Unidad 2: Jurisprudencia Punto 1:  

CSJN: “Fernández Arias”, cit., consid. 10. CSJN: “Fayt”, Fallos: 322:1609 (1999).

 

CSJN: “Ekmedjian”; Fallos: 315:1492 (1992). “Cafés La Virginia”, Fallos: 317:1282.

Punto 2:

Punto 3.1:  CSJN: “Nobleza Piccardo”, del 15/12/98, ED 182-1107, con nota de Alberto Bianchi.  CSJN: “Famyl”, del 29/8/00. Punto 3.2: 

CSJN: “Zofracor”, Fallos: 325:2394; 2002.

Punto 4.2:   

CSJN: “Santoro”, Fallos: 244:219 (1959). CSJN: “Radio Suipacha”, Fallos: 300:271 (1978). CSJN: “Eves”, Fallos: 316:2329 (1993).

Punto 4.4:  CSJN: “Delfino”, Fallos: 148:430 (1927).  CSJN: “Mouviel”, Fallos: 237:636 (1957).  CSJN: “Prattico”, Fallos: 246:345 (1960).  CSJN: “Laboratorios Anodia”, Fallos: 270:42 (1968).  CSJN: “Cocchia”, Fallos: 316:2624 (1993), consid. 14.  CSJN: “Tobar”, Fallos: 325:2059 (2002).  CSJN: “Selcro”, Fallos: 326:4251 (2003).  CSJN: “Colegio Público de Abogados de la Capital Federal”, Fallos: 331:2406 (2008). Punto 4.5:      

CSJN: “Peralta”, Fallos: 313:1513 (1990). CSJN: “Video Club Dreams”, Fallos: 318:1154 (1995). CSJN: “Rodríguez”, 320 P. 2851 (1997). CSJN: “Verrocchi”, Fallos: 322:1726 (1999). CSJN: “Massa”, Fallos: 320:5913 (2006), voto de la jueza Argibay. CSJN: “Consumidores Argentinos”, Fallos: 333: 633 (2010).

Punto 5 :  CNACAF, sala IV: “Peluso”, del 18/8/86; EDA 2007, p. 185.  CNACAF, sala I “Asociación de Balanceadores”, del 2/8/94; EDA 2007, p. 191.

Punto 1: Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José (1960) Fallos: 247:646 Citado en unidad 1.

Fayt, Carlos S (1999) Fallos: 322:1616 Buenos Aires, agosto 19 de 1999. Considerando: 1. Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal --sala III-- revocó la sentencia dictada en la instancia anterior en cuanto había declarado la invalidez de la reforma constitucional y la confirmó en cuanto a la procedencia de la acción declarativa. En los términos del art. 322 del Cód. Procesal afirmó que el art. 99, inc. 4°, párr. tercero, de la Constitución Nacional reformada, no altera la garantía de inamovilidad de que goza el actor, juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en razón de su designación bajo el régimen constitucional anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 221/221 vuelta. 2. Que los argumentos por los cuales el Estado nacional pretende la apertura del recurso extraordinario son los siguientes: a) es errónea la línea divisoria entre magistrados federales designados bajo el régimen previsto por la Constitución, en su texto anterior a la reforma de 1994, y los magistrados nombrados por el nuevo régimen; no existen derechos adquiridos frente a la modificación de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b) el nuevo texto constitucional no modificó la garantía de la inamovilidad de los jueces, pues el art. 99, inc. 4°, de la Ley Fundamental contiene, tal como fue la intención de los convencionales, una exigencia de carácter objetivo e impersonal; c) la reforma constitucional en el punto que se halla en discusión, es válida y responde a los términos de la norma que la convocó y que le atribuyó competencia; ello es así, pues tanto el art. 2° de la ley 24.309, como el "Núcleo de Coincidencias Básicas", contemplaron como materia de revisión lo relativo a la "designación de los jueces federales"; d) la sentencia está viciada por incongruencia, por no aplicar una norma constitucional sin pronunciarse sobre su validez; e) también incurre en arbitrariedad, por no rebatir los fundados argumentos de su parte, contrarios a la admisibilidad de la acción declarativa en el "sub lite". 3. Que en lo concerniente a la procedencia formal de la demanda en los términos del art. 322 del Cód. Procesal, los agravios de la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el procurador general de la Nación en el dictamen que antecede, a cuyos argumentos corresponde remitirse por razones de brevedad. 4. Que el tribunal comparte, asimismo, la opinión vertida por el procurador general en el capítulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento y alcance de la admisibilidad formal del recurso federal, pues se halla en tela de juicio la validez e interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional y de otras normas federales relativas al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 30 de la Ley Fundamental, y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que en ellas fundó el apelante. Cabe recordar que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales a las que se refiere el art. 14 de la ley 48, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal inferior y del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorga (doctrina de Fallos: 308:647 --La Ley, 1987-A, 160--; 317:1773; 320:2647, entre muchos otros). 5. Que la conclusión precedente importa afirmar el carácter justiciable de la cuestión "sub examine", pues son aplicables las consideraciones efectuadas por el tribunal, al respecto, en el precedente de Fallos: 318:1967. En efecto, la presente resulta --en primer lugar-- una "causa", pues el actor ha invocado ante el Poder Judicial la protección de un derecho: el de mantener la inamovilidad en el cargo de juez de este

tribunal para el cual fue designado según el procedimiento vigente para entonces en la Constitución Nacional y de acuerdo al alcance que dicha garantía le reconocía. El Estado nacional ha resistido tal pretensión, de modo que se configura una controversia entre partes que sostienen derechos contrapuestos, esto es una controversia "definida y concreta" (Fallos: 242:353 --La Ley, 94-165--) que remite al estudio de puntos regidos por normas constitucionales e infraconstitucionales de naturaleza federal, lo cual es propio del mencionado poder (arts. 1° y 2°, ley 27; arts. 116 y 117, Constitución Nacional). No obsta a lo afirmado la circunstancia de que lo atinente al contenido de una reforma constitucional haya sido atribuido válidamente a un poder distinto del judicial, pues aun en tales hipótesis siempre este departamento, a la luz de la Constitución, está habilitado para juzgar en los casos que se le planteen, si el acto impugnado ha sido expedido por el órgano competente, dentro del marco de sus atribuciones y con arreglo a las formalidades a que está sujeto. El mandato de la Constitución que pesa sobre el Poder Judicial es el de descalificar todo acto que se oponga a aquélla (Fallos: 32:120); planteada una causa, no hay otro poder por encima del de esta Corte para resolver acerca de la existencia y de los límites de las atribuciones constitucionales otorgadas a los otros poderes y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí. No admite excepciones, en esos ámbitos, el principio reiteradamente sostenido por este tribunal, desde 1864, en cuanto a que "es el intérprete final de la Constitución" (Fallos: 1:340). Si la esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitación de los poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución, ningún departamento puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas (Fallos: 137:47) y es del resorte de esta Corte juzgar "la existencia y límites de las facultades privativas de los otros poderes" (Fallos: 210:1095 --La Ley, 5191--) y "la excedencia de las atribuciones" en la que éstos puedan incurrir (Fallos: 254:43). En suma, incluso en los casos en que la interpretación constitucional lleve a encontrar que determinadas decisiones han sido atribuidas con carácter final a otras ramas del gobierno, el tribunal siempre estará habilitado para determinar si el ejercicio de una potestad de dicha naturaleza ha sido llevado a cabo, dentro de los límites de ésta y de acuerdo con los recaudos que le son anejos. El quebrantamiento de algunos de los mentados requisitos o el desborde de los límites de la atribución, harían que la potestad ejercida no fuese, entonces, la de la Constitución y allí es donde la cuestión deja de ser inmune a la revisión judicial por parte del tribunal encargado --por mandato de aquélla-- de preservar la supremacía de la Ley Fundamental. 6. Que, además, la doctrina del control judicial sobre el proceso de reforma de la Constitución fue elaborada por el tribunal hace más de treinta años, pues surge de la recta interpretación de la sentencia dictada "in re": "Soria de Guerrero, Juana A. c. Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos. S.A.". En ese precedente, se aplicó a la actividad de una convención reformadora el principio jurisprudencial que limitaba las facultades jurisdiccionales respecto del procedimiento de "forma y sanción" de las leyes. Sin embargo, se afirmó que esa regla general sólo cedería si se demostrase la falta de concurrencia de los "requisitos mínimos e indispensables" que condicionan la sanción de la norma constitucional reformada (conf. considerandos 3° y 4° de Fallos: 256:556 --La Ley, 112-226--). Al respecto, es elocuente que el Congreso de la Nación --al emitir en diciembre de 1993 la declaración de necesidad de la reforma y fijar mediante una ley, según la práctica constitucional argentina, los puntos a revisar-- haya expresado mediante términos inequívocos --aun cuando no era necesario-- su conocimiento y aceptación del carácter justiciable de los límites del poder reformador, puesto que al prever la sanción de nulidad de las "modificaciones, derogaciones y agregados que realice la Convención Constituyente apartándose de la competencia establecida..." (art. 6°, ley 24.309), dicha prescripción presupone la existencia de un poder dotado de facultades suficientes para realizar el control sobre el alcance de las disposiciones y derogaciones adoptadas por la convención, que permita privar de efectos a las realizadas en infracción a los límites impuestos, el cual no puede ser otro que aquel que tiene como atribución esencial la de preservar la supremacía constitucional: el Judicial. Por lo demás, la invalidez del procedimiento de reforma de la Constitución dista de ser una materia novedosa en los antecedentes que dieron lugar a nuestra Carta Magna, pues Alberdi prevenía en 1852 sobre la ineficacia de la proposición de reformas que no estuvieren apoyadas por dos terceras partes

del Congreso, o por dos terceras partes de la legislatura provincial (art. 39, proyecto de constitución acompañado a Las Bases). 7. Que en cuanto al fondo del asunto, la facultad de reformar la Constitución no puede exceder el marco de la regulación --constitucional-- en que descansa. Este tribunal ha afirmado recientemente esta doctrina respecto del poder constituyente derivado provincial (Fallos: 316:2743), con cita de la opinión coincidente de Manuel Gorostiaga, en el sentido de que las facultades atribuidas en nuestro sistema constitucional a las convenciones constituyentes están limitadas (conf. Manuel Gorostiaga, "Facultades de las Convenciones Constitucionales", Rosario, 1898, ps. 52 y 53). Restricción que también resulta del texto del art. 30 de la Constitución Nacional que, tras declarar la posibilidad de que aquélla sea reformada "en el todo o en cualquiera de sus partes" y conferir al Congreso de la Nación la función de declarar la necesidad de la reforma, atribuye una realización a "una Convención convocada al efecto"; precisamente, la expresión que se subraya, situada al final del artículo citado, pone de manifiesto que la convención se reúne con la finalidad de modificar aquellas cláusulas constitucionales que el Congreso declaró que podían ser reformadas y sobre las que el pueblo de la Nación tuvo oportunidad de pronunciarse al elegir a los convencionales y no otras, sobre las que no concurren dichos requisitos. 8. Que tanto es esencial esta característica de la convención reformadora de contar con poderes limitados que por ello, metodológicamente, la declaración de necesidad de reforma de la Constitución Nacional no se incluye entre las atribuciones del Congreso que reglamenta la parte segunda de la Ley Fundamental, sino en la primera parte que contempla las "Declaraciones, derechos y garantías", pues es una afirmación sobre la naturaleza de la propia Constitución que se sitúa como ley suprema del país. El constituyente originario quiso que el procedimiento del art. 30 reflejase verdaderamente la voluntad soberana del pueblo en cada una de sus etapas y que toda reforma fuese fruto de una reflexión madura. Por ello, al órgano donde naturalmente está representado ese poder soberano le compete declarar la necesidad de reforma e incluir las partes o puntos cuya revisión justifica la convocatoria y a otro cuerpo legislativo distinto, también representativo de la soberanía, le corresponde llevar a cabo la actividad reformadora dentro de ese marco. En un régimen republicano, fundado sobre el principio de soberanía del pueblo, debe ser la misma Constitución política del Estado la que establezca y asegure su propia existencia, imposibilitando reformas inopinadas o antojadizas (conf. Juan A. González Calderón, "Derecho Constitucional Argentino", t. 1, Buenos Aires, 1917, ps. 330, 334, 335, 340). En la adecuación o en el exceso respecto de esos límites reside la cuestión a resolver en el sub lite y este tribunal centrará su juicio en las relaciones entre la ley 24.309 y el ejercicio de la actividad reformadora. Cabe recordar que no se trata de confrontar un acto legislativo material típico con un acto emanado de la convención reformadora, pues la declaración por el Congreso de la necesidad de reforma bajo las condiciones que expresa el texto de la Constitución, es un acto del poder preconstituyente --aun cuando en la historia constitucional argentina se haya implementado mediante la forma de leyes--, que se funda directamente en la Constitución. 9. Que, por ello, no parece conducente --como postula el Procurador General-- un examen de la intención de los convencionales que resulta de los debates realizados en el seno de la convención, sino la profundización de la intención de quienes fijaron los puntos habilitados para su revisión, tal como resulta de la letra y del espíritu de la ley 24.309 y de sus antecedentes. Sin duda, quien tiene poderes para realizar un cometido, debe contar con las facultades implícitas necesarias para llevar a buen término la misión referida. Mas predicar la presencia de poderes de dicha naturaleza es únicamente reconocer ciertas atribuciones que son imprescindibles para el ejercicio de las expresamente concedidas, que puedan considerarse adecuadas y compatibles con el diseño original de la Constitución, pero que no son sustantivas ni independientes de los poderes expresamente concedidos, sino auxiliares y subordinadas (Fallos: 300:1282; 301:205). La invocación de la denominada teoría de los poderes implícitos no puede justificar un desconocimiento de que el principio que sostiene el diseño institucional de la república es que ningún poder puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido expresamente conferidas, pues si de un poder expreso pudiera implicarse otro de análoga consistencia se destruyen los límites de la concesión y no tardaría en echarse por tierra todo el aludido equilibrio de la Constitución (Fallos: 318:1967).

Esos poderes implícitos, en el caso, son los que resultan de la finalidad, el sentido y el alcance de la reforma, que se definieron en los acuerdos de fuerzas políticas que precedieron la declaración del Congreso y que, en la historia constitucional argentina, han contribuido a formar el consenso necesario para el cumplimiento del procedimiento establecido en el art. 30 de la Constitución Nacional (conf. debate de la ley 24.309, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, sesión del 20/21 de diciembre de 1993, p. 4092). Esta finalidad, sentido y alcance, se expresaron en las llamadas "coincidencias básicas" y se hicieron constar en el art. 2° de la ley 24.309. 10. Que la sanción explícita de nulidad contenida en el art. 6° de la ley 24.309, para todo aquello que comportase una modificación, derogación o agregado a la competencia establecida en los arts. 2° y 3° de ese cuerpo normativo, revela el carácter de restricción explícita que el Congreso atribuyó a aquello que alterase o excediese el marco de la habilitación, sin perjuicio de la prohibición contenida en el art. 7° de la ley bajo examen. Sin duda, la sanción representa un énfasis innecesario --que revela la indudable intención de los representantes del pueblo, según resulta del debate en el seno del Congreso--, dirigido a aventar los "fantasmas" que pudiesen obstruir la convocatoria a una reforma sobre la base de infundados argumentos relativos a los peligros de una convención de poderes ilimitados (conf. debate de la ley 24.309, Diario de Sesiones Cámara de Senadores, sesión del 21 de octubre de 1993, intervención del senador Eduardo Menem, p. 3869). 11. Que la sección tercera del título primero de la segunda parte de la Constitución Nacional, relativa al Poder Judicial, trata en el capítulo I: "De su naturaleza y duración". El art. 96 de este capítulo, en la numeración anterior a la reforma, disponía, en lo que interesa en el "sub lite": que "Los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Nación conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta...". Esta norma, consagrada en el texto constitucional de 1853, no fue incluida entre las cláusulas que la convención reformadora estaba habilitada para revisar, según los arts. 2° y 3° de la ley 24.309. En ningún caso se mencionó el recordado art. 96 y, antes bien, esa cláusula mantuvo intacta su redacción en el texto mencionado en 1994 (art. 110). 12. Que en el "Núcleo de Coincidencias Básicas" tampoco aparece explícita ni implícitamente la mención a la garantía de inamovilidad con el contenido con el cual había sido establecida para los jueces federales por el citado art. 96 de la Constitución. En ningún párrafo de los puntos I y J del "Núcleo de Coincidencias Básicas", relativos a la designación y a la remoción de los magistrados federales --temas que correspondían a las reformas de los arts. 86 inc. 5° y 45, Constitución Nacional--, aparece algún contenido que pudiera interpretarse racionalmente como relativo a la posibilidad de fijar un término a la garantía de inamovilidad de los jueces federales con motivo del cumplimiento de una edad determinada. El único punto vinculado de alguna manera a la cesación de la garantía de la inamovilidad en los términos en vigencia fue el relativo al modo de remoción de los magistrados federales de tribunales inferiores, que debía instrumentarse por un jurado de enjuiciamiento (punto J, ap. 2, del citado "Núcleo..."), en tanto, con relación a los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la reforma debía mantener la remoción "únicamente por juicio político, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones, o por crímenes comunes" (punto J, ap. 1). 13. Que si bien el art. 2° inc. a de la ley 24.309 habilitó a modificar el art. 99 --numeración anterior a la reforma-- del capítulo I, sección tercera, título primero, de la segunda parte de la Constitución Nacional, y que el art. 2° inc. c, de la ley que se examina, autorizó la incorporación de un nuevo artículo en este capítulo --que, como se ha dicho, está dedicado a tratar la naturaleza del Poder Judicial de la Nación--, ello sólo se correlaciona con el apartado H del "Núcleo de Coincidencias Básicas" y responde a la voluntad de crear el Consejo de la Magistratura, cuyo rol institucional y atribuciones conciernen al Poder Judicial de la Nación. 14. Que no puede razonablemente admitirse que, con motivo de la reforma de una cláusula relativa a las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional, a saber, la intervención del presidente de la Nación en la designación de los magistrados federales --art. 99 inc. 4°, Constitución reformada, materia que estaba explícitamente habilitada puesto que el art. 86 inc. 5°, del texto anterior, había sido incluido en el art. 2° inc. a, ley 24.309--, la convención reformadora incorpore una cláusula nítidamente extraña a las atribuciones del Poder Ejecutivo de la Nación, puesto que todo lo concerniente a la inamovilidad de los jueces es inherente a la naturaleza del Poder Judicial de la Nación y configura uno de los principios estructurales del sistema político establecido por los constituyentes de 1853, al punto que es uno de los dos contenidos sobre los que se asienta la independencia de este departamento y que ha sido

calificada por el tribunal, antes que de un privilegio en favor de quienes ejercen la magistratura, como una garantía en favor de la totalidad de los habitantes (Fallos: 319:24). 15. Que, por las razones expuestas, esta Corte no comparte la afirmación de que el Congreso, en cumplimiento de su función preconstituyente, habilitó una modificación de significativa trascendencia a la garantía de la inamovilidad de los magistrados judiciales federales a partir del cumplimiento de una edad determinada, ya que una alteración tan sustancial no reconoce habilitación suficiente en las facultades implícitas que se derivan de la expresa atribución de reformar --en los términos del apartado del "Núcleo de Coincidencias Básicas" incorporado a la ley 24.309-- el régimen de designación, ni jamás puede entenderse como implicado en una mera adecuación o actualización de las facultades del Poder Ejecutivo. El tribunal a quo, además, se equivoca al fundar la no aplicación al actor de las cláusulas impugnadas en la doctrina de los derechos adquiridos al amparo de un régimen constitucional diferente. La discusión que versa sobre la posibilidad de invocar derechos adquiridos frente a las disposiciones sancionadas regularmente por una convención reformadora de la Constitución Nacional, resulta abstracta en la presente causa, pues el art. 99 inc. 4°, párrafo tercero de la Constitución reformada, no puede aplicarse al actor por vicio de nulidad absoluta, en virtud de haberse configurado un manifiesto exceso en las facultades de que disponía la convención, conforme al procedimiento reglado por el art. 30 de la Constitución Nacional y a lo dispuesto en la declaración de necesidad instrumentada mediante la ley 24.309. 16. Que esta sentencia no comporta un pronunciamiento sobre aspectos de naturaleza sustancial que conciernen a la conveniencia o inconveniencia de la norma impugnada --juicio que no está en las atribuciones propias del Poder Judicial--, sino en la comprobación de que aquélla es fruto de un ejercicio indebido de la limitada competencia otorgada a la convención reformadora. En un pronunciamiento reciente (causa G. 405 XXXIII "Gómez Diez, Ricardo y otros c. Poder Ejecutivo Nacional - Congreso de la Nación", sentencia del 31 de marzo de 1999) este tribunal ha puntualizado la necesidad de preservar el Poder Judicial de "la sobre-judicialización de los procesos de gobierno" (consid. 9°), mas con parejo énfasis ha destacado en dicho precedente que esa autorrestricción en modo alguno supone que este poder abdique del control de constitucionalidad de las normas o actos emanados de los otros poderes del Estado --como es una convención reformadora--, cuando se observen --como en el caso-- los recaudos constitucionales que habiliten su jurisdicción (consid. 18). De ahí, pues, que la transgresión verificada en el "sub lite" determina que esta Corte deba restablecer la vigencia de la Constitución Nacional, en cumplimiento de la primera y más elevada misión que constitucionalmente le corresponde. Con igual celo por esta función propia, los jueces de la Nación incluidos los actuales magistrados de esta Corte Suprema, tras la reforma de 1994, hemos jurado "cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional conforme al texto sancionado en 1853, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y las modificaciones realizadas por la reciente Convención Constituyente, en los términos de las normas que habilitaron su funcionamiento" (ac. de la Corte Suprema 58, Fallos: 317:570; Libro de Actas de la Corte Suprema, folios 339, 343, 347, donde constan nuestros juramentos). Este compromiso republicano impone el deber de decidir este asunto con arreglo a las consideraciones precedentes. Por ello, oído el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario en los términos señalados, se revoca la sentencia apelada y, en los términos del art. 322 del Cód. Procesal, se hace lugar a la demanda y se declara la nulidad de la reforma introducida por la convención reformadora de 1994 en el art. 99 inc. 4°, párrafo tercero --y en la disposición transitoria undécima-- al art. 110 de la Constitución Nacional. Costas al vencido (art. 68, Cód. Procesal). -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Moliné O'Connor. -- Augusto C. Belluscio. -- Antonio Boggiano. -- Gustavo A. Bossert (disidencia parcial). -- Guillermo A. F. López. -- Adolfo R. Vázquez (según su voto). Voto del doctor Vázquez. Considerando: 1. Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal --sala III-- revocó la sentencia dictada en la instancia anterior en cuanto había declarado la invalidez de la reforma constitucional y la confirmó en cuanto a la procedencia de la acción declarativa. En los términos del art. 322 del Cód. Procesal afirmó que el art. 99 inc. 4°, párr. tercero, de la Constitución

Nacional reformada, no altera la garantía de inamovilidad de que goza el actor, juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en razón de su designación bajo el régimen constitucional anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 221/221 vuelta. 2. Que los argumentos por los cuales el Estado nacional pretende la apertura del recurso extraordinario son los siguientes: a) es errónea la línea divisoria entre magistrados federales designados bajo el régimen previsto por la Constitución, en su texto anterior a la reforma de 1994, y los magistrados nombrados por el nuevo régimen; no existen derechos adquiridos frente a la modificación de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b) el nuevo texto constitucional no modificó la garantía de inamovilidad de los jueces, pues el art. 99 inc. 4° de la Ley Fundamental contiene, tal como fue la intención de los señores convencionales, una exigencia de carácter objetivo e impersonal; c) la reforma constitucional en el punto que se halla en discusión es válida y responde a los términos de la norma que la convocó y que le atribuyó competencia; ello es así, pues tanto el art. 2° de la ley 24.309, como el "Núcleo de Coincidencias Básicas", contemplaron como materia de revisión lo relativo a la "designación de los jueces federales"; d) la sentencia está viciada por incongruencia, por no aplicar una norma constitucional sin pronunciarse sobre su validez e) también incurre en arbitrariedad por no rebatir los fundados argumentos de su parte, contrarios a la admisibilidad de la acción declarativa en el "sub lite". 3. Que en lo concerniente a la procedencia formal de la demanda en los términos del art. 322 del Cód. Procesal, los agravios de la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el Procurador General de la Nación en el dictamen que antecede, a cuyos argumentos corresponde remitirse por razones de brevedad. 4. Que el tribunal comparte, asimismo, la opinión emitida por el Procurador General en el capítulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento y alcance de la admisibilidad formal del recurso extraordinario, pues se halla en tela de juicio la validez e interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional y de otras normas federales relativas al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 30 de la Ley Fundamental, y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que en ellas fundó el apelante. 5. Que la conclusión precedente importa afirmar el carácter justiciable de la cuestión sub examine, pues son aplicables las consideraciones efectuadas por el tribunal, al respecto, en el precedente de Fallos: 318:1967. En efecto, la presente resulta --en primer lugar-- una "causa", pues el actor ha invocado ante el Poder Judicial la protección de un derecho: el de mantener la inamovilidad en el cargo de juez de este tribunal para el cual fue designado según el procedimiento vigente para entonces en la Constitución Nacional y de acuerdo al alcance que dicha garantía le reconocía. El Estado nacional ha resistido tal pretensión, de modo que se configura una controversia entre partes que sostienen derechos contrapuestos, esto es una controversia "definida y concreta" (Fallos: 242:353) que remite al estudio de puntos regidos por normas constitucionales e infraconstitucionales de naturaleza federal, lo cual es propio del mencionado poder (arts. 1° y 2°, ley 27; arts. 116 y 117, Constitución Nacional). 6. Que la cuestión de fondo sometida a conocimiento de esta Corte ha sido considerada en anterior oportunidad por el voto del juez Vázquez en la sentencia del día 22 de junio del corriente año recaída en la causa I.90 XXIV "Iribarren, Casiano Rafael c. Provincia de Santa Fe, s/ acción declarativa". El análisis efectuado en ese caso, con adecuación a las circunstancias propias del "sub lite", constituirá el eje de la presente decisión. 7. Que, en ese orden de ideas, corresponde recordar que el Congreso Nacional, en ejercicio de sus poderes preconstituyentes, sancionó la ley 24.309 declarativa de la necesidad de la reforma parcial de la Constitución Nacional de 1853 con las modificaciones de 1860, 1866, 1898 y 1957 (art. 1°). Que en los arts. 2° y 3° de esa ley se fijaron los puntos y artículos que quedaban habilitados para su tratamiento, debate y resolución por la convención reformadora convocada para sancionar la reforma. 8. Que una detenida lectura de tales preceptos muestra que ninguno habilitó la modificación de los alcances de la garantía de inamovilidad vitalicia consagrada en el art. 96 de la Constitución Nacional de 1853 (actual art. 110), en virtud de la cual los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Nación conservarán sus empleos

mientras dure su buena conducta. En tal sentido, el art. 2° de la ley 24.309 autorizó a la convención reformada exclusivamente a modificar el texto de los arts. 45, 46, 48, 55, 67 (inc. 27), 68, 69, 70, 71, 72, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86 (incs. 1°, 3°, 5°, 10, 13 y 20), 87 y 99 de la Carta Magna. Por su parte, el art. 3° habilitó solamente la reforma de los arts. 63, 67, 86, 106, 107 y 108 del texto constitucional de 1853. Es decir, en ningún caso se mencionó al recordado art. 96 y, antes bien, esta última cláusula mantuvo intacta su redacción en el texto sancionado en 1994 (art. 110). 9. Que, por otro lado, en el "Núcleo de Coincidencias Básicas" contenido en el propio art. 2° de la ley 24.309, cuyo objetivo era aclarar la finalidad, sentido y alcance de las reformas que quedaban habilitadas para su tratamiento y resolución por la convención reformadora, tampoco se contempló en forma explícita o implícita la posibilidad de modificar los alcances de la garantía de inamovilidad vitalicia del art. 96 de la Constitución Nacional de 1853, y mucho menos disponer que la superación de cierta edad por parte de los jueces federales obraría por sí misma como causal de cesación de esa garantía. Que, sobre el particular, debe ser observado que en ningún párrafo de los puntos I y J del citado "Núcleo de Coincidencias Básicas" (referidos, respectivamente, a la designación de los magistrados federales y a su remoción), se prevé como tema habilitado el relativo al establecimiento de la caducidad de la garantía de inamovilidad de los jueces por cumplimiento de cierta edad. Es más: en lo que específicamente concierne a la remoción, el punto J del "Núcleo de Coincidencias Básicas" señaló expresamente, como contenido material de la reforma, que las únicas causales admitidas para el desplazamiento de los magistrados, tanto de la Corte Suprema como de los tribunales inferiores, serían la de mal desempeño, delito en el ejercicio de las funciones o autoría de crímenes comunes. Tales causales ya estaban previstas, como únicas y excluyentes de otras, en el texto constitucional de 1853 (art. 45). 10. Que, en lo que aquí cabe destacar, las modificaciones a la Constitución de 1853 que autorizó la ley 24.309 con incidencia en la cesación de la garantía de inamovilidad vitalicia consagrada por el art. 96, se refirieron pura y exclusivamente al modo de remoción de los magistrados federales de tribunales inferiores, lo cual debía instrumentarse según la nueva Constitución a través de un Jurado de Enjuiciamiento (punto J, ap. 2, del "Núcleo de Coincidencias Básicas"), implicando la reforma que para tales magistrados ya no sería necesario el juicio político, extremo que se mantenía sólo para los jueces de la Corte Suprema de la Nación (cit. punto J, ap. 1). 11. Que tampoco puede ser afirmado que lo dispuesto por el sancionado art. 99 inc. 4°, párrafo tercero, hubiera estado habilitado dentro del elemento de modificaciones y reformas autorizadas por la ley 24.309 relativamente a las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional. En ese orden de ideas, en el punto A del "Núcleo de Coincidencias Básicas" contenido en el art. 2° de la ley 24.309, se clarificó exclusivamente sobre cuál debía ser el alcance que asumirían las reformas al art. 86 de la Constitución de 1853, con el fin de que sus incs. 1°, 10, 13 y 20 se adecuaran en su redacción a la aparición de la nueva figura del jefe de Gabinete de Ministros. Como se ve, la cuestión no concernía a la aquí tratada. Que, asimismo, ninguno de los temas habilitados por el art. 3° de la ley 24.309 respecto de las atribuciones presidenciales guardaba relación, ni siquiera incidental, con la regla finalmente introducida en el art. 99 inc. 4°, párrafo tercero. Al respecto, dicha disposición de la ley declarativa de la reforma constitucional sólo aludió a la posibilidad de establecer --por nuevo inc. al art. 86 de la Constitución de 1853-- el acuerdo del Senado para la designación de ciertos funcionarios de organismos de control del Banco Central, excluida la Auditoría General de la Nación (punto D), y a la actualización de las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional (punto E), lo cual, bien entendido, significaba "...eliminar y dejar sin efecto aquellas normas (del artículo) 86 que habían sido derogadas por desuetudo, ya que no se aplicaban y el tiempo las había tornado inútiles, inservibles y obsoletas..." (confr. Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, intervención del convencional Llano, versión taquigráfica de la 34ª Reunión, 3ª Sección Ordinaria del 18/8/94, p. 4629. En análogo sentido, convencional Auyero, p. 4616; convencional Cullen, p. 4658), pero no introducir "ex novo" aspectos no habilitados expresa y claramente por el Congreso de la Nación. 12. Que en el seno de la Convención Nacional Constituyente hubo quienes destacaron muy especialmente, por una parte, la ausencia de una habilitación legal para que el cuerpo sancionara una cláusula como la que finalmente se introdujo en el art. 99 inc. 4°, párrafo tercero, de la Constitución de 1994, y, por la otra, que no había sido propuesta tampoco por la ley 24.309 la modificación del alcance

y efectos de la garantía de inamovilidad vitalicia de los jueces establecida por el art. 96 de la Constitución de 1853 (confr. cit. Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, intervención del convencional Cullen, ps. 4660/4661; convencional Maeder, p. 4665). 13. Que los propios antecedentes de la ley 24.309 corroboran lo que se ha expuesto hasta aquí en orden a que no era tema de reforma constitucional habilitado el atinente a la cesación de la garantía de inamovilidad por cumplimiento de cierta edad. En efecto, sobre el particular guardaron un significativo silencio: a) el documento del 1 de diciembre de 1993, relativo a los puntos de acuerdo sobre la reforma constitucional de las comisiones del radicalismo y del justicialismo para ser puestos a consideración de los organismos partidarios; b) el Acuerdo para la Reforma de la Constitución Nacional del 13 de diciembre de 1993 firmado por el presidente de la Nación y presidente titular del Partido Justicialista, y por el presidente del Comité Nacional de la Unión Cívica Radical; y c) el debate parlamentario de la ley 24.309, tanto en la Honorable Cámara de Senadores como en la de Diputados de la Nación. 14. Que, a esta altura, es menester poner de relieve que, de ningún modo, los poderes conferidos a una Convención Constituyente pueden reputarse ilimitados, porque el ámbito de aquellos se halla circunscripto por los términos de la norma que la convoca y le atribuye competencia. En sentido coincidente vale destacar que, las facultades atribuidas a las convenciones constituyentes están condicionadas "...al examen y crítica de los puntos sometidos a su resolución, dentro de los principios cardinales sobre que descansa la Constitución..." (Manuel Gorostiaga, "Facultades de las Convenciones Constitucionales", ps. 52 y 53, Rosario, 1898; Fallos: 316:2743). 15. Que lo dicho precedentemente no se ve alterado por la invocación que se ha hecho en autos acerca del necesario reconocimiento que debe hacerse sobre la existencia de facultades implícitas en cabeza de la convención reformadora. Sin duda, quien tiene poderes para realizar un cometido, debe contar con facultades implícitas necesarias para llevar a un buen término la misión deferida. Mas predicar la presencia de facultades de esa naturaleza es únicamente reconocer ciertas atribuciones imprescindibles para el ejercicio de los poderes expresamente concedidos, pero que no son sustantivas ni independientes de estos últimos, sino auxiliares y subordinadas. De ahí que no quepa inferir que una modificación de significativa transcendencia, como es la que atañe a establecer una limitación por razón de edad a la garantía de la inamovilidad de los magistrados judiciales federales, hubiera quedado habilitada suficientemente en las facultades implícitas que se derivan de la expresa atribución de reformar --en los términos del apartado I del "Núcleo de Coincidencias Básicas" incorporado a la ley 24.309-- el régimen de designación, ni jamás puede entenderse como implicado ese tema en el de la adecuación o actualización de las facultades del Poder Ejecutivo. 16. Que toda vez que la ley 24.309 que declaró la necesidad de la reforma constitucional, dispuso expresamente en su artículo sexto que "...serán nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones y agregados que realice la Convención Constituyente apartándose de la competencia establecida en los arts. 2° y 3° de la presente ley de declaración..." (art. 6°), resulta incuestionable que esta Corte en su carácter de intérprete final de la Constitución Nacional, se halla facultada para cumplir con el mandato implícito contenido en tal precepto resolviendo lo propio. La misma presencia del art. 6° de la ley 24.309 presupone la existencia de un poder dotado de facultades suficientes para realizar el control de la competencia actuada por la convención reformadora, que permita privar de efectos aquello realizado en infracción a los límites impuestos, el cual no puede ser otro que aquel que tiene como atribución esencial la de preservar la supremacía constitucional: el Judicial. 17. Que, en las condiciones que anteceden, por razón de no responder a habilitación alguna contenida en la ley 24.309, corresponde considerar nula de nulidad absoluta la cláusula del art. 99 inc. 4°, párrafo tercero, de la Constitución Nacional sancionada en 1994 (art. 6°, ley citada), así como, por lógica implicancia, la disposición transitoria undécima. 18. Que tal conclusión torna abstracto el tratamiento de la cuestión que versa sobre la posibilidad de distinguir la situación de los magistrados designados bajo el régimen constitucional vigente hasta 1994 frente a los nombrados con posterioridad, como asimismo la que versa sobre la imposibilidad de invocar derechos adquiridos frente a las disposiciones sancionadas regularmente por una convención reformada de la Constitución Nacional.

19. Que, valga aclararlo, esta sentencia no comporta un pronunciamiento sobre aspectos de naturaleza sustancial que conciernen a la conveniencia o inconveniencia de la cláusula impugnada --juicio ajeno a la tarea que incumbe al Poder Judicial--, sino que se asienta en la comprobación de que aquélla es fruto de un ejercicio indebido de la limitada competencia otorgada a la convención reformadora. 20. Que, por lo demás, el juramento que el tribunal ha brindado a la Constitución Nacional sancionada en Santa Fe, Paraná, en el año 1994, no importó enervar el irrenunciable deber que le compete de ejercer el control pertinente en los casos que requieran del examen de la validez de las disposiciones sancionadas por la convención en ejercicio de su poder constituyente derivado (ley 24.309), ni menos aún, el desempeño en modo alguno de la función legitimante que le confiere el propio ordenamiento que se manda jurar. Por ello, oído el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario; se revoca la sentencia apelada y, en los términos del art. 322 del Cód. Procesal, se hace lugar a la demanda, por lo que se declara nula de nulidad absoluta la cláusula contenida en el art. 99 inc. 4°, apartado tercero de la Constitución Nacional (art. 6°, ley 24.309), así como, por lógica implicancia, su disposición transitoria undécima. Costas al vencido (art. 68, Cód. citado). -- Adolfo R. Vázquez. Disidencia parcial del doctor Bossert. Considerando: 1. Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal --sala III-- revocó la sentencia dictada en la instancia anterior en cuanto había declarado la invalidez de la reforma constitucional y la confirmó respecto a la procedencia de la acción declarativa. En los términos del art. 322 del Cód. Procesal afirmó que el art. 99 inc. 4°, párrafo tercero, de la Constitución Nacional reformada, no altera la garantía de la inamovilidad de que goza el actor, doctor Carlos Santiago Fayt, juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en razón de su designación bajo el régimen constitucional anterior a la reforma de 1994. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 221/221 vuelta. 2. Que los argumentos por los cuales el Estado nacional pretende la apertura del recurso extraordinario son los siguientes: a) es errónea la línea divisoria entre magistrados federales designados bajo el régimen previsto por la Constitución, en su texto anterior a la reforma de 1994, y los magistrados nombrados por el nuevo régimen; no existen derechos adquiridos frente a la modificación de la norma que otorgaba el ejercicio vitalicio del cargo; b) el nuevo texto constitucional no modificó la garantía de la inmovilidad de los jueces, pues el art. 99 inc. 4° de la Ley Fundamental contiene, tal como fue la intención de los señores convencionales, una exigencia de carácter objetivo e impersonal; c) la reforma constitucional en el punto que se halla en discusión, es válida y responde a los términos de la norma que la convocó y que le atribuyó competencia; ello es así, pues tanto el art. 2° de la ley 24.309, como el "Núcleo de Coincidencias Básicas", contemplaron como materia de revisión lo relativo a la "designación de los jueces federales"; d) la sentencia está viciada por incongruencia, por no aplicar una norma constitucional sin pronunciarse sobre su validez; e) también incurre en arbitrariedad por no rebatir los fundados argumentos de su parte, contrarios a la admisibilidad de la acción declarativa en el "sub lite". 3. Que en lo concerniente a la procedencia formal de la demanda en los términos del art. 22 del Cód. Procesal, los agravios de la demandada son inadmisibles por los fundamentos expuestos por el Procurador General de la Nación en el dictamen que antecede, a cuyos argumentos corresponde remitirse por razones de brevedad. 4. Que el tribunal comparte, asimismo, la opinión vertida por el Procurador General en el capítulo VII de su dictamen, en cuanto al fundamento y alcance de la admisibilidad formal del recurso federal, pues se halla en tela de juicio la validez e interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional y de otras normas federales relativas al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 30 de la Ley Fundamental, y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que en ellas fundó el apelante. 5. Que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales a las que se refiere el art. 14 de la ley 48, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal inferior y del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorga (doctrina de Fallos: 308:647; 317:1773; 320:2647, entre muchos otros).

6. Que la independencia de los jueces hace a la esencia del régimen republicano y su preservación no sólo debe ser proclamada sino respetada por los otros poderes y sentida como una vivencia insustituible por el cuerpo social todo. Al respecto, ha dicho la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamérica que una justicia libre del control del Ejecutivo y del Legislativo es esencial, si existe el derecho de que los procesos sean resueltos por jueces exentos de la potencial denominación de otras ramas del gobierno ("United States v. Will", 449 U.S. 200, 217-218; 1980, citado en el fallo de esta Corte I.90 XXIV "Iribarren, Casiano R. c. Provincia de Santa Fe s/acción declarativa", sentencia del 22 de junio de 1999, consid. 11). 7. Que el principio general de la inamovilidad de los jueces establecido en el art. 110 de la Constitución Nacional, esencial para la preservación de su independencia de criterio, ha sido limitado por el citado art. 99 inc. 4° de la Constitución Nacional que tras establecer los actos necesarios para el nombramiento de los jueces, dispone "un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo, será necesario para mantener en el cargo a cualquiera de esos magistrados, una vez que cumplan la edad de setenta y cinco años. Todos los nombramientos de magistrados cuya edad sea la indicada o mayor se harán por cinco años, y podrán ser repetidos indefinidamente, por el mismo trámite". Conforme a la disposición transitoria undécima, la limitación temporal establecida en el art. 99 inc. 4°, entrará en vigencia cinco años después de la sanción de la reforma constitucional que fue sancionada el 22 de agosto de 1994. 8. Que el primer método de interpretación al que debe acudir el juez es el literal, conforme al cual debe atenderse a las palabras de la ley. Esta Corte ha señalado que la primera fuente de la ley es su letra y cuando ésta no exige esfuerzos de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso contempladas por la norma, y ello es así pues no cabe apartarse del principio primario de sujeción de los jueces a la ley, ni atribuirse el rol de legislador para crear excepciones no admitidas por ésta, pues de hacerlo podría arribarse a una interpretación que, sin declarar la inconstitucionalidad de la disposición legal, equivaliese a prescindir de su texto (Fallos: 313:1007). 9. Que conforme a dicho principio interpretativo, la limitación a la inamovilidad que impone el citado art. 99 inc. 4°, ha sido establecida respecto de quienes después de la sanción de la reforma constitucional "cumplan la edad de setenta y cinco años". Conforme a ello, tal limitación no afecta la inamovilidad del juez Fayt puesto que el actor, nacido el 1 de febrero de 1918, ya había superado esa edad al sancionarse la reforma. La limitación del art. 99 inc. 4°, alcanza tanto a los jueces designados con posterioridad a la reforma constitucional como a quienes hemos sido designados con anterioridad a dicha reforma, pero impone como condición un hecho incierto y futuro limitando su aplicación a quienes con posterioridad a la reforma cumplan 75 años; el uso del tiempo de futuro en la norma no deja dudas sobre su alcance. Sostener lo contrario, darle a la condición de un hecho futuro impuesta por la norma un significado propio de otra expresión capaz de abarcar el pasado, significaría el absurdo hermenéutico de convertir la limitación excepcional en regla general. 10. Que la limitación al principio básico de la inamovilidad de los jueces, por su naturaleza, como toda excepción o límite a principios generales, debe ser interpretada estrictamente y no extendiendo lo que surge del texto de la norma (doctrina de Fallos: 316:2940, consid. 18). Un principio general admite casi siempre excepciones y lo restrictivo de la excepción es también ya establecido y expresado en el derecho romano bajo la expresión "exceptionis strictissimae interpretationis" (Rafael Bielsa, "Metodología Jurídica", Santa Fe, Librería y Editorial Castellví S.A., 1961, p. 146). 11. Que "la citada interpretación no admite discusión en tanto se observe que el principio de inamovilidad de los jueces es requisito esencial para la debida preservación de las instituciones republicanas, razón por la cual resulta necesario interpretar en forma restrictiva...las disposiciones constitucionales que permiten la separación del cargo de aquellos magistrados nombrados de conformidad con las leyes (Fallos: 312:1686, disidencia del juez Belluscio). Este razonamiento se impone toda vez que el sistema constitucional de designación y remoción de los jueces y las leyes que reglamentan la integración de los tribunales, ha sido inspirado en móviles superiores de elevada política institucional con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés

supremo de la justicia y de la ley. Tal sistema se ha estructurado sobre un pilar fundamental: la independencia propia del Poder Judicial, requisito necesario para el control que deben ejercer los jueces sobre los restantes poderes del Estado (Fallos: 310:804 --La Ley, 1987-C, 245--, p. 815 y 312:1686, disidencia del juez Belluscio). Por ello, con el alcance de los fundamentos dados en esta sentencia, se confirma lo resuelto por el a quo en cuanto hace lugar a la acción declarativa del doctor Carlos S. Fayt. Costas por su orden. -Gustavo A. Bossert.

Punto 2: Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros (1992) Fallos 315:1492 Buenos Aires, julio 7 de 1992. Considerando: 1) Que la sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil rechazó el amparo interpuesto por Miguel A. Ekmekdjian, en ejercicio del derecho de réplica, contra Gerardo Sofovich. Contra dicho pronunciamiento el actor dedujo recurso extraordinario, cuya denegación motiva la presente queja. 2) Que de acuerdo a lo expuesto por el recurrente, lesionado profundamente en sus sentimientos religiosos, a fs. 84/85 promovió demanda de amparo contra Gerardo Sofovich, para que se lo condenara a leer en el programa "La Noche del Sábado" --que se emitía por el canal 2 de televisión--, una carta documento que le remitiera contestando a Dalmiro Sáenz, quien expresó frases que consideraba agraviantes en relación a Jesucristo y a la Virgen María, en la audición del sábado 11 de junio de 1988. Que, como la carta no fue leída, debió iniciar juicio de amparo, fundado en el derecho de réplica que, según su criterio, le concede el art. 33 de la Constitución Nacional y el art. 14.1 del Pacto de San José de Costa Rica aprobado por ley 23.054 y vigente para la República Argentina desde el depósito del instrumento de ratificación el 5 de setiembre de 1984. 3) Que el fundamento central utilizado por el a quo para rechazar las pretensiones del actor consiste en considerar que el art. 14.1 del Pacto de San José de Costa Rica consagra el derecho de respuesta "en las condiciones que establezca la ley", razón por la cual el propio tratado inhibe la autofuncionalidad de la respuesta normada en él mientras no se reglamenten sus requisitos sustanciales y se regule procesalmente su ejercicio. Considera, en consecuencia, que el derecho de respuesta no tiene carácter operativo, como lo resolviera esta Corte en el caso E. 60. XXII "Ekmekdjian, Miguel A. c. Neustadt Bernardo y otros s/amparo", el 1 de diciembre de 1988 (LA LEY, 1989-C, 18). A este fundamento el a quo agrega que el propio actor reconoció no ser titular de un derecho subjetivo a la respuesta que reclama sino que tiene un interés de carácter difuso, lo que obsta a su legitimación, pues conforme a la índole del derecho de respuesta o rectificación, éste sería un derecho de la personalidad o personalísimo, lo que involucra en su titularidad a un determinado sujeto --persona física-- y excluye a los de carácter difuso o colectivo, concluyendo que el actor no está habilitado para obtener una sentencia estimatoria. 4) Que en el caso existe cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria del tribunal, toda vez que se ha cuestionado la inteligencia de cláusulas de la Constitución Nacional y del Pacto de San José de Costa Rica y la decisión impugnada resulta contraria al derecho que el recurrente pretende sustentar en aquéllas (arts. 31 y 33, Constitución Nacional y 14, Pacto de San José de Costa Rica). 5) Que, por otra parte, al encontrarse en discusión el alcance que cabe asignar a normas de derecho federal, la Corte Suprema no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos 308:647, consid. 5° y sus citas --La Ley, 1987-A, 160--). 6) Que, de manera preliminar, cabe dejar claramente sentado que en esta causa no se encuentra en tela de juicio que la libertad de prensa, en su acepción constitucional, es condición necesaria para la existencia de un gobierno libre y el medio idóneo para orientar y aun formar una opinión pública vigorosa, atenta a la actividad de los poderes públicos. En tal carácter es un adecuado instrumento de ordenación política y moral en la Nación. Este pensamiento responde en última instancia al fundamento republicano de la libertad de imprenta, ya que no basta que un gobierno dé cuenta al pueblo de sus actos; sólo por medio de la más amplia libertad de prensa puede conocerse la verdad e importancia de ellos y determinarse el mérito o responsabilidad de las autoridades intervinientes. Dentro de ese marco, las empresas periodísticas configuran el ejercicio privado de funciones de interés social, ya que su actividad está dirigida al bien de la sociedad y por tanto de todos y cada uno de sus miembros. En tal sentido, esta Corte ha dicho que "entre las libertades que la Constitución Nacional consagra, la de la prensa es una de las que poseen mayor entidad, al extremo de que sin su debido resguardo existiría tan solo una democracia desmedrada o puramente nominal. Incluso no sería aventurado afirmar que, aun cuando el art. 14 enuncie derechos meramente individuales, está claro que

la Constitución, al legislar sobre la libertad de prensa, protege fundamentalmente su propia esencia democrática contra toda posible desviación tiránica" (Fallos: 248:291). 7) Que en este caso, por el contrario, el núcleo de la cuestión a decidir radica en la tensión entre la protección del ámbito privado de la persona de cuanto lesione al respecto a su dignidad, honor e intimidad; y el derecho de expresar libremente las ideas ejercido por medio de la prensa, la radio y la televisión. Es decir, se trata del equilibrio y armonía entre derechos de jerarquía constitucional, y en definitiva, de la tutela de la dignidad humana, en tanto se vea afectada por el ejercicio abusivo de la información. En particular, corresponde decidir si el denominado "derecho de réplica o respuesta" integra nuestro ordenamiento jurídico como un remedio legal inmediato a la situación de indefensión en que se encuentra el común de los hombres frente a las agresiones a su dignidad, honor e intimidad cuando son llevadas a cabo a través de los medios de comunicación social. 8) Que a lo largo de los siglos XVII y XVIII y hasta fines del siglo XIX la cuestión de pensar y expresar el pensamiento se resolvía en la lucha de los individuos frente al Estado por la conquista de la libertad de expresión y la consagración del derecho de prensa. Estas reivindicaciones individuales, verdaderas conquistas del liberalismo, se encuentran consagradas en el art. 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre: "la libre comunicación de pensamientos y expresiones es uno de los derechos más preciosos del hombre; todo individuo puede escribir, hablar, imprimir libremente". Pero en nuestro tiempo --se aduce-- por obra y gracia de la revolución técnica, los contendientes en la lucha por el dominio y control de los medios de comunicación han cambiado. El individuo como sujeto activo está virtualmente eliminado. Quienes se enfrentan son el Estado y los grupos; y los grupos entre sí. No siempre se movilizan las pasiones por la reivindicación de un derecho. Se lucha por los más eficaces y poderosos medios técnicos de formación del pensamiento, las actitudes y comportamientos humanos. Las nuevas técnicas suponen financiamiento, gastos y costos que están fuera de las posibilidades del común de los hombres. A éstos les queda la posibilidad de elegir el diario, la estación de radio, o el canal de televisión cuyas palabras e imágenes habrán de incorporarse al mundo de sus representaciones, condicionarán sus opiniones, formarán sus hábitos y comportamientos. Del derecho activo de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa, es decir, del derecho de información, poco le queda al hombre de nuestro tiempo; le resta el derecho pasivo a saber, a conocer, a que le digan lo más verazmente posible lo que ocurre, es decir, el derecho social a la información. En consecuencia ¿qué derecho tiene el común de los hombres cuando es ofendido y difamado por el ejercicio abusivo, inexacto o agraviante de la información periodística, radial o televisiva? Ya no están a su alcance --se afirma-- los medios con que contaba en los siglos XVIII y XIX. Las salas de los directores de las empresas periodísticas, de radio o televisión están fuera de su acceso; y en ellas se reúnen los que tienen en su mano irrumpir en su destino individual, difamarlo o ridiculizarlo o exponer su intimidad a la mirada de todo el mundo. Son seres distantes, que manejan un poder inconmensurable en una civilización audiovisual que tiene como accesorio a la letra impresa (Rivero, J., "Le statut des techniques le formation de l'opinion, l'opinion publique", ps. 1134 y sigts., Presses Universitaires de France, 1957). Se manifiesta así un injusto reparto de los poderes sociales que exige ser corregido a través de mecanismos razonables y apropiados. 9) Que estos cambios, que han modificado la situación de la prensa, han sido reconocidos por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norte América. En "Miami Herald Publishing Co., División of Knight Newspapers, Inc. vs. Tornillo" (418 U. S. 241 --1974--), la Corte Suprema de los Estados Unidos dijo "...la prensa de hoy es en verdad muy diferente de aquella que existió en los primeros años de nuestra existencia nacional". "En la última mitad del siglo una revolución de las comunicaciones permitió la introducción de la radio y la televisión en nuestras vidas. La promesa de una comunidad global cobró realidad a través del uso de los satélites de comunicación, y el espectro de una nación 'cableada' a través de la expansiva red de cables de televisión. La prensa impresa, se dice, no ha escapado a los efectos de esta revolución. Los periódicos se han transformado en grandes empresas y son ahora muchos menos para servir a una mucho más grande población alfabeta. Cadenas de periódicos, periódicos nacionales, cables nacionales, servicios de noticias y periódicos únicos en un pueblo, son las características dominantes de una prensa que se ha transformado en no competitiva y enormemente poderosa; influye en su capacidad para manipular la opinión popular y cambiar el curso de los acontecimientos".

"La eliminación de la competencia entre periódicos es mayor en las grandes ciudades, y la concentración del control de los medios que resulta de que el único periódico pertenece a los mismos intereses que también posee una estación de radio y televisión, son componentes en este camino hacia la concentración de la información. El resultado de estos grandes cambios ha sido el colocar en pocas manos el poder de informar a la población americana y de formar la opinión pública. Muchas de las opiniones vertidas en editoriales y comentarios que se imprimen, provienen de estas redes nacionales de información, y como resultado, en temas nacionales y mundiales tiende a haber una homogeneidad de estas opiniones. Los abusos de estos reportajes manipulados, se dice que son el resultado de la gran acumulación de poder irrevisable de estos modernos imperios de comunicación". "En efecto, se aduce, el público ha perdido la capacidad de responder o contribuir de una manera significativa en el debate de los distintos temas. El monopolio de los medios de comunicación permite poco o casi ningún análisis crítico, excepto en las publicaciones de profesionales, que tienen un limitado número de lectores". "Esta concentración de organizaciones de noticias a nivel nacional --como otras grandes instituciones-- se ha transformado en algo muy remoto y algo irresponsable frente al basamento popular de que depende, y que a su vez depende de él". "La solución obvia, que era accesible a los disidentes en una época temprana, cuando ingresar al negocio de la publicación era relativamente barato, hoy en día sería la de tener periódicos adicionales. Pero los mismos factores económicos que han provocado la desaparición de un vasto número de periódicos metropolitanos, han hecho que el ingreso a ese mercado de ideas que se sirve de la prensa, resulte algo casi imposible. Se dice que el reclamo de los diarios de ser 'subrogantes del público' acarrea con ello una obligación fiduciaria concomitante de estar a la altura de dicho mandato. Desde esta premisa se razona que el único modo efectivo de asegurar justicia, certeza y de otorgar responsabilidad, es que el gobierno intervenga positivamente. El fin de la Primera Enmienda de que el público sea informado, está hoy en peligro porque 'ese mercado de ideas' es ahora un monopolio controlado por los dueños del mercado". 10) Que, como ya se señalara, en el análisis valorativo del denominado "derecho de respuesta", no sólo se encuentra en juego la tutela de la libertad de expresión o el derecho de imprimir sin censura previa, sino también la adecuada protección de la dignidad, la honra, los sentimientos y la intimidad del común de los hombres y por consiguiente la garantía jurisdiccional para el sostenimiento de estos valores de la personalidad, garantía que puede encontrar un medio apto de ejercicio a través de la rectificación, respuesta o procedimientos que se aproximen a ese objeto. Ambos valores deben ser debidamente sopesados, sin perder de vista que, con la respuesta, se trata de asegurar el derecho natural, primario, elemental a la legítima defensa de la dignidad, la honra y la intimidad. A que la vida del común de los hombres no sea convertida en materia de escándalo por el periodista, el comentarista o el locutor de turno. A que su vida, su privacidad, su honra siga siendo suya; a seguir respetándose a sí mismo. 11) Que está fuera de discusión que los que manejan los medios de comunicación social --los medios técnicos de información--, ejercen influencia sobre la opinión pública y que el extraordinario poder de sugestión de estas técnicas en la elaboración de estructuras mentales, condiciona la vida humana. Por otra parte, nadie puede negar ni desconocer la influencia enorme de signo positivo que han ejercido y ejercen los medios de información y la comunicación colectiva. La humanidad ha entrado en una nueva era iluminada, precisamente, por los progresos técnicos y científicos. La información colectiva pone el mundo a disposición de todo el mundo. La universalidad e instantaneidad de la noticia, de lo que sucede a los hombres en el mundo entero y en el orden nacional o local, ese flujo diario ininterrumpido de cuanto acontecimiento ha ocurrido y pueda interesar a la vida humana, amplía el horizonte social y cultural poniendo a disposición de todos, sin distinción objetiva de ninguna especie, el conocimiento del ritmo del acontecer humano. Ha creado lazos de solidaridad esencial en escala mundial. El hombre se ha habituado a ver el mundo como cosa propia, pues la comunicación colectiva lo ha reducido a los términos de una comarca. Los límites geográficos han perdido significación y sentido. Una nueva dimensión tiene su soporte en este hecho incontrastable: lo universal tiene cabida en la mente humana como un dominio propio. 12) Que todo lo expuesto permite una mayor comprensión del derecho de prensa. El acrecentamiento de influencia que detentan los medios de información tiene como contrapartida una mayor responsabilidad por parte de los diarios, empresas editoriales, estaciones y cadenas de radio y televisión, las que se han convertido en colosales empresas comerciales frente al individuo, pues "si

grande la libertad, grande también debe ser la responsabilidad" (Fallos 310:508 --La Ley, 1987-C, 289--). La prensa de nuestro país debe ser objeto de la máxima protección jurisdiccional en todo cuanto se relacione con su finalidad de servir leal y honradamente a la información y a la formación de la opinión pública, es decir, a la función que le compete en servicio de la comunidad. No obstante, ese especial reconocimiento constitucional no significa impunidad (Fallos: 310:508) ni elimina la responsabilidad ante la justicia por los delitos y daños cometidos, pues en nuestra Constitución no ha existido el propósito de asegurar la impunidad de la prensa. Si la publicación es de carácter perjudicial y si con ella se difama o injuria a una persona, se hace la apología del crimen, se incita a la rebelión o la sedición, no pueden existir dudas acerca del derecho del Estado para reprimir o castigar tales publicaciones (Fallos: 167:138). Así entonces, frente a los avances y al uso que se dé a los medios de comunicación no parece inapropiado considerar que el porvenir de la sociedad contemporánea depende del equilibrio entre el poder de los medios y la aptitud de cada individuo de reaccionar ante cualquier intento de manipulación. 13) Que entre las técnicas de prevención y de seguridad para evitar, atenuar y reparar los abusos y excesos en que incurren los medios de comunicación se encuentra el ejercicio de los derechos de respuesta y de rectificación. En este sentido, resulta un antecedente relevante de la creación normativa de este derecho, el proyecto de Código de Honor de periodistas de las Naciones Unidas, admitido por una comisión de la Asamblea General de 1952, que estableció en su art. 2° que "la buena fe con respecto al público constituye el fundamento de todo periodismo auténtico. Cualquier información que, una vez hecha pública se revelase incorrecta o nociva, deberá ser rectificada espontáneamente y sin demora. Las opiniones y las noticias no confirmadas serán presentadas como tales y tratadas en consecuencia". El Código de Etica del Círculo de Antioquía de 1970, en su art. 3° establece como obligación del periodista el "poner todo su empeño en buscar la verdad y, cuando haya incurrido en error, toda su capacidad en enmendarlo". La Carta del Periodista de Francia de 1965, categoriza las faltas profesionales y considera como las de máxima gravedad "la calumnia, las acusaciones no probadas, la alteración de documentos, la deformación de los hechos". La Carta de Chile (1969) amplía el contenido de la réplica, bastando con que la persona afectada crea necesario dar una respuesta o aclarar una situación como para que nazca el derecho y pueda ser ejercido. La Unión Europea de Radiodifusión (1969) recomendó a sus asociados que transmitieran rectificaciones. La Sociedad Suiza de Radiodifusión (1981) dio directivas sobre las condiciones y formas de las respuestas. Asimismo, además del agraviado, también gozan de este derecho los parientes en Bélgica (ley de 1961), Dinamarca (ley 330 de 1976), Francia (le droit de reponse de 1881), Uruguay (art. 7°, ley 16.099). Otras legislaciones lo otorgan a las personas morales: Austria (1981), Suiza (ley 1937), Chile (ley 15.479), Uruguay y Francia. La Convención sobre Derecho de Rectificación de las Naciones Unidas de 1952, lo instituye para los Estados. Pero hay coincidencia universal, de que el mismo no puede ser reconocido a partidos o ideologías políticas, para evitar que paralice la función esencial que cabe a la prensa, en un país que comulga con ideales democráticos. 14) Que, en ese orden de ideas, el derecho de respuesta o rectificación se encuentra incorporado en varias Constituciones provinciales; así en la de Catamarca, art. 15; en la de Formosa, art. 12; en la de Jujuy, art. 23; en la de La Pampa, art. 8°; en la de Neuquén, art. 22; en la de Salta, art. 23; en la de San Juan, art. 25; en la de San Luis, art. 21; en la de Santa Cruz, art. 15; en la de Santa Fe, art. 11; en la de Santiago del Estero, art. 20 y en la de Tierra del Fuego, art. 47. Actualmente ha sido reconocido, con excepción de Cuba, en la mayor parte de los países de América Latina y también en Europa Occidental. En el ámbito nacional, a su vez, existen procedimientos que se correlacionan con el derecho de respuesta. El derecho a la intimidad y al honor tienen una estructura tutelar en el art. 1071 bis del Cód. Civil, que establece que "el que arbitrariamente se entrometiere en la vida ajena publicando retratos, difundiendo correspondencia, mortificando a otros en sus costumbres o sentimientos, o perturbando de cualquier modo su intimidad y el hecho no fuere un delito penal", podrá pedir al juez, "de acuerdo con

las circunstancias, la publicación de la sentencia en un diario o periódico del lugar, si esta medida fuese procedente para una adecuada reparación". Esto se complementa, en cuanto al honor, con lo dispuesto por el art. 114 del Cód. Penal, que determina que "cuando la injuria o calumnia se hubiere propagado por medio de la prensa ... el juez o tribunal ordenará, si lo pidiere el ofendido, que los editores inserten en los respectivos impresos o periódicos, a costa del culpable, la sentencia o satisfacción". 15) Que, en nuestro ordenamiento jurídico, el derecho de respuesta, o rectificación ha sido establecido en el art. 14 del Pacto de San José de Costa Rica que, al ser aprobado por ley 23.054 y ratificado por nuestro país el 5 de setiembre de 1984, es ley suprema de la Nación conforme a lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución Nacional. Cabe, entonces, examinar si --como afirma el recurrente-- aquella disposición resulta directamente operativa en nuestro derecho interno o si, por el contrario, es menester su complementación legislativa. 16) Que, en tal sentido, la violación de un tratado internacional puede acaecer tanto por el establecimiento de normas internas que prescriban una conducta manifiestamente contraria, cuanto por la omisión de establecer disposiciones que hagan posible su cumplimiento. Ambas situaciones resultarían contradictorias con la previa ratificación internacional del tratado; dicho de otro modo, significarían el incumplimiento o repulsa del tratado, con las consecuencias perjudiciales que de ello pudieran derivarse. 17) Que un tratado internacional constitucionalmente celebrado, incluyendo su ratificación internacional, es orgánicamente federal, pues el Poder Ejecutivo concluye y firma tratados (art. 86, inc. 14, Constitución Nacional), el Congreso Nacional los desecha o aprueba mediante leyes federales (art. 67, inc. 19, Constitución Nacional) y el Poder Ejecutivo nacional ratifica los tratados aprobados por ley, emitiendo un acto federal de autoridad nacional. La derogación de un tratado internacional por una ley del Congreso violenta la distribución de competencias impuesta por la misma Constitución Nacional, porque mediante una ley se podría derogar el acto complejo federal de la celebración de un tratado. Constituiría un avance inconstitucional del Poder Legislativo nacional sobre atribuciones del Poder Ejecutivo nacional, que es quien conduce, exclusiva y excluyentemente, las relaciones exteriores de la Nación (art. 86, inc. 14, Constitución Nacional). 18) Que la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados --aprobada por ley 19.865, ratificada por el Poder Ejecutivo nacional el 5 de diciembre de 1972 y en vigor desde el 27 de enero de 1980-confiere primacía al derecho internacional convencional sobre el derecho interno. Ahora esta prioridad de rango integra el ordenamiento jurídico argentino. La convención es un tratado internacional, constitucionalmente válido, que asigna prioridad a los tratados internacionales frente a la ley interna en el ámbito del derecho interno, esto es, un reconocimiento de la primacía del derecho internacional por el propio derecho interno. Esta convención ha alterado la situación del ordenamiento jurídico argentino contemplada en los precedentes de Fallos: 257:99 y 271:7 (La Ley, 43-458; 131-773), pues ya no es exacta la proposición jurídica según la cual "no existe fundamento normativo para acordar prioridad" al tratado frente a la ley. Tal fundamento normativo radica en el art. 27 de la Convención de Viena, según el cual "Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado". 19) Que la necesaria aplicación del art. 27 de la Convención de Viena impone a los órganos del Estado argentino asignar primacía al tratado ante un eventual conflicto con cualquier norma interna contraria o con la omisión de dictar disposiciones que, en sus efectos, equivalgan al incumplimiento del tratado internacional en los términos del citado art. 27. Lo expuesto en los considerandos precedentes resulta acorde con las exigencias de cooperación, armonización e integración internacionales que la República Argentina reconoce, y previene la eventual responsabilidad del Estado por los actos de sus órganos internos, cuestión a la que no es ajena la jurisdicción de esta Corte en cuanto pueda constitucionalmente evitarla. En este sentido, el tribunal debe velar porque las relaciones exteriores de la Nación no resulten afectadas a causa de actos u omisiones oriundas del derecho argentino que, de producir aquel efecto, hacen cuestión federal trascendente.

20) Que en el mismo orden de ideas, debe tenerse presente que cuando la Nación ratifica un tratado que firmó con otro Estado, se obliga internacionalmente a que sus órganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos que ese tratado contemple, siempre que contenga descripciones lo suficientemente concretas de tales supuestos de hechos que hagan posible su aplicación inmediata. Una norma es operativa cuando está dirigida a una situación de la realidad en la que puede operar inmediatamente, sin necesidad de instituciones que deba establecer el Congreso. En el supuesto del art. 14.1 su redacción es clara y terminante en cuanto otorga, en las situaciones que allí se describen, el derecho de rectificación o respuesta, aunque remitiendo a la ley aquellas particularidades concernientes a su reglamentación. La norma expresa: 1. "Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuesta en las condiciones que establezca la ley". 2. "En ningún caso la rectificación o la respuesta eximirán de las otras responsabilidades legales en que se hubiere incurrido". 3. "Para la efectiva protección de la honra y la reputación, toda publicación o empresa periodística, cinematográfica, de radio o televisión tendrá una persona responsable que no esté protegida por inmunidades ni disponga de fuero especial". La interpretación textual según la cual toda persona "tiene derecho a ..." despeja la duda sobre la existencia de la alegada operatividad. No sucede lo mismo en otros artículos en los que se establece que "la ley debe reconocer" (art. 17) o "estará prohibido por la ley" (art. 13, 5). 21) Que la interpretación del Pacto debe, además, guiarse por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, uno de cuyos objetivos es la interpretación del Pacto de San José (Estatuto, art. 1°). Ante la consulta hecha a dicho tribunal acerca de si cuando el art. 14.1 dispone que el derecho de rectificación o respuesta se ejercerá "en las condiciones que establezca la ley", quiere decir que dicho derecho sólo es exigible una vez que se emita una ley formal que establezca las condiciones en que el mismo puede ser concretamente ejercido, contestó rechazando este argumento y afirmando que allí se consagra un derecho de rectificación o respuesta en favor de toda persona, ya que "el sistema mismo de la Convención está dirigido a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a los Estados para hacerlo" (Opinión Consultiva OC-7/86, "Exigibilidad del derecho de rectificación o respuesta" (arts. 14.1, 1.1 y 2), Serie A, N° 7, p. 13, par. 14). Llegó a la opinión unánime en el sentido de que el art. 14.1, "reconoce un derecho de rectificación o respuesta internacionalmente exigible" (Ibídem, p. 19, letra A) y que la frase "en las condiciones que establece la ley" se refiere a cuestiones tales como "si los afectados tienen derecho a responder en espacio igual o mayor, cuándo debe publicarse la respuesta una vez recibida, en qué lapso puede ejercerse el derecho, qué terminología es admisible, etc." (Ibídem, p. 14, par. 27), pero que "el hecho de que los Estados partes puedan fijar las condiciones del ejercicio del derecho de rectificación o respuesta, no impide la exigibilidad conforme al derecho internacional de las obligaciones que aquéllos han contraído conforme el art. 1.1 ... En consecuencia, si por cualquier circunstancia, el derecho de rectificación o respuesta no pudiera ser ejercido por 'toda persona' sujeta a la jurisdicción de un Estado parte, ello constituiría una violación de la Convención" (p. 15, par. 28). 22) Que en dicha opinión consultiva la Corte Interamericana sostuvo que "todo Estado parte que no haya ya garantizado el libre y pleno ejercicio del derecho de rectificación o respuesta, está en la obligación de lograr ese resultado, sea por medio de legislación o cualesquiera otras medidas que fueren necesarias según su ordenamiento jurídico interno para cumplir ese fin". Que las palabras "en las condiciones que establezca la ley" se refieren a los diversos sistemas jurídicos internos, integrados también por las sentencias de sus órganos jurisdiccionales, pues tanto la tarea judicial como legislativa persiguen el fin común de las soluciones valiosas (confr. Fallos: 302:1284 --La Ley, 1981-A, 401--, entre otros). Esta Corte considera que entre las medidas necesarias en el orden jurídico interno para cumplir el fin del Pacto deben considerarse comprendidas las sentencias judiciales. En este sentido, puede el tribunal determinar las características con que ese derecho, ya concedido por el tratado, se ejercitará en el caso concreto. 23) Que, el derecho de respuesta o rectificación tiene por finalidad la aclaración, gratuita e inmediata frente a informaciones que causen daño a la dignidad, honra e intimidad de una persona en los medios de comunicación social que los difundieron. En cuanto a su encuadre jurídico, no se reduce a los

delitos contra el honor ni requiere el ánimo de calumniar o de injuriar, ni el presupuesto de la criminalidad delictiva. No se trata de la querella por calumnias o injurias, ni la acción por reconocimiento de daños y perjuicios. La información difundida puede afectar la dignidad, la honra o la reputación de una persona y sus más profundas convicciones y la justicia tiene el deber de permitirle defenderse con inmediatez y eficacia. Se trata de una garantía para la efectiva protección de la dignidad humana, de la que forman parte la honra, la reputación y la privacidad afectadas por informaciones inexactas o agraviantes emitidas a través de una publicación o empresa periodística, cinematográfica, de radio o televisión (arts. 14, 1° y 3°, Pacto de San José de Costa Rica). Este también es el carácter que le asigna la Comisión Lüchinger, en Suiza, para la que "el derecho de respuesta es la expresión y la consecuencia de los derechos de la personalidad en general. Toda persona debe poder justificarse a los ojos de la opinión pública, cuando los medios han divulgado, a su respecto, alegaciones que atentan contra sus intereses personales" ("Commission d'expert pour l'examen de la protection de la personalité en droit civil", Rapport final, p. 21, Berna, 1974). Es decir, que así como todos los habitantes tienen el derecho de expresar y difundir, sin censura previa, su pensamiento --ideas, opiniones, críticas-- por cualquier medio de comunicación; así también todo habitante --que por causa de una información inexacta o agraviante sufra un daño en su personalidad-- tiene derecho a obtener mediante trámite sumarísimo una sentencia que le permita defenderse del agravio moral mediante la respuesta o rectificación, sin perjuicio del ejercicio de las restantes acciones civiles y penales que le pudieren corresponder. 24) Que corresponde ahora tratar el tema de la legitimación del actor. Parece obvio señalar que una respuesta afirmativa a la cuestión constituye condición esencial para que el Tribunal pudiera haber afrontado la trascendente temática desarrollada en este pronunciamiento. Efectivamente, en un orden lógico de la decisión, ante el señalamiento del a quo de negar legitimación al demandante, si la Corte compartiera ese razonamiento debería desestimar sin más el recurso. De lo contrario, las reflexiones del tribunal acerca del derecho de rectificación o respuesta, no tendrían la autoridad de un "fallo o sentencia" (arg. art. 2°, ley 27). Empero, no es menos cierto que la falta de legislación en el orden nacional sobre la materia, el carácter de primer pronunciamiento sobre el asunto, y la trascendencia jurídica e institucional de la cuestión, proporciona a los fundamentos de la legitimación del demandante carácter provisional, susceptible de sufrir mutaciones de acuerdo a la evolución del instituto. 25) Que cualquiera sea el nombre que se le hubiese asignado a la acción intentada en estos autos, por aplicación del principio iura curia novit, esta Corte está facultada a superar óbices formales cuando se trata, como en el sub examine, de una persona que se ha sentido mortificada en sus sentimientos más profundos por expresiones ínsitamente agraviantes para su sistema de creencias, considerando la presencia de un acto ilícito o en su caso, de un abuso del derecho. En sentido estricto, Dalmiro Sáenz con sus expresiones vertidas en la audición de Gerardo Sofovich --quien posibilitó el uso del medio--, interfirió en el ámbito privado de Miguel A. Ekmekdjian, conmoviendo sus convicciones más profundas. Esta conducta --reconocida por el demandado a fs. 102/105-- ha interferido arbitrariamente en la vida ajena, mortificando sus sentimientos, lo que implica un verdadero agravio a un derecho subjetivo tutelado por el legislador. Así, en el derecho norteamericano, a los efectos de considerar la habilitación de la revisión judicial se distinguen los intereses "materiales", los "ideológicos" y los que se refieren a la vigencia efectiva de la ley (Richard B. Stewart, "The Reformation of American Administrative Law", Harvard Law Review, vol. 88, N° 8, junio de 1975, p. 1669). Se destacan aquí los denominados "intereses ideológicos", que son aquellos que buscan "la afirmación de principios morales o religiosos" (p. 1734) y aunque prima facie no deben ser acogidos a los efectos de la revisión judicial ("standing", p. 1738) si son triviales o insustanciales, esto no supone una exclusión absoluta cuando dicho interés alcanza suficiente fuerza y compromiso en la persona que la invoca. Nótese que esta admisión (si bien por vía de excepción) del "interés ideológico" como habilitante de la tutela judicial lo es, en el derecho comentado, para accionar en orden a revisar la acción u omisión de las agencias administrativas. Cuanto más entonces cuando, como en el caso, se trata simplemente de admitir la "réplica" en reparación de un fuerte sentimiento religioso ofendido, sentimiento que encuentra en nuestra sociedad sustanciales raíces culturales e institucionales.

Debe advertirse --con relación al caso planteado-- que se trata de un derecho subjetivo de carácter especial y reconocimiento excepcional, que requiere --para habilitar el ejercicio del derecho de rectificación o respuesta-- una ofensa de gravedad sustancial, es decir, no una mera opinión disidente con la sostenida por el afectado, sino una verdadera ofensa generada en una superficial afirmación sin siquiera razonable apariencia de sustento argumental. En estas condiciones, la afirmación que provoca la rectificación o respuesta invade, como ya se dijo, los sentimientos más íntimos del afectado, conviertiéndose así --y tratándose de un sentimiento o creencia de sustancial valoración para el derecho-- en un agravio al derecho subjetivo de sostener tales valores trascendentales frente a quienes, sin razón alguna, los difaman hasta llegar al nivel del insulto soez, con grave perjuicio para la libertad religiosa. Estos extremos quedarán sujetos a la severa valoración del juez de la causa, aunque no cabe duda de que, en tales condiciones, la ofensa afecta la honra personal, por tanto a uno de los derechos subjetivos que mayor protección debe recibir por parte del ordenamiento jurídico. Ejercido este derecho de responder a los dichos del ofensor, su efecto reparador alcanza, sin duda, al conjunto de quienes pudieron sentirse con igual intensidad ofendidos por el mismo agravio, en las condiciones que el legislador establezca --o el juez, frente a la omisión del legislador, estime prudente considerar-- a los efectos de evitar que el derecho que aquí se reconoce se convierta en un multiplicador de respuestas interminables. A diferencia de quien ejerce la rectificación o respuesta en defensa de un derecho propio y exclusivo, en los casos como el presente quien replica asume una suerte de representación colectiva, que lleva a cabo en virtud de una preferencia temporal, previo reclamo al órgano emisor de la ofensa, quien podrá excepcionarse de cumplir con otras pretensiones de igual o semejante naturaleza simplemente con la acreditación de la difusión de la respuesta reparadora. Así entonces, se logran armonizar la indudable dimensión personal de la ofensa a las profundas creencias, sentimientos o valores reconocidos como sustanciales, con la practicidad de un sistema que no está dirigido a complicar, en un nivel de absurdo, el ejercicio de la libertad de prensa y de los derechos del sujeto propietario del órgano de comunicación masiva de donde partió la ofensa. 26) Que en los autos "Ekmekdjian, Miguel A. c. Neustadt, Bernardo y otros s/amparo", esta Corte por voto mayoritario reiteró el criterio expuesto en la sentencia dictada "in re": "Costa, Héctor R. c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y otros", C. 752 XIX y C. 753 XIX, del 12 de marzo de 1987 (La Ley, 1987-B, 269), según el cual "el derecho a rectificación o respuesta, contenido en el art. 14.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no ha sido objeto aún de reglamentación legal para ser tenido como derecho positivo interno" y que toda restricción a la prensa "debía estar prevista expresamente en una norma jurídica sancionada por el órgano legislativo" "in re": "Sánchez Abelenda, Raúl c. Ediciones de la Urraca S.A. y otros", Fallos 311:2553, consids. 9° y 10 y sus citas --La Ley, 1989-B, 551--). Si bien por las razones expuestas fundamentalmente en los anteriores consids. 15 a 20, en su actual composición este tribunal no comparte los precedentes citados, resulta útil señalar que aquéllos guardan sólo analogía formal con el presente. En efecto, en el primero de ellos, el actor trataba de obtener un espacio para replicar opiniones emitidas por el ex Presidente doctor Arturo Frondizi. En cambio, en el sub examine, el recurrente en su carácter de católico militante, se sintió agraviado en lo profundo de su personalidad y de sus convicciones por las expresiones vertidas sobre Jesucristo y la Virgen María, por Dalmiro Sáenz, en la audición del demandado y remitió la carta que obra a fs. 61/67 solicitando su lectura en ejercicio del derecho de respuesta. No se trata pues de una cuestión vinculada con juicios públicos sobre materias controvertibles propias de las opiniones, sino de la ofensa a los sentimientos religiosos de una persona que afectan lo más profundo de su personalidad por su conexión con su sistema de creencias. 27) Que la defensa de los sentimientos religiosos, en el caso a través del ejercicio del derecho de respuesta, forma parte del sistema pluralista que en materia de cultos adoptó nuestra Constitución en su art. 14. Es fácil advertir que, ante la injuria, burla o ridícula presentación --a través de los medios de difusión-- de las personas, símbolos o dogmas que nutren la fe de las personas, éstas pueden sentirse moralmente coaccionadas en la libre y pública profesión de su religión, por un razonable temor de sentirse también objeto de aquel ridículo, difundido en extraordinaria multiplicación por el poder actual de los medios de comunicación masiva. Por ello las sociedades que más se destacan en la protección del pluralismo religioso, no han dejado de atender a esta delicada cuestión, estableciendo regulaciones apropiadas a aquella finalidad. Así en el

Código de la Televisión, de los Estados Unidos, en el capítulo referido a "Normas generales para los programas" punto 5 se expresó que "no están permitidos los ataques contra la religión y las creencias religiosas...El oficio de pastor, sacerdote o rabino no debe ser presentado de tal suerte que ridiculice o menoscabe su dignidad". También el código de la Radio de la Asociación Nacional de Radiodifusoras señaló, en su capítulo referido a Religión y Programas Religiosos, punto 2 que "deben evitarse los ataques contra las confesiones religiosas". El Código de Autorregulación --Asociación Cinematográfica de Norteamérica-- prevé que "se debe respetar y defender la dignidad y valores básicos de la vida humana". "La religión no debe ser degradada. Las palabras o símbolos que desprecien a grupos raciales, religiosos o nacionales no deben ser utilizados para instigar el fanatismo o el odio..." (confr. Rivers W. y Schramm W., "Responsabilidad y comunicación de masas", 1973). En distintos ordenamientos jurídicos, por lo demás, se ha otorgado especial protección al sentimiento religioso "en su aspecto de valor, de un bien de tal importancia para ciertos sujetos que una lesión en el mismo puede comportar para el afectado una grave pérdida y aflicción" (confr. Vitale, Antonio, "Corso di diritto ecclesiastico" p. 393 y sigts., Milán, 1992). "Nuestro ordenamiento --continúa el autor citado refiriéndose a la legislación italiana-- considera tan importante a aquel bien, y tan graves ciertas lesiones que puede recibir de determinados comportamientos sociales, que interviene sobre estos comportamientos lesivos a través de sanciones drásticas y aflictivas, en cuanto directa o indirectamente inciden sobre la libertad personal, tal cual son las sanciones penales". "El bien a proteger es identificado con el sentimiento religioso: el título IV del segundo libro del Código Penal está dedicado a los delitos contra el sentimiento religioso...que es en sustancia, aquel sentimiento de intenso respeto y de veneración que cada fiel nutre por la doctrina, los símbolos y las personas de la propia religión, de manera que una ofensa a aquellos provoca en el fiel un profundo sufrimiento por el hecho de ver dañado un bien al que considera de gran valor, y que la Corte Constitucional considera como 'entre los bienes constitucionalmente relevantes' (Corte Constitucional, 8 de julio de 1975, N° 188, ps. 1508 y sigts., Giur. Cost. 1975)". Por otra parte, la House of Lords sostuvo una decisión de la Court of Appeals que, en el caso "R. vs. Gay News"(1979) 1 QB 10 consideró delito de blasfemia a una publicación de contenido "desdeñoso, vituperante, grosero o ridiculizante en materias relativas a Dios, Jesucristo, la Biblia, o la Iglesia de Inglaterra...". Sin embargo se aclaró que "no es blasfemar hablar o publicar opiniones hostiles a la religión cristiana, o negar la existencia de Dios, si la publicación es expresada en un lenguaje decente y temperado. El test a ser aplicado se vincula a la manera en la cual la doctrina es sostenida y no a la sustancia de la doctrina en sí misma. Todo aquél que publique un documento blasfemo es culpable del delito de publicar un libelo Blasfemo. Todo aquél que se expresa en un lenguaje blasfemo es culpable del delito de blasfemia" (Lord Denning, "Landmarks in the law", ps. 298 y sigts., esp. p. 304). 28) Que resta, por fin, formular algunas precisiones sobre la forma de ejercicio del derecho de respuesta. En tal sentido, se reitera que la importancia que los medios de comunicación social tienen en la sociedad contemporánea, y la situación estratégica que se reconoce a la prensa escrita dentro del sistema constitucional argentino, los obliga moral y materialmente a cumplir con responsabilidad sus funciones, para beneficio de los mismos y de la comunidad; y evitar, corregir y reparar los abusos y excesos que pudieren cometer. En particular, cuando la información afecta la reputación, la honra y el honor de las personas violando el derecho que todo hombre tiene a su intimidad, fama y estima, toda vez que no puede quedar la personalidad humana a merced del poder de los medios. Esto los obliga a tomar conciencia de que la conciencia de la propia dignidad no se silencia ni satisface con indemnizaciones pecuniarias ni con publicaciones extemporáneas dispuestas por sentencias inocuas por tardías. "La cruda noción anglosajona de vindicar el honor 'by getting cash' ha llegado a ser insatisfactoria para mucha gente decente. Esta quiere un proceso menos sórdido y más conveniente, que enfoque su atención en lo que más importa: los errores de las declaraciones de los demandados" (Chafee Jr., Zacharie, "Gobernment and Mass Communications", Chicago, The University of Chicago Press, 1947, I-145). 29) Que, asimismo, la respuesta o rectificación tutela bienes de naturaleza civil, no política ni electoral. La mayoría de las noticias contestables no son ilícitas y la respuesta es sólo un modo de ejercicio de la misma libertad de prensa, que presupone la aclaración razonablemente inmediata y gratuita en el mismo medio que publicó la información considerada ofensiva, en trámite simple y

expeditivo, sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles o penales que pudieran corresponder al afectado. 30) Que, en efecto, no cabe confundir las consecuencias de una condena criminal sustentada en el art. 114 del Cód. Penal -- que presupone la tramitación de todo un proceso judicial ordinario con amplitud de debate y prueba-- con el ejercicio del derecho de rectificación o respuesta. Aquella disposición tiende a que se repare el honor en la misma forma, modo o semejanza que la conferida por el ofensor en los casos en que la ofensa hubiere sido propalada por la prensa. Es así que, en tal supuesto, la reparación deberá hacerse en el mismo periódico, en el mismo lugar y con los mismos caracteres que la noticia injuriosa. Más aún, si la sola publicación del escrito de retractación fuera insuficiente para reparar el honor del ofendido, se ha considerado necesario que sea precedido por el comentario injurioso y que la declaración se refiera a él. 31) Que la vía sumarísima del amparo elegida por el accionante, ante la negativa del requerido de difundir la respuesta, resulta adecuada frente a la naturaleza del derecho que busca ser protegido judicialmente. En tal sentido, corresponde una vez más evocar que esta Corte estableció "que las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas en la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias" ("Siri, Angel", Fallos: 239:459 --La Ley, 89-532--). 32) Que, por tal razón, y por su propia naturaleza, el espacio que ocupará la respuesta no debe exceder del adecuado a su finalidad, y en modo alguno debe ser necesariamente de igual extensión y ubicación que el que tuvo la publicación inicial; ello, desde luego, en un contexto de razonabilidad y buena fe, pero evitando una interpretación extensiva del instituto que lo torne jurídicamente indefendible y ponga en peligro el regular ejercicio del derecho de información, pilar básico de las instituciones republicanas (Fallos 311:2553 --La Ley, 1989-B, 551--). En el caso, resulta suficiente con la lectura de la primera hoja de la carta del actor obrante a fs. 61. Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Se condena al demandado, Gerardo Sofovich, a dar lectura únicamente a la primera hoja de la carta del actor obrante a fs. 61, en la primera de las audiciones que con ese nombre u otro similar actualmente conduzca el demandado (art. 16, segunda parte, ley 48). Costas por su orden en razón de la complejidad de la causa. Agréguese la queja al principal y remítase. -- Ricardo Levene (h.) (en disidencia). -- Mariano A. Cavagna Martínez. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia). -- Antonio Boggiano. Voto en disidencia de los doctores Petracchi y Moliné O'Connor. 1) Que el actor promovió demanda contra Gerardo Sofovich y "Canal 2 de Televisión", con el objeto de que se los condenara a la lectura de una carta documento en el programa "La noche del sábado", que emitía el mencionado canal bajo la producción y dirección de Sofovich. Señaló que el 11 de junio de 1988 Dalmiro Sáenz, en el aludido programa, "se expresó con una serie de frases agraviantes que el respeto y el buen gusto me impiden repetir, en relación a Nuestro Señor Jesucristo y a su Santísima Madre" (fs. 84/84 vta., de los autos principales). Destacó, además, que el 4 de julio de 1988 había remitido a los codemandados la citada carta documento, solicitando su lectura en "La noche del sábado". Al no obtener respuesta alguna de aquéllos, el actor dedujo la presente demanda. Fundó su petición en que lo dicho por Dalmiro Sáenz lesionaba profundamente su "sentimiento de católico y cristiano" y en el "derecho de réplica" que, a su entender, le asistía. 2) Que Gerardo Sofovich contestó la demanda (fs. 102/106 vta., de acuerdo a la nueva foliatura ordenada a fs. 180) y a fs. 108/114 hizo lo propio "Rafiodifusora El Carmen S.A.", en su carácter de licenciataria de LS 86 TV Canal 2 de La Plata, quienes pidieron el rechazo de aquélla. El juez de primera instancia desestimó la demanda, decisión que fue confirmada por la sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. Contra este último pronunciamiento el actor interpuso recurso extraordinario, cuya denegación dio motivo a la presente queja. 3) Que si bien es cierto que este recurso de hecho no cumple con el requisito de fundamentación autónoma, las particularidades del caso autorizan a prescindir de dicho recaudo.

La ley 23.774 ha introducido una importante modificación en el ámbito del recurso extraordinario. Tal es la reforma del art. 280 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación: "La Corte, según su sana discreción, y con la sola invocación de esta norma, podrá rechazar el recurso extraordinario, por falta de agravio federal suficiente o cuando las cuestiones planteadas resultaren insustanciales o carentes de trascendencia". La finalidad más significativa del nuevo texto es la de destacar el emplazamiento que esta Corte posee en el orden de las instituciones que gobiernan a la Nación, posibilitando que --de una manera realista-su labor pueda concentrarse en aquellas cuestiones vinculadas con la custodia y salvaguarda de la supremacía de la Constitución Nacional. Cometido éste que, desde temprana hora, el tribunal ha reconocido como el más propio de su elevado ministerio (Fallos: 1:340, del 17 de octubre de 1864). La reforma tiende, pues, a reforzar el criterio de especialidad que orienta a las funciones de este tribunal, al hacerle posible ahondar en los graves problemas constitucionales y federales que se encuentran entrañablemente ligados a su naturaleza institucional. Ello, a su vez, tributa a la vertiente jurisprudencial según la cual el recurso extraordinario ha sido instituido como el instrumento genérico para el ejercicio de la función jurisdiccional más alta de la Corte, la que se satisface cabalmente cuando están en juego problemas de singular gravedad. Esto es así en razón de que el fallo del tribunal es precisamente el fin de la jurisdicción eminente que le ha sido conferida, aun cuando su ejercicio puede promoverse en cuestiones entre particulares (Fallos: 248:61, consid. 4°; 248:189, consid. 3° --La Ley, 101-689, 835--). Por su propósito y su índole, traducidos en su nombre, dicha apelación es un medio excepcional cuyo alcance debe delimitarse de un modo severo, para no desnaturalizar su función y convertirlo en una nueva instancia ordinaria de todos los pleitos que se tramitan ante los tribunales del país (Fallos: 48:71; 97:285;179:5, entre otros). 4) Que, consecuentemente, más que una inteligencia pormenorizada de cada uno de los términos expresados en la norma (falta de agravio federal suficiente, cuestiones insustanciales o carentes de trascendencia), debe rescatarse el carácter análogo de éstos y su convergencia en una misma finalidad: la de preservar a esta Corte a fin de que, "según su sana discreción", pueda centrar su tarea en los asuntos que pongan en juego su relevante función. 5) Que el mencionado criterio se compadece, además, con el establecido en el derecho comparado respecto de tribunales de similares características y parejos problemas. Así, luego de un detenido estudio e investigación sobre diversos altos tribunales del mundo, y al tratar la "corte suprema ideal", sostiene André Tunc que, para dichos órganos, la selección de los asuntos que examinarán atentamente y sobre los que pronunciarán una decisión motivada, parece imponerse necesariamente. "Si uno se esfuerza en despojarse de sus hábitos para observar objetivamente el problema de trabajo de esos tribunales, parece que resulta irresistiblemente llevado a la idea de selección. Al aceptar, dentro de un espíritu de dar --quizás-- una mejor justicia, el examen de todos los casos que le son planteados, la Corte se impide a sí misma ejercer en buenas condiciones su misión que le incumbe en interés de todos --no de todos los litigantes, sino de todos los ciudadanos--" "La Cour Judiciaire Suprême, une enquête comparative", ps. 440 y 443, París, 1978). 6) Que, en procura de tal finalidad, el rumbo trazado por el nuevo texto legal se vincula estrechamente, aunque con modalidades propias, con el que rige la competencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos, tal como se desprende del Mensaje que acompañó al proyecto del Poder Ejecutivo, hoy ley 23.774. En efecto, allí se califica al citado art. 280 como una "innovación" que "se apoya en el Proyecto de Reformas a la ley 48 elaborado por la Comisión creada por la resolución del Ministerio de Educación y Justicia 772, del 9 de abril de 1984" (Mensaje N° 771, párrafo penúltimo), el cual preveía un precepto análogo al ahora vigente, con el expreso señalamiento de que entrañaba "la innovación de mayor trascendencia", y que "sin duda" consistía "en la incorporación al derecho positivo argentino del 'writ of certiorari' del derecho norteamericano" (Exposición de Motivos del Proyecto de Reformas, cit., VI, c. 2), conclusión, respecto de este instituto, que corroboran los debates parlamentarios. Y, desde esta perspectiva, es apropiado recordar la Regla 17 dictada por ese alto tribunal sobre el writ of certiorari: la revisión por ese medio, "no es una obligación legal, sino materia del sano arbitrio judicial (judicial discretion), y solamente será otorgada cuando existan para ello razones especiales e importantes..."

Con base en ello, ha sido expresado que esa Corte no se reúne para satisfacer un interés académico ni tampoco para el beneficio particular de los litigantes. Razones especiales e importantes mueven a resolver un problema que va más allá de lo académico o episódico --Justice Frankfurter, en "Rice vs. Sioux City Cemetery", 349 U.S. 70, 74 (1954)--. Es asimismo reveladora la reforma al United States Code, aprobada el 27 de junio de 1988, tendiente a conferir a la mencionada Suprema Corte un mayor grado de discrecionalidad en la selección de los litigios ("Public Law", 100-352). 7) Que, en esta tesitura, corresponde precisar que el art. 280 cit., no debe ser entendido como un medio que sólo consienta la desestimación de los recursos que no superen sus estándares. Si, como ha quedado asentado, aquél constituye una herramienta de selección dirigida a que la Corte posea un marco adjetivo que le haga posible un acabado y concentrado desarrollo de su papel institucional, deberá reconocerse, al unísono, que esa disposición también habilita a considerar admisibles las apelaciones que entrañen claramente cuestiones de trascendencia, no obstante la inobservancia de determinados recaudos formales, a efectos de que el rito de los procedimientos no se vuelva un elemento frustratorio de la eficiencia con que dicho rol debe desenvolverse. Este aserto, por lo demás, se entronca con una consolidada tradición jurisprudencial tendiente a no impedir el esclarecimiento de relevantes temas constitucionales y federales por los eventuales "ápices procesales" que puedan obstaculizarlos (Fallos: 167:423; 182:293; 185:188; 188:286; 194:284; 197:426; --La Ley, 14-120; 16-756; 20-865; 29-17; 33-146--; 243:496; 247:601; 248:612 y 664; 250:699; 251:218; 253:344; --La Ley, 105-568; 106-256; 108-680; 111-268; 765; 112-8; 256; 118919--; 256:62, 94, 491 y 517; 257:132; 260:204; 261:36; 262:168; 264:415; 265:155; 266:81; 286:257; 295:95 y 296:747 --La Ley, 126-166; 151-516; 1977-B, 450--). 8) Que, desde luego, fórmulas como las escogidas por el Congreso no son susceptibles de resumirse en definiciones exhaustivas que, por lo demás, son propias de la doctrina y ajenas a la función judicial. Sin perjuicio de ello, es innegable que el tribunal tiene hoy la grave autoridad de seleccionar por imperio de la ya citada norma, los asuntos que tratará sustancialmente. Ello deberá ser cumplido antes que con una ilimitada discrecionalidad, con arreglo a la "sana"discreción que la norma le impone y que la razonabilidad le exige, sin olvidar los arts. 14 y 15 de la ley 48, y 6° de la ley 4055, y las pautas o estándares del art. 280 citado. 9) Que, por consiguiente, así como la Corte se encuentra habilitada para desestimar los asuntos que carezcan de trascendencia, así también lo está para intervenir cuando de un modo claro aparezca dicha trascendencia, aunque, como ocurre en el sub lite, el recaudo de fundamentación no se encuentre suficientemente cumplido. 10) Que lo trascendente del caso resulta manifiesto por hallarse en debate la interpretación de la Constitución Nacional y del Pacto de San José de Costa Rica (en adelante, "el Pacto" o "la Convención"), en lo que atañe al derecho de réplica, rectificación o respuesta. De tal manera, la solución de este caso repercutirá, por un lado, en la comunidad nacional y por el otro, en la comunidad internacional puesto que se encuentra en juego el cumplimiento de buena fe de obligaciones internacionales asumidas por la Argentina. 11) Que estas circunstancias determinan la existencia de cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria del tribunal, pues ha sido cuestionada la inteligencia del art. 33 de la Constitución Nacional y del art. 14 del Pacto y la decisión impugnada resulta contraria al derecho que el apelante pretende fundar en esas normas (Fallos: 165:144; 189:375 y 216:395). 12) Que, en cuanto al fondo del asunto, la primera advertencia a formular es que excluida su consagración expresa por la Constitución, el derecho de réplica, rectificación o respuesta, tampoco se encuentra contenido entre los implícitos que reconoce el art. 33 de aquélla (confr. sentencias del 1 de diciembre de 1988, "in re": S. 454 XXI. "Sánchez Abelenda, Raúl c. Ediciones de la Urraca S.A. y otro" y E. 60. XXII. "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Neustadt, Bernardo y otros s/amparo" --DOCTRINA JUDICIAL 1989-1, 501; 1989-1, 455--). 13) Que, en segundo término, cabe señalar que el Pacto de San José de Costa Rica integra el ordenamiento jurídico argentino (art. 31, Constitución Nacional), puesto que se trata de una convención vigente de la que Argentina se ha hecho parte mediante el oportuno depósito del

instrumento de ratificación el 5 de setiembre de 1984 (art. 74.2 de la Convención). Ello es así, independientemente del carácter operativo o programático de las normas que integran el Pacto. Lo expuesto en el párrafo precedente modifica el criterio expresado por este tribunal en los casos "Costa, Héctor R. c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y otros", registrado en Fallos: 310:508, consid. 16, primera parte, "Eusebio, Felipe Enrique", publicado en Fallos 310:1080, en particular la doctrina que surge de páginas 1087/1088 y en las sentencias "in re": "Sánchez Abelenda, Raúl c. Ediciones de la Urraca S.A. y otro", cit., consid. 7° y "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Neustadt, Bernardo y otros s/amparo", cit., consid. 3°. 14) Que, en consecuencia, descartados los aspectos aludidos, debe ahora examinarse si la norma que prevé el derecho de rectificación o respuesta (art. 14 del Pacto) exhibe naturaleza operativa o programática. La Corte considera que esta cuestión se esclarece si se la estudia desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos. En efecto, una de las características de ese derecho establece la necesidad de distinguir los tratados internacionales sobre derechos humanos de los tratados de otra especie. El fundamento jurídico de esta posición reside en que los tratados sobre derechos humanos no son un medio para equilibrar recíprocamente intereses entre los Estados sino que, por el contrario, buscan establecer un orden público común cuyos destinatarios no son los Estados, sino los seres humanos que pueblan sus territorios. Esta posición jurídica es compartida en Europa y América. Efectivamente, la Comisión Europea de Derechos Humanos ha expresado en el caso "Austria vs. Italia" "que las obligaciones asumidas por las altas partes contratantes en la Convención (Europea de Derechos Humanos) son esencialmente de carácter objetivo, diseñadas para proteger los derechos fundamentales de los seres humanos de violaciones de parte de las Altas Partes Contratantes en vez de crear derechos subjetivos y recíprocos entre las altas partes contratantes" (confr. "Application N° 788/60 European Yearbook of Human Rights", 1961, vol. 4, p. 140; ver, en igual sentido, Cançado Trindade, Antônio A., "A evolução doutrinária e jurisprudencial da proteção internacional dos direitos humanos nos planos global e regional: as primeiras quatro décadas", Brasilia, Revista de Informaciones Legislativas, Senado Federal, Ed. Técnicas, año 19, núm. 73, enero-marzo, 1982, p. 262, segundo párrafo). Asimismo, la Corte Internacional de Justicia ha dicho que en los tratados sobre derechos humanos "no puede hablarse de ventajas o desventajas individuales de los Estados, ni de mantener un equilibrio contractual exacto entre derecho y deberes. La consideración de los fines superiores de la Convención (sobre el genocidio) es, en virtud de la voluntad común de las partes, el fundamento y la medida de todas sus disposiciones" (confr. "Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime and Genocide", Advisory opinion del 28 de mayo de 1951, I. C. J., p. 12 in fine). De igual manera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha sostenido que los tratados sobre Derechos Humanos no son tratados multilaterales del tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y su fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al vincularse mediante estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal en el cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción (confr. opinión consultiva --en adelante, "OC"-- N° 2/82, "El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos --arts. 74 y 75--" serie A y B, N° 2, del 24 de setiembre de 1982, párr. 29 y, en similar sentido, OC-1/81. "Otros tratados, objeto de la función consultiva de la Corte --art. 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos--", serie A y B, N° 1, párr. 24). La particularidad de esos derechos y su indudable jerarquía, determinan que los Estados puedan ser objeto de reproche ante instancias internacionales de protección, aun por iniciativa de sus propios nacionales. A mayor abundamiento, es ilustrativo señalar que el carácter especial de los aludidos tratados, también ha sido reconocido por las Constituciones de Perú del 18 de julio de 1979 (art. 105) y de Guatemala del 31 de mayo de 1985 (art. 46). 15) Que, sentada la diferencia entre las dos categorías de tratados citados, corresponde señalar que es consecuencia de esta distinción la presunción de operatividad de las normas contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos. En otros términos, el tribunal considera que las normas aludidas establecen derechos que --se presume-- pueden ser invocados, ejercidos y amparados sin el

complemento de disposición legislativa alguna. Ello se funda en el deber de respetar los derechos del hombre, axioma central del derecho internacional de los derechos humanos. Sin embargo, es importante advertir que la mencionada presunción cede cuando la norma bajo examen revista un carácter nítidamente programático (ver, en similar sentido, Haba, Enrique P., "Tratado Básico de Derechos Humanos", San José de Costa Rica, t. I, p. 458 in fine, Ed. Juricentro, 1ª ed., 1986); carácter éste que, a título de ejemplo, tienen los derechos económicos, sociales y culturales, a cuyo desarrollo progresivo se comprometen los Estados, entre otras circunstancias, "en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados" (art. 26 de la Convención). 16) Que, toda vez que el Pacto de San José de Costa Rica es un tratado internacional sobre derechos humanos, le resulta aplicable la citada presunción de operatividad. Cabe agregar a las razones enunciadas en tal sentido, el pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el que se sostuvo que "el sistema mismo de la Convención está dirigido a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a los Estados para hacerlo" (confr. OC7/86, "Exigibilidad del derecho de rectificación o respuesta --arts. 14.1, 1.1 y 2--", del 29 de agosto de 1986, serie A, número 7, párr. 24.; OC-2/82, cit., párr. 33; y, con similar alcance, ver el preámbulo del Pacto, 2° párrafo). 17) Que el aludido marco conceptual es útil para esclarecer el interrogante planteado en el consid. 14 sobre la modalidad con la que ha sido incorporado a nuestro ordenamiento el derecho previsto en el art. 14 del Pacto. En efecto, esta Corte entiende que la norma que regula el derecho de rectificación o respuesta es operativa puesto que a la presunción en tal sentido debe sumarse una serie de fundamentos. Por un lado el art. 14 del Pacto es una norma de la cual es posible derivar en forma directa el mencionado derecho, ya que sus perfiles centrales se encuentran limpiamente establecidos (confr. infra consid. 19). Por otro lado, de una interpretación gramatical del texto del art. 14.1 también se arriba a la conclusión de que esta norma es operativa. Efectivamente, el art. 14.1 expresa "Toda persona (...) tiene derecho a (...)", y posteriormente, se señala "(...) en las condiciones que establezca la ley". De la primera parte transcripta, se observa que el tiempo verbal elegido es presente indicativo --"tiene derecho"-- y no futuro imperfecto --"tendrá derecho"--. Ello es un indicio de que su "ser (...) no está condicionado a la existencia de normas pertinentes en el derecho interno de los Estados partes" (confr. OC-7/86, cit., opinión separada del juez Gros Espiell, párr. 6, segunda parte). En cuanto a la segunda parte transcripta --"(...) en las condiciones que establezca la ley"--, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que tal expresión comprende a "(...) todas las disposiciones internas que sean adecuadas, según el sistema jurídico de que se trate, para garantizar el libre y pleno ejercicio del derecho" de rectificación o respuesta (OC-7-86, cit., opinión vertida en el punto C; el subrayado no es del original). Asimismo sostuvo que "la tesis de que la frase 'en las condiciones que establezca la ley' utilizada en el art. 14.1 solamente facultaría a los Estados parte a crear por ley el derecho de rectificación o respuesta, sin obligarlos a garantizarlo mientras su ordenamiento jurídico interno no lo regule, no se compadece ni con el 'sentido corriente' de los términos empleados ni con el 'contexto' de la Convención" (OC-7/86, cit., párr. 23). En consecuencia, la expresión "ley" es utilizada en sentido amplio y tiene por finalidad establecer las condiciones de menor entidad relacionadas con el ejercicio del derecho en cuestión. Ello se debe a que los requisitos de mayor entidad, se encuentran ya previstos en el art. 14 del Pacto (confr. infra consid. 19). 18) Que esta Corte no ignora los argumentos --algunos, muy atendibles-- en sustento de la programaticidad de la norma que establece el derecho de réplica. Sin embargo, dicha posición es ya insostenible. Se ha tornado injusta. Efectivamente, si por hipótesis se afirmara que el art. 14 del Pacto es programático y que sólo el Congreso Nacional puede reglamentarlo, parece evidente que dicha reglamentación debe ser hecha en un plazo razonable, pues de lo contrario no se habría incorporado a nuestro ordenamiento un derecho, sino su perdurable sombra. Desde este enfoque, no es dudoso sostener que el aludido plazo razonable ha sido largamente excedido, pues desde que el Pacto integra el ordenamiento jurídico han transcurrido más de siete años sin que el Congreso Nacional haya reglamentado el derecho de réplica.

Al examinar el problema desde esta perspectiva, el Tribunal entiende que corresponde aplicar el citado derecho, siempre que concurran los precisos requisitos previstos en el art. 14 del Pacto. Ello se funda en las razones aludidas y en que esta Corte, como poder del Estado --en su rol de supremo custodio de los derechos individuales--, no puede permanecer inmóvil ante la demora del Congreso Nacional en otorgar eficacia a un derecho internacionalmente exigible, contenido en un tratado sobre derechos humanos (confr. doctrina de la resolución de la sala I del Tribunal Federal de Constitucionalidad de la República Federal de Alemania --1 BVR 26/66--, del 29 de enero de 1969, registrada en "BVerfGE", t. 25, entrega 2ª, p. 167 y sigts. Ver, asimismo, Zeidler, Wolfgang, "Cour Constitutionnelle Fédérale Allemande", publicada en el "Annuaire International de Justice Constitutionnelle", III, 1987, en especial, ps. 44 y sigts. Presses Universitaires d'Aix - Marseille, 1989). 19) Que, como ya fuera indicado, es posible derivar en forma directa del art. 14 del Pacto el derecho de rectificación o respuesta, puesto que se trata de una norma que establece con nitidez sus perfiles principales. En efecto, el art. 14.1 dispone que "Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general, tienen derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuesta en las condiciones que establezca la ley". Al interpretar de buena fe el texto transcripto, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del Pacto en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin (confr. art. 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados), parece evidente que este derecho procede frente a informaciones inexactas o agraviantes que, además, causen un perjuicio actual y concreto a la persona aludida. De lo expuesto se desprende que el tipo de información que da origen al derecho de rectificación o respuesta es aquel que se refiere directamente al presunto afectado o, al menos, lo alude de modo tal que resulte fácil su individualización. El fundamento de esta posición reside en que si --por vía de hipótesis-- se reconociera este derecho sin el mencionado "requisito de individualización", se abriría la posibilidad de infinitos cuestionamientos a expresiones ideológicas o conceptuales que, en definitiva, afectarían a la libertad de prensa. Libertad cuyo especial resguardo ha asumido la Corte al grado tal de efectuar cuidadosas precisiones --entre ellas-- la establecida en el caso "Costa", cit., consid. 12. Con base en todo lo dicho, los precisos términos del Pacto en modo alguno sustentan la posición del recurrente. Ello es así en razón de que éste en ningún momento fue aludido en el programa "La noche del sábado", de modo tal que pudiera ser individualizado por los telespectadores (confr. infra, consid. 24). 20) Que, asimismo, cabe puntualizar que el apelante no ha comprendido lo que es derecho de réplica, pues le asigna un alcance que no encuentra apoyo, ni en la Convención (como se ha visto), ni en el derecho comparado ni en las Constituciones de varios Estados provinciales (confr. infra, consids. 21, 22 y 23). Efectivamente, su institución no ha tenido el propósito de crear un foro al que pueda abordar todo aquel que crea ver atacados valores, figuras o convicciones a los que adhiera. Aunque sea muy comprensible el disgusto (o aun la conmoción) que tales ataques --a veces desaprensivos-- puedan producir, lo cierto es que lo que este derecho procura instituir es un modo de proteger ámbitos concernientes al honor, identidad e intimidad de personas que han sido aludidas en algún medio de comunicación, permitiéndoles acceder gratuitamente a ellos para dar su propia versión de los hechos. 21) Que, sin que ello implique agotar el tema, pueden reseñarse algunos casos de regulaciones de la mencionada naturaleza. Así, por ejemplo, el droit de réponse consagrado por el art. 13 de la ley francesa del 29 de julio de 1881, permite a toda persona, nombrada o designada en un periódico, reclamar al responsable de éste, la inserción de su respuesta (gratuita, en ciertas condiciones), en el mismo lugar y caracteres que tenía el artículo que la provocó (Barbier, Georges, "Code expliqué de la presse", t. I, p. 117 y sigts., Paris, 1887). Es considerado como uno de los modos de protección de las personas contra la alteración pública de su personalidad. Si bien es cierto que también se lo otorga a los herederos, esposos o legatarios universales de quien ha fallecido, lo es a condición de que este último haya sido difamado o injuriado, no resultando suficiente que sólo se lo haya cuestionado. El legislador no ha querido trabar la libertad del historiador por la amenaza del derecho de respuesta (confr. Kayser, Pierre, "La protection de la vie privée", t. I, p. 85, Paris, 1984). Las personas morales pueden invocar este derecho, pero a condición de haber sido nombradas o designadas. No sería

suficiente que sea designada una categoría de personas entre las cuales una asociación recluta sus miembros (Pinto, Roger, "La liberté d'opinion et d'information", p. 167, París, 1955). El derecho de respuesta, en la radio y en la televisión, ha sido reglado en Francia tratando de adaptarlo a un público que se cuenta por millones, en tanto que el de la prensa lo es por millares (Debbasch, Charles, "Les émissions de radiodiffusion et les droits des tiers: á propos de l'obligation de conservation des émissions", citado por Kayser, Pierre, op. cit., p. 86). En el ámbito de la comunicación audiovisual, el droit de réponse sólo existe cuando han mediado imputaciones susceptibles de lesionar el honor o la reputación de una persona (concepto más restringido que la mise en cause de la ley de prensa). Si muere la persona difamada, el derecho sólo puede ser ejercido por sus herederos en línea directa o por su cónyuge (confr. Kayser, Pierre, op. cit., ps. 86/89). En Alemania el derecho a la contra-exposición (Gegenan-steilung) también es interpretado como un modo de protección de la persona, una manera de garantizar el "Audiatur et altera pars" (Weitnauer, H., "Problemes de droit civil relatifs a la protection de la personnalité", cit. en Kayser, Pierre, op. cit., p. 85). La República Federal de Alemania había reglado el punto en el tratado interestatal que creó el segundo canal de televisión; cabe señalar que la obligación de difundir la respuesta del afectado por una emisión, existe sólo en tanto aquél tenga un "interés legítimo" (Debbasch, Charles, "Le droit de la radio et de la télévision", p. 103). Es oportuno subrayar que el tema del "interés legítimo" también aparece en la res. 74-26 por la cual el Comité de Ministros del Consejo de Europa recomienda la adopción de reglas mínimas relativas al derecho de respuesta. Esas reglas apuntan a proteger al individuo contra las injerencias en su vida privada y los atentados a su dignidad, honor o reputación y, desde esa óptica, autorizan a las leyes nacionales a prever que los medios de comunicación podrán negarse a publicar la respuesta en seis supuestos, el último de los cuales es, justamente, el caso en el que el individuo aludido no justifique la existencia de un "interés legítimo" (Pinto, Roger, "La liberté d'information et d'opinion en droit international", p. 183, París, 1984. La resolución mencionada es "On the right of reply - Position of the individual in relation to the press", 1974, registrada en European Convention on Human Rights, vol. II, 1982). Italia legisló sobre las risposte e rettifiche en el art. 8° de la ley 47 sobre stampa (8 de febrero de 1948), texto sustituido por el art. 42 de la ley 416 (5 de agosto de 1981). Según dicha norma, el director o responsable está obligado a insertar gratuitamente en el periódico las declaraciones o las rectificaciones de los sujetos de los cuales se hubieran publicado imágenes o atribuido actos o pensamientos o afirmaciones que ellos estiman lesivos a su dignidad o contrarios a la verdad, aunque las declaraciones o las rectificaciones no tengan contenido susceptible de incriminación penal. La ley española 841 (27 de marzo de 1984), acuerda a toda persona "el derecho a rectificar la información difundida por cualquier medio de comunicación social, de hechos que la aludan, que considere inexactos y cuya divulgación pueda causarle perjuicio" (art. 1°). En la U. R. S. S. se contemplaba que el ciudadano o la organización perjudicados pudieran reclamar "la refutación de las versiones que denigren su honor o dignidad, si quien difundió tales versiones no demuestra que ellas corresponden a la realidad". La parte responsable tiene la obligación de desmentir las versiones agraviantes. "Si éstas hubieran sido difundidas a través de la prensa, también por intermedio de la misma, siempre que no correspondan a la realidad, deben ser refutadas" (Gribanov, Korneev y otros, en "Derecho civil soviético", t. I, ps. 145/147, La Habana, 1987). 22) Que, en nuestro continente, la Constitución peruana de 1979 dispone en su art. 2°, apart. 5°: "Toda persona afectada por afirmaciones inexactas o agraviada en su honor por publicaciones en cualquier medio de comunicación social, tiene derecho de rectificación en forma gratuita, sin perjuicio de la responsabilidad de ley". La ley brasileña 5250 (9 de febrero de 1967) establecía en su art. 29 el derecho de respuesta para toda persona acusada u ofendida por publicaciones periodísticas o transmisiones radiofónicas o respecto de la cual los medios de información o divulgación difundieran hechos no verídicos o erróneos. A su vez, en el año 1964, se sancionó en Chile la ley 15.476, que sustituyó el art. 8° del dec.-ley 425/25, por el siguiente: "Todo diario, revista, escrito periódico o radiodifusora o televisora, está obligado a insertar o difundir gratuitamente las aclaraciones o rectificaciones que les sean dirigidas por cualquier persona material o jurídica ofendida o infundadamente aludida por alguna información publicada, radiodifundida o televisada ...".

Por fin, la República Oriental de Uruguay regló el tema en el dec.-ley 15.672 (año 1984), cuyo art. 7° otorgaba a "toda persona física o jurídica, de derecho público o privado" el "derecho de responder a una publicación o cualesquiera otros medios de comunicación pública, que la haya aludido o mencionado". Posteriormente, la ley 16.099 derogó el mencionado decreto-ley e instituyó un nuevo régimen. El art. 7° de la actual ley dispone: "Toda persona física o jurídica de derecho público o privado puede ejercer ante el juzgado competente el derecho de responder a una publicación o cualesquiera otros medios de comunicación pública que la haya afectado por informaciones inexactas o agraviantes ...". Es interesante destacar que el informe de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración, que elevó a la Cámara de Representantes el proyecto de ley, manifestó: "el nuevo texto del art. 7° ajusta la normativa actualmente vigente en materia de derecho de respuesta en una forma que a todos los integrantes de la Comisión nos ha parecido sumamente positiva. En efecto, mientras la normativa vigente establece que la sola mención o referencia a una persona genera un derecho a que se publique una respuesta en un medio de prensa, en el nuevo texto que ahora se pone a consideración de la Cámara se establece que solamente se generará el derecho de respuesta cuando la mención a una persona se haga en perjuicio de la misma o a través de la mención de hechos falsos. Quiere decir que, sin eliminarse el derecho de respuesta, éste se ha restringido" (Preza Restuccia, Dardo, "Comentarios a la nueva ley de prensa", República Oriental del Uruguay, p. 118, Ed. Universidad, 1990). 23) Que las normas que en varias provincias regulan el tema --sin que esto importe abrir juicio sobre la competencia con que han sido dictadas-- traslucen un enfoque que no difiere sustancialmente del que resulta de compulsar la legislación extranjera. Así, por ejemplo, otorgan la acción cuando una persona fuere afectada en su reputación, las Constituciones de 1986 de Santiago del Estero (art. 20), de 1957 de Neuquén (art. 22), de 1960 de La Pampa (art. 8), de 1991 de Formosa (art. 12), de 1957 de Chubut (art. 15) y de 1987 de San Luis (art. 21). La Constitución de 1986 de Jujuy la consagra cuando exista afección en la intimidad, honra y dignidad, por informaciones "inexactas o agraviantes" (art. 23, apart. 4°). Este tipo de informaciones da lugar a la rectificación o respuesta cuando cause perjuicio al afectado, según las constituciones de 1986 de Salta (art. 23), del mismo año de San Juan (art. 25) y de 1991 de la nueva provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (art. 47). En parecidos términos se pronuncia la Constitución de 1988 de Río Negro (art. 27). La ley 302 de Santa Cruz (año 1961) menciona a la persona "señalada o notoriamente aludida con un hecho difamatorio, injurioso u ofensivo" (art. 1°). 24) Que lo reseñado resulta suficiente para concluir que también en el derecho comparado y en las legislaciones provinciales examinadas, por regla se exige --como requisito mínimo-- que éstas contengan la alusión o mención a una persona que, justamente por ello, es facultada a "responder" o "rectificar". Resulta, entonces, imprescindible que la persona esté directamente aludida en la noticia, que, de ese modo, pone en cuestión la mismidad intransferible de aquélla. Se advierte fácilmente que esto hace al meollo del remedio que se otorga, al que se sacaría de su quicio si se permitiera su utilización para refutar ataques genéricos a creencias o a valores, con el único requisito de que alguien adhiriera a ellos. No valdría alegar que, al atacarlos, se afecta profundamente a la persona adherente. Esta afirmación sólo es verdadera si se limita a traducir los explicables sentimientos que invaden al hombre cuando se impugna lo que ama, pero no lo habilita a considerar lesionado el núcleo de su personalidad toda vez que, genérica e indeterminadamente, se embiste contra las convicciones que profesa. En todo puede el ser humano depositar sus afectos. Nada hay --en ese sentido-- que le sea ajeno. Pero esa constatación no puede justificar la artificiosa utilización de un instrumento al que diversos ordenamientos conciben como un remedio singular para situaciones bien determinadas, en las que lo específico de cada individualidad resulta comprometido. Por consiguiente, si lo estricta y directamente personal no ha sido puesto en juego, el interesado deberá obtener satisfacción por otros medios. En el sub lite el actor expresa que se ha sentido dolido como consecuencia de expresiones vertidas en un programa de televisión que habrían sido lesivas para la fe católica. Esta sería, en verdad, la eventual atacada. No lo ha sido, en cambio, el recurrente: éste no alega que se lo haya mencionado o aludido en el mencionado programa. En consecuencia, es palmaria la ausencia de legitimación del actor para ejercer el derecho de rectificación o respuesta en el presente caso.

Resultan aplicables, mutatis mutandis, las afirmaciones del Tribunal Supremo de España en la causa en la cual una superviviente de un campo de concentración reclamó daños y perjuicios contra un exoficial nazi, a raíz de las manifestaciones realizadas por éste en la revista "Tiempo" y la Televisión Española. El tribunal negó legitimación a la demandante "aun comprendiendo el impacto moral, la indignación e incluso irritación que hayan podido producir a quienes como la actora padeció personalmente los desatinos de una época como a la que se refiere la demanda". En efecto, el demandado se había pronunciado "sobre unos hechos que hoy son historia", en ejercicio "del derecho fundamental a la libre expresión de pensamientos, ideas y opiniones que consagra el art. 20.1, a) de la Constitución", por lo cual sus manifestaciones "desafortunadas como se ha dicho mas no ofensivas para el honor de ninguna persona" no podían dar origen a condena alguna (STS 5 de diciembre de 1989 en "Anuario de Derecho Civil", Ed. Centro de Publicaciones, Madrid, t. XLIII, fascículo IV, año 1990, p. 1337). 25) Que el olvido de los señalados principios en materia de legitimación para rectificar o responder, se traducirá en una inevitable mengua de la libertad de expresión que tutela la Constitución Nacional. En efecto, si se admitiese que cualquiera pueda exigir el acceso gratuito a los medios de comunicación con el único propósito de refutar los hipotéticos agravios inferidos a las figuras a las que adhiere o a las opiniones que sustenta, es razonable prever que innumerables replicadores, más o menos autorizados, se sentirán llamados a dar su versión sobre un sinfín de aspectos del caudal informativo que --en un sentido psicológico, mas no jurídico-- los afectarán. Un periódico o una emisora no son una plaza pública en donde cualquiera puede levantar su tribuna. Lo decisivo es que los responsables de los medios de difusión son los que determinan el contenido de las informaciones, noticias o programas que publican o emiten. A este principio sólo hacen excepción motivos de orden público o institutos como el derecho de rectificación o respuesta, este último con los alcances que se han expuesto supra. Por el contrario, si se obligara a los medios a costear toda opinión adversa a lo que han difundido, se llegaría rápidamente al absurdo de que sólo sería posible expresarse libremente a través de aquéllos, a condición de poder financiar igual posibilidad a todos los eventuales contradictores. Parece innecesario abundar en la sinrazón de la postura. Impracticable económicamente e incoherente del punto de vista lógico, tal pretensión importaría un claro menoscabo al derecho de libre expresión. La realidad desmentiría a la utopía: no habría muchas voces, habría silencio. 26) Que lo hasta aquí expuesto resulta suficiente para resolver el sub examine y hace innecesario abordar los restantes temas propuestos por el apelante en su recurso. Asimismo, toda vez que no se encuentra en cuestión un conflicto entre la Convención Americana sobre Derechos Humanos y una ley nacional (por hipótesis, contraria a aquélla), tampoco es necesario abordar el punto relativo a cuál de los dos ordenamientos prima sobre el otro. Por ello, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. -Enrique S. Petracchi. -- Eduardo Moliné O'Connor. Voto en disidencia del doctor Levene (h.). 1) Que la Sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil rechazó la demanda interpuesta por Miguel A. Ekmekdjian, en ejercicio del derecho de réplica, contra Gerardo Sofovich y Canal 2 de Televisión, respecto del cual posteriormente desistió. Contra ese pronunciamiento el actor dedujo el recurso extraordinario cuya denegación dio origen a la presente queja. 2) Que el demandante solicitó que se condenara a los codemandados a la lectura de una carta documento en el programa "La noche del sábado" que emitía el mencionado canal bajo la producción y dirección de Sofovich. Señaló que el 11 de junio de 1988 Dalmiro Sáenz, en el aludido programa, "se expresó con una serie de frases agraviantes que el respeto y el buen gusto impiden repetir, con relación a Nuestro Señor Jesucristo y a su Santísima Madre" (fs. 84/84 vta. de los autos principales). Destacó, además, que el 4 de julio de 1988 remitió a los codemandados la citada carta documento, solicitando su lectura en "La noche del sábado" y al no obtener respuesta de aquéllos, dedujo la presente demanda. Fundó su pretensión en que lo dicho por Dalmiro Sáenz demostraba su intención de agraviar los sentimientos de quienes --como el presentante-- pertenecían a la Iglesia Católica e incluso

a los de los cristianos no católicos y en el derecho a réplica que, a su entender, le asistía; a lo que agregó que sintió profundamente lesionado su "sentimiento de católico y cristiano". 3) Que el a quo, al confirmar el fallo dictado en la instancia anterior que rechazó la demanda, consideró que el derecho a réplica no puede considerarse comprendido entre los derechos implícitos consagrados en el art. 33 de la Constitución Nacional. Asimismo, estimó que el art. 14.1 del Pacto de San José de Costa Rica carece de operatividad por no haber sido reglamentado por ley del Congreso, con cita del precedente de este Tribunal recaído en los autos E.60.XXII "Ekmekdjian, Miguel A. c. Neustadt, Bernardo y otros", con fecha 1 de diciembre de 1988. Por último, sostuvo que el actor no está legitimado para intentar la acción iniciada pues, como él mismo lo advirtió no poseía un derecho subjetivo a la respuesta y sólo tenía un interés de carácter difuso; lo cual era insuficiente para obrar como lo hizo, ya que de acuerdo con la naturaleza del derecho de respuesta o rectificación, de carácter personalísimo, éste involucra en su titularidad a un determinado sujeto persona física y excluye a los intereses de carácter difuso o colectivo. 4) Que en estos autos existe cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria del tribunal, pues ha sido cuestionada la inteligencia del art. 33 de la Constitución Nacional y art. 14.1 del Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por ley 23.054, y la decisión impugnada resulta contraria al derecho que el apelante pretende fundar en esas normas (Fallos: 256:424; 257:99 y 127; entre otros). 5) Que esta Corte en su actual integración mantiene el criterio sostenido en sus sentencias del 1 de diciembre de 1988, in re: S.454.XXI "Sánchez Abelenda, Raúl c. Ediciones de la Urraca S. A. y otro" y E. 60.XXII. "Ekmekdjian, Miguel A. c. Neustadt, Bernardo y otros s/ amparo", según el cual el derecho a réplica, rectificación o respuesta, no se encuentra comprendido entre los implícitos que reconoce el art. 33 de la Constitución Nacional, a cuyos fundamentos sobre el punto cabe remitirse por razones de brevedad. 6) Que la ley 23.054 dispuso en su art. 1° "Apruébase la Convención americana sobre derechos humanos, llamada Pacto de San José de Costa Rica, firmada en la Ciudad de San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, cuyo texto forma parte de la presente ley", con lo cual incorporó al derecho positivo de nuestro país el texto íntegro de la Convención, que había sido firmada sin reservas por el Estado Argentino (art. 31, Constitución Nacional), y que cobró vigencia en nuestro medio a partir del depósito del instrumento de ratificación efectuado el 5 de setiembre de 1984 (art. 74.2 del Pacto). 7) Que aceptada la vigencia del citado Tratado en nuestro ordenamiento jurídico se hace necesario analizar si el derecho de rectificación o respuesta contenido en el art. 14.1 de aquél, se encuentra en condiciones de ser tutelado por esta Corte pese a la ausencia de reglamentación legislativa, para lo cual han de tenerse en cuenta los distintos elementos de juicio que, valorados armónicamente en su conjunto, permitan llegar a una solución justa y compatible con la naturaleza del derecho invocado. 8) Que, en ese sentido, corresponde destacar que la primera de las pautas a tener en cuenta es si la norma en cuestión contiene una descripción suficientemente concreta de los supuestos de hecho en ella contemplados, como para que este tribunal pueda reconocer, dentro de límites precisos, el derecho en que el demandante ha fundado su pretensión. Al respecto cabe señalar que la redacción del art. 14.1 es clara y sencilla, en cuanto otorga a quienes se encuentren en las situaciones allí previstas, el derecho de rectificación o respuesta, aunque sujetándolo a la ley que establezca la reglamentación. En efecto, la norma aludida expresa "Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión, legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuesta, en las condiciones que establezca la ley". No hay duda pues que tanto el tiempo verbal utilizado por la cláusula del tratado, hoy convertido en ley de la Nación, así como la descripción de las perrogativas concedidas a las personas que allí se indican, importan una determinación del derecho reconocido en forma suficientemente definida. 9) Que dicha conclusión se concilia con lo establecido en el Preámbulo de la Convención, en cuanto allí se afirma "su propósito de consolidar en este continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social fundado, en el respeto de los derechos esenciales del hombre", reconociéndose que éstos "no nacen del hecho de ser nacional de un determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional coadyuvante o

complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados americanos", postulados éstos que han sido aceptados por el legislador al incorporar el texto completo de la convención al derecho nacional, como surge del debate parlamentario de la ley. Por ello la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la Convención Americana constituye un instrumento o marco jurídico multilateral que capacita a los Estados para comprometerse, unilateralmente, a no violar los derechos humanos de los individuos bajo su jurisdicción y que dichos instrumentos no son tratados multilaterales de tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al probar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción (Pedro Nikken, "La protección internacional de los derechos humanos", Instituto Interamericano de Derechos Humanos, ps. 91/92, Ed. Civitas). Así cabe concluir, que el carácter del derecho de réplica, rectificación o repuesta, como derecho esencial de la persona, tendiente a proteger su honra y dignidad, le confiere a éste una naturaleza distinta de otros derechos de índole económica o social que hacen necesaria una tutela más intensa y una interpretación siempre favorable a su existencia. 10) Que, asimismo, la citada Corte, entre cuyas funciones se encuentra la interpretación del Pacto, ante una consulta que se le hiciera acerca de si cuando el art. 14.1 dispone que el derecho de rectificación o respuesta se ejercerá "en las condiciones que establezca la ley", quiere decir que dicho derecho sólo es exigible una vez que se emita una ley formal que establezca las condiciones en que el mismo puede ser concretamente ejercido, contestó rechazando este argumento y afirmando que allí se consagra un derecho de rectificación o respuesta en favor de toda persona, ya que "el sistema mismo de la Convención está dirigido a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a los Estados para hacerlo" (Opinión Consultiva OC 7/86, exigibilidad del derecho de rectificación o respuesta --arts. 14.1 1.1 y 1.2--, serie A, N° 7, p. 13, párr. 14). Asimismo, llegó a la conclusión de que el art. 14.1 reconoce un "derecho exigible internacionalmente" (ibídem, p. 19, letra A) y que la frase "en las condiciones que establece la ley" se refiere a cuestiones tales como "si los afectados tienen derecho a responder en espacio igual o mayor, cuándo debe publicarse la respuesta una vez recibida, en qué lapso puede ejercerse el derecho, qué terminología es admisible, etc." (ibídem, p. 14, párr. 27), pero que "el hecho de que los Estados partes puedan fijar las condiciones del ejercicio del derecho de rectificación o respuesta, no impide la exigibilidad conforme al derecho internacional de las obligaciones que aquéllos han contraído conforme con el art. 1.1.". 11) Que de todo lo expuesto se desprende que el derecho de réplica, rectificación o respuesta contenido en el art. 14.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, como parte integrante de la ley 23.054 que la incorporó al ordenamiento jurídico vigente de nuestro país, constituye un derecho suficientemente definido como para merecer la tutela de este tribunal a quien la Constitución ha constituido en custodio final de ese ordenamiento. A ello cabe agregar que por la esencia de derecho inherente a la persona que el propio legislador le ha otorgado al ratificar en su totalidad el Pacto y por los antecedentes jurisprudenciales de los organismos internacionales antes transcriptos, que refuerzan la convicción de este tribunal acerca de su vigencia, no cabe otra solución que reconocer y amparar el citado derecho, aun a falta de reglamentación legal sobre aspectos vinculados a su ejercicio, pues como ya lo decía Von Ihering "el verdadero valor del derecho descansa por completo en el conocimiento de sus funciones, es decir, en la posibilidad de su realización práctica... La función del derecho, en general, es la de realizarse: lo que no es realizable, nunca podrá ser derecho". 12) Que para lograr la vigencia efectiva de ese derecho reconocido, única solución valiosa que resulta compatible con el bien común cuya realización concierne al órgano judicial como integrante del Estado, este Tribunal se ve en la obligación de ejercer su competencia implícita que emana de la Constitución Nacional, mediante la cual no sólo se le ha conferido la facultad de reconocer la existencia de los derechos fundamentales del hombre sino que también se le ha otorgado la prerrogativa de, actuando con suma prudencia, establecer los medios por los cuales aquéllos han de cobrar efectiva vigencia.

13) Que ya en el precedente de Fallos: 239:459, esta Corte sostuvo que la sola circunstancia de la comprobación inmediata de que una garantía constitucional ha sido violada basta para que sea restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas en la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias... A lo que agregó recordando palabras de Joaquín V. González: "no son, como puede creerse, las 'declaraciones, derechos y garantías', simples fórmulas teóricas: cada uno de los artículos y cláusulas que las contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de su texto. Porque son la defensa personal, el patrimonio inalterable que hace de cada hombre, ciudadano o no, un ser libre e independiente dentro de la Nación Argentina" ("Manual de la Constitución Argentina", en Obras Completas, vol. III, N° 82, Buenos Aires, 1935; confr., además, Nos 89 y 90). 14) Que a su vez en el recordado caso "Kot" (Fallos: 241:291 --LA LEY, 92-632--) se sostuvo que "nada hay, en la letra ni en el espíritu de la Constitución, que permita afirmar que la protección de los llamados 'derechos humanos' --porque son esenciales del hombre-- esté circunscripta a los ataques que provengan sólo de la autoridad... Intentar construcciones excesivamente técnicas para justificar este distingo, importa interpretar la Constitución de modo que aparezca ella amparando realmente, no los derechos esenciales, sino las violaciones manifiestas de esos derechos". 15) Que si bien en los casos citados se trató de reconocer una garantía a los efectos de tutelar de manera efectiva derechos reconocidos en la Constitución Nacional, tal doctrina resulta aplicable al sub lite porque aquí, como en esos precedentes estaban en juego derechos humanos provenientes de la propia naturaleza de la persona y el Poder Judicial como órgano máximo de protección de esos derechos posee la inclaudicable misión de tutelarlos en forma concreta y efectiva, supliendo si fuere necesario la omisión legislativa reglamentaria. Y ello es así pues el control del órgano jurisdiccional no sólo atiende a la protección de los derechos individuales sino al proceso jurídico político en sí, que forma parte integrante del bien jurídico tutelado por dicho control. Los ideales básicos de la Constitución son la libertad y la dignidad del hombre y el sistema democrático el mejor medio para hacer efectivos principios, propósito este último reafirmado en el primer apartado del Preámbulo de la Convención Americana de Derechos Humanos que consagró como derecho personalísimo el derecho a réplica, rectificación o respuesta. No puede la acción u omisión de los restantes órganos del Estado impedir que el judicial cumpla con el mandato impuesto por la propia Constitución, pues los jueces como realizadores de la justicia poseen a su alcance las prerrogativas y facultades necesarias para que la totalidad del ordenamiento jurídico vigente sea de efectiva realización evitando la existencia nominal de derechos impedidos de concreción. 16) Que a partir de que se ha reconocido la posibilidad de que el demandante apoyara su pretensión en el derecho de réplica, respuesta o rectificación contenido en el art. 14.1 del Pacto, resta analizar si, además se encontraba legitimado para ello, lo cual requería necesariamente el estudio previo de la vigencia de la norma invocada. 17) Que, en principio, en la medida en que el reconocimiento del derecho de réplica, rectificación o respuesta, puede llegar a colisionar con el ejercicio de la libertad de prensa, toda interpretación que del art. 14.1 del Pacto se efectúe ha de serlo con carácter restrictivo. Y ello es así porque los arts. 14 y 32 de nuestro texto constitucional, así como la Enmienda I de la Constitución de los Estados Unidos, han jerarquizado la libertad de prensa otorgándole el carácter de derecho preferido, que además de su condición de derecho individual ampliamente protegido por las garantías constitucionales que genéricamente amparan a todos los derechos de ese carácter, le confiere el empinado rango inherente a una "libertad institucional" que hace a la esencia del sistema representativo y republicano. 18) Que en ese sentido esta Corte ha dicho en Fallos: 248:291 que "...entre las libertades que la Constitución Nacional consagra, la de prensa es una de las que posee mayor entidad, al extremo de que sin su debido resguardo existiría tan sólo una democracia desmembrada o puramente nominal. Incluso no sería aventurado afirmar que, aun cuando el art. 14 enuncie derechos meramente individuales, está claro que la Constitución al legislar sobre la libertad de prensa, protege fundamentalmente su propia esencia democrática contra toda posible desviación tiránica (consid. 25).

Por otra parte, el tribunal ha sostenido que la libertad constitucional de prensa tiene sentido más amplio que la mera exclusión de la censura previa y que, por tanto, la protección constitucional debe imponer un manejo especialmente cuidadoso de las normas y circunstancias relevantes para impedir la obstrucción o entorpecimiento de la prensa libre y sus funciones esenciales "(Fallos 257:313; consids. 8° y 10). 19) Que sobre la base de ese criterio restrictivo, impuesto por nuestra Carta Magna, cabe señalar que el art. 14.1 de la Convención, cuando establece "Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio ...tiene derecho a efectuar... su rectificación o respuesta...", ha fijado los límites del ejercicio de ese derecho mediante la enumeración de dos condiciones indispensables: a) la afectación debe provenir de informaciones inexactas o agraviantes, y b) esa afectación debe causar al afectado un perjuicio. 20) Que de acuerdo a los antecedentes obrantes en autos y que fueran expuestos en el consid. 2°) de la presente, en el caso no se han vertido informaciones sino expresiones que más allá de la intencionalidad con que las mismas fueron expuestas en modo alguno pueden caracterizarse como informaciones y, menos aún, respecto del recurrente, quien ni siquiera fue aludido durante la emisión del citado programa. 21) Que, por lo demás, en la medida en que el instituto del derecho de réplica o rectificación ha sido concebido como un medio para la protección del honor, la dignidad y la intimidad de las personas, el perjuicio que autorice a demandar con fundamento en él, debe provenir de un ataque directo a esos derechos personalísimos, sin que las aflicciones o sentimientos que produzcan las expresiones ideológicas, políticas o religiosas vertidas públicamente, puedan considerarse como tales cuando no están dirigidas a persona determinada sino contra el patrimonio común de un grupo que, por más respetable que sea, escapa a la tutela del derecho de respuesta. 22) Que a la luz de lo expuesto ha de concluirse que la falta de legitimación del actor para interponer la presente demanda, pues extender el derecho de réplica al campo de las opiniones, críticas o ideas, importaría una interpretación extensiva del mismo que lo haría jurídicamente indefinible y colisionaría con los principios sobre libertad de prensa consagrados en nuestra Constitución Nacional. Por todo lo expuesto, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas en el orden causado en atención a la naturaleza y complejidad del tema debatido. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y devuélvase. --Ricardo Levene (h.). Voto en disidencia del doctor Belluscio. 1) Que el actor promovió demanda contra Gerardo Sofovich y "Canal 2 de Televisión", en la cual solicitó que se los condenara a leer --en el programa "La Noche del Sábado" que emitía el mencionado canal y dirigía el otro codemandado-- la carta documento que acompañó. A tal efecto, señaló que el 11 de junio de 1988 el señor Dalmiro Sáenz, durante el programa dirigido por Sofovich, se había expresado con una serie de frases agraviantes "en relación a Nuestro Señor Jesucristo y a su Santísima Madre" (fs. 84/84 vta. de los autos principales). Días después, el 4 de julio de 1988, el reclamante remitió a los codemandados la aludida carta documento, solicitando su lectura en el programa citado. Fundó su petición en que las expresiones de Sáenz "agraviaban profundamente" sus "sentimientos de católico y cristiano" y en el derecho de réplica que, a su entender, le asistía. Al no haber sido leída la misiva ni tener noticia alguna de los codemandados, el actor dedujo la presente demanda. 2) Que Gerardo Sofovich contestó la demanda a fs. 102/106 de acuerdo a la nueva foliatura ordenada a fs. 180 y a fs. 108/114 lo hizo Radiodifusora El Carmen S. A., en su carácter de licenciataria de LS86 TV Canal 2 de La Plata, quienes pidieron su rechazo. El juez de primera instancia desestimó la demanda, decisión que fue confirmada por la sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. Contra este último pronunciamiento, el actor interpuso recurso extraordinario, cuya denegación dio motivo a la presente queja. 3) Que existe en autos cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria, pues se ha cuestionado la inteligencia del art. 33 de la Constitución Nacional y del art. 14 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y la decisión impugnada resulta contraria al derecho que el apelante pretende fundar en esas normas (art. 14, inc. 3°, ley 48).

4) Que en las causas S. 454.XXI "Sánchez Abelenda, Raúl c. Ediciones de la Urraca S. A. y otro" y E. 60.XXII "Ekmekdjian, Miguel A. c. Neustadt, Bernardo y otros s/ amparo", del 1 de diciembre de 1988, cuyos fundamentos comparte esta Corte en su actual composición, se ha dejado establecido que el derecho de réplica, rectificación o respuesta no tiene consagración expresa en la Constitución ni se encuentra entre los implícitos que reconoce su art. 33. 5) Que, descartado que el mencionado derecho pueda ser considerado como una de las garantías comprendidas en el art. 33 de la Constitución, no puede encontrársele operatividad directa en el marco de la citada convención --que integra el derecho argentino-- pues ella lo remite a "las condiciones que establezca la ley, (art. 14.1), de manera que mientras tal ley no sea dictada no podrá adquirir operatividad. En tanto ello no ocurra --cuestión ésta de política legislativa, ajena a los órganos jurisdiccionales--, rige el principio de reserva consagrado por el art. 19 de la Constitución, según el cual nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda" (voto del juez Belluscio en la causa: E. 60 citada, consid. 4°). 6) Que, por otra parte, en el caso lo que se pretende va mucho más allá que el derecho, reconocido por la Convención internacional. en efecto, su ya mencionado art. 14.1 reconoce el derecho de rectificación o respuesta a "toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio", y es evidente que no es tal el caso de autos, pues el actor no ha sido aludido, agraviado ni directamente afectado por las expresiones impugnadas, requisito de aplicación del derecho invocado que no sólo resulta del Pacto sino que también ha sido establecido en las constituciones provinciales argentinas que regulan la institución. La circunstancia de que todo cristiano haya podido sentirse molesto o agraviado por expresiones hirientes para los valores que alienta su fe religiosa no significa que pueda abrirse una acción ejercitable indistintamente por cualquier persona que profese el cristianismo, pues de lo que se trata es de permitir la respuesta o rectificación al directamente aludido y no de abrir un debate en el cual cada habitante de la Nación pueda rebatir las ideas expuestas por otro en un medio de difusión. Una comprensión diferente del derecho de réplica no sólo se apartaría inequívocamente de los términos en que lo reconoce la Convención internacional sino que lesionaría gravemente --además de la reserva consagrada por el art. 19-- la libertad de expresión y el derecho de propiedad consagrados por los arts. 14 y 17 de la Constitución, pues obligaría a todo propietario de un medio de difusión a admitir un debate abierto sobre cualquier tema que se hubiera hecho público mediante su utilización, anulando de ese modo su propia libertad de expresión o la de quienes con su consentimiento utilizan su medio, y poniendo su propiedad individual al servicio de cualquier miembro de la comunidad. La pretensión deducida resulta, pues, desde todo punto de vista inaceptable. Por ello, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Agréguese la queja al principal, notifíquese y oportunamente devuélvase. -Augusto C. Belluscio.

Cafés La Virginia S. A. (1994) Fallos: 317:1282 Buenos Aires, octubre 13 de 1994. Considerando: 1. Que la sentencia de la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al revocar parcialmente lo resuelto por el Tribunal Fiscal de la Nación, hizo lugar al reclamo de la actora en cuanto a su derecho a repetir de la Administración Nacional de Aduanas la suma abonada en concepto de "derecho de importación adicional" (res. Ministerio de Economía 174/86, art. 2°) por la introducción al país de café crudo (verde) en grano originario de Brasil, al amparo del despacho N° 92.251/86. En cuanto al reclamo de devolución de los importes abonados en concepto de gravamen con destinación al Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones (arts. 22 y 23, ley 23.101), la cámara confirmó la decisión del Tribunal Fiscal que tuvo por bien cobrado el tributo. Contra esa sentencia del 14 de agosto de 1990, las partes agraviadas interpusieron sendos recursos extraordinarios, el Fisco nacional a fs. 171/177 vta. y la actora a fs. 207/221 vta. Ambos fueron concedidos por el a quo mediante el auto de fs. 260.

2. Que la cámara --por remisión a los fundamentos expuestos en la causa N° 22.304 "Cafés La Virginia", resuelta por la sala II el 12 de julio de 1990-- ponderó, por una parte, las atribuciones ejercidas por el ministro de Economía mediante el dictado de la res. 174/86, cuyo art. 2° fijó el impuesto adicional que se discute. Estimó que en la base de la delegación legislativa se hallaba la ley 22.415 (Cód. Aduanero), cuyo art. 664 otorga al Poder Ejecutivo la facultad de "modificar el derecho de importación establecido", en cumplimiento de las finalidades enunciadas en el párr. 2° y con la limitación prevista en el art. 665: "Las facultades... deberán ejercerse respetando los convenios internacionales vigentes". A su vez la ley 22.792 autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a delegar en el ministerio competente las facultades que tenía conferidas por el Código Aduanero. En virtud de estas atribuciones delegadas --sostuvo el a quo-- el ministro de Economía dictó la res. 476/85 por la que dispuso un incremento en los niveles de la Nomenclatura Arancelaria y Derechos de Importación (NADI) y la res. 174/86, cuyo art. 2° fijó el derecho de importación adicional cuestionado en autos. La cámara concluyó que en atención a la limitación establecida en el art. 665 del Cód. Aduanero, las facultades ejercidas por el ministro de Economía no pudieron tener una extensión mayor que las del órgano que las había delegado. Sólo a través de una ley formal --que comportará una nueva delegación-- se habría podido dejar sin efecto la norma bilateral contenida en el acuerdo N° 1 suscripto entre Argentina y Brasil el 30 de abril de 1983. El tribunal a quo estimó que correspondía establecer la preeminencia de una norma de rango superior (el Cód. Aduanero) respecto de otra inferior (la res. del ministro de Economía) y ello determinaba la condena al Fisco nacional a devolver las sumas percibidas en demasía, con fundamento en un ilegítimo acto ministerial. Por otra parte, y en lo concerniente a la repetición del gravamen autorizado por ley 23.101 (facultad que fue ejercida por el Poder Ejecutivo mediante el dictado del dec. 179/85), el mismo argumento reseñado en el párrafo precedente sirvió a la cámara para rechazar el reclamo de la actora y confirmar al respecto lo resuelto por el Tribunal Fiscal. En efecto, ponderó que el gravamen en cuestión había sido creado por ley formal de igual jerarquía normativa que el Tratado internacional, lo cual determinaba la regularidad en el ejercicio de las facultades delegadas. En otro orden de ideas añadió como fundamento coadyuvante que con respecto a los tributos con afectación especial --como el que aquí se controvierte-- no regía la limitación establecida en el art. 665 del Cód. Aduanero, que sólo comprendía los derechos de importación regulados en el Capítulo primero del Título I de la Sección IX de la ley 22.415. 3. Que en su memorial de fs. 171/177 vta., el Fisco Nacional reclama la apertura del remedio federal por cuestión federal típica consistente en la interpretación y aplicación de las normas federales comprometidas en el "sub lite". Si bien acepta los fundamentos de la cámara respecto de la delegación, llega a la conclusión opuesta, esto es, que el ministro de Economía se hallaba plenamente facultado a dictar la res. 174/86 en los términos en que lo hizo. Ello es así --sostiene-- por cuanto a su juicio no se ha transgredido la limitación contenida en el art. 665 del Cód. Aduanero, pues la resolución ministerial no vulneró las disposiciones del Tratado bilateral conocido como acuerdo N° 1, que instituía un nuevo mecanismo flexible en donde los países podían modificar unilateralmente los beneficios negociados. El representante del Fisco compara el sistema de integración previsto en el Tratado de Montevideo de 1960 (ratificado por ley 15.378), por el que se instauró la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, con el previsto en el Tratado de Montevideo de 1980 (aprobado por ley 22.354) que creó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en cuyo marco se negociaron las ventajas del acuerdo de alcance parcial N° 1. Al respecto, argumenta que las limitaciones convenidas eran de carácter ético y no imperativo y que, por tanto, la Argentina no ha transgredido en absoluto el Tratado internacional mediante el ejercicio, por delegación en el ministerio competente --que dictó la res. 174/86--, de la facultad de modificar los derechos de importación. 4. Que el recurso extraordinario deducido por el Fisco nacional (Administración Nacional de Aduanas) es formalmente procedente toda vez que se halla en tela de juicio el alcance otorgado por el a quo a normas federales en juego --Tratado de Montevideo de 1980, Código Aduanero, dec. 751/74 y res. ministeriales 476/85 y 174/86-- y la decisión ha sido contraria al derecho que el apelante fundó en ellas (art. 14, inc. 3, ley 48). 5. Que la primera cuestión consiste en dilucidar si se ha producido una auténtica colisión entre las disposiciones de un Tratado internacional y la norma que emana de una resolución ministerial.

Corresponde señalar que no se halla controvertido que la mercadería corrrespondiente al despacho N° 92.251 --una partida importada para consumo de café crudo verde en grano, originario de Brasil-- se encuentra comprendida en los productos cuyo tratamiento arancelario fue negociado en el acuerdo de renegociación de las concesiones otorgadas en el período 1962/1980 (acuerdo de alcance parcial N° 1) suscripto entre la Argentina y el Brasil el 30 de abril de 1983 (en vigencia al tiempo de producirse el despacho a plaza que interesa en este litigio), dentro del marco de acuerdos internacionales contemplados en la Sección III del Tratado de Montevideo de 1980 (arts. 7° y sigtes.). Para tal producto el acuerdo N° 1 prevé un "gravamen residual" del 0 %, que significa el compromiso de no establecer impuestos --cualquiera que fuese su denominación-- por encima del nivel previsto (en el caso, del 0 %). Por su parte, la res. 174 dictada por el ministro de Economía el 26 de febrero de 1986 aclara en su inc. 1° el incremento de preferencias porcentuales dispuesto por la anterior res. 476/85 y en su inc. 2° --que es el que interesa en esta causa-- establece que "las importaciones de mercaderías amparadas por instrumentos de negociación... que prevean gravámenes residuales, estarán sujetas al pago de un derecho de importación adicional del 10 % hasta el 31 de marzo de 1986". Posteriormente, mediante la res. del mismo Ministerio 258/86, la medida fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 1986. 6. Que la interpretación que propone el recurrente del Tratado que establece la ALADI y del acuerdo de alcance parcial N° 1 --y que coincide con la argumentación que sustenta la decisión del Tribunal Fiscal de la Nación de fs. 117/119 (remisión a la causa 6028-A)-- no surge ni de la letra del art. 47 del Tratado de Montevideo de 1980 ponderada en su contexto, ni de su espíritu. En efecto, los tratados deben ser interpretados de buena fe --art. 31, inc. 1, de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobada por ley 19.865, ratificada el 5 de diciembre de 1972 y en vigor desde el 27 de enero de 1980-- y desde esta pauta hermenéutica esencial no es coherente sostener que el Tratado sólo consagra un compromiso ético pero no jurídico, una expresión de buena voluntad de los países signatarios para "tratar de aplicar" ventajas, favores, franquicias, etc. Por el contrario, el Tratado habla de los "derechos y obligaciones" que se establecen en los acuerdos de alcance parcial, de procedimientos de negociación y de revisión periódica --que no tendrían sentido si los compromisos asumidos fuesen sólo éticos-- y de cláusulas de salvaguarda y de denuncia, lo cual desvirtúa la tesis de la compatibilidad entre el marco vinculante del Tratado y la modificación unilateral de los beneficios negociados (arts. 7 y 9, de la Sección III del Capítulo II). El art. 63 (disposiciones finales) del Tratado de Montevideo de 1980 permite descartar sin mayores argumentos la inteligencia que el recurrente otorga a la "flexibilidad" como principio rector del sistema. En efecto, la citada norma regula el mecanismo para "desligarse" del Tratado, para formalizar la denuncia y para suprimir la vigencia de los derechos y obligaciones emergentes de un acuerdo de alcance parcial respecto de un país miembro denunciante. 7. Que frente a la coherencia del sistema que surge de la interpretación efectuada en el párrafo precedente, resulta equivocado relacionar la obligatoriedad de las ventajas negociadas con la expresión contenida en el párr. 1° del art. 47 de la ley 22.354. El propósito de cada país miembro de "tratar de evitar" que los tributos u otras medidas internas conduzcan a la anulación o reducción --en los efectos prácticos-- de cualquier concesión o ventaja obtenida como resultado de la negociación, se refiere precisamente a medidas no negociadas distintas de un derecho de importación, con lo cual la expresión carece de relevancia como pauta interpretativa del carácter obligatorio de los compromisos asumidos en el Tratado. 8. Que en atención a la imperatividad de los compromisos asumidos por nuestro país en el marco del acuerdo de alcance parcial N° 1, la norma material contenida en el art. 2° de la res. ministerial 174/86 entra en abierta colisión con la norma material que surge del Tratado binacional. La aplicación por los órganos del Estado argentino de una norma interna que transgrede un tratado --además de constituir el incumplimiento de una obligación internacional-- vulnera el principio de la supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes internas (causa F.433.XXIII "Fibraca Constructora S. C. A. c. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande", del 7 de julio de 1993--; arts. 31 y 75, inc. 22, Constitución Nacional). 9. Que lo afirmado por esta Corte en la causa citada en el considerando precedente --y que modifica la doctrina de Fallos: 257:99 y 271:7 (La Ley, 113-458; 131-773)-- en el sentido de que el art. 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados impone a los órganos del Estado argentino --una vez resguardados los principios de derecho público constitucionales-- asegurar primacía a los tratados

ante un conflicto con una norma interna contraria pues esa prioridad de rango integra el orden jurídico argentino y es invocable con sustento en el art. 31 de la Carta Magna, bastaría para rechazar el agravio del Fisco nacional. Pero es pertinente precisar las consecuencias que tal posición comporta desde el punto de vista de la validez constitucional de la delegación de funciones que consagran los arts. 664 y 665 del Cód. Aduanero, cuya interpretación también se ha controvertido en autos. 10. Que es indudable que la facultad de imponer gravámenes y contribuciones corresponde al Congreso de la Nación (arts. 17 y 52, Constitución Nacional) y que este principio de legalidad fiscal determina que el poder administrador no pueda recaudar ninguna contribución que no haya sido creada por acto legislativo formal. Sin embargo, se acepta que el legislador confiera cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar pormenores de la obligación tributaria, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida (doctrina de Fallos: 270:42 (La Ley, 129768); 304:1898; 306:788 entre otros). Esta delegación impropia se concreta en el art. 664 de la ley 22.415 que autoriza al Poder Ejecutivo al ejercicio de facultades delegadas dentro de la orientación prefijada por la ley. Ahora bien, según lo expresado, el legislador no tiene atribución para modificar un tratado por una ley y si bien podría dictar una ley que prescribiese disposiciones contrarias a un tratado o que hiciese imposible su cumplimiento, ese acto del órgano legislativo comportaría una transgresión al principio de la jerarquía de las normas (art. 31, Constitución Nacional) y sería un acto constitucionalmente inválido. Habida cuenta de que el legislador no puede delegar una facultad que no tiene, desde el punto de vista de la legitimidad de una delegación siempre está presente --lo diga la norma delegante en forma expresa o no-- esa directiva de que ni una ley ni otra norma de rango inferior puede violar un tratado internacional. 11. Que lo anterior significa que es irrelevante discutir el alcance de la limitación contenida en el art. 665 del Cód. Aduanero pues es un principio implícito que todas las facultades que delega el legislador deberán ejercerse "respetando los convenios internacionales vigentes". Visto desde otra óptica, la participación del Congreso en el acto complejo federal que culmina con la aprobación y ratificación de un tratado (art. 75, inc. 22; art. 99, inc. 11, Ley Fundamental), comporta siempre la existencia de una directiva política que queda incorporada en todo acto de delegación y en el ejercicio de la facultad delegada. En conclusión, la res. ministerial 174/86 constituye en este orden de ideas un acto ilegítimo de ejercicio de atribuciones fuera del marco jurídico de la delegación y ello es definitivo para fundar el rechazo del recurso del Fisco nacional. 12. Que en su memorial de fs. 207/221 vta., Cafés La Virginia S. A. se agravia de la resolución dictada en cámara respecto de la legitimidad del cobro del gravamen establecido en el art. 1° del dec. 179/85, en ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades impositivas delegadas por el art. 23 de la ley 23.101. Argumenta que no es posible suponer que el legislador haya cometido la inconsecuencia de obviar el acuerdo de alcance parcial N° 1 celebrado con el Brasil y que, por tanto, la única interpretación posible de aquella norma es la que deja a salvo lo atinente a mercaderías importadas para el consumo pero al amparo de negociaciones bilaterales, como el convenio con el Brasil bajo el régimen del arancel residual del 0 %, que constituye una norma bilateral especial. Aduce que la ilicitud reside en el decreto que ha omitido exceptuar de la regla general --la ley 23.101-- las mercaderías comprendidas en el marco de los beneficios de la ALADI "excediendo toda interpretación razonable de la delegación contenida en el art. 23 de la ley 23.101". 13. Que el recurso extraordinario deducido por la actora es formalmente procedente pues se ha cuestionado la inteligencia otorgada por el tribunal a quo a normas federales y la decisión ha sido contraria al derecho fundado en ellas (art. 14, inc. 3, ley 48). 14. Que el gravamen destinado a la formación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones fue sometido por el legislador --art. 23, ley 23.101-- a las previsiones del art. 761 de la ley 22.415, es decir, asimilado a un tributo con afectación especial. En sus efectos --de ser aplicado a las mercaderías que están involucradas en el "sub lite"-- constituiría una "restricción no arancelaria", que habría podido ser objeto de una previsión específica en el acuerdo de alcance parcial celebrado con Brasil en

el marco de la ALADI (art. 9°, inc. g, Tratado de Montevideo de 1980). Sin embargo, tal norma no fue adoptada y la directiva del Tratado es que "se tendrán en cuenta las disposiciones que establezcan los países miembros en las respectivas materias, con alcance general" (inc. g, citado). 15. Que la ley 23.101 crea el gravamen sobre las "importaciones realizadas bajo el régimen de destinación definitiva de importación para el consumo" (art. 23). Una primera interpretación permitiría considerar comprendido en el ámbito material de aplicación del artículo al ingreso al país de café crudo (verde) en grano originario de Brasil. Ello comportaría sostener que el legislador argentino ha dictado una norma que contradice el régimen de beneficios negociados en un acuerdo internacional; dicho en otros términos, que ha incurrido en una transgresión a un tratado internacional y que la aplicación de esa norma que colisiona con otra de rango superior debe ser desechada por incompatible con el principio de supremacía de los tratados sobre las leyes internas (arts. 31 y 75, inc. 22, Constitución Nacional). 16. Que de conformidad con el principio esencial en materia de hermenéutica legal que consiste en dar pleno efecto a la intención del legislador, tendiendo a armonizar la ley de que se trate con el orden jurídico restante y con los principios y garantías de la Constitución Nacional, a fin de evitar su invalidez (doctrina de Fallos: 307:146 y 993 --La Ley, 1985-D, 500--, entre otros muchos), corresponde admitir el agravio de la actora pues la interpretación valiosa es la que, sin forzar la letra ni el espíritu de la norma, mejor favorece su compatibilidad constitucional. En efecto, la ley 23.101 no consideró explícitamente la mercadería amparada por tratados internacionales. Por ello no es posible tomarla en cuenta como "disposición de la respectiva materia", a los efectos del art. 9°, inc. g, "in fine", del Tratado de Montevideo de 1980. Ese silencio no puede, pues, interpretarse como una voluntad de gravar incluso las importaciones sobre mercaderías amparadas por acuerdos internacionales en violación de éstos, propósito que estaría en pugna con los objetivos expresados en los debates parlamentarios que precedieron al dictado de la norma (Diario de Sesiones Cámara de Diputados del 28 y 29 de junio de 1984, p. 1845). 17. Que cabe concluir que ni la ley 23.101 ni el dec. 179/85 abarcan en su ámbito de aplicación material al producto negociado en el acuerdo de alcance parcial N° 1 y que, en consecuencia, no justifican el cobro de derechos pretendido por ese concepto por el Fisco nacional, que debe ser condenado a restituir los importes percibidos. Ninguna relevancia tiene el argumento dado por el a quo relativo a que el artículo 665 del Código Aduanero no alcanza a los tributos de afectación especial pues, tal como se ha afirmado en el consid. 11, la "obligación de respetar los convenios internacionales vigentes" es una directiva implícitamente contenida en toda delegación legal en atención a la obligación que pesa sobre el órgano legislativo --y sobre todo órgano del Estado argentino-- de evitar la transgresión de un tratado internacional. Por ello, se confirma el fallo apelado en lo atinente al agravio del Fisco nacional y se lo revoca respecto del agravio de Cafés La Virginia S. A. En consecuencia, se ordena la devolución a la actora de la suma pagada en concepto de gravamen Fondo ley 23.101 (art. 16, parte 2°, ley 48). Con costas. -Ricardo Levene (h.). -- Augusto C. Belluscio. -- Julio S. Nazareno. -- Guillermo A. F. López. -Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia). -- Gustavo A. Bossert. -- Antonio Boggiano (su voto). Voto del doctor Boggiano Considerando: 1. Que el Tribunal Fiscal de la Nación confirmó la resolución de la Administración Nacional de Aduanas que no hizo lugar a la devolución solicitada por "Cafés La Virginia S. A." de AA 11.181,09, abonados en conceptos de derechos de importación y AA 695,72, abonados en concepto de Fondo ley 23.101, por la introducción a plaza de café crudo (verde), en grano originario de Brasil. Dicho fallo fue apelado por la representante de la actora. 2. Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala II) revocó parcialmente el pronunciamiento del Tribunal Fiscal. Señaló el a quo que, por medio del Acuerdo N° 1, suscripto entre los plenipotenciarios de Argentina y Brasil el 30 de abril de 1983, se negoció entre ambos países un porcentaje residual del 0 % en concepto de derecho para la mercadería de que se trata en autos. Por medio de la res. 476/85 y su aclaratoria res. 174/86, agregó el a quo, el Ministerio de Economía fijó un derecho de importación adicional del 10 % entre otras, para la citada mercadería.

La Cámara indicó que estas normas habían sido dictadas en virtud de lo establecido por la ley 22.792, mediante la cual se autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a delegar en el ministerio competente las facultades que tenía conferidas por el art. 664 del Cód. Aduanero, el cual otorgaba a aquél la facultad "de modificar el derecho de importación establecido". Sin embargo, señaló el tribunal, el art. 665 del mismo ordenamiento también establecía que el Poder Ejecutivo debía ejercer las citadas facultades "respetando los convenios internacionales vigentes". Ello no significaba, según el a quo, que estuviera vedada la elevación de los derechos de importación, sino que dicha modificación sólo podía ser llevada a cabo mediante la sanción de una ley formal que dejara sin efecto la norma bilateral suscripta entre Argentina y Brasil. La cámara basó esta conclusión en el hecho de que las facultades ejercidas por el Minsiterio de Economía no podían tener una extensión mayor que las del órgano que las delegó --el Poder Ejecutivo Nacional-- quien las ejercía en virtud de lo dispuesto por el art. 664 del Cód. Aduanero, con la limitación establecida en el art. 665. Ello significaba, a juicio del a quo, que el Ministerio de Economía había excedido las atribuciones que le otorgaba el Código Aduanero. Por lo expuesto, la cámara revocó lo decidido en ese punto por el Tribunal Fiscal de la Nación y, en consecuencia, ordenó la devolución a la actora de las sumas pagadas por ella en concepto de derechos de importación. En cambio, en lo que se refiere a las sumas abonadas en concepto de gravamen Fondo Ley 23.101, el tribunal de segunda instancia, al confirmar lo resuelto al respecto por el Tribunal Fiscal, rechazó las pretensiones de la actora. Para llegar a esa conclusión, tuvo en cuenta que el citado tributo había sido creado por una ley formal de igual jerarquía normativa que la del Tratado internacional, por lo cual aquélla bien podía derogar lo dispuesto en el Tratado. Por lo demás la cámara agregó que en este punto las facultades delegadas en el Poder Ejecutivo habían sido ejercidas conforme a derecho toda vez que, con respecto a los tributos con afectación especial --como el del caso--, previstos en el art. 761 del Cód. Aduanero (capítulo 7°, título I, seccción IX) no regía la limitación impuesta por el art. 665, habida cuenta de que dicha norma estaba referida a los derechos de importación, establecidas en el capítulo 1° del título I de la sección IX del citado Código. Contra ese pronunciamiento, el representante del Fisco nacional y la representante de la actora interpusieron sendos recursos extraordinarios, que fueron concedidos. 3. Que el representante de la Administración Nacional de Aduanas sostiene que, de acuerdo al sistema que emana del Tratado de Montevideo de 1980, aprobado por la ley 22.354 (B. O. del 23 de diciembre de 1980), por el que se creó la Asociación Latinoamericana de Integración --ALADI--, vigente al momento de la importación motivo de autos y conforme al cual se realizó el citado Acuerdo N° 1 entre Argentina y Brasil, las partes contratantes podían válidamente imponer de manera unilateral tributos que convirtieran en más gravosa la importación de mercaderías que lo acordado en las negociaciones internacionales. El representante del Fisco concluyó así que no existió la extralimitación imputada al Ministerio de Economía al dictar las resoluciones 476/85 y 174/86, ya que dicho órgano sólo había dispuesto, en el marco del Tratado de Montevideo y en el del art. 664, apart. 2° del Cód. Aduanero, la variación de los niveles tributarios y, en consecuencia, no habría pretendido subvertir el orden jurídico creado por la citada convención. 4. Que el representante de la actora se agravia de lo decidido por el tribunal de segunda instancia en tanto considera válida la imposición a la recurrente del tributo previsto por la ley 23.101 (B. O. del 2 de noviembre de 1984) que, en su art. 23, faculta al Poder Ejecutivo a imponer un gravamen de hasta el 0,50 % sobre las importaciones con destino al Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones, creado por la misma ley. En opinión de la apelante, no resulta aceptable afirmar, como lo hace la cámara, que la intención de la ley 23.101, fue dejar sin efecto lo prescripto por el Tratado de Montevideo, en razón de que dichas normas legales legislan sobre materias diferentes. La recurrente sostiene, con remisión a jurisprudencia del tribunal, que, al ser la ley 22.354, que aprobó el Tratado, una disposición de carácter especial, no cabe entender que haya sido dejada sin efecto por una ley general, como lo es la 23.101, ya que esta última no contiene una derogación expresa de la anterior ni tampoco existe una repugnancia manifiesta entre ambas. 5. Que los agravios formulados por ambas partes son idóneos para habilitar la instancia extraordinaria, pues se ha cuestionado la inteligencia otorgada por la cámara a normas federales y la decisión ha sido contraria a los derechos fundados en ellas (art. 14, inc. 3, ley 48). En tales condiciones, conviene recordar nuevamente que cuando se encuentra en discusión el alcance que cabe asignar a una norma de

derecho federal, el tribunal no se encuentra limitado en su decisión por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 308:647 --La Ley, 1987-A, 160-- y art. 16, ley 48). 6. Que son múltiples las cuestiones que deben resolverse. En primer lugar, si el llamado Acuerdo N° 1 constituye para la Argentina una obligación internacional y, en caso afirmativo, determinar cuál sea el alcance con relación a ella de la res. 174/86 y de la ley 23.101. En segundo término, si el país puede apartarse unilateralmente de un compromiso internacional por medio de una norma interna. Por último, y en inmediata vinculación con ello, si ante el incumplimiento de un acuerdo internacional por los órganos ejecutivos o legislativos, los tribunales argentinos pueden prevenir las consecuencias de un ilícito internacional y aplicar prioritariamente la norma internacional. Dado que al dictarse esta sentencia se halla en vigencia la reforma constitucional sancionada el pasado 22 de agosto, conviene aclarar que, no obstante, el caso está regido por el texto anterior a dicha reforma en razón del momento de los hechos relevantes de la litis. 7. Que el 30 de abril de 1983 Argentina y Brasil celebraron el Acuerdo de Alcance Parcial de Renegociación de las Concesiones recaídas en el período 1962/1980 (Acuerdo de Alcance Parcial N° 1), en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), creada por el Tratado de Montevideo de 1980, aprobado por ley 22.354 y ratificado por nuestro país. En dicho acuerdo se dispuso un porcentaje residual del 0 % en concepto de derecho de importación para la mercadería de que se trata en autos. Los países signatarios se obligaron a mantener vigentes para su comercio recíproco las concesiones registradas en los anexos respectivos conforme a las disposiciones del Tratado de Montevideo de 1980 (confr. el art. 2°, Acuerdo N° 1). El acuerdo fue prorrogado en su vigencia por diversos protocolos adicionales, hasta el 31 de diciembre de 1986. Es un tratado internacional en los términos del art. 2°, inc. 1, apart. a, de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, ya que fue celebrado por escrito entre estados y se halla regido por el derecho internacional. Aunque el consentimiento del Estado argentino se haya manifestado en forma simplificada, sin intervención previa del Congreso, ésta tuvo lugar con anterioridad mediante la aprobación legislativa del Tratado de Montevideo de 1980 (confr. ley 22.354) que permite en su art. 7° la concentración de este tipo de convenios. 8. Que durante la vigencia del Acuerdo, el Ministerio de Economía dictó la res. 174/86 que impuso a las importaciones de mercaderías amparadas por instrumentos de negociación acordados en la ALADI, que prevean gravámenes residuales, un derecho de importación adicional del 10 %. Por su parte, el art. 23 de la ley 23.101 faculta al Poder Ejecutivo Nacional a imponer un gravamen sobre las importaciones para consumo con destino al Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones. El Poder Ejecutivo ejercitó la facultad otorgada mediante el dictado del dec. 179/85. 9. Que el representante del Fisco finca su argumentación, tendiente a demostrar la aplicabilidad al caso y la validez de la res. 174/86 y de la ley 23.101, en el art. 47 del Tratado de Montevideo. Este establece, en lo pertinente, que: "En el caso de productos incluidos en la preferencia arancelaria regional o en acuerdos de alcance regional o parcial, que no sean producidos o no se produzcan en cantidades sustanciales en su territorio, cada país miembro tratará de evitar que los tributos u otras medidas internas que se apliquen deriven en la anulación o reducción de cualquier concesión o ventaja obtenida por cualquier país miembro como resultado de las negociaciones respectivas". El recurrente afirma, adhiriendo a la argumentación desarrollada por el Tribunal Fiscal de la Nación, que el sentido de la norma consiste en permitir a las partes de un acuerdo de alcance parcial la modificación unilateral, en sede interna, de los niveles arancelarios concertados en sede internacional y que por eso se dice: "cada país miembro tratará de evitar". Deduce de ello, por tanto, que el mantenimiento del nivel de tributos a la importación resultante de la ALADI no reviste carácter imperativo, sino meramente indicativo. Concluye, por tanto, que el Poder Ejecutivo ha ejercido conforme a derecho la competencia que en materia arancelaria le otorga el Código Aduanero (arts. 664 y 665, Cód. Aduanero) y que es válida la aplicación al caso de la ley 23.101. 10. Que la elucidación de la cuestión relativa a si los compromisos asumidos en el marco de la ALADI tienen un alcance pleno o atenuado, si son obligaciones o sugerencias, es de capital importancia, por la extrema gravedad que revestiría que el máximo Tribunal de Justicia de la Nación establezca como doctrina la inexistencia de imperatividad de los compromisos de nuestro país con potencias extranjeras que, por no tener mayor rigor para una parte que para las otras, no podrían, según esta tesis, ser

invocados por la República Argentina para reclamar cumplimientos de los demás países firmantes. Como dijera Alberdi, al referirse a los tratados: "Cuantas más garantías deis al extranjero, mayores derechos asegurados tendréis en vuestro país" (Bases y puntos de partida para la organización de la República Argentina, p. 69, Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1966). En efecto, la capacidad de nuestro país y de sus ciudadanos, de exigir el cumplimiento obligatorio de compromisos depende directamente de que se les reconozca imperatividad, de modo que, rechazar esta demanda sobre la base de que el Estado argentino pudo apartarse de un acuerdo de alcance parcial por no ser más que indicativo, supone un anuncio con consecuencias que van mucho más allá de la composición de la presente litis, y que no se detienen en la época a la que ella se refiere. 11. Que, en efecto, la República Argentina no ha denunciado el Tratado de Montevideo de 1980. El Mercosur, con ser complejo y de metas cimeras, se adecua a las previsiones del art. 7° de dicho Tratado, relativo a los acuerdos de alcance parcial, y prevé expresamente reglas para el cumplimiento de las cargas que a dichos acuerdos son impuestas; por ejemplo, está abierto a la adhesión de los demás miembros de la ALADI (confr. art. 9°, inc. a, Tratado de Montevideo de 1980 y art. 20, Tratado de Asunción de 1991 que sienta las bases de organización del Mercado Común del Sur --Mercosur--). En el mismo orden de ideas, cabe tener en cuenta el consid. 4° del Tratado de Asunción, que encuadra al Mercosur en los objetivos de la ALADI, así como los arts. 4°; 5°; 11 y 12 del Anexo I que establecen reglas para las relaciones con otros acuerdos de alcance parcial celebrados dentro del marco del Tratado de Montevideo. En tales condiciones, parece claro que la tesis propugnada por el representante del Fisco también resultaría aplicable a las "obligaciones" contraídas en el marco del Mercosur. No vaya a ocurrir que, al tiempo de disponernos a construir la cúpula, debilitemos los cimientos. 12. Que la inteligencia del art. 47 del Tratado de Montevideo ensayada por el Fisco es incorrecta pues, tal como lo destaca la actora en la contestación del recurso extraordinario, la norma no se refiere a los derechos de importación cuando alude a "los tributos u otras medidas internas". Abarca, en cambio, restricciones precisamente no arancelarias por medio de las cuales indirectamente se pudieran afectar los acuerdos internacionales. A ellas se refiere también el art. 46 del Tratado cuando establece que: "En materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios del territorio de un país miembro gozarán en el territorio de los demás países miembros de un tratamiento no menos favorable al que se aplique a productos similares nacionales". En el caso de los productos aludidos por esta norma, que cuentan con similares nacionales, se establece una regla de igual trato impositivo, para evitar la afectación referida. En cambio, para las mercaderías que no sean producidas o no se produzcan en cantidades sustanciales en el territorio del país (confr. art. 47 cit.), dado que la comparación con un producto nacional es, por definición, imposible, se establece una solución diferente. Se dispone que las partes tratarán de evitar que los tributos u otras medidas internas que se apliquen deriven en la anulación o reducción de cualquier concesión o ventaja obtenida por cualquier país miembro como resultado de las negociaciones respectivas. Por ejemplo, un impuesto que grave exclusivamente mercaderías mencionadas en el art. 47 puede servir de subterfugio para desvirtuar las ventajas acordadas en sede internacional. Para la determinación de la real incidencia económica de una medida interna de esa naturaleza sobre dichas ventajas, el Tratado prevé el siguiente mecanismo: "Si un país miembro se considera perjudicado por las medidas mencionadas en el párrafo anterior, podrá recurrir al Comité con el fin de que se examine la situación planteada y se formulen las recomendaciones que correspondan" (art. 47, párr. 2°). 13. Que prueba de que los artículos examinados no se refieren a los derechos de importación cuando hacen similar alusión a "impuestos tasas y otros gravámenes internos" (art. 46) y a "los tributos u otras medidas internas" (art. 47) es que, de lo contrario, el primero de ellos vendría a impedir toda negociación sobre derechos de importación superiores al 0 %. En efecto, no es difícil advertir que, en la inteligencia que se rechaza, sólo negociando en ese nivel sería factible acordar igual tratamiento tributario a una mercadería importada que a otra análoga nacional, ya que sobre esta última, como es obvio, no recaen derechos de importación y, entonces, cualquier arancel mayor al 0 % que se aplicase a la primera violaría el Tratado. Si, como se percibe, la consecuencia es inadmisible, es porque también lo es la interpretación de la que deriva. Y si la conclusión resulta clara en el sentido de que el art. 46 no ha podido aludir a los derechos de importación con su referencia a los gravámenes "internos", es legítima igual comprensión en relación a lo que establece, con pareja terminología, el art. 47.

14. Que, además, esta inteligencia es la que mejor se adecua con la regla asumida por nuestro país según la cual los tratados deben ser interpretados y cumplidos de buena fe (confr. art. 31 inc. 1 y 26, Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, aprobada por ley 19.865, ratificada por el Poder Ejecutivo Nacional el 5 de diciembre de 1972 y en vigor desde el 27 de enero de 1980 de conformidad con lo que establece su art. 84). En este orden de ideas cabe atender a que, como principio, es de la naturaleza de un tratado concretar compromisos y no enunciar buenos propósitos. Nada hay en el lenguaje del Tratado de Montevideo de 1980 que haga pensar que éste escapa a esta caracterización. Antes bien, el art. 7°, al explicitar el contenido de los acuerdos de alcance parcial --categoría a la que pertenece el Acuerdo N° 1 entre Argentina y Brasil-- se refiere a derechos y obligaciones. A su vez, el art. 9°, establece en su inc. d, que dichos acuerdos contendrán procedimientos de negociación para su revisión periódica a solicitud de cualquier país miembro que se considera perjudicado y en su inciso g, que podrán incluir normas específicas sobre retiro y renegociación de concesiones y denuncia. Estas disposiciones perderían toda virtualidad y sentido si las partes pudieran unilateralmente desligarse de su vínculo mediante normas de derecho interno. 15. Que cabe concluir, entonces, respecto de la primera cuestión, que el cumplimiento del contenido del Acuerdo N° 1 constituye para la Argentina una obligación internacional. Corresponde, a continuación, determinar el alcance de la res. 174/86 y de la ley 23.101 en relación a ella. La dilucidación de este delicado asunto debe realizarse con suma cautela pues puede comprometer la responsabilidad internacional del Estado argentino, por lo que debe guiarse por una pauta interpretativa "favor tractatus": si existen varias interpretaciones posibles de una norma interna relacionada con un tratado internacional, debe elegirse aquella que deje a salvo el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas; sólo si la colisión con el tratado fuera inevitable y palmaria debe estarse a la hipótesis de su incumplimiento, con las consecuencias que ello entraña. 16. Que el art. 2° de la resolución del Ministerio de Economía 174/86 establece que las importaciones de mercaderías amparadas por instrumentos de negociación previstos en la ALADI que prevean gravámenes residuales estarán sujetas al pago de un derecho de importación adicional del 10 %. No cabe duda, en tales condiciones, de que la mercadería de que se trata en autos se halla comprendida por los términos de la resolución. El informe de la Secretaría de la ALADI obrante en autos confirma esta tesitura. También resulta claro e inevitable que, dado que dicha mercadería gozaba de un gravamen residual del 0 %, en virtud del acuerdo N° 1, entre Argentina y Brasil; la resolución ministerial --dictada, por lo demás, sin intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto-constituye una violación de aquél y un incumplimiento de la obligación internacional contraída por nuestro país. 17. Que el art. 23 de la ley 23.101, de promoción de las exportaciones, faculta al Poder Ejecutivo Nacional a imponer un gravamen de hasta el 0,50 % sobre las importaciones realizadas bajo el régimen de destinación definitiva de importación para consumo, con destino al Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones, que crea el artículo anterior de la misma norma legal. El Poder Ejecutivo ejerció la facultad otorgada mediante el dictado del dec. 179/85 y no incluyó a la mercadería de que se trata en autos entre las excepciones al gravamen (confr. art. 3°, decreto citado). Parece claro, entonces, que el impuesto creado por el Congreso, al referirse con carácter general a las importaciones realizadas "bajo el régimen de destinación definitiva de importación para el consumo", comprende al café crudo verde originario del Brasil, que fue objeto del Acuerdo N° 1 tantas veces mencionado. A igual conclusión llegó el tribunal a quo. Cabe señalar que, si bien el art. 49 del Tratado de Montevideo permite a los países miembros regular los regímenes de fomento a las exportaciones y, además, aplicar restricciones no arancelarias --carácter que cabe asignarle a la que entraña el impuesto examinado--, no se efectuó en el Acuerdo N° 1, ni en los protocolos que lo modificaron y prorrogaron, reserva alguna respecto de la aplicación por parte de la Argentina del tributo creado por la ley 23.101 a la importación de la mercadería en cuestión. Y ello, a pesar de que el art. 9° inc. g, del Tratado de Montevideo establece que los acuerdos de alcance parcial podrán contener normas específicas sobre restricciones no arancelarias. Por tanto, la inevitable aplicación en el caso del gravamen aludido conllevaría igual consecuencia que la referida en el considerando anterior; incumplimiento del compromiso internacional que la Argentina asumió al celebrar el acuerdo. 18. Que habiéndose determinado que el propio Tratado de Montevideo (art. 47) no exhibe basamento jurídico alguno para sustentar la tesis invocada por el Fisco en esta causa, cabe examinar si la alegada posibilidad de apartarse de un compromiso internacional surge de alguna otra regla o principio de

nuestro ordenamiento y, en particular, analizar la cuestión en el ámbito de los convenios sobre materia arancelaria, como el Acuerdo N° 1, entre Argentina y Brasil. 19. Que al respecto, la Cámara de Apelaciones sostuvo --sobre la base del art. 31 de la Constitución Nacional-- que los tratados poseen igual jerarquía normativa que las leyes nacionales y que, por lo tanto, el país puede modificar unilateralmente los tratados internacionales de los que sea parte, mediante una ley del Congreso. Resolvió, en consecuencia, que la res. 174/86 fue dictada por el Ministerio de Economía sin las facultades requeridas (arg. art. 665, Código Aduanero). Y declaró, en cambio, la validez de la ley 23.101, en relación al caso, aplicando implícitamente el principio según el cual, a igualdad de rango, prevalece la norma posterior. 20. Que la tesitura adoptada por la cámara fue sostenida por esta Corte en Fallos: 257:99 (1963) y 271:7 (1968). Se afirmó allí que: "ni el art. 31 ni el 100 de la Constitución Nacional atribuyen prelación o superioridad a los tratados respecto de las leyes válidamente dictadas por el Congreso de la Nación. Ambos --leyes y tratados-- son igualmente calificados como Ley Suprema de la Nación, y no existe fundamento normativo para acordar prioridad de rango a ninguno". (confr. el consid. 6°, Fallos: 257:99). "Se sigue de lo dicho", se agregó, "que rige respecto de ambas clases de normas, en cuanto integrantes del ordenamiento jurídico interno de la República, el principio con arreglo al cual las posteriores derogan a las anteriores. En su expresión clásica: 'Leges posteriores priores contrarias abrogant', ha sido también admitido como consecuencia necesaria de la igualdad jerárquica señalada, por la doctrina y la jurisprudencia norteamericana" (conf. consid. 8°, Fallos citados). 21. Que si bien es cierto que la solución del problema de la relación entre el derecho interno argentino y los tratados internacionales remite a la organización constitucional del país (confr. consid. 9°, Fallos cit. y sus citas), no lo es que del enunciado del art. 31 de la Constitución Nacional se siga que un tratado puede ser derogado por una ley posterior, pues los tratados no son "leges", en el sentido del adagio latino. En efecto, como afirmó John Jay, con referencia al art. VI de la Constitución de los Estados Unidos, que constituye el antecedente directo de nuestro art. 31: "Otros, aunque conformes con que los tratados se celebren de la manera propuesta, no lo están con que se les considere como la Ley Suprema de la Nación. Sostiene y hacen profesión de creer que los tratados, como los demás actos de una Asamblea Legislativa, deberían poder revocarse cuando parezca conveniente. Esta idea parece ser nueva y original en nuestro país, pero tanto pueden surgir nuevas verdades como nuevos errores. Estos señores harían bien en reflexionar que el tratado es sólo otro nombre que se aplica a un contrato, y que sería imposible encontrar una Nación dispuesta a celebrar cualquier contrato con nosotros, que los comprometiera a ellos de modo absoluto y a nosotros sólo tanto tiempo y hasta el grado que se nos antojara. Los que hacen las leyes pueden, sin duda alguna, enmendarlas o derogarlas; y tampoco se discute que quienes hacen los tratados pueden alterarlos o cancelarlos; pero no olvidemos que los tratados están hechos no sólo por una de las partes contratantes, sino por las dos y, consiguientemente, que así como el consentimiento de ambas fue indispensable para su conclusión original, así también lo es [para] siempre para alterarlos o cancelarlos" ("El federalista", N° 64, p. 275, México, Fondo de Cultura Económica, 1974; la preposición puesta entre corchetes figura en la obra citada). 22. Que a diferencia de lo que ocurre en otras constituciones más modernas, la Argentina no ha resuelto explícitamente lo atinente al emplazamiento de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico, limitándose a declarar, en el art. 31, que junto con la Constitución y las leyes de la Nación, constituyen la Ley Suprema de la Nación. Sin embargo, tanto el lenguaje empleado por el constituyente como el mecanismo diseñado para la celebración de los tratados, permiten sostener las afirmaciones transcriptas "ut supra". Así, ante la ausencia de una indicación expresa en contrario, es razonable atribuir al término "tratado", mencionado en los arts. 27; 31; 67, inc. 19; 86, inc. 14 y 100, su significado habitual y profundo, recordado en la frase de Jay, que excluye --en principio-- la posibilidad de que una de las partes lo derogue o revoque unilateralmente sin que ello constituya un incumplimiento del mismo. Son significativas, en este contexto, las siguientes palabras de Alberdi, a quien se ha considerado uno de los pensadores que más influyeron en nuestros constituyentes: "Firmad tratados con el extranjero en que deis garantías de que sus derechos naturales de propiedad, de libertad civil, de seguridad, de adquisición y tránsito, les serán respetados. Esos tratados serán la parte más bella de la Constitución; la parte exterior, que es la llave del progreso de estos países, llamados a recibir su acrecentamiento de fuera" (op. cit., p. 69). "...Cada tratado será un ancla de estabilidad puesta a la Constitución... (...). En cuanto a su observancia, debe ser fiel por nuestra parte para quitar pretextos de ser infiel al fuerte" (op. cit., p. 190).

Deben destacarse asimismo, en orden a desentrañar el significado atribuido al art. 31 por los constituyentes provinciales y nacionales de 1860, tanto las razones aducidas por los primeros para la incorporación de la reserva final --que exceptuó del cumplimiento de los tratados a "las provincias que no hubieran tenido su representación en el Congreso al tiempo de su aprobación, y que no se la otorguen posteriormente por medio de su legislatura"-- cuanto los motivos por los cuales los últimos aceptaron parcialmente tal propuesta. En lo que respecta a los constituyentes provinciales, la causa por la cual propusieron la salvedad analizada está expresada en las palabras de quien la impulsó, el diputado Mármol, en los siguientes términos-- "En las reformas propuestas por vuestra Comisión algo hay relativo a la ciudadanía, pero todas las disposiciones a ese respecto sólo podrían desgraciadamente evitar un mal que se ha consumado ya --me refiero al sacrificio de la ciudadanía natural en los hijos de los extranjeros--, que se ha consumado en el tratado celebrado con la corona española...". "Comprometida la Confederación actual en los efectos de ese tratado, el Congreso legislativo será impotente para salvarla de ellos, aun cuando pretendiese derogar con una ley la relativa a la ciudadanía, que ha sido elevada a la categoría de compromiso internacional, y como tal fuera ya de las disposiciones ulteriores de un cuerpo legislativo, pues los tratados públicos no se modifican o extinguen sino por el consentimiento de las partes contratantes, o por el cañón...". "Por la Constitución federal, cada provincia reconoce como ley fundamental la Constitución, las leyes del Congreso y los tratados: ... en cuanto a los tratados, una vez comprometidos en su responsabilidad, ya no está en el Congreso ni en el derecho de la Nación el poder emanciparse de sus obligaciones;... Y cuando se ha dicho que estando el compromiso con la España basado en una ley del Congreso, derogada esa ley queda sin efecto la estipulación del tratado, se ha dicho una necedad o una mentira. El tratado ha levantado una ley ulterior a la categoría de ley pública; y esta clase de leyes ya no es derogable sino por el acuerdo mutuo de las dos soberanías contratantes". Esta acertada visión de las relaciones existentes entre el derecho interno y los tratados internacionales fue lo que determinó a los constituyentes provinciales a condicionar su aprobación de la Constitución de 1853 a la mentada condición. Los convencionales de Santa Fe, por su parte, admitieron tal reserva pero con la limitación que surge del texto actual de la Constitución Nacional. Es interesante indagar sobre los motivos que pudieron haber guiado a estos últimos en la introducción del aludido cambio. Si bien tales razones no se expresan en las actas, es indudable que los impulsó la voluntad de mantener en pie los compromisos asumidos con potencias extranjeras, de modo que no se vieran frustrados por los porvenires de la política interna de la Nación. En este sentido, los convencionales fueron más lejos de las expresiones vertidas por el diputado Mármol, puesto que parecería que entendieron necesario preservar la suerte de los compromisos internacionales incluso de un eventual cambio en la Ley Suprema de la Nación. Más allá del acierto de este último criterio, lo cierto es que demuestra claramente el rango superior atribuido a los tratados sobre las leyes del Congreso. 23. Que desde esta perspectiva cobra pleno sentido el mecanismo diseñado por el constituyente para la celebración de acuerdos internacionales, pues la complejidad de su articulación contribuye al mantenimiento de los vínculos asumidos. En efecto, un tratado internacional constitucionalmente celebrado, incluyendo su ratificación internacional, es orgánicamente federal, pues el Poder Ejecutivo concluye y firma tratados (art. 86, inc. 14, Constitución Nacional), el Congreso Nacional los desecha o aprueba mediante leyes federales (art. 67, inc. 19, Constitución Nacional) y el Poder Ejecutivo Nacional ratifica los tratados aprobados por ley, emitiendo un acto federal de autoridad nacional. La derogación de un tratado internacional por una ley del Congreso: --o por cualquier otro acto interno de menor jerarquía normativa-- violenta la distribución de competencias impuesta por la misma Constitución Nacional, porque mediante una ley se podría derogar el acto complejo federal de la celebración de un tratado. Constituiría un avance inconstitucional del Poder Legislativo nacional sobre atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional, que es quien conduce las relaciones exteriores de la Nación (art. 86, inc. 14, Constitución Nacional); E. 64.XXIII. "Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros", sentencia del 7 de julio de 1992 --La Ley, 1992-C, 543--. 24. Que además, en el plano internacional, la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, vigente en el derecho argentino, según ya se expresó, confiere expresamente primacía al derecho internacional convencional sobre el derecho interno. Ahora esta prioridad de rango integra el

ordenamiento jurídico argentino. Esta convención, que reglamenta válidamente las disposiciones constitucionales y completa su mencionada parquedad, ha alterado la situación del ordenamiento jurídico argentino contemplada en los precedentes de Fallos: 257:99 y 271:7, pues ya no es exacta la proposición jurídica según la cual no existe fundamento normativo para acordar prioridad de rango al tratado sobre la ley (confr. el consid. 6° de Fallos 257:99). Tal fundamento normativo radica en el art. 27 de la Convención de Viena que establece que: "Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado". Se recogió, por medio de este precepto, una tradicional norma de Derecho internacional consuetudinario que había sido reconocida en numerosas oportunidades por la jurisprudencia de los tribunales internacionales. 25. Que la necesaria aplicación del art. 27 de la Convención de Viena impone a los órganos del Estado argentino dar prioridad a un tratado internacional ante un eventual conflicto con una norma interna contraria que equivalga a su incumplimiento (F. 433.XXIII. "Fibraca Constructora S. C. A. c. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande", sentencia del 7 de julio de 1993; H. 19.XXV. "Hagelin, Ragnar c. Poder Ejecutivo Nacional s/ juicio de conocimiento", sentencia del 22 de diciembre de 1993). Sin perjuicio, claro está, de la supremacía constitucional, asegurada, en general, por su tipología rígida (art. 30, Constitución Nacional) y respecto de los tratados por el art. 27 de la Constitución Nacional que dispone que: "El gobierno federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos en esta Constitución". Principios cuyo resguardo también se hallaría asegurado por la propia Convención de Viena, en cuanto establece en su art. 46 la nulidad de un tratado celebrado por un país en violación manifiesta de una norma de importancia fundamental de su derecho interno (confr. Barberis, Julio, "La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la Constitución Argentina", Prudentia Iuris, XVII-XVIII, diciembre 1985-abril 1986, ps. 192 y sigtes., ibídem, Verdross-Simma, "Derecho Internacional Público", p. 856). También el art. 53 de la Convención tutela de un modo mediato dichos principios al establecer la nulidad de todo tratado que se oponga a una norma imperativa de derecho internacional general ("ius cogens"), aclarando que se entiende por tal aquella que es aceptada y reconocida por la comunidad internacional de estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario. Ello es así, en razón de la sustancial coincidencia entre los valores y derechos protegidos por las normas de "ius cogens" y por nuestra Carta Magna. Un ejemplo de ello, con referencia al derecho constitucional a la jurisdicción, puede verse en Fallos 305:2150, caso "Cabrera, Washington J. E. c. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande s/ despido", del 5 de diciembre de 1983, voto concurrente de los doctores Gabrielli y Guastavino, compartido, este aspecto, por el voto mayoritario (confr. el párr. 1° de este último --La Ley, 1984-B, 206--). 26. Que, además, el art. 27 de la Convención de Viena constituye la necesaria consecuencia de un principio crucial del derecho de gentes --que rige también en el ámbito contractual interno--, de cuya efectiva vigencia depende en buena medida la subsistencia de las relaciones internacionales: los pactos se hacen para ser cumplidos; "pacta sunt servanda", en los términos del conocido aforismo latino (confr. el consid. 3° que precede a la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados; De La Guardia-Delpech, "El Derecho de los Tratados y la Convención de Viena", p. 286). Este principio tuvo recepción normativa expresa en el art. 26 de la Convención, que dice: "Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe". Al ser un tratado un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, carece de sentido postular, como principio general, la posibilidad de su revocación unilateral. Esta entraña incumplimiento del acuerdo, con la consiguiente responsabilidad por los daños. Con excepción, como es lógico, de los supuestos en los que el propio derecho internacional autoriza a dar por terminado un tratado, verbigracia como consecuencia de su violación por una de las partes, imposibilidad subsiguientes de cumplimiento, o cambio fundamental de las circunstancias (arts. 60, 61 y 62, Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados). Cabe consignar, en este contexto, que en ningún momento el Estado argentino pretendió ampararse en alguna de estas causales para justificar su conducta, ni tampoco alegó falta de reciprocidad por parte del Brasil, ni que existiera una práctica común a los países signatarios del Acuerdo N° 1 que avalara la postura que asumió en esta causa, lo cual hubiera podido ser relevante --en ciertas condiciones (confr. N. 70. XXIII. "Nadel, León y otro s/ contrabando", sent. del 6 de abril de 1993 --La Ley, 1994-A, 188--) a la luz del art. 31, inc. 3°, apart. b, de la Convención, que establece que deberá tenerse en cuenta, como regla de interpretación: "toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado".

27. Que lo expuesto en los considerandos precedentes resulta acorde con las exigencias de cooperación, armonización e integración internacionales que la República Argentina reconoce, y previene la eventual responsabilidad del Estado por los actos de sus órganos internos, cuestión a la que no es ajena la jurisdicción de esta Corte en cuanto pueda constitucionalmente evitarla. En este sentido, el tribunal debe velar porque las relaciones exteriores de la Nación no resulten afectadas a causa de actos u omisiones oriundas del derecho argentino que, de producir aquel efecto, hacen cuestión federal trascendente. 28. Que no escapa a la consideración de esta Corte el hecho de que la actora en este juicio es una empresa argentina, ni que la República Federativa del Brasil ha sido ajena al desarrollo de esta causa. Pero no cabe duda de que este país --y sus empresas-- se verían indirectamente afectados si se aplicaran al caso de autos las normas cuestionadas, por la repercusión que ello seguramente tendría en el intercambio comercial con la Argentina, que el Acuerdo N° 1 procura resguardar y fomentar. Por ello, el reconocimiento de un derecho en cabeza de los importadores amparados --aunque no se los mencione-- por el Acuerdo, cuya vigencia y operatividad no fueron cuestionadas en ninguna instancia, es coherente con la finalidad de constituir un mercado común latinoamericano, expresada en el art. 1° del Tratado de Montevideo de 1980. 29. Que a igual conclusión arribó, en el derecho comparado, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas respecto de un tema que guarda cierta analogía con el presente: el de la invocación directa de las normas comunitarias por los particulares ante los tribunales nacionales (confr. caso 26/62, "Van Gend en Loos", sent. del 5 de febrero de 1963, Recueil, 1963, ps. 23 y sigtes.; versión española en "Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas", ed. Centro de estudios constitucionales-Secretaría de Estado para las relaciones con las comunidades europeas, ps. 11 y sigtes., Madrid, 1984). Se trataba de una compañía holandesa que había importado un producto de Alemania. La aduana local reclamó el pago de derechos de importación a una tasa más alta que la existente para esa mercadería al tiempo de entrada en vigor del Tratado de Roma. La tasa había subido del 3 % al 8 %, como consecuencia de un acuerdo entre los países del Benelux. La compañía protestó ante las autoridades nacionales sobre la base de que el Tratado de Roma, en su artículo 12, prohibía a las partes aumentar los aranceles aduaneros vigentes entre ellos a la época de la adopción de aquel instrumento. Las autoridades rechazaron la petición y la compañía apeló ante un tribunal administrativo, que interrumpió el procedimiento y preguntó al Tribunal de las Comunidades "si el art. 12 del Tratado CEE tiene un efecto interno; en otros términos, si las partes pueden alegar, basándose en dicho artículo, derechos de carácter individual que el juez debe salvaguardar". Los gobiernos que presentaron observaciones, Alemania, Bélgica y Holanda, y el Abogado General sostuvieron que sólo los estados podían alegar infracciones al Tratado. Sostuvieron, además, que el Tratado otorgaba derechos e imponía obligaciones sólo a los estados miembros y no a individuos o entidades privadas, que quedaban sujetos al derecho nacional. Si bien el principio de invocación directa de las normas comunitarias no está específicamente establecido en el Tratado de Roma, el tribunal lo dedujo del concepto de mercado común. Afirmó que el objetivo del Tratado es establecer un mercado común, cuyo funcionamiento concierne directamente a las partes interesadas de la Comunidad. Y concluyó que ese objetivo implica que el Tratado confiere derechos a los individuos y no sólo a los estados. Esta famosa sentencia ha sido la base de toda una jurisprudencia constante, seguida por el tribunal y por los tribunales nacionales en los países de la Comunidad (confr. Ruda, José María, "La aplicación y la primacía del derecho que emana de las organizaciones internacionales en el fuero interno", en la obra colectiva "Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al profesor don Manuel Diez de Velasco", ps. 623 y sigtes. Ed. Tecnos, Madrid, 1993). Si bien es evidente que median diferencias entre el caso reseñado y esta causa --fundamentalmente la actual inexistencia de un tribunal supranacional en el ámbito de la ALADI destinado a resolver este tipo de controversias y la eventual distinción entre tratados internacionales y derecho comunitario-ellas no impiden otorgarle un tratamiento semejante a reclamos como el incoado por la actora en esta causa, en razón del grado de integración que entrañan los acuerdos previstos en el art. 7° del Tratado de Montevideo de 1980 respecto de los países que los suscriben, es decir, en lo que al caso respecta, Argentina y Brasil. Más aún si se toma en cuenta la reciente firma del Tratado de Asunción de 1991, que sienta las bases de organización del MERCOSUR, que mantiene a la integración regional como un objetivo claro de la política internacional argentina.

30. Que en el ámbito de los acuerdos internacionales sobre derechos de importación, el Código Aduanero contiene una regla que se adecua armoniosamente con el art. 27 de la Convención de Viena y con los principios que lo sustentan. En efecto, después de otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de establecer o modificar derechos de importación con el objeto de cumplir determinadas metas políticas que se enumeran (art. 664, aparts. 1 y 2), el legislador ordenó que: "Las facultades otorgadas en el apart. 1 del art. 664 deberán ejercerse respetando los convenios internacionales vigentes". 31. Que en virtud de lo dispuesto por el art. 27 de la Convención de Viena, y, concordemente y con mayor precisión en relación al caso de autos, por el art. 665 del Código Aduanero, la res. 174/86 del Ministerio de Economía no puede aplicare al "sub lite" en la medida en que supone una patente contradicción con el acuerdo N° 1 entre Argentina y Brasil. 32. Que, en cambio, el art. 665 transcripto no resuelve lo relativo al incumplimiento que entrañaría la aplicación a este caso del gravamen creado por la ley 23.101. La cámara a quo, sala IV, en la causa "Sao Paulo Establecimiento Industrial y Comercial S. R. L. c. Administración Nacional de Aduanas s/ demanda contenciosoadministrativa" entendió que: "con dicha norma legal el Poder Legislativo ha sido explícito en reservar para sí la decisión política en la coyuntura de resultar imprescindible el apartamiento de los compromisos internacionales asumidos por la República, impidiendo que tan grave resolución sea adoptada por otros órganos que no sean el constitucionalmente habilitado para ello" (del consid. 10). Mas no puede ser éste el sentido del art. 665 del Cód. Aduanero, pues dicha interpretación lo enfrentaría frontalmente con la Constitución (confr. los consid. 21, 22 y 23 de esta sentencia) y con el art. 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, por lo que debe descartarse de conformidad con la añeja jurisprudencia según la cual entre las diversas interpretaciones posibles de una norma debe preferirse aquella que guarde mayor armonía con el resto del ordenamiento vigente (Fallos: 256:24; 261:36; 262:236; 312:296, 974). Por otra parte, la apreciación de la Cámara no tiene en consideración que el órgano constitucionalmente habilitado para tomar la iniciativa política de desvincular al país de un tratado internacional no es el Congreso sino el Poder Ejecutivo (confr. el consid. 21 de esta sentencia). En efecto, es razonable deducir esta competencia de la otorgada por el art. 86 de la Constitución en cuanto establece que: "El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 14, Concluye y firma tratados de paz, de comercio, de navegación, de alianza, de límites y de neutralidad, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las potencias extranjeras...". En tales condiciones, este órgano debe ser el que origine, en su caso, la denuncia del tratado internacional por las vías pertinentes previstas en el tratado mismo o, en su ausencia, de conformidad con lo dispuesto por la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (arts. 54 y siguientes). 33. Cuadra entonces precisar el alcance del art. 665 del Cód. Aduanero en relación al caso. Por las razones expuestas, debe entenderse que la norma tiende a evitar que el apartamiento de convenciones internacionales pudiera originarse en medidas internas de fuentes administrativas. Mas no entraña una reserva de dicha posibilidad a favor del Congreso, ya que a los efectos del art. 27 de la Convención de Viena no existe una diferencia sustancial entre un acto del Poder Ejecutivo y una ley del Congreso. Cabe concluir, por tanto, que tampoco puede aplicare en el "sub examine" el gravamen creado por la ley 23.101 ya que ello conllevaría la violación del Acuerdo N° 1 entre Argentina y Brasil. Por ello, se declaran procedentes los recursos extraordinarios interpuestos, se confirma el fallo apelado en lo que respecta a los agravios de la Administración Nacional de Aduanas y se lo revoca respecto de los agravios de la actora (art. 16, parte 2ª, ley 48). En consecuencia, se ordena que se le devuelva la suma pagada en concepto de gravamen Fondo Ley 23.101. Con costas. -- Antonio Boggiano. Disidencia del doctor Moliné O'Connor. Considerando: 1. Que el Tribunal Fiscal de la Nación confirmó la resolución de la Administración Nacional de Aduanas, por la que se denegó la devolución de las sumas abonadas en concepto de derecho de importación adicional del 10 %, establecido por el art. 2° de la res. 174/86 (Ministerio de Economía) y del impuesto establecido por la ley 23.101, que fueran ingresadas con motivo de la importación de café crudo (verde originario del Brasil). 2. Que a raíz del recurso interpuesto por la actora, la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó el decisorio en lo atinente al mentado derecho adicional, y lo mantuvo respecto del gravamen instituido por la aludida ley 23.101.

3. Que para así resolver, y en lo que atañe a la cuestión señalada en primer término, subrayó que a través del Acuerdo de Alcance Parcial de Renegociacion N° 1, suscripto entre los plenipotenciarios de Argentina y Brasil, con fecha 30 de abril de 1983, se negoció entre ambas naciones un porcentaje residual del 0 %, en concepto de derecho para la mercadería involucrada y que, por la res. 476/85, y su aclaratoria, 174/86, el Ministerio de Economía fijó un derecho de importación adicional del 10 %. 4. Que observó asimismo, que las mentadas resoluciones fueron dictadas en virtud de lo establecido en la ley 22.792, por la que se autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a delegar, en el ministerio competente, las facultades que, para modificar los derechos de importación establecidos, se encuentran previstas en el art. 664 del Cód. Aduanero. Apuntó, que no obstante ello, el art. 665 de dicho ordenamiento establecía que el Poder Ejecutivo debía ejercer las citadas atribuciones, "respetando los convenios internacionales vigentes". Ello no significaba, según se desprende de la sentencia de cámara, que estuviera vedada la elevación de los derechos de importación, sino que dicha modificación sólo podía llevarse a cabo mediante la sanción de una ley formal que dejara sin efecto la norma bilateral suscripta entre Argentina y Brasil. Señaló, para abonar esta aserción, que las facultades ejercidas por el Ministerio de Economía no podían tener una extensión mayor que las del órgano delegante --el Poder Ejecutivo de la Nación--, quien las ejercía en virtud de lo dispuesto en el art. 664 del Cód. Aduanero, con la limitación establecida en el art. 665. 5. Que distinto temperamento adoptó frente al debate suscitado respecto del gravamen creado por la ley 23.101. Señaló que en este punto "otra es la solución a la que cabe arribar habida cuenta que el gravamen en cuestión ha sido creado por ley formal de igual jerarquía normativa a la del tratado internacional, razón bastante para desechar el agravio". Añadió que las facultades delegadas en el Poder Ejecutivo han sido ejercidas conforme a derecho, toda vez que con respecto a los tributos con afectación especial, como el establecido en la citada ley, no rige la limitación impuesta por el art. 665 del Cód. Aduanero, habida cuenta que dicha norma está referida a los derechos de importación establecidos en otra categoría normativa de dicho texto legal. 6. Que las decisiones adoptadas en la sentencia de cámara, fueron materia de los agravios desarrollados en los recursos extraordinarios interpuestos por la actora y el Fisco nacional, respectivamente, los que resultan formalmente procedentes, toda vez que se cuestiona la interpretación y alcance de normas federales y se ha resuelto en contra del derecho fundado en ellas por los recurrentes (art. 14, inc. 3, ley 48). 7. Que con respecto a la cuestión atinente a determinar si el Ministerio de Economía se encontraba facultado para fijar un derecho de importación adicional respecto de mercadería amparada por el mentado acuerdo de alcance parcial, la actora califica como improcedente la aplicación del gravamen establecido por el art. 2° de la res. (Ministerio de Economía) 174/86, a la vez que afirma que un tratado internacional tiene --dentro del orden normativo-- un nivel equivalente al de la ley, por lo que, sostiene, se lo debe considerar como formando parte del marco legal que limita el ejercicio de la competencia delegada en dicha cartera de Estado, para establecer impuestos aduaneros. Concluye, en consecuencia, que la violación del Tratado tornaría inválida a la resolución por exceder la competencia delegada. 8. Que la mercadería bajo tratamiento ha sido negociada en el marco del "Acuerdo de Alcance Parcial de Renegociación de las Preferencias Otorgadas en el Período 1962/1980", suscripto entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, con fecha 30 de abril de 1983, con un derecho aduanero de "cero por ciento". Este acuerdo fue objeto de sucesivas prórrogas que motivaron, en cada caso, el dictado de una norma interna que pusiera en vigencia, en el ámbito de la República Argentina, lo allí acordado. Así, el Segundo Protocolo Modificatorio, que prorrogó la vigencia del Acuerdo hasta el 30 de junio de 1985, fue puesto en vigencia, en el ámbito interno, por la resolución conjunta de los ministros de Economía y de Relaciones Exteriores y Culto N° 662 y 667 bis/85. El Tercer y Cuarto Protocolos Modificatorios que prorrogaron la vigencia del Acuerdo hasta el 31 de julio de 1985 y 31 de diciembre de 1985, respectivamente, motivaron el dictado de la res. conjunta 1316/85 y 116/85, para incorporarlas a nuestro derecho interno. Por último, en el Quinto Protocolo Modificatorio, del 9 de diciembre de 1985, inscripto en los registros de la Asociación Latinoamericana de Integración el 19 de febrero de 1986, se convino prorrogar las preferencias pactadas entre ambos países hasta el 31 de diciembre de 1986, ratificado por res. conjunta 340 y 285 bis de los ministerios de Economía y Relaciones Exteriores y Culto.

9. Que mediante el art. 2° de la res. 174/86, del 26 de febrero de 1986, prorrogada hasta el 31 de diciembre de ese mismo año por la resolución (Ministerio de Economía) 258/86, se impuso a las importaciones de mercaderías amparadas por instrumentos de negociación acordadas en la ALADI y que prevean gravámenes residuales, un derecho de importación adicional del 10 %. 10. Que la dilucidación de la controversia requiere precisar, por un lado, si los estados signatarios del referido acuerdo bilateral se encontraban facultados para establecer unilateralmente tributos que alteren el tratamiento aduanero acordado en dicho instrumento, Para ello, es menester puntualizar que en Tratado de Montevideo de 1980 --ratificado por ley 22.354-- por el que se convino la creación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) --a cuyo amparo se suscribió el mentado acuerdo parcial--, se estableció que en el caso de productos incluidos en la preferencia arancelaria regional "o en acuerdos de alcance regional o parcial (como acaece en el 'sub lite'), que no sean producidos o no se produzcan en cantidades sustanciales en su territorio, cada país miembro 'tratará de evitar' que los tributos u otras medidas internas que se apliquen deriven en la anulación o reducción de cualquier concesión o ventaja obtenida por cualquier país miembro como resultado de las negociaciones respectivas. Si un país miembro se considera perjudicado por las medidas mencionadas en el párrafo anterior, podrá recurrir al Comité con el fin de que se examine la situación planteada y se formulen las recomendaciones que correspondan" (art. 47). 11. Que aun cuando esta norma reproduce lo dispuesto en el art. 22 del Tratado de Montevideo sobre Zona de Libre Comercio, de 1960 --ratificado por ley 15.378-- y que constituye su antecedente inmediato, lo cierto es que en el Tratado de 1980 --que sirvió de marco al acuerdo parcial a cuyo amparo se negociaron las mercaderías involucradas en autos--, no existe una disposición como la contenida en el art. 48 de aquel Tratado que sirvió de precedente. En este Tratado del año 1960, se convino que: "Ninguna modificación introducida por una Parte Contratante en el régimen de imposición de gravámenes a la importación podrá significar un nivel de gravámenes menos favorable que el vigente antes de la modificación, para cada uno de los productos que fueren objeto de concesiones a las demás Partes Contratantes". 12. Que el Tratado de Montevideo de 1980 importa la derogación de su antecedente, suscripto en esa misma ciudad en 1960 (arts. 65 y 66; confr. asimismo art. 59, punto 1° de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, ratificado por ley 19.865), pues se trata del caso de leyes sucesivas que legislan sobre la misma materia; y la omisión en la última, de disposiciones de la primera, importa dejarlas sin efecto cuando en la nueva ley la cuestión que se trata es clara (Fallos: 304:794; 306:721 --La Ley, 1982-C, 409; 1985-B, 291--). Consecuentemente, la aplicación de esta regla hermenéutica, sumado a los claros términos en que está redactado el aludido art. 47 del Tratado de Montevideo de 1980, permite advertir sin lugar a dudas que el mantenimiento de nivel de tributos a la importación acordado en las respectivas negociaciones internacionales no se exhibe como una obligación imperativa; por lo que, antes bien, resulta facultativo para los estados signatarios dejarlo de lado, sin otra consecuencia que el ejercicio de la facultad inherente al país miembro afectado, de acudir al Comité de representantes con el fin de que se examine la situación planteada y, eventualmente, formula éste las recomendaciones que correspondan, para ser tratadas en el Consejos de Ministros de Relaciones Exteriores y, en su caso, en la Conferencia de Evaluación y Convergencia (arts. 47 "in fine", citado y 35, Tratado de 1980). 13. Que el art. 664 del Cód. Aduanero faculta al Poder Ejecutivo para gravar con derechos, la importación para consumo de mercadería que no estuviera alcanzada por dicho tributo (inc. a), así como para modificar un derecho de importación establecido (inc. c). A su turno, mediante la ley 22.792 se autorizó al Poder Ejecutivo a delegar en el ministerio competente en razón de la materia involucrada y en las condiciones que en su caso estimare conveniente establecer, las facultades que tiene conferidas por dicha norma del texto aduanero (art. 5°). Asimismo, mediante la aludida ley 22.792 se dispuso mantener la aplicación del dec. 751/74 --en la medida en que resultara compatible con ella y con el Código Aduanero--, por el que se autorizó al Ministerio de Economía a efectuar modificaciones en la Nomenclatura Arancelaria y Derechos de Importación. 14. Que en tales condiciones las previsiones del art. 665 del Cód. Aduanero no pudieron, en la emergencia, constituir óbice para que el Ministerio de Economía dictara la res. 714/86 en ejercicio de las facultades emergentes del art. 664 de dicho ordenamiento legal y del art. 2° de la ley 22.792. Ello así, a poco que se advierta que si bien es cierto que mediante aquella norma del Código Aduanero se estableció que las facultades otorgadas en el apart. I del artículo que lo precede "deberán ejercerse

respetando los convenios internacionales vigentes", no lo es menos que el tratado internacional pertinente --al que cabe asignarle el marco legal correspondiente como consecuencia de su ratificación por ley del Congreso de la Nación--, no contiene obligaciones imperativas que inhiban el ejercicio de facultades en materia de fijación de tributos vinculados con la importación. Pretender que tales prerrogativas sólo pueden ser ejercitadas a través de una ley formal, como consigna el pronunciamiento del a quo, implica desatender la armonía que las leyes deben guardar con el orden jurídico restante y significa no haber preferido la interpretación que favorece aquella armonía y los fines perseguidos por el legislador (Fallos: 306:940, entre muchos otros). 15. Que en orden a lo precedentemente expuesto resulta menester compatibilizar el ejercicio de las atribuciones que, para modificar tributos de importación, resulta del citado art. 47 del Tratado de Montevideo, con las limitaciones del también referido art. 665 del Cód. Aduanero. Mediante esta norma, cabe consignarlo, el legislador ha pretendido preservar el esquema de jerarquía normativa consagrado en el art. 31 de la Constitución Nacional, desde que procura privilegiar las obligaciones contraídas mediante los tratados internacionales, por sobre las decisiones del Poder Administrador. Pero, por principio, ello supone que dichos convenios hayan establecido obligaciones de cumplimiento forzoso para el Estado miembro. Y ése ha sido el sentido del mentado art. 665 del Cód. Aduanero que, cabe puntualizarlo, se correlaciona con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados --ratificado por ley 19.865--, en cuanto establece que "una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación de incumplimiento de un tratado..." (art. 27). El término "incumplimiento" presupone, por definición, la preexistencia de obligaciones de cumplimiento no facultativo, diferentes de las que prevalecen en el ámbito de los preceptos emanados de las normas involucradas en la cuestión "sub examine". 16. Que en lo que concierne a la procedencia de la repetición del tributo creado por la ley 23.101, cabe consignar que en el art. 22 de dicho texto se dispuso la creación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones, en tanto que en el art. 23 se faculta al Poder Ejecutivo Nacional a imponer un gravamen de hasta el 0,50 % sobre las importaciones realizadas bajo el régimen de destinación definitiva de importación para consumo, afectado a ese Fondo. El Poder Ejecutivo en uso de tales atribuciones dictó el dec. 179/85, estableciendo un gravamen del 0,50 %. 17. Que la actora sostiene, con remisión a jurisprudencia del tribunal, que al ser la ley 22.354 --por la que se aprobó el Tratado de Montevideo-- una disposición de carácter especial, no cabe entender que haya sido dejada sin efecto por una ley general, como lo es la 23.101, ya que, sostiene, esta última no contiene una derogación expresa de la anterior ni tampoco existe una repugnancia manifiesta entre ambas. 18. Que sin perjuicio de hacer aplicable respecto del punto ahora en debate las conclusiones allegadas "ut supra" respecto del gravamen adicional creado por la res. 174/86 (Ministerio de Economía), y dejando a salvo que ello basta para desestimar la repetición pretendida, lo cierto es que las argumentaciones esgrimidas por la actora se desvanecen frente a las previsiones del Tratado respecto de la cuestión "sub examine". En efecto, conforme lo normado en el art. 49 de dicho texto --ratificado como se tiene visto por la ley 22.354--, los países miembros están facultados para establecer normas complementarias de política comercial que regulen entre otras materias "la aplicación de restricciones no arancelarias, el régimen de origen, la adopción de cláusulas de salvaguardia, los regímenes de fomento a las exportaciones y el tráfico fronterizo". Frente a tales previsiones cuadra señalar que la ley 23.101 tuvo como objetivo esencial la promoción de exportaciones, para lo cual previó la creación de un Fondo de afectación especial. Asimismo cabe señalar que, respecto de los acuerdos de alcance parcial, como el tratado en el "sub lite", el Tratado de Montevideo de 1980 estipula que "podrán contener, entre otras, normas específicas en materia de origen, cláusulas de salvaguardia, restricciones no arancelarias, retiro de concesiones, renegociación de concesiones, denuncia, coordinación y armonización de políticas. En el caso de que tales normas específicas no se hubieran adoptado, se tendrán en cuenta las disposiciones que establezcan los países miembros en las respectivas materias, con alcance general" (art. 9° inc. g). Consecuentemente, esta habilitación que hace el Tratado respecto de la formulación de normas de alcance general --la 23.101 lo es--, deja sin sustento el único argumento en que se apoya la recurrente. Por tanto, a mérito de los fundamentos expuestos en los acápites precedentes, se revoca parcialmente la sentencia de cámara y, en consecuencia, se rechaza la repetición deducida en autos. Costas por su

orden, en atención a que las dificultades interpretativas de las cuestiones sometidas a decisión pudieron generar expectativas razonables a la vencida acerca del éxito de su pretensión. -- Eduardo Moliné O' Connor.

Punto 3.1: Nobleza Picardo S.A.I.C. y F. c. D.G.I. (1998) Fallos: 321:1812 Buenos Aires, junio 30 de 1998. Considerando: 1°) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la decisión de la instancia anterior en cuanto admitió la devolución del impuesto interno a los cigarrillos abonado por la actora, con respecto a la mercadería de su propiedad que, tras haber salido de su establecimiento, fue objeto de un robo en el camión en el que era conducida a fin de ser entregada a distintos clientes de la empresa. 2°) Que el a quo estableció en primer lugar que no podía sostenerse que no se hubiera producido el consumo de la mercadería robada, pues ello sería contrario al sentido común, ya que los cigarrillos habían sido sustraídos o bien para ser consumidos por los delincuentes o bien para su venta, por lo que afirmó que "en todos los casos el consumo es el fin que cabe asignar a la mercadería robada". Precisó asimismo que no en todos los supuestos en que hubiese un robo en la cadena de comercialización el organismo recaudador debía devolver las sumas pagadas en concepto de impuestos. Sin embargo, consideró que en el sub lite corresponde admitir la demanda de repetición debido a que no se ha producido el expendio de los cigarrillos (arts. 2 y 23 de la ley del impuesto) y consecuentemente —según su criterio— no se produjo el hecho imponible gravado por la ley, en tanto no se concretó "la transferencia a cualquier título" de la cosa gravada y se desvirtuó la presunción contenida en el citado art. 2°, primer párrafo in fine. En ese orden de ideas interpretó que la "transferencia a cualquier título" —a que se refiere ese artículo— supone una transferencia lícita, la que no se concretó por el robo de los bienes. 3°) Que contra dicho pronunciamiento el Fisco Nacional planteó recurso extraordinario, que fue concedido y resulta formalmente procedente toda vez que se encuentra controvertida la inteligencia y aplicación de normas de carácter federal y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es contraria a las pretensiones que la recurrente sustenta en ellas. 4°) Que, como surge de la ley del gravamen vigente al momento de los hechos que dieron origen a la causa (texto ordenado en 1979 por el decreto 2682/79, y sus modificaciones), el tributo —en lo referente a los rubros comprendidos en el título I de la ley— se aplica sobre el "expendio" de los productos, entendiéndose por tal —para los casos en que no se fije una forma especial, y en lo que interesa en el sub examine— "la transferencia a cualquier título de la cosa gravada" (conf. art. 2°). La misma norma presume —salvo prueba en contrario— que toda salida de fábrica o depósito fiscal implica la transferencia de los respectivos productos gravados. 5°) Que en el caso particular de los cigarrillos, esa regla general es parcialmente desplazada por el art. 23 de la ley en cuanto establece que con relación a tales productos "se entenderá como expendio toda salida de fábrica, aduana —cuando se trate de importación para el consumo, de acuerdo con lo que como tal entiende la legislación en materia aduanera— o de los depósitos fiscales, y el consumo interno a que se refiere el artículo 27, en la forma que se reglamente". 6°) Que asimismo cabe puntualizar que —según lo dispone el art. 18, segundo párrafo de la ley— el impuesto por el expendio de cigarrillos se debe pagar "por medio de estampillas o fajas valorizadas" que deben ser adheridas a aquéllos en forma tal que no sea posible su desprendimiento sin que, al producirse éste, dichos instrumentos queden inutilizados. Los cigarrillos deben salir de la fábrica y circular llevando adheridos tales instrumentos fiscales (confr. arts. 18, párrafo 3°, y 22), con lo cual quedan, desde el punto de vista fiscal, habilitados para su consumo en plaza. 7°) Que surge de tales normas que, en lo que respecta a los cigarrillos, el hecho imponible no depende de la transferencia a que se refiere el art. 2°, sino tan sólo de la salida de fábrica de la mercadería. De tal manera, en el caso de autos, el robo ha sido posterior al hecho que origina la obligación de pagar el impuesto.

8°) Que lo puntualizado es relevante para decidir el pleito pues, por una parte, impide afirmar que el pago carezca de causa. Por la otra, al llevar adheridos los productos las estampillas fiscales, su robo importa también el de dichos valores, lo que impide obtener la devolución del impuesto si no se acredita la inutilización o la devolución de éstos a la Dirección General Impositiva, pues en tanto la mercadería permanezca fiscalmente habilitada para su consumo en el mercado es incoherente sostener que el organismo recaudador deba restituir el pago del impuesto. 9°) Que con relación a ello cabe poner de relieve que las consideraciones que formuló el a quo en el sentido de que el destino que cabe asignar a la mercadería robada es el consumo resultan correctas, y acordes con lo que resulta de las actuaciones de la causa penal que obra agregada por cuerda. 10) Que la conclusión a la que se llega se compadece con el principio de que "la satisfacción del tributo establecido por la ley de impuestos internos debe conformarse con el principio de la aplicación igualitaria de la ley" (Fallos: 312:912), y responde a la finalidad que ha inspirado su sanción (Fallos: 316:2390, entre otros). Por otra parte, tal conclusión no importa, como lo sostiene la actora, vincular el nacimiento de la obligación fiscal con el robo de los cigarrillos. En efecto, según surge de las consideraciones efectuadas precedentemente, no corresponde la repetición del impuesto porque se ha configurado el presupuesto de hecho previsto por la ley con la salida de los productos de la fábrica. Por el contrario, debe advertirse que es la tesis propiciada por la demandante la que se funda en atribuir consecuencias fiscales al mencionado delito, en tanto pretende que éste borre los efectos que el ordenamiento jurídico atribuye a la realización de aquel presupuesto fáctico. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca el pronunciamiento apelado y se rechaza la demanda, con costas de todas las instancias a la actora vencida (arts. 68, primera parte, y 279 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. —Julio S. Nazareno. —Eduardo Moliné O'Connor (según su voto). —Carlos S. Fayt. —Augusto C. Belluscio. — Enrique S. Petracchi. —Antonio Boggiano. —Guillermo A. F. López. —Gustavo A. Bossert. — Adolfo R. Vázquez. Voto del doctor Moliné O'Connor: Considerando: Que el suscripto coincide con los considerandos 1° a 7° del voto de la mayoría. 8°) Que con relación a ello cabe poner de relieve que las consideraciones que formuló el a quo en el sentido de que el destino que cabe asignar a la mercadería robada es el consumo resultan correctas, y acordes con lo que resulta de las actuaciones de la causa penal que obra agregada por cuerda. 9°) Que la conclusión a la que se llega se compadece con el principio de que "la satisfacción del tributo establecido por la ley de impuestos internos debe conformarse con el principio de la aplicación igualitaria de la ley" (Fallos: 312:912), y responde a la finalidad que ha inspirado su sanción (Fallos: 316:2390, entre otros). Por otra parte, tal conclusión no importa, como lo sostiene la actora, vincular el nacimiento de la obligación fiscal con el robo de los cigarrillos. En efecto, según surge de las consideraciones efectuadas precedentemente, no corresponde la repetición del impuesto porque se ha configurado el presupuesto de hecho previsto por la ley con la salida de los productos de la fábrica. Por el contrario, debe advertirse que es la tesis propiciada por la demandante la que se funda en atribuir consecuencias fiscales al mencionado delito, en tanto pretende que éste borre los efectos que el ordenamiento jurídico atribuye a la realización de aquel presupuesto fáctico. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca el pronunciamiento apelado y se rechaza la demanda, con costas de todas las instancias a la actora vencida (arts. 68, primera parte, y 279 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. —Eduardo Moliné O'Connor.

Famyl S.A. c. Estado nacional (2000) Fallos: 323:2256

Buenos Aires, agosto 29 de 2000. Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Federal de Apelaciones de la ciudad de La Plata confirmó la sentencia del Juzgado Federal de primera instancia de la ciudad de Junín que hizo lugar a la acción de amparo promovida por Famyl Sociedad Anónima Salud para la Familia -dedicada a la prestación de asistencia médica de modo directo y mediante el sistema denominado de "medicina prepaga"- y, en consecuencia declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1º, inc. f, y 7º del dec. 1517/98. 2. Que, tras desestimar las objeciones planteadas por la demandada referentes a que la actora carecería de legitimación para promover el amparo que dio origen a esta causa y a la improcedencia de la vía elegida para encauzar la pretensión, señaló que la ley 25.063 derogó la exención que la ley del impuesto al valor agregado (t.o. en 1977) establecía respecto de las prestaciones brindadas por sistemas de medicina prepaga al sustituir, mediante el art. 1º, inc. e, ap. 4º, el texto del art. 7º, inc. h, punto 7º, último párrafo, del citado ordenamiento legal. Agregó que, a su vez, la nueva ley -según el texto aprobado por el Congreso- estableció en el art. 1º, inc. m, respecto de las prestaciones de medicina prepaga, una alícuota reducida, equivalente al cincuenta por ciento de la fijada con carácter general, y que el Poder Ejecutivo, mediante el dec. 1517/98, invocando la facultad prevista en el art. 80 de la Constitución Nacional, vetó la norma referente a la reducción de la alícuota, y promulgó parcialmente la ley, aun en la parte que derogaba aquella exención. 3. Que para decidir el aspecto sustancial de la controversia en sentido favorable a la pretensión de la actora consideró, en síntesis, que la norma observada por el Poder Ejecutivo -la que dispuso la reducción de la alícuota- no era susceptible de ser separada del texto legal, en tanto que la unidad, armonía y espíritu del proyecto de ley sancionado estaban conformadas por la imposición del gravamen a una actividad que anteriormente se encontraba exenta y la aplicación de una alícuota reducida. De esta manera -aseveró- al obrar del modo referido, el Poder Ejecutivo, incrementó en los hechos la alícuota del impuesto en contradicción con la expresa voluntad del Congreso, invadió atribuciones exclusivas de éste, y omitió observar el procedimiento previsto por los arts. 80 y 83 de la Constitución Nacional. 4. Que sobre la base de tal razonamiento, el a quo concluyó en que "hasta tanto el Congreso se expida sobre la objeción formulada por el Poder Ejecutivo la situación de los adherentes voluntarios a la empresa amparista con relación a los servicios que ésta presta, se deberá regir por la ley anterior 23.349 que declara exenta del I.VA. a las prestaciones brindadas por los sistemas de medicina prepaga". 5. Que contra lo así resuelto el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido mediante el auto de fs. 165. Se agravia, en primer lugar, porque en su concepto la sentencia apelada rechazó su defensa relativa a la falta de legitimación de la actora mediante afirmaciones meramente dogmáticas y arbitrarias, que no han dado respuesta a los argumentos de su parte enderezados a demostrar que las normas impugnadas no lesionan derechos subjetivos de aquélla. Aduce al respecto que el impuesto al valor agregado que debe tributar Famyl S.A. será soportado por sus asociados que reciben las prestaciones de medicina prepaga. Afirma que la carga económica del impuesto recaerá sobre estos últimos, que son quienes realmente experimentarán un perjuicio por la aplicación del tributo, ya que la empresa, si bien es la obligada frente al fisco, trasladará el impuesto, y sólo lo abonará en la medida en que lo paguen sus clientes. Del mismo modo, sostiene que el fallo es arbitrario en cuanto admitió la procedencia formal de la vía del amparo. Expresa que en un sistema jurídico en el que "rige la regla solve et repete, y en el cual el amparo es un remedio excepcional, sólo admisible cuando no existe otra vía idónea para defender el derecho conculcado, no se concibe que se lo pueda utilizar como un procedimiento ordinario para discutir la constitucionalidad de un impuesto". En lo referente a la cuestión de fondo afirma, en resumen, que el dec. 1517/98 es constitucional, y que con su dictado el Poder Ejecutivo no violó el principio de legalidad en materia tributaria, pues ejerció la atribución que le confiere el art. 80 de la Ley Fundamental ya que la promulgación parcial de la ley 25.063 no altera el espíritu y la unidad del proyecto. Afirma que la parte no observada tiene autonomía

normativa. Por otra parte, alega que en la hipótesis de que prospere la impugnación a la validez del citado decreto, la consecuencia lógica de ello sería la aplicación de la alícuota contemplada en el proyecto de ley y no, como lo ha resuelto el a quo, que la actividad desarrollada por la actora continúa exenta del impuesto. 6. Que el recurso planteado es formalmente admisible en cuanto se dirige a cuestionar la decisión del a quo sobre el aspecto sustancial de la controversia, pues la sentencia se ha pronunciado en contra de la validez de un acto de autoridad nacional (el dec. 1517/ 98), y se encuentra en discusión la inteligencia de cláusulas de la Constitución Nacional (arts. 80, 83 y 99) y de otras normas de carácter federal, como lo son la ley 25.063 y el citado decreto (art. 14, ley 48, incs. 1º y 3º). 7. Que, en cambio, en lo atinente a los agravios reseñados en los párrafos segundo y tercero del consid. 5º, la apelación planteada resulta inadmisible. 8. Que, en efecto, en cuanto al reparo sobre la legitimación de la actora, resulta claro que ésta, en su calidad de contribuyente, se encuentra directamente afectada por las normas cuya validez constitucional ha impugnado, sin que la circunstancia de que el impuesto se encuentre concebido de modo tal de que su carga económica sea trasladable a terceros obste a tal conclusión. Esta última circunstancia podría eventualmente -en la hipótesis de que se compartiese el criterio establecido en el precedente de Fallos: 287:79 (La Ley, 152-342) (luego abandonado en el caso registrado en Fallos: 297:500 -La Ley, 1977-B, 540-) tener relevancia para determinar la procedencia de una acción de repetición por parte del contribuyente "de iure" que ha pagado al fisco el impuesto cuya carga, a su vez, ha trasladado y percibido de terceros. En este supuesto -siempre a tenor del criterio establecido en el primero de tales precedentes, sobre cuya aceptación o rechazo resultaría inoficioso pronunciarse en la presente causa- podría eventualmente objetársele a aquél que estaría pretendiendo obtener del Estado -por vía de la repetición- la compensación patrimonial que ya ha obtenido de terceros. Pero tal clase de razonamiento es manifiestamente inapropiado para un caso como el de autos, en el cual ningún obstáculo puede válidamente erigirse para negar a quien resultaría obligado frente al fisco al pago del impuesto el derecho a impugnar judicialmente la validez de las normas que darían sustento a tal obligación. 9. Que a la misma conclusión se llega en lo atinente al cuestionamiento de la procedencia de la vía del amparo toda vez que los argumentos de orden fáctico y procesal esgrimidos por el apelante no tienen entidad suficiente para refutar los fundamentos dados por el a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misión del tribunal (conf. Fallos: 318:1154). 10. Que, en cuanto a la cuestión de fondo debatidó en el "sub examine", cabe señalar que lo relativo al proceso deformación y sanción de las leyes, al constituir una atribución propia de los dos poderes constitucionalmente encargados de ello (el Congreso y el Poder Ejecutivo, según lo establecen los arts. 77 a 84, Constitución Nacional), resulta, por regla general, ajeno a las facultades jurisdiccionales de los tribunales (Fallos: 53:420; 141:271; 143:131 y 210:855 (La Ley, 51-27), entre otros). Empero, es doctrina de esta Corte que tal criterio reconoce excepción en los supuestos -como el suscitado en el "sub examine"- en que se ha demostrado fehacientemente "la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley" (Fallos: 256:556; 268:352 -La Ley, 112-226; 127-666- y doctrina de Fallos: 311:2580, consids. 4º y 5°, entre otros). 11. Que el actual art. 80 de la Constitución Nacional, tras transcribir la regla que fijaba el art. 70 del texto anterior a la reforma de 1994, y sentar el principio de que "los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante", establece, como excepción a tal principio, que, "las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso"; y prescribe que en este casi será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia. Con anterioridad a la reforma del año 1994, el texto constitucional -art. 70- sólo disponía que "Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles". Como adecuadamente lo señala la procuradora fiscal, dicha reforma recogió una sólida doctrina de esta Corte, expresada desde el pronunciamiento registrado en Fallos: 268:352, en el que se trató la cuestión de la validez de la promulgación parcial de un proyecto de ley y, correlativamente, si podían considerarse convertidos en ley los artículos no observados. Estableció entonces el tribunal que cuando el proyecto constituye un todo inescindible, de modo que las normas no promulgadas no

puedan separarse del texto legal sin detrimento de la unidad de éste, el Poder Ejecutivo no puede promulgar parcialmente el proyecto de ley sin invadir atribuciones propias del Congreso Nacional y sin asumir la calidad de legislador. Tal doctrina fue reiterada en los precedentes de Fallos: 318:445, consid. 7º del voto de la mayoría y 9º de la disidencia del juez Fayt, y 319:1479, consid. 3º del voto de la mayoría y de la disidencia del juez Petracchi. En esta última sentencia se afirmó -en concordancia con lo ya expresado- que aquella doctrina "se ha visto confirmada por el texto constitucional sancionado en 1994". 12. Que, admitida la constitucionalidad del veto parcial, la cuestión por resolver remite a determinar si, observada por el Poder Ejecutivo la norma que redujo la alícuota del impuesto a los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica (inc. m del art. 1º del proyecto sancionado por el Congreso), con el obvio propósito de que quedasen sujetos a la tasa fijada por el primer párrafo del art. 28 de la ley del tributo, pudo promulgar válidamente la disposición que eliminó la exención de que gozaban los sistemas denominados de medicina prepaga (inc. e punto 4 del art. 1° del citado proyecto). A la luz de los preceptos constitucionales citados, y según la doctrina a la que se hizo referencia, ello conduce a determinar si la disposición promulgada tiene autonomía normativa respecto de la primera y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. A tal efecto, es pertinente destacar, en coincidencia con la opinión de la procuradora fiscal, que dada la multiplicidad de materias sobre las que trata la ley 25.063 - y la consiguiente relativa independencia de las normas respectivas - no cabe efectuar ese juicio con relación a todas ellas, sino que él debe circunscribirse a las que conciernen al tratamiento en el impuesto al valor agregado de las empresas denominadas de "medicina prepaga", de manera que tal examen queda circunscripto a las disposiciones a las que se ha hecho referencia precedentemente. 13. Que, sentado lo anterior, resulta evidente que la promulgación parcial, en el punto indicado, no se ajusta a lo prescripto por el art. 80 de la Constitución Nacional. En efecto, el Congreso Nacional aprobó dos normas por las que fijó el tratamiento en el impuesto al valor agregado de las empresas de medicina prepaga: por la primera, eliminó la exención establecida por la ley entonces vigente, y por la segunda, dispuso que la alícuota del impuesto sería la mitad de la prevista con carácter general por la ley del tributo. Es manifiesta la unidad existente entre ambas, la cual se encuentra claramente corroborada por el trámite parlamentario, que pone en evidencia la interrelación de una con la otra, y que ése fue el medio que el Congreso consideró adecuado para, por una parte, incrementar la recaudación sujetando al tributo una prestación que hasta entonces se hallaba exenta pero, al mismo tiempo, atenuando el nivel de la imposición a fin de no encarecer, más allá de lo que estimó aceptable, un servicio de interés social. 14. Que ya en el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, su art. 1º, inc. 1º contemplaba dejar sin efecto la exención que beneficiaba a los sistemas de medicina prepaga (con el alcance que surge de dicho texto), sin efectuar referencia alguna al "quantum" de la alícuota correspondiente, silencio que, en el caso, y como es obvio, implicaba la lisa y llana aplicación de la general prevista en el art. 28 de la ley (conf. Antecedentes Parlamentarios, Ley 25.063, Reforma Tributaria, "La Ley", Buenos Aires, 1999-A, 883 y arg. art. 1º, inc. t de ese proyecto). Sin embargo, dicha norma fue excluida del dictamen de la Comisión de la Cámara de Diputados (conf. ibíd., ps. 825-829). Al respecto, como lo recuerda su miembro informante al iniciar el tratamiento del proyecto, si bien el Poder Ejecutivo había solicitado gravar a "tasa plena", entre otros, los servicios de la medicina prepaga, éste "no figura en el dictamen de comisión por lo (...) conflictivo del nivel de discusión de que fue objeto tanto afuera como adentro del Parlamento". No obstante lo expuesto, expresó que "durante el debate en particular, formularemos propuestas en relación" a dicho punto (ibíd., p. 946). Con todo, y seguramente como consecuencia de las encontradas posturas en torno del asunto (hubo opiniones tanto contrarias a dejar sin efecto la exención, como favorables a dicha medida, pese a diferir, estas últimas, acerca de la alícuota aplicable a los servicios objeto de debate -conf. ibíd., ps. 978/979-), lo cierto es que el proyecto finalmente sancionado por la cámara baja se apartó del criterio propiciado por el Poder Ejecutivo. En efecto, si bien aquél incluyó una norma por la que se ponía fin a la exención, redujo la alícuota al 50% de la general (conf. ibíd., ps. 995 y 999). A su vez, en el Senado, no obstante la oposición de algunos legisladores (conf. ibíd., ps. 1050; 1066; 1069/ 1070 y 1080), que, al igual que lo sucedido en la cámara de origen, sostuvieron puntos de vista disímiles en cuanto a los alcances de su desacuerdo; fue explícitamente mantenida la solución aprobada en la Cámara de Diputados. A este respecto, es útil transcribir las palabras del senador

Verna, quien, en su carácter de miembro informante de la comisión encargada de examinar el proyecto, señaló que "se incorporan al ámbito de la imposición los importes percibidos por la prestación de servicios de medicina prepaga (...), lo que significa que solamente permanecen exentos los servicios prestados por las obras sociales regidos por la ley 23.660 a sus afiliados obligatorios y los de cooperativas, mutuales y sistemas de medicina prepaga cuando corresponda a servicios derivados por las obras sociales". Y agrega inmediatamente a continuación: "no obstante, a través del inc. m) del proyecto la tasa general del 21 por ciento se reduce para los servicios de asistencia médica y paramédica que brinden o contraten las cooperativas, las entidades mutuales y los sistemas de medicina prepaga' que no resulten exentos por esta última disposición" (la comilla simple se ha añadido). 15. Que, en síntesis, los incs. e, punto 4, y m del art. 1º del proyecto constituyen un todo inescindible, motivo por el cual al haber vetado el Poder Ejecutivo al segundo de ellos (el inc. m), la promulgación parcial dispuesta mediante el art. 7º del dec. 1517/98, en cuanto incluyó al primero (inc. e punto 4), es constitucionalmente inválida porque no se ajusta a lo prescripto por el art. 80 de la Ley Fundamental. En tales condiciones, el citado inc. e, punto 4, no es estrictamente una norma jurídica, de lo que se sigue que el Fisco nacional no podría fundar derechos en una ley inexistente (Fallos: 268:352 -La Ley, 127-666-, consid. 6º "in fine", y doctrina de Fallos: 189:156, 163 y 268:352). 16. Que la conclusión expuesta es la rigurosa consecuencia del ejercicio del control judicial de constitucionalidad encomendado en última instancia a esta Corte respecto de un acto de autoridad nacional realizado en transgresión a una cláusula de la Carta Magna, y que ha sido cuestionado por quien ha demostrado que dicha medida le ocasiona un perjuicio directo y concreto (conf. doctr. de Fallos: 1:340; 32:120; 210:1095, entre muchos otros). 17. Que habida cuenta de que las sentencias del tribunal deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos: 298:33 -La Ley, 1977-D, 233 - ; 304:1649; 312:555, entre muchos otros), corresponde examinar la ulterior actuación del Congreso, en orden a lo establecido por el art. 83 de la Constitución Nacional. En efecto, según surge de la nota 242/99 dirigida por el Senado al presidente de la Nación (publicada en el Boletín Oficial del 2 de agosto de 1999), la Cámara de Diputados -atento a la observación que el Poder Ejecutivo efectuó respecto de ciertas normas del proyecto de ley registrado bajo el número 25.063 - insistió en su anterior sanción de aquéllas, incluyendo tal insistencia al inc. m del art. lº del proyecto (que fijaba la alícuota reducida en el I.V.A. para los sistemas de medicina prepaga). Por su parte, el Senado, si bien coincidió con la cámara baja en la insistencia respecto de determinadas normas, en lo que resulta relevante para el caso sub examine, rechazó expresamente la insistencia en lo concerniente al citado inc. m del art. 1º. De este modo, se advierte con nitidez que no medió, entre ambas cámaras, la exigida confluencia de voluntades en relación al citado inciso a fin de considerarlo como "ley" en los términos del mencionado art. 83 de la Constitución Nacional. Por el contrario, tal diferencia de criterios sobre el punto determina, según lo prescribe la última parte de ese artículo, que "el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año". 18. Que como afirma Juan A. González Calderón, en una de las escasas glosas a este tramo de la norma - correspondiente al anterior art. 72 - que, sin duda por su gran claridad, no mereció - al contrario que otros pasajes de ella - la atención preferente de la doctrina, "el fundamento de esta cláusula es obvio y no exige más comentarios que el siguiente: la disidencia entre las cámaras significa que en el Congreso falta la convicción necesaria para insistir en su primer sanción; y el hecho de que una cámara estime oportunas las objeciones del Presidente y la otra las rechace, implica que en la Legislatura no existe homogeneidad de criterio" ("Derecho Constitucional Argentino", Lajouane y Cía., Buenos Aires, 1923, t. III, p. 38; conf. también: ps. 34/39; doctr. de Fallos: 189:156, 164, "in fine"). 19. Que, en síntesis, el Poder Ejecutivo observó válidamente el inc. m del art. 1º y, por lo tanto, esa disposición no se convirtió en ley. La discrepancia entre las cámaras del Congreso en cuanto a la insistencia sobre ese punto obstó a que tal efecto se produjese del modo previsto por el art. 83 de la Constitución Nacional. En tales condiciones, y según ya ha sido expuesto, resulta inválida la promulgación de una norma inescindiblemente vinculada a ella, como lo es la del inc. e.4 del mismo

artículo, por lo cual tampoco esta última constituye ley en la que puedan fundarse derechos del Fisco nacional; por el contrario, la consecuencia de lo expuesto es que se ha mantenido en vigor el último párrafo del punto 7 del inc. h del primer párrafo del art. 7º de la ley del gravamen y, por consiguiente, la exención que beneficia a la actora, en los términos establecidos con anterioridad a la ley 25.063 sin perjuicio de lo que resulte, para hechos posteriores a la vigencia de la ley 25.239, de lo prescripto por el inc. i de su art. 2º, norma respecto de la cual esta sentencia no implica pronunciamiento alguno, y sobre la que no corresponde decidir a esta Corte ya que su examen resultaría ajeno al objeto de este pleito, habida cuenta de que la aplicación del impuesto al valor agregado a la empresa actora ha sido cuestionada sobre la base de las objeciones formuladas a la ley 25.063. En lo atinente a la mencionada ley 25.239, sólo cabe dejar establecido que su art. 27 no puede tener el efecto de sanear el vicio que afecta a la ley 25.063 en el punto antes mencionado -pues al respecto el Congreso finalizó su actividad posible, de acuerdo con lo que ordena la Constitución Nacional- ni tampoco la de establecer la aplicación del impuesto a hechos acaecidos y perfeccionados con anterioridad, debido a que, además de que la retroactividad no es aceptable, ella tampoco resulta del texto legal. Por ello, y de conformidad con las conclusiones del dictamen de la procuradora fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario en los términos que resultan de los consids. 6º a 9°, y se confirma la sentencia apelada con el alcance expresado en la presente. Con costas.- Julio S. Nazareno (según su voto).- Eduardo Moliné O'Connor.- Carlos S. Fayt.- Augusto César Belluscio.Enrique S. Petracchi (según su voto).- Antonio Boggiano.- Gustavo A. Bossert. -Adolfo R. Vázquez (en disidencia). Voto del doctor Nazareno. Considerando: Que el infrascripto coincide con los consids. 1º a 9º inclusive del voto de la mayoría. 10. Que, en cuanto a la cuestión de fondo debatida en el "sub examine", cabe señalar que el actual art. 80 de la Constitución Nacional, tras transcribir la regla que fijaba el art. 70 del texto anterior a la reforma de 1994, y sentar el principio de que "los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante", establece, como excepción a tal principio, que, "las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso"; y prescribe que en este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia. Con anterioridad a la reforma del año 1994, el texto constitucional -art. 70- sólo disponía que "Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles". Como adecuadamente lo señala la procuradora fiscal, dicha reforma recogió una sólida doctrina de esta Corte, expresada desde el pronunciamiento registrado en Fallos: 268:352, en el que se trató la cuestión de la validez de la promulgación parcial de un proyecto de ley y, correlativamente, si podían considerarse convertidos en ley los artículos no observados. Estableció entonces el tribunal que cuando el proyecto constituye un todo inescindible, de modo que las normas no promulgadas no puedan separarse del texto legal sin detrimento de la unidad de éste, el Poder Ejecutivo no puede promulgar parcialmente el proyecto de ley sin invadir atribuciones propias del Congreso Nacional y sin asumir la calidad de legislador. Tal doctrina fue reiterada en los precedentes de Fallos: 318:445, consid. 7º del voto de la mayoría y 9° de la disidencia del juez Fayt, y 319:1479, consid. 3º del voto de la mayoría y de la disidencia del juez Petracchi. En esta última sentencia se afirmó -en concordancia con lo ya expresado- que aquella doctrina "se ha visto confirmada por el texto constitucional sancionado en 1994". 11. Que, admitida la constitucionalidad del veto parcial, la cuestión por resolver remite a determinar si, observada por el Poder Ejecutivo la norma que redujo la alícuota del impuesto a los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica (inc. m, del art. ñ° del proyecto sancionado por el Congreso), con el obvio propósito de que quedasen sujetos a la tasa fijada por el primer párrafo del art. 28 de la ley del tributo, pudo promulgar válidamente la disposición que eliminó la exención de que gozaban los sistemas denominados de medicina prepaga (inc. e punto 4 del art. 1° del citado proyecto). A la luz de los preceptos constitucionales citados, y según la doctrina a la que se hizo referencia, ello conduce a determinar si la disposición promulgada tiene autonomía normativa respecto de la primera y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. A tal efecto, es pertinente destacar, en coincidencia con la opinión de la Procuradora Fiscal, que dada la

multiplicidad de materias sobre las que trata la ley 25.063 -y la consiguiente relativa independencia de las normas respectivas- no cabe efectuar ese juicio con relación a todas ellas, sino que él debe circunscribirse a las que conciernen al tratamiento en el impuesto al valor agregado de las empresas denominadas de "medicina prepaga", de manera que tal examen queda circunscripto a las disposiciones a las que se ha hecho referencia precedentemente. 12. Que, sentado lo anterior, resulta evidente que la promulgación parcial, en el punto indicado, no se ajusta a lo prescripto por el art. 80 de la Constitución Nacional. En efecto, el Congreso Nacional aprobó dos normas por las que fijó el tratamiento en el impuesto al valor agregado de las empresas de medicina prepaga: por la primera, eliminó la exención establecida por la ley entonces vigente, y por la segunda, dispuso que la alícuota del impuesto sería la mitad de la prevista con carácter general por la ley del tributo. Es manifiesta la unidad existente entre ambas, la cual se encuentra claramente corroborada por el trámite parlamentario, que pone en evidencia la interrelación de una con la otra, y que ése fue el medio que el Congreso consideró adecuado para, por una parte, incrementar la recaudación sujetando al tributo una prestación que hasta entonces se hallaba exento pero, al mismo tiempo, atenuando el nivel de la imposición a fin de no encarecer, más allá de lo que estimó aceptable, un servicio de interés social. 13. Que ya en el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, su art. 1º, inc. 1 contemplaba dejar sin efecto la exención que beneficiaba a los sistemas de medicina prepaga (con el alcance que surge de dicho texto), sin efectuar referencia alguna al "quantum" de la alícuota correspondiente, silencio que, en el caso, y como es obvio, implicaba la lisa y llana aplicación de la general prevista en el art. 28 de la ley (conf. Antecedentes Parlamentarios, Ley 25.063, Reforma Tributaria, "La Ley", Buenos Aires, 1999-A, 883 y arg. art. 1º, inc. de ese proyecto). Sin embargo, dicha norma fue excluida del dictamen de la Comisión de la Cámara de Diputados (conf. ibíd., ps. 825-829). Al respecto, como lo recuerda su miembro informante al iniciar el tratamiento del proyecto, si bien el Poder Ejecutivo había solicitado gravar a "tasa plena", entre otros, los servicios de la medicina prepaga, éste "no figura en el dictamen de comisión por lo (...) conflictivo del nivel de discusión de que fue objeto tanto afuera como adentro del Parlamento". No obstante lo expuesto, expresó que "durante el debate en particular, formularemos propuestas en relación" a dicho punto (ibíd., p. 946). Con todo, y seguramente como consecuencia de las encontradas posturas en torno del asunto (hubo opiniones tanto contrarias a dejar sin efecto la exención, como favorables a dicha medida, pese a diferir, éstas últimas, acerca de la alícuota aplicable a los servicios objeto de debate -conf. ibíd., ps. 978/979-), lo cierto es que el proyecto finalmente sancionado por la cámara baja se apartó del criterio propiciado por el Poder Ejecutivo. En efecto, si bien aquél incluyó una norma por la que se ponía fin a la exención, redujo la alícuota al 50 % de la general (conf. ibíd., ps. 995 y 999). A su vez, en el Senado, no obstante la oposición de algunos legisladores (conf. ibíd., ps. 1050; 1066; 1069/1070 y 1080), que, al igual que lo sucedido en la cámara de origen, sostuvieron puntos de vista disímiles en cuanto a los alcances de su desacuerdo; fue explícitamente mantenida la solución aprobada en la Cámara de Diputados. A este respecto, es útil transcribir las palabras del senador Verna, quien, en su carácter de miembro informante de la comisión encargada de examinar el proyecto, señaló que "se incorporan al ámbito de la imposición los importes percibidos por la prestación de servicios de medicina prepaga (...), lo que significa que solamente permanecen exentos los servicios prestados por las obras sociales regidos por la ley 23.660 a sus afiliados obligatorios y los de cooperativas, mutuales y sistemas de medicina prepaga cuando corresponda a servicios derivados por las obras sociales". Y agrega inmediatamente a continuación: "no obstante, a través del inc. m) del proyecto la tasa general del 21 por ciento se reduce para los servicios de asistencia médica y paramédica que brinden o contraten las cooperativas, las entidades mutuales y los sistemas de medicina prepaga que no resulten exentos por esta última disposición". 14. Que, en síntesis, los incs. e, punto 4, y m del art. 1° del proyecto constituyen un todo inescindible, motivo por el cual al haber vetado el Poder Ejecutivo al segundo de ellos (el inc. m), la promulgación parcial dispuesta mediante el art. 7º del dec. 1517/98, en cuanto incluyó al primero (inc. e punto 4), es constitucionalmente inválida porque no se ajusta a lo prescripto por el art. 80 de la Ley Fundamental. En tales condiciones, el citado inc. e, punto 4, no es estrictamente una norma jurídica, de lo que se sigue que el Fisco nacional no podría fundar derechos en una ley inexistente (Fallos: 268:352, consid. 6º "in fine", y doctrina de Fallos: 189:156, 163 y 268:352).

15. Que la conclusión expuesta es la rigurosa consecuencia del ejercicio del control judicial de constitucionalidad encomendado en última instancia a esta Corte respecto de un acto de autoridad nacional realizado en transgresión a una cláusula de la Carta Magna, y que ha sido cuestionado por quien ha demostrado que dicha medida le ocasiona un perjuicio directo y concreto (conf. doctr. de Fallos: 1:340; 32:120; 210:1095, entre muchos otros). 16. Que habida cuenta de que las sentencias del tribunal deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos: 298:33; 304:1649; 312:555, entre muchos otros), corresponde examinar la ulterior actuación del Congreso, en orden a lo establecido por el art. 83 de la Constitución Nacional. En efecto, según surge de la nota 242/99 dirigida por el Senado al presidente de la Nación (publicada en el Boletín Oficial del 2 de agosto de 1999), la Cámara de Diputados -atento a la observación que el Poder Ejecutivo efectuó respecto de ciertas normas del proyecto de ley registrado bajo el número 25.063- insistió en su anterior sanción de aquéllas, incluyendo tal insistencia al inc. m del art. 1º del proyecto (que fijaba la alícuota reducida en el I.V.A. para los sistemas de medicina prepaga). Por su parte, el Senado, si bien coincidió con la cámara baja en la insistencia respecto de determinadas normas, en lo que resulta relevante para el caso "sub examiné", rechazó expresamente la insistencia en lo concerniente al citado inc. m del art. 1º. De este modo, se advierte con nitidez que no medió, entre ambas cámaras, la exigida confluencia de voluntades en relación al citado inciso a fin de considerarlo como "ley" en los términos del mencionado art. 83 de la Constitución Nacional. Por el contrario, tal diferencia de criterios sobre el punto determina, según lo prescribe la última parte de ese artículo, que "el proyectó no podrá repetirse en las sesiones de aquel año". 17. Que como afirma Juan A. González Calderón, en una de las escasas glosas a este tramo de la norma - correspondiente al anterior art. 72 - que, sin duda por su gran claridad, no mereció -al contrario que otros pasajes de ella- la atención preferente de la doctrina, "el fundamento de esta cláusula es obvio y no exige más comentarios que el siguiente: la disidencia entre las cámaras significa que en el Congreso falta la convicción necesaria para insistir en su primer sanción; y el hecho de que una cámara estime oportunas las objeciones del Presidente y la otra las rechace, implica que en la Legislatura no existe homogeneidad de criterio" ("Derecho Constitucional Argentino", Lajouane y Cía., Buenos Aires, 1923, t. III, p. 38; conf. también: ps. 34-39; doctr. de Fallos: 189:156, 164, "in fine"). 18. Que, en síntesis, el Poder Ejecutivo observó válidamente el inc. m del art. 1° y, por lo tanto, esa disposición no se convirtió en ley. La discrepancia entre las cámaras del Congreso en cuanto a la insistencia sobre ese punto obstó a que tal efecto se produjese del modo previsto por el art. 83 de la Constitución Nacional. En tales condiciones, y según ya ha sido expuesto, resulta inválida la promulgación de una norma inescindiblemente vinculada a ella, como lo es la del inc. e.4 del mismo artículo, por lo cual tampoco esta última constituye ley en la que puedan fundarse derechos del Fisco nacional; por el contrario, la consecuencia de lo expuesto es que se ha mantenido en vigor el último párrafo del punto 7 del inc. h del primer párrafo del art. 7º de la ley del gravamen y, por consiguiente, la exención que beneficia a la actora, en los términos establecidos con anterioridad a la ley 25.063 sin perjuicio de lo que resulte, para hechos posteriores a la vigencia de la ley 25.239, de lo prescripto por el inc. i de su art. 2º, norma respecto de la cual esta sentencia no implica pronunciamiento alguno, y sobre la que no corresponde decidir a esta Corte ya que su examen resultaría ajeno al objeto de este pleito, habida cuenta de que la aplicación del impuesto al valor agregado a la empresa actora ha sido cuestionada sobre la base de las objeciones formuladas a la ley 25.063. En lo atinente a la mencionada ley 25.239, sólo cabe dejar establecido que su art. 27 no puede tener el efecto de sanear el vicio que afecta a la ley 25.063 en el punto antes mencionado -pues al respecto el Congreso finalizó su actividad posible, de acuerdo con lo que ordena la Constitución Nacional- ni tampoco la de establecer la aplicación del impuesto a hechos acaecidos y perfeccionados con anterioridad, debido a que, además de que la retroactividad no es aceptable, ella tampoco resulta del texto legal. Por ello, y de conformidad con las conclusiones del dictamen de la procuradora fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario en los términos que resultan de los consids. 6º a 9º,

y se confirma la sentencia apelada con el alcance expresado en la presente. Con costas. Notifíquese y devuélvase.- Julio S. Nazareno. Voto del doctor Petracchi. Considerando: 1. Que adhiero a lo expresado en los consids. 1º a 4º inclusive del voto de la mayoría. 2. Que contra lo resuelto por el tribunal a quo a fs. 113/120, el Estado nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 123/156 que fue concedido a fs. 165. Obra a fs. 171/178 el dictamen producido por la Procuración General de la Nación. 3. Que la demandada cuestiona la sentencia porque el a quo rechazó la defensa de falta de legitimación de la actora opuesta por aquélla, con afirmaciones que considera dogmáticas y arbitrarias. Expresa que en el fallo no se dio respuesta alguna a sus argumentos dirigidos a demostrar que las normas impugnadas no lesionan derechos subjetivos de la actora. En este sentido asevera, en primer lugar, que en tanto la carga del impuesto al valor agregado que debe tributar la empresa actora será soportada por los asociados que reciben las prestaciones de medicina prepaga, son éstos los que realmente experimentarán un perjuicio pues, si bien la empresa Famyl S.A. es la obligada al pago frente al Fisco nacional, ella trasladará el impuesto y sólo lo ingresará en la medida en que lo paguen sus clientes. En segundo término, aduce que tampoco en la sentencia se efectuó el menor análisis de los restantes planteos relativos a que en la pericia contable realizada en la causa no se probaron los hechos que demostrarían el perjuicio que a la actora le ocasionó la aplicación de las normas impugnadas. Al respecto, considera que en dicha pericia no ha sido demostrado qué efecto económico produciría para la actora la absorción de la totalidad o de una parte del impuesto; agrega, que constituye una conjetura suponer que la disminución de afiliados que experimentó la empresa Famyl S.A. o la adopción por parte de éstos de planes de medicina prepaga más económicos -circunstancias de las que da cuenta la pericia- obedeció al hecho de haber gravado la actividad con una alícuota del 21% en concepto de impuesto al valor agregado. Concluye, en consecuencia, que si bien no es exigible a quien invoca un agravio o lesión a un derecho subjetivo que lo pruebe "...de manera indubitable", en el caso, ni siquiera se ha demostrado "...como hecho de probabilidad aceptable..." el perjuicio que la actora declara al impugnar las normas que tacha de inconstitucionales. También endilga arbitrariedad a la decisión del a quo en cuanto éste admitió la procedencia formal de la acción de amparo. Sostiene que en un sistema jurídico en el que "...rige la regla solve et repete, y en el cual el amparo es un remedio excepcional, sólo admisible cuando no existe otra vía idónea para defender el derecho conculcado, no se concibe que se lo pueda utilizar como un procedimiento ordinario para discutir la constitucionalidad de un impuesto". Finalmente, en lo referente al fondo del asunto debatido, la demandada defiende la constitucionalidad del dec. 1517/98 pues, en su concepto, ha sido dictado en ejercicio de las atribuciones que le confiere el art. 80 de la Constitución Nacional. En tal sentido, expresa que es válida la promulgación parcial del proyecto de ley 25.063 dispuesta por el decreto antes citado, pues la parte no observada de ese proyecto tiene autonomía normativa y, en consecuencia, la promulgación no altera su espíritu ni su unidad. Sustenta esta última afirmación en el hecho de que la propuesta de los legisladores tuvo en mira un objetivo principal, esto es, incrementar la presión tributaria. Por último afirma que, en la hipótesis de considerar inválido el dec. 1517/98, la consecuencia lógica sería aplicar la alícuota reducida prevista en el proyecto de ley y no, como lo ha resuelto el a quo, considerar que la actividad desarrollada por la actora continúa exenta del impuesto como lo estaba en la ley anterior 23.349. 4. Que, con el alcance de la concesión, el recurso interpuesto es formalmente admisible pues se trata de un pronunciamiento en contra de la validez de un acto de autoridad nacional (dec. 1517/98) y se encuentra en discusión la interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional y de otras normas de carácter federal (arts. 80, 83 y 99, inc. 3º, Constitución Nacional; ley 25.063 y el decreto antes citado) -incs. 1º y 3º del art. 14 de la ley 48-. 5. Que basta para declarar la inadmisibilidad de los dos primeros agravios que se han reseñado en el considerando anteúltimo -el relativo al rechazo de la falta de legitimación de la parte actora y el atinente a la improcedencia formal de la vía de amparo- con destacar que dichos agravios se fundan en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, aspecto éste sobre el cual el tribunal no puede expedirse

pues el recurso extraordinario sólo ha sido concedido en tanto se discute "la interpretación y alcance de normas federales" y, el apelante no interpuso recurso de queja al respecto. De todos modos, considero pertinente efectuar las siguientes aclaraciones: a) en el presente pleito -en el cual se impugna la constitucionalidad de las normas que obligan a ingresar el impuesto al valor agregado por los servicios que prestan los sistemas de medicina prepagala actora aduce que tal como ha sido concebido el mencionado tributo, la carga tributaria será soportada, en definitiva, por el consumidor final al abonar el precio de lo que consume y que, esta circunstancia, le ocasiona distintos daños cuya magnitud no se identifica con el importe que en concepto de impuesto debe ingresar al fisco. Concretamente alega como daño: una disminución considerable de la cartera de afiliados a Famyl S.A. durante los meses de enero y febrero de 1999 y la adopción por parte de dichos afiliados de planes de medicina prepaga más económicos que brinda la misma institución (en sustitución de los más onerosos a los que antes habían adherido), ocurrida también en los meses mencionados. Cabe señalar que la existencia de dichos daños, más la aducida imposibilidad de absorber la alícuota del impuesto (21 %) sin trasladarlo al precio de los servicios que presta, han sido avalados con la pericia de fs. 46/49 y las aclaraciones brindadas a fs. 61/66, circunstancias que -contrariamente a lo que sostiene la demandadarazonablemente permiten tener "prima facie" acreditado el perjuicio alegado por la actora, al menos, a los fines de habilitarla a impugnar la validez constitucional de la ley 25.063 y del dec. 1517/98. En consecuencia, puede afirmarse que la actora posee un gravamen en el caso concreto que la legitima a impugnar dicha validez constitucional, en los términos de la doctrina que surge de Fallos: 307:531 y 1656; 310:211; 314:407; 316:687; 321:221, entre muchos otros. b) en relación a la improcedencia formal de la vía de amparo, descartada la posibilidad de examinar si se configuró un supuesto de arbitrariedad de sentencias, cabe recordar -como lo hace el dictamen de la procuradora fiscal - que la existencia de otras vías procesales aptas que harían improcedente el amparo no es postulable en abstracto, sino que depende -en cada caso- de la situación concreta de cada demandante, cuya evaluación, como es obvio, es propia del tribunal de grado. En consecuencia, los argumentos de orden fáctico y procesal que la apelante esgrime no son suficientes para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misión de esta Corte (Fallos: 318:1154, consid. 5º y voto de los jueces Petracchi y Bossert, consid. 5º). 6. Que en cuanto al fondo de la cuestión debatida comparto los argumentos expuestos en los consids. 10 a 19 del voto de la mayoría -a los que remito en razón de brevedad-, mediante los cuales se ha fundado la invalidez constitucional de la promulgación parcial del proyecto de ley 25.063 dispuesta, en relación al tema debatido, por el art. 7º del decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1517/98. Considero pertinente recordar -ante la insistencia de la apelante acerca de la supuesta autonomía normativa de la porción del proyecto de ley promulgado y del respeto al espíritu y unidad del proyecto de ley sancionado por el Congreso Nacional- lo señalado al fundar mi disidencia en el precedente de Fallos: 319:1479. Allí expresé que el "...supuesto de las llamadas leyes 'ómnibus' [como lo es la ley 25.063 que se examina en este caso] resulta, quizá, un ejemplo paradigmático, aunque no único, de una de las variadas modalidades legislativas en las que suelen ser discernibles entidades diferentes, en un mismo proyecto". De manera tal que en un proyecto de ley es posible comprender "...objetos diversos e independientes, por lo que resulta claro que el 'todo' ...no se superpone ó confunde, necesariamente, con todo lo que aquél pueda contener. Una cosa es la unidad de un proyecto, y otra, muy distinta, es que un proyecto sea una y sólo una unidad" (ver mi voto en el fallo citado, consid. 4º). En consecuencia, el hecho de que la reforma tributaria contenida en el proyecto de ley 25.063, como "unidad" o "todo", haya tenido el propósito de aumentar la presión tributaria, nada dice por sí solo acerca del espíritu del "todo" o de la "unidad" que aquí interesa, es decir, la concreta regulación que el legislador previó para el impuesto al valor agregado en relación a los sistemas de medicina prepaga. Como ha sido expuesto en el voto al que adhiero, el Congreso Nacional concibió mediante dos normas que conforman una unidad inescindible los propósitos que inspiraron su dictado: uno, el de gravar un servicio hasta ese momento exento por la ley 23.349, cumpliendo así la pretensión de incrementar la recaudación fiscal; el otro, que por efecto de esa sujeción, no se afectara indebidamente una prestación básica como lo es la asistencia médica, razón por la cual se estableció una alícuota reducida (10,5%) en relación a la prevista con carácter general por la ley del tributo.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por la procuradora fiscal, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario con el alcance que resulta de la presente y se confirma la sentencia. Con costas.- Enrique S. Petracchi. Disidencia del doctor Vázquez. Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Federal de Apelaciones de la ciudad de La Plata confirmó la sentencia del Juzgado Federal de primera instancia de la ciudad de Junín que hizo lugar a la acción de amparo promovida por Famyl Sociedad Anónima Salud para la Familia -dedicada a la prestación de asistencia médica de modo directo y mediante el sistema denominado de "medicina prepaga"- y, en consecuencia declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1º, inc. f, y 7º del dec. 1517/98. 2. Que, tras desestimar las objeciones planteadas por la demandada referentes a que la actora carecería de legitimación para promover el amparo que dio origen a esta causa y a la improcedencia de la vía elegida para encauzar la pretensión, señaló que la ley 25.063 derogó la exención que la ley del impuesto al valor agregado (t.o. en 1977) establecía respecto de las prestaciones brindadas por sistemas de medicina prepaga al sustituir, mediante el art. 1º, inc. e, ap. 4º, el texto del art. 7º, inc. h, punto 7º, último párrafo, del citado ordenamiento legal. Agregó que, a su vez, la nueva ley -según el texto aprobado por el Congreso- estableció en el art. 1°, inc. m, respecto de las prestaciones de medicina prepaga, una alícuota reducida, equivalente al cincuenta por ciento de la fijada con carácter general, y que el Poder Ejecutivo, mediante el dec. 1517/98, invocando la facultad prevista en el art. 80 de la Constitución Nacional, vetó la norma referente a la reducción de la alícuota, y promulgó parcialmente la ley, aun en la parte que derogaba aquella exención. 3. Que para decidir el aspecto sustancial de la controversia en sentido favorable a la pretensión de la actora consideró, en síntesis, que la norma observada por el Poder Ejecutivo -la que dispuso la reducción de la alícuota- no era susceptible de ser separada del texto legal, en tanto que la unidad, armonía y espíritu del proyecto de ley sancionado estaban conformadas por la imposición del gravamen a una actividad que anteriormente se encontraba exenta y la aplicación de una alícuota reducida. De esta manera -aseveró- al obrar del modo referido, el Poder Ejecutivo, incrementó en los hechos la alícuota del impuesto en contradicción con la expresa voluntad del Congreso, invadió atribuciones exclusivas de éste, y omitió observar el procedimiento previsto por los arts. 80 y 83 de la Constitución Nacional. 4. Que sobre la base de tal razonamiento, el a quo concluyó en que "hasta tanto el Congreso se expida sobre la objeción formulada por el Poder Ejecutivo la situación de los adherentes voluntarios a la empresa amparista con relación a los servicios que ésta presta, se deberá regir por la ley anterior 23.349 que declara exenta del I.V.A. a las prestaciones brindadas por los sistemas de medicina prepaga". 5. Que contra lo así resuelto el Estado nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido mediante el auto de fs. 165. Se agravia, en primer lugar, porque en su concepto la sentencia apelada rechazó su defensa relativa a la falta de legitimación de la actora mediante afirmaciones meramente dogmáticas y arbitrarias, que no han dado respuesta a los argumentos de su parte enderezados a demostrar que las normas impugnadas no lesionan derechos subjetivos de aquélla. Aduce al respecto que el impuesto al valor agregado que debe tributar Famyl S.A. será soportado por sus asociados que reciben las prestaciones de medicina prepaga. Afirma que la carga económica del impuesto recaerá sobre estos últimos, que son quienes realmente experimentarán un perjuicio por la aplicación del tributo, ya que la empresa, si bien es la obligada frente el fisco, trasladará el impuesto, y sólo lo abonará en la medida en que lo paguen sus clientes. Del mismo modo, sostiene que el fallo es arbitrario en cuanto admitió la procedencia formal de la vía del amparo. Expresa que en un sistema jurídico en el que "rige la regla solve et repete y en el cual el amparo es un remedio excepcional, sólo admisible cuando no existe otra vía idónea para defender el derecho conculcado, no se concibe que se lo pueda utilizar como un procedimiento ordinario para discutir la constitucionalidad de un impuesto". En lo referente a la cuestión de fondo afirma, en resumen, que el dec. 1517/98 es constitucional, y que con su dictado el Poder Ejecutivo no violó el principio de legalidad en materia tributaria, pues ejerció

la atribución que le confiere el art. 80 de la Ley Fundamental ya que la promulgación parcial de la ley 25.063 no altera el espíritu y la unidad del proyecto. Afirma que la parte no observada tiene autonomía normativa. Por otra parte, alega que en la hipótesis de que prospere la impugnación a la validez del citado decreto, la consecuencia lógica de ello sería la aplicación de la alícuota contemplada en el proyecto de ley y no, como lo ha resuelto el a quo, que la actividad desarrollada por la actora continúa exenta del impuesto. 6. Que el recurso planteado es formalmente admisible en cuanto se dirige a cuestionar la decisión del a quo sobre el aspecto sustancial de la controversia, pues la sentencia se ha pronunciado en contra de la validez de un acto de autoridad nacional (el dec. 1517/ 98), y se encuentra en discusión la inteligencia de cláusulas de la Constitución Nacional (arts. 80, 83 y 99) y de otras normas de carácter federal, como lo son la ley 25.063 y el citado decreto (art. 14, ley 48, incs. 1º y 3º). 7. Que, en cambio, en lo atinente a los agravios reseñados en los párrafos segundo y tercero del consid. 5º, la apelación planteada resulta inadmisible. 8. Que, en efecto, en cuanto al reparo sobre la legitimación de la actora, resulta claro que ésta, en su calidad de contribuyente, se encuentra directamente afectada por las normas cuya validez constitucional ha impugnado, sin que la circunstancia de que el impuesto se encuentre concebido de modo tal de que su carga económica sea trasladable a terceros obste a tal conclusión. Esta última circunstancia podría eventualmente -en la hipótesis de que se compartiese el criterio establecido en el precedente de Fallos: 287:79 (La Ley, 152-342) (luego abandonado en el caso registrado en Fallos: 297:500) - tener relevancia para determinar la procedencia de una acción de repetición por parte del contribuyente "de iure" que ha pagado al fisco el impuesto cuya carga, a su vez, ha trasladado y percibido de terceros. En este supuesto -siempre a tenor del criterio establecido en el primero de tales precedentes, sobre cuya aceptación o rechazo resultaría inoficioso pronunciarse en la presente causapodría eventualmente objetársele a aquél que estaría pretendiendo obtener del Estado -por vía de repetición- la compensación patrimonial que ya ha obtenido de terceros. Pero tal clase de razonamiento es manifiestamente inapropiado para un caso como el de autos, en el cual ningún obstáculo puede válidamente erigirse para negar a quien resultaría obligado frente al fisco al pago del impuesto el derecho a impugnar judicialmente la validez de las normas que darían sustento a tal obligación. 9. Que a la misma conclusión se llega en lo atinente al cuestionamiento de la procedencia de la vía del amparo toda vez que los argumentos de orden fáctico y procesal esgrimidos por el apelante no tiene entidad suficiente para refutar los fundamentos dados por el a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misión del tribunal (conf. Fallos: 318:1154). 10. Que, en cuanto a la cuestión de fondo, cabe señalar que en el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, su art. 1º, inc. 1 contemplaba dejar sin efecto la exención que beneficiaba a los sistemas de medicina prepaga, sin efectuar referencia alguna al "quantum" de la alícuota correspondiente, silencio que, como es obvio, implicaba la lisa y llana aplicación de la tasa general prevista en el art. 28 de la ley (conf. Antecedentes Parlamentarios, Ley 25.063, Reforma Tributaria, "La Ley", Buenos Aires, 1999-A, 883 y arg. art. 1º, inc. t de ese proyecto). Sin embargo, dicha norma fue excluida del dictamen de la Comisión de la Cámara de Diputados (conf. ibíd., ps. 825/829). Al respecto, como lo recuerda su miembro informante al iniciar el tratamiento del proyecto, si bien el Poder Ejecutivo había solicitado gravar a "tasa plena", entre otros, los servicios de la medicina prepaga, éste "no figura en el dictamen de comisión por lo (...) conflictivo del nivel de discusión de que fue objeto tanto afuera como adentro del Parlamento". No obstante lo expuesto, expresó que "durante el debate en particular, formularemos propuestas en relación" a dicho punto (ibíd., p. 946). Con todo, y seguramente como consecuencia de las encontradas posturas en torno del asunto (hubo opiniones tanto contrarias a dejar sin efecto la exención, como favorables a dicha medida, pese a diferir, estas últimas, acerca de la alícuota aplicable a los servicios objeto de debate -conf. ibíd., ps. 978/979-), lo cierto es que el proyecto finalmente sancionado por la cámara baja se apartó del criterio propiciado por el Poder Ejecutivo. En efecto, si bien aquél incluyó una norma por la que se ponía fin a la exención, redujo la alícuota al 50% de la general (conf. ibíd., ps. 995 y 999). A su vez, en el Senado, no obstante la oposición de algunos legisladores (conf. ibíd., ps. 1050; 1066; 1069/1070 y 1080), que, al igual que lo sucedido en la cámara de origen, sostuvieron puntos de vista disímiles en cuanto a los alcances de su desacuerdo, fue explícitamente mantenida la solución

aprobada en la Cámara de Diputados. A este respecto, es útil transcribir las palabras del senador Verna quien, en su carácter de miembro informante de la comisión encargada de examinar el proyecto, señaló que "se incorporan al ámbito de la imposición los importes percibidos por la prestación de servicios de medicina prepaga (...), lo que significa que solamente permanecen exentos los servicios prestados por las obras sociales regidos por la ley 23.660 a sus afiliados obligatorios y los de cooperativas, mutuales y sistemas de medicina prepaga cuando corresponda a servicios derivados por las obras sociales". Y agrega inmediatamente a continuación: "no obstante, a través del inc. m) del proyecto la tasa general del 21 por ciento se reduce para los servicios de asistencia médica y paramédica que brinden o contraten las cooperativas, las entidades mutuales y los sistemas de medicina prepaga que no resulten exentos por esta última disposición" (la bastardilla simple se ha añadido). 11. Que remitido el proyecto al Poder Ejecutivo Nacional, éste, en lo que al presente caso importa, observó el recién aludido inc. m del art. 1º procediendo, a su vez, a promulgar el inc. e, punto 4 del referido art. 1° por el que se había eliminado la exención de que gozaban los sistemas denominados de medicina prepaga. En tales condiciones, el resultado práctico al que se arribó fue que los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica quedaron sujetos a la tasa fijada por el primer párrafo del art. 28 de la ley del tributo, esto es, el 21%. Por su parte, y como las sentencias del tribunal deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos: 298:33; 304:1649; 312:555, entre muchos otros), corresponde señalar que, devueltas las partes objetadas al Congreso Nacional de acuerdo con lo establecido por el art. 83 de la Constitución Nacional, según surge de la nota 242/99 dirigida por el Senado al presidente de la Nación (publicada en el Boletín Oficial del 2 de agosto de 1999), la Cámara de Diputados insistió -siempre en lo que al caso importa- en su anterior sanción de la norma vetada (el citado inc. m), temperamento éste que, por lo contrario, no fue seguido por el Senado. 12. Que si bien resulta indiscutible la facultad del Poder Ejecutivo Nacional de desechar en todo o en parte los proyectos de ley que le son enviados no lo es menos que dicha facultad -como cualquiera otra de las a él deferidas por la Constitución Nacional- debe ejercerse con sujeción a las pautas y criterios establecidos en esta última, tal como lo señala de manera expresa, justamente en relación al proceso de formación de las leyes (del cual el veto forma parte), el art. 99, inc. 3º, primer párrafo de la Ley Fundamental. Sentado lo anterior, corresponde concluir que el veto de que fue objeto el citado inc. m, en tanto ha sido seguido de la devolución parcial del proyecto (al haberse promulgado los tramos no observados), se ha efectuado fuera de los márgenes previstos por la Constitución Nacional pues, como se refirió en el anterior considerando, al haber producido como consecuencia directa la elevación de la alícuota del impuesto fijada por el Congreso para los servicios allí mencionados, alteró un aspecto determinante del proyecto de ley, cuyo discernimiento y precisión, en virtud del principio -de no menor arraigo constitucional de reserva o legalidad tributaria, únicamente compete a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo (arts. 4º, 17, 19, 52; 75, incs. 1º y 2º y 99 inc. 3º y doctrina de Fallos: 155:290; 248:482 y, más recientemente, 319:3400, sus citas y muchos otros). 13. Que establecida -en las circunstancias y por los motivos indicados- la invalidez constitucional del veto del Poder Ejecutivo Nacional, corresponde concluir que el proyecto oportunamente sancionado por el Congreso -en lo referente al punto que ha sido objeto del presente juicio- se ha convertido en ley, en virtud del hecho de que dicho decreto - en el tramo objeto de discusión - devino nulo de nulidad absoluta. En efecto, éste, según se señalara en el anterior considerando, intentó por vía indirecta legislar sobre una materia expresamente vedada al Poder Ejecutivo Nacional (art. 99, inc. 3, párr. 2º, Constitución Nacional). 14. Que al respecto cabe poner de relieve que las consideraciones expuestas no suponen negar al Poder Ejecutivo el ejercicio de la facultad de vetar en todo o en parte los proyectos de ley que traten sobre materia tributaria. En principio, tal facultad puede ser ejercida en ese campo con sujeción a las mismas reglas constitucionales aplicables respecto de otras materias legislativas. Sentado lo que antecede, debe advertirse que en el sub examine se presenta una situación peculiar en la cual no se trata de un veto u observación en sentido propio, sino de la utilización de aquél como un eufemismo para incrementar del 10,5 % al 21 % la alícuota del impuesto aprobada por el Congreso, en claro

apartamiento de la participación que la Constitución Nacional asigna al Poder Ejecutivo en el proceso de formación y sanción de las leyes. Que en atención a todo ello, y los fundamentos que a mayor abundamiento se exponen infra, corresponde afirmar que en el período considerado en autos, los servicios denominados de medicina prepaga, se encontraban gravados por el impuesto al valor agregado con la alícuota reducida del 10,5 %. 15. Que del texto inicialmente enviado por el Poder Ejecutivo Nacional, así como de-las consideraciones efectuadas por el Congreso con motivo de su tratamiento (algunos de cuyos tramos esenciales transcriptos en el consid. 10), se advierte con toda claridad que el propósito perseguido fue el de lograr un incremento de los ingresos tributarios, a cuyo fin, en lo concerniente al impuesto al valor agregado, las disposiciones buscaron generalizar su aplicación, resultando alcanzados, de tal modo, servicios como los prestados por la actora. En tales condiciones, aun cuando en aquella oportunidad no se alcanzó entre el Congreso y el Poder Ejecutivo una unidad de criterio en cuanto al "quantum" de la alícuota que, respecto del impuesto al valor agregado, debía tributar la actividad objeto de discusión, resulta indudable la confluencia de voluntades en cuanto a dos aspectos de la mayor importancia: por una parte, la referida intención de que los servicios de asistencia médica y paramédica se hallaran alcanzados por el impuesto al valor agregado y, por otra, que la alícuota correspondiente debía ascender, cuanto menos, al 10,5 %. En efecto, esta última ha sido la inequívoca voluntad de la Cámara de Diputados tanto al aprobar inicialmente el proyecto cuanto al insistir en dicho criterio, una vez devuelto aquél por el Poder Ejecutivo. Por su parte, si bien el Senado adhirió inicialmente a ese temperamento, su no insistencia posterior obedece al claro propósito de coincidir con la voluntad del Poder Ejecutivo de que los servicios en cuestión abonaran la alícuota del 21 %, lo cual evidentemente comprende a la del 10,5 % (confr. H. Senado de la Nación, Versión Taquigráfica, 30 Reunión -12 sesión ordinaria- 30 de junio de 1999). 16. Que en razón de lo precedentemente expuesto cabe apartarse de la ya mencionada conclusión a la que arribara el a quo, según la cual, al estarse ante un supuesto de promulgación inválida, la situación de la actora deberá regirse por la exención establecida por la ley anterior. En efecto; no solamente resulta palmaria la coincidente voluntad de ambas cámaras del Congreso -posteriormente ratificada por el Poder Ejecutivo-, en cuanto a que los servicios en cuestión se hallan alcanzados por el tributo al valor agregado, sino que también se advierte, con igual nitidez, que la alícuota correspondiente no podía ser inferior al 10,5%. 17. Que la señalada conclusión, además de revelarse respetuosa del principio -permanentemente enfatizado por esta Corte- de que los preceptos constitucionales son categóricos en cuanto prohiben a otro poder que no sea el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas (confr. Fallos citados en el consid. 12); concuerda con la letra y el espíritu que se infiere de la ley de reforma tributaria 25.239, promulgada un año después de la norma aquí cuestionada. 18. Que en relación a esta última ley, en efecto, corresponde señalar, que su art. 27 faculta al Poder Ejecutivo Nacional a establecer "planes especiales de facilidades de pago" para el ingreso del impuesto en cuestión adeudado, entre otras, por "las entidades de medicina prepaga correspondientes a los hechos imponibles originados en los servicios de asistencia sanitaria, médica y paramédica que se hubieran perfeccionado a partir de la entrada en vigencia de la ley 25.063 y hasta la entrada en vigencia de la presente ley". El texto es, pues, inequívoco en cuanto a que para el legislador los servicios prestados por tales entidades se encontraban gravados a partir de la ley 25.063. Por otra parte, el hecho de que la nueva ley haya establecido explícitamente, mediante el art. 2º, inc. I de la citada ley 25.239, que el tributo al valor agregado comprende -en la alícuota del 10,5%- a las empresas prestatarias de servicios como los suministrados por la aquí actora en nada altera la conclusión expuesta sino que, por el contrario, la robustece. En efecto, si bien es verdad que no constituye una adecuada técnica legislativa la de reiterar lo dispuesto en normas vigentes, en el caso el Congreso tuvo en ese momento frente a sí una situación en la cual múltiples fallos de las cámaras federales de apelaciones determinaron que tras el dictado de la ley 25.063 los servicios de medicina prepaga continuaban exentos del impuesto al valor agregado, de manera que resulta justificado que el órgano competente haya adoptado el recaudo pertinente a fin de evitar que, al menos en lo sucesivo

-en la hipótesis de que quedasen firmes tales fallos-, no persistiese una exención que ya había derogado con anterioridad. 19. Que en síntesis, de acuerdo con las razones expuestas, corresponde afirmar que a partir de la ley 25.063 la actividad de la empresa actora dejó de estar exenta frente al impuesto al valor agregado, y quedó alcanzada por ese tributo a la alícuota del 10,5%, según lo estableció el proyecto sancionado por el Congreso, en atención a la invalidez de la observación parcial que el Poder Ejecutivo -con el propósito de incrementar esa tasa- efectuó sobre el punto. Al respecto sólo cabe añadir que resultaría inaceptable que la consecuencia de ese proceder del Poder Ejecutivo llevase a privar de efectos a la decisión adoptada por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales y a mantener la dispensa del impuesto cuando tanto uno como otro departamento del gobierno coincidieron en derogarla. Por ello, y oída la procuradora fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario en los términos que resultan de los consids. 6º a 9º, y se revoca la sentencia apelada con el alcance expresado en la presente. Costas por su orden en razón de las complejidad y novedad de la cuestión debatida. - Adolfo R. Vázquez.

Punto 3.2: Zofracor S.A. c. Estado Nacional (2002) Fallos: 325:2394 Buenos Aires, septiembre 20 de 2002. Resulta: I) A fs. 1/29 la firma Zofracor S.A. se presenta ante la justicia federal de Córdoba y promueve acción de amparo contra el Estado Nacional a fin de que se declare la nulidad e inconstitucionalidad del dec. de necesidad y urgencia 285/99. Dice que las zonas francas están reguladas por las leyes 22.415 (que instituye el Código Aduanero) y 24.331. La primera de ellas las define como los ámbitos dentro de los cuales "la mercadería no está sometida al control habitual del servicio aduanero y su introducción y extracción no están gravadas con el pago de tributos...ni alcanzadas por prohibiciones de carácter económico"; y dispone que esas áreas deben ser establecidas por ley (arts. 590 y 591). Asimismo describe el régimen de la ley 24.331 resaltando -entre otras- las siguientes características: a) el Poder Ejecutivo está facultado para crear zonas francas en aquellas provincias que hayan adherido a esa normativa, con el objeto de impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora; b) no se autoriza -en principio- la venta al territorio argentino de mercaderías industrializadas en las zonas francas; c) la autoridad de aplicación es el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos; d) las provincias que adhieran a esa ley deben constituir una comisión de evaluación y selección y un comité de vigilancia; e) los gobiernos provinciales deben obligarse expresamente a no disponer la exención de impuestos locales y a convenir con los municipios igual comportamiento; f) la legislación laboral será la vigente en el territorio aduanero general; g) los derechos de los estados provinciales quedan supeditados a la adhesión expresa de cada uno de ellos al régimen de dicha ley. Afirma que en noviembre de 1994 la Provincia de Córdoba suscribió el convenio de adhesión, en el que -por expresa exigencia del gobierno nacional- se transcribieron las previsiones de la ley 24.331 relativas al compromiso de no eximir de impuestos y de acordar una obligación similar con los municipios. Previa licitación pública, la zona franca fue adjudicada a un grupo de empresas que posteriormente constituyeron la firma Zofracor S.A., la cual suscribió el respectivo contrato de concesión el 31 de julio de 1998. Detalla las inversiones realizadas, que alcanzaron un valor de $3.200.000 (superior al programa mínimo que era de $1.000.000) y se concretaron antes de los plazos previstos. Explica que en el mes de abril de 1999 obtuvo la habilitación pertinente e inauguró la zona franca. Cuando estaba a punto de iniciar las actividades, concretar su plan de ventas y obtener los primeros clientes, tomó conocimiento del dictado del decreto impugnado que establece un tratamiento especial para la zona franca de La Pampa, en tanto: a) habilita la introducción al territorio doméstico de la totalidad de un producto industrializado en esa zona; b) la exime de la tasa de estadística; c) elimina las contribuciones patronales de seguridad social; d) autoriza la emisión de warrants y certificados de depósito respecto de productos depositados en la zona; e) invita al gobierno de La Pampa y a la Municipalidad de General Pico a eximir de tributos locales al concesionario a los usuarios. Aduce que el dec. 285 concede privilegios económicos injustificados a la zona franca de La Pampa. En ese orden de ideas señala que la habilitación para hacer ingresar en el territorio aduanero general la totalidad de las producciones de los usuarios configura una gran ventaja, ya que las demás zonas francas argentinas tienen expresamente vedada esa posibilidad. Puntualiza que esto puede generar una importante sustitución de mercados y, consecuentemente, afectar todas las relaciones comerciales de Argentina. Aclara que los productos ingresarán en el mercado local con las exenciones impositivas de las que gozan los bienes industrializados o depositados dentro de la zona franca. Destaca que las demás zonas francas del país tampoco gozan de los beneficios previstos en los arts. 4° (introducción en el territorio nacional de mercaderías sometidas a actividades industriales, de embalaje, fraccionamiento, etc.), 5° (exención de contribuciones a la seguridad social) y 6° (posibilidad de emitir warrants y certificados de depósito) del dec. 285. Añade que las disposiciones que permiten a la zona franca de La Pampa ser exonerada de tasas, impuestos y contribuciones locales, contradicen el compromiso asumido con las autoridades (nacionales, provinciales, etc.) de no realizar dichos actos.

Puntualiza que el conjunto de esas normas crea un trato promocional de importancia para la zona franca de La Pampa que aumenta su rentabilidad y perjudica a las restantes, en especial a la cordobesa (por las razones que expone). Aclara que si este decreto hubiera existido con anterioridad, ella no habría invertido en la zona franca de Córdoba o lo habría hecho en menor medida, dado que como consecuencia de la normativa impugnada disminuirán los ingresos esperados pues algunos posibles contratantes preferirán instalarse en el área pampeana (que les ofrece mayores beneficios) o bien le exigirán rebajas en el precio de los servicios. Estima que el dec. 285 infringe lo dispuesto en el art. 591 del Cód. Aduanero, pues este precepto exige que las zonas francas se establezcan por ley. A su juicio, el decreto también vulnera las prescripciones de la ley 24.331, ya que: a) esta ley prohíbe introducir en el territorio aduanero general mercaderías industrializadas en las zonas francas y el decreto sí lo permite; b) la decisión 8 del Consejo del Mercosur indica que las mercaderías industrializadas en zonas francas pagarán -al ingresar en el área comunitaria- el "arancel externo común", mientras que el decreto las exime (al menos expresamente respecto de la tasa de estadística); c) la ley 24.331 exige el pago de la tasa de estadística y no prevé la reducción de aportes patronales, mientras que el decreto exime de ambos tributos; c) la ley exige a las provincias compromisos vinculados con la no exención de gravámenes y el decreto invita a hacer exactamente lo contrario. Asimismo entiende que el dec. 285 vulnera el derecho adquirido por el concesionario -al amparo de la ley 24.331- a exigir que no se concedan en otra zona beneficios que no existen en la suya. Igualmente considera conculcados los principios constitucionales de igualdad, legalidad, libertad de comercio y de trabajo, y libre competencia y concurrencia (arts. 14, 16, 18 y 43, Ley Fundamental), ya que el decreto impugnado otorgó sin justificativo alguno beneficios impositivos, prebendas y exenciones al concesionario de la zona franca de La Pampa, y modificó las condiciones establecidas en la ley 24.331 a favor de una sola provincia en desmedro de las restantes. Agrega que la Constitución también establece el requisito de uniformidad en todo el territorio de los derechos de importación y exportación. Aduce que el decreto en cuestión viola también el art. 99 de la Ley Fundamental, por cuanto: a) incursiona en cuestiones tributarías y aduaneras, cuya regulación incumbe en forma exclusiva y excluyente al Congreso; b) no existen razones de necesidad ni de urgencia que justifiquen el dictado de ese acto; c) la Provincia de La Pampa no es una de las regiones postergadas del país a la que haya que otorgar los incentivos previstos en el art. 75 inc. 18, de la Ley Fundamental; d) el decreto no podrá ser controlado por el Congreso pues aún no se ha constituido la Comisión Bicameral Permanente. Finalmente, argumenta acerca del cumplimiento de los requisitos formales de la vía elegida. II. A fs. 237/241 el Estado Nacional presenta el informe previsto en el art. 8° de la ley 16.986 y solicita el rechazo de la demanda. Afirma que el decreto en cuestión es legítimo pues fue dictado en acuerdo general de ministros, y en uso de las facultades previstas en el art. 99 -incs. 1° y 3°- de la Constitución Nacional y en el art. 765 de la ley 24.415. Niega que la introducción en el mercado nacional de productos fabricados en la zona franca de General Pico pueda afectar a los productores locales o a los demás oferentes de los países de la región, ya que -según lo establecido por la decisión 8/94 del Consejo del Mercosur- toda mercadería proveniente de una zona franca que ingrese en territorio aduanero debe tributar el arancel externo común. Dice que la actora dramatiza las consecuencias que produciría la aplicación de la norma impugnada, pues es altamente improbable que ocurra la sustitución de mercados alegada. Considera erróneo lo afirmado por la demandante acerca de que la zona franca pampeana gozaría de prerrogativas especiales (en materia de exención de tributos) respecto de los productos cuyo ingreso se permite al mercado local. Ello es así -sostiene- porque el art. 23 de la ley 24.331 manda aplicar a las zonas francas "la totalidad de las disposiciones de carácter impositivo, aduanero y financiero... que rigen en el territorio aduanero general" y ese aspecto no ha sido modificado por el dec. 285/99. Añade que de acuerdo a lo previsto en el art. 28 de la ley 24.331, "las mercaderías que se extraigan de la zona franca al territorio aduanero general serán consideradas como una exportación", de manera que deberán tributar los aranceles respectivos.

Cuestiona la afirmación de la actora acerca de que el art 4° del dec. 285/99 contendría disposiciones no aplicables a las demás zonas francas del país; sostiene que la norma impugnada sólo estableció "una particularidad de la zona franca de General Pico, que no se aleja de las oportunidades conferidas al resto". En cuanto a la exención de contribuciones patronales a la seguridad social, aduce que el Poder Ejecutivo Nacional ha establecido -mediante los decretos que cita- diversas desgravaciones de esa especie, "lo cual no ha sido excedido con el temperamento adoptado para la zona franca de General Pico". Aduce que la acción de amparo es improcedente pues no se denuncia la concreción de una lesión real y efectiva a los derechos de la actora, ya que el planteo se refiere a probables desventajas comparativas respecto de una zona franca distante 644 km. de la que explota aquélla. Asimismo sostiene que el decreto de necesidad y urgencia impugnado no es susceptible de revisión judicial, ya que sólo estaría sujeto al control del Poder Legislativo, de acuerdo con la doctrina del precedente que invoca. III. La Provincia de La Pampa se presenta espontáneamente a fs. 223/228 y pide que se le dé participación en el litigio en los términos del art. 90 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. El juez de primera instancia dicta la sentencia definitiva, en la que desestima el requerimiento del Estado provincial y hace lugar a la demanda (fs. 276/289). A su turno, la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba deja sin efecto ese pronunciamiento, admite la intervención como tercero de la Provincia de La Pampa, declara la incompetencia del juez de primera instancia y ordena la remisión de los autos a esta Corte (fs. 361/365). IV. Una vez recibidas las actuaciones y de conformidad con lo dictaminado por el procurador general, el tribunal resuelve declarar que la causa es de su competencia originaria (fs. 421/426). V. A fs. 434/440 la parte actora introduce como "hecho nuevo" el dictado de la ley de presupuesto 25.237, cuyo art. 86 ratificó el decreto impugnado. Dice que el instituto de la "ratificación legislativa" no existe en nuestro orden constitucional. Mantiene las impugnaciones contenidas en la demanda, pues a su juicio el nuevo precepto no remedia los vicios sustanciales que portaba el dec. 285: violación del Código Aduanero, de la ley de zonas francas y de los derechos adquiridos por el concesionario; y vulneración de los principios de igualdad ante la ley, libertad de comercio, y libre competencia y concurrencia. Afirma que la ley 25.237 tampoco subsana ni convalida las deficiencias formales del dec. 285 denunciadas en la demanda, especialmente: la violación del art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional, la incursión en materia tributario -vedada para este tipo de decretos-, la ausencia de impedimentos para seguir el trámite legislativo ordinario, y la falta de intervención de la Comisión Bicameral. Puntualiza que el citado art. 86 de la ley 25.237 es un acto complejo que se integra con el dec. de necesidad y urgencia 285 y que por ello también debe ser declarado nulo en el marco de este proceso. Aduce que la ratificación cuestionada es ajena al presupuesto de la Nación y que un decreto de necesidad y urgencia que adolecía de los vicios invocados no podía ser aprobado sin debate ni informe de la Comisión Bicameral. Añade que el precepto ratificatorio ha sido dictado sin observarse las formas previstas en el art. 99, inc. 3°, y en contradicción con lo dispuesto en el art. 20 de la ley 24.156 (según el cual las leyes de presupuesto no pueden contener disposiciones de carácter permanente, reformar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos). Finalmente, cita jurisprudencia de esta Corte en sustento de su postura. VI. La demandada contesta el traslado del "hecho nuevo" a mérito de las consideraciones vertidas a fs. 472/475. Sostiene que mediante aquella ley el Congreso ha ratificado el decreto en cuestión, con lo que se ha cumplido el control de legitimidad previsto en el art. 99 de la Constitución Nacional. Agrega que también ha perdido sustento el agravio fundado en la necesidad de que la zona franca sea creada por ley. En consecuencia, considera que las objeciones planteadas en la demanda han devenido abstractas.

Asimismo -y entre otros argumentos- aduce que no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley, pues no puede pretenderse que se dé igual tratamiento a provincias que tienen un distinto grado de desarrollo, lo que involucra razones de oportunidad, mérito y conveniencia, que escapan al control judicial. VII. Finalmente, el Tribunal decide correr traslado de la pretensión de Zofracor S.A. a la Provincia de La Pampa, con copia de diversos escritos -entre ellos el de interposición de "hecho nuevo"- (confr. fs. 486 y 489). VIII. La provincia contesta ese traslado a fs. 490/497 y solicita el rechazo de la demanda. Alega que el dec. 285 ha sido aprobado por el Congreso y en consecuencia reviste actualmente el carácter de ley de la Nación; por ello entiende que el caso se circunscribe al tema de la validez de la ley 25.237. Asimismo sostiene que Zofracor no demostró haber sufrido algún perjuicio personal, particularizado y concreto; antes bien, durante el lapso (dos años) insumido por la tramitación del amparo, ésta ha experimentado un crecimiento sustancial que la ha colocado en una posición de vanguardia. Agrega que la diferencia de crecimiento entre una y otra zona franca surge de las manifestaciones públicas de la amparista vertidas en las notas periodísticas que transcribe. Aduce que el diseño económico de los beneficios promocionales en el país es un tema cuya evaluación y definición compete al Congreso de la Nación. Insiste en que la intención del legislador ha sido la de adoptar y conferir rango legal a las disposiciones del dec. 285, independientemente de la técnica y de la terminología utilizadas. En esa inteligencia, el eventual apartamiento por parte de la ley 25.237 de otras normas de igual jerarquía no resulta inconstitucional, ya que la norma posterior puede revocar a otra anterior en forma expresa o tácita, y nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de un régimen jurídico determinado. Cita en apoyo de su defensa un precedente de esta Corte y lo dictaminado en esta causa por el procurador general. Considerando: 1. Que conforme lo resuelto a fs. 426, el presente litigio es de la competencia originaria de esta Corte (arts. 116 y 117, Constitución Nacional). 2. Que como lo ha sostenido este Tribunal en una causa análoga, la relativa proximidad existente entre ambas zonas francas permite inferir prima facie que la que contaría con condiciones menos ventajosas (es decir, la explotada por Zofracor S.A.) podría tener inferiores posibilidades de desarrollar los propósitos perseguidos con su creación (Fallos: 323:3853, consid. 8°). En tales condiciones -y contrariamente a lo afirmado por la demandada y por el tercero a fs. 240 "in fine" y fs. 493, respectivamente- la actora tiene un interés concreto, inmediato y sustancial que permite considerar al pleito como un "caso", "causa" o controversia, en los términos de los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, a fin de autorizar el ejercicio de la función judicial. Al respecto cabe recordar -también en respuesta a las objeciones esbozadas por el Estado Nacionalque la acción de amparo tiene una finalidad preventiva y no requiere la existencia de daño consumado en resguardo de los derechos (Fallos: 307:1379). 3. Que tal como lo admite la propia Provincia de La Pampa a fs. 493, el dec. 285/99 ha consagrado beneficios de excepción en favor de la zona franca de General Pico. En efecto, dicho decreto: a) permite que se destine al territorio aduanero general la totalidad de la producción anual de un mismo producto, mientras que el art. 6° de la ley 24.331 veda esa posibilidad, b) establece exenciones tributarias (respecto de la tasa de estadística y de las contribuciones patronales a la seguridad social) no previstas en la citada ley; y c) invita al gobierno de la Provincia de La Pampa y a la Municipalidad de General Pico a establecer exenciones de gravámenes locales, en abierta contradicción con lo previsto en el art. 31 de la ley general de zonas francas. Si bien la exención de la tasa de estadística representa el ejercicio de una facultad delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo (confr. art. 765, Cód. Aduanero), no ocurre lo mismo con el resto de las medidas reseñadas precedentemente, que implican el apartamiento de lo establecido en leyes de la Nación, con injerencia en la función propia de la legislatura.

4. Que la reforma constitucional de 1994 fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuación del sistema presidencialista y el fortalecimiento del rol del Congreso. En este sentido, el art. 99 inc. 3°, segundo párrafo, contiene la regla general que expresa el principio en términos categóricos: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún momento bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo" (Fallos: 322:1726, consid. 7°). El texto es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace en condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales. 5. Que, en este sentido, el tercer párrafo del citado art. 99 inc. 3°, precisa: "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributario, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros" (la bastardilla no está en el texto). La primera conclusión que surge con toda evidencia es que los beneficios que se han establecido en el dec. 285/99 comportan, en su gran mayoría, el ejercicio de facultades de carácter tributario -aduaneras, impositivas o vinculadas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social-, las que son competencia exclusiva del Poder Legislativo -arts. 4°, 17 y 75, incs. 1° y 2°, Constitución Nacional- y cuyo ejercicio está vedado al Poder Ejecutivo Nacional, aun en las condiciones excepcionales que podrían justificar el dictado de decretos de necesidad y urgencia, en atención a la explícita exclusión de tales materias que efectúa la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 318:1154; 319:3400; 321: 366, entre otros). 6. Que lo expuesto precedentemente permite concluir que el dec. 285/99 resultó insanablemente nulo por oponerse al principio de legalidad que rige en materia tributario y al claro precepto del art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional, y que, por ende, se encuentra privado de todo efecto jurídico. 7. Que, no obstante, esta Corte debe ponderar las consecuencias que sobre esta litis provoca el dictado de la ley 25.237, cuyo art. 86 dice: "Ratificase el dec. 285 de fecha 25 de mayo de 1999". Tal como ha afirmado este Tribunal en Fallos 321: 366, esa ratificación legislativa carece de efectos retroactivos en virtud de la insanable inconstitucionalidad original. Sin embargo, esa norma revela que la intención del Poder Legislativo ha sido la de conferir rango legal a los contenidos que fueron plasmados en el dec. 285/99, lo cual, con indiferencia de la imperfecta técnica legislativa, conlleva a efectuar el control de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales aprobados, los cuales, de ser compatibles con los principios constitucionales, tendrían vigor a partir de la publicación de la ley 25.237. 8. Que la ley 25.237 fue la ley presupuestaria para el ejercicio 2000. Desde hace más de medio siglo, Bielsa observaba que las leyes de presupuesto, sancionadas anualmente, contenían a veces disposiciones que no eran sólo de naturaleza financiero-administrativa, sino también de derecho penal e, incluso, de derecho privado, lo que, a su juicio, constituía una "falta de metodología legislativa" (Bielsa Rafael, "Derecho Administrativo", 3ª ed., Buenos Aires, 1938, t. III, ps. 593 y 604). A pesar de este defecto, la ley de presupuesto es una ley en el sentido institucional del vocablo, con plenos efectos jurídicos. 9. Que en nuestro sistema constitucional, nada permite inferir que la función legislativa en materia presupuestaria se limita a aprobar o a autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo. El Congreso recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin restricción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: es acción legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al Poder Ejecutivo, que es el responsable de la administración general del país (art. 99 inc. 1°, Constitución Nacional; González Calderón Juan A., "Derecho Constitucional Argentino", t. III, 1923, p. 105). No hay obstáculo constitucional para que el Poder Legislativo establezca, suprima o modifique tributos (u otro tipo de ingresos) en la ley de presupuesto. Las autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implícita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia política y la voluntad del Poder Legislativo no está limitada por actos preexistentes de igual jerarquía normativa.

10. Que la ley de contabilidad 12.961 disponía en su art. 20: "...no se incluirán en la ley de presupuesto disposiciones de carácter orgánico o que modifiquen o deroguen leyes en vigor...". También el art. 18 del dec.-ley 23.354/56 disponía: "...la ley de presupuesto no incluirá disposiciones de carácter orgánico ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor". En el mismo sentido, el art. 20 de la ley 24.156 establece que: "Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrá normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos". Esta limitación, aprobada por la doctrina administrativa, no justifica constitucionalmente la descalificación de la expresión legislativa dirigida a modificar, derogar o aprobar normas que, por lo demás, se relacionan de alguna manera con impuestos, tasas y materias afines a las rentas públicas. Hace muchos años la Procuración del Tesoro de la Nación se expidió en el sentido de que las leyes de presupuesto pueden válidamente contener o introducir normas modificatorias del "derecho objetivo", con el único límite del respeto debido a los derechos y garantías esenciales asegurados por la Constitución (conf. Dictámenes, t. 83:195 y sigtes.). También este tribunal ha rechazado la existencia de violación constitucional en la práctica de incluir en la ley de presupuesto la regulación de cuestiones atinentes a la organización de los partidos políticos (Fallos 318:567, consid. 12), si bien ha destacado las objeciones que tal práctica merece desde el punto de vista de la técnica legislativa. 11. Que, en suma, y tal como sostiene el procurador general a fs. 485, pese al loable propósito que persigue el art. 20 de la ley 24.156, esa norma no prevalece por su jerarquía normativa frente a otras leyes que dicta el Congreso de la Nación y, por tanto, cuanto allí se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tácita. Es que el Poder Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias autorestricciones. 12. Que la actora invocó lesión constitucional en virtud de los privilegios injustificados que, en su opinión, consagrarían los contenidos sustanciales del dec. 285/99 -de ninguna eficacia al tiempo del dictado de tal decreto, en razón de su nulidad absoluta, pero con valor legal a partir de la vigencia de la ley 25.237-, los cuales violarían las bases igualitarias consagradas en la ley 24.331, que tienen su raíz en los principios constitucionales de igualdad ante la ley, de libertad de comercio y de libre competencia. 13. Que es indudable que la ley 24.331 pretendió instaurar un régimen legal general respecto del establecimiento de zonas francas en los territorios de las provincias, con el propósito -que constituye un principio fundamental del federalismo- de poner a todas las provincias en la misma condición. Esta premisa no conduce necesariamente a una idéntica regulación para todas las zonas. Tal como resulta del debate parlamentario de esta ley, ella fue concebida como un instrumento trascendente para la reactivación económica y para el desarrollo de las regiones. Según el diputado Álvarez, miembro informante del dictamen de las comisiones intervinientes, la ley está destinada a cumplir objetivos provinciales de mejoramiento de la calidad de vida (Diario de Sesiones Diputados, 7 de diciembre de 1993, p. 3907). Para el miembro informante del dictamen de mayoría en el Senado, el senador Snopek, la ley es un instrumento de geopolítica, porque la creación de polos de desarrollo tiende a evitar las migraciones internas. Se trata de generar crecimiento más equitativo y armonioso con criterios de solidaridad (Diario de Sesiones Senadores, 15 de marzo de 1994, ps. 5935/5936).Estas apreciaciones de política legislativa pueden justificar, por motivos de conveniencia, que el legislador disponga un tratamiento preferente a ciertas zonas a fin de compensar la mayor marginación de unas regiones frente a otras. En todo caso, es función del Congreso "...proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones" (art. 75, cita parcial del inc. 19, Constitución Nacional). En suma, no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio y violenta los derechos constitucionales. Existen desigualdades fácticas que pueden traducirse en desigualdades justificadas en el tratamiento jurídico, que expresen una proporcionada relación entre las diferencias objetivas y los fines de la norma (Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984, Serie A, n° 4, Capítulo IV, párrafos 56 a 58). 14. Que las consideraciones precedentes permiten concluir que la sustancia de lo regulado en el dec. 285/99, que tiene fuerza de ley a partir de la vigencia de la ley 25.237, no se revela con arbitrariedad o

ilegalidad manifiesta a los efectos de la procedencia de la acción de amparo intentada. La eventual inconstitucionalidad de tales contenidos exigiría una demostración plena, concreta y circunstanciada de extremos fácticos, que no se ha dado en esta causa, en donde la mera alegación de diferencias normativas en los regímenes establecidos por voluntad del Congreso mediante reglas de igual jerarquía, no justifica el planteo de inconstitucionalidad que se ha intentado por esta vía. Por ello, y de conformidad con el dictamen del procurador general de la Nación (fs. 481/485 vta.), se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del dec. 285/99 (art. 99, inc. 3°, párrafo segundo, Constitución Nacional); II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art. 86 de la ley 25.237, con los efectos señalados en los consids. 8° y sigtes. de esta sentencia. Las costas se imponen un 60% al Estado Nacional y un 40% a la actora, en razón de los vencimientos recíprocos (arts. 14, ley 16.986 y 71, Cód. Procesal). - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O'Connor. - Augusto C. Belluscio (según su voto). - Enrique S. Petracchi (en disidencia). - Antonio Boggiano (según su voto). - Guillermo A. F. López. - Gustavo A. Bossert (según su voto). - Adolfo R. Vázquez. Voto de los doctores Belluscio y Bossert: Considerando: Que los infrascriptos coinciden con los consids. 1° al 14 del voto de la mayoría, con exclusión del consid. 6°, que expresan en los siguientes: 6. Que, por lo demás, y contrariamente a lo afirmado por la demandada, corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones en las cuales el Poder Ejecutivo dicta decretos de necesidad y urgencia, como asimismo el control de compatibilidad constitucional en cuanto al contenido sustancial de las medidas adoptadas, cuando ello se debate en un caso concreto, pues ha sostenido el Tribunal que "la falta de sanción de una ley especial que regule el trámite y los alcances de la intervención del Congreso (art. 99 inc. 3°, párrafo cuarto "in fine") no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nación" (Fallos: 322:1726, consid. 9°). Sin perjuicio de la conclusión del consid. 5°, y en cuanto a lo que no es materia de carácter tributario, cabe señalar que no surge de los antecedentes de la causa que la solución legislativa haya requerido una especial urgencia, es decir, que haya debido concretarse en un plazo incompatible con el trámite regular previsto por la Constitución para la sanción de la ley, ni que hayan existido razones de fuerza mayor o impedimento alguno para la reunión de las cámaras del Congreso. Los considerandos del dec. 285/99 se limitan a sostener que "resulta imprescindible" promover "medidas tendientes a facilitar a la Provincia de La Pampa un polo de desarrollo regional", o bien que "se hace necesario adoptar medidas urgentes a los fines de acelerar el proceso de inversión directa que genere crecimiento y empleo a fin de satisfacer los objetivos descriptos". En este orden de ideas, corresponde descartar criterios de mera conveniencia, ajenos a la configuración de extremas circunstancias de necesidad. Este Tribunal ha afirmado que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (Fallos: 322:1726, consid. 9°). Por ello, y de conformidad con el dictamen del procurador general de la Nación (fs. 481/485 vta.), se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del dec. 285/99 (art. 99 inc. 3°, párrafo segundo, Constitución Nacional); II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art. 86 de la ley 25.237, con los efectos señalados en los consids. 8° y sigtes. de esta sentencia. Las costas se imponen un 60% al Estado Nacional y un 40% a la actora, en razón de los vencimientos recíprocos (arts. 14, ley 16.986 y 71, Cód. Procesal). - Augusto C. Belluscio. - Gustavo A. Bossert. Voto del doctor Boggiano: Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° al 3° del voto de la mayoría. 4. Que el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional establece: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán

refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros". Seguidamente, la cláusula constitucional contempla la intervención del Congreso. 5. Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitación a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de división de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden público o económico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a éste dar respuesta a las circunstancias de excepción. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen esta sujeto a reglas específicas, que exigen un estado de excepción y el impedimento de recurrir al sistema normal de formación de sanción de las leyes y contemplan, además, una intervención posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no están exentas del contralor judicial, que constituye la salvaguarda de los derechos individuales, sin que obste a ello la ausencia de la ley reglamentaria, máxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones precisas sobre las condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte ha ejercido el aludido contralor con anterioridad a la referida enmienda (Fallos: 322:1726 -voto del juez Boggiano-). 6. Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los recaudos constitucionales para el dictado del decreto impugnado. En efecto, los beneficios que la norma establece, comportan, en su gran mayoría, el ejercicio de facultades de carácter tributario -aduaneras impositivas o vinculadas con el Régimen Nacional de la Seguridad Social- que son competencia exclusiva del Poder Legislativo en virtud de principios y preceptos expresos que imponen una limitación constitucional infranqueable en ese campo para los decretos de necesidad y urgencia (arts. 4°, 17, 75 incs. 1° y 2°, 99, inc. 3° de la Constitución Nacional, doctrina de Fallos: 318:1154; 319:3400; 321:366, entre otros). 7. Que, en lo que excede la materia tributarla, no se ha puesto evidencia que concurrieron al momento de dictarse la norma las excepcionales circunstancias que la mayoría de esta Corte tuvo en mira al decidir en el caso registrado en Fallos: 313:1513, como por ejemplo, el descalabro económico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unión nacional (consid. 35). En los considerandos del dec. 285/99 se expresa que "resulta imprescindible" promover medidas tendientes a facilitar a la Provincia de La Pampa un polo de desarrollo regional" y que "se hace necesario adoptar medidas urgentes a los fines de acelerar el proceso de inversión directa que genere crecimiento y empleo a fin de satisfacer los objetivos descriptos.". Tales referencias resultan insuficientes para justificar una situación de grave riesgo social que el Congreso no puede remediar por los cauces ordinarios que la Constitución prevé, máxime cuando la medida se adoptó durante el período de sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de que por un mecanismo más eficaz se consiga un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violación de la separación de poderes que supone la asunción por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas le pertenecen a otro (Fallos: 318:1154 -voto del juez Boggianoconsid. 21 y su cita). 8. Que, no obstante, esta Corte debe ponderar las consecuencias que sobre esta litis provoca el dictado de la ley 25.237, cuyo art. 86 dice: "Ratifícase el decreto 285 de fecha 25 de mayo de 1999". Tal como ha afirmado este Tribunal en Fallos 321: 366, esa ratificación legislativa carece de efectos retroactivos en virtud de la insanable inconstitucionalidad original. Sin embargo, esa norma revela que la intención del Poder Legislativo ha sido la de conferir rango legal a los contenidos que fueron plasmados en el dec. 285/99, lo cual, con indiferencia de la imperfecta técnica legislativa, conlleva a efectuar el control de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales aprobados, los cuales, de ser compatibles con los principios constitucionales, tendrían vigor a partir de la publicación de la ley 25.237. 9. Que la ley 25.237 fue la ley presupuestaria para el ejercicio 2000. Desde hace más de medio siglo, Bielsa observaba que las leyes de presupuesto, sancionadas anualmente, contenían a veces disposiciones que no eran sólo de naturaleza financiero-administrativa, sino también de derecho penal e, incluso, de derecho privado, lo que, a su juicio, constituía una "falta de metodología legislativa" (Bielsa Rafael, "Derecho Administrativo", 3ª ed., Buenos Aires, 1938, t. III, ps. 593 y 604). A pesar de

este defecto, la ley de presupuesto es una ley en el sentido institucional del vocablo, con plenos efectos jurídicos. 10. Que en nuestro sistema constitucional, nada permite inferir que la función legislativa en materia presupuestaria se limita a aprobar o a autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo. El Congreso recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin restricción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: es acción legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al Poder Ejecutivo, que es el responsable de la administración general del país (art. 99 inc. 1°, Constitución Nacional; González Calderón Juan A., "Derecho Constitucional Argentino", t. III, 1923, p. 105). No hay obstáculo constitucional para que el Poder Legislativo establezca, suprima o modifique tributos (u otro tipo de ingresos) en la ley de presupuesto. Las autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implícita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia política y la voluntad del Poder Legislativo no está limitada por actos preexistentes de igual jerarquía normativa. 11. Que la ley de contabilidad 12.961 disponía en su artículo 20: "...no se incluirán en la ley de presupuesto disposiciones de carácter orgánico o que modifiquen o deroguen leyes en vigor...". También el art. 18 del dec.-ley 23.354/56 disponía: "...la ley de presupuesto no incluirá disposiciones de carácter orgánico ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor". En el mismo sentido, el art. 20 de la ley 24.156 establece que: "Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrá normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos". Esta limitación, aprobada por la doctrina administrativa, no justifica constitucionalmente la descalificación de la expresión legislativa dirigida a modificar, derogar o aprobar normas que, por lo demás, se relacionan de alguna manera con impuestos, tasas y materias afines a las rentas públicas. Hace muchos años la Procuración del Tesoro de la Nación se expidió en el sentido de que las leyes de presupuesto pueden válidamente contener o introducir normas modificatorias del "derecho objetivo", con el único límite del respeto debido a los derechos y garantías esenciales asegurados por la Constitución (conf. Dictámenes, t. 83:195 y sigtes.). También este Tribunal ha rechazado la existencia de violación constitucional en la práctica de incluir en la ley de presupuesto la regulación de cuestiones atinentes a la organización de los partidos políticos (Fallos: 318:567, consid. 12), si bien ha destacado las objeciones que tal práctica merece desde el punto de vista de la técnica legislativa. 12. Que, en suma, y tal como sostiene el Procurador General a fs. 485, pese al loable propósito que persigue el art. 20 de la ley 24.156, esa norma no prevalece por su jerarquía normativa frente a otras leyes que dicta el Congreso de la Nación y, por tanto, cuanto allí se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tácita. Es que el Poder Legislativo no se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias autorestricciones. 13. Que la actora invocó lesión constitucional en virtud de los privilegios injustificados que, en su opinión, consagrarían los contenidos sustanciales del dec. 285/99 -de ninguna eficacia al tiempo del dictado de tal decreto, en razón de su nulidad absoluta, pero con valor legal a partir de la vigencia de la ley 25.237-, los cuales violarían las bases igualitarias consagradas en la ley 24.331, que tienen su raíz en los principios constitucionales de igualdad ante la ley, de libertad de comercio y de libre competencia. 14. Que es indudable que la ley 24.331 pretendió instaurar un régimen legal general respecto del establecimiento de zonas francas en los territorios de las provincias, con el propósito -que constituye un principio fundamental del federalismo- de poner a todas las provincias en la misma condición. Esta premisa no conduce necesariamente a una idéntica regulación para todas las zonas. Tal como resulta del debate parlamentario de esta ley, ella fue concebida como un instrumento trascendente para la reactivación económica y para el desarrollo de las regiones. Según el diputado Álvarez, miembro informante del dictamen de las comisiones intervinientes, la ley está destinada a cumplir objetivos provinciales de mejoramiento de la calidad de vida (Diario de Sesiones Diputados, 7 de diciembre de 1993, p. 3907). Para el miembro informante del dictamen de mayoría en el Senado, el senador Snopek, la ley es un instrumento de geopolítica, porque la creación de polos de desarrollo tiende a evitar las

migraciones internas. Se trata de generar crecimiento más equitativo y armonioso con criterios de solidaridad (Diario de Sesiones Senadores, 15 de marzo de 1994, ps. 5935/5936). Estas apreciaciones de política legislativa pueden justificar, por motivos de conveniencia, que el legislador disponga un tratamiento preferente a ciertas zonas a fin de compensar la mayor marginación de unas regiones frente a otras. En todo caso, es función del Congreso "... proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones" (art. 75, cita parcial del inc. 19, Constitución Nacional). En suma, no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio y violenta los derechos constitucionales. Existen desigualdades fácticas que pueden traducirse en desigualdades justificadas en el tratamiento jurídico, que expresen una proporcionada relación entre las diferencias objetivas y los fines de la norma (Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva OC4/84 del 19 de enero de 1984, Serie A, n° 4, Capítulo IV, párrafos 56 a 58). 15. Que las consideraciones precedentes permiten concluir que la sustancia de lo regulado en el dec. 285/99, que tiene fuerza de ley a partir de la vigencia de la ley 25.237, no se revela con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a los efectos de la procedencia de la acción de amparo intentada. La eventual inconstitucionalidad de tales contenidos exigiría una demostración plena, concreta y circunstanciada de extremos fácticos, que no se ha dado en esta causa, en donde la mera alegación de diferencias normativas en los regímenes establecidos por voluntad del Congreso mediante reglas de igual jerarquía, no justifica el planteo de inconstitucionalidad que se ha intentado por esta vía. Por ello, y de conformidad con el dictamen del Procurador General de la Nación (fs. 481/485 vta.), se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del dec. 285/99 (art. 99 inc. 3°, párrafo segundo, Constitución Nacional); II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art. 86 de la ley 25.237, con los efectos señalados en los consids. 8° y sigtes. de esta sentencia. Las costas se imponen un 60% al Estado Nacional y un 40% a la actora, en razón de los vencimientos recíprocos (arts. 14, ley 16.986 y 71, Cód. Procesal). - Antonio Boggiano. Disidencia del doctor Petracchi: Considerando: Que el infrascripto coincide con los consids. 1° y 2° del voto de la mayoría. 3. Que en los considerandos del dec. 285/99 el Poder Ejecutivo de la Nación invocó que se hacia "necesario" adoptar "medidas urgentes" y que se dictaba aquél "en uso de las facultades conferidas por el art. 99 incs. 1° y 3° de la Constitución Nacional". En estos autos, el Estado Nacional reconoció expresamente que "no estamos en presencia de un acto u omisión del Poder Ejecutivo, propias de su actividad de administrar el país, puesto que lo cuestionado es un 'Decreto de necesidad y urgencia'" (fs. 240). 4. Que, a la luz de lo expresado en mi voto en la causa "Verrocchi" (Fallos: 322:1726), al que me remito, corresponde concluir en la invalidez del dec. de necesidad y urgencia 285/99. En efecto, según sostuve en ese precedente, la vía establecida en el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional, exige que el Congreso sancione la "ley especial" que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el tribunal sólo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Puesto que no ha sido sancionada la ley que reclama el art. 99 inc. 3°, no puede cumplirse con la "subetapa" legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia. 5. Que, sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, adhiero, de modo subsidiario y a mayor abundamiento, a lo expresado en los considerandos 4°, 5°, 6° y 7° del voto de los jueces Belluscio y Bossert. En consecuencia, aunque por hipótesis se admitiera que el Poder Ejecutivo tuviese competencia para dictar ese tipo de decretos, aun faltando la "ley especial" mentada en el art. 99 inc. 3° de la Constitución, el 285/99 sería igualmente nulo. 6. Que, a semejanza de lo que sucedía en la causa "Guida" (conf. Fallos 323:1566, voto del juez Petracchi), estamos también aquí en presencia de una mal llamada "ratificación" de un decreto de necesidad y urgencia inserta en una ley de presupuesto: la dispuesta, esta vez, por el art. 86 de la ley 25.237.

Ante una "ratificación" congresal de esta clase sólo cabe reafirmar el criterio que ya expresé en aquel precedente. Primero, la ley es totalmente estéril para dar vida retroactivamente ("ex tunc") a un decreto que es insanablemente nulo (art. 99 inc. 3°, Carta Magna). Segundo, la voluntad legislativa de asumir los contenidos del decreto en cuestión debe ser reconocida a partir del dictado de la ley, con una virtualidad exclusiva hacia el futuro ("efecto ex nunc"). En este sentido, ha de juzgarse que, a partir de la sanción y promulgación de la ley, rige una normativa como la que intentaba plasmar el decreto nulo. 7. Que en cuanto al agravio según el cual la ley 25.237 -cuyos alcances relativos al sub examine he indicado- habría supuestamente violado lo prescripto por el art. 20 de la ley 24.156, debe ser rechazado por las razones expuestas por el procurador general en su dictamen (cap. X, primera parte), a las que me remito. 8. Que lo concerniente a si las normas en juego lesionan los principios constitucionales de igualdad ante la ley, de libertad de comercio y de libre competencia, entre otros, cabe señalar que la hipotética existencia de tales violaciones -sobre cuya existencia no abro juicio- requeriría la prueba acabada de circunstancias de hecho que exceden el marco propio de una acción de las características del sub lite (conf. art. 43, Ley Fundamental). Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general, se resuelve: I) Hacer lugar parcialmente a la demanda de amparo deducida por Zofracor S.A. contra el Estado Nacional y declarar la nulidad del dec. 285/99; II) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art. 86 de la ley 25.237, con los efectos señalados supra. Costas por su orden (art. 71, Cód. Procesal). - Enrique S. Petracchi.

Punto 4.2: Santoro (1959) Fallos: 244:219 Una fotocopia del fallo será facilitada por la cátedra.

Radio Suipacha, S. A. (1978) Fallos: 300:271 Dictamen del Procurador General Suprema Corte: La articulación del recurrente en el sentido de que el decreto 29/76 tiene, respecto de la infracción que se le imputa, el alcance de la ley más benigna regulado por el art. 2° del Código Penal ha sido, a mi juicio, tardíamente introducida al proceso, habida cuenta de que sólo aparece en ocasión de interponerse el recurso extraordinario de fs. 73. Por ello, y porque pienso que en las circunstancias del sub lite el requisito de introducción oportuna no es dispensable, dado que el fallo administrativo y su consiguiente apelación en sede judicial se produjeron en fecha muy posterior a la de aquel decreto, opino que corresponde declarar improcedente aquel recurso. Para el caso de que V.E. no compartiera ese criterio, señalo que al resolver, el 30 de agosto ppdo., in re "Irigoyen, Antonia Miguel s/recurso de apelación" (1.71, L.XVII), el Tribunal ha establecido que la resolución 128/73 SCI (B.O. del 3 de julio de 1973) no ha sido derogada por el decreto 29/76. Buenos Aires, 22 de noviembre de 1977. - ElÝas P. Guastavino. Buenos Aires, 28 de marzo de 1978. Vistos los autos: "Radio Suipacha S.A.C.I.F. s/recurso de apelación" Considerando: 1°) Que la sentencia del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Penal Económico N° 4, de fs. 62, confirmó la Resolución 2802 del 18 de agosto de 1976 de la Secretaría de Estado de Comercio (fs. 34), que impuso a la raón social Radio Suipacha S.A.C.I.F. una multa por infracción al apartado 1 de la Resolución 128/73 SCI, al comprobar en el comercio de su propiedad la falta de carteles indicadores de precios en distintos artículos exhibidos para la venta. Contra ese pronunciamiento la afectada interpuso el recurso extraordinario de fs. 73/76, que fue concedido a fs. 76 vta. 2°) Que el a quo no hizo lugar al planteo de la recurrente respecto de la Resolución 128/73 dictada en función de la ley 19.508, derogada por la ley 20.680, teniendo en cuenta lo dispuesto por el decreto 130/74 del 15 de julio de 1974, que mantuvo en vigencia dicha resolución. 3°) Que la recurrente impugna por inconstitucional el decreto 130/74 sobre la base de que al dictar dicha norma el Poder Ejecutivo habría excedido la atribución de reglamentar las leyes (art. 86, inc. 2°, de la Constitución Nacional) y solicita además la aplicación de la ley más benigna atento la sanción del decreto 29/76. 4°) Que para declarar la inconstitucionalidad del decreto 130/74 no basta señalar que mantuvo normas reglamentarias integradoras de la ley 19.508, derogada por la 20.680. Es necesario además examinar si tales normas son verdaderamente incompatibles o no con el sistema de la nueva ley, pues sólo en el primer supuesto se produciría la insubsistencia de las reglamentaciones que tenían su razón de ser en la antigua. En el caso, la recurrente no ha demostrado que el apartado 1° de la Resolución 128/73 sea incompatible con las normas de la ley 20.680 y, en consecuencia, el planteo carece de la fundamentación exigida conforme con la reiterada jurisprudencia del Tribunal.

5°) Que, por otra parte, el art. 2°, inc. c), de la ley 20.680 autoriza al Poder Ejecutivo a dictar normas que rijan la comercialización, intermediación y/o producción, y por tanto, está dentro de sus facultades establecer la reglamentación pertinente. La repetición formal de cada una de las resoluciones que integraban la ley anterior y que el Poder Administrador consideró útiles a los fines de la nueva ley, resultaría una exigencia ritual innecesaria. 6°) Que también debe desestimarse la articulación del apelante en el sentido de que el decreto 29/76 no tiene, respecto de la infracción imputada, el alcance de la ley más benigna (art. 2° del Código Penal). Ello así en razón de lo resuelto por esta Corte el 30 de agosto de 1977 in re "Irigoyen, Antonio Angel s/recurso de apelación" (I-77-L.XVII), a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad. Por ello, y lo concordantemente dictaminado por el señor Procurador General, se confirma la sentencia apelada. Con costas. - Adolfo R. Gabrielli. Abelardo F. Rossi. Pedro J. Frías. Emilio M. Daireaux.

Eves Argentina S. A. (1993) Fallos: 316:2329 Buenos Aires, octubre 14 de 1993. Considerando: 1. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la decisión del Tribunal Fiscal en cuanto había confirmado la resolución de la Dirección General Impositiva, División Revisión y Recursos "D", por la que se determinó de oficio la obligación fiscal de la actora frente al impuesto al valor agregado correspondiente a los ejercicios fiscales 1975 a 1981, ambos inclusive. 2. Que para así resolver consideró que la actividad que desarrolla la actora, reconocida por las partes, es meramente de intermediación y que, por ello, los contratos concertados por ella con las empresas que prestan los servicios de hotelería, restaurante, etc. y con los turistas que contratan los suyos, no inciden en su situación fiscal frente al impuesto al valor agregado, al no encontrarse alcanzados por el art. 3° de la ley 20.631 y su planilla anexa; sin que obste a dicha inferencia lo estatuido en el decreto 499/74, cuya ilegalidad declara. 3. Que contra dicho pronunciamiento la representación fiscal interpuso el recurso extraordinario que luce a fs. 168/172, que fue concedido y es procedente, por tratarse de sentencia definitiva proveniente del superior tribunal de la causa y porque el pronunciamiento recurrido ha resuelto en contra de la validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo --decreto 499/74-- y se cuestiona la interpretación de normas federales en sentido adverso al derecho que en ellas funda el apelante. 4. Que en el art. 3° de la ley 20.631 (t. o. 1977), que integra las normas que definen el objeto del tributo, se estableció que se encuentran alcanzadas por el impuesto al valor agregado, en lo que aquí interesa, "las locaciones y las prestaciones de servicios que se indican en la planilla anexa al presente artículo en cuanto no estuvieren incluidas en los incisos precedentes" (inc. d). En el referido anexo quedaron comprendidas las efectuadas por bares, restaurantes, cantinas, salones de té, confiterías y, en general, por quienes prestan servicios de refrigerios, comidas o bebidas en locales (propios o ajenos) o fuera de ellos, excepto las efectuadas en lugares de trabajo, establecimientos sanitarios o de enseñanza (oficiales o privados reconocidos por el Estado) en tanto sean de uso exclusivo para el personal, pacientes o acompañantes o en su caso, para el alumnado (apart. 1), y también a las efectuadas por hoteles, hosterías, pensiones, hospedajes, moteles y similares (apart. 3). 5. Que, por su parte, el art. 4° de la citada ley de la materia determinaba que son sujetos pasivos del impuesto, quienes: "sean locadores de cosas, obras o servicios, cuando la locación se encuentre gravada" (inc. e). 6. Que en el "sub lite" corresponde dilucidar si, a la luz del aludido marco normativo, resultan alcanzados por el tributo quienes, actuando en nombre propio, intermedian entre quienes efectivamente prestan la locación de obras o servicios y aquellos que reciben la prestación.

7. Que aun cuando el decreto 499/74 --reglamentario de la ley 20.631-- establecía que eran "sujetos pasivos del impuesto en los casos de las prestaciones de servicios o locaciones indicados en los incs. d) y e) del art. 4° de la ley, tanto quienes efectúen directamente como quienes los realicen como intermediarios, en este último supuesto siempre que lo hagan a nombre propio" (art. 7°) y, por tanto, sujetaba al tributo a la actividad de intermediación efectuada por la actora; lo cierto es que esta norma constituye un avance sobre las concretas previsiones de la ley entonces vigente. 8. Que, en efecto, cuando el legislador ha considerado pertinente gravar la actividad de intermediación, lo ha señalado expresamente en la ley. Tal el caso de las previsiones contenidas en los incs. b) y c) del art. 4°, en las que se define como sujetos pasivos del impuesto a quienes "realicen en nombre propio pero por cuenta de terceros, ventas o compras" o "importen definitivamente cosas muebles a su nombre, por su cuenta o por cuenta de terceros". Sólo con el dictado de la ley 23.871 los servicios de intermediación quedaron alcanzados por el impuesto al valor agregado (art. 3°, inc. e, punto 20, apart. h). 9. Que en tales condiciones cualquier extensión analógica, aun por vía reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley y señalados en el considerando anterior, se exhibe en pugna con el principio constitucional de legalidad del tributo. Al respecto se tiene sentado que no cabe aceptar la analogía en la interpretación de las normas tributarias materiales para extender el derecho o imponer obligaciones más allá de lo previsto por el legislador, habida cuenta de la reiterada doctrina en el sentido de que, atendiendo a la naturaleza de las obligaciones fiscales, rige el principio de reserva o legalidad --arts. 4° y 67, inc. 2°, de la Constitución Nacional-- (Fallos: 312:912 y los allí citados). 10. Que, concordemente con lo expuesto, ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones --arts. 4°, 17, 44 y 67 de la Constitución Nacional-- (Fallos: 248:482 --La Ley, 105, 279--). 11. Que, al ser ello así, la interpretación formulada por la cámara, en cuanto declaró la inaplicabilidad del art. 7° del decreto reglamentario 499/74, deviene armónica con el principio de reserva de la ley tributaria, de rango constitucional (Fallos: 303:245, entre otros). Concretamente, el decreto de mentas se exhibe al margen de la atribución otorgada por el art. 86, inc. 2°, de la Constitución Nacional (Fallos: 305:134 --La Ley, 1984-A, 350--). Por lo demás, no cabe obviar que la solución alcanzada consulta adecuadamente que el intermediario no cuenta con medios propios para lograr la efectiva prestación del servicio y que su rol tiende preponderantemente a la satisfacción de los requerimientos de oferta y demanda. Por tanto, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada; con costas. -- Antonio Boggiano. -- Rodolfo C. Barra (en disidencia). -- Augusto C. Belluscio.-- Mariano A. Cavagna Martínez. -- Ricardo Levene (h.). -- Eduardo Moliné O'Connor. Disidencia del doctor Barra: Considerando: 1. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la decisión del Tribunal Fiscal en cuanto había confirmado la resolución de la Dirección General Impositiva, División Revisión y Recursos "D", por la que se determinó de oficio la obligación fiscal de la actora frente al impuesto al valor agregado correspondiente a los ejercicios fiscales 1975 a 1981, ambos inclusive. 2. Que para así resolver consideró que la actividad que desarrolla la actora es la de intermediación, a nombre propio, entre los turistas que contratan los servicios a los que aludía el entonces vigente art. 3° de la ley 20.631 y su planilla anexa y los prestadores de dichos servicios, por lo que aquélla no se encontraba alcanzada por los términos del mencionado artículo y, si bien resultaba incluida por los del art. 7° del decreto reglamentario 499/74, este último texto no debía serle oponible en razón de constituir un indebido avance sobre lo dispuesto en el mencionado art. 3° de la ley 20.631, lo que justificó su declaración de inconstitucionalidad. 3. Que contra dicho pronunciamiento la representación fiscal interpuso el recurso extraordinario que luce a fs. 168/172, que fue concedido y es procedente, por tratarse de sentencia definitiva proveniente del superior tribunal de la causa y porque el pronunciamiento recurrido ha resuelto en contra de la

validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo --decreto 499/74-- y se cuestiona la interpretación de normas federales en sentido adverso al derecho que en ellas funda el apelante. 4. Que en el art. 3° de la ley mencionada, al referirse al objeto del tributo, estableció que se encuentran alcanzadas por el impuesto, en lo que aquí interesa, "las prestaciones de servicio que se indican en la planilla anexa al presente artículo en cuanto no estuvieren incluidas en los incisos precedentes" (inc. d). En el referido anexo quedaron comprendidas las efectuadas por bares, restaurantes, cantinas, salones de té, confiterías y, en general, por quienes prestan servicios de refrigerios, comidas o bebidas en locales (propios o ajenos) o fuera de ellos, excepto las efectuadas en lugares de trabajo, establecimientos sanitarios o de enseñanza (oficiales o privados reconocidos por el Estado) en tanto sean de uso exclusivo para el personal, pacientes o acompañantes o en su caso, para el alumnado (apart. 1), y también a las efectuadas por hoteles, hosterías, pensiones, hospedajes, moteles y similares (apart. 3). 5. Que, por su parte, el art. 4° de la citada ley determinaba que son sujetos pasivos del impuesto, también en lo que aquí interesa, quienes "presten servicios gravados" (inc. d), especificando el art. 7° del pertinente decreto reglamentario que resultan alcanzados por dicho artículo "tanto quienes los efectúen directamente, como quienes lo realicen como intermediarios, en este último supuesto siempre que lo hagan a nombre propio". 6. Que, a los efectos de dilucidar la presente cuestión, corresponde recordar, en primer lugar, que el principio general que ilumina la relación entre las leyes y los reglamentos viene dado por el art. 86, inc. 2 de la Constitución Nacional, de conformidad con el cual, la facultad reglamentaria que ésta encomienda al Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes, ha de realizarse "cuidando de no alterar el espíritu de éstas con excepciones reglamentarias". Sobre la base de lo recién expuesto, tiene dicho este tribunal que "las normas reglamentarias, si bien subordinadas a la ley, la completan, regulando los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento sino también los fines que se propuso el legislador" (Fallos: 241:384 --La Ley, 94241--, a partir de la opinión de J. V. González, allí citada); de suerte que aquéllas pasan a "integrar" éstas (Fallos: 255:264 y sus citas --La Ley, 112-337--; 262:468 y sus citas; 312:1484 y sus citas; S. 31.XXIV, "Superintendencia de Seguros de la Nación s/ infracción tarifaria de Sud América Terrestre y Marítima", del 23/2/93 --La Ley, 1993-C, 265--), sin que obste a ello "la circunstancia de que no se ajusten en su ejercicio a los términos de la ley" (Fallos: 232:287 y sus citas; 250:758 y sus citas --La Ley, 80-491; 106-95--), en razón de que la potestad reglamentaria fijada por la Constitución no alude a la letra de la ley, sino a su espíritu que es lo que, en efecto, importa (Fallos: 287:150; 312:1849 y sus citas, entre muchos otros). 7. Que, a la luz de la doctrina precedentemente expuesta, no se advierte que el Poder Ejecutivo Nacional, al sancionar el decreto "sub examine" se haya excedido en su potestad reglamentaria, toda vez que en su texto no hace sino especificar --en ejercicio de las facultades que le son propias-- una de las modalidades que puede asumir la prestación de servicios "previamente gravada en la ley", por lo que, la alegada violación del "principio de legalidad" y, en consecuencia, la inconstitucionalidad decretada por el tribunal a quo, no resulta admisible. 8. Que, a idéntica conclusión cabe arribar con arreglo a lo prescripto por las pautas hermenéuticas propias de la materia tributaria, según las cuales, en el examen de las leyes impositivas, "se atenderá al fin de las mismas y a su significación económica" (arts. 11 y 12, ley 11.683 y sus modificaciones). En este sentido, corresponde recordar que la finalidad tenida en mira por el legislador al dictar la ley 20.631 fue la de crear un impuesto destinado a gravar "cada una de las etapas del ciclo económico, pero solamente sobre el valor agregado por cada una de ellas" (Mensaje del Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Congreso de la Nación al remitirle el proyecto respectivo, "Diario de Sesiones", Cámara de Diputados de la Nación, p. 2741, año 1973. Ver, en idéntico sentido: "Consideración del proyecto por la Honorable Cámara de Diputados", op. cit., p. 4781 y, entre otros autores, Giuliani Fonrouge, "Derecho financiero", p. 876, vol. II, Buenos Aires, 1976; Jarach, Dino, "Finanzas públicas y Derecho tributario", p. 839, Buenos Aires, 1983). A la luz de este criterio liminar, surge de forma diáfana que el decreto impugnado, al actualizar lo establecido "in nuce" por el art. 3° de la ley 20.631, no hizo sino dar pleno sentido a la política legislativa en ella establecida, toda vez que, en la especie, se limitó a explicitar una de las posibles

modalidades que asumen las prestaciones de servicios, modalidad ésta que el legislador no pudo, en la letra de la ley, especificar en su concreto detalle, pero que sí resulta sobradamente contemplada en el espíritu y finalidad de la norma sancionada. Tal conclusión no sólo deviene armónica con la hermenéutica que este tribunal ha dado del art. 86, inc. 2 de nuestra Ley Fundamental (ver consid. 6°), sino con la que, de modo ininterrumpido desde el caso "Scarcella", ha sentado para la presente materia, en el sentido de que "las normas impositivas no deben entenderse con el alcance más restringido que su texto admita, sino en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una razonable y discreta interpretación" (Fallos: 179:337; 287:79 y sus citas --La Ley, 152-342--; F. 171.XXII "Frigorífico Rioplatense S. A. s/recurso de apelación" y S.227.XXII "Subpga S. A. C. I. E. e I. c. Estado nacional (ANA)" del 12/5/92; R.469.XXIII "Rabinovich, Héctor c. Videla, Horacio Germán y otros", del 17/9/92 --La Ley, 1993-B, 199--; G.568.XXII "Gasparri y Cía. S. A. s/apelación-IVA", del 16/6/93, y sus citas, entre muchos otros). En lo que aquí interesa, tal propósito resulta enteramente satisfecho, toda vez que de la lectura de las constancias arrimadas a los presentes autos (ver, por ejemplo, la documentación que luce a fs. 65, 70, 71, 72, 81/85, 94 vta.) surge de forma indudable que la actividad desarrollada por la actora, tal y como se dice en el Mensaje que explica y justifica el texto de la ley 20.631, "agrega valor al ciclo económico" y, por ende, en la medida en que se verifica tal aumento, dicha actividad resulta pasible del tributo en cuestión. 9. Que, asimismo, debe descartarse la argumentación del a quo según la cual la actora se encuentra exenta del tributo demandado a raíz de que, con arreglo a lo establecido por el art. 1623 del Cód. Civil y su nota, no es ella quien efectivamente "presta" los servicios gravados. A este respecto, y más allá del hecho --correctamente apuntado por el fiscal en su dictamen de fs. 152, a partir de la opinión de reconocidas autoridades--, de que la locación de servicios admite diversas modalidades, sin que quepa excluir, por principio, la que sustituye en otro la prestación de los servicios en cuestión, corresponde señalar, de acuerdo con una doctrina comúnmente admitida, que en relación a la presente materia el recurso a los principios del derecho privado civil sólo opera de forma supletoria y que, aun en tales hipótesis, no debe perderse de vista los propósitos y la naturaleza del ámbito al que se destinan (así, entre otros: Jarach, Dino, op. cit., p. 405; Tipke, Klaus, "Steuerrecht", p. 92, Köln, 1979). Este criterio, cuyo origen se sitúa en la legislación alemana (ver, entre otros, Giuliani Fonrouge, op. cit., p. 74; Navarrine, Camila, "Ley de adaptación impositiva alemana", p. 35, Buenos Aires, 1964) ha sido explícitamente recogido por nuestra legislación, la cual, en el ya citado art. 11, párr. 2°, dispone que "sólo cuando no sea posible fijar por la letra o por el espíritu, el sentido o alcance de las normas, conceptos o términos de las disposiciones antedichas, podrá recurrirse a las normas, conceptos y términos del derecho privado". A partir de la doctrina recién expuesta, y en armonía con las pautas hermenéuticas fijadas en el considerando anterior, este tribunal ha sostenido que "la interpretación de las leyes impositivas debe atenerse al fin de las mismas y a su significación económica, a la verdadera naturaleza del hecho imponible y a la situación real de base, con prescindencia de las formas y estructuras elegidas por el contribuyente, a fin de lograr la necesaria prevalencia de la razón del derecho sobre el ritualismo jurídico formal, sustitutivo de la sustancia que define la justicia, aprehendiendo la verdad jurídica objetiva" (P.207.XXII "Parfums Francais S. R. L. s/recurso de apelación", de 16/6/92 y sus citas --La Ley, 1992-E, 511--; C.164.XXIII "Camarero, Juan C. s/recurso de apelación - impuesto a las ganancias", del 10/3/92 y sus citas, entre muchos otros). Por ello, en lo que es materia de la presente litis --al margen de las cuestiones lingüísticas que se invocan (ver fs. 135 vta., 136, 145 vta., 146) y que no hacen al fondo de la presente cuestión-- resulta claro que la actividad de la actora (actividad de intermediación entre el turista y quien "presta" el servicio de hotelería, de restaurante, etc.) constituye, en sí misma, un servicio (la "prestación" lisa y llana de una actividad de intermediación) que, en la medida en la que agrega valor al ciclo económico, resulta pasible de la imposición de la que pretende liberarse. 10. Que, de igual forma, tampoco resulta atendible para descalificar el decreto impugnado, lo expuesto por el a quo en el sentido de que el art. 4°, en sus incs. b) y c), gravaba las actividades allí referidas

tanto si éstas se realizaban en nombre propio como por cuenta de terceros, criterio que, por el contrario, no se repite en relación a las actividades señaladas en los incs. d) y e). A este respecto, corresponde destacar, en primer lugar, que el ya citado inc. d) no establece distingo ni limitación alguna, por lo que no cabe al intérprete realizarla, so pena de atribuirse una facultad que le es por completo ajena (Fallos: 273:418 --La Ley, 135-969--). Y, en segundo término, que tiene dicho esta Corte "que la interpretación y aplicación de las leyes requiere no aislar cada artículo (...) por su fin inmediato y concreto, sino que debe procurarse que todos se entiendan teniendo en cuenta los fines de los demás y considerárselos como dirigidos a colaborar en su ordenada estructuración" (F.312.XXII "Fata Sociedad de Seguros Mutuos s/apelación --por deneg. de rep.-- Ganancias-Capitales", del 11/2/92); de suerte de "dar pleno efecto a la intención del legislador" (Fallos: 252:139 y sus citas; 302:973 y sus citas --La Ley, 1980-D, 397--) y sin que obste a ello las posibles "imperfecciones técnicas de su instrumentación legal" (Fallos: 268:55 y sus citas; 290:56 y sus citas; 291:359 y sus citas --La Ley, 131-1083; 1975-B, 1; 1975-B, 677--). 11. Que, bajo tal orden de ideas, deviene diáfano que la interpretación del tribunal a quo no se compadece con una lectura global y armónica del texto de la ley 20.631 y su decreto reglamentario y, por tanto, no refleja el espíritu que la anima (Fallos: 287:79, esp. consid. 11, párr. 4° y sus citas), y que ha sido ratificado de forma constante e inequívoca a lo largo de las ulteriores reformas de la que ha sido objeto, de suerte que, en lo que es materia del presente recurso, la reforma de la ley 23.871, lejos de exhibir un cambio de criterio del legislador, importa una coherente ratificación de la política fijada con el dictado del texto legal estudiado y sus normas reglamentarias. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia. Las costas de todas las instancias se imponen en el orden causado, en razón de que ante la falta de precedentes de esta Corte y la naturaleza y complejidad de la cuestión debatida, la aquí perdidosa pudo creerse con derecho a sostener su posición ("Fata Sociedad de Seguros Mutuos", antes citado). -- Rodolfo C. Barra.

Punto 4.4: A. M. Delfino y Cía (1927) Fallos: 148:430 Buenos Aires, junio 20 de 1927. Considerando acerca de la procedencia del recurso extraordinario: 1°) Que de la disposición contenida en el art. 3°, inc. 6°, de la ley 3445, combinada con las del tít. II, L. IV del código de procedimiento criminales, se infiere claramente que la resolución dictada por el juez federal conociendo de una multa impuesta al recurrente por la prefectura general de puertos, es la sentencia definitiva requerida por el art. 14 de la ley 48 para la procedencia del recurso extraordinario. 2°) Que, por otra parte, se ha sostenido ante el juez federal que el art. 117 del dec. de fecha 31 de julio de 1908, es inconstitucional por hallarse en pugna con los arts. 18 y 67, inc. 11, 12 y 28, de la constitución, y la resolución recaída ha sido en el sentido de reconocer validez a la disposición reglamentaria objetada, circunstancia esta última que unida a la anterior, coloca el caso a los efectos del recurso extraordinario dentro de lo dispuesto por los incs. 1° y 3° del art. 14 de la ley 48. En su mérito, se declara bien concedido el recurso. Considerando en cuanto al fondo de la cuestión: 3°) Que la prefectura general de puertos impuso a los agentes del ... alemán "Bayen" una multa de $ 50, por haber violado el art. 43 del reglamento del puerto de la capital de fecha 31 de julio de 1908, en consonancia con lo establecido por el art. 117. 4°) Que el art. 43 del susodicho reglamento se halla concebido en los términos siguientes: "Es prohibido a los buques arrojar al agua o a tierra en el interior del puerto objeto alguno, sea cual fuere su especie, peso, dimensiones o calidad", y el 117 castiga con una multa de $ 50 la infracción a la prohibición contenida en el primero. 5°) Que el apelante ha sostenido que los arts. 43 y 117 del decreto aludido son inconstitucionales y constituyen una delegación de facultades legislativas, porque el poder ejecutivo carece de atribuciones para crear sanciones penales de un presunto poder de policía que la contribución ha puesto exclusivamente en manos del poder legislativo, y que el primero no ha podido atribuirse sin violar el art. 18 de la misma y los incs. 11, 12 y 28 del art. 67 y 2° del art. 86 de la carta fundamental. 6°) Que la ley 3445 sancionada el 20 de octubre de 1896, ha puesto la policía de los mares, ríos, canales y puertos sometidos a la jurisdicción nacional a cargo exclusivo de la prefectura general de puertos y de las subprefecturas y ayudantías que se creen, estableciendo en el art. 3° que, mientras no sea sancionado el código de policía fluvial y marítima, serán atribuciones y deberes de aquéllas vigilar el cumplimiento de las disposiciones de las autoridades sanitarias; cuidar de la limpieza de los puertos donde no existan dichas autoridades; remover los obstáculos accidentales que entorpezcan la navegación y juzgar las faltas o contravenciones a las ordenanzas policiales cuando la pena no exceda de un mes de arresto o de cien pesos de multa, debiendo proceder de acuerdo con lo dispuesto en el tít. II, L. IV del código de procedimientos criminales, resolución que será apelable para ante el juez de sección inmediato (inc. 6°, art. 3°). 7°) Que, ciertamente, el congreso no puede delegar en el poder ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29 (Willoughby, p. 1317; Cooley, C. L., 7° edición, p. 163). 8°) Que, ello no obstante, ni la ley 3445, en la parte objetada, ni los arts. 43 y 117 del reglamento, son incompatibles con el mencionado principio. Desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella. No puede decirse que en el caso de autos el congreso, por medio de la ley 3445, haya puesto en manos del poder ejecutivo todos o algunos de los poderes legislativos que la carta fundamental le atribuye en los incs. 11 y 12 del art. 67. Existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al poder

ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aún en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del poder ejecutivo se halla fuera de la letra de la constitución. No ha sido definitivamente trazada, dice Marshall, la línea que separa los importantes asuntos que deben ser regulados por la legislatura misma de aquellos de menor interés acerca de los cuales una provisión general puede ser hecha, dando facultad o poder a los que deben cumplirlos bajo tal general provisión para encontrar los detalles. La diferencia entre los departamentos es ciertamente la que la legislatura hace la ley, el ejecutivo la ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la ley puede cometer algo a la discreción de los otros departamentos y el límite preciso de este poder es materia de delicada investigación (10, Wheaton, 1, 43). 9°) Que la doctrina contenida en estas palabras del gran juez americano es particularmente exacta dentro de los principios consagrados sobre la materia por la constitución argentina. Esta, en efecto, confiere el poder de reglamentación, tanto al congreso como al poder ejecutivo. Al primero se lo atribuye de dos modos distintos: a) en relación a objetos ciertos y determinados, reglamentar un Banco Nacional (inc. 5°, art. 67), reglamentar el comercio marítimo (inc. 12, art. 67), establecer reglamentos para las presas (inc. 22), formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de los ejércitos (inc. 23), o se lo concede de un modo general e indeterminado "para hacer todos los reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes" (inc. 28, art. 67). A su turno, el inc. 2° del art. 86 autoriza al poder ejecutivo para expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. 10) Que esta facultad o poder de reglamentación conferido al poder ejecutivo por el inc. 2° del art. 86 de la constitución en presencia de una ley y la reconocida al poder legislativo en el art. 67, son de idéntica naturaleza en el sentido de que ambos pueden comprender y se refieren a disposiciones de un orden semejante o igual, aunque el contenido o la extensión no reconozcan limitación alguna cuando el poder se ejercita por el congreso. 11) Que si el poder de reglamentación, sea lo que ejercite el poder ejecutivo o el poder legislativo, designa una determinada facultad específica comprensiva de todas aquellas modalidades de interés secundario o de detalle indispensable para la mejor ejecución de la voluntad legislativa, y si tal poder pertenece tanto al congreso como al poder ejecutivo por disposición expresa de la carta fundamental, es evidente que es una mera circunstancia de hecho, lo que define en cada caso concreto la extensión del poder reglamentario del poder ejecutivo, ya que es incontestable que cuando el congreso ha agotado la reglamentación en mira de la más perfecta ejecución de la ley, el poder ejecutivo no tendrá materia o substancia sobre la cual hacer efectiva la que al mismo título le corresponde. El raciocinio es también verdadero cuando, como en el caso "sub judice", el poder legislativo lejos de apurar la reglamentación se ha limitado a señalar de un modo general la voluntad legislativa. 12) Que las observaciones precedentes autorizan a formular la conclusión de que cuando el poder ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2°, de la constitución, y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el poder legislativo. Habría una especie de autorización legal implícita dejada a la discreción del poder ejecutivo sin más limitación que la de no alterar el contenido de la sanción legislativa con excepciones reglamentarias, pues, como es obvio, el poder ejecutivo no podría ir más allá de donde llega la intención de aquélla, ni crear la ley, ni modificarla. 13) Que la corte suprema de los Estados Unidos, interpretando preceptos mucho más restringidos que los nuestros, pues aquella constitución no atribuye expresamente al poder ejecutivo facultades reglamentarias, ha podido decir con todo acierto: "negar al congreso el derecho de delegar el poder para determinar algún hecho o estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería parar la máquina del gobierno y producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades públicas" (204, U.S., p. 364). 14) Que atento los términos en que se encuentra concebido el art. 3 de la ley 3445, no es posible desconocer que el congreso ha legislado la materia relativa al buen mantenimiento de las condiciones sanitarias del puerto de la capital, a su limpieza y cuidado y al orden de la navegación.

15) Que para cumplir la voluntad legislativa en esa ley sólo de un modo general, el poder ejecutivo se hallaba constitucionalmente facultado para dictar ordenanzas y reglamentos especificando y definiendo las circunstancias particulares o los hechos o conjunto de hechos, mediante los cuales se hacían efectivos los poderes de policía conferidos y cuyo detalle aquélla no había reglado, normas y reglamentos tan obligatorios para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley, siempre que ellas se mantuvieran dentro de las limitaciones señaladas por el inc. 2° del art. 86. 16) Que el hecho previsto y prohibido por el art. 43 del reglamento del poder ejecutivo, de fecha 31 de julio de 1908, reviste el carácter de una contravención de policía comprendido dentro de los fines generales de la ley 3445 y del precepto particular del inc. 7° del art. 3° de la misma. Constituye por su contenido el ejercicio legítimo de la facultad de reglamentar atribuida al poder ejecutivo por el art. 86, inc. 2°, de la constitución. 17) Que la cuestión de saber si el poder ejecutivo tiene facultades para crear por medio de su poder reglamentario sanciones punitivas constituidas por el arresto o la multa, no existe en la hipótesis, desde que la propia ley 3445 en su art. 3°, inc. 6°, ha atribuido expresamente a aquél el derecho de aplicar multas dentro del máximum que la misma señala y la impuesta en el caso al recurrente, manifiestamente se halla dentro de lo autorizado por aquélla. 18) Que la garantía consagrada por el art. 18 de la constitución en cuanto por ella se exige para la validez de una sanción de carácter penal la existencia de una ley anterior que prevea y castigue el caso traído a la decisión judicial, ha sido observada en el caso. Demostrado como queda, en efecto, la legalidad de los arts. 43 y 117 del reglamento dictado por el poder ejecutivo el 31 de julio de 1908 en consecuencia de la ley 3445, es evidente que la prohibición y la pena contenida en ellos era tan obligatoria para los habitantes como la ley misma, siendo además de observar que la infracción fue cometida después de encontrarse en vigor el susodicho reglamento. En mérito de estas consideraciones, se confirma la sentencia pronunciada por el juez federal en la parte que ha podido ser materia del recurso.- Bermejo.- Repetto.- Laurentena.

Mouviel, Raúl O. y otros (1957) Fallos: 237:636 Opinión del Procurador General de la Nación: Raúl O. Mouviel y otros han sido condenados en estos autos a sufrir penas de arresto por infracción a los edictos policiales sobre "desórdenes" (art. 1°, inc. c]) y "escándalo" (art. 1°, inc. a]), agraviándose la defensa del fallo respectivo por considerarlo violatorio de los arts. 29, 68, incs. 11, 26 y 27, 83, inc. 3°, y 90 de la Constitución nacional. El tema no es novedoso, ni incierta la jurisprudencia existente al respecto. La validez de los edictos emanados del jefe de Policía ha sido reconocida invariablemente a partir del caso de Fallos, t. 155, p. 178 (v. también t. 169, p. 209; t. 175, p. 311; t. 191, p. 388; t. 192, p. 81; t. 193, p. 244; t. 199, p. 395; t. 208, p. 253). Sin embargo, tan autorizadas han sido las objeciones levantadas contra este criterio (Jiménez de Asúa, "Tratado de derecho penal", t. 2, p. 325; Nuñez, Ricardo C., "La ley, única fuente del derecho penal argentino"), tal es el grado de amplitud que ha llegado a cobrar en la actualidad el conjunto de las normas así dictadas, y tan fresco permanece todavía en la memoria el recuerdo de las funestas consecuencias que para el ejercicio legítimo de la libertad tuvo su aplicación en los últimos años, que considero necesario examinar nuevamente la cuestión con la amplitud que su importancia exige. El sistema constitucional argentino se afirma en el principio de la división de poderes. De acuerdo con este principio, el Poder Legislativo dicta las leyes; el Poder Ejecutivo las ejecuta y hace cumplir; el Poder Judicial las interpreta y aplica cuando se suscitan controversias. Nuestra Carta fundamental, a diferencia de la de los Estados Unidos de América, que no contempló el punto en forma expresa, previó la necesidad de que la rama ejecutiva colaborara con el Congreso para la mejor ejecución de las leyes, estableciendo en su art. 83, inc. 2°, que el Presidente de la Nación "expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la

Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias ... ". No es, pues, por delegación legislativa sino en uso de una atribución que le pertenece de modo exclusivo que el Poder Ejecutivo reglamenta, en este país, las leyes dictadas por el Congreso. Sin embargo, la existencia de esta atribución reglamentaria no debe inducir a la errónea creencia de que en algún modo el Poder Ejecutivo tiene facultades concurrentes con las que son propias del Poder Legislativo. Ya estableció V. E., en el t. 1, p. 32 de su colección de Fallos, que "siendo un principio fundamental de nuestro sistema político la división del gobierno en tres grandes departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas; pues el uso concurrente o común de ellas haría necesariamente desaparecer la línea de separación entre los tres altos poderes políticos, y destruiría la base de nuestra forma de gobierno". Es preciso, por lo tanto, ser muy cautos en la apreciación de los límites de la facultad reglamentaria conferida por el art. 83, inc. 2°, y sobre todo no olvidar jamás que su correcto ejercicio presupone el contenido de una ley necesariamente preexistente. Reglamentar es tornar explícita una norma que ya existe y a la que el Poder Legislativo le ha dado una substancia y contornos definidos; y ello, sólo en la medida que sea necesario para su ejecución, cuidando siempre de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. "Para establecer las cosas en un terreno firme que impida al Poder Ejecutivo arrogarse atribuciones legislativas al tiempo de dictar decretos -dice Huneuus, comentando un precepto similar al nuestro-, sólo se necesita vigilancia activa de parte del Congreso y de parte de los tribunales, cada uno en su esfera de acción ... Ejecutar las leyes no es dictarlas" ("Obras", t. 2, p. 48, 2ª ed., Santiago de Chile, 1891). Efectivamente, el poder reglamentario se da para hacer posible la ejecución de la ley, por donde resulta evidente que todo intento de reglamentar lo que no ha sido materia de ley constituye una pura y simple usurpación de atribuciones legislativas, y no ejercicio legítimo de la facultad conferida en el art. 83, inc. 2° de la Constitución. Es preciso agregar también que lo que no puede hacer el Poder Ejecutivo por sí sólo, tampoco lo puede aunque cuente para ello con una autorización legal, porque de acuerdo con el art. 41 de la Constitución el Congreso está investido del poder legislativo y no puede delegarlo sin violar la prohibición del art. 20. "Ciertamente -dijo V. E. en Fallos, t. 148, p. 430- el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la Administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29 (actual art. 20) (Willoughby, p. 1317; Cooley, C. L., 7ª ed., p. 163)". La diferencia entre una indebida delegación de atribuciones legislativas y una simple remisión al poder reglamentario del Presidente de la República para reglar pormenores y cuestiones de detalle, se estableció con toda claridad en el recién citado caso de Fallos, t. 148, p. 430, al expresarse: "Existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario se halla fuera de la letra de la Constitución". Precisamente, el recuerdo de dos fallos célebres en los anales de la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos, creo que contribuirá a precisar cuál es el límite de validez del ejercicio del poder reglamentario acordado a la rama ejecutiva.El primero es el caso "Panamá Refining C° v. Ryan", fallado el 7 de enero de 1935 (293 U. S. 388, v. traducción en JA, t. 49, sec. jur. extr., p. 6), en el que se declaró inconstitucional la sección 9ª, párr. c) del tít. I de la ley de reconstrucción de la industria nacional ("Nira"), de junio 16 de 1933, que autorizaba al Presidente de los Estados a prohibir el transporte interestadual y con el extranjero del petróleo producido o retirado de depósito en exceso de la cantidad permitida por la legislación de los Estados particulares y establecía, al propio tiempo, que toda violación a una orden del Presidente en tal sentido sería castigada con una multa no mayor de 1000 dólares o con prisión que no excediera de seis meses, o con ambas conjuntamente. El "chief justice" Hughes expuso la opinión de la mayoría del tribunal y merecen destacarse, entre otros, los siguientes párrafos de su exposición: "La sección 9ª, c) no establece si, o en qué

circunstancias, o bajo qué condiciones, el Presidente deba prohibir el transporte de la cantidad de petróleo y sus derivados producida excediendo la permitida por el Estado. No establece criterio alguno que gobierne el rumbo del Presidente. No exige fundamento alguno por parte del Presidente como condición de su acción. El Congreso, en la sección 9ª, c), no proclama, pues, política alguna acerca del transporte de la producción excedente. En cuanto a esta acción se refiere, confiere al Presidente una autoridad ilimitada para determinar la política y para hacer efectiva o no la prohibición, como lo crea conveniente. Y la desobediencia a sus órdenes es calificada de delito castigado con multa y prisión... ". "El Congreso dejó el asunto al Presidente, sin normas ni reglas, para que lo manejara a su placer. El esfuerzo de proporcionar un criterio mediante una ingeniosa y diligente interpretación permite aún tal amplitud autorizada de acción que equivale en esencia a conferir al Presidente las funciones de una Legislatura, más bien que las de un funcionario ejecutivo o administrativo que lleva a cabo una política legislativa declarada. Nada hallamos en la sección 1ª que limite o controle la autoridad conferida por la sección 9ª, c)... ". "En todos los casos en que la cuestión ha sido planteada, la Corte ha reconocido que existen límites de delegación que no pueden constitucionalmente ser excedidos. Creemos que la sección 9ª, c), va más allá de dichos límites. En lo que se refiere al transporte de la producción de petróleo excedente del permiso del Estado, el Congreso no ha hecho declaración de política alguna, no ha establecido norma alguna, no ha sentado regla alguna. No existe ningún requisito, definición de circunstancias o condiciones conforme con lo que al transporte debe prohibirse o permitirse". El segundo de los fallos a que he hecho alusión recayó en el llamado "caso de las aves de corral" (Schechter Poultry Corp. c. United States", 295 U. S. 495; v. traducción en J. A., t. 50, sec. jur, extr., p. 37) y siguió de cerca al anterior, como que fue dictado el 27 de mayo de 1935. También se trataba de una de las leyes integrantes del plan de la "Nira", la cual autorizaba al Presidente a aprobar "códigos de competencia leal" para las diversas ramas de la producción, a solicitud de una o más asociaciones o grupos representantes de una industria o comercio. La sentencia que declaró inconstitucional la disposición respectiva fue dictada por unanimidad, pero con la disidencia parcial de fundamentos del "justice" Cardozo, a los que adhirió el "justice" Stone. El "chief justice" Hughes expresó también en este caso la opinión de la Corte, resumiendo el punto relativo a la delegación de las facultades legislativas en los siguientes términos: "La sección 3ª de la ley de reconstrucción no tiene precedentes. No proporciona norma alguna respecto de ningún comercio, industria o actividad. No contempla la imposición de reglas de conducta para ser aplicadas a situaciones de hecho dadas, determinadas mediante los procedimientos administrativos adecuados. En lugar de prescribir reglas de conducta, autoriza la redacción de códigos que las establezcan. Para tal empresa legislativa, la sección 3ª no sienta normas, fuera de la expresión de los propósitos generales de rehabilitación, corrección y expansión señalados en la sección 1ª. En vista del alcance de esa amplia declaración y de la naturaleza de las pocas restricciones que se le imponen, el arbitrio del Presidente para aprobar o proscribir códigos y sancionar así leyes para el gobierno del comercio e industria en todo el país, carece virtualmente de toda traba. Creemos que la autoridad para dictar códigos así conferida importa una delegación inconstitucional de facultades legislativas". El "justice" Cardozo, que había votado en disidencia en el caso "Panamá Refining C° c. Ryan", por considerar que no mediaba allí una delegación indefinida que permitiera al Presidente "vagar a voluntad entre todas las materias posibles del transporte interestadual, tomando y eligiendo a su placer", fue categórico al exponer su opinión en este segundo asunto: "El poder delegado para legislar que ha encontrado expresión en este código -dijo- no ha sido canalizado entre taludes que le impidan su desborde. Es ilimitado e impreciso, si se me permite repetir mis propias palabras de una sentencia anterior ("Panamá Refining C° v. Ryan", 293 U. S. 388, etc.) ... ". Podrá ser objeto de duda actualmente, hasta qué punto se aceptan en todo su rigor las consecuencias que derivan de la doctrina establecida en estas decisiones, pero me parece indudable que los principios en que ella se asienta deben considerarse inconmovibles en materia penal, y constituyen, por lo tanto, una guía segura para orientarse en la cuestión de autos. ¿Qué otra cosa, en efecto, que una verdadera autorización para dictar un código de faltas implica la facultad reconocida al jefe de Policía, primero, por la jurisprudencia sentada a partir de Fallos, t. 155, p. 178 y, posteriormente, mediante la sanción del art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal (dec. 33.265/44, ratificado por la ley 13.030)?

Confieso que no alcanzo a comprender cómo, precisamente a través de la clara doctrina establecida en Fallos, t. 148, p. 430, ha podido llegarse a declarar la validez de los edictos policiales en t. 155, p. 178. Prescindo de que el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., invocado entonces como fuente de la facultad de emitir estos edictos, no es más que una norma atributiva de competencia; y prescindo también de que el jefe de Policía no es el titular del poder reglamentario acordado por la Constitución al Poder Ejecutivo. Pero, no encuentro explicación para la afirmación, contenida en el cons. 7°, de "que cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercer sus poderes reglamentarios en materia de policía de seguridad a mérito de una ley que lo ha autorizado para ello, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2° de la Constitución y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo". Y bien: si ello es así, preciso será reconocer que el Congreso podría autorizar al Poder Ejecutivo, no digo ya al jefe de Policía, a dictar también un Cód. Penal, sin otra cortapisa que la fijación del máximo de las penas aplicables; y que, en tal caso, dada la existencia de una autorización legal, el Presidente no usurparía atribuciones legislativas sino que procedería en ejercicio del poder reglamentario. Evidentemente no se ha reparado en que la facultad genérica de reglamentar las leyes acordada por el art. 83, inc. 2°, exige algo más que una simple autorización legislativa para que su ejercicio resulte válido; que es necesaria la existencia de leyes dictadas por el Congreso lo suficientemente definidas y precisas, como para que ese ejercicio no se traduzca -empleando la expresión del "justice" Cardozo- en un "vagar a voluntad entre todas las materias posibles" de lo que constituye el objeto de la autorización. En el caso que se examina, ese objeto es la policía de seguridad, como lo señaló V. E. en Fallos, t. 155, p. 178, y tal cual resulta ahora del texto expreso del art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal, que entre las facultades de la misma, o mejor dicho de su jefe, prevé la de "emitir y aplicar edictos, dentro de la competencia asignada por el Cód. de Proced. Crim. (ley 2372), para reprimir actos no previstos por las leyes, en materia de policía de seguridad; y dictar las reglas de procedimiento para su aplicación". ¿Puede darse algo más indefinido que esta vaga referencia a la policía de seguridad? La medida de sus posibilidades la da, en todo caso, el número actual de edictos: veinticuatro, es decir, exactamente el doble de los títulos que integran el libro II del Cód. Penal, dedicado a la consideración de los delitos en particular. Parecería que en una correcta interpretación constitucional la facultad de dictar el Cód. de Faltas debiera considerarse exclusiva de la rama legislativa y, sin embargo, la Capital Federal cuenta en la actualidad con un auténtico código contravencional dictado por la sola voluntad del jefe de Policía. Lo que no hubiera podido hacer el Presidente de la República, ni por supuesto los ministros del Poder Ejecutivo, a quienes la Constitución prohíbe tomar resoluciones que no conciernan al régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos, lo ha venido haciendo en cambio un funcionario administrativo que, además, reúne los poderes de ejecutar y juzgar en los mismos casos que legisla. He dicho que la Capital Federal cuenta en la actualidad con un verdadero Cód. de Faltas como producto de la actividad legislativa que en forma discrecional le ha sido reconocida al jefe de Policía, y no he exagerado por cierto al afirmarlo así. El conjunto de los edictos contenidos en el R. R. P. F. 6 de la Policía Federal constituye, en efecto, un cuerpo legal orgánico que hasta cuenta con una parte general y otra dedicada al procedimiento. La "parte general" consta de ochenta y cinco artículos y de los diversos capítulos que la componen cabe mencionar, a título de ejemplo, los que corresponden a imputabilidad, tentativa, complicidad y encubrimiento, diversas clases de penas, reincidencia, condena condicional, ejercicio y extinción de las acciones, resultando interesante destacar que, de acuerdo con el art. 10, en las contravenciones se aplican, además de las penas de multa y arresto, previstas en el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., las de amonestación e inhabilitación. En cuanto a los veinticuatro edictos a que antes hice referencia versan sobre los más variados tópicos, e integran lo que con propiedad podría llamarse "parte especial" de este verdadero código de faltas. Largo sería enumerarlos, por lo que baste señalar que en ellos se legisla toda suerte de materias, desde

la referente a asilados políticos hasta la relativa seguridad económica y reuniones deportivas, pasando por turismo, juegos de naipes y seguridad públicas, en un total de ciento cuarenta y ocho artículos. Sea, pues, por su metodología, o por la variedad y extensión de los temas contemplados, pienso que no es una hipérbole la afirmación de que el R. R. P. F. 6 configura un código. Hiperbólica sí me resulta, en cambio, la pretensión de que todo ese amplio cuerpo de disposiciones es consecuencia legítima del poder reglamentario ejercido en torno a las escuetas e imprecisas disposiciones del art. 27 del Cód. de Proced. Crim. o del art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal. Puede aquí repetirse, una vez más, con el "justice" Cardozo, que "el poder delegado para legislar que ha encontrado expresión en este código, no ha sido canalizado entre taludes que le impidan su desborde", y aún agregar con las mismas palabras empleadas por este gran jurista en el ya citado caso "Schechter Poultry Corp. v. United States", que "esto importa una delegación desenfrenada". Pero, no solamente desde el punto de vista del juego correcto del principio de la división de poderes son objetables los edictos policiales. Está de por medio el significado que tiene en nuestra Constitución la garantía de que nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. En este sentido, y refiriéndose precisamente a una pena de $ 100 de multa impuesta por una contravención policial, ha dicho V. E. con palabras señeras que nunca serán recordadas lo bastante y que resultan totalmente contradictorias con el criterio seguido en Fallos, t. 155, p. 178, que "la configuración de un delito por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia del Poder Legislativo y escapa de la órbita de las facultades ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe (art. 19, Constitución). De ahí nace la necesidad de que haya una ley que mande o prohíba una cosa, para que una persona pueda incurrir en falta por haber obrado u omitido obrar en determinado sentido. Y es necesario que haya, al mismo tiempo, una sanción legal que reprima la contravención para que esa persona deba ser condenada por tal hecho (art. 18). Estos dos principios fundamentales y correlativos en el orden penal, imponen la necesidad de que sea el Poder Legislativo quien establezca las condiciones en que una falta se produce y la sanción que le corresponde, ya que el Poder Ejecutivo solamente puede reglamentar la ley, proveyendo a su ejecución, pero cuidando siempre de no alterar su sentido (art. 86, inc. 2°). Así, en el caso del t. 178, p. 355, con motivo de una sanción penal creada por el Poder Ejecutivo nacional de orden pecuniario, esta Corte dijo: 'Toda nuestra organización política y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de los habitantes así como las penas de cualquier clase que sean, sólo existen en virtud de sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las establezca' (Fallos, t. 191, p. 245)". No se diga, pues, que la circunstancia de no haberse ultrapasado en los edictos el límite de las sanciones mencionadas en el art. 27 del Cód. de Proced., basta para validarlos, porque tan inconstitucional resulta la delegación del poder para fijar penas como la del de definir acciones a los efectos de imponer esas penas. El precepto penal es inescindible y se integra con ambos elementos, uno y otro del exclusivo resorte del Poder Legislativo, como lo ha destacado V. E. en el fallo que acabo de citar. Por otra parte, la garantía del art. 29 asegura que "ningún habitante de la Nación puede ser condenado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso", y en el texto constitucional el término "ley" no puede tener más que un sentido: el de ley formal, o sea, de acto emanado de la rama del gobierno que está investida del Poder Legislativo (art. 41), en el modo establecido por los arts. 69 y sigtes. para la "formación y sanción de las leyes". Por ello, no creo posible sostener que una disposición emanada de una simple autoridad administrativa o de un poder que no detenta la atribución de legislar, sea la "ley" que la Constitución ha exigido en algunos casos especiales como condición necesaria para autorizar, en homenaje al interés general, el menoscabo de algún derecho fundamental de los individuos. Cuando el art. 38 de la Constitución dice que la expropiación por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada por "ley" y previamente indemnizada, me parece evidente que se ha referido a una ley del Congreso y no sé que se haya sostenido o resuelto lo contrario (Gonzalez, J. V., "Manual de la Constitución argentina", p. 127, 9ª ed.; Montes de Oca, "Lecciones de derecho constitucional", t. 1, p. 389, año 1917; de Vedia, A. "Constitución argentina", p. 88, año 1907).

¿Habrá de concluirse entonces que la Constitución ha protegido con mayor vigor la propiedad que la libertad y que si es necesaria una "ley" para privar a una persona del goce de sus bienes no lo es en cambio para encarcelarla; que a este último efecto basta con una disposición dictada por el jefe de Policía? No ha sido este, en todo caso, el criterio que informó lo resuelto en Fallos, t. 136, p. 200, donde sentó los siguientes principios: "Que es una de las más precisas garantías consagradas por la Constitución la de que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. Que en el presente caso ha sido violada dicha garantía desde que se han aplicado penas fundadas en simples decretos del Poder Ejecutivo provincial, que no tienen fuerza de ley dentro de nuestro régimen constitucional. Que no cabe admitir que la Legislatura de Mendoza haya podido confiar o delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de establecer sanciones penales por vía de reglamentación de las leyes dictadas por aquélla, dado lo que al respecto dispone el art. 19 de la Constitución". Desde otro punto de vista sería erróneo pretender que son aplicables al problema que vengo tratando los principios que justifican la validez de las que en doctrina se denominan leyes penales en blanco. En esta categoría encuadran algunas disposiciones como la del art. 6°, primera parte de la ley 12.830 o la de los arts. 205 y 206 del Cód. Penal, en los que las conductas punibles sólo resultan genéricamente determinadas, remitiéndose la ley para su especificación a la instancia legislativa o bien a la administrativa. Por supuesto, no existe problema cuando la ley penal en blanco se remite a otra ley. Pero, cuando la remisión es a la instancia administrativa conviene distinguir dos situaciones: una, en la que la conducta punible está descripta en la ley penal, pero la figura debe ser integrada con un elemento de hecho cuya especificación se defiere al Poder administrador, como ocurre en el caso de la infracción a la ley de precios máximos (art. 2°, inc. c], ley 12.830); y otra, en la cual la conducta punible no se especifica sino por referencia a normas dictadas por el Poder Ejecutivo. La primera de estas formas de legislar no puede, en principio, dar lugar a objeciones de carácter constitucional. Pero, importa dejar bien sentado respecto de la segunda, que ella sólo es admisible si el Poder Ejecutivo ha dictado las normas a que la ley se remite en ejercicio legítimo de la atribución reglamentaria que le confiere el art. 83, inc. 2° de la Constitución, porque en tal caso dicha norma es como si fuera la misma ley reglamentada, puesto que la integra. De otro modo, no se respetaría la garantía del art. 29 de la Constitución ya que, en definitiva, aunque por vía indirecta, resultaría que la descripción de la conducta punible no estaría hecha en la "ley" sino en una disposición autónoma del Poder Ejecutivo. Superfluo es observar a esta altura del dictamen que, ni el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., tal como ha sido interpretado en Fallos, t. 155, p. 178, ni el art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal satisfacen las exigencias apuntadas. No se argumente, por último, que la materia legislada en los edictos policiales es de menor cuantía, porque el monto de las sanciones resulta pequeño. Aparte de que ello no bastaría para despojarles de su auténtico carácter de disposiciones penales, es un hecho comprobado, del cual conservamos desgraciadamente muy recientes recuerdos, que cuando se quiere subvertir el régimen republicano y democrático, cuando se pretende coartar el libre ejercicio de los más elementales derechos individuales, las simples contravenciones resultan ser uno de los principales instrumentos de que se valen los gobiernos dictatoriales para sofocar la libertad. Sirva esta reflexión para reafirmar que, dentro del marco constitucional, sólo la prudencia del legislador, nunca la voluntad de un funcionario ejecutivo, puede asumir la delicada y trascendente función de describir acciones a los fines de imponer penas. La jurisprudencia sentada, entre otros, en Fallos, t. 210, p. 554; t. 215, ps. 159 y 257; t. 217, p. 689, me obliga a abordar la cuestión de si el cumplimiento de la pena convierte en abstracto el caso, determinando la improcedencia del recurso extraordinario. Disiento en forma absoluta con este criterio. La condena es un acto jurídico que sobrevive a la ejecución de la pena acarreando una serie de consecuencias que impiden sostener con fundamento que no haya interés en la decisión. Basta señalar los efectos que ella tiene en materia de reincidencia y condena de ejecución condicional aun en el actual régimen de edictos (arts. 54 y 58, disposiciones

generales del R. R. P. F. 6), para comprender que existe un real interés jurídico en el fallo aunque la pena esté cumplida. Los excesos a que puede llevar la tesis contraria los patentiza el caso de Fallos, t. 231, p. 35 en el que se llegó hasta negar la procedencia de un recurso extraordinario tendiente a establecer el alcance de una ley de amnistía so pretexto de que el cumplimiento de la pena tornaba irrelevante para el beneficiario la declaración de que la ley era aplicable a su situación. En otras palabras, el hecho de haber cumplido la pena se consideró obstáculo para que se alcanzara el fin primordial de la ley, que no era otro que el de desincriminar la conducta que motivó la condena. En el mismo orden de ideas no debe olvidarse tampoco el sonado caso "Grondona Sáenz Valiente y otras", resuelto por la Corte Suprema el 8 de octubre de 1948, que no he podido encontrar en la colección de Fallos. Las apelantes pretendían la revisión de la sentencia de un juez de faltas de la Municip. de la Capital, que se decía dictada con violación de la garantía de la defensa en juicio. Pero, habiendo enviado el inferior una comunicación en la que informaba haber sido puestas en libertad las interesadas por haber cumplido la condena impuesta, fue decidido que en tales condiciones carecía de objeto y resultaba abstracto todo pronunciamiento sobre las cuestiones planteadas en el recurso extraordinario, invocándose al efecto como fundamento lo resuelto en fallos, t. 197, p. 321 y los allí citados. Pues bien, basta leer este fallo y los que en él se citan (Fallos, t. 5, p. 316; t. 155, p. 248; t. 193, p. 260) para percibir que se refirieron a una situación totalmente diversa, como que en ellos no se trataba de condenas definitivas sino de recursos de hábeas corpus carentes de todo objeto por haber sido el detenido puesto en libertad o hallarse fuera de la jurisdicción argentina la persona de cuyo amparo se trataba. En cuanto al primero de los casos que cité al comienzo, o sea, el de Fallos, t. 210, p. 554, se apoya en el de t. 209, p. 337 y el sumario de éste remite a su vez al t. 203, p. 312. Pero, también aquí la situación resulta distinta de la que se plantea en caso de condena, puesto que V. E. se limitó a declarar improcedente el recurso extraordinario interpuesto contra una resolución de la Dir. Gral. de Espectáculos Públicos que dispuso clausurar durante dos días un cinematógrafo por haberse cumplido efectivamente la medida y no tener, en consecuencia, objeto su revocatoria. Como se observa, se ha ido extendiendo en forma que estimo indebida la aplicación de un principio que si resulta razonable en los casos de medidas que no acarrean, por su naturaleza, modificaciones en el estado jurídico de las personas, aparece como notoriamente injusto cuando se trata de decisiones judiciales que declaran a alguien responsable de una infracción penal, resultando contrario incluso a la garantía de la defensa en juicio. Que subsiste un interés jurídico digno de protección aunque la pena se haya cumplido lo demuestra la disposición del art. 552 del Cód. de Proced. Crim., cuyo espíritu es evidentemente opuesto al que inspira la jurisprudencia a que me he referido: "El recurso de revisión -dice este texto- podrá promoverse por el condenado o por su cónyuge, descendientes, ascendientes o hermanos y por el ministerio fiscal. La muerte del condenado no impide que se deduzca para rehabilitar su memoria o procurar el castigo del verdadero culpable". Por lo expuesto, opino que los edictos policiales sobre "desórdenes" y "escándalo", sobre cuya base se han dictado las condenas de autos son violatorios de la garantía establecida en el art. 29 de la Constitución nacional y del principio de la separación de poderes en que se funda el régimen republicano de gobierno. Correspondería, en consecuencia, revocar la sentencia apelada en cuanto pudo ser materia de recurso extraordinario. - Abril 25 de 1956. - Sebastián Soler. Buenos Aires, mayo 17 de 1957. Considerando: Que consta en autos que el jefe de Policía de la Capital, por resolución del 12 de noviembre de 1955, impuso a los acusados "la pena única e individual de treinta días de arresto no redimibles por multa, por 'desórdenes' (art. 1°, inc. c]) y 'escándalo' (art. 1°, inc. a]) y aplicación del núm. 36 del R. R. P. F. 6 y circunstancia agravante establecida en el art. 3° del edicto señalado en primer término -faltas de distinta naturaleza (núm. 13, reglamento citado) -"; resolución que fue posteriormente confirmada en lo principal por sentencia del juez en lo penal correccional. Que contra esta sentencia el defensor de los imputados interpuso recurso extraordinario para ante esta Corte, sosteniendo que "el régimen de faltas vigente y las sentencias de 1ª y 2ª instancias son

violatorias de los arts. 1°, 29, 68, incs. 11, 26 y 27, 83, inc. 3° y 90" de la reforma de 1949 (arts. 1°, 18, 67, incs. 11, 27 y 28, 86, inc. 3° y 95, Constitución vigente), dado que la concentración de las facultades judicial, ejecutiva y legislativa en materia de faltas por parte del jefe de Policía, violaría el principio de la división de los poderes establecido por la Constitución. Que esta Corte, en decisiones anteriores, ha declarado la constitucionalidad de los edictos policiales con el fundamento de que "no hay delegación de funciones legislativas al conferir al Poder administrador o a ciertas reparticiones, la facultad de fijar específicas normas de policía, crear infracciones y fijar las sanciones correspondientes, dentro de límites establecidos por la misma ley, sino en ejercicio de la facultad reglamentaria que preceptúa el inc. 2° del art. 86 de la Constitución nacional conformada, es claro, al espíritu y letra de la ley reglamentada" y de que el edicto policial no vulnera la garantía establecida por el art. 18 de la Constitución, que requiere para la validez de una sanción penal la existencia de una ley anterior, pues constituye una simple consecuencia de la autorización legislativa contenida en el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., y es tan obligatorio, por consiguiente, como la ley misma (Fallos, t. 155, ps. 178 y 185; t. 156, p. 323; t. 169, p. 209; t. 175, p. 311; t. 191, ps. 388 y 497; t. 192, p. 181; t. 193, p. 244; t. 199, p. 395; t. 206, p. 293; t. 208, p. 253, entre otros). Que, sin embargo, esta Corte ha establecido también en causas que versaban sobre materias análogas, que "es una de las más preciosas garantías consagradas por la Constitución la de que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso" (Fallos, t. 136, p. 200); que "toda nuestra organización política y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de los habitantes así como las penas de cualquier clase que sean, sólo existen en virtud de sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las establezca" (Fallos, t. 178, p. 355); y que "la configuración de un delito, por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia del Poder Legislativo y escapa de la órbita de las facultades ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe (art. 19, Constitución). De ahí nace la necesidad de que haya una ley que mande o prohiba una cosa, para que una persona pueda incurrir en falta por haber obrado u omitido obrar en determinado sentido. Y es necesario que haya, al mismo tiempo, una sanción legal que reprima la contravención para que esa persona deba ser condenada por tal hecho (art. 18). Estos dos principios fundamentales y correlativos en el orden penal, imponen la necesidad de que sea el Poder Legislativo quien establezca las condiciones en que una falta se produce y la sanción que le corresponde, ya que el Poder Ejecutivo solamente puede reglamentar la ley, proveyendo a su ejecución, pero cuidando siempre de no alterar su sentido (art. 86, inc. 2°)" (Fallos, t. 191, p. 245). Que la necesidad de que el régimen de faltas tenga carácter legislativo y emane, por consiguiente, del Congreso como legislatura local para la Capital y territorios nacionales, y de las legislaturas provinciales para sus respectivas jurisdicciones, fue asimismo reconocida y destacada en los antecedentes del Cód. Penal en vigor (Rodolfo Moreno [h.], "El Cód. Penal y sus antecedentes", t. 1, núms. 93 y sigtes.). Que conforme con esta doctrina, la "ley anterior" de la garantía constitucional citada y del principio "nullum crimen, nulla pna sine lege", exige indisolublemente la doble precisión por la ley de los hechos punibles y de las penas a aplicar, sin perjuicio de que el legislador deje a los órganos ejecutivos la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas y de los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo (Fallos, t. 148, p. 430). En el sistema representativo republicano de gobierno adoptado por la Constitución (art. 1°) y que se apoya fundamentalmente en el principio de la división de los poderes, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia indelegables. Tampoco al Poder Ejecutivo le es lícito, so pretexto de las facultades reglamentarias que le concede el art. 86, inc. 2° de la Constitución, sustituirse al legislador y por supuesta vía reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía constitucional del art. 18. Que el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., en cuanto dice: "El juzgamiento de las faltas o contravenciones a las ordenanzas municipales o de policía, corresponde, respectivamente, a cada una de estas administraciones, cuando la pena no exceda de un mes de arresto o $ 100 de multa", sólo ha concedido a esas administraciones la facultad de juzgar las faltas o contravenciones, como surge de su

propio texto, y no la de configurarlas o definirlas, facultad esta última de estricto carácter legislativo, como ya se ha dicho, ajena a los órganos de aplicación o de juzgamiento. Que, en consecuencia, es también claramente contrario a la garantía constitucional antes aludida y al sistema de gobierno establecido por la Constitución, el precepto del art. 7°, inc. a) del dec. 33.265/44, ratificado por la ley 13.830, que faculta a la Policía Federal, con exclusión del territorio de las provincias, para "emitir y aplicar edictos, dentro de la competencia asignada por el Cód. de Proced. Crim. (ley 2372), para reprimir actos no previstos por las leyes, en materia de policía de seguridad; y dictar las reglas de procedimiento para su aplicación", desde que tal facultad de emitir edictos para reprimir actos no previstos por las leyes va mucho más allá de la facultad simplemente "reglamentaria" que corresponde al Poder Ejecutivo o a las reparticiones administrativas, en su caso, e importa la de legislar en materia exclusivamente reservada al Congreso (art. 67, inc. 11). Que es innegable la necesidad de mantener estrictamente la vigencia del principio "nullum crimen, nulla pna sine lege", contenido en la garantía consagrada por el art. 18 de la Constitución, no sólo porque se trata de un principio constitucional -y esta única consideración bastaría para aquel efectosino, también, porque es notorio que las modernas formas de autoritarismo o despotismo utilizan los edictos policiales como uno de los instrumentos más eficaces para la opresión de los ciudadanos y la restricción de las libertades públicas. Que en atención a los fundamentos precedentes, carece de interés examinar los demás agravios invocados por los apelantes. Por ello, y las consideraciones concordantes del meditado dictamen del procurador general, se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido materia del recurso. - Alfredo Orgaz. - Manuel J. Argañarás. Enrique V. Galli. - Carlos Herrera. - Benjamín Villegas Basavilbaso.

Prattico, Carmelo y otros c. Basso y Cía. (1960) Fallos: 246:345 Buenos Aires, mayo 20 de 1960. Considerando: 1°. Que contra la sentencia de fs. 67/69 de los autos principales que hizo lugar a la acción promovida y dispuso se pagara a cada uno de los actores la suma de $ 3.000, de conformidad con lo preceptuado por los decs. 89/58 y 3547/58 (Adla, XVIII-A, 1087, 1141), basados en el art. 1°, inc. g) de la ley 12.983 (Adla, VII, 294) y en las leyes 13.906 y 14.120 (Adla, X-A, 8; XII-A, 1), se interpuso recurso extraordinario, el que fue denegado en razón de lo cual el demandado dedujo el presente recurso de queja. 2°. Que las razones oportunamente expuestas como fundamento de la apelación son las siguientes: 1) El Estado no ha podido imponer a los empleadores el pago de un "aumento mínimo de emergencia" -de sueldos y salarios- sin violar el art. 17 de la Constitución Nacional, la libertad de contratar y la "libre actividad privada". Del régimen impugnado, en efecto, "resulta la obligación de perder una suma de dinero de propiedad del principal, por disposición de terceros ajenos a las relaciones laborales, cuando se trata de actos civiles no sujetos a la intervención estatal". 2) La imposición del referido pago equivale a crear un impuesto establecido en provecho de particulares. 3) En caso de que así no fuera, esto es, aún cuando no prosperaran los dos argumentos anteriores, de todos modos mediaría inválido ejercicio de facultades legislativas por el Poder Ejecutivo, el que, en la emergencia, habría dictado normas propias de la legislación de fondo. 4) Sin perjuicio de lo dicho, el fallo recurrido es arbitrario, toda vez que, al hacer lugar a la demanda en mérito a que el demandado no probó su afirmación de haber pagado de acuerdo con la ley, aparece basado en una inaceptable "inversión de la prueba", lo que contraría el art. 16 de la Constitución Nacional y el principio "de que nadie está obligado, salvo que se pruebe lo contrario". 3°. Que, habida cuenta de tales agravios y existiendo cuestión federal bastante (art. 14, inc. 3°, ley 48 [Adla, 1852-1880, 364]), corresponde hacer lugar a la queja y declarar la procedencia del recurso interpuesto a fs. 73/76 de los autos principales.Por ello, habiendo dictaminado el Procurador General,

se declara mal denegado a fs. 81 de los autos principales el recurso extraordinario deducido a fs. 73/76 y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación. 4°. Que los decretos contra los que se dirige la impugnación del apelante ninguna relación guardan con el ejercicio del poder impositivo. Según resulta de la materia sobre la que versan, es evidente que constituyen manifestaciones del poder de policía del Estado nacional, de donde se infiere que el agravio referente a este punto no es atendible (Fallos, t. 181, p. 209 [LA LEY, 11-312, fallo 5257]). 5°. Que en cuanto a la pretensión de que los actos por medio de los cuales el Estado regula el salario obrero comportan violación de la garantía que el demandado cita, interesa recordar que ya en el precedente de Fallos, t. 199, p. 483 (LA LEY, 36-703, fallo 18.217), este tribunal, al hacer suya la tesis expuesta por la Suprema Corte de Estados Unidos con motivo del caso "West Coast Hotel C° v. Parrish" (300 US 379), acogió principios adversos a la procedencia sustancial del recurso examinado. 6°. Que, efectivamente, en la referida oportunidad, el juez Hughes, exponiendo la opinión de la mayoría del cuerpo que integraba, sostuvo la validez constitucional de una ley del Estado de Washington que reglaba el salario mínimo de las mujeres y de los niños, y atribuía la facultad de establecerlo a un organismo administrativo, la "Industrial Welfare Commission", más tarde reemplazada por el "Industrial Welfare Committee", y ocupándose de la afirmación de que aquella ley desconocía el debido proceso legal sustantivo y la libertad de contratar, dijo: "La potestad de restringir la libertad de contratación, reconocida por la Constitución, tiene numerosas manifestaciones y es innegable que puede ser extendida, en el interés público, a los contratos celebrados entre empleadores y empleados ... En lo concerniente a la relación entre empleadores y empleados, la Legislatura tiene un amplio campo discrecional respecto de lo que considere puede ser adecuado para la protección de la salud y la seguridad, y para que la paz y el buen orden sean promovidos mediante regulaciones tendientes a asegurar condiciones humanitarias de trabajo y libertad contra la opresión" ("freedom from oppression"). Y, reafirmando la idea básica de su razonamiento, expresó ... "la libertad salvaguardada es la libertad dentro de una organización social, la que requiere la protección de la ley contra los peligros que amenazan la salud, la seguridad, la moralidad y el bienestar del pueblo". 7°. Que la clara doctrina que surge de los pasajes transcriptos, aceptada por esta Corte en el precedente antes citado, decide la inadmisibilidad del agravio "sub examine". De ella se desprende que, dada una situación económico-social como la que en el país existía al tiempo de dictarse la norma impugnada, situación a la que se refieren expresamente los considerandos del dec. 89/58, los actos estatales encaminados a conceder a los trabajadores remuneraciones que les aseguren "un nivel de vida adecuado", suponen ejercicio válido del poder de policía. Dicho de otro modo: en orden a lo que, dentro del derecho constitucional argentino, puede ahora llamarse "salario mínimo vital", toda vez que la libertad de contratar del empleador entre en conflicto con la libertad contra la opresión del empleado u obrero, esta última debe prevalecer sobre aquélla, porque así lo requieren los principios que fundan un ordenamiento social justo. No otro es el sentido de la cláusula que los constituyentes de 1957 agregaron a continuación del art. 14 de la Ley Fundamental. 8°. Que tampoco es admisible el argumento relativo a la existencia, en el caso, de una inválida delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo. En efecto, tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que al legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida (v. sobre este punto: Cámara de Diputados, año 1946, t. XI, p. 828). Y ello, habida cuenta de que, en tales supuestos, ese órgano no recibe una delegación proscripta por los principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia (art. 86, inc. 2°), cuya mayor o menor extensión depende del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo (Fallos, t. 148, p. 430, consids. 12 y 15; t. 199, p. 483, consid. 11, y otros). 9°. Que así corresponde entenderlo en la especie, sobre todo en atención a que el problema debatido es de aquellos que demandaban una particular celeridad en la acción, a fin de que no se frustrara el designio de proteger la condición económica de los trabajadores frente a procesos comúnmente rápidos y difícilmente controlables de encarecimiento o alza del costo de la vida. Y requiere, asimismo, el conocimiento de datos o factores acerca de los cuales es natural que la autoridad

administrativa posea una más completa información, obtenida merced a su contacto cotidiano e inmediato con la realidad económica y social del país. 10. Que, por lo demás, la norma examinada tiene carácter de emergencia, es transitoria y ha sido dictada en virtud de circunstancias excepcionales que justifican un ejercicio de los poderes del Estado diverso del ordinario, máxime cuando se hace preciso "afrontar situaciones cambiantes y diversas, que requieren con frecuencia disposiciones urgentes" (Fallos, t. 238, p. 76 [Rev. LA LEY, t. 87, p. 113, fallo 40.726]). 11. Que este conjunto de principios y circunstancias, entre las cuales la mencionada en último término tiene valor decisivo, permite concluir que el Congreso, al sancionar el art. 1°, inc. g) de la ley 12.983, simplemente posibilitó el uso de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, como medio de hacer pronta y eficaz la acción del Estado para el logro de los fines legales perseguidos. 12. Que, por último, el agravio basado en la arbitrariedad de la sentencia también debe ser desestimado. Las constancias de la causa y, especialmente, el escrito de contestación de la demanda obrante a fs. 17/20, demuestran que el demandado no afirmó haber pagado las sumas que le eran reclamadas. Lo que en verdad sostuvo fue que los actores carecían de derecho a ellas. Resulta, pues, que en rigor, no ha mediado "inversión de la prueba" como se pretende, sino mera discrepancia del apelante con la forma en que el a quo interpretó las disposiciones pertinentes, debiendo señalarse que lo decidido sobre el punto aparece suficientemente fundado y, por tanto, excluye la tacha de arbitrariedad. En su mérito, se confirma la sentencia apelada en cuanto ha sido materia del recurso extraordinario.Benjamín Villegas Basavilbaso. - Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.- Julio Oyhanarte.- Ricardo Colombres.

Laboratorios Anodia S.A. c. Gobierno Nacional (1968) Fallos: 270:42 Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Considerando: 1º - Que el recurso extraordinario interpuesto a fs. 74/77 por el apoderado de la Dirección Nac. de Aduanas contra la sentencia de fs. 68/71, es procedente en razón de haber sido declarada la inconstitucionalidad, en su aplicación al caso, del decreto 11.917/58. 2º - Que, en efecto, la sentencia apelada ha declarado inconstitucional el decreto 11.917/58 sobre la base de que la forma en que el Pode Ejecutivo hizo uso, mediante ese decreto, de las atribuciones delegadas por el art. 14 del decreto ley 5168/58, importó violación de los arts. 4º, 44, 67, inc. 1º y concs. de la Constitución Nacional. 3º - Que el decreto-ley 5168/58 -expresamente ratificado por la ley 14.467, promulgada el 23 de setiembre de 1958- creó la Comisión de Aranceles con el objeto de "asesorar y proponer al Poder Ejecutivo modificaciones a los aranceles de importación y exportación", pudiendo también "atender a todo lo relativo al ejercicio por el Poder Ejecutivo de las facultades que para modificar los aranceles aduaneros le acuerdan lo arts. 125, 131 y 138 de la ley de aduanas y los pertinentes del decreto 14.630/44, ratificadas por la ley 13.892 y su reglamentación (decreto 18.848-55) y cualquier otra disposición análoga en vigor o que se dictare en lo futuro y proponerle las medidas que, a su juicio, corresponda tomar". 4º - Que, a su vez, el art. 14 del decreto-ley mencionado estableció que "no obstante las disposiciones del art. 1o, cuando medien razones de política monetaria y cambiaria, el Poder Ejecutivo nacional directamente y sin intervención previa de la Comisión de Aranceles, podrá: a) establecer recargos transitorios a la importación y exportación de ciertos productos o grupo de productos; b) establecer retenciones de exportación en forma transitoria hasta el 25 % del valor de los productos exportables". 5º - Que el decreto 11.917, del 30 de diciembre de 1958 (publicado en el Boletín Oficial del 12 de enero de 1959), establece en sus considerandos "... Que mientras no se cuente con una tarifa arancelaria adecuada a la actual situación económica, es necesario adoptar medidas para estimular el

genuino desarrollo industrial del país e impulsar el intercambio comercial con el exterior; Que por decreto-ley 5168/58, ratificado por ley 14.467, se ha previsto la modificación y actualización de la Tarifa arancelaria, autorizándose al Poder Ejecutivo a establecer recargos transitorios y retenciones sobre las importaciones y exportaciones; Que los recursos que se obtendrán con los mencionados recargos y retenciones serán destinados a la ejecución del programa de estabilización para evitar los efectos de un impacto demasiado brusco en los distintos sectores de la economía del país". 6º - Que el fallo apelado no declaró la inconstitucionalidad del decreto-ley 5168/58" en cuanto realiza una delegación legislativa", sino que llegó a la conclusión de que el Poder Ejecutivo al dictar el decreto 11.917/58 estableció recargos "de los derechos de aduana sin límites de tiempo, sin contar con autorización legislativa y sin pautas ni vallas de contención para el libre arbitrio del Poder administrador", y que el art. 14 del decreto-ley 5168/58 "no autorizó al Poder Ejecutivo para crear recargos con esos fines, que son propósitos típicos de los derechos aduaneros" (se refiere a los fines indicados en los considerandos del decreto 11.917/58). 7° - Que, sin embargo, como resulta del art. 14 del decreto-ley 5168/58 -ratificado por ley con anterioridad a la entrada en vigencia del decreto 11.917/58 se autorizó al Poder Ejecutivo a "establecer recargos transitorios a la importación y exportación de ciertos productos o grupos de productos", "cuando medien razones de política monetaria y cambiaria". Que el Poder Ejecutivo, mediante el decreto 11.916/58 (publicado en el Boletín Oficial del 12 de enero de 1959), estableció el mercado cambiarlo único y libre, fundado -como se lee en sus considerandos- en que en la formación del programa de medidas económicas que encaraba el Gobierno "uno de los aspectos primordiales es el de adecuar las tasas de cambio a un nivel real y compatible con la estabilidad de nuestra economía". Y el decreto 11.917/58 se basó en las disposiciones del 11.916/58, en forma categórica, ya que en su encabezamiento dice: "Visto el decreto 11.916/58, por el cual se ha establecido un nuevo régimen de cambio, y considerando: ..."; a lo que corresponde agregar que el decreto-ley 5168/58 se fundó, entre otras razones, en que "la eficaz aplicación de medidas relativas al control de cambios, puede en algún momento hacer necesario que el Poder Ejecutivo imponga, de manera general, restricciones y recargos temporarios a la importación y a la exportación, como complemento a las de orden cambiario que el propio Gobierno autorice al Banco Central a establecer...". 8°.- Que esta Corte tiene dicho en Fallos, t 148, p. 430: "Que, ciertamente, el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la Administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos" y que "desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella" y agregó el fallo citado que "existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de Norteamérica, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución". Igualmente, en Fallos, t 246, p. 345 (Rev. La Ley, t. 102, p. 719) (consid. 8º), se dijo: "...no puede juzgarse invalido en principio el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida (v. sobre este punto, Cámara de Diputados. año 1946, t. XI, p. 828). Y ello, habida cuenta de que, en tales supuestos ese órgano no recibe una delegación prescripta por los principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia (art. 86, inc. 29), cuya mayor o menor extensión depende del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo (Fallos, t 148, p. 430, consids. 12 y 15; t 199, p. 483, consid. 11 [Rev. LA Ley, t 36, p. 703] y otros)". 9º - Que esta Corte entiende que los lineamientos de la "política legislativa" sobre el punto aparecen suficientemente determinados en el texto y en los considerandos del decreto-ley 5168-58 (ley 14.467), y también que el Poder Ejecutivo se ajustó a sus prescripciones al ejercer las atribuciones que le acodara el citado art. 14. En primer lugar, porque ejecutar una "política legislativa" determinada implica también el poder de dictar normas adaptadas a las cambiantes circunstancias, sobre todo en una materia que por hallarse tan sujeta a variaciones como la de que se trata, se estimó conveniente dejarla librada al prudente arbitrio del Poder Ejecutivo en vez de someterla a las dilaciones propias del

trámite parlamentario y, en segundo término, porque no se demuestra ni pretende que aquél haya ejercitado abusivamente las facu1tades que se le delegaron. 10 - Que, además, el carácter transitorio con que el Poder Ejecutivo fijó los recargos pertinentes quedó determinado por los propios considerandos del decreto 11.917/58, que se citan en el consid. 5o de esta sentencia, en cuanto establecen que el Poder Ejecutivo ejercerá las atribuciones concedidas... mientras no se cuente con una tarifa arancelaria adecuada a la actual situación económica...". 11. - Que leyes posteriores como las 14.789 (art. 27), 15.020 (art. 7º.), 15.021 (art. 26), 15.273 (arts. 12 y 13) y 15.798 (art. 11), basan sus normas en aquellas disposiciones cuya legitimidad se discute, a lo cual cabe agregar que la primera de aquellas leyes (publicada en el Boletín Oficial el 15 de enero de 1959) aceptó el sistema a los 15 días de dictado el decreto que se cuestiona. Asimismo las disposiciones del decreto 11.917/58 fueron mantenidas hasta que la ley 16.690 (publicada en el Boletín Oficial del 15 de setiembre de 1965) asimiló "los recargos de importación actualmente vigentes" con los derechos aduaneros, sustituyéndolos por "un recargo cuya alícuota determinará el Poder Ejecutivo" (art. lo); autorizando su art. 3º a este ultimo para ejercer respecto de los recargos creados por el art. 1o "las mismas facultades que las leyes vigentes le confieren respecto a los gravámenes que se reemplazan". Lo que demuestra con creces que el Poder Legislativo aprobó la política arancelaria que siguió el Poder Ejecutivo en ejecución de las facultades que se le confirieran. 12. - Que esta conclusión encuentra apoyo terminante en el texto del art. 12 de la ley 14.792 y sus antecedentes parlamentarios, por cuanto de los mismos resulta que tal disposición fue inspirada por el propósito directo de asegurar -inclusive mediante la aplicación de sanciones penales- la vigencia de los decretos dictados por el Poder Ejecutivo el 30 de diciembre de 1958; entre ellos aquél cuya validez aquí se cuestiona, o sea el que lleva el núm. 11.917. En efecto el citado art. 12 de la ley 14.792 -sancionada el 13 de enero de 1959, promulgada el día 16 y publicada en el Boletín Oficial el día 22 del mismo mes y año- estatuye que "las falsas manifestaciones que se comprobaren en operaciones de importación y exportación que produzcan, o que de no ser advertidas oportunamente puedan producir un menor ingreso en materia de recargos, retenciones o tributos derivados del tratamiento cambiario de las mercaderías, serán juzgadas con arreglo al procedimiento fijado por la ley de aduanas para las infracciones aduaneras, debiendo reprimirse con una pena de dos a diez veces el monto de las diferencias de recargo, retención o tributo resultantes...". Y de modo expreso resulta que esta disposición tuvo su origen directo e inmediato en el dictado de los decretos 11.916, 11.917 y 11.918, en cuanto el diputado autor de la iniciativa de incluirlo en la reforma a la ley de aduanas, fundó su propuesta diciendo, el 9 de enero de 1959: "en razón de que el 30 de setiembre ultimo (debió decir 30 de diciembre) se dictaron los decretos 11.916, 11.917 y 11.918, sobre régimen cambiario, que establecen penas para el caso de que se violaran sus normas, he proyectado dos artículos cuya lectura solicito..." (D. de ses., 1958, Cámara de Diputados, Período extraordinario, t. IX, p. 7521); a lo que aun deben agregarse las palabras pronunciadas el 13 de enero de 1959 por el senador informante de Comisión, cuando, refiriéndose al texto antes transcripto, expresó que "el inc. 12 del art. 2º, comprende los recargos y retenciones establecidos en el decreto del Poder Ejecutivo 11.917, en lo pertinente a las sanciones señaladas para dichas infracciones, las que serán juzgadas con arreglo al procedimiento fijado por la ley de aduanas" (D. de ses. Cámara de Senadores, 1958, t. IV, p. 3065). 13. - Que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Estados Unidos se encuentra desde antiguo orientada en el sentido que resulta de los considerandos precedentes. Así, en "Field v. Clark" (143 U. S., 649, año 1892), la Corte sostuvo la constitucionalidad de la ley de aranceles de 1890, que había sido atacada porque facultaba al Poder Ejecutivo a suspender la libre importación de una serie de mercaderías "durante el tiempo que el presidente estimara justo" si encontraba que otros países imponían derechos sobre productos agrícolas de los Estados Unidos, que el mismo Poder Ejecutivo estimara inequitativos o injustos. Más tarde, en "J. W. Hampton Jr. & Co v. United States" (276 U. S. 394, año 1928) la Corte declaró la constitucionalidad de las disposiciones de la ley de aranceles de 1922 que facultaban al Poder Ejecutivo a aumentar o disminuir los derechos de importación de manera que reflejaran las diferencias de los costos de producción en los Estados Unidos y en el extranjero (costos de producción que, a su vez, eran determinados por el Poder Ejecutivo). También en "Norwegian Nitrogen Products Cº v. United States" (288 U. S. 294, año 1933), el alto tribunal dijo, a través de la opinión del "Justice" Cardozo, que las funciones de la Comisión de Aranceles y del Poder Ejecutivo consistentes en modificar las tarifas arancelarias para ajustarlas a las nuevas condiciones estaban permitidas por la Constitución.

14°- Que esta Corte no advierte, en consecuencia, que el Poder Ejecutivo haya hecho uso irrazonable de las atribuciones que le fueron acordadas por el art. 14 del decreto-ley 5168/58 (ley 14.467), pues los decretos 11.916/58, 11.917/58 y 11.918/58 integraron un todo orgánico y llevaron a efecto la política cambiarla y aduanera por aquél determinada; política ésta que, por lo de más, obtuvo en todo tiempo ratificación legislativa, como se dijo en los consids. 11 y 12. Por ello, habiendo dictaminado el Procurador General, se revoca la sentencia apelada - Eduardo A. Ortiz Basualdo. - Roberto E. Chute. Marco A. Risolía. - Luis C. Cabral. - José F. Bidau.

Cocchia, Jorge D. c. Estado nacional y otro (1993) Fallos: 316:2624 Buenos Aires, diciembre 2 de 1993. Considerando: 1) Que el secretario general del Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos promovió acción de amparo contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, a fin de que se decretara la inconstitucionalidad de los arts. 34 a 37 del dec. 817/92. Entendió en su demanda que con arbitrariedad manifiesta el Poder Ejecutivo cercenó las garantías establecidas en el art. 14 bis de la Norma Fundamental que aseguran al trabajador condiciones dignas y equitativas de labor, organización sindical libre y democrática; y a los gremios, la concertación de convenios colectivos de trabajo. En su opinión, tales derechos pueden ser reglamentados legalmente, pero su "limitación o vulneración" resulta inconstitucional; en concreto impugnó la derogación del convenio colectivo 44/89 y el marco legal del trabajo portuario, la convocatoria a nuevas negociaciones en los términos establecidos por el art. 36, y la intervención del Estado fuera de los límites de razonabilidad determinados por el art. 28 de la Constitución Nacional y la jurisprudencia de esta Corte respecto del horario de trabajo, la dotación mínima, la contratación de personal especializado mediante la habilitación --que a su ver contribuye con la actividad del Estado como auxiliar a la de Aduana--. Argumentó que frente a la emergencia económica que dio origen a las medidas sancionadas por los otros poderes, corresponde al Poder Judicial el control de la razonabilidad de tales actos. En especial, entendió que mediante el decreto cuestionado, se había omitido tener en cuenta que la ley 23.696 además de su art. 10, en los arts. 41/45 había establecido también la protección de los derechos del trabajador. 2) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo hizo lugar al amparo y, al confirmar la sentencia de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92. Entendió que las disposiciones del decreto no guardaban relación alguna con la reforma del Estado ni la situación de emergencia y que, por lo tanto, el Poder Ejecutivo nacional había excedido sus facultades constitucionales. Sostuvo también que un convenio colectivo no podía ser modificado por una decisión administrativa. Contra ese fallo el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dedujo recurso extraordinario que fue concedido. 3) Que en la apelación de fs. 115/128 la recurrente sostiene --además de los argumentos concernientes a defender-- la validez de la norma cuestionada que el a quo ha considerado, en suma, que el decreto es inconstitucional por subvertir el orden jurídico sin citar ningún texto legal o criterios jurisprudenciales o doctrinarios aplicables al caso, de modo tal que su decisión carece del fundamento necesario y exigible a los pronunciamientos judiciales. Después de encuadrar la controversia en el ámbito de la legislación de emergencia sancionada por el Congreso de la Nación, objeta la admisibilidad de la acción de amparo ya que la actora persigue la declaración de inconstitucionalidad de una norma, y, en todo caso, señala que hubiese correspondido un amplio debate y la demostración de las tachas formuladas. Ello sin perjuicio de hacer hincapié en la ausencia de facultades del Poder Judicial para pronunciarse sobre el mérito o conveniencia de las decisiones políticas de los otros poderes, la endeblez de la demanda y los alcances de las garantías establecidas por los Constitución Nacional. 4) Que en el caso existe cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria del tribunal, toda vez que encuadra de manera indudable en las previsiones del art. 14 de la ley 48. Por lo demás, la

sustancia del planteo conduce, en definitiva, a determinar el alcance de la garantía consagrada en el art. 14 bis de la Constitución Nacional y, en tales condiciones, la Corte Suprema no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto controvertido (Fallos: 308:647, consid. 5° y sus citas, causa: E.64.XXIII "Ekmekdjian, Miguel", fallo del 7 de julio de 1992 --La Ley, 1992-C, 543-- entre otros). 5) Que conviene señalar desde ya que, tanto la cuestión atinente al control de constitucionalidad en la acción de amparo como a la admisión de las normas de emergencia, no constituyen temas novedosos para este tribunal en su actual integración. En relación con ambos aspectos, corresponde remitir por razón de brevedad al contenido de la sentencia dictada el 27 de diciembre de 1990 en la causa: P.137.XXIII "Peralta, Luis Arcenio y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía B. C. R. A.) s/ amparo", y sus citas --La Ley, 1991-C, 158--. 6) Que, sin embargo, admitida la procedencia del examen de constitucionalidad por la vía elegida, la extensión y variedad de los argumentos cuyo tratamiento impone el caso --de trascendencia indudable--, hace conveniente reiterar ciertas pautas fijadas por la jurisprudencia de esta Corte y, en especial, examinar en concreto la norma impugnada comparándola con el texto de la Constitución, en tanto se ha alegado y controvertido el derecho de los gremios a celebrar convenios colectivos de trabajo. 7) Que el dec. 817/92 ha sido sancionado por el Poder Ejecutivo nacional con invocación expresa de las leyes 23.696 y 23.697 y del dec. 2284/91, sin que el amparista cuestionara la validez constitucional de estas normas. En los considerandos del dec. 817/92 se señala, también, que el Poder Legislativo puso en marcha un proceso de transformaciones económicas, para cuyo cumplimiento facultó al Poder Ejecutivo nacional a adoptar decisiones tendientes a materializar las pautas allí fijadas, entre otras, las que surgen del Tratado de Asunción respecto de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países signatarios. Dentro de este sistema de integración regional se enmarca un proceso de desregulación, especialmente del transporte marítimo y fluvial y de la actividad portuaria, que requiere la descentralización de su administración mediante la transferencia a las provincias, municipios o al sector privado por vía de concesiones. El propósito que se enuncia en las consideraciones que preceden a las disposiciones del decreto --respecto del sistema de relaciones laborales vinculado con la actividad portuaria-- consiste en la adaptación de los regímenes existentes a las modificaciones apuntadas sin que ello --se expresa-suponga desproteger al trabajador. 8) Que, sentado ello, cabe reiterar lo expresado desde antiguo por esta Corte respecto de aquellas situaciones de grave crisis o de necesidad pública, que obligan al Congreso a la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales: el órgano legislativo puede, sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, sancionar la legislación indispensable para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía estatal, el que, además y frente a la grave situación de perturbación social que genera, se manifiesta con capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional toda. Sin embargo, aun en situaciones de esa naturaleza y frente a la invocación de derechos subjetivos o agravios concretos dignos de la tutela judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos jurídicos implementados por los otros poderes del Estado no son contradictorios con la normativa constitucional. Desde antaño la jurisprudencia constante de esta Corte ha fijado las pautas a que ha de ceñirse la interpretación en circunstancias que --como la que se presenta en el sub examine-- implican una respuesta a la emergencia, en especial, cuando ella es enfrentada no sólo con instrumentos coyunturales sino mediante la implementación de un sistema que pretende generar una profunda transformación en la relación del Estado con la sociedad, relación cuya distorsión es indicada como una de las causas principales de la crisis que ha provocado esa misma situación de emergencia. 9) Que nuestra Constitución establece un reparto de competencias a la vez que medios para su control y fiscalización, por los que se busca afianzar el sistema republicano de gobierno; atribuye a los distintos órganos facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que se les asigna, y se asegura una relación de equilibrio, fijando órbitas de actividad y límites de autonomía que al margen de su separación externa, no dejan de estar vinculadas por su natural interrelación funcional.

Ahora bien, tal "división" no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado, en detrimento de un armonioso desenvolvimiento de los poderes nacionales. Esta interpretación, por el contrario, debe evolucionar en función de la dinámica de los tiempos históricos, signados a menudo por fases o episodios críticos, que demandan remedios excepcionales, carácter que no resulta necesariamente incompatible con el marco normativo general y perdurable previsto por nuestros constituyentes. Fue el mismo Marshall quien sentó las bases de esta hermenéutica, afirmando que "una constitución que contuviera un cuidadoso detalle de todas las subdivisiones que todos los poderes admiten, y de todos los medios por los cuales ellos podrían ser ejercidos, demandaría la prolijidad de un código legal, y apenas podría ser comprendida por la mente humana... Su naturaleza, por ello, requiere que sólo sus grandes principios queden establecidos, sus importantes objetivos designados, y que los ingredientes menores que integran tales objetivos puedan ser deducidos del contenido de esos mismos principios y finalidades... Considerando esta cuestión, no debemos olvidar que es una constitución de lo que estamos hablando... Esta provisión está contenida en una constitución concebida para durar para las épocas por venir, y por eso mismo, debe adaptarse a las diferentes crisis propias de los asuntos humanos" ("Mc Culloch v. Maryland", 17 US 316, 1819). Siguiendo este orden de ideas esta Corte ha expresado que "el mayor valor no está en los textos escritos que adoptó y que antes de ella habían adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en el país durante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en la obra práctica, realista, que significó encontrar la fórmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretación auténtica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva, impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer en el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenación política y moral de la Nación" (Fallos: 178:9). También ha establecido que la realidad viviente de cada época perfecciona el espíritu permanente de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede oponérsele, en un plano de abstracción, el concepto medio de un período de tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta o no se enfrentaba a peligros de efectos catastróficos. La propia Constitución Argentina, por algo se ha conceptuado como un instrumento político provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no escapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucional, regla que no implica destruir las bases del orden interno preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitución en el plano superior que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico gobierno ha sido instituido (confr. causa: P.137.XXIII "Peralta, Luis Arcenio y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía B. C. R. A.) s/ amparo" del 27 de diciembre de 1990). 10) Que frente a situaciones como las traídas a juzgamiento en el sub examine en la que se confronta la constitucionalidad de un acto emanado de los otros poderes del Estado, debe tenerse presente que --como principio-- la interpretación de la norma y su aplicación al caso, debe ser favorable a su validez, privilegiando la solución que mejor respete la respuesta dada a la emergencia por el legislador, siempre que tal interpretación o aplicación no resulte manifiestamente contradictoria con la Constitución. Ello es así, ya que cabe tener presente que, en principio, el legislador, --de quien no es dable presumir la imprevisión o inconsecuencia-- reservó para sí el control y resguardo del interés público comprometido en la instrumentación de determinadas políticas de emergencia, y no incumbe a los jueces en el ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las funciones que les son propias. Si así lo hicieran, la Corte desplazaría a los poderes políticos y se convertiría en una "superlegislatura", como alguna vez se dijo en la Corte Suprema de Estados Unidos (voto concurrente en el caso "Dennis vs. US", 341, US 494) (confr. causa: M.114.XXIII, "Montalvo, Ernesto Alfredo", considerando 9°), del 11 de diciembre de 1990). La Corte, de este modo, debe evitar convertirse en un órgano decisor de esas políticas circunstanciales, lo que la llevaría, muchas veces, a actuar como un obstáculo en perjuicio de las resoluciones tomadas por los órganos con responsabilidad electoral, afectando tanto la recta marcha del proceso democrático, como a la misma seguridad jurídica, por la existencia de distintas fuentes --sucesivas y contradictorias-- de establecimiento de las reglas jurídicas destinadas a ordenar el libre desarrollo de la vida en sociedad. Por lo demás, una actitud de la Corte Suprema contradictoria con su papel institucional --según lo ha definido el constituyente-- no sólo afectaría a la seguridad jurídica y desvirtuaría las políticas decididas por el pueblo a través de sus representantes, sino que generaría una

caótica situación política, económica y social, multiplicando los efectos perniciosos de la emergencia que, precisamente, las decisiones legislativas o reglamentarias así invalidadas estaban destinadas a superar. Esto ya lo advertía Cooley, para quien el deber de la Corte de controlar la validez de los actos emanados de los otros poderes era extremadamente delicado, pues al declarar que una ley es nula, "tiene forzosamente que dejar sin efecto la decisión del departamento legislativo, hecha en el curso del desempeño de sus deberes peculiares, y en las que debe suponerse que ha obrado según su mejor criterio", de ahí que deba acometerse con cautela, evitando expresar una opinión adversa a su validez, "a no ser que sea absolutamente necesario" (confr. "Principios generales de Derecho Constitucional en los Estados Unidos de América", ps. 142/144, versión castellana, Ed. Jacobo Peuser, 1898). En tiempos más recientes, también William Rehnquist ratificaba esta línea interpretativa, afirmando que "si la Corte Suprema decide erróneamente que una ley sancionada por el Congreso es constitucional, comete un error, pero el resultado del mismo es dejar a la Nación con una ley debidamente sancionada por los miembros de la Cámara de Representantes y del Senado elegidos popularmente y promulgada por el presidente popularmente elegido. Pero si la Corte Suprema decide erróneamente que una ley sancionada por el Congreso es inconstitucional, comete un error de considerable mayor consecuencia; ha derribado una ley debidamente sancionada por las ramas del gobierno elegidas por el pueblo, no debido a ningún principio asentado en la Constitución, sino debido al criterio individual de una determinada política sostenida por la mayoría de los nueve jueces en ese momento (confr. "The Supreme Court, how it was, how it is", p. 318, 1987). Tal índole de argumentos son el basamento y justificación de una reiterada jurisprudencia del tribunal, que siempre consideró que la declaración de inconstitucionalidad constituía --por importar un acto de suma gravedad institucional-- una de las delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, la última ratio del orden jurídico, a la que sólo cabe acudir cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la Constitución, sino es a costa de remover el obstáculo que representan normas de inferior jerarquía (causa: R. 191.XXIII "Rallín, Hugo Félix y otros s/ contrabando y violación de los deberes de funcionario público", del 7 de mayo de 1991; B. 175.XXIII "Bruno Hnos. S. C. y otro c. Administración Nacional de Aduanas s/ recurso de apelación" del 12 de mayo de 1992; I.78.XXIV, "Iachemet, María Luisa c. Armada Argentina s/ pensión", del 29 de abril de 1993; Fallos: 311:394; 312:122, 435 y 2315; 288:325 --La Ley, 156-851--; 290:83 --La Ley, 1975-A, 101--; 292:190 --La Ley, 1976-A, 148--; 294:383 --La Ley, 1976-C, 326--; 295:455 --La Ley, 1977-A, 229--; 300:241 y 1087; 302:457, 484 y 1149; 301:904, 962 y 1062; entre muchos otros). Cabe, en consecuencia, examinar bajo estas pautas los derechos invocados por las partes con sustento constitucional, en el marco de las decisiones políticas instrumentadas; dejando en claro que estas últimas, en cuanto tales, resultan ajenas al control del Poder Judicial. 11) Que si se examinan las leyes que sancionó el Congreso sobre la reforma del Estado --23.696, 23.697 y 23.928-- no existen dudas acerca de la filosofía que inspiró a las políticas después implementadas por el mismo legislador o, en su caso, por el Ejecutivo, tendientes a proteger y estimular el marco de libertad indispensable para el funcionamiento de una economía de mercado en la cual el Estado asume un papel exclusivamente subsidiario. En este sentido, la ley 23.696 --en especial-- expresa un verdadero sistema destinado a enfrentar la emergencia a través de un proceso de transformación del Estado y su Administración Pública, donde se destaca, como elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por el legislador. La ley citada se presenta así como un estatuto para las privatizaciones --con el fin de reubicar al Estado en el lugar que le reserva su competencia subsidiaria-- estableciendo, para llevar a cabo tal política de privatizaciones, el procedimiento decisorio y el control de su ejecución (arts. 8° a 14 y 19 y 20), donde se destaca la íntima colaboración y responsabilidad compartida entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno; los medios o instrumentos jurídicos a utilizar para facilitar la privatización (arts. 10 y 15); las modalidades o tipos de privatización a utilizar (arts. 11 y 17); los procedimientos de selección del contratista (arts. 16 y 18); los mecanismos de participación accionaria de sectores de la comunidad singularizados por el legislador (cap. III, "del programa de propiedad participada") sin omitir la protección del trabajador de la empresa "sujeta a privatización" (cap. IV). Este sistema fue luego desarrollado y aplicado por el mismo legislador a específicos sectores

económicos: energía eléctrica, por la ley 24.065; gas natural, por la ley 24.076; puertos, por la ley 24.093; hidrocarburos, por la ley 24.145. Al contrario de lo sostenido en la sentencia apelada, se advierte que en la estructura central del sistema se destaca la común participación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Ninguna empresa o actividad puede ser privatizada si no media la previa declaración de "sujeta a privatización" por ley del Congreso, es decir por decisión de los representantes del pueblo (arts. 8° y 9°, ley 23.696) pero una vez establecida esta calificación legal, le corresponde al Ejecutivo su implementación concreta, con una amplia atribución de competencias, entre las que se destacan las previstas en los arts. 10 y 61 de esa misma ley. Del conjunto de esas normas, en lo que se relaciona con el caso traído a conocimiento de esta Corte, cabe resaltar el art. 10 de la ley 23.696. Lo afirmado en la sentencia apelada se desvanece, a poco que se advierta que se sientan allí los alcances de las medidas a adoptarse, que podrán comprender incluso a una "actividad determinada", facultándose al Poder Ejecutivo nacional a adoptar decisiones tendientes a materializar aquellas pautas mediante la exclusión de cláusulas --aun cuando derivaran de normas legales-- que obstarán a ello. También cabe tener presente --y en esto es acertada la posición de la actora formulada en la demanda-- el capítulo IV de la ley 23.696 dedicado a la protección del trabajador, ya que impone al Poder Ejecutivo evitar efectos negativos sobre el empleo y la pérdida de puestos de trabajo, en el marco de una función productiva estable y eficiente. 12) Que las políticas legislativas mencionadas en el comienzo del consid. 9° --a cuyo eficaz cumplimiento el Poder Ejecutivo se halla obligado por mandato legal-- no encuentran su única razón de ser --aunque quizá sí su ocasión circunstancial-- en la situación de emergencia que tuvo su dramático estallido en los meses de mayo y junio de 1989. En efecto, es también voluntad del legislador insertar a la Argentina en un régimen de integración regional, en una decisión que acompaña la realidad política, económica y social de nuestros tiempos. Culminando un proceso de toma común de conciencia entre las naciones de la región, nuestro país celebró el Tratado de Asunción, en el mes de marzo de 1991, estableciendo el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), ratificado por el Congreso mediante la ley 23.981. De esta forma, con el objetivo final de acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social, los estados partes establecieron, entre otros propósitos, la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países y la coordinación de políticas macroeconómicas con expresa inclusión de las aduaneras, de transportes y comunicaciones. Es esta también una clara definición de política legislativa, que el ordenamiento jurídico interno no puede contradecir, dificultar u omitir en su implementación práctica (doctrina en la causa: "Ekmekdjian", ya citada, en especial consids. 18 y 19) y a cuya luz igualmente deben valorarse tanto el decreto cuya constitucionalidad aquí se desafía, como la situación normativa y práctica que aquél viene a corregir. 13) Que a la vez, con fecha 3 de junio de 1992, el Poder Legislativo sancionó la ley 24.093, que en su Título III reglamentó la administración y operatoria portuaria y facultó al Poder Ejecutivo Nacional a ceder el dominio y/o la administración de los puertos a las provincias, o su transferencia a la actividad privada mediante el régimen que allí se determina. Respecto de las funciones y atribuciones de la autoridad de aplicación, dispuso --entre otras y señalando que la enunciación no puede considerarse taxativa-- las de promover y hacer efectiva la modernización, eficacia y economicidad de cada uno de los puertos, y estimular y facilitar la inversión privada en la explotación y administración de los mismos (ley 24.093, art. 22, en especial incs. d y e). En síntesis, se presenta ante el juzgador un sistema jurídico integrado por las normas citadas --en especial, el Tratado de Asunción y las leyes 23.696 y 24.093-- que definen una clara política legislativa, cuya conformidad con la Constitución no fue cuestionada, y sobre la cual no hay argumentaciones --ni de la actora, ni en la sentencia apelada-- que demuestren que el dec. 817 --globalmente considerado-- fue dictado en contradicción, o en exceso, o con desproporción o inadecuación de medios, sin perjuicio del análisis detallado que más adelante se efectuará. El decreto 817/92 no es más que uno de los instrumentos cuya implementación el legislador confió en el Poder Ejecutivo para llevar a cabo la política de reforma del Estado por aquél decidida --prueba de ello es su puesta en conocimiento de la Comisión Bicameral creada por el art. 14 de la ley 23.696 (art. 41, dec. 817/92) lo que implica también su suficiente control legislativo-- y ratificada en la práctica por la ley

de regulación y privatización de puertos (N° 24.093) sancionada a posteriori del decreto en cuestión sin que el legislador, con la asistencia de su propia Comisión Bicameral de Control de las Privatizaciones, lo dejara sin efecto. Por el contrario, el legislador de la ley 24.093 estableció expresamente la norma derogatoria contenida en el art. 24 de aquélla, con expresa referencia a las leyes y decretos que identifica --entre los que no incluyó el dec. 817/92-- y con la fórmula general relativa a la derogación de "toda otra norma legal o reglamentaria en cuanto se oponga a la presente". Precisamente el mismo Poder Ejecutivo, en el decreto de promulgación 1029/92 --acto que se integra necesariamente a la ley promulgada-- hizo expresa referencia del dec. 817/92 (ver consid. 2°) aclarando que fue sancionado de conformidad con las atribuciones conferidas por la ley 23.696, a la vez que consideró que las únicas normas de la ley 24.093 que contradecían al dec. 817/92 y a la ley 23.696 eran las que fueron observadas en los arts. 1° y 2° del referido dec. 1029/92, las que no guardan relación con la cuestión aquí discutida. Obviamente, la observación fue comunicada al Congreso, quien tiene así una nueva oportunidad de valorar el decreto en cuestión. Hasta el presente, nada ha dicho el Congreso al respecto. Se advierte así la íntima conformidad existente entre el "bloque de legalidad" que da vigencia a la "Reforma del Estado" y el dec. 817/92 que la instrumenta en el aspecto parcial que le corresponde, en estricto cumplimiento del cometido que el constituyente le asignó al Poder Ejecutivo en el art. 86, inc. 2°, de la Constitución Nacional. En el ya citado caso "Peralta", con referencia a un decreto "de necesidad y urgencia" --es decir, de ejercicio de competencias del Poder Legislativo sin ley que lo autorizara-- esta Corte reconoció la validez constitucional de aquella norma de excepción con argumentos que, con mucha mayor fuerza aún, pueden aplicarse al presente caso. Así, en el consid. 25 señala que "...el Congreso no ha tomado decisiones que manifiesten su rechazo a lo establecido en el dec. 36/90" para luego citar las leyes que, o hacían referencia a aquél, o eran coincidentes con su "política". Y agregó: "Esto implica que el Congreso Nacional ha tenido un conocimiento de modo y por un lapso suficiente de la situación planteada en autos, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas análogas por parte de aquél, que por el contrario ratifica". En el consid. 24 se hizo una afirmación todavía más contundente. Allí se sostuvo la validez constitucional del dec. 36/90, por darse en ese caso, entre otras, la siguiente condición: "...que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados...". En el caso del dec. 817/92 no sólo el Congreso se abstuvo de adoptar "decisiones diferentes", sino que el mencionado reglamento es consecuencia de decisiones previas del legislador y de absolutamente claras "decisiones coincidentes" posteriores. No podría la Corte aproximarse de otra manera al dec. 817/92 sin contradecir lo que poco tiempo atrás sostuvo ante un decreto que carecía de tan terminantes bases legislativas. 14) Que resulta preciso, a fin de tratar íntegramente todas las cuestiones conducentes a la solución del litigio --siempre dentro del marco cognoscitivo que le corresponde a esta Corte y aun frente a planteos de las partes no suficientemente claros o terminantes-- analizar la naturaleza del decreto cuya constitucionalidad se cuestiona. De esta manera se podrá decidir acerca de la competencia o no del Poder Ejecutivo en cuanto a su sanción, es decir, si el dec. 817/92 se encuentra afectado en su constitucionalidad por razón de su origen orgánico. En nuestro sistema constitucional no parece estrictamente apropiado recibir, sin matices, las clasificaciones que los ordenamientos europeos han hecho con relación a los reglamentos emanados del gobierno u órgano ejecutivo, según corresponda a cada organización constitucional concreta. Se trata de sistemas constitucionales diferentes del que nos rige, con modalidades distintivas importantes en cuanto a la relación entre poderes y, por tanto, en cuanto a sus competencias respectivas. Es en razón de sus caracteres propios, precisamente, que en nuestro sistema no puede considerarse la existencia de "reglamentos delegados" o de "delegación legislativa" en sentido estricto, entendiendo por tal al acto del órgano legislativo por el cual se transfiere --aun con distintos condicionamientos-en beneficio del "ejecutivo", determinada competencia atribuida por la Constitución al primero de tales órganos constitucionales (conf. Fallos: 148:430). Por el contrario, en nuestro sistema --amén de los reglamentos "autónomos", cuya fuente puede encontrarse en el art. 86, inc. 1° de la Constitución, y de los reglamentos de emergencia, originados en el presupuesto constitucional de la subsistencia misma del sistema (ver la ya citada causa: "Peralta")-el inc. 2° de la misma norma establece, como competencia del Ejecutivo, la de expedir "las

instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias". Se encuentran así, claramente identificados los tradicionalmente denominados "reglamentos de ejecución", es decir aquellos que se sancionan para poner en práctica las leyes cuando éstas requieren de alguna determinada actividad del Poder Ejecutivo para su vigencia efectiva. Es así que la mayoría de la legislación no precisa, para su efectiva vigencia en la realidad, de decretos ejecutivos --pensemos en la casi totalidad del articulado del Código Civil, por ejemplo-- lo que sí ocurre cuando, para la aplicación práctica de la ley, resulta necesaria la actividad de cualquiera de las dependencias de la Administración Pública. En este caso, inevitablemente el Poder Ejecutivo deberá disponer cómo se llevará a cabo tal actividad, siempre cuidando de no contradecir la ley así reglamentada. Se trata, en definitiva, de normas de procedimiento para la adecuada aplicación de la ley por parte de la Administración Pública: son reglamentos de ejecución adjetivos. Distinto es el supuesto de lo que es posible denominar "delegación impropia" --por oposición a la antes indicada delegación en sentido estricto, donde existe una verdadera transferencia de competencia o dejación de competencia-- la que ocurre cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinación de aspectos relativos a la aplicación concreta de la ley, según el juicio de oportunidad temporal o de conveniencia de contenido que realizará el poder administrador. No existe aquí transferencia alguna de competencia. El legislador define la materia que quiere regular, la estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es la voluntad soberana del pueblo, en un régimen en sí mismo completo y terminado, pero cuya aplicación concreta --normalmente en aspectos parciales-- relativa a tiempo y materia, o a otras circunstancias, queda reservada a la decisión del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso es, junto con el Legislativo y el Judicial, Gobierno de la Nación Argentina. El Poder Legislativo, muy por el contrario de transferirla, ejerce su competencia, y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o "ejecute" la ley, según el "standard" inteligible que el mismo legislador estableció, es decir, la clara política legislativa, la lógica explícita o implícita, pero siempre discernible, que actúa como un mandato de imperativo cumplimiento por parte del Ejecutivo. Estos reglamentos también se encuentran previstos en el art. 86, inc. 2° de la Constitución --una norma que, no puede dejar de ser advertido, no se encuentra en su similar norteamericana, lo que refuerza aún más la constitucionalidad, en nuestro sistema, de este tipo de decretos-- por lo que, en realidad, son también decretos de ejecución de la ley, aunque con un contenido diverso que los analizados bajo ese nombre en primer término. Se trata de reglamentos de ejecución sustantivos ya que no tienen como finalidad establecer el procedimiento según el cual la Administración aplicará la ley --aunque también pueden hacerlo-- sino regular, por mandato del legislador, la concreta aplicación de la ley en la sustancia misma del objeto o finalidad por ella definidos. Esta segunda especie de reglamentos de ejecución --que sólo impropiamente pueden denominarse "delegados"-- también por supuesto, encuentra el límite del citado art. 86, inc. 2° "in fine" no pueden alterar el espíritu de la ley, es decir, la política legislativa que surge del texto aprobado por el Congreso. Pero ello no sólo con relación a la norma reglamentada, sino con respecto a todo el bloque de legalidad que conforma, con dicha ley, un sistema, un "programa de gobierno aprobado por el Congreso". Esta competencia del Ejecutivo no es autónoma, ni de ejecución adjetiva de la ley, que puede ser de necesaria implementación aunque el legislador no la hubiese previsto. Por el contrario precisa de la expresa decisión del Congreso, el que quiere --y ésta es una decisión que puede tener diversos fundamentos, entre ellos, seguramente los más numerosos, estrictamente políticos-- que cierto aspecto de la cuestión tratada en la ley sea regulado por el Poder Ejecutivo. Al actuar de esta forma, el Congreso no viola la Constitución, ya que el constituyente le confirió tal competencia en el art. 67, inc. 28, que es una traducción casi literal del art. I, # 8, [18], de la Constitución Norteamericana. Esta última aclaración no es ociosa, ya que la Corte Suprema de aquel país interpretó que bajo dicha norma cualquier competencia del Congreso, otorgada por la Constitución, "implica un poder (de delegar) autoridad que sea suficiente para cumplir con sus propósitos" ("Lichter v. United States", 334 US 742, 778 (1948), ver comentario en Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, ps. 362 y sigtes., 2ª edición, donde cita casos de "delegación" en materias que exceden, en mucho, el desarrollo de detalles" sobre cuestiones ya contempladas por la ley del caso, cuya constitucionalidad fue admitida por aquel tribunal). Precisamente, esta Corte Suprema, en la citada causa: "Delfino" (Fallos: 148:430) sostuvo que "existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer una ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla". Más adelante expresa que "cuando el Poder Ejecutivo es

llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que a menester de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2° de la Constitución, y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo". Tiempo después, en el caso "Carmelo Prattico", el tribunal tuvo oportunidad de reiterar esta postura, al sostener que, en tales supuestos, el órgano ejecutivo "no recibe una delegación proscripta por los principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia (art. 86, inc. 2°), cuya mayor o menor extensión depende del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo", (Fallos: 247:345 --La Ley, 102-627--, y sus citas). Es fácil advertir que el alcance de los "pormenores y detalles" --que en definitiva no son sino la "lista circunstanciada" de un asunto global (ver definición del término "detalle" en el Diccionario de la Real Academia Española, Madrid, 1984)-- que deberán ser regulados por el Ejecutivo, quedan sujetos a la decisión discrecional del legislador, ejercida en "la mayor o menor extensión" del mandato que dirige al Ejecutivo, según las circunstancias del caso. Esto es así ya que, como lo señaló la Corte en el recordado caso "Carmelo Prattico", "tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que al legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida". La razón de este arbitrio --ya vimos que autorizado por el art. 67, inc. 28 de la Constitución Nacional, en tanto que, según lo expresó el Procurador General C. Tejedor en "Lino de la Torre" (Fallos: 19:231) "no hay rama de poderes concedidos en la Constitución, que no envuelva otros no expresados, y que sin embargo son vitales para su ejercicio, sin que haya por eso gran peligro de abuso..."-- fue aclarada por la Corte muy recientemente al hacer suyos los argumentos del Procurador de la Nación en el caso "Dirección Nacional de Recaudación Previsional c. Moure Hnos. y Cía.", (Fallos: 307:1643 --La Ley, 1986-A, 567--): "La permanente expansión del ámbito de actividad del Estado social (hoy deberíamos decir "los esfuerzos para la reducción de tal ámbito") impone que la extensión del área legislativa adquiera singulares proporciones, determinando ello la exigencia de la controlada y limitada delegación de facultades, sin perjuicio de la división de poderes, ya que el Congreso no pierde la titularidad de su poder..." (paréntesis agregado), reiterando argumentos ya vertidos en "Banco Argentino de Comercio c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" (Fallos: 286:325) y que, más tarde, fueron recogidos en "Compañía Azucarera y Alcoholera Soler S. A. c. Nación Argentina --Ministerio de Economía--" (Fallos: 311:1617) y en "Hamilton, Dalton c. U. B. A." (H. 29.XXIII, voto de los jueces Cavagna Martínez y Barra, consid. 6°). Este y no otro, es el sentido de, por ejemplo, los arts. 10 y 61 de la ley 23.696, de especial importancia para el caso de autos. Allí el legislador no delegó competencia alguna. Por el contrario, la ejerció con energía, decidiendo la "exclusión de todos los privilegios... aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio" (art. 10) y la eliminación, entre otras formas de actuación, de órganos y entes (art. 61) --se entiende que obstaculicen el cumplimiento de las políticas de la ley-dejando, en todos los supuestos, la "lista circunstanciada" de los privilegios y entes a eliminar, es decir que el Ejecutivo determine la aplicación concreta, al caso concreto y particularizado, de la estricta decisión legislativa y de su política, definida también en el programa de gobierno establecido en aquélla y otras leyes. Como ya se dijo, no parece que el decreto 817/92 --globalmente considerado-contradiga tal programa de gobierno, o lo desnaturalice con excepciones reglamentarias, o sea desproporcionado o irrazonable con respecto a tal finalidad. Nada de esto ha argumentado, ni demostrado, la actora, ni surge como razonamiento lógico de la sentencia apelada. El decreto en cuestión es, entonces, una norma reglamentaria, que ejecuta la ley en las materias queridas por el Congreso y que encuentra su fundamento constitucional en el juego armónico de los arts. 67, inc. 28 --competencia del Congreso para atribuir competencias al Ejecutivo-- y 86, inc. 2° de la Constitución Nacional: competencia del Ejecutivo para llevar a cabo la competencia que le fue atribuida por el Congreso. 15) Que no le corresponde a esta Corte formular una teoría general acerca de la extensión de la negociación colectiva, pues ésa es tarea propia del derecho común y de los jueces encargados de adoptar decisiones en las causas que, sobre el tema, se someten a su conocimiento. Como resultado de la actividad que llevan a cabo los representantes de los trabajadores y de los empleadores en el sector

privado, se inserta en un medio sometido a constantes cambios que constituyen el reflejo, a su vez, de los que experimenta cada sociedad. Para la demostración de este simple aserto, es suficiente mencionar que a lo largo de la historia y en los diferentes países no ha tenido, ni aun tiene, una reglamentación legal uniforme: la regulación de la relación entre las autonomías individuales y colectivas es uno de los puntos más arduos que debe resolver el derecho del trabajo. Existen sin embargo ciertas pautas que constituyen la base sobre las cuales se asienta la actividad de esos grupos sociales, destinadas a otorgar certeza respecto del margen en que pueden desenvolverse. Tanto las exigencias económicas, técnicas y productivas como los derechos o intereses individuales deben encontrar un adecuado balance en la conformación colectiva de las condiciones de trabajo. Y ese balance sólo puede concebirse en un marco de respeto de las libertades recíprocas de los negociadores y sus representados. Esa es la finalidad, sin duda, que persigue la cláusula constitucional plasmada en el artículo 14 bis al asegurar a los gremios la concertación de convenios colectivos de trabajo. Como presupuesto de esa negociación colectiva ha de señalarse también, por un lado, el principio de la libertad sindical --reconocido ya antes de la reforma constitucional de 1957 por diversos tratados y declaraciones internacionales-- y por el otro, la libertad de ejercer toda industria y comercio lícitos. Ambos, a su vez, presuponen el pleno ejercicio de las libertades civiles que el mismo texto constitucional reconoce a los habitantes del país. En el particular tema bajo examen, corresponde al Estado asumir la función de árbitro y garante del ya mentado equilibrio, sin abdicar por ello de su función primordial de garantizar también el interés general. Sería impensable la convivencia ordenada en una sociedad desprovista de la regulación de ciertos intereses que la comunidad ha situado en el nivel de estándares indispensables para su propia elevación material y cultural. 16) Que esa función del Estado es la que ha sido controvertida en el caso. En efecto, no se ha traído a conocimiento de esta Corte un conflicto entre las autonomías individuales y colectivas, sino el que se presenta entre la instrumentación de determinadas políticas estatales y el equilibrio de los intereses afectados. En eso se centra, precisamente, el restante punto que debe dilucidar este tribunal. Para ello no puede prescindir --como reiteradamente ha sostenido-- de las consecuencias sociales de su decisión (Fallos: 178:9; 211:162; 240:223 entre muchos otros) ni de la realidad que la precede. Es esta realidad la que rige como principio de interpretación de la Constitución Nacional, pues sus normas están destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional; tienen una capacidad abarcadora suficientemente amplia para permitir los cambios de manera de posibilitar las modificaciones estructurales que en un momento histórico determinado se muestren, en definitiva, destinados a la superación de la crisis. Como expresó el juez Cardozo, vivimos en un mundo de cambio. Si un cuerpo legal fuera de existencia adecuada para la civilización de hoy, podría no responder a las demandas de la civilización de mañana. Los actos y situaciones a ser regulados tienen movimiento por sí mismos; habrá cambios, lo queramos o no ("Paradoxes of Legal Science", en Selected Writings of Benjamin Nathan Cardozo, Margaret E. Hall, reprint 1979). 17) Que respecto del delicado tema de las relaciones del trabajo, es necesario puntualizar que existe un reconocimiento expreso a nivel sindical, empresario, gubernamental y académico de la situación de crisis económica y social imperante en el mundo entero en las últimas décadas. Ha sido precisamente la Organización Internacional del Trabajo --entre otros organismos internacionales-- la que ha dedicado muchos de sus esfuerzos a señalar esta cuestión, así como a la necesidad de encontrar soluciones eficaces para contrarrestarla. Para ello se ha dirigido a los empleadores, los gremios y los gobiernos urgiéndolos a encarar mediante la concertación reformas estructurales que permitan superar males como el desempleo o los bajos salarios, en lo que la Memoria del Director General de la 79 Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1992 denominó tripartismo, que reserva para el Estado un rol importantísimo, aunque subsidiario, como garante de las reglas de la democracia. La negociación y el acuerdo constituyen así para el organismo internacional las reglas a tener en cuenta en la instrumentación de los cambios estructurales. Sin embargo, admite también dentro del marco de la negociación colectiva y del respeto de la libertad sindical (Convenios 87 y 98), aunque con carácter excepcional, la intervención del Estado: "Sólo por motivos económicos y sociales de peso e interés general podría justificarse una intervención de las autoridades públicas a efectos de modificar el contenido de los convenios colectivos libremente concertados" (Memoria del Director General ya citada, p. 63).

18) Que esa situación excepcional es la que se ha señalado en los consids. 8° a 10 de esta sentencia. Caben, sin embargo, algunas reflexiones más. Este tribunal, en sus distintas integraciones, ha admitido la posibilidad de que la ley modifique circunstancial y excepcionalmente el contenido de los contratos siempre que no se altere la "sustancia" de los derechos en ellos intercambiados (L.24.XXII "Laugle, Daniel Carlos c. Salta, Provincia de", fallo del 6 de octubre 1992). En la materia vinculada al derecho colectivo del trabajo, es suficiente remitir a los precedentes R. 151.XXII "Rickert, Hugo Néstor y otros c. Ferrocarriles Argentinos s/ cobro de pesos", sentencia del 4 de diciembre de 1990 --La Ley, 1991-C, 346-- y S. 101.XXII "Soengas, Héctor Ricardo y otros c. Ferrocarriles Argentinos", sentencia del 7 de agosto de 1990, donde se desarrolla con amplitud la doctrina de la habilitación constitucional del Estado para intervenir en la ejecución de convenciones colectivas vigentes y homologadas. En este orden de ideas, no se encuentra en duda que en el sistema constitucional argentino el convenio colectivo debe sujetarse a la reglamentación impuesta por el legislador, como tampoco lo está que ambas fuentes regulatorias no son inmutables, ya que no podrían permanecer inertes ante la realidad social. Esas modificaciones obviamente incidirán en mayor o menor medida en las relaciones o situaciones preexistentes. "La cuestión no es si la acción legislativa afecta a los contratos, directa o indirectamente, sino si la legislación está dirigida a un fin legítimo y si las medidas adoptadas son razonables y apropiadas para esa finalidad" (Fallos: 172:21). 19) Que si se compara el régimen establecido por la derogada ley 22.080, entre otras dejadas sin efecto, y el instrumentado por la ley 24.093 y el decreto que la precedió (817/92), se advierte que en ese sistema cada elemento tiene valor en sí mísmo y en su modo de relacionarse con los restantes, de manera que ninguno de ellos puede actuar funcionalmente si no existen los otros con los que se corresponde. Ello conduce a sostener --sin perjuicio de que la misma ley así lo indique-- que las relaciones laborales de dicho sistema no son ajenas a la directiva emanada del Poder Legislativo, máxime si se advierte que la modificación instrumentada tiene dimensión integral y que, en definitiva, el reconocimiento de su importancia implica también una de las formas de la revalorización del trabajo y, con ello, de la búsqueda de la capacitación, profesionalidad y desarrollo personal en quienes lo desempeñan. En tal sentido, como quedó dicho, no se aprecia que la modificación persiga respecto del sindicato actor fines ilegítimos o manifiestamente arbitrarios --por el contrario, responde a un claramente identificable interés sustancial del legislador (el "compelling interest" de la jurisprudencia constitucional norteamericana) expresado en la reforma del Estado, la revalorización del mercado, la privatización y la desregulación, ello aplicado a la nueva política portuaria-- de tal modo que en este aspecto no encuentra justificación la tacha constitucional. 20) Que, a fin de examinar la razonabilidad de la medida en cuanto fue motivo de impugnación --presupuesto reiteradamente expuesto en la doctrina de esta Corte pero ignorado por el a quo-corresponde dilucidar cuáles han sido los condicionamientos impuestos a la organización sindical para la discusión del nuevo convenio colectivo (que reemplazará al celebrado en enero de 1989 para regir hasta el 31 de enero de 1992) a la que fue convocado por el Ministerio de Trabajo, tacha que --según se desprende de lo manifestado al demandar-- constituye el punto principal del reclamo. En la enunciación contenida en el art. 35 del decreto cuestionado, encuentra esta Corte que dicha norma sólo impone la suspensión --"transitoriamente y hasta tanto se formalicen los nuevos convenios" dice textualmente el párrafo inicial del art. 35-- de ciertas modalidades de la contratación, sin afectar su sustancia, por lo cual --y no cuestionada la proporcionalidad de la medida-- se encuentra alcanzada por la ya citada doctrina de esta Corte relativa a la constitucionalidad de las normas de excepción destinadas a enfrentar situaciones de grave emergencia. Respecto de la restricción impuesta en términos generales a la vigencia y concertación de cláusulas que establezcan condiciones distorsivas de la productividad o que atenten contra la mejor eficiencia y productividad laboral (párr. 1°, art. citado y su inc. 11), no se expresa en concreto en la demanda --y no podría ser de otro modo dado el carácter de la actora-- en qué sentido tales condicionamientos podrían afectar alguna garantía de naturaleza constitucional. Idéntica conclusión impone en el caso lo establecido por los incs. b, d, e, f, g, h, i, j, y l. En efecto, se establecen allí limitaciones respecto del pago de contribuciones y subsidios para fines sociales no establecidos en leyes vigentes, de cláusulas que limiten o condicionen las incorporaciones del personal a requisitos ajenos a la idoneidad, competencia o capacidad de los trabajadores, regímenes de estabilidad propia (ajenos a la actividad de que se trata), pago de salarios en lapso inferior a la

quincena, que impongan la contratación de personal nacional o de delegados o la prioridad a determinada clase de trabajador o de personal especializado cuando no fuera necesario. La defensa de tales cláusulas --generales, por lo demás-- ni siquiera ha sido esbozada en el escrito inicial ni durante las restantes etapas procesales. En cuanto al horario de trabajo, tampoco el lacónico comentario efectuado a fs. 9 alcanza para sustentar el agravio constitucional: en efecto, si la jornada fue establecida en el convenio colectivo en turnos de seis horas --además de la ausencia de toda demostración acerca de que por aplicación de dicha norma se hubiese dispuesto su aumento-- cabe ponderar que como consecuencia del reenvío que, en la parte pertinente, el decreto cuestionado efectúa a las normas de la ley de contrato de trabajo, dicha jornada subsistiría en virtud de lo dispuesto por el art. 198 --modificado por la ley 24.013-- de la ley de contrato de trabajo. Las razones aducidas respecto de la suspensión de cláusulas que establezcan la obligatoriedad de obtener la habilitación concedida por las autoridades administrativas para poder trabajar o la existencia de dotaciones mínimas, tampoco revisten la seriedad indispensable para sustentar el pedido de una decisión que constituye la más grave --última ratio-- de las funciones judiciales. Por lo demás, implican desconocer que compete al Estado, en especial a la Administración, el control de la importación y exportación de bienes de acuerdo con las reglamentaciones vigentes, punto en el cual no existe relación alguna con la garantía constitucional invocada. En cuanto al inciso a del art. 35, relacionado con el ajuste automático de salarios o viáticos, ninguna consideración se ha efectuado en la causa que permita dejar de lado las disposiciones de la ley 23.928, cuya constitucionalidad tampoco ha sido cuestionada. El examen que precede no conduce sino a la conclusión de que, respecto de todos y cada uno de los aspectos que se señalan, la sentencia motivo de apelación debe ser revocada. 21) Que distinto es el supuesto del art. 36 "in fine" del dec. 817 --"El Ministerio de Trabajo...procederá... a convocar a las comisiones negociadoras de los convenios colectivos...para adecuarlas (las nuevas convenciones) a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto"-- en su correlación con el inc. k del art. 35 y su confrontación con el derecho que al sindicato actor le garantiza el art. 14 bis de la Constitución Nacional. Como se estableció en los considerandos anteriores y la doctrina de esta Corte allí citada, corresponde indagar si la medida que se cuestiona reconoce una razonable proporción de medio a fin en la situación bajo análisis, en tanto imponga, en la negociación de los nuevos convenios, una sujeción a las disposiciones del inciso en cuestión, es decir, una prohibición al apartamiento de las condiciones mínimas fijadas en la ley de contrato de trabajo, en lo referido a remuneraciones, vacaciones, descansos, despido y sueldo anual complementario y en la legislación general en materia de accidentes de trabajo. En el contexto antes mencionado acerca de los alcances de la garantía constitucional, ha quedado en claro que el Estado, por medio de sus autoridades legítimamente elegidas, tiene la facultad y el deber de determinar la política económica y social y que cabe reconocer a aquéllas una razonable amplitud de criterio en aras del bienestar general y en concordancia con los lineamientos generales que la inspiran (doctrina de Fallos: 306:1311, 1964, entre otros). En tal sentido ha podido establecer limitaciones respecto del contenido de la negociación colectiva si ellas se fundan en la certeza de que ciertas estipulaciones influirían sobre aquellas decisiones, dificultando o haciendo imposible el logro de las metas fijadas por las políticas establecidas; máxime cuando, como en el caso, la exigencia de una respuesta rápida frente a la crisis impuso la necesidad de adaptar la administración y operatoria portuaria a las disposiciones del conjunto de leyes reiteradamente mencionadas. Pero no advierte esta Corte que ese último supuesto se presente en el caso respecto de esas condiciones de trabajo. En efecto, carece de razonabilidad la imposición al sindicato aquí actor --aunque se trate de una disposición de carácter general-- la concurrencia a la negociación con el sector empresario en condiciones tales que le impidan cumplir con su objeto fundamental, cual es la defensa de los intereses de sus representados, en el punto aquí en examen. En esas condiciones nada podría negociar. Cabría preguntar qué características deberían reunir, por ejemplo, cláusulas de pago de remuneraciones basadas en la productividad --que obviamente se apartarían de los mínimos establecidos en la ley de contrato de trabajo-- o las de plazo flexible de

vacaciones o descansos o sueldo anual complementario, o más aún, las destinadas a la prevención de los accidentes de trabajo, para contraponerse a los objetivos fijados en la modificación del sistema de actividad portuaria. Cuanto menos, no existe demostración de que ello haya ocurrido o pueda ocurrir. Pero aun si se razonara sobre la base de esa suposición, no podría pasar desapercibido para esta Corte que según el régimen de derecho común argentino, el Estado se ha reservado la facultad de homologar o no homologar el convenio colectivo resultado de la negociación. Así como en los considerandos anteriores se ha estimado que era razonable frente a la emergencia una mayor intervención previa del Estado en razón de que la crisis no hubiese tolerado la inacción durante el lapso --sujeto en forma exclusiva a la voluntad de las partes-- del proceso de negociación, se aprecia que no se han invocado razones que impidan a la autoridad de aplicación no homologar --con sustento en las disposiciones del dec. 199/88 y sus normas modificatorias-- cláusulas como las mencionadas. Además, a esta altura del desarrollo universal del derecho del trabajo, nadie pondría en duda --como tampoco lo ha hecho el legislador argentino-- que la negociación de las materias descriptas en el inc. k bajo examen son, no sólo habituales; sino la base sobre la que se asienta la amplitud que se reconoce actualmente al objeto de la negociación colectiva. Es en ese aspecto de la norma en examen --nada desdeñable, por cierto-- que se advierte la ausencia de proporción entre medio y fin y, por ende, no sólo la contradicción con el art. 42 de la ley 23.696, sino la violación de lo preceptuado por el art. 28 de la Constitución Nacional, pues mediante esa limitación se suprime el derecho a negociar razonablemente condiciones de trabajo sin que se encuentre presente un sustancial interés del Estado en intervenir --en la forma establecida en el decreto 817/92-- en la materia analizada. Corresponde, en consecuencia, declarar que el art. 36 del dec. 817/92 en cuanto limita al sindicato actor a celebrar nuevos convenios colectivos de trabajo sin apartarse de las condiciones mínimas fijadas en la ley de contrato de trabajo en lo referido a remuneraciones, vacaciones descansos, despido y sueldo anual complementario y en lo referido a la legislación general en materia de accidentes del trabajo (art. 35, inc. k), es contrario a la cláusula contenida en el art. 14 bis de la Norma Fundamental que garantiza a los gremios concertar convenios colectivos de trabajo, violatorio del art. 42 de la ley 23.696, y por lo tanto, inconstitucional. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario concedido, se revoca parcialmente la sentencia de acuerdo a lo expuesto en el consid. 18 y se la confirma conforme a lo expresado en el consid. 20 de este fallo, en cuanto se declara que el art. 36, en su correlación con el art. 35, inc. k, del dec. 817/92, es --con los límites allí señalados-- inconstitucional. Costas en el orden causado (art. 71, Cód. Procesal). --Rodolfo C. Barra. -- Antonio Boggiano (según su voto). -- Carlos S. Fayt (en disidencia). -- Mariano A. Cavagna Martínez. -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Julio S. Nazareno. -- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Eduardo Moliné O'Connor. Voto del doctor Boggiano. Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B. O. 28/5/92). Contra ese pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 150. 2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de inconstitucionalidad en el exceso en que habría incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al derogar --mediante la norma cuestionada-- todos los convenios colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y marítima, sin respetar las competencias propias del Congreso de la Nación y en violación a contenidos esenciales del sistema legal de las relaciones laborales y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial ajena al procedimiento constitucional de sanción de las leyes y descalificó particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92, en razón de condicionar la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las futuras negociaciones colectivas. 3) Que en autos se ha suscitado una cuestión federal típica que determina la admisibilidad del recurso, pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma federal y la decisión del

superior tribunal de la causa ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Cabe recordar el criterio según el cual cuando se encuentra en discusión el alcance de normas federales --arts. 86, incs. 1° y 2°, 14 bis, 31 de la Constitución Nacional; dec. 817/92; art. 10 de la ley 23.696-- esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 308:647 y sus citas, entre otros). 4) Que corresponde determinar, en primer término, si el Poder Ejecutivo se hallaba habilitado por el art. 10 de la ley 23.696 para dictar las normas cuya inconstitucionalidad fue declarada en esta causa. 5) Que dicho precepto forma parte del capítulo II de la ley, denominado "De las privatizaciones y participación del capital privado", en el cual se sienta como principio que para proceder a la privatización total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional, es necesario que el Poder Ejecutivo exprese su voluntad en tal sentido --declarándolas por decreto "sujetas a privatización"--, y que el Congreso apruebe por ley esa decisión (arts. 8° y 9°). No obstante ello, el propio legislador declara sujetos a privatización a diversos entes que enumera en los listados anexos. En la primera parte del citado art. 10 se expresa que tal declaración puede referirse a cualquier forma de privatización y alcanzar inclusive a un bien o actividad determinados. Y a continuación se establece: "Con el mismo régimen que el indicado en el artículo anterior, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer, cuando fuere necesario, la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio". 6) Que la técnica legislativa empleada en la ley 23.696, cuya oportunidad, mérito o conveniencia no compete a esta Corte juzgar, significó una elección, condicionada por la urgencia que caracterízó su trámite y por la necesidad de remediar con rapidez la aguda crisis económica, de no especificar qué normas consagraban privilegios u otras cláusulas cuya remoción era necesaria para preparar adecuadamente la privatización de cada uno de los servicios y entidades mencionados en el anexo de la ley, y de aquellos que en el futuro fueran declarados por el Congreso sujetos a privatización. Se difirió la precisión referida al órgano Ejecutivo (confr. art. 10 citado). 7) Que en tales condiciones, resulta decisivo conocer cuáles fueron los "objetivos de la privatización" previstos por el legislador, y en qué medida se vinculan con la actividad desarrollada por la Administración General de Puertos, que es uno de los entes mencionados en el Anexo I de la ley. De ese modo podrá establecerse si la alteración del régimen del trabajo portuario dispuesta en el dec. 817/92, se ajusta o excede los términos de la habilitación legal. 8) Que para ello es menester acudir al estudio del respectivo debate parlamentario. El proyecto de la ley, elaborado por el Poder Ejecutivo, fue inicialmente examinado por el Senado de la Nación en la reunión 10°, de los días 26 y 27 de julio de 1989. El miembro informante del dictamen en mayoría comenzó su discurso aludiendo a la situación que había motivado la iniciativa de aquel poder: la crisis generalizada y profunda de la actividad económica del país. Señaló que tal situación no necesitaba demostración alguna por ser evidente el proceso de inflación o deterioro monetario de gran magnitud, conocido como "hiperinflación", que colocaba a la Nación al borde del "estallido social" (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, ps. 1310 y 1311). Conceptos similares expresaron después varios integrantes de ambas cámaras. Sostuvieron que era grave el estado de postración en que se hallaba el país; que se trataba de una de las más profundas crisis de su historia, que implicaba la quiebra de nuestra economía, con cuadros de "creciente marginalidad" caracterizados por la "violencia empujada por la miseria", con un sistema de precios absolutamente destruido ante la ausencia de una moneda nacional como medida de valor, más desabastecimiento de productos y servicios esenciales (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, ps. 1344, 1348, 1360, 1367, 1384, 1390 y 1391; y de la Cámara de Diputados, ps. 1865, 1875, 1889, 1890, 2119, 2126, 2130, 2189, 2196 y 2198, entre otras, correspondientes éstas a las sesiones 14, 15 y 16 del 8 al 11 de agosto de 1989). 9) Que, asimismo, fue mayoritaria la opinión que consideraba que la Administración Pública del Estado había contribuido a generar la crítica situación descripta. Son elocuentes las referencias a la "exagerada dimensión de las estructuras estatales", especialmente de sus empresas públicas que

constituirían una "pesada carga" sobre la sociedad, pues "gastan mucho más de lo que recaudan... realimentando en gran medida el proceso inflacionario". La idea del Estado "gigante", "sobredimensionado", "monumental" o "hipertrofiado", culpable de una estructura productiva "empequeñecida y atrasada" con sectores injustamente privilegiados o monopólicos, aparece en todo el curso del debate. Se advierte, además, una generalizada preocupación por el déficit presupuestario que tal situación generaba, y por su incidencia negativa sobre cualquier proceso de crecimiento racional de la producción (Diario de Sesiones del Senado de la Nación, ps. 1310, 1317, 1338, 1339, 1343, 1344, 1348 a 1350, 1358, 1393, 1397 y 1398; y de la Cámara de Diputados, ps. 1854, 1873, 1886, 1893, 2112, 2119, 2120, 2123 y 2147 entre otras). 10) Que como consecuencia de ello se sostuvo la necesidad de "encarar una enérgica política de privatizaciones de aquellas actividades asumidas por el Estado, que los particulares pueden llevar a cabo con mayor eficiencia y economía de medios financieros" (Diario de Sesiones del Senado, p. 1316). Se consideró que ello permitiría la incorporación de nueva tecnología y mayor inversión, lo que incidiría favorablemente en la prestación de los servicios de interés general (Diario de Sesiones del Senado, ps. 1344, 1350, 1351, 1361, 1369, 1385, 1386 y 1388; y de la Cámara de Diputados, p. 1855). 11) Que de lo expuesto se desprende que fue intención de la mayoría de los legisladores adoptar soluciones tendientes a reducir o eliminar el desequilibrio de las cuentas públicas --lo que permitiría superar la crisis económica que se vivía--, y a obtener al mismo tiempo un mayor beneficio para el usuario de aquellos servicios. Con relación a este último aspecto, se señaló que "lo fundamental es que exista una eficaz prestación de los servicios... que nuestros compatriotas reciban servicios de mayor calidad y menor precio" (Diario de Sesiones del Senado, p. 1385). La ineficacia o deficiente prestación surge evidente --se dijo también--, en sectores tales como el sistema de puertos, destacándose que ello "acarrea directos perjuicios, sufrimientos y penalidades a los que deberían constituir la prioridad en la atención de dichos servicios: los usuarios" (ídem, p. 1350). 12) Que en ese contexto, cabe concluir que mediante el programa de privatizaciones y reordenamiento de ciertas estructuras administrativas se procuró obtener un mejor rendimiento económico de los bienes y actividades vinculados con los servicios de interés general. Ello traduce la voluntad de atenuar el desequilibrio presupuestario en cada caso y permitir el desarrollo de aquéllos en condiciones aceptables desde el punto de vista del usuario. Para alcanzar esos objetivos no sólo se ha previsto la reorganización de determinados entes --concesiones o privatizaciones totales o parciales, y aun liquidaciones, confr. arts. 8° y 11 de la ley-- sino también la posibilidad de excluir aquellas disposiciones normativas que, por constituir privilegios, cláusulas monopólicas o prohibiciones discriminatorias, obstaculicen el programa legal (art. 10). 13) Que el Poder Ejecutivo, al dictar el decreto 817/92, consideró que la actividad desarrollada en los puertos constituye "un factor decisivo en la formación de los costos y precios de la economía que tienen consecuencia directa tanto para el comercio interior como para mejorar las condiciones para un pleno desarrollo del comercio exterior". Entendió que tal actividad no se cumple en condiciones óptimas, pues sobre ella recae un excesivo reglamentarismo --traducido en intervenciones, inscripciones, privilegios, etc.--, que conspira contra el funcionamiento competitivo y fluido de los puertos, lo cual se ve agravado por la existencia de un régimen laboral que genera "gravosos sobrecostos a la economía del país" (confr. consid. 11, 14, 36 y 40 del decreto). Por tales razones, y en lo que concierne al régimen del trabajo portuario, dejó sin efecto todas las normas que establezcan "condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de dirección y administración empresaria, conforme lo dispuesto por los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo" (art. 35). 14) Que las medidas dispuestas en el decreto con relación al régimen laboral se ajustan a lo dispuesto en la última parte del art. 10 de la ley, que autoriza al Poder Ejecutivo a seleccionar y excluir las normas contrarias a los "objetivos de la privatización". Si uno de esos objetivos es --como quedó expuesto--, lograr que los servicios públicos se desenvuelvan en condiciones aceptables desde el punto de vista del usuario, no es razonable interpretar que la autorización conferida se limite estrictamente a las normas que regulan la actuación de los entes a privatizar, dejando afuera de esa potestad la posibilidad de excluir reglamentaciones ajenas a tales entes pero estrechamente vinculadas con el servicio que se desea mejorar.

15) Que la inclusión de las actividades de la Administración General de Puertos en el programa de reforma administrativa demuestra el interés del legislador por modificar el marco institucional de los puertos en función de las necesidades del usuario. En ese contexto, la potestad prevista en el citado art. 10 comprende a todas las reglamentaciones concernientes al uso de las instalaciones y a los servicios de manipulación de la carga. El régimen del trabajo portuario integra evidentemente ese marco institucional por lo que bien pudo el Poder Ejecutivo examinar sus diferentes aspectos y excluir las disposiciones que estimó inadecuadas. No obsta a dicha conclusión el hecho de que las normas dejadas sin efecto por el dec. 817/92 reglasen, en general, relaciones entre particulares, ya que ellas se desenvuelven en los ámbitos sujetos a privatización y se hallan inescindiblemente vinculadas a ellos. 16) Que, por lo demás, la estrecha relación entre el funcionamiento de los puertos y el régimen laboral vigente en ellos ha sido especialmente examinada por la División de Transporte y Comunicaciones de la Comisión Europea Para América Latina y El Caribe. En un reciente estudio ha dicho que la "manipulación de los barcos y de su carga en los puertos debe ser eficaz, pero ello no resulta suficiente. Debido a la universalización del comercio, los puertos deben formar parte de sistemas intermodales de distribución que sean eficaces en función de los costos y que contribuyan a la competitividad de las mercancías en los mercados mundiales. Esto significa que los puertos deben contar con fuerzas laborales productivas a las que se les paguen sueldos competitivos, equipo e instalaciones modernos para la manipulación de la carga, acceso adecuado para los medios de transporte, sistemas electrónicos de información y documentación simplificada para el comercio y el transporte" ("La reestructuración de empresas públicas: el caso de los puertos de América Latina y el Caribe", Cuadernos de la CEPAL N° 68, 1992, publ. de las Naciones Unidas, p. 23). Se consideró conveniente que los sectores público y privado de los países de la región examinen minuciosamente las disposiciones de "los acuerdos laborales existentes, en materias como el empleo de trabajadores registrados, tamaño mínimo de las cuadrillas y horas mínimas de trabajo, así como las restricciones al rendimiento, la rotación laboral y muchas otras", con el fin de "reestructurar adecuadamente las operaciones portuarias y permitir así que sean comercialmente viables y estén en mejores condiciones de satisfacer las necesidades de los usuarios" (obra citada, p. 34). Se subrayó, además, la necesidad de evitar regímenes y acuerdos laborales que impidan el uso de equipos o técnicas más productivos para la manipulación de la carga o que exijan el empleo de un determinado número de trabajadores sin considerar su utilidad en cada caso (ps. 97 y 102). Y recomendó a los encargados de formular las políticas respectivas el tratamiento conjunto de dos aspectos fundamentales del marco institucional de los puertos: la gestión administrativa y el sector laboral (ps. 41 y 42); señalándose con relación a los trabajadores, que debía garantizarse "un ambiente laboral en el que la seguridad en el empleo y las remuneraciones dependan de los servicios prestados de modo que hagan un esfuerzo serio por aumentar la productividad, innovar, usar tecnología moderna y controlar los costos" (p. 129). 17) Que definido así el alcance de la potestad establecida en el citado art. 10, corresponde examinar si en el caso ella fue ejercida respecto de normas que constituyan privilegios, situaciones monopólicas o prohibiciones discriminatorias. Si bien el legislador no ha precisado el sentido exacto de tales conceptos, puede establecerse con relación a los denominados "privilegios", que aluden a toda situación jurídica que coloque a los que gozan de ella en una posición más favorable que la prevista en el marco normativo común de la actividad. Si dichas situaciones o posiciones de privilegio resultan susceptibles de afectar alguno de los objetivos del programa de privatizaciones, se abre entonces la posibilidad delegada en el Ejecutivo de excluir las normas que las sustenten. En el sub lite, el Poder Ejecutivo ajustó su cometido a tal directriz, toda vez que comparó la reglamentación laboral vigente en el ámbito portuario con la ley de contrato de trabajo, y excluyó aquellas normas que al superar en ciertos aspectos los lineamientos básicos de la ley común, conspiraban contra el objetivo de mejorar el servicio de puertos. 18) Que respondida afirmativamente la primera cuestión relativa a si el dictado del decreto 817/92 por el Poder Ejecutivo constituyó el ejercicio de facultades otorgadas a aquél por el legislador, corresponde abordar la segunda, referente a la validez constitucional de dicho otorgamiento. 19) Que cabe afirmar, ante todo, que la segunda cuestión referida no constituye una cuestión política no justiciable, en la medida en que existen principios y reglas en la Constitución y en la jurisprudencia de esta Corte lo suficientemente claros como para determinar su validez desde la perspectiva jurídica

propia de un órgano jurisdiccional. No obstante, la enorme conmoción institucional que supondría la declaración de inconstitucionalidad del mecanismo elegido por el Congreso para llevar a cabo el plan de privatizaciones sólo se vería razonablemente justificada si mediara una sustancial afectación, manifiesta o demostrada, de derechos personales de raigambre constitucional o una violación indudable del reparto de competencias dispuesto en la Carta Magna para organizar las instituciones que integran el gobierno de la Nación. 20) Que es necesario, entonces, examinar el art. 10 de la ley 23.696 a la luz de la jurisprudencia del tribunal sobre la materia, ya que no existe en la Constitución una prohibición expresa de la delegación legislativa que permita colegir su repudio por parte del constituyente --que tampoco surge de los debates suscitados en las asambleas--, sin perjuicio de los límites dispuestos en el art. 29. 21) Que en el recordado precedente "Delfino", del 20 de junio de 1927 (Fallos: 148:430), esta Corte decidió que la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo se hallaba proscripta por la Constitución, y admitió, en cambio, la validez constitucional del otorgamiento de cierta autoridad a aquél a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de la ley. Este criterio fue reiterado en Fallos: 155:178; 191:248 y 211:1706, entre otros. 22) Que, sin embargo, el tribunal sostuvo a partir del precedente "Prattico c. Basso", del 20 de mayo de 1960 (Fallos: 246:345 --La Ley, 102-714--), un criterio más amplio. Se reconoció en ese caso la validez del art. 1°, inc. g, de la ley 12.983, que estableció que: "Con el objeto de reprimir la especulación, el agio y los precios abusivos, facúltase al Poder Ejecutivo a:... g) fijar las remuneraciones". Parece claro que dicha facultad, con independencia de que se afirme o se niegue su filiación delegada, no hubiera aprobado el requisito originario de la jurisprudencia, al cual se hizo alusión, ya que fijar remuneraciones supone mucho más que reglar pormenores y detalles. No obstante, se entendió que no mediaban óbices constitucionales porque "tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que el legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida" (del consid. 8°). 23) Que otro tanto se afirmó en el caso "Laboratorio Anodia", del 13 de febrero de 1968 (Fallos: 270:42 --La Ley, 129-768--), en el cual se declaró válido el art. 14 del dec.-ley 5168/58 --ratificado por la ley 14.467-- que dispuso que: "No obstante las disposiciones del art. 1°, cuando medien razones de política monetaria y cambiaria, el Poder Ejecutivo Nacional directamente y sin intervención previa de la Comisión de Aranceles, podrá: a) Establecer recargos transitorios a la importación y exportación de ciertos productos o grupos de productos; b) Establecer retenciones de exportación en forma transitoria hasta el 25 % del valor de los productos exportables". La Corte reiteró la doctrina del caso "Prattico" y, aunque también hizo una incidental referencia a la doctrina de "Delfino", concluyó que los lineamientos de la política legislativa sobre el punto aparecían suficientemente determinados en el texto y en los considerandos de la norma (consid. 9°, Fallos cit.). Es decir, que la "ratio decidendi" del pronunciamiento fue el "standard" acuñado en el último --en orden cronológico-- de los precedentes mencionados. 24) Que a los fundamentos de los fallos citados cabe agregar, en concordancia con lo expuesto en Fallos: 286:325 (1973), consid. 5°, que existe una moderna y fuerte corriente doctrinaria que admite, dentro de ciertos límites de razonabilidad, la delegación de facultades legislativas como una exigencia de buen gobierno en el Estado moderno. "La delegación de facultades legislativas de la asamblea en el gobierno se ha convertido en una manifestación universal de la época tecnológica", sostiene Loewenstein, sin distinguir entre sistemas parlamentarios y presidencialistas; antes bien, señala el carácter universal de la tendencia (confr. la traducción española de su obra, Teoría de la Constitución, Ariel, ps. 273 y 274). La pendular oscilación del ámbito de actuación estatal requiere que la extensión del área legislativa adquiera singulares proporciones, lo cual determina la exigencia de la controlada y limitada delegación de facultades, sin afectación sustancial del principio de la división de poderes y de lo dispuesto en el art. 29 de la Constitución Nacional, ya que el Congreso no pierde la titularidad de su competencia. 25) Que similar criterio se sostuvo más recientemente en Fallos: 307:1643 (1985); y en Fallos: 311:1617 y 2339 (1988) se agregó, por remisión al dictamen del Procurador General de la Nación que la delegación supone "una apertura que el Congreso hace en favor del reglamento de áreas

inicialmente reservadas a la ley, extendiendo la potestad reglamentaria más allá de su ámbito ordinario, pero con carácter ocasional, teniendo en miras una regulación concreta, habilitando al Ejecutivo caso por caso, sin quebrar por ello el principio constitucional de subordinación del reglamento a la ley". 26) Que, más allá de la denominación que este tribunal haya empleado para referirse a la actuación coordinada entre los órganos legislativo y ejecutivo, se advierte una evolución en su jurisprudencia tendiente a favorecer la validez de aquélla. Ello concuerda con la pauta sostenida por quien fuera presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos, William Howard Taft, en un célebre caso del año 1928: "En la determinación de lo que puede hacerse buscando la ayuda de otra rama, la extensión y el carácter de dicha ayuda deben estar fijados de acuerdo con el sentido común y las necesidades inherentes a la coordinación gubernativa" (confr. "Hampton Jr. & Co. v. United States", 276 US 394). En términos parecidos, aunque de singular dureza, se expresó un autor norteamericano: sostener que el Congreso no puede decidir qué agentes ejecutivos implementen una política legislativa "es reemplazar la prudencia del estadista constitucional por la pedantería" (Hart, James, Limits of legislative delegation, "The Annals of the American Academy of Political and Social Science", mayo de 1942, p. 92). 27) Que la tendencia referida se ve reforzada por la relevante circunstancia de que sólo en dos de las numerosas oportunidades en las que el tribunal se expidió sobre el tema, lo hizo en contra de la validez de la delegación. Ello ocurrió, en primer término, en el pronunciamiento de Fallos: 237:636 --La Ley, 88-254-- en el que, a diferencia de lo que ocurre en este caso, se hallaba en juego la garantía del art. 18 de la Constitución, por lo que resultaba de aplicación la doctrina de Fallos: 191:248, según la cual la configuración de un delito por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia del Poder Legislativo y escapa a la órbita de las facultades ejecutivas. Después, lo volvió a hacer en la sentencia registrada en Fallos: 280:25, en la que los jueces Chute y Argúas votaron en disidencia. 28) Que en la actualidad no parece posible la implementación de una política económica gubernamental sin una estrecha colaboración entre las ramas legislativa y ejecutiva, aun en sistemas de corte presidencialista como el establecido por la Constitución Nacional. Jaffe afirma --con referencia inmediata al sistema constitucional de su país, que guarda una sustancial analogía con el nuestro-- que: "Debemos reconocer que la legislación y la administración constituyen procesos complementarios más bien que procesos opuestos, y que la delegación representa el término y método formales para su mutua cooperación" (confr. su ensayo, An essay on delegation of legislative power, "Columbia Law Review", abril de 1947, vol. XLVII, núm. 3, p. 360). La colaboración referida encontraría una injustificada e inconveniente limitación si sólo se permitiera al Congreso encomendar al Ejecutivo la reglamentación de detalles y pormenores, en los términos de Fallos: 148:430. Por el contrario, la aceptación de una delegación amplia dota de una eficacia mayor al aparato gubernamental en su conjunto, con beneficio para toda la sociedad y sin que a causa de ello se vean necesariamente menoscabados los derechos de los habitantes de la Nación. 29) Que debe decidirse, entonces, si el artículo 10 de la ley 23.696 establece lineamientos políticos suficientemente claros a la luz de la jurisprudencia reseñada y de las consideraciones desarrolladas. No pueden dejar de tenerse en cuenta, al hacerlo, las particularidades que rodearon la sanción de la norma referidas repetidas veces a lo largo de este pronunciamiento. Ellas tornan especialmente conducente la apreciación realizada por la Corte norteamericana en 280 US 420: el standard debe estar dotado de la razonabilidad prácticamente exigible de acuerdo con las circunstancias en medio de las cuales se sancionó. 30) Que la potestad derogatoria que la norma otorga al Poder Ejecutivo se halla limitada desde varios ángulos. Por una parte, sólo puede ejercerse cuando fuere necesaria la exclusión de normas, que establezcan privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio. Además, ello supone la existencia de una previa declaración congresional de que dicho servicio se halla sujeto a privatización (confr. art. 9°, ley 23.696). Como consecuencia de ello, la autorización que a continuación establece el mencionado art. 10 se halla condicionada por la existencia de una ley del Congreso que debe existir "en todos los casos" (confr. art. 9° cit.), por lo que indirecta pero eficazmente se cumple con la exigencia ya mencionada de que la habilitación al Ejecutivo tenga lugar caso por caso y con miras a una regulación concreta (confr. Fallos: 311:1617 y 2339). Por último, la potestad analizada se inserta en el marco de un programa de

gobierno aprobado por el Congreso mediante la sanción de un conjunto de leyes (23.696; 23.697; 23.928; 23.981; 23.982; a las que se suman las referentes a cada servicio privatizado, vgr: 24.065; 24.076 y 24.145) que buscan estabilizar la economía nacional y eliminar factores de distorsión que correspondan a esquemas considerados superados. Ese paquete legislativo, a la vez que supone una toma de decisión del Congreso como actor principal de la política ensayada, que determina las grandes líneas a ser observadas, también limita y orienta, aunque de un modo más general, las posibilidades de actuación del Ejecutivo previstas en el art. 10. 31) Que, en tales condiciones, existe en el art. 10 de la ley 23.696 una clara política legislativa que, por un lado, guía la actuación del Poder Ejecutivo y, por otro, permite al Poder Judicial el control de aquélla para determinar si se mantiene dentro de los carriles dispuestos por el legislador. Ello no ocurriría, por ejemplo, si se pretendiera emplear la habilitación para derogar normas legales fuera del marco del proceso de reforma del Estado y privatizaciones o para dejar sin efecto normas manifiestamente ajenas a los objetivos de la privatización o desregulación de un servicio. 32) Que fue el Congreso, y no el Poder Ejecutivo, quien decidió derogar cláusulas que consagrasen privilegios y difirió a este último, como ejecutor inteligente, y no mecánico, de la política congresional, la determinación de las situaciones alcanzadas por dicho concepto y la potestad de efectivizar aquella derogación. Por tanto, aun cuando el órgano administrador pueda, en virtud de la delegación examinada, dejar sin efecto privilegios que derivaren de normas de rango legal, ello no significa que ejercite funciones legislativas, ya que siempre debe actuar subordinado a la política decidida por el legislador. La discreción para la elección de los objetivos políticos, característica esencial de la función de legislar (confr. Tribe, American Constitutional Law, p. 363, Mineola, New York, 1988), se halla ausente en la actuación del Ejecutivo permitida por el mencionado art. 10. 33) Que, por otra parte, el Congreso no renunció a la competencia legislativa sobre la materia que fue objeto de delegación, por lo que podría en todo momento cambiar la directriz política referida en el considerando anterior --lo cual, por lo visto, excede las posibilidades del Ejecutivo-- y dejar a su vez sin efecto las disposiciones que éste eventualmente hubiera adoptado. Ello deja a salvo el reparto de competencias dispuesto por la Constitución que, de lo contrario, se vería modificado por mecanismos ajenos a los que ella misma prevé (confr. Bielsa, "Derecho Constitucional", ps. 480 y 481, 3ª ed.). 34) Que todo ello es coherente con la afirmación de la Corte Suprema norteamericana recogida en el propio caso "Delfino"; "Negar al Congreso el derecho de delegar el poder para determinar algún hecho o estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería parar la máquina del gobierno y producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades públicas" (204 US 364). La alusión a estas necesidades se adecua particularmente al caso que se juzga en esta ocasión, pues la norma examinada fue sancionada, como ya se destacó, en el marco de una notable y notoria situación de anormalidad económica, con la finalidad de erradicar las causas de su insatisfacción. Acontecimientos extraordinarios, ha dicho esta Corte, demandan remedios también extraordinarios (Fallos: 238:76). Y es indispensable que así sea, por cuanto si estos últimos no se adoptaran no sólo habría interés público insatisfecho sino que además existiría una comunidad grave y hondamente perturbada, lo que podría comportar uno de los más graves peligros a que está expuesto el Estado democrático: el de su fracaso como custodio de la paz social y del bienestar colectivo (Fallos: 243:467, "Angel Russo", voto de los jueces Aráoz de Lamadrid y Oyhanarte, consid. 4°). 35) Que también la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos, que sirvió de fuente inspiradora al tantas veces citado precedente del año 1927, y que constituye una herramienta adecuada para el análisis del tema, dado que aquel país comparte con el nuestro una forma de gobierno precidencialista, ha admitido la delegación legislativa en supuestos que exceden la pauta de "llenar los pormenores y detalles", pero respetan la del "standard inteligible", que se corresponde con la exigencia requerida por esta Corte a partir del caso "Prattico" (ver, por ejemplo, 276 US 394 --1928--; 307 US 533 --1939--; 312 US 126 --1941--; 329 US 90 --1946--; 426 US 548 --1976--; 488 US 361 --1989--, entre muchos otros. En ninguno de los precedentes mencionados contemporáneos a la segunda guerra mundial la convalidación de la delegación legislativa fue consecuencia de una morigeración de las exigencias constitucionales en razón del conflicto bélico). 36) Que, en efecto, autorizada doctrina de aquel país, tanto antigua, como contemporánea, reconoce en la jurisprudencia de su máximo tribunal una vertiente diversa de la pauta de "llenar los detalles de la ley" (confr. "Wayman v. Southard", 10, Wheaton, 1 --1825--, que fue el fallo citado en "Delfino" para

considerar inválida la delegación de facultades legislativas, y los fallos que lo siguieron). Así, la aplicada en "The Brig Aurora", 7, Cranch, 382 --1813--, y numerosos pronunciamientos posteriores, entre los que se hallan los mencionados en el considerando precedente. Corwin, por ejemplo, sostiene que: "Un problema enteramente diferente surge cuando, en lugar de encomendar a otro departamento del gobierno la aplicación de una ley general a casos particulares, o su complementación por medio de una regulación detallada, el Congreso ordena que una ley previamente sancionada sea restablecida, suspendida o modificada, o que una nueva norma sea puesta en funcionamiento, si un oficial ejecutivo o administrativo comprueba el acaecimiento de ciertos hechos. Dado que la función delegada en esos casos no es la de "llenar los detalles" de una ley, su justificación debe buscarse en algún lugar distinto de Wayman v. Southard" (confr. Corwin, "The Constitution of the United States of America. Analysis and interpretation", p. 79, Washington, 1953; ibídem, Tribe, op. cit., p. 362). Afirma también que: "la Corte Suprema norteamericana ha enfocado con un criterio generoso la determinación de lo que debe entenderse por política legislativa o standard" (op. cit., p. 75). Y ello, a pesar de que en los Estados Unidos las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo no se hallan en la letra de la Constitución, que no cuenta con una norma semejante a nuestro art. 86, inc. 2° (Fallos: 148:430). 37) Que, en definitiva, la protección de los derechos individuales eventualmente afectados por la actuación del delegado se halla adecuadamente garantizada por el control judicial de la aplicación de la política a la luz de la declaración del legislador (confr. "American Power & Light Co. v. Securities & Exchange Commission" 329 US 90). El escrutinio judicial de la razonabilidad de la actuación del Poder Ejecutivo en el marco de la autorización congresional salvaguarda a aquéllos de un modo más eficaz que la proscripción lisa y llana, por razones de principios, de toda delegación amplia de facultades. "Los tribunales atienden a que los reglamentos no sobrepasen los límites establecidos por la ley ("ultra vires") y que el ciudadano quede protegido frente a la arbitrariedad de las autoridades administrativas, teniendo debidamente en cuenta la necesaria esfera de discrecionalidad de la administración para salvaguardar su capacidad de adaptación" (Loewenstein, op. cit., p. 275). 38) Que es menester, entonces, como corolario lógico de lo hasta aquí afirmado, examinar la razonabilidad de los preceptos impugnados del dec. 817/92, para determinar si alguno de ellos exhibe la manifiesta arbitrariedad que les atribuye el demandante. 39) Que el art. 35 del decreto establece que: "Transitoriamente y hasta tanto se formalicen los nuevos convenios a los que se refiere el artículo siguiente, dejarán de tener efectos aquellas cláusulas convencionales, actas, acuerdos, o todo acto normativo que establezcan condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de dirección y administración empresaria, conforme lo dispuesto por los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo, tales como:..."; a continuación se enumeran, en trece incisos, ejemplos de disposiciones alcanzadas por la suspensión dispuesta. A su vez, el párr. 2° del art. 37 concreta aún más la cuestión, deja sin efecto la ley 21.429 --Régimen Nacional del Trabajo Portuario-- y suspende la vigencia de numerosos convenios colectivos de trabajo incluidos en el anexo III del decreto, entre los cuales se encuentra el que rige la actividad del actor. 40) Que, por otro lado, el art. 36 del decreto dispone que: "El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social procederá dentro de los diez (10) días de la entrada en vigencia del presente, a convocar a las comisiones negociadoras de los convenios colectivos de trabajo que regirán las relaciones laborales del personal comprendido en la presente normativa para adecuarlas a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto". 41) Que de la conjunción de las normas aludidas resulta una intervención estatal en el ámbito de las relaciones laborales entre grupos de empresarios y trabajadores, con una doble finalidad. Por una parte, se suspende la vigencia de normas que, a criterio del órgano ejecutor de la política legislativa desreguladora, obstaculizan la eficaz y productiva prestación del servicio portuario. No compete a esta Corte sustituir dicho criterio por otro, sino verificar que él no sea manifiestamente inapropiado para la finalidad propuesta de desregular ni aniquile derechos tutelados por la Constitución Nacional. 42) Que esta Corte ha admitido reiteradas veces la posibilidad de que el Estado, en ejercicio del poder de policía de emergencia, interfiera en las relaciones mencionadas en el considerando anterior (confr. la doctrina de las causas "Romano" --Fallos: 301:608; 1979--, "Nordenstohl" --Fallos: 307:326; 1985-y "Soengas" --Fallos: 313:664; 1990--, coincidente en este aspecto, a cuyos fundamentos cabe remitirse en honor a la brevedad). Y no se observa, ni ha sido probado en esta causa, que el modo en

que dicha interferencia tuvo lugar mediante el dictado del dec. 817/92 sea desproporcionado en el marco de la política legislativa indicada. Máxime si se considera la segunda finalidad de la intervención estatal aludida, expresada en el art. 36 que, al convocar a las comisiones respectivas para que negocien nuevos convenios, preserva los derechos amparados por el art. 14 bis de la Constitución, a la vez que asegura la limitación temporal de aquélla. 43) Que el actor no demostró en su demanda la arbitrariedad de la suspensión del convenio 44/89, que es el que interesa a los efectos de esta causa, de entre los mencionados en el anexo II del decreto. Dado que dicha suspensión, permitida como se vio por el art. 10 de la ley 23.696, no ofrece por sí misma reparos constitucionales, en las condiciones sentadas en Fallos: 301:608 y los que lo siguieron, la inexistencia de una ilegalidad manifiesta o probada torna injustificada la tacha de inconstitucionalidad respecto de ella. 44) Que se advierte en general en las impugnaciones referidas una discrepancia con la política desreguladora en el ámbito portuario cuyo planteo y solución son ajenos a los estrados judiciales, en la medida en que importa un cuestionamiento de aquélla sobre la base de su inconveniencia o su falta de eficacia, y no con apoyo en argumentaciones de índole jurídica, relativas a la real afectación de derechos, principios o reglas constitucionales. Cabe recordar, en este contexto, que no incumbe a los jueces en el ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las funciones que les son propias, sobre todo porque una de las misiones más delicadas del Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las facultades que les corresponden a las restantes reparticiones estatales (Fallos: 155:248; 270:169 --La Ley, 130-217--; 272:231; 310:112 y 310:2709, entre muchos otros). 45) Que, sin embargo, resulta atendible la pretensión del actor referente a la inconstitucionalidad del artículo 36 del dec. 817/92, en cuanto remite al inc. k del art. 35 de dicha norma, por lo que respecto de este punto corresponde confirmar lo decidido por la Cámara. 46) Que el inc. k del art. 35 dispone la pérdida de vigencia de cláusulas que signifiquen un apartamiento de las condiciones mínimas fijadas en la ley de contrato de trabajo en lo referente a remuneraciones, vacaciones, duración de la jornada de trabajo, descansos, despido y sueldo anual complementario, y en lo referente a la legislación general en materia de accidentes de trabajo. Y, dado que el art. 36 ordena que las comisiones negociadoras adecuen los nuevos convenios a "las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto", éstas incluirían al mencionado inc. k del art. 35. 47) Que, en tales condiciones, la cámara apreció acertadamente las consecuencias que conlleva dicha remisión normativa. Ella implica un cercenamiento sustancial del derecho constitucional de los gremios a concertar convenios colectivos de trabajo en los términos del art. 14 bis de la Constitución Nacional en la medida en que su capacidad de negociación se vería suprimida en temas de evidente y significativa trascendencia para los intereses que ellos representan. Es inadmisible la exigencia de que toda regulación convencional de las relaciones laborales que se desenvuelven en el seno de la actividad desregulada deba exclusivamente limitarse a reproducir las disposiciones legales, ya que en virtud de ella perdería todo sentido el derecho aludido, que no se compadece con una restricción hacia el futuro de un alcance tan amplio. 48) Que dicha conclusión se ve reforzada por la existencia en nuestro sistema político de una potestad homologatoria en cabeza de la autoridad pública, que permitiría subsanar ex-post facto los eventuales abusos que, a criterio de aquélla, afecten de un modo concreto y comprobado el bien común. 49) Que, por el contrario, las limitaciones que suponen los restantes incisos del art. 35 para las futuras convenciones a las que convoca el 36 son consecuencia de una valoración pormenorizada del Poder Ejecutivo, cuya conveniencia no cabe a esta Corte revisar, sin que se observe respecto de ellas el avasallamiento referido en los considerandos precedentes, dada la limitación de su alcance. Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada con los alcances dispuestos en la presente (art. 16, parte 2ª, ley 48). Costas por su orden (art. 71, Código Procesal). -- Antonio Boggiano. Disidencia de los doctores Fayt y Belluscio.

Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato de Encargados Apuntadores, Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B.O. 28/5/92). Contra ese pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 150. 2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de inconstitucionalidad en el exceso en que habría incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al derogar --mediante la norma cuestionada-- todos los convenios colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y marítima, sin respetar las competencias propias del Congreso de la Nación y en violación a contenidos esenciales del sistema legal de las relaciones laborales y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial ajena al procedimiento constitucional de sanción de las leyes y descalificó particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92, en razón de condicionar la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las futuras negociaciones colectivas. 3) Que en autos se ha suscitado una cuestión federal típica que determina la admisibilidad del recurso, pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma federal y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Cabe recordar el criterio según el cual cuando se encuentra en discusión el alcance de normas federales --arts. 86, inc. 1°, y 2°, 14 bis, 31, de la Constitución Nacional; dec. 817/92; art. 10, ley 23.696-- esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 308:647 y sus citas --LA LEY, 1987-A, 160--, entre otros). 4) Que el conflicto exige un pronunciamiento sobre la naturaleza de la competencia que el órgano ejecutivo ha ejercido mediante el dictado del decreto impugnado y sobre el marco jurídico que constituiría la fuente de su legitimidad constitucional. Al respecto, el dec. 817/92 invoca las leyes 23.696, 23.697, 23.928, 23.981 y el decreto 2284/91. En el último considerando se afirma: "... el presente se dicta en uso de las facultades que surgen de los incs. 1° y 2° del art. 86 de la Constitución Nacional y art. 10 de la ley 23.696". Los fundamentos expresan que el Poder Legislativo ha puesto en marcha un profundo proceso de transformación del Estado y de la sociedad, para lo cual ha autorizado al Poder Ejecutivo a instrumentar las medidas que se requieran para afianzar la apertura económica y el proceso de integración al que el país se halla obligado a partir de la suscripción del Tratado de Asunción. Según los considerandos que se examinan, en este esquema legal deben insertarse los medios que instrumente el Poder Ejecutivo a fin de concretar todo aquello que contribuya al retiro de la actividad estatal de los procesos económicos. Por ser especialmente atinentes al capítulo V del decreto --"regímenes laborales", cuya constitucionalidad defiende el recurrente--, se transcriben los siguientes argumentos: "Que atento la privatización de los servicios portuarios debe incluirse a tal actividad dentro de las previsiones del art. 10 de la Reglamentación de la ley 23.696 aprobada por dec. 1105/89 y por lo tanto excluida toda norma legal o reglamentaria que establezca privilegios, prohibiciones o monopolios que no sean expresamente ratificados por el presente decreto o por normas reglamentarias anteriores"; "Que dentro del concepto de regulación también se debe comprender a aquellas que tuvieron objeto en reglamentaciones de relaciones laborales, otorgando a determinado sector privilegios que van más allá de las previsiones del régimen general vigente o generando gravosos sobrecostos a la economía del país"; "Que suspender disposiciones convencionales, legales o emanadas de actas acuerdo que regían la actividad laboral del personal vinculado a los servicios portuarios o de la navegación no supone la desprotección del trabajador sino la adaptación de los regímenes respectivos a las transformaciones de las actividades navieras y portuarias". Por su parte, en su presentación de fs. 115/128, el Estado nacional, además de afirmar que el dec. 817/92 no es de "necesidad y urgencia" sino un reglamento delegado, sostiene que las leyes 23.696, 23.697 y otras posteriores que continuaron el proceso de desregulación --entre ellas la denominada ley de puertos que ratifica, complementa y profundiza la transformación portuaria--, dieron sustento

jurídico suficiente a la desregulación y que --agrega-- ante ese programa de gobierno deben ceder las normas de todo tipo. En síntesis, invocando la situación de emergencia económica y la profunda transformación en la relación del Estado con la sociedad, el Poder Ejecutivo Nacional ha dictado normas generales que regulan las relaciones laborales del personal correspondiente a determinado sector, las que derogan normas legales vigentes. Ello significa que ha asumido competencias que la Constitución Nacional atribuye al Congreso de la Nación (art. 67, inc. 11). 5) Que aun cuando la invocación conjunta de los incs. 1° y 2° del art. 86 de la Constitución Nacional pueda generar dudas sobre la naturaleza del reglamento "sub examine", es manifiesto que el demandado no ha entendido ejercitar una competencia extraordinaria en circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia, en su carácter de "jefe supremo de la Nación y cabeza de la administración general del país", sino que ha entendido que su actuación se hallaba comprendida en la delegación que el Congreso le habría explícitamente conferido en el art. 10 de la ley 23.696 y en otras normas legales atinentes al programa económico de gobierno. 6) Que, en lo que respecta a la existencia misma de tal directiva, el art. 10 de la ley 23.696 aparece notoriamente insuficiente como norma habilitante para que el Poder Ejecutivo suspenda la vigencia de convenios colectivos de trabajo y deje sin efecto "todo acto normativo" que establezca "condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de decisión o administración empresaria, conforme lo dispuesto por los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo 817/92", tales como las que menciona el art. 35 del decreto impugnado, disposición aplicable a todas las "actividades portuarias, conexas y afines". En primer lugar, porque el citado art. 10 se limita al objeto definido por el legislador en el capítulo II de la ley 23.696 (empresa, establecimiento, bien o actividad declarada por ley sujeta a privatización), que remite al anexo de la ley en lo concerniente a la "Administración General de Puertos, descentralización y provincialización", lo cual tiene un alcance mucho más limitado que el que resulta del ámbito personal y material de aplicación de las normas declaradas inconstitucionales por el tribunal a quo (confr. art. 34, dec. 817/92). En segundo lugar, en razón de que la pretensión del Estado nacional entraña una suerte de delegación legislativa de una indeterminación y vastedad como nunca lo ha admitido este tribunal (ver cita de precedentes en el consid 13). 7) Que el fundamento de tal negativa reposa en la esencia del sistema constitucional argentino, en el cual --como en su fuente, el constitucionalismo norteamericano-- tanto la ruptura del equilibrio entre los poderes constituidos como la confusión entre el poder constituyente y los poderes constituidos, comportan la muerte del sistema y la no vigencia del estado de derecho. En efecto, en los regímenes de ejecutivo de origen presidencialista --que recibe su legitimación del pueblo soberano--, las delegaciones legislativas que favorecen la concentración del poder provocan --aun cuando estén inspiradas en razones de emergencia y de interés general-- la ruptura del presupuesto de base. Si la emergencia no obtiene otra respuesta que una delegación de la facultad de hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo es evidente que ha muerto el estado constitucional de derecho. Por el contrario, la delegación legislativa y la ampliación de competencias en una estructura de gobierno de ejecutivo de origen parlamentario no representa riesgos para las libertades individuales. Ello es así porque la continuidad del ejecutivo --al que se le delega la capacidad de legislar-- depende del propio parlamento, que mediante el voto de confianza o el voto de censura ejerce un control continuado sobre el ejercicio de las facultades conferidas, sin peligro de que el poder --o el exceso de poder-- tienda a devenir tiránico. 8) Que la conclusión precendente halla sustento en los regímenes vigentes. Por ejemplo, según el art. 76 de la constitución italiana del 1° de enero de 1948, el ejercicio de la función legislativa no puede ser delegado en el Gobierno sino con determinados principios y criterios directivos, y solamente por tiempo limitado y para objetos definidos. En el mismo sentido, la nueva constitución española de 1978 admite la delegación legislativa por parte de las Cortes Generales en el Gobierno pero con una restricción altamente significativa. En efecto, lo

relativo al "desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas" no puede ser materia de delegación y sólo puede ser regulado por leyes orgánicas, para cuya aprobación, modificación o derogación se exige una mayoría absoluta en el congreso (art. 81). En las materias en las que se admite la delegación legislativa, la constitución obliga a delimitar con precisión su objeto y su alcance: "... la delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno en forma expresa en materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno" (art. 82.3). En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del Poder Ejecutivo de recibir por delegación del Parlamento o incluso de detraer para sí, en ciertas condiciones excepcionales que él mismo define, una porción de la competencia confiada al Congreso, reside en el principio que está en la base del régimen parlamentarista y que sustenta la organización de todo el sistema, a saber, la responsabilidad del gobierno ante la asamblea, la cual puede constitucionalmente obligarlo a dimitir si le niega su confianza o adopta una moción de censura (art. 94, Constitución italiana de 1948; art. 114, Constitución española de 1978). 9) Que la experiencia constitucional francesa corrobora la argumentación que se está desarrollando. Uno de los primeros dogmas revolucionarios fue el de la indelegabilidad de los poderes públicos desde el momento en que "le titulaire d'aucun de ces pouvoirs n'en a la disposition, mais seulement l'exercise" (Esmein, "De la délégation du pouvoir législatif", Revue politique et parlementaire, 1894, p. 200). Sin embargo, en el siglo XIX la doctrina distinguió entre los poderes reglamentarios generales que el jefe del Estado recibe de la Constitución, de los reglamentos para la ejecución de las leyes en virtud de una cláusula contenida en éstas. En este último supuesto la doctrina reconoció verdaderas delegaciones legislativas. Se trataba de "une délégation spéciale qui lui est faite par une loi determinée, en vue de completer cette loi, d'éclaircir ses dispositions, de développer les principes qu'elle a posé, de décider comment elle devra étre executée..." (Laferrière, Traité de la jurisdiction administrative et du recours contencieux, t. II, p. 10, Paris, 1896). No obstante la falta de unanimidad sobre los fundamentos teóricos de la delegación, desde las primeras décadas de este siglo quedó firmemente establecido en el derecho francés que, aunque el contenido del reglamento de la administración pública sea la prolongación de la ley (Duguit, "Traité de Droit Constitutionnel", t. IV, p. 748, 3éme éd., Paris, 1924), su rango es indiscutiblemente subordinado a ésta y su carácter plenamente justiciable. La potestad reglamentaria se expandió de hecho en tiempos de la primera guerra mundial y fundamentalmente durante el ministerio Poincaré. El Consejo de Estado no tuvo inconveniente en reconocer validez constitucional a una serie de decretos-leyes dictados por razones de seguridad fuera del marco de la legalidad normal. No se instrumentaron como delegaciones de legislar directamente conferidas al gobierno por las cámaras, sino simplemente como una extensión del propio poder reglamentario a un campo que el legislador le abría mediante leyes periódicas de autorización. Estas normas operaban una "deslegalización" de las materias en ellas contenidas pero, ni aun con esta técnica, se aceptó calificar a los decretos-leyes como el resultado de una delegación "stricto sensu", lo que significó negarles el valor de ley formal salvo en la hipótesis de ratificación posterior por el Parlamento. Ello se explica pues no había riesgos de que la III República perdiera su esencia por exceso en la "puissance exécutive", habida cuenta de que el jefe de Estado era elegido por las dos cámaras reunidas en Congreso, el gobierno era responsable ante la asamblea y caía en caso de aprobación de una moción de censura. Este principio de responsabilidad política frente al Parlamento permitía contrarrestar toda tendencia al totalitarismo. 10) Que ni aun con el fortalecimiento del jefe de Estado francés en la Constitución gaullista de 1958, se llegó a legitimar abiertamente la técnica delegativa. Incluso entonces se mantuvo el principio teórico de la indelegabilidad propia de los poderes. El art. 38 de la Constitución de la V República faculta al Parlamento a autorizar al gobierno para adoptar durante un plazo determinado medidas que son normalmente del dominio de la ley, que se denominan ordenanzas. En una decisión del Consejo de Estado considerada de importancia capital, esa alta jurisdicción anuló por exceso de poder una ordenanza del 1 de junio de 1962, dictada en aplicación de una directiva dada en el art. 2° de la ley del

13 de abril de 1962 (ley votada por el pueblo por vía de referéndum), que autorizaba al Presidente de la República a tomar por vía de ordenanzas o de decreto "todas las medidas legislativas o reglamentarias relativas a la aplicación de las declaraciones gubernamentales del 19 de marzo de 1962" (los Acuerdos de Evian, que pusieron fin a la guerra con Argelia). El Consejo de Estado dijo que de los términos del texto legal resultaba que el objeto de la norma no había sido habilitar al presidente a ejercer el Poder Legislativo por sí mismo, sino solamente autorizarlo a usar excepcionalmente de su poder reglamentario, dentro del marco y de los límites que le fueron precisados ("Sieurs Canal", 19 de octubre de 1962, Recueil des décisions du Conseil d'Etat, année 1962, p. 552). En decisiones del Consejo Constitucional más recientes (1987), se ha mantenido el criterio de que la "ordenanza" tiene un rango inferior a la ley, habida cuenta de que el legislador puede modificarla incluso antes de que el período de habilitación en favor del órgano ejecutivo haya expirado (Favoreu, "Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel", p. 723, 6éme, èd., Sirey, Paris, 1991). Este marco jurídico expresa la necesidad del constitucionalismo francés de lograr un nuevo equilibrio ante el fortalecimiento de la figura presidencial, elegida por sufragio popular a partir de 1962. La Asamblea conserva el control político del gobierno, dada su facultad de obligarlo a dimitir mediante la adopción de una moción de censura o la desaprobación de su programa general (arts. 49 y 50, Constitución de la V República). 11) Que, en síntesis, la pretensión de transponer en el marco de juridicidad en el que se esfuerza por vivir la República Argentina, soluciones al estado de emergencia --o, incluso sin requerir la configuración de tal extremo, soluciones tendientes a cumplir un programa determinado de gobierno-mediante prácticas en vigor en sistemas políticos que se sustentan en fundamentos diferentes a los que han inspirado nuestras instituciones, conlleva la ruptura del marco constitucional de equilibrio entre la independencia y la complementación de los órganos que ejercen el poder público. Ello sólo conduce al descrédito de nuestra Constitución, cuyos principios son obviados por quienes precisamente reciben de ella la fuente de su legitimidad, lo cual sume a la Nación en una crisis aún más profunda. 12) Que el régimen presidencialista de los Estados Unidos de Norteamérica justifica el desagrado con que el derecho constitucional de aquel país ve al reconocimiento de una delegación legislativa "strictu sensu". Sin embargo, la Corte Suprema norteamericana elaboró una serie de principios para equilibrar el respeto a la separación constitucional de poderes y la necesidad de enfrentar sin dilación situaciones de urgencia mediante medidas de índole legislativa. El principio es que el Congreso no puede delegar la función de legislar, pero sí puede transferir ciertos poderes para "llenar los detalles" (fill up the details), para lo cual debe establecer un "patrón inteligible" (inteligible standard, llamado también discernible standard). Ciertamente, en tiempos de la segunda guerra mundial se morigeraron las exigencias. Así, en "Yakus v. United States" (321 US 414; 1944), el patrón contenido en la Emergency Price Control Act de 1942 era sumamente vago. En época más reciente y también en materia de regulación de precios, aquel alto tribunal admitió la validez de una delegación de poderes contenida en una ley sin "standards" (caso "Amalgamated Meat Cutters v. Connally" (337 F. Supp. 737; 1971). Cabe destacar que la tendencia se muestra más favorable a admitir la delegación cuando se trata de materias técnicas; cuando están involucrados derechos individuales, la garantía del debido proceso exige que la restricción tenga su origen en una ley en sentido formal y material. 13) Que siguiendo el principio formal elaborado por la Suprema Corte norteamericana, este tribunal ha distinguido desde antiguo entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para su ejecución, sosteniendo que lo primero no puede hacerse, pero lo segundo es admitido "aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario se halla fuera de la letra de la Constitución" (Fallos: 148:430; 246:345; 286:325; 298:609; 270:42; 280:25; 304:1898; 307:539; 310:418 y 2193; 311:2339; 312:1098; causa M. 455. XXIII. "Massalín Particulares S. A. c. resolución N° 37/90 de la Subsecretaría de Finanzas Públicas de la Nación s/acción de amparo", del 16 de abril de 1991). Es así como, sin alterar el principio de la división de poderes, este tribunal admitió una suerte de impropia delegación legislativa a fin de afrontar situaciones cambiantes con una eficacia propia del órgano ejecutivo, mediante una controlada y limitada apertura que el Congreso hace en favor del

reglamento, en áreas inicialmente reservadas a la ley, extendiendo la potestad reglamentaria más allá de su ámbito ordinario, pero con carácter ocasional, teniendo en miras una regulación concreta, habilitando al ejecutivo caso por caso, sin quebrar por ello el principio constitucional de subordinación del reglamento a la ley (Fallos: 311:2339, con remisión al dictamen del Procurador General). En Fallos: 304:1898, este tribunal sostuvo que no le es lícito al Poder Ejecutivo, "so pretexto de las facultades reglamentarias que le concede el art. 86, inc. 2°, de la Constitución, sustituir al legislador y por supuesta vía reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía constitucional del art. 18". En la causa P.573.XXII "Propulsora Siderúrgica S. A. I. C. s/recurso de apelación -ANA", del 1 de setiembre de 1992, se dijo que el reconocimiento legal de atribuciones libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo es a condición de que la política legislativa haya sido claramente establecida (voto de los jueces Levene, Cavagna Martínez, Fayt, Belluscio y Petracchi). En fecha aún más reciente, "in re": C.339.XXIII "Casier, Miguel A. c. Corporación del Mercado Central de Buenos Aires s/nulidad de acto administrativo", esta Corte declaró inválido el art. 15 del estatuto del personal dictado por el directorio de la entidad pública interestadual demandada, por apartamiento de la política legislativa fijada en el caso y consecuente alteración del orden de competencias previsto en la Constitución (sentencia del 23 de junio de 1992, voto de mayoría). 14) Que sobre la base de los principios constitucionales expuestos y que resultan aplicables al "sub lite", cabe concluir que las leyes 23.696, 23.697, 23.928, 23.981 y 24.093, aun cuando establezcan una política gubernamental de privatizaciones y desregulaciones, no pueden ser invocadas como normas que brinden un "patrón inteligible" (discernible standard) que habilite al Poder Ejecutivo bajo el subterfugio de las facultades contempladas en el art. 86, incs. 1° y 2°, de la Constitución Nacional, a derogar leyes laborales, a suspender o derogar convenciones colectivas de trabajo o a limitar derechos y garantías personales consagrados en la Ley Fundamental, en un evidente exceso, respecto de las materias, esencialmente técnicas, que han constituido normalmente el objeto de las limitadas delegaciones consentidas por este tribunal. La privatización o habilitación para la concesión total o parcial de los servicios portuarios y navieros no comporta en modo alguno la entrega en blanco por parte del Congreso de la competencia legislativa para restringir derechos que gozan de amparo legal e incluso constitucional. Toda duda conduce a la indelegabilidad. Se trata del criterio opuesto al expresado en los fundamentos del dec. 817/92. En efecto, al afirmar que "dicha delegación de facultades no debe ser entendida en sentido restrictivo y por lo tanto es aplicable a las regulaciones que se eliminen dentro de un proceso de privatización y más allá de los mismos ... que atañe a cualquier actividad en la que un comportamiento suponga la existencia de monopolios o de regulaciones y que en definitiva importen mecanismos que atenten contra la libertad y fluidez de los mercados", el órgano ejecutivo enfrenta claramente la doctrina de esta Corte citada en el consid. 13, en lo que el justice Cardozo ha considerado "un vagar a voluntad entre todas las materias posibles de lo que constituye el objeto de la autorización" ("Panamá Refining Co. c. Ryan", 293 US 388, citado por Sebastián Soler en Fallos: 237:636 esp. 645), lo cual significa un Poder Ejecutivo que dicta la ley, es decir, entraña un ejercicio inconstitucional de competencias. 15) Que la misión más delicada de la justicia es la de saberse mantener dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes, pero sin renunciar a la jerarquía que la Constitución Nacional --como su modelo norteamericano-- reserva al acto de juzgar como acción propia del Poder Judicial, a cuya cabeza se halla este tribunal, con capacidad de control constitucional, como custodio de los valores básicos del sistema político jurídico. Tan celosa debe mostrarse esta Corte en el uso de sus facultades, cuanto en el respeto que la Ley Fundamental asigna a los otros poderes. El mantenimiento de ese delicado equilibrio es la más grande contribución que el Poder Judicial debe prestar a la seguridad jurídica y al bienestar general a fin de evitar que la concentración o la confusión de competencias entre el Poder Ejecutivo de tipo presidencial y el Poder Legislativo --que se sustenta como el anterior en el sufragio popular-- conduzca a un abuso o desborde de poder que, bajo la aparente intención de una mayor eficacia en el logro del bienestar general rompa con el ordenamiento jurídico vigente, con prescindencia de la Constitución y de la democracia. 16) Que por los fundamentos expuestos cabe concluir que las normas contenidas en el capítulo V, "Regímenes laborales" (arts. 34, 35, 36 y 37), del dec. 817/92 impugnados en esta causa, traducen un

exceso en el ejercicio de las facultades legítimas del Poder Ejecutivo Nacional, lo que conlleva su invalidez constitucional. Por ello, se confirma la sentencia de fs. 110/112 vta. Con costas. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio. Disidencia del doctor Petracchi Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B. O. 28/5/92). Contra ese pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido a fs. 150. 2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de inconstitucionalidad en el exceso en que habría incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al derogar --mediante la norma cuestionada-- todos los convenios colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y marítima, sin respetar las competencias propias del Congreso de la Nación y en violación a contenidos esenciales del sistema legal de las relaciones laborales y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial ajena al procedimiento constitucional de sanción de las leyes y descalificó particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92, en razón de condicionar la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las futuras negociaciones colectivas. 3) Que la apelante en su recurso extraordinario expresa los siguientes agravios: a) El dec. 817 --que no es un decreto de necesidad y urgencia sino que traduce el ejercicio de facultades constitucionales propias-- ha sido dictado dentro del marco previsto en el art. 10 de la ley 23.696 y en el programa de gobierno que surge de las leyes 23.697, 23.928, 23.982 y 23.990. b) Sostiene que "las normas de todo tipo deben ceder ante ese programa de gobierno". c) No es posible llevar a cabo "la privatización de las terminales portuarias y la transformación general de los puertos si no se renegociaban todos los convenios colectivos vinculados con el sector". Este proceso de privatización habría sido complementado por la sanción posterior de la ley de puertos 24.093. d) La desregulación prevista en la última parte del art. 10 de la ley 23.696 puede llevarse a cabo aun en ausencia de todo proceso de privatización. e) No es posible en el proceso de amparo declarar la inconstitucionalidad de normas jurídicas generales. 4) Que los agravios reseñados son idóneos para habilitar la instancia extraordinaria pues en ellos se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma federal y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria a aquélla (art. 14, inc. 1° de la ley 48). 5) Que en primer lugar cabe recordar que según conocida jurisprudencia del tribunal la declaracion de inconstitucionalidad de normas generales --en un proceso como el "sub lite"-- es admisible cuando la invalidez de éstas reviste carácter manifiesto (confr. Fallos: 313:101, consid. 8° y su cita, entre otros). Procede --entonces-- realizar tal examen en el caso. 6) Que la ley 23.696 (Reforma del Estado) en su capítulo II regula lo relativo a "las privatizaciones y participación del capital privado", dentro del cual se hallan las normas relevantes para resolver el "sub examine". Así, el art. 8° de la citada ley, establece que "Para proceder a la privatización total o parcial o a la liquidación de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional ..., es requisito previo que hayan sido declaradas 'sujeta a privatización' de acuerdo a las previsiones de esta ley ...". Por su parte, el art. 9 de la ley 23.696 dice lo siguiente: "La declaración de 'sujeta a privatización' será hecha por el Poder Ejecutivo Nacional debiendo, en todos los casos, ser aprobada por ley del Congreso. Asígnase trámite parlamentario de preferencia a los proyectos de esta naturaleza. Sin

perjuicio del régimen establecido precedentemente, por esta ley se declaran 'sujeta a privatización' a los entes que se enumeran en los listados anexos". Por último, el art. 10 de la ley 23.696 dispone que "El acto que declare 'sujeta a privatización' puede referirse a cualesquiera de las formas de privatización, sea total o parcial, pudiendo comprender tanto a una empresa como a un establecimiento, bien o actividad determinada. Con el mismo régimen que el indicado en el artículo anterior, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer cuando fuere necesario, la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio". En este último artículo --además, art. 86, incs. 1° y 2°, Constitución Nacional-- se sustenta el dec. 817/92 impugnado en autos (confr. último párrafo del considerando del mencionado decreto). 7) Que, de la transcripción efectuada, surge manifiesta la inconsistencia de lo alegado por el Estado en torno de que la última parte del art. 10 transcripto, posibilitaría la derogación de "regulaciones" de servicios aun fuera de un determinado proceso de privatización. Ello es así, por cuanto el texto y la ubicación del precepto se refieren inequívocamente a "empresas", "establecimientos", "bienes" o "actividades", pero siempre "sujetos a privatización". Asimismo, la ley 23.696 toda, atiende, con una claridad que es incontrastable, al estado de emergencia de la "Administración pública nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, nacionales y/o municipales y todo otro ente en el que el Estado nacional o sus entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las decisiones societarias..." (art. 1°). Repásese íntegramente el articulado de ese cuerpo legal y no se encontrará pasaje alguno dirigido a intervenir en actividades que no estuviesen asignadas a los sujetos públicos mencionados. El capítulo I de la ley, atañe a la "emergencia administrativa"; el II, a "las privatizaciones y participación del capital privado"; el III, al "programa de propiedad participada" de los entes a privatizar; el V, a las "contrataciones de emergencia" de los sujetos públicos ya mencionados; el VI, a las "contrataciones vigentes" del sector público; el VII, a la "situación de emergencia en las obligaciones exigibles" a dichos sujetos; el VIII, a "las concesiones"; el IX, al "plan de emergencia del empleo". Ni siquiera en el último capítulo (X): "disposiciones generales", se encuentra excepción alguna a lo que constituye la materia de la ley, esto es, como ha dado en llamarse, la "reforma del Estado", y no la reforma de lo ya atribuido a la autonomía colectiva o individual. Obsérvese, que el único y breve texto en que hace hincapié la demandada, no habla de "servicio" --mucho menos de "servicios"-- sino del "respectivo" servicio, por lo que, si esa voz expresa lo que "atañe o se contrae a persona o cosa determinada", no puede menos que considerarse que apunta a la "cosa" que previamente se ha determinado, esto es: la sujeta a privatización. Todavía más. Si algún sentido fundado quisiera dársele a la invocada última parte del art. 10 cit., fuera del ámbito de las privatizaciones, no podría ser otro que el de destrabar los impedimentos a la "desmonopolización o desregulación... del servicio" que prestase alguno de los recordados órganos o entes públicos. 8) Que de lo expuesto pueden extraerse las siguientes conclusiones: a) Las privatizaciones a las que se refiere el capítulo II de la ley, sólo pueden referirse --aunque parezca obvio señalarlo-- a lo que previamente era público. No puede privatizarse lo que es privado. b) El objeto de la privatización está constituido por: "empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional" (art. 8°), o bien los "entes que se enumeran en los listados anexos" (art. 9°). c) Las expresiones "actividad determinada" o "respectivo servicio" utilizadas en el art. 10 se hallan necesariamente referidas a la empresa o ente público sujeto a privatización que los presta. No cabe, por lo tanto, extenderlas a los supuestos en que dichas actividades o servicios son realizados por personas privadas.

9) Que lo señalado encuentra, además, sólido respaldo en los términos del debate parlamentario que precedió a la sanción de la ley. En efecto, el senador Menem, informante por la mayoría en el Senado de la Nación, expresó que el proyecto "...se refiere ni más ni menos que a la introducción de profundos cambios en la estructura y en el funcionamiento del Estado" (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, 26 y 27 de julio de 1989, p. 1309). Se pretende "...atacar en forma frontal las deficiencias estructurales que tiene el Estado nacional en su conjunto, especialmente en cuanto se refiere a las empresas públicas" (Diario cit., p. 1310). Y también: "Uno de los aspectos fundamentales de la reforma del Estado, consiste ... en encarar una enérgica política de privatizaciones de aquellas actividades asumidas por el Estado que los particulares pueden llevar a cabo con mayor eficiencia y economía de medios financieros" (Diario cit., p. 1316). Por otra parte, resulta sumamente esclarecedora la propuesta efectuada por la senadora Gurdulich de Correa --que fuera aceptada por la cámara-- de agregar en el art. 2° del proyecto, a continuación de la frase "de otras entidades del sector público nacional", el siguiente párrafo: "de carácter productivo, comercial, industrial o de servicios públicos" (Diario cit., ps. 1408/1409). Ello indica claramente que el concepto de "servicios públicos" aludido en la ley se refiere a aquellos que son prestados por entes que pertenecen --total o parcialmente-- al Estado nacional. 10) Que, por lo tanto, mal podía el Poder Ejecutivo Nacional tomar intervención en un convenio colectivo de trabajo del que fueron parte el "Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos" y el "Centro Coordinador de Actividades Portuarias". Ello por cuanto las facultades otorgadas por el art. 10 de la ley 23.696 al Poder Ejecutivo Nacional ("disponer la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias") sólo pueden ser ejercidas por aquél dentro de un proceso de privatización. Es por entero evidente que la realización de la labor de "controlar la carga y/o descarga de buques" (confr. Convención Colectiva de Trabajo N° 44/89) no se encontraba, en oportunidad del dictado del decreto 817 cit., "sujeta a privatización" alguna, ni tampoco podía estarlo, por la sencilla razón de que ya estaba en manos privadas con anterioridad a ese momento. 11) Que, por fin, aunque se admitiera --a título de mera hipótesis que por lo dicho "supra" se descarta totalmente-- que la "actividad" de que se trata fuera de las "sujetas a privatización", la pretensión del apelante no tendría fundamento alguno. En efecto, en el capítulo IV de la ley 23.696, después de preverse que el "diseño de cada proyecto de privatización [deberá] evitar efectos negativos sobre el empleo" (art. 41), se determina que durante el proceso de privatización según las disposiciones de esa ley, "el trabajador seguirá amparado por todas las instituciones legales, convencionales y administrativas del derecho del trabajo" (art. 42, comillas agregadas). Por ende, si a la ausencia de una prescripción legislativa habilitante, como se ha demostrado en el considerando precedente, se agrega la presencia de otra de orientación contraria, resulta evidente la clara violación en que incurre el dec. 817 de los límites impuestos por el Congreso al sancionar la ley 23.696. 12) Que, por otro lado, causa sorpresa que tanto en la motivación del dec. 817 cuanto en el recurso extraordinario, se pretenda dar validez a aquél con base en la ley 23.697, toda vez que la facultad allí otorgada al Poder Ejecutivo de revisar los "regímenes de empleo", concierne, exclusiva y notoriamente, a los vigentes en la "administración pública nacional centralizada o descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, bancos oficiales, obras sociales y organismos o entes previsionales del sector público y/o todo otro ente estatal cualquiera fuese su naturaleza..." (art. 44; ver, asimismo: arts. 42, 43 y 46). Resulta claro que esta ley, no avala, ni por asomo, la revisión de un "régimen" totalmente ajeno al indicado ámbito de aplicación, como lo es el del convenio colectivo 44/89. 13) Que ningún auxilio provee a la validez del dec. 817 cit., el dictado de la ley de puertos 24.093, invocada en el recurso extraordinario, puesto que esta última norma legal es posterior al dec. 817 y, por lo tanto, nunca pudo ser su sustento. 14) Que síguese de todo esto que --si como lo afirma la demandada y surge de las motivaciones del dec. 817-- éste no es de necesidad y urgencia, sino un reglamento dictado en ejercicio de las facultades del art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional, su invalidez se vuelve patente por contradecir los lineamientos legislativos (sentencia del tribunal "in re": C.339.XXIII "Casier, Miguel A. c.

Corporación del Mercado Central de Buenos Aires s/nulidad de acto administrativo", del 23 de junio de 1992, consid. 8°). En efecto, el examen que se acaba de realizar de las leyes en las cuales el Poder Ejecutivo pretende fundar sus facultades reglamentarias, indica claramente que bajo ningún concepto es posible aceptar que el Congreso haya querido incluir en las leyes 23.696 y 23.697 la desmonopolización o desregulación de los servicios prestados por empresas privadas. Un elemental principio del sistema republicano de gobierno prohíbe aceptar que el Poder Ejecutivo esté facultado --por la mera invocación del art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional-- a efectuar "per se" una reglamentación de derechos constitucionales, como ocurre en el caso con el derecho reconocido en el art. 14 bis de la Ley Fundamental, cuando el Congreso no ha querido regular legislativamente la materia. Aun en la hipótesis de que se creyera que la intención del Congreso no ha sido totalmente diáfana sobre el punto, también correspondería concluir que el Congreso no ha abordado lo concerniente a los servicios prestados por empresas privadas. Esto es así pues toda nuestra organización política y civil reposa en la ley y en que los derechos y obligaciones de los habitantes sólo existen en virtud de sanciones legislativas, no pudiendo el Poder Ejecutivo crearlas, ni el Poder Judicial aplicarlas, si falta la ley que los establezca (Fallos: 191:248). 15) Que lo hasta aquí desarrollado indica claramente que el contenido de la ley 23.696 no autoriza al Poder Ejecutivo a inmiscuirse en los convenios colectivos de trabajo celebrados con empleadores privados. En tal orden de ideas, no puede soslayarse que el progreso de las defensas del Estado en este caso, importaría hacer tabla rasa del principio de separación de poderes o división de funciones resguardado por esta Corte desde los inicios de la organización nacional (confr. Fallos: 1:32). Aunque parezca innecesario precisarlo, el problema central que subyace en este litigio interesa sustancialmente a la preservación y deslinde de las facultades que poseen los Poderes Legislativo y Ejecutivo, esto es: a la esencia misma del régimen representativo republicano. 16) Que no es aceptable la afirmación del representante del Estado nacional, cuando, al defender en estos autos el dec. 817, sostuvo que "surge claro que las normas de todo tipo deben ceder ante ese 'programa de gobierno'". En efecto, tal afirmación tiene la virtud de dejar al desnudo la propuesta central de la demandada; pero, también, el defecto que entraña. Si la República está organizada como un estado de derecho, en el que gobierno y gobernador se encuentran sometidos a la ley, y no al mero voluntarismo de uno u otros, el aserto transcripto es insostenible, pues presupone la negación, entre otros principios de la Constitución Nacional, del relativo a su supremacía y a la estructura jerárquica de las normas jurídicas dictadas en su consecuencia (art. 31). Ninguna norma cede ante "programas de gobierno", sino ante otras normas, y, en primer lugar, ante la Constitución, la cual --a su vez-- no cede ante nada ni nadie. Luego, así como la vida y actuación de los habitantes e instituciones, en cuanto se vinculen a sus derechos y garantías se encuentra regida por la Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten --y no por dichos "programas"-- la actividad del Poder Judicial, custodio de aquéllos en los casos que le sean planteados, tampoco ha de regirse con arreglo a los citados programas, sino de conformidad con la Ley Fundamental. Es menester comprender el precio de estos principios, pues los jueces no están llamados por la Ley Fundamental a acompañar o secundar las políticas escogidas por los poderes a quienes les están confiadas éstas. Tampoco, por cierto, están aquéllos convocados a oponerse a tales decisiones. La función judicial es muy otra. Se trata, en suma de resolver las contiendas traídas a su conocimiento de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y, en su caso, contrastar la validez de éste, no por su adecuación a "programa" alguno, sino por su conformidad con la Constitución Nacional y las leyes que en su consecuencia se dictaren. Los "programas de gobierno" no son normas jurídicas; pero las normas jurídicas pueden, sí, entrañar dichos "programas". La diferencia entre uno y otro enunciado es, por lo que se lleva expuesto, trascendental.

Las decisiones de los jueces, y buena parte del destino de los argentinos, están regulados por leyes. Del estudio de éstas, podrán inferirse "programas", "políticas" o "planes", de los que no pueden desinteresarse los magistrados. Pero esto último es así, no por lo que un superficial entendimiento de dichos términos pueda originar. Tal desinterés es inadmisible porque lo sería de la ley misma. Es de la ley de donde surge el "programa", y no de éste de donde se infiere la existencia de aquélla. Los altos fines de saneamiento social, incluso vinculados al loable empeño de combatir lo que se considerase males de una comunidad, no autorizan el quebrantamiento de principios orgánicos de la república y menos si la transgresión emana de los poderes del Estado y cuando se arbitren en nombre del bien público, panaceas elaboradas al margen de las instituciones (Fallos: 137:37). Es todo ello, en definitiva y sencillamente expresado, el gobierno "de las leyes" y no "de los hombres". 17) Que por los fundamentos expuestos cabe concluir que las normas contenidas en el capítulo V, "Regímenes Laborales" (arts. 34, 35, 36 y 37) del dec. 817/92, impugnadas en esta causa, traducen un palmario exceso en el ejercicio de las facultades propias del Poder Ejecutivo Nacional, con violación de los arts. 14 bis, 31 y 86, inc. 2°, de la Constitución Nacional. Por ello, se confirma la sentencia de fs. 110/112 vta. Con costas. -- Enrique S. Petracchi.

Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército (2002) Fallos Corte: 326:2059 Buenos Aires, de agosto 22 de 2002. Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la dictada en primera instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 25.453 y ordenó la restitución de las sumas descontadas al actor en virtud de tales normas, el Estado nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 126/147 que fue concedido en lo que respecta a la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad invocadas, sin que sobre tal aspecto aquél haya interpuesto la pertinente queja (fs. 159). 2. Que el recurso extraordinario, en la medida en que ha sido concedido, resulta formalmente procedente en razón de que se ha cuestionado en el caso la constitucionalidad e interpretación de normas federales y la decisión del a quo ha sido contraria a su validez (art. 14, ley 48). Cabe agregar que, según reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos 322:1726; 323:1566, entre muchos otros). 3. Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen que antecede -capítulos I y II- por lo que corresponde remitir a ellos en razón de brevedad. 4. Que, como se señaló, en el presente se ha cuestionado la validez constitucional de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 25.453. El primero de ellos derogó el dec. 430/2000 (art. 3°) que en su art. 1° había establecido, en lo que al caso interesa, lo siguiente: "redúcense las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector público nacional comprendido en los incisos a) y b) del art. 8° de la ley 24.156, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Policía Federal y el Poder Legislativo Nacional, con independencia del régimen laboral que resulte aplicable a dicho personal". Por su parte, el art. 2° fijó que "la reducción de las retribuciones se aplicará sobre la sumatoria de los conceptos que componen dicha retribución conforme a la siguiente escala: hasta $ 1.000, 0 %; superiores a $ 1.000 y hasta $ 6.500, 12 %; superiores a $ 6.500, 15 %". El mencionado dec. 896/2001 sustituyó el art. 34 de la ley 24.156 y en su art. 1° estableció, también en lo que aquí interesa, que "cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin, y se aplicará incluso a los créditos destinados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos,

haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, así como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reducción de los créditos presupuestarios...importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, según corresponda, sin discriminaciones de ningún tipo. Esta ley (sic) modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra". 5. Que el dec. 934/2001, del 25 de julio de 2001, facultó a la Jefatura de Gabinete de Ministros, con intervención de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía a determinar el coeficiente de reducción de los créditos presupuestarios que surjan por aplicación del art. 34 de la ley 24.156 sustituido por la norma precedentemente referida (art. 4°). Finalmente, la ley 25.453, publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art. 18 derogó a partir de su entrada en vigencia los decs. 430/2000 y 896/2001 y sustituyó el primitivo art. 24 de la ley 24.156 por un nuevo texto que, en rigor, reprodujo los términos del art. 1° del dec. 896/2001 recientemente transcriptos. Sobre la base de tales normas la decisión administrativa de la Jefatura de Gabinete 107/2001 fijó en un 13 % el porcentaje de reducción. 6. Que de las normas reseñadas cabe advertir que a partir del dictado del dec. 430/2000, se ha consagrado un sistema jurídico integrado por diversas disposiciones que definieron una clara política en orden a autorizar al Poder Ejecutivo la reducción de las remuneraciones del sector público nacional como paliativo de una situación de emergencia que, con diversas graduaciones y matices, se mantiene hasta el presente. Esta Corte en la causa "Guida" (Fallos 323:1566) se pronunció acerca de la constitucionalidad del dec. 290/1995, que había dispuesto reducciones remuneratorias del sector público. Allí el tribunal sostuvo que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implicaba per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional. Señaló, asimismo, que en tal supuesto, no mediaba lesión a dicha garantía cuando por razones de interés público, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales eran disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultaba confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. Indicó que los porcentajes establecidos en el dec. 290/1995, si bien traducían una sensible disminución en los salarios, no revestían una magnitud que permitiese considerar alterada la sustancia del contrato. 7. Que las razones y circunstancias tenidas en cuenta por esta Corte en el aludido precedente para sostener la constitucionalidad de las normas que habían dispuesto una reducción salarial, no se configuran respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el sub lite. Es más, han variado dramáticamente. En efecto, la devaluación operada a partir del presente año, el acelerado envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones explican y justifican el apartamiento que el tribunal consagró "in re" "Guida". 8. Que esta Corte ha subrayado, en reiteradas oportunidades, que el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos 136:161; 317:1462, entre otros). En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, con el límite de que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. Las medidas tendientes a conjurar la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutación de la sustancia o esencia de la relación jurídica y están sometidas al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (Fallos 243:467; 323: 1566; 323:2492 -La Ley, 2001-E, 839 - 43.636-S- y pronunciamiento del 1° de febrero de 2002 en la causa B.32.XXXVIII PVA "Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos: 'Smith, Carlos Antonio c. P.E.N. o Estado nacional s/sumarísimo'", y voto concurrente del juez Fayt -La Ley Sup. Especial, 2002/02/04, p. 1; La Ley, 2002-A, 770; DJ, 2002-1-297; DT, 2002-A, 288; Supl. Esp. Dep. Bancarios, 2002/02/04, p. 39-).

9. Que el régimen aquí cuestionado ha establecido un marco genérico que habilita al poder administrador a limitar, "sine die", y sin expresión de márgenes cuantitativos la remuneración del sector público. Cabe señalar que la derogación de los decs. 430/2000 y 896/2001 mediante la ley 25.453 sólo se tradujo en el agravamiento de la situación normativa preexistente, dado que dejó al arbitrio del Poder Ejecutivo la oportunidad y la proporción de reducción salarial del sector público, con la sola referencia a su aptitud para lograr el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. 10. Que, si bien este tribunal ha admitido que la falta de definición del plazo de duración de la emergencia no constituye, un elemento descalificante de la validez de las medidas que en su consecuencia se adopten (doctrina vigente ya desde Fallos 243:449), puesto que es difícil prever la evolución de las crisis económicas y su duración temporal, lo cierto es que en el régimen sub examine -a diferencia de lo dispuesto en el dec. 290/1995- no se establece que el Estado pueda disponer el cese de la medida de emergencia ante la modificación de las condiciones que la generaron, omisión que excluye la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad (confr. Fallos 323:1566). 11. Que, en tales condiciones, la relación de empleo público ha quedado sometida a un régimen jurídico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneración, sin límites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relación se desenvuelve. En efecto, si bien la reducción salarial es producto del ejercicio concreto de las facultades conferidas al poder administrador -y, en este sentido, puede ser de alta o baja incidencia en la remuneración-, ello no enerva la gravedad de la lesión a los derechos constitucionales, que se ha producido por la desarticulación jurídica del sistema. 12. Que, en tal aspecto, asiste razón al procurador general de la Nación cuando desestima la relevancia de la eventual confiscatoriedad de la reducción salarial para juzgar la validez de las normas cuestionadas, ya que aún en ausencia de esa transgresión constitucional, se configura la incompatibilidad del régimen de la Ley Fundamental. Ese desajuste se evidencia en las propias disposiciones, que no superan los requisitos establecidos consistentemente por este tribunal para admitir la constitucionalidad de la legislación de emergencia, más allá de la aplicación circunstanciada que de ellas efectúe el Poder Ejecutivo. 13. Que, como surge de las consideraciones precedentes, las normas en cuestión carecen de márgenes temporales de vigencia, pues -como lo destaca el procurador general- han sido concebidas para "regir en todo tiempo", es decir tanto en épocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reducción salarial. Lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontrarían a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar su política económica, gestando un desajuste que podría fácilmente conjurar con la disposición de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectación del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relación laboral 14. Que esa incompatibilidad con la Constitución Nacional no puede salvarse con el control concreto del ejercicio que en cada caso haga el Poder Ejecutivo de las facultades así conferidas, ya que la violación de los derechos y garantías resulta de la perpetua incertidumbre a que se verían sometidos los agentes públicos respecto de su régimen remunerativo, el que podría ser continuamente alterado, de modo que el afectado se vería en la necesidad de acudir frecuentemente a la justicia para confrontar la modificación con la sustancia de la relación de empleo originariamente concertada. 15. Que tampoco se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido. Este tribunal ha señalado que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis económica, no implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional, aunque advirtió que esa prerrogativa encuentra su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relación de empleo público hasta

desvirtuarla, ya sea en su significación económica o en la posición jerárquica o escalafonaria del agente (Fallos 323:1566). La legislación sub examine ha transgredido esos límites, ya que no impone una limitación razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes públicos, fundada en razones de emergencia y en el interés general, sino que los somete a una indefinición de los márgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve así irremediablemente perdido uno de los elementos básicos que definen el desempeño laboral. 16. Que, en ese marco, es contrario a la Constitución Nacional un régimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepción susceptible de control jurisdiccional, sino como una herramienta de política económica, destinada circunstancialmente a la reducción del gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales. 17. Que, por último, es preciso recordar que cuando se configura una situación de grave perturbación económica, social o política, que representa el máximo peligro para el país, el estado democrático tiene la potestad y aún el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de "remedios extraordinarios", destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y vencerlos. Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro del marco del art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos de gobierno, tienen que desempeñar con "cuidadoso empeño" su función de custodios de la libertad de las personas (Fallos 313:1638). A la luz de lo expuesto, tal como lo entendieron los jueces de la causa, se constata que el efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia lo que justifica su declaración de inconstitucionalidad. En cuanto al modo de cumplimiento de la presente, se resolverá en la etapa de ejecución de sentencia. Por ello, y lo dictaminado por el procurador general de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida. Con costas. - Julio S. Nazareno. Eduardo Moliné O'Connor. - Carlos S. Fayt (según su voto). - Augusto C. Belluscio (en disidencia).Enrique S. Petracchi (según su voto). - Antonio Boggiano (en disidencia). - Guillermo A. F. López. Gustavo A. Bossert (según su voto). - Adolfo Roberto Vázquez. Voto del doctor Fayt: Considerando: Que se dan por reproducidos los considerandos 1° al 17 del voto que antecede, con excepción de lo expuesto en el párr. final del último considerando. Que en cuanto al modo de cumplimiento de la presente, se resolverá en la etapa de ejecución, para lo cual los jueces deberán tener en cuenta la situación económica y financiera por la que atraviese la Nación y la legislación que regula el cumplimiento de las condenas de índole dineraria por parte del Estado nacional. Por ello, y lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida. Con costas. - Carlos S. Fayt. Voto del doctor Petracchi: Considerando: 1. Que en cuanto a los antecedentes de la causa -pronunciamiento del a quo, recurso extraordinario interpuesto y su concesión- me remito a los capítulos I, II y III del dictamen del procurador general. 2. Que en lo relativo a la impugnación constitucional del art. 1° del dec. 896/2001 juzgo que dicha norma es inválida. En primer lugar, coincido con el citado dictamen en cuanto a que el dec. impugnado es de "de necesidad y urgencia" (conf. capítulo V del dictamen).

Desde esta perspectiva, según lo expresé en mi voto en la causa "Verrocchi" (Fallos 322: 1726), al que me remito, la vía establecida en el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional, exige que el Congreso sancione la "ley especial" que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el tribunal sólo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Al no haberse sancionado la ley que reclama el art. 99, inc. 3°, no puede cumplirse con esa etapa legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia. Ello determina que, según lo expresé al votar en el caso "Guida" (Fallos 323: 1566), decretos de esta clase sean nulos de nulidad absoluta y que ese vicio no sea subsanable por una ley posterior que pretenda tener efecto retroactivo. Más aun cuando, como en el sub examine, la ley 25.453 no ha intentado "ratificar" al dec. -como ha sucedido en otros casos- sino que expresamente lo ha derogado (art. 18). En consecuencia, corresponde declarar la inconstitucionalidad del dec. 896/2001. 3. Que corresponde ahora juzgar la constitucionalidad del art. 10 de la ley 25.453, comprendido en el título denominado "Régimen de equilibrio fiscal con equidad". Comparto lo expresado por el procurador general en el cap. VII de su dictamen cuando recuerda que esta Corte ha admitido en reiteradas oportunidades la constitucionalidad de leyes de emergencia que restringieron derechos patrimoniales, en tanto, claro está, se cumpliera con las condiciones indicadas por el tribunal (Fallos 136:161; 172:21; 243:467; 247:121, entre muchos otros). Entre ellas se encuentran: la existencia de un verdadero estado de emergencia; que la finalidad perseguida sea legítima y tienda a proteger los intereses generales de la sociedad y no los de determinados individuos; que la restricción (medios empleados) sea justa y razonable; que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que la hicieron necesaria. 4. Que el art. 10 de la ley 25.453 no cumple con los estándares mencionados, en especial, en lo atinente a la razonabilidad del medio empleado. En efecto, al sujetar la retribución del agente -de modo absoluto y sin limitación alguna- a la existencia de recursos fiscales, crea tal y tan grande estado de incertidumbre que desnaturaliza la sustancia misma de la relación de empleo público. A la luz de dicha norma, el actor tiene una única certeza: que deberá seguir trabajando en iguales condiciones a las que regían antes. Lo que no sabe es si cobrará algo por su trabajo y, en ese caso, cuánto será. Todo dependerá de la eficacia recaudadora del Estado, de la cual el demandante no podría, claro está, convertirse en garante. 5. Que frente a la aludida situación recobra mi memoria las aleccionadoras palabras del Procurador General Sebastián Soler en el dictamen de Fallos 247:121: "Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fáciles para un mal ocasional, recurre a facultades de (las) que no está investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraña mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difícil contención: el de identificar atribuciones legítimas en orden a lo reglado, con excesos de poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a situaciones excepcionales o con la invocación de necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder". Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general, se confirma la sentencia apelada. Con costas. - Enrique S. Petracchi. Voto del doctor Bossert: Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la dictada en primera instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 24.453 y ordenó la restitución de las sumas descontadas al actor en virtud de tales normas, el Estado nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 126/147 que fue concedido en lo que respecta a la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad invocadas, sin que sobre tal aspecto aquél haya interpuesto la pertinente queja (fs. 159). 2. Que el recurso extraordinario, en la medida en que ha sido concedido, resulta formalmente procedente en razón de que se ha cuestionado en el caso la constitucionalidad e interpretación de

normas federales y la decisión del a quo ha sido contraria a su validez (art. 14, ley 48). Cabe agregar que, según reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos 322:1726; 323:1566, entre muchos otros). 3. Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen que antecede -capítulos I y II- por lo que corresponde remitir a ellos en razón de brevedad. 4. Que, como se señaló, en el presente se ha cuestionado la validez constitucional de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 25.453. El primero de ellos derogó el dec. 430 de fecha 29 de mayo de 2000 (art. 3°) que en su art. 1° había establecido, en lo que al caso interesa, lo siguiente: "rebújense las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector público nacional comprendido en los incisos a) y b) del art. 8° de la ley 24.156, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Policía Federal y el Poder Legislativo Nacional, con independencia del régimen laboral que resulte aplicable a dicho personal". Por su parte, el art. 2° fijó que "la reducción de las retribuciones se aplicará sobre la sumatoria de los conceptos que componen dicha retribución conforme a la siguiente escala: hasta $ 1000, 0 %; superiores a $ 1000 y hasta $ 6500, 12 %; superiores a $ 6500, 15 %". El dec. 896/2001 sustituyó el art. 34 de la ley 24.156 y en su art. 1° estableció, también en lo que aquí interesa, que "cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin, y se aplicará incluso a los créditos destinados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, así como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reducción de los créditos presupuestarios ... importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, según corresponda, sin discriminaciones de ningún tipo. Esta ley modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra". El dec. 934/2001, del 25 de julio de 2001, facultó a la Jefatura de Gabinete de Ministros, con intervención de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía a determinar el coeficiente de reducción de los créditos presupuestarios que surjan por aplicación del art. 34 de la ley 24.156 sustituido por el dec. 896/2001 (art. 1°). Finalmente, la ley 25.453, publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art. 18 derogó a partir de su entrada en vigencia los decs. 430/2000 y 896/2001 y sustituyó el primitivo art. 34 de la ley 24.156 por un nuevo texto que, en rigor, reprodujo los términos del art. 1° del dec. 896/2001 antes transcripto. Sobre la base de tales normas la decisión administrativa de la Jefatura de Gabinete 107/2001 fijó en un 13 % el porcentaje de reducción. 5. Que tras el examen de las normas reseñadas cabe advertir que a partir del dictado del dec. 430/2000, se ha consagrado un sistema jurídico integrado por diversas disposiciones que definieron una clara política del Poder Legislativo en orden a autorizar al Poder Ejecutivo la reducción de las remuneraciones del sector público nacional como paliativo de una situación de emergencia que se mantiene dramáticamente hasta el presente. 6. Que, en mi voto en la causa "Guida" (Fallos 323:1566) señalé que no era materia de decisión de la Corte la constitucionalidad del dec., ya que la Cámara había expresado que no resultaba constitucionalmente cuestionable la validez formal del acto en razón de la ratificación legislativa, y por tanto no había jurisdicción apelada que al respecto habilitara una decisión de la Corte. La Cámara sólo cuestionó la lesión al derecho de propiedad y la garantía de igualdad, temas de los que me ocupé en mi voto.

Pero al tratar el tema de fondo, este tribunal sostuvo que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implicaba per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional. Señaló, asimismo, que en tal supuesto, no mediaba lesión a dicha garantía cuando por razones de interés público, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales eran disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultaba confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. Indicó que los porcentajes establecidos en el dec. 290/1995, si bien traducían una disminución en los salarios, no revestían una magnitud que permitiese considerar alterada la sustancia del contrato. 7. Que las razones tenidas en cuenta por esta Corte en el aludido precedente para admitir la constitucionalidad de las normas que habían dispuesto una reducción salarial, no se configuran respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el "sub lite". Ello, a pesar de que se encuentra fuera de discusión en el caso, al igual que en el antecedente mencionado, que existe una grave crisis económica que justifica el dictado de normas que persigan conjurar los efectos que provoca la vicisitud. 8. Que cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos 136:161; 317:1462 -La Ley, 1995-C, 494; DJ, 1995-2-319-). En estos casos es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450), pues acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos 238:76; 318:1887), con el límite de que tal legislación no repugne al texto constitucional. Entre las características posibles de la emergencia que justifican medidas excepcionales, la Corte ha señalado la protección del interés público en presencia de desastres, graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos 238:76). La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (Fallos 243:467; 317:1462). 9. Que el régimen aquí cuestionado ha establecido un marco genérico que habilita al poder administrador a limitar, "sine die", y sin expresión de márgenes cuantitativos la remuneración del sector público. Cabe señalar que la derogación de los decs. 430/2000 y 896/2001 mediante la ley 25.453 sólo se tradujo en el agravamiento de la situación normativa preexistente, dado que dejó al arbitrio del Poder Ejecutivo la oportunidad y la proporción de reducción salarial del sector público, con la sola referencia a su aptitud para lograr el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. 10. Que, en el régimen sub examine -a diferencia de lo dispuesto en el dec. 290/1995, ratificado por la ley 24.624-, no se prevé que el Estado pueda disponer el cese de la medida de emergencia ante la modificación de las condiciones que la generaron, omisión que excluye la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad (confr. Fallos 323:1566). En efecto, el art. 25 del citado dec. 290/95 facultó al Poder Ejecutivo nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superasen las causales que les dieron origen, lo que importó la previsión concreta del cese de las medidas de emergencia. Ello quedó ratificado cuando, superadas las razones que justificaron su dictado, se dispuso dejar sin efecto a partir del 1° de enero de 1998 la medida cuestionada (dec. 1421/97). 11. Que, en tales condiciones, la relación de empleo público ha quedado sometida a un régimen jurídico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneración, sin límites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relación se desenvuelve y sin definición temporal que viabilice un control de constitucionalidad acerca del grado en que las garantías fundamentales se ven vulneradas.

En efecto, si bien la reducción salarial es producto del ejercicio concreto de las facultades conferidas al poder administrador, ello no enerva la gravedad de la lesión a los derechos constitucionales, que se ha producido por la desarticulación jurídica del sistema. 12. Que, en tal aspecto, asiste razón al procurador general de la Nación cuando desestima la relevancia de la eventual confiscatoriedad de la reducción salarial para juzgar la validez de las normas cuestionadas, ya que aún en ausencia de esa transgresión constitucional, se configura la incompatibilidad del régimen de la Ley Fundamental. Ese desajuste se evidencia en las propias disposiciones, que no superan los requisitos establecidos consistentemente por este tribunal para admitir la constitucionalidad de la legislación de emergencia, más allá de la aplicación circunstanciada que de ellas efectúe el Poder Ejecutivo. 13. Que, como surge de las consideraciones precedentes, las normas en cuestión carecen de márgenes temporales de vigencia, pues -como lo destaca el procurador general- han sido concebidas para "regir en todo tiempo", es decir tanto en épocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reducción salarial. Lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontrarían a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar su política económica pudiendo conjurar cualquier desajuste con la reducción de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectación del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relación laboral. 14. Que esa incompatibilidad con la Constitución Nacional no puede salvarse con el control concreto del ejercicio que en cada caso haga el Poder Ejecutivo de las facultades así conferidas, ya que la violación de los derechos y garantías resulta de la perpetua incertidumbre a que se verían sometidos los agentes públicos respecto de su régimen remunerativo, el que podría ser continuamente alterado, de modo que el afectado se vería en la necesidad de acudir frecuentemente a la Justicia para confrontar la modificación con la sustancia de la relación de empleo originariamente concertada. 15. Que tampoco se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido. Este tribunal ha señalado que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis económica, no implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional, aunque advirtió que esa prerrogativa encuentra su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relación de empleo público hasta desvirtuarla, ya sea en su significación económica o en la posición jerárquica o escalafonaria del agente (Fallos 323:1566). La legislación "sub examine" ha transgredido esos límites, ya que no impone una limitación razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes públicos, fundada en razones de emergencia y en el interés general, sino que los somete a una indefinición de los márgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve así irremediablemente perdido uno de los elementos básicos que definen el desempeño laboral. 16. Que en ese marco, es contrario a la Constitución Nacional un régimen normativo que defiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepción susceptible de control jurisdiccional, sino como una herramienta de política económica, destinada circunstancialmente a la reducción del gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales. 17. Que, por último, es preciso recordar que cuando se configura una situación de grave perturbación económica, social o política, que representa peligro para el país, el estado democrático tiene la potestad y aún el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de "remedios extraordinarios", destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y vencerlos. Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro del marco del art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos del

gobierno, tienen que desempeñar con "cuidadoso empeño" su función de custodios de la libertad de las personas (Fallos 313:1638). Por ello, y lo dictaminado por el procurador general de la Nación, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida, con costas. - Gustavo A. Bossert. Disidencia del doctor Belluscio : Considerando: 1. Que la sentencia recurrida declara inconstitucional el art. 34 de la ley 24.156, modificado por la ley 25.453, en cuanto dispone, en ciertas circunstancias, la reducción de los créditos presupuestarios previstos y la de las retribuciones alcanzadas por el personal estatal. 2. Que dicha sentencia se ha dictado frente a la impugnación formulada, por vía de amparo, por un empleado civil del Ejército Argentino, afectado por la reducción de sus haberes en un 13 % dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional. 3. Que, limitado el ámbito del debate al personal de la administración pública en funciones y conforme a lo sostenido en el voto del juez Belluscio en la causa de Fallos: 323:1566 -especialmente considerando 4°-, la disposición mencionada sería impugnable por afectar las atribuciones propias del Poder Ejecutivo ya que le impondría una reducción automática de remuneraciones que está facultado a fijar conforme al art. 99, inc. 1°, de la Constitución Nacional; mas no por los derechos eventualmente lesionados por dicha disminución. 4. Que en la causa la reducción de los haberes del actor no resulta de la automática aplicación de la norma cuya validez se ha puesto en tela de juicio sino de ulteriores disposiciones adoptadas por el presidente de la Nación, o, por su delegación, por el jefe del gabinete ministerial, las cuales -conforme el criterio invocado en el considerando anterior- se han dictado en ejercicio de facultades propias. 5. Que, por tanto, resultan aplicables al caso los fundamentos y conclusiones del mencionado voto. Por ello, oído el procurador general de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda de amparo, con costas de todas las instancias por su orden en razón de la naturaleza de la prestación cuyo alcance se ha debatido. - Augusto C. Belluscio. Disidencia del doctor Boggiano: Considerando: 1. Que la sentencia recurrida dictada por la vía de amparo, declaró inconstitucional el art. 34 de la ley 24.156 modificado por la ley 25.453 en cuanto dispone la reducción de los créditos presupuestarios previstos y de las retribuciones del personal estatal. 2. Que la norma impugnada ha tenido origen en una situación de grave riesgo social, situación que empeoró después, como es notorio, por el aumento del déficit fiscal, las restricciones y el estrangulamiento del sistema financiero y la declaración formal de suspensión de pagos internacionales de la Nación, calamidad ésta, en la que jamás había caído la República Argentina. Tal situación, como es obvio, no pudo ser precisada con exactitud temporal (Fallos 243:449). 3. Que la reducción de haberes impugnada no ha sido confiscatoria (Fallos 323:1566 voto del juez Boggiano). 4. Que, además, la norma impugnada puede considerarse como un instrumento necesario para mitigar el déficit fiscal, cumplir lo antes posible con las obligaciones internacionales de la Nación y restablecer con gran urgencia el sistema financiero del país a fin de aventar los graves males presentes y las peores penurias que pueden venir. Por ello, oído el procurador general de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda con costas de todas las instancias por su orden. - Antonio Boggiano.

Selcro S.A. c. Jefatura de Gabinete de Ministros (2003) Fallos: 326:4251 Buenos Aires, octubre 21 de 2003.

Considerando: 1. Que la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de la anterior instancia que hizo lugar a la acción de amparo y, en consecuencia declaró la inconstitucionalidad del segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237, en cuanto delega la facultad de fijar los valores o, en su caso, las escalas aplicables para determinar el importe de las tasas a percibir por la Inspección General de Justicia, y la nulidad del art. 4? de la decisión administrativa 55/00 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, en cuanto modifica las escalas previstas en el art. 4° del dec. 67/96. 2. Que para decidir en el sentido indicado -tras rechazar las objeciones de la demandada respecto de la procedencia formal del amparo- el a quo se fundó en el principio de reserva de la ley, que impera en la materia sobre la que tratan las normas impugnadas, y en que no puede admitirse, en virtud de lo prescripto por el art. 76 de la Constitución Nacional, una delegación legislativa como la efectuada por el segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237 puesto que, al carecer de límites precisos, tal autorización importa una "deslegalización tributaria o penal" (fs. 141 vta.), en evidente contradicción con principios enfáticamente reconocidos por el texto constitucional. 3. Que contra tal sentencia, el Estado nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido por el a quo en lo relativo a la controversia sobre la validez constitucional de normas federales, y rechazado en cuanto a los agravios referentes a la procedencia de la vía del amparo (confr. fs. 163/163 vta.). Con el alcance con el que ha sido concedido, el recurso resulta formalmente admisible de acuerdo con lo establecido por los incs. 1° y 3° del art. 14 de la ley 48. 4. Que los decs. 360/95, 67/96, la decisión administrativa 55/00 y la ley 25.237 utilizan la expresión tasa al referirse a las prestaciones impuestas a favor de la Inspección General de Justicia, con relación a servicios prestados por dicho organismo. Tal denominación ha sido correctamente empleada por tales normas, pues ella se ajusta plenamente a la naturaleza de dichas cargas, como resulta de la caracterización del concepto de tasa efectuada por la Corte al decidir, mediante remisión al dictamen del señor Procurador General, la causa "Berkley" (Fallos 323:3770). Basta recordar aquí que en ese precedente, con cita de Giuliani Fonrouge, el Tribunal expresó que la tasa es una "categoría tributaria también derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado". 5. Que asimismo, en el mencionado precedente el Tribunal dejó claramente establecido que respecto de esa clase de tributos rige el principio -de raigambre constitucional- de reserva de la ley o legalidad. En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corte resulta categórica en cuanto a que "los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas" (Fallos: 321:366 y sus citas), y concordemente con ello ha afirmado que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (Fallos: 316:2329; 318:1154; 319:3400 y sus citas, entre otros). 6. Que de la reiterada doctrina precedentemente reseñada surge con nitidez que ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (conf. sobre esto último la doctrina del citado precedente de Fallos: 319:3400, en especial, su considerando 9). 7. Que, en esta misma línea de razonamiento, al tratarse de una facultad exclusiva y excluyente del Congreso, resulta inválida la delegación legislativa efectuada por el segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237, en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores o escalas para determinar el importe de las tasas sin fijar al respecto límite o pauta alguna ni una clara política legislativa para el ejercicio de tal atribución (confr. doctrina de Fallos 148:430; 270:42; 310:2193, entre otros). 8. Que, por lo demás, no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo. Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario en los términos precisados -en considerando 3°- y se confirma la

sentencia apelada. Con costas. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. Antonio Boggiano. - Adolfo R. Vázquez. - Juan C. Maqueda.

Colegio Público de Abogados de Capital Federal c. Estado Nacional (2008) Fallos: 331:2406 Buenos Aires, 4 de noviembre de 2008. Considerando: 1º) Que el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional -parte demandada en la presente causa- se dirige contra la resolución dictada por la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. El fallo confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto había hecho lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y declarado que quienes ejercen la abogacía en favor del Estado Nacional en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires están obligados a cumplir con la ley 23.187 que ordena la instalación y funciones del referido Colegio. Para llegar a esa conclusión, el fallo consideró que eran inválidos los artículos 3º y 5º del decreto 1204/011 en la medida que pretenden relevar a los abogados del Estado de la obligación de inscribirse en la matrícula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio y de pagar el derecho fijo establecido por su artículo 51. 2º) Que el recurso de apelación federal debe ser examinado por esta Corte, puesto que, tal como lo ha señalado la señora Procuradora Fiscal en el apartado III de su dictamen, en esta causa se ha puesto en tela de juicio un acto emitido por el Presidente de la República, vale decir, una autoridad federal, y el pronunciamiento apelado ha sido contrario a su validez (artículo 14, inciso 1º de la ley 48). 3º) Que el primer agravio del recurrente enderezado a cuestionar la legitimación de la entidad actora debe ser rechazado en base a los argumentos expuestos en el último párrafo del apartado IV del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, al que cabe remitirse por razones de brevedad. 4º) Que en cuanto al fondo del asunto, con carácter preliminar, debe puntualizarse que el argumento central de la decisión judicial radicó en que el Presidente no se encontraba habilitado por el Congreso para dictar disposiciones de carácter legislativo contrarias a la ley nacional 23.187. Rechazó la pretensión de que tal autorización pudiese hallarse en el artículo 1º.f de la ley 25.414 -de delegación de atribuciones legislativas y emergencia pública-, puesto que no se ha demostrado en qué afecta la eficiencia de la administración que los profesionales pertenecientes al cuerpo de abogados del Estado cumplan con la obligación legal de matricularse en el distrito, como lo exige la ley 23.187. Por otro lado, consideró el tribunal que la exención a los abogados del Estado de pagar el derecho fijo por su actuación judicial no es transitoria, como deben serlo las medidas de emergencia, sino que es definitiva y, por ende, irrazonable. Ante esta Corte, la parte demandada ha solicitado la revocación del fallo y defendido la validez del decreto 1204/01, apoyándose en dos líneas diferentes de argumentación. Por un lado, sostuvo que la ley 23.187 se refiere solamente a la abogacía privada, mientras que el decreto 1204/01 reglamenta el ejercicio de la abogacía pública, es decir, la que ejercen los abogados del Estado. Esta materia está comprendida, entonces, en la "zona de reserva de la administración", vale decir, es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo. La segunda argumentación sostiene que el decreto 1204/01 es válido pues el Presidente lo dictó en uso de las atribuciones legislativas que le había delegado el Congreso en el artículo 1º de la ley 25.414. 5º) Que, como puede apreciarse, se trata de argumentos encontrados en cuanto al carácter propio o delegado de la competencia ejercida por el Presidente al dictar el decreto 1204/01, inconsistencia que adquiere especial relevancia al tomarse en cuenta que el ejercicio de uno y otro tipo de atribución está sujeto por la Constitución Nacional a diferentes condiciones de validez. 6º) Que el examen de los puntos federales propuestos, de acuerdo al desarrollo que sigue, concluirá en la confirmación del fallo dictado por la cámara de apelaciones. Primero, porque es incorrecto afirmar que el Presidente, al dictar el decreto 1204/01, haya hecho uso de una competencia exclusiva; por el contrario, el régimen de los abogados del Estado -separada o conjuntamente con los demás abogados-

es una materia que ha sido regulada por leyes del Congreso cuya validez no es materia de controversia. Segundo, porque los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 no encuentran convalidación en la delegación de facultades legislativas contenida en el artículo 1º, inciso I, apartado "f" de la ley 25.414. 7º) Que hay poderosas razones que refutan la tesis sostenida por la parte recurrente de que los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 se refieren a una materia cuya regulación es una facultad propia y exclusiva del Presidente de la Nación. La primera de tales razones radica en que el ejercicio de la abogacía -sea a favor del Estado, sea de particulares- ha sido materia reglada por el Congreso desde los orígenes mismos de la organización nacional. Debe recordarse en tal sentido que, si bien el Presidente Urquiza estableció algunas condiciones para el ejercicio de la abogacía a falta de una ley nacional, lo hizo "con calidad de dar cuenta al Congreso Federal" (decreto del 15 de septiembre de 1854), órgano que dictó la ley número 23 aprobando expresamente el acto presidencial. De ahí en más, merecen citarse: la ley 43, cuyos artículos 5º y 6º se refieren, respectivamente, a los abogados que serán admitidos por los tribunales federales y a los procuradores fiscales que puede designar el Poder Ejecutivo; la ley 3367, sobre la representación del Fisco Nacional; la ley 10.996 sobre el ejercicio de la procuración en la Capital y ante la justicia federal; la ley 12.954 de creación del cuerpo de abogados del Estado y los decretos-leyes de facto 17.516 sobre la representación judicial del Estado; 19.649 de creación del Foro de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y 22.192 que reemplazó a la anterior y fijó un nuevo régimen para el ejercicio de la abogacía y la procuración. Por otra parte, las leyes que han establecido un marco para el desempeño de los abogados del Estado no han sido cuestionadas por invadir una esfera reservada al Ejecutivo, sino que, por el contrario, la ley sancionada por el Congreso bajo el número 12.954 fue invocada por la demandada en su favor. En realidad, tampoco se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la ley 23.187, incluso en aquellos pasajes de los escritos presentados por la demandada que reconocen su aplicación a los abogados del Estado (fojas 156/157 y 280). Por último, la ley 23.187 no hace en su texto la distinción pretendida por la recurrente entre abogacía privada y pública, a lo cual debe sumarse que desde su sanción, en 1985, los abogados del Estado cumplieron con las obligaciones tanto de matricularse como de pagar el derecho fijo. Ambas circunstancias configuran una clara indicación de que, para usar las palabras de la misma parte demandada, "las normas referidas a la colegiación obligatoria en el ámbito de la Capital Federal, y al ejercicio del poder de policía profesional por parte de la entidad accionante (Ley Nº 23.187) proyectaban sus efectos sobre los abogados integrantes del Cuerpo..." (fojas 280, cit.). 8º) Que la cuestión a tratar por esta Corte queda circunscripta entonces a la de si el decreto 1204/01 puede ser justificado como el ejercicio válido de las atribuciones legislativas delegadas al Presidente por el Congreso a través del artículo 1º.f de la ley 25.4142. 9º) Que con un lenguaje firme y explícito la Constitución Nacional prohíbe al Presidente de la República, como regla general, emitir "disposiciones de carácter legislativo", sea a iniciativa propia (artículo 99.3, segundo párrafo), sea por virtud de la delegación que, en su favor, haga el Congreso (artículo 76, primera parte). Ambas cláusulas establecen también, luego de formular el principio, las condiciones o límites bajo los cuales ha de operar el caso excepcional en que el Presidente se encuentra habilitado para dictar decretos legislativos que, según sea, se denominan "decretos de necesidad y urgencia" o "decretos que ejercen facultades delegadas" (artículo 100, incisos 13 y 12, respectivamente). En lo que se refiere a los decretos dictados en uso de facultades delegadas (o "decretos delegados"), el artículo 76 de la Constitución Nacional establece tres requisitos básicos: 1) que se limiten a "materias determinadas de administración o emergencia pública"; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su ejercicio y 3) que se mantengan "dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca". El artículo 100, inciso 12 añade un cuarto requisito, a saber, 4) que los decretos así dictados sean refrendados por el jefe de gabinete de ministros y sometidos al control de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso de la Nación. La letra del texto constitucional (artículos 99.3 y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la Convención Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como una práctica normal y, por la otra, de

introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ello sí puede tener lugar. La definición de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional, así como el procedimiento que finalmente se adoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del presidencialismo y la mayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal. De todo ello se desprende que dicho procedimiento debe ser puesto en práctica por los tres poderes del Estado, cada uno en el papel que le toca, con el cuidado de no introducir, por vía de deformaciones interpretativas, inconsistencias o desequilibrios entre las diversas finalidades buscadas con la reforma de la estructura del gobierno federal. En tal sentido, es oportuno recordar cuáles fueron las directrices que gobernaron el trabajo de la Convención Constituyente que en 1994 introdujo en la Constitución Nacional las cláusulas relacionadas con la delegación legislativa, tal como ellas fueron expuestas por uno de los convencionales que tuvo a su cargo la presentación y explicación del proyecto: "Los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igual que la habilitación de los temas que están incluidos en el artículo 3º de la ley declarativa, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. "La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación y perfeccionamiento del sistema democrático. [...]" "La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos del Poder del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-; y a ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial." "Una tercera, emparentada con la anterior, es conseguir mayor eficiencia en el funcionamiento de las instituciones del Estado, característica común a las reformas perseguidas respecto de los tres poderes clásicos." (Obra de la Convención Constituyente, Tomo V, página 4883, exposición del convencional Alberto García Lema). Más adelante y, refiriéndose al régimen constitucional de la delegación legislativa, el mismo convencional remarcó que la delegación constituía "una excepción al principio general sentado en la primera parte del nuevo inciso 23 del artículo 86 [actual artículo 99, inciso 3º]" que no es otro que la ya señalada prohibición al Presidente de dictar disposiciones de carácter legislativo (op. cit., pág. 4887). Ahora bien, ante la variedad de modelos que ofrecía el derecho constitucional comparado en materia de delegación legislativa, los redactores del nuevo artículo 76 de la Constitución Nacional se dejaron guiar por el que ofrece el derecho constitucional estadounidense. Al explicar el contexto del cual se habían extraído las ideas centrales del proyecto que se ponía a consideración de la Convención, el citado convencional García Lema expresó: "Los principios y los límites de la delegación legislativa quedan ajustados a lo que son las prácticas de los Estados Unidos. El Congreso debe definir la materia de la delegación y suministrar un patrón o criterio claro para guiar al organismo administrativo al cual se transfieren facultades" (op. cit., pág. 4887). 10) Que, si bien la constitución estadounidense no contiene una cláusula como la de nuestro artículo 76, la Suprema Corte federal de ese país ha fijado, a lo largo de su historia jurisprudencial, el modo constitucionalmente aceptable en que debe tratarse la práctica de la delegación legislativa. Un factor central de la validez de la actividad llevada a cabo en ejercicio de facultades delegadas es, tal como lo advirtiera el discurso del convencional García Lema, la formulación por el Congreso de un patrón o directriz inteligible y clara a la cual debe sujetarse el Presidente. En un fallo de 1996 el referido tribunal ha hecho una síntesis de la doctrina que viene sosteniendo y desarrollando -al menos desde 1936-: "El principio fundamental de la doctrina de delegación es que la función legislativa pertenece al Congreso... y no puede ser transferida a otra rama del gobierno u organismo. Este principio no significa, sin embargo, que solamente el Congreso puede dictar reglas de seguimiento obligatorio ('prospective force'). Imponer al Congreso la carga de diseñar toda norma federal, implicaría distraerlo

de temas más acuciantes y malograr el designio de los constituyentes de un Gobierno Nacional efectivo". Y, más adelante: "Esta Corte ha establecido desde antiguo que el Congreso debe tener permitido delegar en otros al menos alguna autoridad que éstos puedan ejercer por sí mismos. La auténtica distinción... es entre la delegación del poder para hacer la ley, que necesariamente involucra discrecionalidad en cuanto a cómo ella debe ser, y conferir autoridad o discrecionalidad en cuanto a su ejecución, para ser ejercida bajo la ley y en función de ella. Lo primero no puede hacerse, lo último no merece ninguna objeción válida" (Loving v. United States, 517 U.S. 748, 758 [1996]). Sin embargo, aclaró que "no es suficiente decir que el Congreso manifestó su voluntad de delegar una cierta atribución (authority)", pues, "como regla general, debe también establecer por acto legislativo un principio inteligible al cual la persona o cuerpo autorizado tiene que conformarse. La regla del principio inteligible busca hacer cumplir la idea de que el Congreso no puede delegar el poder de hacer leyes y, por ende, puede delegar no más que el poder de decidir los programas y medidas que pongan en práctica sus leyes" (517 U.S. 748, 771). 11) Que la exigencia del derecho constitucional norteamericano de que las leyes delegatorias contengan un principio claro e inteligible al cual debe ajustarse la autoridad delegada tiene su correlato en dos conceptos contenidos en el artículo 76 de la Constitución Nacional: el carácter determinado de las materias de administración y la exigencia de que la actividad delegada se mueva "dentro de las bases que el Congreso establezca" [énfasis añadido]. Pero, el riesgo que de todos modos enfrentan las constituciones al admitir la delegación legislativa es que ésta se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e imprecisa. Los caminos que se abren a los tribunales que deben resolver impugnaciones fundadas en el uso excesivo de facultades delegadas de manera indeterminada son en general dos: o bien anular la ley delegatoria por no fijar un lineamiento inteligible, o bien interpretar muy restrictivamente la eficacia de la delegación y, por lo tanto, limitar las posibilidades de que el acto en cuestión pueda encontrar apoyo en la delegación excesivamente vaga. Este último es el que predominantemente ha seguido la Corte Suprema de los Estados Unidos (ver Tribe, Lawrence, Constitutional Law, 3º edición, New York, 2000, pp. 988/989). Por ejemplo, en un caso del año 2001, dicho tribunal convalidó un artículo de la ley de aire limpio (Clean Air Act) que delegó en la agencia respectiva (Environmental Protection Agency) una competencia sumamente amplia para fijar estándares tolerables de polución, pero, al mismo tiempo, los jueces rechazaron que, a partir de esa generalidad, el ente regulador pudiera inferir una autorización para tomar en cuenta los costos de implementación de tales estándares (Whitman v. American Trucking Associations, 531 U.S. 457). 12) Que, a partir del sentido que se buscó asignar al texto constitucional argentino y de las características del modelo seguido, se desprende que: 1º) la delegación sin bases está prohibida y 2º) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el Presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate. Esta conclusión resulta insoslayable apenas se advierte que la delegación sin bases está prohibida precisamente porque bloquea la posibilidad de controlar la conexión entre la delegación del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad administrativa. Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente. En otros términos, el principio constitucional contrario al dictado de disposiciones legislativas por el Presidente tiene, en el plano de las controversias judiciales, una consecuencia insoslayable: quien invoque tales disposiciones en su favor deberá al mismo tiempo justificar su validez, o sea, demostrar que se hallan dentro de alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo está constitucionalmente habilitado. En materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habrá cumplido si los decretos, además de llenar los diversos requisitos constitucionales ya referidos, son consistentes con las bases fijadas por el Congreso (conforme artículos 76 y 100, inciso 12 de la Constitución

Nacional). Por consiguiente, la defensa del decreto legislativo tendrá mayores probabilidades de éxito cuanto más claras sean las directrices de la ley delegatoria y menores, cuando ellas consistan sólo en pautas indeterminadas. 13) Que la parte demandada ha actuado con una lógica diametralmente contraria a la que, según el análisis hecho más arriba, subyace a las reglas constitucionales sobre la delegación legislativa: en primer lugar, se apoyó en una lectura sumamente amplia e indeterminada de la ley 25.414 que, si es tomada estrictamente, habilitaría al Presidente para derogar prácticamente cualquier ley vigente y, en segundo término, en lugar de ofrecer una demostración de que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el Ejecutivo formaban parte de la política que efectivamente adoptó el Congreso en el artículo 1.f. de la ley 25.414, se limitó a solicitar una aplicación mecánica del texto legal, en la versión vaga e inexpresiva por ella misma propuesta. En efecto, a fin de demostrar que el Presidente se mantuvo dentro de las bases de la delegación, la parte demandada se limitó a argumentar que el decreto 1204/01 permitiría una reducción del gasto público y que, de esta manera, se cumplía con el fin -fijado por el artículo 1, inciso "f" de la ley 25.414- de aumentar la eficiencia de la administración. Pero, puesto que es difícil concebir una ley que no incida, directa o indirectamente, en la cuantía del gasto público, aceptar el argumento precedente implicaría admitir que en el citado artículo 1.f., el Congreso habilitó al Presidente para derogar cualquier norma legal con miras a lograr una reducción del gasto. Una interpretación como ésta introduce tal indeterminación en la ley 25.414, que deja a la delegación legislativa prácticamente sin bases en función de las cuales discernir qué tipo de ley puede ser derogada por el Presidente, o sea, delinear un subgrupo dentro del conjunto de las leyes vigentes sobre el que recaerá la atribución delegada. Sin embargo, tal interpretación no es la que mejor cuadra con el texto completo del artículo 1.f. de la ley 25.414. Un examen más atento muestra que la mencionada ley autorizó al Presidente para derogar leyes específicas, en materias determinadas de su ámbito de administración, que afectasen o regulasen el funcionamiento operativo de organismos o entes descentralizados, palabras que admiten una lectura mucho más plausible si se las entiende como refiriéndose a leyes cuya derogación, por su especificidad, no altera o modifica de manera grave otros fines o políticas legislativas que las dirigidas explícitamente y puntualmente al funcionamiento de la administración pública. Esta interpretación, más ajustada al texto, al tiempo que da fundamento a la validez de la cláusula delegatoria, pone de manifiesto que el decreto 1204/01, en cuanto ha sido materia de cuestionamiento, está fuera de la habilitación que el Congreso otorgó al Presidente. 14) Que los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 encuentran, en efecto, serias dificultades para amoldarse a la delegación legislativa de la ley 25.414, tal como ha sido entendida anteriormente. Primero, porque ninguno de ellos dispone la derogación de una norma específica, sino la aprobación, para los abogados del Estado, de todo un régimen alternativo e incompatible con el establecido en la ley 23.187 que se encuentra vigente. Lo mismo no habría podido plasmarse mediante una mera derogación parcial de la ley 23.187 precisamente porque esta última se trata de una norma que no afecta, ni regula de manera específica a la administración o sus entes descentralizados, sino que lo hace respecto de quienes ejercen la abogacía en general; es decir, la imposibilidad de mantenerse dentro del permiso legislativo para derogar revela, en este caso, la falta de especificidad de las disposiciones contenidas en la ley 23.187 y alcanzadas en su eficacia por el decreto 1204/01. Segundo, porque ambos artículos relevan a los referidos abogados del cumplimiento de sendos deberes hacia el colegio -aporte y matriculación- que son propios y sólo afectan a la administración pública de manera indirecta, como consecuencia de resoluciones tomadas por esta misma invocando razones de conveniencia. El deber que tienen los abogados de contribuir económicamente al sostenimiento del colegio profesional -cuya constitucionalidad no está en discusión en este caso- es una obligación propia del abogado para con el Colegio Público. Ello es así con independencia de que, en el caso de los abogados del Estado, para evitarles un deterioro de su ingreso, la misma administración haya decidido soportar el costo derivado de su cumplimiento. En esta medida, el decreto 1204/01 viene a modificar la ley 23.187 en un aspecto que no afecta directamente a la administración ni se refiere específicamente a ella.

15) Que esta conclusión no se ve refutada por las razones en que se fundó el dictamen Nº 126, del 3 de noviembre de 1987 de la Procuración del Tesoro de la Nación, citado por la recurrente en su favor. En efecto, allí el Procurador consideró dos puntos: primero, si los abogados del Estado deben pagar el bono establecido por la ley 23.187 en su artículo 51, inciso d) y, segundo, quién debe soportar el costo. Sobre la primera cuestión, el dictamen se limita a señalar que "la situación de los abogados del Estado no aparece contemplada dentro de las excepciones que prevé el referido inciso del artículo 51". En el otro punto, el Procurador entendió que el gobierno debía compensar al abogado por el pago del bono, pues lo contrario supondría "una erogación a cargo del agente directamente derivada del cumplimiento de sus funciones que le irrogaría... una disminución inadmisible de su remuneración". Luego, el Procurador agregó consideraciones en cuanto a la diferente situación en que se ven los abogados del Estado que litigan en la Ciudad de Buenos Aires, respecto de quienes lo hacen en otras jurisdicciones. Por estas razones, concluyó que no correspondía al profesional afrontar personalmente el costo del bono en la medida que por sus tareas percibiese solamente un sueldo. Como puede apreciarse, el dictamen hace una correcta y muy precisa distinción entre la sujeción de los abogados del Estado a la obligación prevista en el artículo 51 de la ley 23.187, por un lado, y la financiación de su cumplimiento, por el otro. La utilización de razones de equidad y de conveniencia descarta que la Procuración del Tesoro, en el dictamen 126, haya entendido que estaba ante una deuda del gobierno con el Colegio Público de Abogados, sino, en todo caso, de otra de carácter salarial para con sus propios abogados. Si la obligación legal de aporte que tienen los abogados no involucra a la administración sino en virtud de sus propias decisiones sobre la forma y cantidad con que remunera a sus abogados, menos aún tiene parte en lo que respecta al deber de inscribirse en la matrícula establecido por el artículo 2.b de la ley 23.187, a punto tal, que ningún efecto sobre la eficiencia de algún organismo público se ha conseguido siquiera identificar por parte de la demandada. Por otro lado, el pago de la cuota correspondiente a cada abogado matriculado tampoco se traduce en una mayor eficiencia estatal, pues se trata también de una obligación propia del abogado y no de la administración. 16) Que la conclusión final a la que corresponde arribar es que la cámara de apelaciones ha fallado con acierto al concluir que el decreto 1204/01 constituye una disposición de carácter legislativo dictada por el Presidente de la Nación fuera de las bases de la delegación de facultades contenida en el artículo 1º, apartado I, inciso "f" de la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibición establecida en el artículo 99, inciso 3º, segundo párrafo de la Constitución Nacional. 17) Que en atención a lo expresado en los considerandos precedentes, corresponde desestimar la presentación directa C.767.XL. Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I) Declarar bien concedido el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y confirmar la sentencia apelada. Con costas. II) Desestimar el recurso de hecho C.767.XL. Intímase al Estado Nacional para que, en el ejercicio financiero que corresponda haga efectivo el depósito previsto en el artículo 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Agréguese copia certificada de este pronunciamiento en el recurso de hecho C.767.XL. III) Notifíquese, tómese nota por Mesa de Entradas de la intimación cursada en el punto II, devuélvanse los autos principales y, oportunamente, archívese la queja. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO (EN DISIDENCIA) CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY. DISIDENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO Considerando: 1º) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (en adelante C.P.A.C.F.) y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01.

2º) Que, para así decidir, el tribunal a quo estableció que: (a) el C.P.A.C.F. tiene legitimación para demandar, pues dentro de "las funciones que le han sido conferidas mediante la ley 23.187 se encuentra la de tutelar la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes estando investido a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública..." (fs. 248 vta.); (b) "de la redacción del citado artículo [5º del decreto 1204/01] se advierte que la extralimitación de la delegación legislativa por parte del Poder Ejecutivo Nacional resulta manifiesta cuando expresa 'sin que resulte necesaria ninguna otra matriculación profesional', comprometiéndose, así, los fines públicos que el Estado, a través de la ley 23.187, confió al Colegio actor" (fs. 249); (c) "no puede extraerse (...) que la ley 25.414 autorice al Poder Ejecutivo a modificar la ley 23.187 en la forma pretendida al sancionar el Decreto 1204/01" (fs. 249). Con respecto al artículo 3º cuestionado -por el que se exime a los abogados del Estado del pago de bonos, derechos fijos o de cualquier otro tipo de gravamen-, luego de caracterizar a la disposición como de necesidad y urgencia, la cámara manifestó que lo allí dispuesto "desvirtúa el principio de legalidad (arts. 18 y 19 de la Constitución Nacional) pues vulnera el texto expreso del art. 51 inc. d) de la ley 23.187..." (fs. 249/249 vta.). Al respecto, agregó que "dicho articulado no establece un plazo determinado para la exención de dicha obligación a los abogados que cumplen funciones en el Estado, por lo que su tiempo indeterminado resulta irrazonable" (fs. 249 vta.). 3º) Que, contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario a fs. 256/285 vta. que fue concedido en cuanto se encuentra en discusión la interpretación de normas de carácter federal (considerando III) y rechazado respecto a las causales de arbitrariedad y gravedad institucional (considerandos I y II), lo que motivó la deducción de la queja C.767.XL que corre sin acumular. 4º) Que el recurso extraordinario deducido resulta formalmente admisible, toda vez que en el sub lite se ha puesto en juego la validez de un acto de autoridad nacional (decreto 1204/01) y la decisión definitiva del tribunal superior de la causa ha sido contraria a su validez, así como la inteligencia de la ley 23.187 y la sentencia impugnada ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fundó en ellas (artículo 14, incisos 1º y 3º de la ley 48). Por lo demás, los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, al estar referidos a la cuestión federal indicada, quedan comprendidos en ella y, por ende, serán tratados de manera conjunta (doctrina de Fallos: 323:1625, entre otros). 5º) Que, en primer término, se debe estudiar el agravio del recurrente dirigido a cuestionar la legitimación de la entidad actora desde que, de prosperar, se estaría ante la inexistencia de un caso o controversia en los términos del artículo 116 de la Ley Fundamental. En este aspecto el tema en discusión encuentra adecuada respuesta en el acápite IV del dictamen de la señora Procuradora Fiscal a cuyos términos cabe remitir por motivos de brevedad. 6º) Que, en cuanto al tema de fondo controvertido en estos autos, corresponde que este Tribunal decida si el Presidente de la Nación al dictar el decreto 1204/01 ha excedido o no sus facultades constitucionales. Ello exige calificar la norma en juego para luego efectuar el control de constitucionalidad procedimental y sustantivo. Este último aspecto requiere, a su vez, examinar la naturaleza de la relación que une al Estado con sus abogados y el ámbito de aplicación de la ley 23.187. 7º) Que para el dictado del decreto 1204/01, el Poder Ejecutivo Nacional invoca los incisos 1º y 3º del artículo 99 y el artículo 76 de la Constitución Nacional. Estas disposiciones regulan supuestos diferentes: los reglamentos autónomos, los decretos de necesidad y urgencia y los reglamentos delegados. En el primer supuesto, se trata del ejercicio de facultades propias del Poder Ejecutivo, mientras que los otros dos institutos involucran el ejercicio de facultades legislativas por parte de dicho poder. En el sub lite, se cuestionan concretamente los artículos 3º y 5º del decreto mencionado por los que se obliga a los abogados del Estado Nacional a inscribirse en el Registro de Abogados que se crea en el ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación y se los exime del pago de bonos, derechos fijos y cualquier otro gravamen que establezcan las leyes. Así, en dichas disposiciones se establece expresamente lo siguiente:

Artículo 3º: "Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la ley 12.954 y en los artículos 66 de la ley 24.946 y 7º de la ley 25.344 estarán exentos del pago de bonos, derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que imponga a aquéllas un pago por su presentación en las actuaciones judiciales en las que intervenga en representación, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los demás organismos mencionados por el artículo 6º de la ley 25.344". Artículo 5º: "La representación, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los demás organismos o entes mencionados en el artículo 6º de la ley 25.344 en cualquier fuero, instancia o jurisdicción, sólo podrá ser ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese registro [el Registro de Abogados del Estado creado en el ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación, según el artículo 4º], sin que resulte necesaria otra matriculación profesional". 8º) Que, a diferencia de lo que ocurre con la abogacía privada (que se ejerce a través de distintos contratos previstos en el Código Civil -mandato, locación de servicios o locación de obra- o bajo relación de dependencia con una empresa no estatal conforme a las pautas de la Ley de Contrato de Trabajo), la relación entre el Estado y sus abogados se rige por normas de derecho público: el abogado del Estado ejerce una función pública prestando un servicio relativo a su profesión como agente público (no a su profesión de abogado o procurador). Este Tribunal estableció que "en supuestos (...) en los que una repartición del Estado Nacional designa a uno de sus agentes para que lo represente en un proceso judicial, éste no ejerce su actividad en función de un contrato de derecho privado, como los de mandato o locación de servicios, sino en virtud de la relación de empleo público que lo une con el organismo administrativo..." (Fallos: 306:1283). Son normas administrativas y no civiles las que rigen la relación de empleo. Es por ello que todos los aspectos que hacen a la organización del Cuerpo de Abogados del Estado pertenecen a la zona de reserva de la Administración en tanto se trata de una materia inherente y consustancial a las funciones que tiene adjudicadas el Poder Ejecutivo como "jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país" (conf. artículo 99 inciso 1º de la Constitución Nacional). En este marco, el Presidente dictó los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01. Se trata entonces de disposiciones de carácter autónomo y no delegadas y de necesidad y urgencia como se sostiene en la sentencia apelada. 9º) Que una vez calificadas jurídicamente las normas impugnadas, y tal como se expresó en el considerando 6º, corresponde ahora que este Tribunal efectúe su control procedimental y sustantivo. Con relación a este tema, conviene recordar que "la misión más delicada de la justicia de la Nación es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder menoscabando las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público" (Fallos: 155:248, entre muchos otros). 10) Que para efectuar el control procedimental resulta necesario examinar si se han cumplido los recaudos previstos para este tipo de reglamentos. En tanto el inciso 1º del artículo 99 de la Constitución Nacional no establece recaudos específicos, cabe concluir que en este aspecto la norma resulta conforme a la Constitución Nacional. 11) Que, con relación al control sustantivo, cabe señalar que las medidas cuestionadas también resultan constitucionalmente válidas. En efecto, tal como se expresó precedentemente, todo lo referente a la organización del Cuerpo de Abogados de Estado pertenece a la zona de reserva de la Administración. Se trata del ejercicio de facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, las que no resultan -en principio- justiciables, salvo que mediaren razones de grave y grosera irrazonabilidad, lo que no acontece en el caso de autos. Al respecto, no asiste razón al colegio actor cuando expresa que al dictar las disposiciones cuestionadas, el Poder Ejecutivo modificó la ley 23.187, en tanto esta normativa no fue dictada específicamente para regular a los abogados del Estado. Por el contrario, a través de esta ley el Estado Nacional creó el C.P.A.C.F. como una persona pública no estatal y le confió -por vía de delegación- el ejercicio de una función administrativa: la regulación de la profesión de los abogados que ejercen la profesión de manera privada. El C.P.A.C.F. no actúa por derecho propio, sino que ejerce una potestad

cuya titularidad corresponde al Estado Nacional (conf. Huber, Administración autónoma de la economía, ENAP, Madrid, pág. 66 y ss. y González Navarro, "Transferencia del Ejercicio de Competencias Administrativas", en Documentación Administrativa, Nº 135, pág. 35 y ss). Este Tribunal ha manifestado que "...el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal funciona con el carácter, derechos y obligaciones de las personas de derecho público, cumpliendo un cometido administrativo para el que lo habilita su ley de creación, actuar que se rige por esa norma y supletoriamente por la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, 19.549 (art. 17 de la ley 23.187)...". Agregó que partiendo del marco legal de desenvolvimiento de dicha entidad "...el Colegio Público de Abogados no es una asociación (artículo 14 de la Constitución Nacional) que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y, que éste por delegación circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia (v. sentencia del 26 de junio de 1986, F.446.XX "Ferrari, Alejandro Melitón c/ Estado Nacional (P.E.N.) s/ amparo", (considerando décimo primero) (...) éste [el Colegio Público de Abogados] ejerce facultades que prima facie pueden ser encuadradas en el marco de las relaciones de derecho público, máxime teniendo en cuenta los objetivos de carácter público que cumple dicha entidad" (Fallos: 315:1830). En igual sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado que: "El Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (...) reúne los requisitos y características de una típica entidad de derecho público que por su naturaleza jurídica y las atribuciones que la ley le otorga, ejerce funciones delegadas del poder público para el control de la legalidad del ejercicio profesional de los abogados de la Capital Federal de la República Argentina. En otros términos: se trata de un poder de policía que forma parte de la organización política del Estado y del orden público, compatible con el Estado de Derecho y con la organización de una sociedad democrática (...) Se trata, pues, de la actividad propia de un ente público con carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho público que actúa en nombre y representación del Estado" (Informe sobre los casos Nº 9777 y 9718, del 30 de marzo de 1988). 12) Que si bien es cierto que mientras no se organizó un registro de abogados del Estado éstos cumplieron con las disposiciones de la ley 23.187, no existe óbice para que esta circunstancia cambie desde el momento en que el Estado decide crear su propio registro, tal como oportunamente se previó en la ley 12.954 al requerir la confección de un cuadro general de abogados del Estado (conf. artículo 33 del decreto 34.952/47). Mal pudo el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 1204/01 modificar una ley que no contemplaba expresamente el aspecto regulado por dicho decreto por pertenecer a la zona de reserva de la Administración. 13) Que, descartada la arbitrariedad o ilegitimidad, sólo queda aquello que hace a la oportunidad, mérito o conveniencia de la medida, cuya revisión no es posible por parte del Poder Judicial sin una paralela e irremediable afectación al principio de división de poderes del Estado, sobre el que se funda la organización institucional de la Nación, toda vez que ello importaría tanto como acceder a una indebida intromisión en esferas reservadas al poder administrador. 14) Que, por las razones expuestas, se hace lugar al recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional con el alcance establecido precedentemente y se declara que los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 son constitucionalmente válidos. Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario de fs. 256/285 vta. y el recurso de hecho interpuesto por el Estado Nacional y se revoca la sentencia apelada con el alcance indicado. Con costas (artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Exímese a la recurrente de efectuar el depósito previsto en el artículo 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, remítase. ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO. Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, demandado en autos, representado por los doctores Norberto Salvador Bisaro y Silvia Norma Zotta, con el patrocinio letrado del Dr. Horacio Daniel Rosatti.

Traslado contestado por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, actor en autos, representado por la Dra. Gabriela Elena Nasser, en calidad de apoderada, con el patrocinio letrado de los doctores Gustavo Horacio Martínez y Silvia Noemí Nápoli. Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V. Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 9. (1) Art. 3º - Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la Ley Nº 12.954, y en los artículos 66 de la Ley Nº 24.946 y 7º de la Ley Nº 25.344, estarán exentos del pago de bonos, de derechos fijos, y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que imponga a aquéllas un pago por su presentación en las actuaciones judiciales en las que intervengan en representación, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los demás organismos mencionados por el artículo 6º de la Ley Nº 25.344. Art. 4º - Créase el Registro de Abogados del Estado, en el ámbito de la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, en el cual deberán inscribirse todos los letrados que ejerzan las funciones mencionadas en el artículo 3º. Art. 5º - La representación, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los demás organismos o entes mencionados en el artículo 6º de la Ley Nº 25.344 en cualquier fuero, instancia o jurisdicción, sólo podrá ser ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese Registro, sin que resulte necesaria ninguna otra matriculación profesional. (2) Art. 1º - Facúltase al Poder Ejecutivo Nacional al ejercicio de las siguientes atribuciones hasta el 1º de marzo del año 2002. I. Materias determinadas de su ámbito de administración: [...] f) Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración podrá derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la administración descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades públicas no estatales, adecuando sus misiones y funciones; excepto en materia de control, penal o regulatoria de la tutela de intereses legítimos o derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.

Punto 4.5: Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional (1990) Fallos: 313:1513 Buenos Aires, diciembre 27 de 1990. Considerando: 1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado nacional y el Banco Central de la República Argentina y peticionaron la declaración de inconstitucionalidad del decreto 36/90 y de las disposiciones que lo reglamentan, así como el pago del capital y los intereses convenidos con una entidad bancaria. El tribunal a quo declaró la referida inconstitucionalidad e hizo lugar, en parte, al reclamo patrimonial formulado. La condena alcanzó sólo al Estado nacional; contra ella se interpusieron los recursos extraordinarios de fs. 140 y 146 y la Cámara concedió el que había sido promovido por el único condenado. 2) Que el recurso es formalmente admisible, en tanto encuadra de manera indudable en las previsiones del art. 14 de la ley 48. 3) La extensión y variedad de las cuestiones cuyo tratamiento impone este caso, hace conveniente que el tribunal anticipe las principales conclusiones, a los efectos del ordenamiento de las razones que son su fundamento. De este modo, 1) que no es dable soslayar genéricamente el control de constitucionalidad en la acción de amparo; 2) que el análisis de la división de poderes, y las circunstancias que rodean a este caso, conducen a admitir la validez del dictado del decreto por el Presidente de la República; 3) que reiterada jurisprudencia de esta Corte, y doctrina aprovechable del derecho comparado, permiten admitir las normas de emergencia; 4) que en el caso deben primar por una parte, el aseguramiento de la unión nacional, y por la otra las normas que garantizan el derecho de propiedad en los términos de los arts. 14, 17 y especialmente 29 de la Constitución Nacional; y finalmente 5) que la norma es razonable en tanto guarda proporción con sus fines, adecuada a las peculiaridades de la materia económica y el derecho que la rige, y no afecta el principio de igualada ante la ley. 4) Que la recurrente niega la posibilidad de efectuar el control de constitucionalidad en los procesos de amparo. En apoyo de su tesitura invoca, el art. 2°, inc. d), de la ley 16.986 que establece su inadmisibilidad cuando "la determinación de la eventual invalidez del acto requiriese una mayor amplitud de debate o de prueba 'o la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas'". 5) Que la limitación contenida en la mencionada disposición se funda en la necesidad de impedir que este noble remedio excepcional pueda engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa tiene solución por esta vía; o peor aun, que mediante ella es dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad (Fallos: 267:215 --La Ley, 126-293--). Pero el carácter no absoluto de ese principio llevó al tribunal a señalar en el precedente citado que cuando las disposiciones de una ley, decreto u ordenanza resultan claramente violatorias de alguno de los derechos fundamentales, la existencia de reglamentación no puede constituir obstáculo para que se restablezca de inmediato a la persona en el goce de la garantía constitucional vulnerada, porque de otro modo bastaría que la autoridad recurriera al procedimiento de preceder su acto u omisión arbitrarios de una norma previa --por más inconstitucional que ésta fuese-- para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una oportuna restitución del ejercicio del derecho esencial conculcado. Por ese motivo y porque precisamente la ley 16.986 se ha propuesto normar este procedimiento excepcional para asegurar eficazmente el ejercicio de las garantías individuales contra la arbitrariedad y la ilegalidad manifiestas, su art. 2°, inc. d) debe ser interpretado como un medio razonable concebido para evitar que la acción de amparo sea utilizada caprichosamente con el propósito de obstaculizar la efectiva vigencia de las leyes y reglamentos dictados en virtud de lo que la Constitución dispone; pero no como un medio tendiente a impedir que se cumplan los fines perseguidos por la misma ley cuando el acto de autoridad arbitrario se fundamente en normas que resultan palmariamente contrarias al espíritu y a la letra de la ley de las leyes (consids. 6° y 7° del pronunciamiento antes citado).

6) Que, ello es así, pues es de toda evidencia que el amparo, instituido pretorianamente por aplicación directa de cláusulas constitucionales, y cuya finalidad es la de asegurar la efectiva vigencia de la Constitución misma, no puede recibir un límite legal que impida su finalidad esencial cuando ésta requiere que se alcance la cima de la función judicial, como es el control de la constitucionalidad de normas infraconstitucionales. 7) Que ese principio, que se corresponde con los fines propios de este tribunal, no admite una conclusión que haga prevalecer meras disposiciones de naturaleza procesal --y por tanto de carácter únicamente instrumental-- por sobre nada menos que la Constitución Nacional. En tal sentido, cabe recordar las enseñanzas de Orgaz cuando al tratar precisamente el "recurso" de amparo afirmaba --en términos cuya aplicación excede por cierto a tal instituto-- que la supremacía de la Constitución no se ha de considerar subordinada a las leyes ordinarias... Estas leyes y las construcciones técnicas edificadas sobre ellas, tienen solamente un valor relativo, esto es, presuponen las reservas necesarias para que su aplicación no menoscabe o ponga en peligro los fines esenciales de la ley suprema. Todas las construcciones técnicas, todas las doctrinas generales no impuestas por la Constitución, valen en la Corte sólo 'en principio'. Todo en la Corte es 'en principio', salvo la Constitución misma, que ella sí, y sólo ella, vale absolutamente" (Alfredo Orgaz, "El recurso de amparo", ps. 37/38, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1961). Es que es función indeclinable de los jueces el resolver las causas sometidas a su conocimiento, teniendo como norte el asegurar la efectiva vigencia de la Constitución Nacional, sin que puedan desligarse de este esencial deber, so color de limitaciones de índole procesal. Esto es especialmente así, si se tiene en cuenta que las normas de ese carácter deben enderezarse a lograr tal efectiva vigencia y no a turbarla. 8) Que, en definitiva, cabe reiterar una vez más aquello que la Corte ya señaló en Fallos : 33:162 y reiterados procedentes posteriores, en el sentido de que "es elemental en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolos con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición a ella; constituyendo esa atribución moderadora uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución contra los abusos posibles...de los poderes públicos". 9) Que, por lo demás, a fin de aventar equívocos que se sustentarían en una superada concepción del alcance de la jurisdicción federal, resulta propicio recordar la evidente relación que existió en la génesis de la norma hoy contenida en el art. 2°, inc. c), de la ley 16.986 entre la limitación que prevé, los términos en que fue concebida por esta Corte con anterioridad a la vigencia de la ley citada --indudable antecedente del artículo aludido-- y la cuestión de la posibilidad de la procedencia de admitir las acciones meramente declarativas de inconstitucionalidad, tema en la actualidad claramente diferente del que aquí se trata, pero de algún modo entremezclado en su consideración en otras épocas. Según resulta de la atenta lectura del precedente de Fallos: 249:221 (La Ley, 103-315), al que remiten las decisiones posteriores que se pronuncian sobre aquella limitación (Fallos: 249:449, 569 --La Ley, 106-415; 105-796--; 252:167; 256:386 --La Ley, 112-560--, entre otros), un fundamento sustancial para desestimar los amparos cuando ello requería un pronunciamiento de inconstitucionalidad de una norma de carácter general consistía en la inexistencia en el orden nacional de acciones declarativas de inconstitucionalidad, conclusión que por esa época era sostenida por el tribunal (Fallos 245:553; 256:104 --La Ley, 103-296; 112-558-- entre otros). Pero ese óbice --reunidos, desde luego, los requisitos que esta Corte exige-- ha sido superado a partir del precedente de Fallos: 307:1379 (La Ley, 1986-C, 117), cuya doctrina fue posteriormente reiterada en otras causas (Fallos 308:1489 --La Ley, 1987-A, 496--; N. 120.XX. "Newland, Leonardo c. Provincia de Santiago del Estero del 29/3/88; C.612.XXII. "Conarpesa Continental Armadores de Pesca S.A. c. Provincia del Chubut, del 22/6/89 --La Ley, 1989-E, 48-- entre otros). Es más, en fecha relativamente cercana se admitió sin cortapisa alguna que bajo la forma del amparo se pudiesen articular acciones directas de inconstitucionalidad (confr. I. 173.XX "Incidente promovido por la querella s/inconstitucionalidad del decreto 2125 del Poder Ejecutivo nacional", del 19/11/87 --La Ley, 1988-B, 402--).

Ello evidentemente resta solidez a la postura limitativa antes señalada, al colocarla en su adecuada dimensión, dejando de lado aseveraciones absolutas, e impide que los pronunciamientos que se basaban principal o concurrentemente en tal fundamento puedan servir de antecedente para resolver esta cuestión. 10) Que, por otra parte, la lectura de los distintos pronunciamientos de este tribunal en los que se descartó la procedencia de los planteos de inconstitucionalidad en los juicios de amparo, permite advertir que, no obstante señalarse tal principio, el estudio del punto no fue objeto ajeno a su consideración. Así, si bien en Fallos: 249:221 (La Ley, 103-315) se rechazó la procedencia del amparo por aplicación de tal criterio, se formularon consideraciones en orden a la constitucionalidad de la norma atacada (consids. 7° y 8°). Idéntico temperamento se observa en los precedentes de Fallos: 252:167 (consids. 3° y 4°); 257:57 (consids. 3° y 4° --La Ley, 112-686--); 259:191 (consids. 6° y 7° --La Ley, 115717--); 263:222 (consid. 4°), entre otros. En Fallos: 304:1020 (La Ley, 1983-A, 217) directamente se declaró la inconstitucionalidad de un decreto mientras que en el de Fallos: 306:400 (La Ley, 1984-C, 183), finalmente, se arribó a idéntica solución respecto de una resolución ministerial. 11) Que a esta altura del desarrollo argumental expuesto, se llega a un punto de capital importancia que reclama una clara respuesta; se trata, ni más ni menos, que de indagar acerca de la validez o invalidez constitucional de la limitación contenida en el art. 2°, inc. d) de la ley 16.986. Para ello, debe tenerse especialmente en cuenta que el control de constitucionalidad de las leyes que compete a los jueces, y especialmente a la Corte Suprema, en los casos concretos sometidos a su conocimiento en causa judicial, no se limita a la función en cierta manera negativa de descalificar una norma por lesionar principios de la Ley Fundamental, sino que se extiende positivamente a la tarea de interpretar las leyes con fecundo y auténtico sentido constitucional, en tanto la letra o el espíritu de aquéllas lo permita (Fallos: 308:647, consid. 8°, y sus citas --La Ley, 1987-A, 160--), esto es, cuidando que concuerde con los principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional (Fallos: 253:344 --La Ley, 111-268--; 261:36, entre muchos otros). 12) Que no obsta a ello la solo aparente rigidez de los términos de la ley. El mentado art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 no puede ser entendido en forma absoluta, porque ello equivaldría a destruir la esencia misma de la institución que ha sido inspirada en el propósito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de la persona reconocidos por la Constitución, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto (Fallos: 267:215; 306:400 --La Ley, 126-293; 1984-C, 183--). Este principio, que ya había sido sostenido, por el tribunal con anterioridad a la sanción de la ley citada (Fallos: 249:449 y 569 --La Ley, 106-415; 105-796--; 252:167; 253:15 --La Ley, 108-434--, entre otros) fue aplicado por otra parte a las normas legales y reglamentarias de alcance general, categorías entre las que no cabe formular distinciones a este fin (Fallos: 252:167). 13) Que, sentado ello, cabe afirmar que el art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 halla su quicio constitucional en tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del proceso de amparo, cuando en el momento de dictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no "clara, palmaria o manifiestamente" violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a proteger (confr. doctr. de Fallos: 267:215; 306;400; y , más recientemente Comp. 236.XXII "Castro, Ramón A. c. Provincia de Salta s/ acción de amparo", del 25/10/88; y C. 1062.XXII "Cardozo Galeano, Víctor A. c. Estado nacional --Ministerio del Interior--", del 13/2/90. Impedir este análisis en el amparo es contraria las disposiciones legales que lo fundan al establecerlo como remedio para asegurar la efectiva vigencia de los derechos constitucionales, explícitos o implícitos, así como la función esencial de esta Corte de preservar la supremacía constitucional (arts. 31 y 100, Ley Fundamental). La interpretación armónica de estas normas no permite dar al art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 otra inteligencia que la antes señalada. 14) Que ésta es la doctrina que rige el caso y no la que el recurrente reclama. Tal conclusión, por otra parte, no es más que la explicitación teórica de la práctica que viene observando en su seno el propio tribunal cuando actúa en calidad de juez ordinario de instancia única en los pleitos que suscitan su competencia originaria. Así luego se señalarse --para lo cual debió rectificarse también una prolongada jurisprudencia-- que la acción de amparo, de manera general, es procedente en los litigios que caen dentro de la competencia originaria del tribunal porque de otro modo quedarían sin protección los derechos de las partes contemplados por las leyes que establecieron aquélla (confr. causa: S.291.XX

"Provincia de Santiago del Estero c. Estado nacional y/o Y.P.F. s/ acción de amparo", sentencia del 20/8/85, publicada en Fallos: 307:1379 --La Ley, 1986-C, 117--), en diversas ocasiones resolvió que juicios que habían sido iniciados como amparo se sustanciaran por una vía procesal que permitiese una mayor discusión del asunto (confr. a título meramente ejemplicativo L. 125.XXI "Lavalle, Cayetano A. y Gutiérrez de Lavalle, Juana s/ recurso de amparo", del 20/4/87; comp. núm. 28.XXII "Cugliari, Francisco E. c. Provincia de Salta s/ amparo" del 19/5/88; comp. núm. 36.XXII "Castro, Ramón A. c. Provincia de Salta s/ acción de amparo" del 25/10/88; comp. núm. 27.XXIII "Comodoro Rivadavia T.V. S.C.C. s/ acción de amparo", del 20/2/90). Empero la Corte dejó sentado que "bien podría suceder... que ese mayor debate fuese innecesario en atención a las circunstancias del caso, situación en la que el tribunal conocería derechamente... en el juicio de amparo (confr. W.1.XXII "Wilensky, Pedro c. Provincia de Salta s/ acción de amparo", sentencia del 12/4/88 --La Ley, 1988-E, 61--. Y es bien sabido que este tribunal a partir del precedente de Fallos: 1:485 admite como supuesto por excelencia de su competencia originaria al pleito en el que alguna provincia es parte y se articula en él una inconstitucionalidad. 15) Que trasladando la doctrina desarrollada al caso de autos, parece evidente que le punto relativo a la competencia del Poder Ejecutivo para dictar los denominados decretos de necesidad y urgencia, puede resolverse sin mayor sustanciación que la producida en esta causa y, por tratarse de una cuestión de derecho, no requiere de la producción de prueba alguna. Tampoco la necesitan las demás cuestiones suscitadas en la presente causa. En efecto, no requieren mayor sustanciación ni prueba cuestiones vinculadas con hechos notorios y reguladas por el derecho constitucional cuyo intérprete final --por imperativo de los convencionales de Santa Fe-- es esta Corte Suprema. Ignorar esto y dilatar la decisión de los temas sustanciales so color de inexistentes --o sino inválidas-- restricciones procesales, es hacer bien poco por el bien de la República que reclama por un rápido esclarecimiento de la justicia de sus instituciones fundamentales. 16) Que, justificada la procedencia del examen de constitucionalidad en esta causa, el dec. 36/90 pertenece a la categoría de normas que ha recibido por parte de la doctrina la denominación de reglamentos de necesidad y urgencia, como ya lo señala la sentencia apelada (consid. 2°) y se desprende de su contenido y de lo que dice la fundamentación que la precede (punto 9°). Con ese alcance también se pronuncia el propio Poder Ejecutivo al dirigirse al Congreso Nacional (dec. 158/90). 17) Que el estudio de facultades como las aquí ejercidas por parte del Poder Ejecutivo, guarda estrecha relación con el principio de la llamada "división de poderes, que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los Estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. Es una categoría histórica; fue un instrumento de lucha política contra el absolutismo y de consolidación de un tipo histórico de forma política. Se presenta como un sistema de restricciones a la actividad del poder para garantía de la libertad individual. Por él se reparten las atribuciones de la autoridad y se regula su acción en función de la preservación de la libertad, atribuyendo a los distintos órganos facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que les asigna, y se asegura una relación de equilibrio, fijando órbitas de actividad y límites de autonomía, que al margen de su separación externa, no dejan de estar vinculadas por su natural interrelación funcional. Es un procedimiento de ordenación del poder de la autoridad; que busca el equilibrio y armonía de las fuerzas mediante una serie de frenos y contrapesos, sin que por ello deje de existir entre ellas una necesaria coordinación. En rigor, se trata de una teoría sobre la actividad del poder en el Estado, que atribuye a los órganos ejecutivos, legislativos y judiciales el nombre de poderes y formula una división funcional del poder político con miras a garantir la libertad individual. 18) Que nuestra Constitución establece un reparto de competencias y establece medios de control y fiscalización, por los que se busca afianzar el sistema republicano de gobierno y no concentrar en cada uno un ámbito cerrado de potestades, librado a su plena discreción. Así el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de las leyes dictadas por el Congreso, pero sí ejerce facultades reglamentarias sobre ellas, participa junto a los miembros de aquél de la facultad de presentar proyectos de ley y puede vetar los que el Congreso apruebe. Los jueces deben aplicar las leyes que el legislador establece, pero es función esencial suya el control de su constitucionalidad en orden al respeto de los derechos

contenidos en la Constitución Nacional y la jerarquía y extensión de los diversos campos normativos que ella establece (así la supremacía contemplada en el art. 31, la unidad del derecho común del art. 67, inc. 11, etc.). A una y otra de las Cámaras del Congreso están confiadas, por otra parte, las diferentes etapas del juicio político, por el cual controla a los titulares de los otros poderes y a los ministros del Poder Ejecutivo. Las facultades administrativas del Poder Ejecutivo no escapan al control legislativo de la cuenta de inversión. Estos ejemplos, extraídos de disposiciones expresas fácilmente identificables de la Constitución Nacional, permiten afirmar, aparte de debates doctrinarios y del análisis de circunstancias históricas, que tal "división" no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado, de modo que cada uno de sus departamentos actúe aisladamente, en detrimento de la unidad nacional, a la que interesa no sólo la integración de las provincias y la Nación, sino también el armonioso desenvolvimiento de los poderes nacionales. Los que han sido medios para asegurar la vigencia del sistema republicano, no puede convertirse, por una interpretación que extreme sus consecuencias, en un instrumento que haga por una parte, inviable a aquel sistema, al conducir a la fragmentación aludida del Estado, y por otra conduzca a una concentración, que no por centrarse en tres polos y no uno, dejaría de tener los caracteres que el constituyente argentino quiso evitar, asimilando para ello doctrinas ya elaboradas y probadas por otros pueblos. 19) Que la inteligencia que en consecuencia corresponde asignar al citado principio, permite concluir en que --sujeto a las condiciones que más adelante se expondrán-- no necesariamente el dictado por parte del Poder Ejecutivo de normas como el dec. 36/90 determina su invalidez constitucional por la sola razón de su origen. 20) Que esta Corte Suprema ha dicho que "el valor mayor de la Constitución no está en los textos escritos que adoptó y que antes de ella habían adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en el país durante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en la obra práctica, realista, que significó encontrar la fórmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretación auténtica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva, "impregnada de realidad argentina", a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenación política y moral de la Nación (Fallos: 178:9 --La Ley, 9-989--). También ha establecido que "la realidad viviente de cada época perfecciona el espíritu permanente de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede oponérsele, en un plano de abstracción, el concepto medio de un período de tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta "o no se enfrentaba a peligros de efectos catastróficos". La propia Constitución Argentina, que por algo se ha conceptuado como un instrumento político provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no escapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucional, regla que no implica destruir las bases del orden interno preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitución en el plano superior que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico gobierno ha sido instituida. Con sabia prudencia, ha sostenido el tribunal --en el recordado y bien atinente caso "Kot" (La Ley, 92632) "que las leyes no pueden ser interpretadas sólo históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción: 'las leyes disponen para lo futuro', dice el art. 3° del Cód. Civil, con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la consecuencia particular que el precepto extrae a continuación. Con mayor fundamento, la Constitución, que es la ley de las Leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar todas las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradicción, es la obra genuina de los intérpretes, en particular de los jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objectivos para que fue dictada la Constitución" (Fallos: 241:291 --La Ley, 92-632--). Por último, con relación al tema, en el caso "Nación Argentina c. Provincia de Buenos Aires", fallado el 30/9/63, la Corte Suprema decidió que no corresponde una inteligencia de la Constitución que comporte "una exégesis estática, referida a las circunstancias de la oportunidad de la sanción de la ley.

Y esa exégesis no es adecuada, particularmente en el ámbito de la interpretación constitucional y de las leyes de su inmediata reglamentación. Pues nadie ignora, después de Marshall, que se trata de normas destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional, a la que han de acompañar en la discreta y razonable interpretación de la intención de sus creadores. Las consecuencias contrarias genéricas más evidentes de este tipo de interpretación jurídica importarían la paralización de la acción gubernativa y del progreso de la República, comprometiendo la satisfacción de las necesidades más ineludibles, incluso la defensa de la Nación..." (Fallos: 256:588 --La Ley, 116-183--). 21) Que, de resultas de todo lo expuesto, puede concluirse que la Constitución por la previsión de sus autores, fue elaborada para ser guía del progreso nacional. La Constitución debe ser interpretada de manera de no hacer impotente e inoperante y sí preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la Nación. Bien entendido que, cuando los principios rectores en que aquélla se expresó sean desconocidos, los jueces sabrán hallar, más que obstáculos, muros infranqueables a la desmesura de los poderes que pretendan ejercerse. 22) Que, en tal contexto, no puede dejar de ponderarse la multiplicidad de funciones y ámbitos en que el Estado actualmente desarrolla su actividad, impensable en la época de los constituyentes. Por otra parte ha sido interés de ella asegurar la viabilidad de la subsistencia del Estado, bajo la forma republicana de gobierno que establece, al organizarla, en cumplimiento de "pactos preexistentes". La Constitución Nacional provee reglas concretas para organizar el Estado y asegurar los derechos individuales y sociales en situaciones imaginables para sus autores, pero sólo podemos recurrir a sus principios rectores más profundos, frente a aquellas que no pudieron imaginar. Así, debemos atender a que ella concede al Presidente de la República de modo directo, diversos poderes en determinadas circunstancias, que regula y normalmente requieren de la intervención del Poder Legislativo, como conceder grados superiores del Ejército y la Armada en el campo de batalla art. 86, inc. 16; en otras sólo requiere la conformidad de una de las Cámaras del Congreso, como ocurre para declarar el estado de sitio en casos de ataque exterior (art. 86, inc. 19). En materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inc.2°), consustanciada con la forma republicana de "gobierno", pero normas como la del inc. 10 del art. 67 no pudieron ser interpretadas por esta Corte sin una adecuación al cambio operado en los tiempos, por lo que, interpretando de modo integral y armónico las distintas cláusulas constitucionales, así como reconociendo su diversa jerarquía, frente a fenómenos como la depreciación monetaria, debió admitir que su admisión no dependía del Congreso, rectificando su anterior doctrina en la materia. 23) Que, esta Corte ha admitido en fecha reciente de forma implícita la validez constitucional de esta categoría de disposiciones. Así, al resolver la causa P.467.XX "Porcelli, Luis A. c. Banco de la Nación Argentina s/ cobro de pesos", pronunciamiento del 20/4/89, declaró carente de interés actual el cuestionamiento constitucional del dec. 1096/85, en atención a su origen, por haber mediado expresa ratificación legislativa (art. 55, ley 23.410). Tal solución resultaría incompatible con la afirmación de una deficiencia insalvable en razón de aquel origen. En esa causa, se citó en sustento de tal solución la doctrina de los precedentes de Fallos: 11:405 y 23:257. 24) Que, en tales condiciones, puede reconocerse la validez constitucional de una norma como la contenida en el dec. 36/90, dictada por el Poder Ejecutivo. Esto, bien entendido, condicionado por dos razones fundamentales: 1) que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados; y 2) porque --y esto es de público y notorio-- ha mediado una situación de grave riesgo social, frente a la cual existió la necesidad de medidas súbitas del tipo de las instrumentadas en aquel decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados. 25) Que el Congreso no ha tomado decisiones que manifiesten su rechazo a lo establecido en el dec. 36/90, cuyo art. 9° da "cuenta" de su sanción al legislador; antes bien en el texto de la ley 23.871, su art. 16 se refiere a "la conversión obligatoria de activos financieros dispuesta por el Poder Ejecutivo", y significativamente considera la fecha del 28/12/89, la misma que se tiene relevantemente en cuenta en los arts. 1°, 2° y 3° del dec. 36/90. también esa ley, en su art. 18 "ratificó en todas sus partes el dec. 173/90", que había derogado la ley 23.667.

Esto implica que el Congreso Nacional ha tenido un conocimiento de modo y por un lapso suficientes de la situación planteada en autos, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de conductas análogas por parte de aquél, que por el contrario ratifica. La consolidación de la deuda pública interna, por otra parte, era finalidad que el Congreso había expresado como lo demuestra el art. 38 de la ley 23.697. 26) Que respecto de la eficacia a la que se hizo mención en la segunda salvedad arriba apuntada, es necesario formular ciertas especificaciones derivadas de las circunstancias en que se desenvuelven los fenómenos económicos en la República. Las violentas fluctuaciones económicas asentadas, antes que las reales afecciones de la riqueza del país, en cuestiones de índole financiera y monetaria no fueron desconocidas en el siglo XIX ni anteriormente, pero sí los remedios de política económica que la ciencia que estudia este sector de la realidad social fue elaborando, recogiendo penosas experiencias nacionales y extranjeras. Tal, por ejemplo, la valoración de decisiones no preanunciadas, para gobernar problemas de devaluación y todos aquellos en que la pública deliberación previa de los pormenores técnicos malograría toda efectividad de las medidas políticas. La transparencia de las decisiones públicas, ínsita en la forma republicana de "gobierno" puede así confrontarse con la necesidad de preservación de la vida misma de la Nación y el Estado. Esto no implica subordinar el fin a los medios, preferencia axiológica que es conocida fuente de los peores males que puede padecer la sociedad, pero sí adaptar los tiempos de esa transparencia, pues de otro modo todo remedio en la materia podría resultar ineficaz. Este cambio de circunstancias había motivado ya con anterioridad disposiciones en materias semejantes, como es el caso del dec. 1096/85. Parece evidente que tanto en este último caso como en el que aquí nos ocupa, la eficacia de la medida adoptada --cuya conveniencia y acierto es, como se verá, extraña a la valoración judicial--, depende en forma fundamental de la celeridad con que se adopte y ponga vigencia y, en este aspecto, la prudencia y el recto juicio del poder administrador no deben ser subestimados en el juzgamiento en esos motivos o razones, que se relacionan con hechos que, como los económicos, afectan gravemente la existencia misma del Estado y se vinculan con el bien común (Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Derecho administrativo", t. I, p. 290 y sigts., Buenos Aires, 1949). 27) Que a más de que las propias decisiones públicas en materia económica se conviertan en nuevos factores que inciden decisivamente en esa actividad, tal incidencia hace además enormes los efectos de cualquier trascendido o suposición sobre cuál será la actitud futura del gobierno. La actividad económica siempre ha dado gran importancia para su guía a la información; de ésta, así como de las previsiones que puedan inferirse a través de los datos obtenidos, depende la posibilidad de hacer operaciones rentablemente positivas. Especialmente en épocas de crisis --y de ello tenemos lamentablemente amplia experiencia propia que agregar a la universalmente reconocida-- se otorga a toda información, sea ésta real o un mero rumor, una trascendencia desmedida, tan patológica como lo es la situación misma en que se produce. Tal situación enfermiza tiene un efecto también enfermizo en lo que regularmente no debe ser sino un elemento en que funden sus previsiones los particulares, como es la información, en este caso anticipada, de los actos públicos. Se produce así un cuadro donde la necesidad de un remedio es tan fuerte, como inoperante se haría él si fueran sus pormenores conocidos por los particulares, que usarían de inmediato tales noticias para perseguir su propio provecho individual, coartando toda posibilidad de solución en el campo de los intereses de la sociedad toda. 28) Que, en tal sentido, esta Corte había reconocido ya hace tiempo la existencia de problemas que --como el que es materia de la disposición cuestionada-- demandan una particular celeridad a fin de no frustrar su solución frente a procesos comúnmente rápidos y difícilmente controlables, cuyo remedio requiere el conocimiento de datos o factores acerca de los cuales es natural que la autoridad administrativa posea una más completa información, obtenida merced a su contacto cotidiano e inmediato con la realidad económica y social del país (Fallos: 246:345 --La Ley, 102-714--). 29) Que inmersos en la realidad no sólo argentina, sino universal, debe reconocerse que por la índole de los problemas y el tipo de solución que cabe para ellos, difícilmente pueden ser tratados y resueltos con eficacia y rapidez por cuerpos pluripersonales.

La confrontación de intereses que dilatan --y normalmente con razón dentro del sistema-- la toma de decisiones, las presiones sectoriales que gravitan sobre ellas, lo que es también normal, en tanto en su seno están representados los estados provinciales y el pueblo --que no es una entidad homogénea sino que los individuos y grupos en él integrados están animados por intereses muchas veces divergentes-coadyuvan a que el Presidente, cuyas funciones le impone el concreto aseguramiento de la paz y el orden social, seriamente amenazados en el caso, deba adoptar la decisión de elegir las medidas que indispensablemente aquella realidad reclama con urgencia impostergable. Esto no extrae, sin embargo, como ya se dijo, la decisión de fondo de manos del Congreso Nacional, que podrá alterar o coincidir con lo resuelto; pero en tanto no lo haga, o conocida la decisión no manifiesta en sus actos más que tal conocimiento y no su repudio --confr. consids. 30 y 31-- no cabe en la situación actual del asunto coartar la actuación del Presidente en cumplimiento de su deber inmediato. De alguna manera ha sido el propio Congreso Nacional quien ha convalidado actuaciones semejantes del Poder Ejecutivo. No sólo disposiciones como el dec. 1096/86 pueden citarse en tal sentido, sino que en oportunidad de debatirse en la Cámara de Senadores de la Nación la ley 23.697, el miembro informante de la mayoría, Senador Romero, en relación al que sería art. 38 de aquella norma y que se refiere a la deuda pública interna decía que "El Poder Ejecutivo había establecido originalmente un mecanismo de reprogramación de la deuda pública interna, pero debido a los tiempos legislativos, y a la necesidad que tenía el Poder Ejecutivo de que no se produzcan los vencimientos, para contar con un texto legal, dictó el decreto 377 al que nosotros proponemos conferirle fuerza de ley" (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, año 1989, p. 1483). 30) Que, por otra parte, a través de la legislación que regula el funcionamiento del Banco Central de la República Argentina, el Congreso de la Nación ha concluido por delegar en este ente, subordinado al Poder Ejecutivo (confr. arts. 3°, inc. b y 4°, ley 20.539) buena parte de las funciones que la Constitución Nacional le confió en el art. 67, inc. 10. De este modo, esta "entidad autárquica de la Nación" (art. 1°) está facultada con carácter exclusivo para la "emisión de billetes y monedas" (art. 17, inc. a, y 20), los que "tendrán curso legal en todo el territorio de la República Argentina por el importe expresado en ellos" (art. 21). Esta facultad es de ejercicio especialmente libre si se tiene en cuenta que toda vinculación de la moneda fiduciaria nacional con una reserva de oro o divisas, como la que prevé el art. 24, se mantiene "transitoriamente en suspenso" (art. 53), transitoriedad que los hechos han revelado como notoriamente prolongada, más allá de los límites de lo provisorio, de donde cabe entender que el legislador, por su forma de actuar, ha concluido por conferirle estabilidad. Tal decisión, en definitiva, se compadece con lo que es tendencia generalizada de la política monetaria en la mayoría de los Estados desde el abandono, de hecho y de derecho, del denominado "patrón oro", en sus diversas variantes. Coherentemente se ha abandonado la obligación --ficta en la casi totalidad de la historia de la moneda argentina-- que establecían legislaciones anteriores en la materia de convertir billetes por oro o divisas, aunque previendo ellas mismas la suspensión de su vigencia (confr. arts. 41 y 58, ley 12. 155, 29 y 58, dec.-ley 8503/46, 23 y 53, ley 13.571, 24 y 47 del dec.-ley 13. 126/57). 31) Que tal actitud del Poder Legislativo configura una muestra de su decisión de confiar a un organismo dependiente del Poder Ejecutivo el establecimiento de políticas en una materia de alta complejidad técnica y que requiere, según lo muestra la experiencia nacional y extranjera, de decisiones rápidas, cambiantes y variadas, ajustadas a circunstancias originadas en la realidad económica, dentro y fuera de las fronteras del país, y muchas veces ajenos a los designios de los gobiernos, que no pueden someterlas en modo alguno a su completa voluntad. Ello no puede dejar de evaluarse en el momento de juzgar la adopción por parte del Poder Ejecutivo de medidas en temas que, en lo esencial son de naturaleza monetaria, aunque afecten de algún modo --como no deja de hacerlo toda política monetaria-- el cumplimiento de obligaciones. El Poder Ejecutivo, al actuar como lo ha hecho en el caso, sólo ha continuado, en última instancia, cumpliendo con la misión de proveer al país de una regulación monetaria que el Congreso le ha confiado de larga data, delegación que no parece desprovista de racionalidad, si se atiende a las peculiaridades señaladas de la materia, las que se han agudizado desde aproximadamente el primer cuarto de nuestro siglo.

32) Que, superados los reproches constitucionales vinculados con el origen de la norma, cabe ahora continuar --siempre en el marco del examen de su constitucionalidad-- confrontándola con aquellos de los superiores principios de nuestra Ley Fundamental que interesan a su contenido. Esta tarea impondrá atender a la necesidad de asegurar la unión nacional y el bienestar general. También se deberá desentrañar, en lo que al caso concierne, el sentido de los arts. 14, 16, 17 y 29 de la Constitución Nacional, y de los poderes de emergencia que en ella se integran. 33) Que es de importancia capital la preservación de la "unión nacional", entendida en el caso en el marco de la promoción del "bienestar general" en los niveles de lo posible, de modo que ni aquella unión ni este bienestar se tornen en ilusorios por exigencias inadecuadas, ni sean abandonados pasivamente por los poderes llamados a preservarlos. Es de recordar, también, en relación al caso que es función del Presidente la "administración general del país", término este, "administrar" que por su raíz etimológica y su contenido semántico muestra la vinculación entre deberes y poderes que es de la esencia de la función de ese magistrado; no sólo dispone de los últimos, sino que no puede en ocasiones omitir su uso, soslayando el cumplimiento de los primeros. Es la suya, en el cumplimiento del plan del constituyente, quizás la responsabilidad de proveer de la manera más inmediata, a la continuidad de la vida del Estado. Por otra parte, es de esencial importancia en el caso evitar que "las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna". Esto se impondrá no sólo al Congreso y las Legislaturas, sino que es máxima que guía a todo Poder del Estado. Su completo acatamiento se impone no sólo frente a "gobiernos", sino también frente a "persona alguna", vocablos que indican a la multitud de actores de la vida nacional, en lo especial para este caso, de la económica, y que hará insoslayable la consideración de la génesis perversa de la deuda interna, que el decreto en cuestión enfrenta. 34) Que en relación a la unión nacional, es de señalar que los representantes del pueblo de la Nación, cuando se reunieron en Congreso General Constituyente, no lo hicieron de un modo espontáneo y ni se propusieron la fundación "ex nihilo" de un cuerpo político. Actuaron por voluntad y elección de las provincias que la componían y lo hicieron en cumplimiento de pactos preexistentes. Los pactos que suscribieron alientan el deseo de concretar la unidad nacional, que sólo se logró tras el proceso de organización constitucional, consolidado entre 1853 y 1860. 35) Que la constitución de la unión nacional implica también la de asegurar su continuidad y supervivencia. Este es un principio que proporcionará una guía segura y perdurable. Cuando los sucesos que conmuevan a la vida de la sociedad amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política organizada, como puede ser hoy el resultado del descalabro económico generalizado, del mismo modo que ayer lo fue la discordia entre las provincias, allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios superados de fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho. La tarea permanente de "constituir la unión nacional" tiene por problema central hoy asegurar la supervivencia de la sociedad argentina. La sanción del decreto en cuestión debe verse como un capítulo actual de esa tarea, diferente a la propuesta en el pasado, como diferentes son sus protagonistas. Pero en todas las épocas, la finalidad de esa tarea es en sustancia igual. Son las exigencias de la vida política de un país, la razón de ser de las constituciones. La vida real del país, su situación económica, política y social son la fuente eficaz del texto; la existencia o no de antinomias entre el texto y la vida real, daría lugar a que el país --en definitiva-- desenvuelva su existencia dentro o fuera de la Constitución. Las constituciones son fuentes de derecho. Las realidades políticas son hechos. Cuando las primeras no interpretan a las segundas, éstas fracasan, cuando las reflejan, triunfan. Las más bellas creaciones, las más justas aspiraciones, las más perfectas instituciones no suplen la naturaleza de las cosas. 36) Que sentados cuáles son los principios guías, se debe tratar ahora cuál es la extensión de las facultades de los poderes públicos, frente a situaciones de emergencia. Empero, cabe aclarar que los aspectos de esta causa vinculados con el Gobierno, administración de la hacienda y patrimonio públicos, y las políticas respectivos, son materia propia de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Desde luego compete al tribunal, en punto a los actos dictados en esas materias decidir, en casos judiciales, acerca de su legalidad, especialmente en cuanto concierne a su confrontación con la Constitución Nacional. Pero no de su acierto, oportunidad o conveniencia. Tan correcto es afirmar que en la esfera

que le es exclusiva, la competencia del Poder Judicial debe ser ejercida con la profundidad y energía que mejor respondan a los mandatos de la Constitución y de las leyes, y particularmente de la confianza que el pueblo depositó en este Poder, como que una de sus misiones más delicadas es saber mantenerse en la esfera de sus funciones, no invadiendo las atribuidas a los otros departamentos de Gobierno. 37) Que, sentado ello, la cuestión gira alrededor de las facultades de los poderes Ejecutivo y Legislativo ante situaciones de emergencia. Como principio, el legislador está facultado para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. En correspondencia con los fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución, aquél cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado. Cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede "sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos". No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice útiles para llevar un alivio a la comunidad. En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, "de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantías, además de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación de la economía estatal", puedan alcanzar un grado de perturbación social acumulada, con capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional (Fallos: 172:31). 38) Que corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la prosperidad del país y al bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la conservación del sistema político y del orden económico, sin los cuales no podría subsistir la organización jurídica sobre la que reposan los derechos y garantías individuales. Para que éstas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado, de su estructura jurídica y su ordenamiento económico y político. Su existencia hace posible el disfrute de los derechos de la libertad y del patrimonio que asegura la Constitución. "Cuando por razones de necesidad, sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y todos están subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio". 39) Que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161). 40) Que Horacio R. Larreta, en su dictamen del 6/9/34, en el recurso extraordinario deducido por Oscar A. Avico contra Saúl C. de la Pesa sobre consignación de intereses, enumeró los cuatro requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada, y que ya habían sido mencionados por el Chief Justice Hughes, en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para ello: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria. El juez Hughes, presidente del tribunal, apoyó su voto en estos fundamentos: "Si el Estado tiene poder para suspender temporalmente la aplicación de los contratos en presencia de desastres debidos a causas físicas, como terremotos, etc., no puede darse por inexistente ese poder cuando una urgente necesidad pública que requiere el alivio es producida por causas de otra índole, como las económicas. No sólo se invocan en los contratos las leyes existentes a fin de fijar las obligaciones entre las partes, sino que se

introducen en ellos también las reservas de atributos esenciales del poder soberano, como postulados del orden legal. El criterio de proteger a los contratos contra su invalidación presupone el mantenimiento de un gobierno en virtud del cual son valederas las obligaciones contractuales. Dicho gobierno debe retener la autoridad adecuada para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad. Este principio de armonizar las prohibiciones constitucionales con la necesaria conservación del poder por parte del Estado ha sido reconocido progresivamente en las decisiones de esta Corte. Aunque se evite una sanción que pudiera permitir al Estado adoptar como política el repudio de las deudas o la destrucción de los contratos, o la negación de los medios para llevarlos a la práctica, no se deduce de ello que no hayan de producirse situaciones en las que la restricción temporal de esos medios no cuadre con el espíritu y el propósito del artículo constitucional. Recordando la advertencia de Marshall, agregaba el juez Hughes, que no hay que olvidar que la Constitución fue sancionada con el propósito de que rigiera en épocas venideras por lo que su interpretación debe adaptarse a las crisis que sufren las relaciones humanas". 41) Que el juez Hughes en el fallo al que nos referimos, resumiendo las decisiones de la Corte Suprema americana dijo: "es manifiesto, de la revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una creciente valorización de las necesidades públicas y de la necesidad de encontrar fundamento a una avenencia razonable entre los derechos individuales y el bienestar público. La limitación del dominio público, la presión del constante aumento de la población, la interdependencia de las actividades de nuestro pueblo, y la complejidad de nuestros intereses económicos, han conducido inevitablemente hacia una creciente utilización de la organización social, con el objeto de proteger las bases mismas de la actividad individual. Donde, en tiempos pasados, se pensaba que sólo los negocios (o asuntos) de los individuos o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del Estado apenas estaban remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que estaban directamente afectados los intereses fundamentales del Estado; y que la cuestión ya no es más solamente la de un contratante contra otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura económica sobre la cual reposa el bienestar de todos. No es admisible la réplica de que esta necesidad pública no fue comprendida (o sospechada) un siglo ha, ni insistir en que aquello que significó el precepto constitucional según el criterio de entonces, deba significar hoy según el criterio actual ('vision of our time'). Si se declarara que la Constitución significa hoy, lo que significó en el momento de su adopción, ello importaría decir que las grandes cláusulas de la Constitución deben confinarse a la interpretación que sus autores les habían dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su tiempo, y ello expresaría su propia refutación. Para prevenirse contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de la Corte, Mr. Marshall expresó la memorable lección: 'No debemos olvidar jamás que es una constitución lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407) una Constitución destinada a resistir épocas futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas crisis de los asuntos humanos'. Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijo la Corte, en 'Misouri v. Holland', 252 U. S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o hacernos cargo: 'realize') que ellas dieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor dotados ... El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia...". "El principio de esta evolución es, como lo hemos visto, que la reserva de un uso razonable del poder del Estado está contenida en todos los contratos, y no hay una mayor razón para rechazar la aplicación de este principio tanto a las hipotecas de Minnesota cuanto a los arrendamientos de Nueva York". "Aplicando el criterio establecido por nuestras decisiones, concluimos que: 1) existía en Minnesota una emergencia que dio una ocasión adecuada para el ejercicio del poder reservado del Estado a fin de proteger los intereses vitales de la comunidad; 2) la ley fue dirigida a un fin legítimo, es decir, no fue para mera ventaja particular de los individuos sino para la protección de un interés fundamental de la sociedad; 3) en vista de la naturaleza de los contratos en cuestión --hipotecas de incuestionable validez-- el alivio, proporcionado y justificado por la emergencia, a fin de no contravenir la cláusula constitucional, sólo podía ser apropiado a esa emergencia bajo condiciones razonable; 4) las condiciones sobre las cuales es prorrogado el plazo de redención no parece ser irrazonable...". 42) Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de América, las leyes dictadas en situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros de la Constitución Federal por desconocimiento del derecho de propiedad, cuando se limitaron a no suspender indefinidamente la ejecución de los derechos del acreedor, ni dificultaron el cumplimiento de las obligaciones con plazos

excesivamente largos. Es que no está en juego el dominio eminente del Estado, sino los límites del poder de policía con vistas a todas las grandes necesidades públicas. Y ese límite, del cual nunca podrá pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser tomada sin declaración de utilidad pública y previamente indemnizada. De ahí que la validez constitucional de estas leyes se sustenta en que no afectan el contenido mismo de la relación jurídica, ni ninguna de las partes constitutivas de la obligación. "En situaciones de emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente convenidos por las partes, siempre que no se altere su substancia, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole'". Sólo se ha exigido que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías individuales o las restricciones que la Constitución contiene en salvaguardia de las instituciones libres. 43) Que así como el derecho adquirido se caracteriza por su incorporación en grado de identidad con la propiedad, trátese de derechos reales o personales, de bienes materiales o inmateriales; el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales de épocas y sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esa situación, sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitución. Pero esa sola circunstancia no es bastante para que las normas repugnen al texto constitucional, pues todos los derechos están limitados por las leyes reglamentarias que, sin desnaturalizarlo, dictare el legislador. "Su restricción debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la substancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales" (Fallos: 243:467). 44) Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la substancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76 --La Ley, 87-113--). En estos casos, el Gobierno "está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que contiene la Constitución". "No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado" (Fallos: 171:79) toda vez que "acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios" (Fallos: 238:76 --La Ley, 87113--). La distinción entre la substancia de un acto jurídico y sus efectos contribuye a la transparencia de la doctrina de la legislación de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe temporalmente el momento de ejecución del contrato o la sentencia, "manteniendo incólume y en su integridad la sustancia de los mismos, así como la de los derechos y obligaciones que crean o declaren". Que "en tiempos de graves trastornos económico-sociales, el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva de una transitoria postergación de las más estrictas formas legales, sino el que sobrevendría si se los mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos para épocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de política eficiente frente a la crisis. En un estado de emergencia, cuya prolongación representa, en sí misma, el mayor atentado contra la seguridad jurídica" (Fallos: 243:479, 481, consids. 14 y 19). 45) Que el ejercicio del poder público sobre personas y bienes tiende en nuestro país, a la protección no sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende al ámbito económico y social en procura del bienestar general. En esta orientación es incuestionable la influencia de la doctrina y jurisprudencia norteamericanas. Pero su punto de partida es inconmovible. Ningún derecho reconocido por la Constitución tiene carácter absoluto. La limitación de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulación legislativa de los derechos establecidos en la Constitución, su uso y disposición en armonía con los intereses de la sociedad (Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Derecho administrativo", t. V, págs. 73 y sigts., Buenos Aires, 1954; Fallos: 172:21).

46) Que el tribunal ha sostenido --tras recordar que la Constitución Nacional no reconoce derechos absolutos-- que en momentos de perturbación social y económica y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450). Surge del mismo fallo el carácter transitorio de la regulación excepcional impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta "emergencia", término que indica una ocurrencia que nace, sale y tiene principio en otra cosa (conf. Real Academia Española, Diccionario, vocablos "emergencia" y "emergente") se asocia así a "urgencia", al tiempo que se opone a "sosiego" y "normalidad". Por otra parte, se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación de emergencia debía ser definida por el Congreso, circunstancia que en la especie aparece cumplida mediante las leyes 23.696 y 23.697. A partir de estos requisitos, concluyó por consolidarse en la doctrina un condicionamiento de la posibilidad de la legislación de emergencia donde tales requisitos ocupaban un lugar central, unidos a otros, como la transitoriedad y la indiscutible exigencia de razonabilidad y la presencia de un interés público (conf. voto concurrente en Fallos: 243:467, consid. 7°). Pareció a veces que la emergencia sólo cabía ante lo imprevisto, lo urgente, y que se ligaba a lo transitorio. Esa vinculación entre estas palabras no es sin embargo plenamente adecuada. Ya el voto del presidente del tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos: 243:449 (La Ley, 96- 18), observaba que la "temporariedad" que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un número preciso de años o de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado. Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar la duración de medidas tomadas ante emergencias, pueden trasladarse a la consideración de los antecedentes de la situación misma. Así, el prolongado lapso de gestación de la deuda interna argentina no obsta a que su solución sólo pueda pasar por medidas calificables como de emergencia. 47) Que el derecho de "emergencia" no nace fuera de la Constitución, sino dentro de ella; se distingue por el acento puesto, según las circunstancias lo permitan y aconsejen en el interés de individuos o grupos de individuos, o en el interés de la sociedad toda. Arribar a la unión nacional no fue tarea fácil, como no lo fue establecer la Constitución (Fallos: 191:388 --La Ley, 24-870--). Junto a derechos cuyo goce la Constitución establece para todos los habitantes, ella agrega que tal goce se hará conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquéllas (art. 28), y se refiere a la unión nacional, a la forma de gobierno y a la organización de los poderes, y se proyecta para nuestra posteridad, es decir, que erige una organización nacional cuya vitalidad es tan esencial como aquellos derechos particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de éstos. Es por esto que el bienestar que tiene en miras es el bienestar general, entendido como marco y no como negación del particular. Hay pues en la Constitución Nacional contenidos derechos y proyectos de alcance diferente. La cuestión es, para los jueces, determinar la legitimidad de la extensión que se les haya concedido en cada caso. El problema, pues, no se circunscribe al análisis del ejercicio del poder de policía, sino que reside en un juicio axiológico en el que están involucrados principios constitucionales diversos y que debe resolverse atendiendo a las circunstancias de la causa. 48) Que en lo que al caso interesa, se cumple con el requisito relacionado con el carácter "de emergencia" de la legislación en cuestión. Se tratan las impugnadas de normas destinadas a poner fin a la grave situación de orden económico que afectó al sistema financiero argentino. En tal sentido no puede dejar de señalarse el perverso mecanismo que, formado por múltiples impulsos, generó la desmesurada y creciente deuda interna argentina, que el decreto en cuestión buscó remediar. Este mecanismo, es de público y notorio, a través de un proceso que se alimentaba a sí mismo, mantenía a la sociedad entera en el estancamiento o el empeoramiento económico, de un modo para el que no se avisoraba una salida espontánea. Era evidente la necesidad de alguna acción de gobierno al respecto; es más, la obligación de la autoridad pública de buscar la provisión de algún remedio. No es función de un tribunal de justicia pronunciarse por cuál debió ser tal remedio; sólo constatar su necesidad y razonabilidad. La primera está suficientemente fundada, la segunda surge de la

circunstancia de que los medios arbitrados no parecen desmedidos en relación a la finalidad que persiguen. Tampoco son, en su sustancia, novedosos. 49) Que no es novedosa la necesidad en que se ha visto el Poder Ejecutivo de adoptar medidas que por su contenido incursionan en materias análogas a las tratadas en el dec. 36/90. El decreto del 29 de mayo de 1876, Registro Nacional 10.553, autorizó al Directorio del Banco Nacional a suspender la conversión de billetes en razón "al estado tumultuoso en que se verifica la conversión" "debiendo darse cuenta inmediata al Honorable Congreso de esta resolución, que se adopta, sólo por la gravedad de las circunstancias...". El del 6 de junio de 1876, Registro Nacional 10.559, declaró de curso legal monedas metálicas extranjeras teniendo en cuenta "la situación anormal que se ha producido en el orden económico del país a consecuencia de las operaciones de cambios", con la consecuencia de "producir una funesta perturbación para los intereses públicos". 50) Que los objetivos perseguidos por el dec. 36/90 fueron --como se señala en el recurso interpuesto por el Banco Central-- "a) cortar abruptamente el proceso inflacionario que desgarra a la sociedad; b) inducir la baja primero y luego la estabilización del precio del dólar y de todos los bienes de la economía; c) recuperar el valor adquisitivo de la moneda nacional, y d) que las entidades financieras honren sus obligaciones en australes a plazo fijo mediante la entrega de Bonex 1989". 51) Que, en suma, el dec. 36/90 y las comunicaciones del Banco Central con él vinculadas fueron dictados en el contexto de una crítica situación generada por acontecimientos extraordinarios que en su momento dieron lugar a las leyes 23.696 y 23.697. Sustancialmente, aquel decreto ordenó que las imposiciones que excediesen de determinada cantidad fuesen abonadas con los títulos de la deuda pública denominados "bonos externos, serie 1989". 52) Que, al acudir a ese medio de pago se produjo una fuerte reprogramación de vencimientos, mas no necesariamente una "quita" como podría suponerse en un primer como no menos superficial análisis de la cuestión. Ello es así, pues aun admitiendo que la paridad de mercado del medio de pago elegido fuese inferior a la nominal, de tal circunstancia no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente al proceso verdaderamente descontrolado de inflación que se había desatado, aquella "quita" haya efectivamente ocurrido. 53) Que, en tal sentido, esta Corte ya tuvo oportunidad de señalar, a propósito del "desagio" establecido por el dec. 1096/85 --otro aparente supuesto de quita--, que el progreso de reclamos como el de que se trata requiere la demostración el gravamen concretamente sufrido. Esto es, que el valor adquisitivo de las sumas convertidas a la fecha en que se efectuó el pago resultaba inferior al que correspondería a la suma a la que tenía originariamente derecho la actora de haberse mantenido el proceso inflacionario en valores similares a los imperantes en la época del nacimiento del crédito (confr. doct. de las causas: L.376/XX "Provincia de La Pampa c. Albono S. A., Esteban s/ consignación", del 28/6/88, y M.549.XXII "Milano, Miguel A. c. Banco Central s/cobro de australes", del 24/8/89, entre varios otros). 54) Que esto no significa que, en relación a los que aducen haber sido afectados por el decreto en cuestión, no se deberá tener en cuenta sus derechos personales, pero que debe aceptarse que su determinación se haya efectuado por los poderes públicos atendiendo al rol que cumplían en el mecanismo existente en la economía argentina, y que aparecía de público y notorio como negativo y perjudicial para la sociedad toda, en la que se incluyen los propios actores. Esta Corte exige como requisito común del recurso judicial el "gravamen"; es obvio que en el caso éste no puede encararse sino en dos dimensiones temporales diversas: la inmediata, donde cobraron los actores tipos y cantidades de valores diferentes a las previstas, lo que en esa duración pudo afectar sus intereses; y en una dimensión mayor, donde pesan el potencial beneficio de la sociedad y de todos y cada uno de sus miembros, que en el caso individual de cada actor debería sopesarse. No deja de surgir, en términos realistas y simples la pregunta: ¿Qué beneficio hubieran obtenido a la postre los actores, llevándose sus australes hacia la vorágine del proceso inflacionario? ¿En qué situación estarían hoy? ¿En qué situación concluirían por estar cuando efectivicen sus créditos?. Estas preguntas pueden mover a diversas respuestas, pero es claro que no surge una que indique claramente la dimensión de la afección de los intereses de las partes y cuál sería su situación de haber mantenido el Poder Ejecutivo la conducta pasiva de permitir "hic et nunc" los pagos como en definitiva se pretende.

55) Que, por otra parte, si se quisiera ver una mengua en los créditos presuntamente afectados, ésta no sería sino uno de los típicos efectos derivados de cualquier devaluación o medida similar. Ellas no son novedosas en la legislación argentina y comparada, ni tampoco tribunal alguno ha encontrado genéricamente en ellos fuente de responsabilidad estatal. Y si bien las devaluaciones o actos equivalentes no provocan regularmente menoscabo en las sumas nominales, de lo que se trata es de no perder de vista la esencia de las cosas. Desde esta perspectiva, no puede negarse que da lo mismo que la moneda pierda poder adquisitivo o de compra si se reduce su cantidad nominal, que si ésta se mantiene pero con motivo de la intervención gubernamental aumenta el precio de los restantes bienes y cosas del mercado, sin los cuales el dinero carece de sentido. La real afectación del valor, en estos supuestos, de la moneda es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas. 56) Que, en definitiva, de las medidas adoptadas por el gobierno no resulta menoscabo de la propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional. Porque, como se expuso al examinar genéricamente los distintos problemas que plantea la "emergencia", no hay violación del art. 17 citado cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no prive a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que, paradojalmente, también está destinada a proteger los derechos presuntamente afectados que corrían el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema económico y financiero. 57) Que, podría, empero, objetarse la medida con sustento en la violación de la garantía de la igualdad contemplada en el art. 16 de la Constitución Nacional. Se aduciría que en la devaluación toda la sociedad resulta afectada, mientras que con medidas como la del dec. 36/90 sólo resulta perjudicado un sector de ella. Este planteo hace necesario recordar que, como en todo tiempo fue interpretada por el tribunal, la garantía de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias (Fallos: 7:118; 95:327; 117:22; 123:106; 126:280; 127:167; 132:198; 137:105; 138:313; 143:379; 149:417; 151:359; 182:355; 199:268; 270:374; 286:97 --La Ley, 35-407; 131-110; 151-353--; 300:1084; 306:1560; entre otros), por lo que tal garantía no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes (Fallos: 182:399; 236:168; 238:60; 251:21, 53 --La Ley, 13-753; 86-400; 90-120; 108-724; 107, 356--; 263:545; 264:185; 282:230; 286:187; 288:275; 289:197; 290:245, 356 --La Ley, 123-317; 149, 544, fallo 29.741-S; 152-207; 155-169; 1975-A, 772, fallo 32.085-S; 1975-A, 337--; 292:160; 294:119; 295:585; 301:1185; 306:1560; y otros), en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución (Fallos: 181:203 --La Ley, 11-436-- 182:355; 199:268; 238:60; 246:70, 350 --La Ley, 35-407, 90-120--; 103:318; 247:414; 249:596; 254:204; 263:545; 264:185; 286:166, 187; 288:224, 275: 325; 289: 197 --La Ley, 123-317-152-207; 156, 351; 155-169; 156, 851, fallo 31.879-S; 1975-A, 772, fallo 32.085-S--; 294:119, 343, 295:138, 455, 563, 585 --La Ley, 1977-A, 229; 1976-D, 262--; 298:256; 299:146, 181; 300:1049, 1087 --La Ley, 1978-C, 168; 1979-B, 275--; 301:1185; 302:192, 457 --La Ley, 1980-C, 506--; 306:1560). 58) Que, en el caso, no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley, tema decisivo para resolver la cuestión. Ello es así, en tanto es claro que la situación de autos es análoga como pudo comprobarse en sus efectos a una devaluación. Tal medida de gobierno, en las ocasiones en que fue dispuesta, según concorde parecer de la ciencia económica, ha afectado siempre y en cada caso, no sólo los bienes de la generalidad de los individuos que componen el cuerpo social, sino que también ha trasladado sus consecuencias de modo positivo o negativo, sobre los intereses de diferentes sectores de la sociedad; así, por lo común, los intereses de importadores y exportadores, productores primarios e industriales, rentistas y asalariados, etc., se ven favorecidos los unos en medida similar a la que se ven perjudicados otros. Estos perjuicios que afectan a ciertos sectores, son correlato casi inevitable de muchas medidas de gobierno. El sector en principio perjudicado en este caso --en principio, pues, es como se señaló, incierta la realidad y entidad final del perjuicio aducido-- no aparece como irrazonablemente elegido por dos órdenes de razones: el uno de índole técnica, pues era por el manejo de determinado tipo de depósitos bancarios por donde debía pasar ineludiblemente el remedio arbitrado. La otra, de índole

patrimonial, pues la imposición de tales depósitos y a partir de la cantidad propuesta, es señal en la generalidad de los casos de una correlativa capacidad económica, que aventa la medida de una inequitativa elección de aquéllos sobre quienes la medida percutiría. En definitiva, no se advierte una distinción formulada con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, o de ilegítima persecución. 59) Que de lo expuesto surge la validez de los poderes puestos en juego por el legislador y la razonabilidad del modo como los ha ejercido. El mérito, oportunidad o conveniencia de su decisión no es tema que incumba decidir al Poder Judicial. No escapa empero a esta Corte la lamentable situación en que puedan hallarse muchos de los afectados. Sin embargo, si alguna solución tiene el problema, parecería que debe buscarse en el porvenir y no pretender extraerla del pasado a través de la exigencia a todo evento de derechos otrora reconocidos. Esto hace que se suponga formular algunas reflexiones sobre la materia. Es obvio que afectan a la sociedad argentina características que bien se han calificado como patológicas, como es el deterioro, continuado por décadas, de la economía argentina --hecho de público y notorio-- unido a un desconocimiento empecinado por la sociedad en admitirlo, pretendiendo conservar sistema otrora factibles, aun al extremo de romper con los lazos mínimos de solidaridad para mantener la indispensable cohesión de la comunidad. Es evidente que nadie puede pagar con recursos de los que no dispone; es también evidente que del deterioro antes señalado no cabe detraerse, aduciendo derechos individuales, nobles principios en sí mismos, pero no menos nobles que los que interesan a la subsistencia de las instituciones sociales que son precisamente las únicas que puedan asegurar eficazmente la vigencia de aquéllos. Es una actitud de enfermiza contradicción social la que pretende que dichas instituciones sociales cumplan con la prestación de beneficios con los que no puedan cumplir, o previstos en épocas distintas, al costo de verse confrontadas con la imposibilidad de su subsistencia. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto la sentencia apelada y se rechaza la demanda. Costas por su orden en todas las instancias, atento a que el actor pudo considerarse con derecho a litigar. -- Ricardo Levene (h.). -- Mariano A. Cavagna Martínez. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio (en disidencia de fundamentos). -- Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Julio Oyhanarte (en disidencia de fundamentos y según su voto). -- Eduardo Moliné O'Connor. Voto del doctor Oyhanarte: 1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado nacional y el Banco Central de la República Argentina y peticionaron la declaración de inconstitucionalidad del dec. 36/90 y de las disposiciones que lo reglamentan, así como el pago del capital y los intereses convenidos con una entidad bancaria. El tribunal a quo declaró la referida inconstitucionalidad e hizo lugar, en parte, al reclamo patrimonial formulado. La condena alcanzó sólo al Estado nacional; contra ella se interpusieron los recursos extraordinarios de fs. 140 y 146 y la Cámara concedió el que había sido promovido por el único condenado. 2) Que la procedencia formal del recurso es indudable, toda vez que el juicio versa sobre la alegada violación de garantías constitucionales y sobre la inteligencia y validez de normas federales. 3) Que uno de los aspectos sustanciales de la causa es que la demanda reclama la tutela de derechos estrictamente personales, desprovistos de toda vinculación con la estructura y el funcionamiento de las instituciones públicas. 4) Que, entre otros agravios, la recurrente aduce que la declaración de inconstitucionalidad de que aquí se trata no ha podido buscarse ni obtenerse por la vía ultrasumaria del amparo, argumento éste que debe ser examinado en primer término, ya que, si se lo acogiera, correspondería desechar "in limine" la demanda sin entrar a considerar ninguna de las alegaciones que contiene (art. 3°, ley 16.986). 5) Que el dec. 36/90 pertenece a la categoría de los llamados reglamentos de necesidad, como lo señala la sentencia apelada (consid. II, letra "b") y se desprende de lo que aquél dice en su consid. 9° y de su remisión al Congreso (dec. 158/90). Trátase, pues, de un acto equiparable a ley. El reglamento de necesidad --escribe Villegas Basavilbaso-- "es sustancialmente un acto legislativo y formalmente un acto administrativo" ("Derecho administrativo", t. I, p. 285, ed. 1949). A mérito de ello, para facilitar el estudio del problema, en lo que sigue se dará por cierto que ese decreto es, en rigor, una ley. En asuntos como el que aquí se juzga la sustancia ha de prevalecer sobre la forma.

6) Que, según lo dicho, el punto inicial y decisivo sobre el que corresponde pronunciarse es el que atañe a la debida inteligencia del art. 2°, inc. d) de la mencionada ley y a la posibilidad jurídica de reclamar en juicio de amparo declaraciones de inconstitucionalidad como la que aquí se pretende. El a quo da respuesta afirmativa a esta cuestión, con apoyo en la jurisprudencia del caso "Outón" (Fallos: 267:215 --La Ley, 126-293--), donde se resolvió que la disposición prohibitiva del art. 2°, inc. d) no es absoluta, de forma que la acción de amparo puede ser utilizada contra leyes, decretos y ordenanzas siempre que la inconstitucionalidad del acto impugnado sea "clara" y "palmaria" (véase consid. II, letra "e", del fallo recurrido). 7) Que, con motivo de ello, es importante hacer, ante todo, un rápido análisis de la jurisprudencia relativa al tema, cuya evolución muestra diversas alternativas acerca de las cuales no existe suficiente claridad, lo que crea el riesgo de que se caiga en conclusiones erróneas. En un primer momento, comprendido entre diciembre de 1957 y la vigencia de la ley 16.986, de octubre de 1966, el régimen del amparo quedó sometido exclusivamente a los pronunciamientos de la Corte Suprema, que, en lo que aquí interesa, establecieron que, "en principio", no es vía apta para el juzgamiento de la constitucionalidad de leyes (Fallos: 249:449, 569; 252:167; 253:15, entre muchos otros) o actos normativos de alcance general (Fallos: 263:222); y ello en razón de que su naturaleza ultrasumaria, "no permite debate suficiente de los derechos cuestionados" (Fallos: 249:221 y 449; 259:191 y otros). Interesa destacar que en el transcurso de este dilatado período de nueve años, el tribunal nunca hizo valer la reserva ("en principio") que de su lenguaje resultaba. Durante la etapa siguiente, iniciada en marzo de 1966, se dictó, con el alcance antes visto, la sentencia del caso "Outón" y más tarde, coincidentemente, las de Fallos: 269:393 (con enérgica disidencia del doctor Chute --La Ley, 130-557--) y Fallos: 270-268 y 289 (La Ley, 130-458; 130-452). Hubo cuatro decisiones, entonces, en el sentido preindicado, de las cuales dos recayeron sobre decretos reglamentarios y dos sobre decretos de alcance particular; y luego sobrevino un hecho especialmente significativo que ha sido subrayado en Fallos: 289:177, consid. 12 (La Ley, 156-499): cuando apenas tenía poco más de un año de vigencia, aquella doctrina fue abandonada por los mismos jueces que la habían creado. Tal abandono, como se sabe, se prolongó durante toda la tercera etapa, comenzada el 8/6/73. A través de sentencias como las de Fallos: 289:177; 291:560 y 591; 292:12 (La Ley, 156-499; 1975-C, 137; 1975-D, 400, fallo 32.855-S; 1975-C, 157), los integrantes del tribunal hicieron del aludido precepto una interpretación ceñida a su texto y negaron que el amparo pudiera emplearse para el control de constitucionalidad de las leyes. No es admisible, dijeron, "desvirtuar la prohibición en base a una interpretación que la deja de lado" (Fallos: 289:177, consid. 12). De allí en adelante el tribunal aceptó y reprodujo la definición de que el amparo no autoriza, "en principio", el aludido control de constitucionalidad (Fallos: 300:200 y 1263; 306:1253 La Ley, 1979B, 515; 1985-B, 210--; 307:141, 155 y 2271 y E.D., 129-349); y sólo en una oportunidad declaró la invalidez constitucional de un decreto, que revestía naturaleza de acto administrativo de alcance particular (Fallos: 304:1020 --La Ley, 1983-A, 217--). Por su parte, la sentencia de Fallos: 306:400 (La Ley, 1984-C, 183) recayó sobre una resolución ministerial y la de Fallos: 308:115 sobre un amparo sujeto a normas provinciales. En este espacio de tiempo, desde julio de 1976, nada hay que pueda sustentar la apertura del control judicial dispuesta por la Cámara, máxime si se toma en consideración la real naturaleza del dec. 36/90 explicada en el consid. 5°. 8) Que este sucinto resumen de antecedentes lleva a una conclusión inequívoca. La doctrina que el a quo hace suya no se aplicó nunca a una ley; fue abandonada por sus autores y severamente restringida por uno de ellos en Fallos: 269:393; y si en etapas posteriores se la mencionó fue sólo como definición genérica, como noción conceptual y no como fundamento de una decisión judicial concreta referente a leyes. Antes de esto, la jurisprudencia desarrollada hasta la sanción de la ley 16.986 usó la expresión "en principio" --es cierto-- pero lo hizo, como en muchísimos otros supuestos, por razones de cautela y de elemental prudencia, para precaverse, indeterminadamente, ante la eventualidad de circunstancias futuras imprevisibles. De la larga evolución descripta se infiere, en consecuencia, que la doctrina del caso "Outón" muestra una marcada debilidad que la disminuye y aun la desdibuja, y que, por tanto, le quita la nitidez y el vigor que deben poseer los precedentes de esta Corte por tener genuina autoridad institucional (Fallos: 183:409 y los que en esta sentencia se inspiran). Si de alguna jurisprudencia puede hablarse en esta materia ella es, cabe repetirlo, la que surge del hecho revelador de que en los 33

años transcurridos desde la generación del amparo nunca éste haya sido aceptado como remedio procesal legítimo para la negación de la constitucionalidad de leyes. 9) Que, dado que la ley 16.986 traduce en normas, casi al pie de la letra, los puntos esenciales de la jurisprudencia que la antecedió, no es concebible que el legislador haya ignorado que los precedentes que tuvo en vista usaban la expresión "en principio" con relación al problema en análisis, de forma que si no la incorporó al texto del art. 2°, inc. "d" fue, con toda evidencia, porque quiso eliminarla. Hubo, por consiguiente, una "exclusión" deliberada que los jueces no pueden desconocer ni mucho menos convertir en su opuesto, es decir, en una "inclusión" librada a su propio discrecionalismo. 10) Que la creencia de que la doctrina del caso "Outón" sólo autoriza con carácter excepcional el apartamiento del art. 2°, inc. "d" es inexacta. La ley 16.986 impone como requisito general, para todos los juicios de amparo, el de que la violación sea "manifiesta", es decir, "palmaria". En virtud de ello, exigir que esta última condición se cumpla no es introducir una excepción sino mantener la regla. El criterio de Fallos: 267:215, por ello, significa decidir que el reclamo de la declaración de inconstitucionalidad de leyes procede "siempre" que el amparo sea viable de acuerdo con el art. 1°. Lo que equivale a prescindir de la ley en toda hipótesis, o sea a derogarla en los hechos. 11) Que, por lo demás, si las cosas se miran desde otro ángulo, es elemental la reflexión de que el art. 2°, inc. "d" "in fine" no es el resultado del mero afán restrictivo del legislador. Entre otros objetivos, él responde a la previsión que figura en la primera frase del mismo inciso. En el amparo, como en toda contienda judicial imaginable, ha de asegurarse suficiente "amplitud de debate y prueba"; ante todo, para que los jueces cuenten con el debido esclarecimiento que es inherente a una buena administración de justicia; y además, para garantizar a los litigantes la mayor plenitud razonable de su derecho de defensa. La Constitución reconoce derechos a las personas, claro, y también, naturalmente, al Estado y sus órganos, con la obvia salvedad de que los de estos últimos tienen la misma jerarquía que los de los primeros. Así sucede, vgr., con el derecho de defensa. No cabe pensar que quienes instituyeron el régimen del amparo se hayan propuesto que funcione con desconocimiento ni aun con debilitamiento de la garantía del art. 18 de que goza, también, la autoridad demandada. Así lo declaró el tribunal en sentencias como las de Fallos: 264:59 (La Ley, 122-224) y 265:265; y es en razón de ello que la primera frase del art. 2°, inc. "d" dispone que si la controversia, por sus particularidades, exige debate y prueba mayores que los que la ley 16.986 contempla, el amparo queda de lado y se hace preciso acudir a otra vía procesal apta, preservadora de lo que a veces se llama "debido proceso" (Fallos: 295:281 --La Ley, 1977-A, 479--). Esta exigencia acompaña la acción de amparo desde su nacimiento. 12) Quizás el carácter absoluto que en el texto legal tiene la prohibición del amparo como medio para el control judicial de la constitucionalidad de las leyes provenga de que el legislador tuvo la convicción de que el ámbito procesal que ofrece --"sumarísimo", como condición de eficacia-- es inadecuado e insuficiente con relación a un debate de semejante magnitud. Esa hipotética apreciación podría haber nacido en la circunstancia de que en el juicio de amparo no hay traslado de la demanda ni contestación de ella y la "autoridad" sólo esté facultada para presentar un "informe" sobre "antecedentes y fundamentos" de la "medida", dentro del plazo que el juez discrecionalmente fije (que en el "sub lite" fue de cinco días); y únicamente puede ofrecer una prueba que no exceda de la que sea posible producir en una sola audiencia; a lo que se suma el hecho de que --como sucedió en la causa-no se le corra traslado de la expresión de agravios del actor, si éste apela. Tal vez este conjunto de restricciones, y otras parecidas, hayan conducido a la prohibición del art. 2°, inc. "d" "in fine", que, en la letra del precepto, tiene un carácter cerrado, riguroso, del que los jueces no pueden desligarse, sin que les sea permitido valorar su acierto o error. 13) Que para comprender la hondura del problema y sus proyecciones es útil recordar que una jurisprudencia antiquísima tiene establecido que la declaración de inconstitucionalidad de una ley es un acto de "suma gravedad" en que debe verse "la 'última ratio' del orden jurídico" (Fallos: 300:241 y 1087; 301:1062; 302:457 --La Ley, 1979-B, 275; 1980-B, 529; 1980-C, 506-- y otros) y va de suyo que esta insuperable relevancia del asunto hace que el debate que a él corresponde deba tener dimensiones que superen ampliamente a las que son propias de lo ultrasumario. Así lo dijo enérgicamente el tribunal en el caso "Schmidt, Eugenio" (Fallos: 25:347, consid. 3°): el juzgamiento de la constitucionalidad de una ley es, siempre "una cuestión de lato conocimiento" que "por su trascendencia no puede discutirse y resolverse... bajo trámites sumarios y premiosos". Esta frase fue escrita el 19 de junio de 1883.

14) Que una valiosa línea jurisprudencial de esta corte es la que admite el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a organismos administrativos, bajo la condición de que sus resoluciones queden sujetas a posterior "control judicial suficiente" (Fallos: 297:456; 298:714; 301:1103 --La Ley, 1977-C, 278; 1978-A, 252; 1978-B, 79--, entre otros muchos). Esta expresión, sin duda, tiene amplio significado y en mérito a ello, en cierto sentido, es correcto sostener que para que el juicio de amparo sea viable y lícito es preciso que, con seguridad, posibilite el "control judicial suficiente" del asunto debatido. A este respecto, conviene no olvidar, entonces, que en Fallos: 244:548 (La Ley, 96-98) se dijo que la intensidad del "control judicial" para que éste sea de veras "suficiente" depende de factores como "la complejidad técnica de la materia litigiosa", "la índole y la magnitud de los intereses públicos comprometidos" y "el régimen de la organización administrativa" de que se trate. Esta directiva es esclarecedora, por cierto. Seguramente, el supuesto en que el control judicial --para no caer en insuficiencia-- demanda condigna amplitud, es el atinente a esta "última ratio" del ordenamiento institucional en que se juega la validez o invalidez de una ley. 15) Que lo dicho se ve acentuado, todavía, cuando las disposiciones tachadas de inconstitucionales ponen en movimiento el poder de policía de emergencia. La presencia de éste acrecienta la gravedad y la complejidad de las cosas. Sobre el punto, conserva gran valor la disidencia del doctor Chute en el caso de Fallos: 269:393; allí este magistrado sostuvo que la solución del caso "Outón" se justificó sólo por "las singulares características de la materia juzgada" y afirmó también: que el amparo no puede funcionar "como un medio idóneo para el control judicial de medidas atinentes al ejercicio del poder de policía y, menos aun, cuando las normas de carácter general que se discuten en su consecuencia respondan al claro propósito de conjurar una grave situación de emergencia, económica en el caso" (consid. 5°); y ello por cuanto no es aceptable que el control judicial pueda ejercerse "sin el debido debate y la oportunidad de una adecuada de fensa que el juicio de amparo no permite" (consid. 6°). Es la misma idea que antes se expuso en este fallo. Tiene que ser rechazada, sin más, la pretensión de que el amparo pueda lícitamente apoyarse en la negación o el menoscabo del derecho a defender sus actos que la autoridad pública posee. 16) Que la patente insuficiencia del juicio de amparo para el control judicial que se reclama en la presente causa puede ser fácilmente comprobada si se emplea el método comparativo con otras situaciones que esta Corte ha juzgado. En el caso "Fernández Moores" (Fallos: 269:181) los mismos jueces del caso "Outón" resolvieron que si un médico municipal fue declarado cesante y luego reincorporado, "el pago de los sueldos correspondientes al período de inactividad" es "materia ajena a la vía excepcional del amparo, por requerir mayor debate". Correlativamente, los mismos jueces, en Fallos: 274:471 (La Ley, 138-932, fallo 23.596-S), entendieron que el juicio de amparo no es apto para discutir acerca de "un permiso para la venta ambulante de café en el Parque Tres de Febrero, pues las cuestiones suscitadas requieren un debate más amplio que el que posibilita la vía elegida". Los precedentes susceptibles de comparación --con parecido alcance-- son muchos, claro está. Sin perjuicio de ello, lo que importa, como conclusión, es que no parece razonable que el debate que se consideró "insuficiente" para discutir en juicio las cuestiones antedichas (salarios caídos de un médico municipal y venta ambulante de café en un parque público) sea tenido por "suficiente" para el juzgamiento de la validez o invalidez constitucional del acto --equivalente a ley-- que el Poder Ejecutivo ha puesto en vigor como instrumento esencial de la política económica del Gobierno y de la policía de emergencia que el Congreso dice haber emplazado contra la crisis. Por ello, y habiendo dictaminado el Procurador General, se hace lugar al recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada, desestimándose la demanda deducida. Con costas por su orden, en atención a que por la naturaleza de las cuestiones debatidas, los actores pudieron creerse con razón suficiente para litigar. -- Julio Oyhanarte. Disidencia del doctor Belluscio: 1) Que contra el pronunciamiento de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal de la Capital de fs. 128/133 que --al revocar la sentencia del juez de primera instancia de fs. 113/114-- hizo lugar a la acción de amparo deducida por Luis A. Peralta y Sara T. Forcelledo con el fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad del dec. 36/90 y de sus normas reglamentarias y ordenó al Estado nacional la devolución del dinero depositado por los actores en el Banco Comercial Finanzas S. A. "más los intereses pactados en el certificado originario y los que a la misma tasa se devenguen hasta la restitución del capital", el Banco Central de la República Argentina y el Estado nacional dedujeron los recursos extraordinarios de fs. 138/165 y 166/179,

respectivamente. El tribunal a quo concedió a fs. 191 solamente este último al considerar que la condena dictada en el "sub examine" no alcanzaba a la entidad bancaria oficial. 2) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficientes para su tratamiento por la vía intentada, pues se halla en tela de juicio la validez de normas de naturaleza federal --el dec. 36/90 y sus disposiciones reglamentarias-- y la decisión recaída en la causa ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fundó en ellas. 3) Que, según conocida jurisprudencia de este tribunal, resulta indispensable para la admisión del remedio excepcional y sumarísimo del amparo que quien solicita la protección judicial acredite, en debida forma, la inoperancia de las vías procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado (Fallos: 274:13, consid. 3° --La Ley, 137-385--; 283:335; 300:1231, entre otros). 4) Que, en este sentido, la Corte precisó --al admitir el amparo judicial desde el pronunciamiento de Fallos: 239:459 (La Ley, 89-532)-- ese carácter excepcional de la acción y exigió, como uno de los requisitos inexcusables para su viabilidad, la inexistencia de otras vías legales idóneas para la protección del derecho lesionado, o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio insusceptible de reparación ulterior (doctrina de Fallos: 263:371, consid. 6°; 270: 176; 274:13; 293:580; 294:452 --La Ley, 131-528; 137-385; 1976-D, 650, fallo 33-836-S; 1976-C, 292--; 295:132; 301:801; 303:419 y 2056, entre otros). 5) Que las circunstancias apuntadas en el considerando anterior no aparecen probadas en el "sub examine" toda vez que los actores han omitido demostrar que su pretensión --de carácter estrictamente patrimonial-- no pueda hallar tutela adecuada en los procedimientos ordinarios ni que se encuentren impedidos de obtener, mediante ellos, la reparación de los perjuicios que eventualmente podrían causarles las disposiciones impugnadas (Fallos: 280:238 --La Ley, 145-90--). 6) Que, en esas condiciones, y frente al carácter excepcional de la vía de amparo --que obliga a admitirla únicamente en aquellas situaciones que revelen la imprescindible necesidad de ejercerla para la salvaguarda de derechos fundamentales (Fallos: 280:238 --La Ley, 145-90--; 303:422 y 306:1253 --La Ley, 1985-B, 210--) en tanto ella no altera las instituciones vigentes (Fallos: 295:35; 303:419 y 422) ni faculta a los jueces para sustituir los trámites pertinentes por otros que consideren más convenientes y expeditivos (Fallos: 300:688)-- el pronunciamiento apelado debe ser revocado, sin que ello implique emitir juicio alguno respecto a la legitimidad o ilegitimidad de las normas impugnadas en el "sub examine". Por ello, oído el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la acción de amparo intentada. Costas por su orden en todas las instancias, en atención a que por la naturaleza de las cuestiones debatidas, los actores pudieron creerse con razón suficiente para litigar. -- Augusto C. Belluscio.

Video Club Dreams c. Instituto Nacional de Cinematografía (1995) Fallos: 318:1154 Buenos Aires, junio 6 de 1995. Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (I. 1993-A, 866) que confirmó la de primera instancia que había hecho lugar a la acción de amparo, declarando la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anulado la intimación al actor realizada en aplicación de esas normas, la Procuración del Tesoro de la Nación interpuso recurso extraordinario que fue concedido. 2. Que para arribar a ese resultado el a quo desestimó los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo previsto para la interposición de la demanda, a la vez que rechazó los relativos a la invocada falta de legitimación de la parte actora y la existencia de otras vías procesales aptas para el ejercicio de los derechos invocados. En cuanto al fondo de la cuestión sostuvo que los decs. 2736/91 y 949/92 crean impuestos, determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la alícuota correspondiente, modifican la ley 17.741 en lo que atañe a las facultades de inspección y verificación, tipifican infracciones y sanciones, erigiendo de tal modo al Instituto Nacional de Cinematografía en juez administrativo con facultades de control y fiscalización.

Sobre dicha base señaló que la solución de la controversia pasa por la pertinente aplicación del principio de legalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposición de tributos, imposibles de obviarse mediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia. 3. Que contra lo así resuelto, la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo el recurso extraordinario de fs. 68/99, con sustento en la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tópicos: a) la cuestión atinente al cómputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la vía elegida, a la luz de otros remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a los actos propios de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo demandado y depositar los importes de impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalidó con tales conductas la legalidad de las normas que ahora ataca; d) la legitimación del peticionario. Afirma que la actora nunca esgrimió como agravio la imposición de una presunta carga pública, tal como lo menciona el fallo en recurso, ya que sólo fundó su reclamo en la afectación de sus derechos de trabajar y ejercer industria lícita; e) los derechos federales que dicen afectados. Sobre este último, expresa que la posibilidad de adicionar el impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aquél no recae sobre su patrimonio, ya que su traslación despeja todo reproche con sustento en los derechos invocados y que tampoco existe afectación del derecho de trabajar y ejercer industria lícita, alegación que, por otra parte, hubiera exigido probar, cuando menos, el efecto de reducción de las locaciones que resultaría del traslado impuesto a los precios. Desde otra perspectiva, sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos cuestionados, la cámara ha efectuado una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales, prescindiendo de una concepción dinámica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso "Peralta" (Fallos: 313:1513 --La Ley, 1991-C, 158--). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de impuestos la Constitución dispuso para su creación la competencia exclusiva del Congreso Nacional ello no obsta, dentro de la dinámica que predica, a la aplicación de los "reglamentos de urgencia"; en los cuales se prescinde precisamente por su naturaleza, del proceso de la formación de las leyes en el sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son válidos si se cumplen los requisitos que la Corte ha establecido en el aludido caso a saber: a) la existencia de una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad; b) que la ley tenga por finalidad proteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de razonabilidad y d) que su duración sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas que originan la situación de emergencia. Sin perjuicio de ello, alega, que, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R. 210. XXIV "Rossi Cibils, Miguel A. y otros s/ acción de amparo", del 8 de setiembre de 1992, correspondía tener en consideración que el Poder Legislativo no era ajeno a la medida "en virtud de habérsele dado cuenta del decreto del Poder Ejecutivo... El silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisión del poder político". Añade, en el mismo orden de ideas, que corresponde conceptualizar a "la sanción de leyes posteriores que implican la ratificación del reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia silenciosa no consistiría exclusivamente en el silencio, sino en actos positivos posteriores que conduzcan a la conclusión de la ratificación". En función de ello, y respecto de los decs. 2736/91 y 949/92 señala que el Congreso Nacional aprobó la ley 24.191 de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993 (B.O. 30/12/92), en cuyo art. 47 se detallan en las planillas anexas al capítulo III los importes determinados en los arts. 1° y 2° de la ley citada, contemplándose en el art. 3° los gastos de financiamiento de los organismos descentralizados. Dentro de los organismos de tal carácter figura el Instituto Nacional de Cinematografía (art. 1°, ley 17.741), "en cuyo presupuesto de gastos y recursos se contempló expresamente la incidencia de la recaudación derivada del impuesto del art. 24, inc. a) de la ley 17.741, y su aplicación conforme los decs. 2736/91 y 949/92". Ese cálculo de recursos constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo convalidatorio del tributo. 4. Que con relación a los agravios reseñados en el primer párrafo del considerando precedente, el recurso resulta improcedente. En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 días, que establece el art. 2, inc. e), de la ley 16.986, debe recordarse que se trata de una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza --en principio-- la intervención de esta Corte por la vía excepcional utilizada (Fallos: 310:2937; 312:1332, entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del señalado

principio --a efectos de considerar el inicio del plazo de 15 días citado-- pues el a quo pudo razonablemente entender que "el acto [de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione...] fue ejecutado" (arts. 1° y 2°, inc. e), con la intimación efectuada por la demandada mediante el acta. de fs. 2 y no --en cambio-- con el mero dictado de las normas generales en las cuales la intimación tuvo sustento. Las circunstancias fácticas del sub examine difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este tribunal al dictar sentencia en Fallos: 307:1054 (La Ley, 1986-A, 239) y fundan suficientemente el razonamiento del a quo, más allá de su acierto o error. 5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vías procesales aptas que harían improcedente el amparo, cabe señalar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende --en cada caso-- de la situación concreta de cada demandante, cuya evaluación, como es obvio, es propia del tribunal de grado. Desde esta óptica, los argumentos de orden fáctico y procesal que el apelante formula no tienen entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misión de esta Corte. 6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisión de aplicar la doctrina de los propios actos en que habría incurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el Poder Ejecutivo. Así, ni la inscripción por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4° del dec. 2736/91 --instrumentado por la res. 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografía--, ni el único pago del impuesto que parece haber efectuado aquélla, en las condiciones que expone a fs. 55, traducen una clara voluntad de someterse a las normas impugnadas en el sub lite. Por el contrario, dichos actos revelan --más bien-- la intención de no quedar marginada del circuito de comercialización de videos. En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte en arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la de seleccionar los agravios que tratará pudiendo omitir la consideración de aquellos que repute inconducentes. 7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimación de la actora, que el apelante sustenta en la circunstancia de que aquélla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepción y, por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por sí solo, evidencia el interés jurídico de la actora en hacer caer el régimen cuestionado. 8. Que ello sentado y entrando en el examen de la tacha de inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92, es dable advertir que la propia recurrente ha precisado que aquéllos pertenecen a la categoría de normas denominadas de "necesidad y urgencia". 9. Que en tales condiciones, corresponde que esta Corte estudie tanto la procedencia del ejercicio presidencial de facultades legislativas en materia impositiva --sujetas a la existencia de una situación de emergencia-- como asimismo, si en la especie se hallan presentes las circunstancias de hecho que justifican la adopción de decretos de necesidad y urgencia. Examen, este último, en el que, no existen óbices para que esta Corte valore la calificación de excepcionalidad y urgencia --método, por otra parte, reconocido por esta Corte en el precedente "Peralta", ya citado--; lo que no implica un juicio de valor acerca del mérito, oportunidad o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar el ejercicio de la función legislativa por parte del Poder Ejecutivo. Es que el estudio de facultades como las aquí ejercidas por parte de aquel poder, guarda estrecha relación con el principio de la llamada "división de poderes", que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. 10. Que el art. 1 del dec. 2736/91, modificado por el dec. 949/92, establece que: "El impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicará además: a) A la venta o locación de todo tipo de videograma grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género; b) A la exhibición de todo tipo de películas cualquiera fuera su género, a través de los canales

de televisión abierta o por cable y en los video-bares y/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio". A su vez, el art. 24 de la ley 17.741 determina que "El Fondo de Fomento Cinematográfico, cuya administración estará a cargo del Instituto Nacional de Cinematografía, se integrará: a) por un impuesto equivalente al 10 % del precio básico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el país, y cualquiera sea el ámbito donde se efectúen. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán este impuesto al precio básico de cada localidad. La aplicación, percepción y fiscalización de este impuesto estará a cargo del Instituto Nacional de Cinematografía, el que establecerá la forma y el plazo en que los responsables deberán ingresarlo, así como las normas de liquidación y multas por omisión o defraudación". 11. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendido el hecho imponible creado por una ley a otro hecho imponible que es distinto y nuevo, aun cuando guarda relación con el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematográfica, bien que de modo diverso. 12. Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional línea de jurisprudencia esta Corte resolvió --frente a un caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV. "Eves Argentina S.A. s/ recurso de apelación-- IVA", sentencia del 14 de octubre de 1993 --La Ley, 1993-E, 427--) que era ajustada a derecho la sentencia apelada que había declarado inconstitucional el decreto allí impugnado, en cuanto éste importaba extender un impuesto a un supuesto distinto del contemplado por el legislador. Consideró, a mayor abundamiento, que cualquier extensión analógica, aun por vía reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhibía en pugna con el principio constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4°, 17, 44 y 67 --texto 1853-1860-- de la Constitución Nacional (consids. 9° y 10, con cita de Fallos: 312:912 --y sus referencias-- y 248:482 --La Ley, 105-279--; en la misma línea se ubican los pronunciamientos de Fallos: 303:245 y 305:134 --La Ley, 1984-A, 350--, entre muchos otros relativos al principio de legalidad en materia tributaria). 13. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no es compatible con nuestro régimen constitucional el dec. 2736/91, con las modificaciones introducidas por el dec. 949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del previsto por ley 17.741, sin que la circunstancia de su recíproca vinculación o parecido permita obviar los alcances del referido principio de legalidad. Ello acarrea también la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intimó a la actora a ingresar el tributo. 14. Que no obsta a la conclusión precedente el hecho de que el decreto sea de los llamados "de necesidad y urgencia". En efecto, aun cuando en el caso "Peralta" esta Corte reconoció la validez de una norma de ese tipo, ponderando la imposibilidad del Congreso para remediar una situación de grave riesgo social, ya en esa oportunidad se señaló que "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inc. 2°), "consustanciada con la forma republicana de 'gobierno' (consid. 22). Se adelantó de tal modo una conclusión que se deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, cual es la limitación constitucional infranqueable que supone esa materia para los decretos referidos, aun cuando se reconozca su validez respecto de otras materias y en las especialísimas circunstancias que precedieron el dictado del dec. 36/90. Esa conclusión, por otra parte, resulta ahora corroborada por la Constitución Nacional, toda vez que si bien su art. 99 expresamente contempla entre las atribuciones del Poder Ejecutivo la de dictar decretos de necesidad y urgencia, prohíbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria --entre otras-- en materia tributaria (inc. 3°). 15. Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir que los motivos que impulsaron el dictado de los decs. 2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado de medidas súbitas como las que aquí se tratan. Es más, no se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadas obedezcan a factores que comprometan el desarrollo económico del Estado. Sus argumentos, antes bien, reposan en la actividad de fomento de la cinematografía y la necesidad de proveer de recursos con ese fin (V.145.XXIV "Video Cable

Comunicación S.A. c. Instituto Nacional de Cinematografía s/ varios", fallo del 27 de abril de 1993), sobre cuya conveniencia o inconveniencia no corresponde a esta Corte juzgar. Más allá de señalar que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisión política que entraña la creación de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional de división funcional del poder, debe advertirse que el objetivo perseguido por las normas aquí cuestionadas, marca una diferencia sustancial con la situación ponderada en el citado caso "Peralta". Baste con recordar que allí se hizo alusión al "descalabro económico generalizado", el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unión nacional (consids. 33 a 35), para advertir que soluciones adoptadas frente a tales extremos no pueden ser sin más trasladadas a otros de características por cierto diversas, en los que no se encuentren en juego valores semejantes. No se trata de desconocer facultades legislativas respecto de la materia sobre la que versan las normas impugnadas, ni siquiera de orden excepcional mas el tribunal no advierte en ello situación alguna de riesgo social frente a la cual fuera menester adoptar medidas súbitas, cuya eficacia no sea concebible por medios distintos de los arbitrados (causa "Peralta", consid. 25). 16. Que, en tales condiciones, la ulterior remisión de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el art. 6 del 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese órgano, y no otro, quien decida qué impuestos se crearán y quiénes deberán pagarlos. Tampoco lo satisfacería, por similares razones, la alegada consideración que el Congreso habría realizado de la incidencia del impuesto creado por los decretos en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografía al aprobar el presupuesto para el año 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a dicho cálculo un sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que una verdadera ratificación congresional hubiera podido tener respecto de la validez de esas normas. 17. Que, por tanto, la intimación impugnada por la actora reúne los recaudos que de conformidad con el art. 1° de la ley 16.986 habilitan la procedencia de la acción de amparo, en la medida en que se sustenta en normas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia. Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4° a 7°; se lo declara formalmente procedente en los tópicos tratados en los consids. 8° y sigtes. y se confirma la sentencia de fs. 58/63. Con Costas. -- Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia parcial). -Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio (según su voto). -- Guillermo A. F. López. -- Antonio Boggiano (según su voto). -- Enrique S. Petracchi (según su voto). -- Gustavo A. Bossert (según su voto). Voto de los doctores Petracchi y Bossert: Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la decisión de la instancia anterior que había hecho lugar a la acción de amparo, declaró la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anuló la intimación efectuada al actor en aplicación de esas normas. Contra ese pronunciamiento la Procuración del Tesoro de la Nación interpuso recurso extraordinario, que fue concedido. 2. Que el tribunal a quo estimó en primer lugar que el plazo del art. 2, inc. e, de la ley 16.986, no era obstáculo para la procedencia de la acción, puesto que la intimación de fs. 2 constituía el acto de autoridad --dictado en aplicación de las normas impugnadas-- que afectaba concretamente los derechos del actor. Asimismo, y en atención a que el litigio no versaba sobre la repetición de un impuesto consideró insustancial el agravio relativo a la falta de legitimación del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pública, aun cuando pudiese trasladar la repercusión económica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cámara descartó también la objeción atinente a la existencia de otras vías idóneas para dilucidar la controversia, pues entendió que la manifiesta inconstitucionalidad de la atribución ejercida por la administración determinaba que la cuestión pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de producción de pruebas y que, en este caso dilatar la decisión sobre los graves temas sustanciales involucrados contrariaba la finalidad de la acción de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto al fondo, el a quo juzgó que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicación de normas que vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo había detraído para sí una atribución que la Constitución Nacional reservaba de modo

exclusivo al Congreso de la Nación, circunstancia que no admitía excepción ni siquiera cuando se invocasen razones de necesidad y urgencia. 3. Que la Procuración del Tesoro de la Nación reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de arbitrariedad de sentencia y por cuestión federal típica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez constitucional de los decs. 2736/91 y 949/92 (art. 14, inc. 1°, ley 48). Desde la primera de las perspectivas anunciadas el apelante cuestionó: a) el modo de computar el plazo previsto en el art. 2, inc. e de la ley 16.986; b) la idoneidad de la vía procesal elegida; c) la omisión de cuestiones conducentes que le fueron oportunamente propuestas al a quo, como lo son, los propios actos de la actora que configurarían un sometimiento voluntario al régimen impugnado; d) la legitimación de la demandante para promover el amparo que dedujo. En lo referente al segundo orden de agravios, el recurrente justifica el dictado de los decretos citados por las razones de necesidad y urgencia que se señalan en los considerandos de esas normas. Agrega que una interpretación dinámica de los principios constitucionales permite colegir que es válida la competencia ejercida por el Poder Ejecutivo, máxime cuando, como en el caso se cumplirán los requisitos fijados por este tribunal en el precedente "Peralta" (Fallos: 313:1513), sobre el particular señala que, con relación a los decretos impugnados, se dio cuenta de ellos al Congreso de la Nación quien --por otra parte-- los habría convalidado con el dictado de la ley 24.191 de Presupuesto Nacional. 4. Que con relación a los agravios reseñados en el primer párrafo del considerando precedente, el recurso resulta improcedente. En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 días, que establece el art. 2 inc. e), de la ley 16.986, debe recordarse que se trata de una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza --en principio-- la intervención de esta Corte por la vía excepcional utilizada (Fallos: 310:2937; 312:1332, entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del señalado principio --a efectos de considerar el inicio del plazo de 15 días citado-- pues el a quo pudo razonablemente entender que "el acto [de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione...] fue ejecutado" (arts. 1° y 2°; inc. e) con la intimación efectuada por la demandada mediante el acta de fs. 2 y no --en cambio-- con el mero dictado de las normas generales en las cuales la intimación tuvo sustento. Las circunstancias fácticas del "sub examine" difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este tribunal al dictar sentencia en Fallos: 307:1054 y fundan suficientemente el razonamiento del a quo, más allá de su acierto o error. 5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vías procesales aptas que harían improcedente el amparo, cabe señalar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende --en cada caso-- de la situación concreta de cada demandante, cuya evaluación, como es obvio, es propia del tribunal de grado. Desde esta óptica, los argumentos de orden fáctico y procesal que el apelante formula, no tienen entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misión de esta Corte. 6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisión de aplicar la doctrina de los propios actos en que habría incurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el Poder Ejecutivo. Así, ni la inscripción por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4° del dec. 2736/91 --instrumentado por la res. 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografía--, ni el único pago del impuesto que parece haber efectuado aquélla, en las condiciones que expone a fs. 55, traducen una clara voluntad de someterse a las normas impugnadas en el "sub lite". Por el contrario, dichos actos revelan --más bien-- la intención de no quedar marginada del circuito de comercialización de videos. En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte en arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la de seleccionar los agravios que tratará pudiendo omitir la consideración de aquellos que repute inconducentes.

7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimación de la actora, que el apelante sustenta en la circunstancia de que aquélla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepción y, por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por sí solo, evidencia el interés jurídico de la actora en hacer caer el régimen cuestionado. 8. Que en lo referente al tema de fondo propuesto ante el tribunal, es decir, la validez constitucional de los decs. del Poder Ejecutivo 2736/91 y 949/92, mediante los cuales se extiende el impuesto creado por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741, a la venta o locación de videogramas, el recurso es procedente. Efectivamente, ha sido cuestionada la compatibilidad de las citadas normas federales con la Constitución Nacional y la decisión del a quo fue contraria a la validez de aquéllas (art. 14, inc. 1°, ley 48). 9. Que mediante el dictado de la ley 17.741 de fomento de la actividad cinematográfica nacional, se estableció --en lo que interesa-- un "...impuesto equivalente al 10 % del precio básico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el país, y cualquiera sea el ámbito donde se efectúen. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán este impuesto al precio básico de cada localidad..." (art. 24, inc. a). Por su parte, el dec. 2736/91 dispuso en su art. 1°: "El impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741, se aplicará además: a) A la venta o locación de todo videograma grabado, destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuere su género. Los editores, distribuidores y video clubes que efectúen tales operaciones, adicionarán en concepto de dicho tributo un 10 % al precio básico de cada venta o locación...". Por último, el dec. 949/92, en su art. 3° sustituyó el art. 1° antes transcripto, por el siguiente: "...El impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicará además, a) A la venta o locación de todo tipo de videograma grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género...". 10. Que esta Corte, con referencia a las facultades tributarias que surgen de nuestra Constitución Nacional, ha expresado en un precedente paradigmático: "Que los principios y preceptos constitucionales --de la Nación y de la Provincia-- son categóricos en cuanto prohíben a otro poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas y así el art. 17 de la Carta Fundamental de la República dice que: 'Sólo el Congreso Nacional impone las contribuciones que se expresan en el art. 4°; y el art. 67 en sus incs. 1° y 2° ratifica esa norma...". "Que dichos preceptos cuya antigua filiación se encuentra en los Estatutos Ingleses de 'Tallagro non Concedendo', año 34 del Reinado de Eduardo I-1306 (art. 1°) de 'Derechos concedidos por Carlos 1'-, año 1628; y 'Bill de Derechos' de Guillermo y María, año 1688, art. 4°; asimismo pueden referirse a las Costumbres, Pragmáticas y Códigos Españoles de los Siglos XIV y XV (confr. Martínez Marina, 'Teoría de las Cortes', t. II, Caps. XXX, XXXI, XXXII y XXXIII). En Estados Unidos y entre nosotros se considera de la esencia del gobierno representativo la exclusiva facultad legislativa para levantar impuestos y fijar los gastos del Estado". "Que esta Corte Suprema, en su constante jurisprudencia, precisó en forma inconfundible ese concepto de la letra y el espíritu de las instituciones argentinas y en el fallo del t. 155, p. 290 resumió esa jurisprudencia diciendo: 'Que entre los principios generales que predominan en el régimen representativo republicano de gobierno, ninguno existe más esencial a su naturaleza y objeto, que la facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear las contribuciones necesarias para la existencia del Estado. Nada exterioriza más la posesión de la plena soberanía que el ejercicio de aquella facultad ya que la libre disposición de lo propio, tanto en lo particular como en lo público, es el rasgo más saliente de la libertad civil'. Todas las constituciones se ajustan a este régimen entregando a los Congresos o Legislaturas este privilegio exclusivo, pues, como lo enseña Cooley: 'en todo Estado soberano el Poder Legislativo es el depositario de la mayor suma de poder y es, a la vez, el representante más inmediato de la soberanía'" (Fallos: 182:411 --La Ley, 13-102--). 11. Que en el mismo orden de ideas, el tribunal resolvió que "de acuerdo a bien sentados principios de derecho público, ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por

el único poder del Estado investido de tales atribuciones --arts. 4, 17, 44 y 67, Constitución Nacional--" (Fallos: 248:482). También esta Corte ha dicho, con relación al principio de reserva de la ley tributaria, que éste es de rango constitucional y propio del estado de derecho y que únicamente admite que una norma jurídica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación tributaria. No puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de política fijadas por las autoridades económicas" y la existencia "de un estado de calamidad económica interna", debido a que nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos: 294:152, consid. 18 --La Ley, 1976-B, 176--). Por fin, en fecha reciente, el tribunal ha reconocido una vez más el origen constitucional del principio de reserva o legalidad que rige en el ámbito tributario al reiterar, con cita expresa, la doctrina de Fallos: 248:482 ya transcripta (sentencia del 14 de octubre de 1993, dictada en los autos E.35.XXIV "Eves Argentina S.A. s/ recurso de apelación-IVA", consids. 9°, 10 y 11). 12. Que a la luz de la jurisprudencia reseñada y las ideas rectoras que la informan, resulta palmaria la inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo Nacional impugnados en el "sub lite", por cuanto la creación de todo tributo requiere que él emane del Poder Legislativo. A ello no obsta el hecho de que en los considerandos del dec. 2736/91 se invoquen razones de "necesidad y urgencia". Aun cuando se admitiera que la Constitución Nacional en su redacción anterior a la reforma de 1994 otorgó implícitamente legitimidad a reglamentos de tal naturaleza, lo cierto es que ni en tal hipótesis los decretos de necesidad y urgencia serían idóneos para crear tributos, ante el modo categórico con que ha sido plasmado en la Carta Magna el principio de legalidad tributaria, cuyos rasgos surgen de la jurisprudencia citada. La señalada reserva de facultades al Poder Legislativo en materia tributaria fue ratificada en la reciente reforma de la Constitución Nacional, ya que si bien se incorporó al nuevo texto del art. 99 la potestad del Poder Ejecutivo para emitir "decretos de necesidad y urgencia", se estableció la prohibición del ejercicio de tal facultad extraordinaria cuando se trate de normas que regulen materia tributaria. 13. Que no empece a lo antedicho la sanción de la ley de presupuesto 24.191, invocada por el apelante, puesto que de ella no surge ni expresa ni implícitamente la voluntad del legislador de imponer un tributo como el aquí cuestionado. Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4° a 7°; se lo declara formalmente procedente en los tópicos tratados en los consids. 8° y sigtes. y se confirma la sentencia de fs. 58/63. Con costas. -- Enrique S. Petracchi. -- Gustavo A. Bossert. Voto del doctor Belluscio: Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, admitió la acción de amparo interpuesta contra el Instituto Nacional de Cinematografía, declaró la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y estableció la nulidad de la intimación efectuada por esa entidad en aplicación de las normas consideradas de manifiesta ilegalidad. Contra ese pronunciamiento, la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo el recurso extraordinario federal, que fue concedido por el auto de fs. 142. 2. Que el tribunal a quo estimó en primer lugar que el plazo del art. 2, inc. e), de la ley 16.986, no era obstáculo para la procedencia de la acción, puesto que la intimación de fs. 2, constituía el acto de autoridad --dictado en aplicación de las normas impugnadas-- que afectaba concretamente los derechos del actor. Asimismo, y en atención a que el litigio no versaba sobre la repetición de un impuesto, consideró insustancial el agravio relativo a la falta de legitimación del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pública, aun cuando pudiese trasladar la repercusión económica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cámara descartó también la objeción atinente a la existencia de otras vías idóneas para dilucidar la controversia, pues entendió que la manifiesta inconstitucionalidad de la atribución ejercida por la administración determinaba que la cuestión pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de producción de pruebas y que en este caso, dilatar la decisión sobre los graves temas sustanciales involucrados

contrariaba la finalidad de la acción de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto al fondo, el a quo juzgó que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicación de normas que vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo había detraído para sí una atribución que la Constitución Nacional reservaba de modo exclusivo al Congreso de la Nación, circunstancia que no admitía excepción ni siquiera cuando se invocasen razones de necesidad y urgencia. 3. Que la Procuración del Tesoro de la Nación reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de arbitrariedad de sentencia y por cuestión federal típica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez constitucional de los decs. 2736/91 y 949/92 (art. 14, inc. 1°, ley 48). Concretamente, y en lo concerniente a la procedencia de la vía elegida, el apelante aduce que la cámara ha prescindido de la ley y que ha omitido cuestiones conducentes que le fueron oportunamente propuestas, como los propios actos del contribuyente que, a su juicio, configurarían una conducta de sometimiento al régimen que obstaría al progreso de la pretensión. En cuanto a la inconstitucionalidad de los decretos, el recurrente justifica su dictado por las razones de necesidad y urgencia que se señala en los considerandos de las normas. Agrega que una interpretación dinámica de los principios constitucionales permite colegir la validez de la competencia ejercida por el Poder Ejecutivo, máxime cuando, como en el caso, se cumplen los requisitos fijados por este tribunal en el precedente "Peralta" (Fallos: 313:1513) y se ha "dado cuenta" al Congreso de la Nación órgano que con su silencio y con el dictado de la ley 24.191 ha convalidado definitivamente la imposición del tributo cuestionado. 4. Que el orden en que el recurrente propone sus agravios no responde a la lógica de la argumentación que corresponde desarrollar, habida cuenta de que el obvio carácter iuspublicista de la institución y su valor instrumental, es decir, el de instrumento ágil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de los derechos constitucionales, obliga a centrar el examen en la conducta estatal que en "forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" derechos que la Constitución Nacional consagra en favor del actor. Precisamente, las cuestiones de orden procesal que el apelante reitera como fundamento del vicio de arbitrariedad, son construcciones técnicas que el legislador ha previsto para preservar los derechos esenciales que gozan de reconocimiento constitucional y no pueden ser interpretados de modo de desvirtuar los fines de la Ley Suprema. En este orden de ideas, esta Corte ha subrayado con especial énfasis que "es preciso evitar que el juego de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantías constitucionales" (Fallos; 239:459; 241:291; 307:2174 consid. 10 --La Ley, 89-532; 92-632; 1986-A, 3--). Por lo demás, corresponde señalar que de las constancias del expediente no se desprende que el contribuyente haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el órgano ejecutivo que puedan ser entendidos como una tácita renuncia al cuestionamiento ulterior de la norma. Con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, se ha señalado que ni el inc. d), "in fine", ni el inc. e) del art. 2 de la ley 16.986, pueden constituir una valla infranqueable a la tarea judicial de estudiar la concordancia del acto impugnado con la Constitución Nacional. Máxime si se considera que con la acción incoada no se enjuicia un acto único del pasado sino una ilegalidad continuada, sin solución de continuidad, originada tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de promover la acción y también en el tiempo siguiente (dictamen del Procurador General subrogante compartido por este tribunal en Fallos: 307:2174). Ese criterio resulta confirmado por los nuevos textos constitucionales, que autorizan expresamente a los jueces a declarar la inconstitucionalidad de las normas fundantes del acto o la omisión lesiva (art. 43, párr. 1°, in fine). En suma: mediante la acción de amparo el actor se resiste al pago de un impuesto creado por los decs. 2736/91 y 949/92, normas que fijan la base imponible, la alícuota correspondiente y erigen al Instituto Nacional de Cinematografía como "juez administrativo" y autoridad de fiscalización y control. Los argumentos de orden procesal que el recurrente reitera en el capítulo V de su presentación no tienen entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la primera y principal misión de este tribunal. Si bien este amparo se halla regido por la ley 16.986, cabe destacar que la reforma constitucional --en la norma antes citada-ratifica la importancia primordial que el orden jurídico otorga a los instrumentos idóneos para restablecer el goce pleno de los derechos y garantías reconocidos por la Constitución, los tratados y las leyes.

5. Que los considerandos del dec. 2736/91 expresan: "Que la crisis terminal del cine nacional amenaza con la desaparición inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional, a cuyo florecimiento contribuyen los países desarrollados del mundo, realidad angustiosa ésta que ya no puede esperar el tiempo que demandaría la sanción de una ley por el Honorable Congreso de la Nación que le pusiera remedio..." "Que lo expuesto califica como urgente la situación descripta, requiriendo inexcusablemente la adopción en forma inmediata de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarrearían una mayor demora en su implementación". Por su parte, el memorial del recurrente expresa claramente que estamos en presencia de reglamentos de necesidad y urgencia, cuya invalidez ha sido declarada por el a quo en razón de haber incurrido en una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales, que prescinde de la concepción dinámica adoptada recientemente por este tribunal en la causa "Peralta". 6. Que los decretos en cuestión fueron dictados con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 que incorporó la facultad excepcional y limitada del Presidente de la Nación de dictar decretos por razones de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3, párr. 3°), por lo que el control de su constitucionalidad debe hacerse según las normas fundamentales vigentes al tiempo de la aplicación de las disposiciones impugnadas por manifiesta ilegalidad. 7. Que nuestro sistema constitucional tiene su fuente originaria en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica --es decir, una constitución rígida que adopta el principio del constitucionalismo liberal clásico de la división de poderes-- y reposa en la independencia de un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo presidencial y un Poder Judicial que ejerce el control de constitucionalidad. Por el contrario, los sistemas de gobierno de origen parlamentario establecen un lazo racional de equilibrio entre la asamblea --que genera el gobierno desde su seno y puede desplazarlo en caso de pérdida de confianza-- y el gobierno, que puede asumir en forma más o menos limitada y excepcional una porción de la competencia propia del parlamento. 8. Que no puede ignorarse esta dependencia en ocasión del estudio de la regulación que los decretos de necesidad y urgencia han recibido en los textos constitucionales europeos. Por ejemplo, el art. 77 de la Constitución italiana del 1 de enero de 1948 establece: "No podrá el Gobierno, sin delegación de las Cámaras, dictar decretos que tengan fuerza de ley ordinaria. Cuando en casos extraordinarios de necesidad y urgencia el Gobierno adopte, bajo su responsabilidad, medidas provisorias con fuerza de ley, deberá presentarlas el mismo día para su conversión a las Cámaras que, incluso si se hallan disueltas, serán debidamente convocadas y se reunirán con tal objeto dentro de los cinco días siguientes. Los decretos perderán eficacia desde el principio si no fueren convertidos en ley dentro de los sesenta días de su publicación...". También el art. 86 de la Constitución española del 31 de octubre de 1978 dice: "1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título primero, al régimen de las comunidades autónomas, ni al derecho electoral general. 2. Los decretosleyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad del Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario...". En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del Poder Ejecutivo de detraer para sí --en ciertas condiciones excepcionales que él mismo define-- una porción de la competencia confiada al parlamento, reside en el principio básico del régimen parlamentarista, a saber, la responsabilidad del gobierno ante la asamblea, que puede constitucionalmente obligarlo a dimitir. Ello es así incluso en el supuesto de la monarquía parlamentaria española, en donde la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad (art. 56, inc. 3°); el principio no pierde vigencia pues los decretos que emite el Rey son acordados en Consejo de Ministros y es el gobierno, que debe refrendar sus actos (art. 64), el que responde políticamente ante las Cortes, goza de la facultad del art. 86 y puede ser destituido en caso de que el Congreso le niegue su confianza (art. 114, Constitución española).

9. Que las prerrogativas excepcionales otorgadas al presidente por el art. 16 de la Constitución francesa de la V República (J.O. del 5 de octubre de 1958 y reforma introducida al art. 6° en 1962), no desvirtúan sino que corroboran las conclusiones precedentes. Establece el art. 16: "Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de una manera grave e inmediata, y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los presidentes de las asambleas y el Consejo Constitucional. Informará de ello a la Nación por medio de un mensaje. Estas medidas deberán estar inspiradas en la voluntad de asegurar a los poderes públicos constitucionales, con la menor dilación, los medios de cumplir su misión. El Consejo Constitucional será consultado a este respecto. El Parlamento se reunirá de pleno derecho. La Asamblea Nacional no podrá ser disuelta durante el ejercicio de poderes excepcionales". A partir de 1962 el Presidente de la República es legitimado por el sufragio universal al igual que la asamblea y ello ha fortalecido su papel en el ejercicio del poder público. Es independiente por su origen del gobierno, con el que, sin embargo, ejerce en común el poder de legislar por vía de decretos de necesidad y urgencia o delegados (arts. 16 y 38, Constitución). Sólo el gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional y se mantiene con su voto de confianza (arts. 49 y 50). Por su parte, únicamente el presidente tiene, con ciertos límites, la facultad de disolver la Asamblea Nacional (art. 12). En este nuevo equilibrio en donde el parlamento parece haber perdido fuerza frente a la figura presidencial, la reglamentación de las atribuciones excepcionales del jefe del ejecutivo mediante un texto explícito de entidad constitucional representa una limitación y no una extensión respecto de lo que fue la práctica constitucional francesa bajo la vigencia de la ley del 25 de febrero de 1875, en épocas en que --por la responsabilidad del jefe del estado ante las dos cámaras, en cuyo seno era elegido--, no había necesidad de someter el decreto al control parlamentario en un plazo determinado ni existía una delimitación previa en cuanto a la materia (Gouet Ivon, "La question constitutionnelle des prétendus décretslois", Dalloz, París, 1932). 10. Que la Constitución de los Estados Unidos, por el contrario no prevé que el presidente se atribuya la función de emitir decretos legislativos. Sin embargo, la actuación del Poder Ejecutivo como órgano preeminente se vio favorecida por la crisis de 1929 y por la emergencia de la segunda guerra mundial. Sobre la cuestión en debate, el pensamiento de la Corte Suprema norteamericana es que a falta de una delegación expresa, la aptitud del Poder Ejecutivo para ejercer por sí facultades legislativas es limitada. Incluso durante la guerra de Corea, la Corte descalificó constitucionalmente una medida presidencial que detraía para sí una zona de competencia del Congreso. Al considerar si la decisión unilateral del presidente Truman (executive orden 10340, 17 Fed Reg. 3139. Corwin Edward, "La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual", Ed. Fraterna S.A., 1987, p. 260, nota 34) de incautar las fábricas de acero para evitar una huelga nacional e incrementar la producción invadía la esfera del legislativo, la Corte Suprema explicó que los poderes del presidente se limitaban a los razonablemente implícitos en la Constitución o en las leyes del Congreso. Al no encontrar ninguna autorización dentro de la Constitución o en las leyes para tal acción, la Corte falló que el presidente había excedido sus facultades y había invadido el ámbito de la legislatura ("Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer", 343 U.S. 579-1952). El fundamento del juez Black, que expresó la opinión de la Corte --contó con el respaldo de otros cuatro miembros-- fue simple y evidente: la Constitución ha dado el Poder Legislativo al Congreso y ha dado al Ejecutivo otros poderes, que no incluyen precisamente el de legislar; en atención a que la intervención de las plantas siderúrgicas constituía el ejercicio de una facultad comprendida en las funciones propias del Congreso, la medida excedía la autoridad del presidente y era constitucionalmente nula (a menos que el Congreso hubiese delegado tal facultad, hipótesis que no se configuraba en el caso) (Rehnquist, William H., "The Supreme Court, how it was, how it is", William Morrow and Co. Inc. New York, 1987, capítulos 2 y 3, especialmente p. 93). 11. Que los ejemplos precedentes apoyan la afirmación de que el espíritu y la letra del texto constitucional argentino vigente con anterioridad a la reforma de 1994 --inspirado en el modelo norteamericano--, no admitía la validez del dictado por el presidente de la Nación de decretos-leyes

que invadieran áreas de competencia legislativa. Como se fundará más adelante, tampoco el texto del art. 99 de la Constitución Nacional reformada da legitimidad a los decs. 2736/91 y 949/92. 12. Que en el "sub lite" no se trata de atribuciones ejercidas por el Poder Ejecutivo en un supuesto de silencio de la Constitución, sino precisamente en una materia en la que el poder constituyente se ha expresado claramente en el sentido de atribuir una exclusiva y excluyente competencia al Poder Legislativo. "Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art. 4°" (art. 17, Constitución Nacional) "A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones..." (art. 44, texto vigente con anterioridad a la reforma; art. 52, Ley Fundamental). Afirmaba Juan Bautista Alberdi: "El poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro público, es el resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional. En la formación del tesoro público puede ser saqueado el país, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal; en la elección y cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pública embrutecido, oprimido, degradado el país" (Obras completas, ed. 1886, t. IV, "Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853", parte tercera, capítulo V, p. 434). Si bien el poder impositivo hace a la soberanía de una Nación, son conceptos que se encuentran en distintos planos pues la soberanía se ejerce en el poder constituyente y el poder impositivo es uno de los tantos poderes constituidos que se hallan subordinados a la Constitución. Y la Ley Suprema de la Nación consagra el principio de legalidad fiscal, esto es que la creación de los tributos --impuestos, contribuciones especiales o tasas-- es una atribución exclusiva del Poder Legislativo --Congreso Nacional, legislatura provincial o por vía de delegación, cuerpo deliberativo municipal--; por lo que el poder administrador no puede recaudar ninguna contribución que no haya sido creada por acto legislativo formal. Destaca Joaquín V. González que el "más importante de los caracteres de este poder de imposición es el ser exclusivo del Poder Legislativo, como representante más inmediato de la soberanía del pueblo" ("Manual de la Constitución Argentina", Buenos Aires, 1897, N° 429, p. 463). Incumbe al Poder Judicial, al juzgar los casos que se le planteen, apreciar si los tributos satisfacen el requisito de legalidad y, en caso contrario, declarar su inconstitucionalidad por falta de causa jurídica. 13. Que en modo alguno la doctrina nacional que es citada en los considerandos del decreto 2736/91 avala el ejercicio de las atribuciones que aquí se controvierten. Las ideas de Joaquín V. González sobre el principio de legalidad tributaria que se citan en el considerando precendente son de una claridad irrefutable y, por lo demás, en cuanto a los reglamentos generales que invaden la esfera legislativa, el pensamiento del insigne jurista se completa con lo siguiente: "... entonces, la ulterior aprobación de sus decretos por el Congreso da a estos el carácter y fuerza de leyes" ("Manual de la Constitución Argentina", p. 583, Buenos Aires, 1897). Por su parte Rafael Bielsa (Derecho Constitucional, 2da. ed., 1954) expresa que el llamado decreto-ley sólo puede justificarse por la necesidad súbita de proveer a una función de inmediata ejecución; si no hay necesidad o urgencia y el Poder Ejecutivo considera útil establecer una norma, él debe limitarse a presentar un proyecto de ley o a solicitar autorización legislativa, la que solamente puede darse en forma de ley. Si hubiera tal circunstancia de necesidad o urgencia, el decreto debe disponer expresamente la sumisión al Congreso para su aprobación. Si falta esa disposición, incluida en su texto, el decreto es nulo por incompetencia del Poder Ejecutivo ya que esa extralimitación lo hace inconstitucional (ps. 534/535). 14. Que resulta significativo que en los casos de Fallos: 11:405 y 23:257 (también citados en los considerandos del dec. 2736/91), los actos de naturaleza legislativa del órgano ejecutivo habían sido, al tiempo de juzgamiento, convalidados por el Congreso de la Nación. Los ejemplos que registra la historia de nuestra organización constitucional sobre casos en los que el Poder Ejecutivo dispuso sobre materias propias del Congreso, revelan que aquél sometió las normas dictadas por razones de urgencia a la ratificación del órgano constitucionalmente competente. Así, el decreto del 8 de junio de 1854, de creación de las mensajerías nacionales, fue ratificado por ley 52 del 2 de octubre de 1855; el decreto del 15 de enero de 1856 fue ratificado por ley 63 del 16 de junio de 1856; el decreto del 12 de abril de 1857 dio lugar a la ley 109 del 29 de junio de 1857; el decreto del 25 de enero de 1858 sobre derechos de importación para el aguardiente de caña, dio lugar a la ley 188

del 15 de setiembre de 1858; los decretos del 5, 7 y 9 de marzo de 1891 dictados por el presidente Carlos Pellegrini fueron convalidados por ley 2782; el decreto del 22 de marzo de 1915 mencionado por Rafael Bielsa en la obra citada en el considerando precedente (ps. 534 y 537) fue ratificado por ley 9665. Por su parte, el decreto del 31 de mayo de 1861, que afectaba gravemente el derecho de propiedad --dispuso que en las Aduanas de la República no se recibirían en pago de derechos los libramientos, bonos, billetes de tesorería ni ningún documento del gobierno de los que antes se utilizaban a tales efectos-- causó tal clamor en la opinión pública y en el Congreso --ver reseña en Silva, "El Poder Legislativo de la Nación Argentina", t. V, 1943, p. 876-- que el Poder Ejecutivo lo dejó sin efecto y lo sustituyó por otro del 2 de junio de 1861, que decía en su art. 1°: "Represéntese al soberano Congreso Legislativo Federal, el estado de escasez de fondos del tesoro nacional, y el estado y circunstancias que rodean al Poder Ejecutivo, para que se digne arbitrar los recursos necesarios" (ver reseña en el capítulo V del dictamen del Procurador General en la causa publicada en Fallos: 312:555). En el caso publicado en Fallos: 2:88, esta Corte desestimó la apertura de un recurso extraordinario en el cual se cuestionaba la falta de aplicación por el a quo de un decreto-ley del presidente Mitre del 19 de noviembre de 1862. Dijo en esa oportunidad este tribunal: "... este decreto ... no ha recibido la sanción del Congreso, y no puede por consiguiente ser considerado ley de la Nación, respecto de aquellas disposiciones que no se contienen en los Tratados que en él se recuerdan, como implícitamente se reconoce en su artículo final, en el cual se manda someterlo oportunamente a la consideración del Congreso para lo que hubiere lugar" (consid. 2°). Los casos que han sido citados --que no involucraron el principio de legalidad tributaria-- no pueden servir de justificación histórica de una práctica ilegítima, toda vez que se evitó el control de constitucionalidad a través de una rápida ratificación por el Congreso mediante la sanción de una ley en sentido formal y material. En este orden de ideas, es irrelevante la sanción de la ley de presupuesto 24.191, que invoca el recurrente, pues --sin que sea necesario entrar en otras consideraciones-- de ella no surge la voluntad del Congreso de imponer un tributo como el que se cuestiona en autos, lo cual obsta a toda argumentación. 15. Que cabe concluir que la Constitución Nacional, en su redacción anterior a la reforma de 1994, no legitimó el dictado de decretos que, invocando razones de necesidad y urgencia, detrayeran competencias propias del Congreso. Menos aún puede admitirse tal facultad en el caso "sub examine" en que el Poder Ejecutivo ha pretendido hacer uso de supuestas atribuciones para crear tributos, en abierta violación al principio de legalidad tributaria, celosamente protegido en la jurisprudencia del tribunal (Fallos: 182:411; 248:482; 294:152). 16. Que las conclusiones anteriormente expuestas han venido a ser confirmadas por la reforma constitucional de 1994, ya que el nuevo art. 99, inc. 3, párr. 2°, establece en términos categóricos que "el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo". Cierto es que los párrafos siguientes regulan el dictado de decretos de necesidad y urgencia, mas con tres requisitos: 1°) que circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la Constitución para la sanción de las leyes; 2°) que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos; 3°) que se siga un procedimiento especial en el dictado del decreto y en su sometimiento a la consideración del Congreso. Por tanto, aun en esos supuestos de extrema excepcionalidad al principio de no ejercicio de atribuciones legislativas por el Poder Ejecutivo, se ha mantenido el de legalidad tributaria vulnerado en los decretos puestos en cuestión. De ahí que dichos decretos habrían sido constitucionalmente inválidos aun en el caso de haber sido dictados después de la vigencia de la reforma. 17. Que, finalmente, la voluntad legislativa que se ha plasmado en la creación del impuesto contemplado en el art. 24, inc. b, de la ley de fomento de la cinematografía nacional --redacción dada según el art. 11, ley 24.377, publicada el 19 de octubre de 1994--, no tiene incidencia alguna en las conclusiones a que se ha arribado atinentes a la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92. En efecto, por una parte, la ley no podría crear retroactivamente un tributo sin afectar el art. 17 de la Constitución; por otro, los nuevos textos constitucionales han definido que la nulidad de las disposiciones de carácter legislativo dictadas por el Poder Ejecutivo es "absoluta e insanable" (art. 99, inc. 3, párr. 2ª de la Carta Magna).

18. Que las consideraciones precedentes son fundamento suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y la ilegalidad manifiesta de los actos que el instituto demandado ha concretado respecto del actor con sustento en las normas viciadas. Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario sólo en cuanto a la cuestión federal típica involucrada y se confirma el fallo de fs. 58/63. Con costas. -- Augusto C. Belluscio. Voto del doctor Boggiano: Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que confirmó la de primera instancia que había hecho lugar a la acción de amparo, declarando la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anulando la intimación al actor por haber sido realizada en aplicación de esas normas, la Procuración del Tesoro de la Nación interpuso recurso extraordinario, que fue concedido. 2. Que la apelante formula un conjunto de agravios relativos a la procedencia formal de la acción de amparo. Respecto de ellos, y sin perjuicio del análisis de cada uno que se hará seguidamente, el recurso extraordinario es improcedente, pues remiten a la consideración de cuestiones de hecho y prueba y derecho procesal, ajenas por su naturaleza al marco de esta instancia, sin que se advierta la arbitrariedad alegada. Por otra parte, en cuanto al fondo se agravia de la inconstitucionalidad declarada por la cámara y sostiene que no existe en autos la ilegalidad manifiesta requerida como requisito de fondo para la procedencia del amparo por el art. 1° de la ley 16.986. Respecto de esta queja el recurso procede, pues existe cuestión federal en los términos del art. 14 inc. 1° de la ley 48, ya que ha sido cuestionada la validez de normas de carácter federal --los decs. 2736/91 y 949/92-- y la decisión fue contraria a aquélla. 3. Que, en consecuencia, los agravios referentes a la interpretación del art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 no pueden prosperar de conformidad con la jurisprudencia según la cual las cuestiones de orden procesal, aun regidas por leyes federales, no autorizan la intervención de esta Corte por la vía del recurso extraordinario, sin que en el caso corresponda hacer excepción a tal principio pues la cuestión fue resuelta por la cámara sobre la base de una inteligencia posible de aquel precepto. No obstante, los contenidos del debate y de las opiniones volcadas en este acuerdo tornan aconsejable elucidar los fundamentos de esta conclusión. 4. Que el tribunal cuya sentencia fue objeto de apelación ante esta Corte, resolvió al respecto que: "el plazo para interponer el amparo debe computarse desde la intimación al actor, puesto que, en esa oportunidad, se concretó el real perjuicio que ahora se pretende evitar" (confr. el consid. III). El inc. e) del art. 2° de la ley de amparo establece que la acción no será admisible cuando: "la demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse". 5. Que esta Corte sostuvo que el resguardo del derecho de defensa exige que el plazo se cuente a partir del momento en que el interesado pudo objetivamente conocer la ley impugnada, que no es otro que el de su publicación (Fallos: 307:1054). De acuerdo con dicho criterio, pareciera "prima facie" que el amparo no podría prosperar, puesto que, como destaca el voto disidente del fallo apelado, cuando la demanda fue interpuesta ya habían transcurrido varios meses desde la publicación de los decretos cuestionados. Más aún, el demandante no sólo había podido objetivamente conocerlos, sino que además lo había hecho efectivamente, pues se inscribió en el registro creado en cumplimiento de sus disposiciones, con una antelación también superior a los 15 días respecto de la presentación de la demanda. Todo ello conduciría, a criterio del apelante, a la descalificación de la sentencia apelada por arbitrariedad. 6. Que, sin embargo, la cámara ha realizado una interpretación posible de la norma en cuestión que, además, no necesariamente se contradice con lo resuelto por esta Corte en Fallos: 307:1054. Ello es así, pues el amparo fue reconocido contra todo acto que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos tutelados por la Constitución, los tratados y las leyes (art. 43, Constitución Nacional y 1°, ley 16.986). La cámara pudo, por lo tanto, entender válidamente que lo que en forma actual lesionó los derechos del actor fue el acto del Instituto Nacional de Cinematografía por el cual se lo intimó a regularizar su situación, bajo apercibimiento de aplicación de las penalidades previstas en la legislación vigente, y que a ese acto se refiere también el inc. e) del art. 2° de la ley, cuando ordena que el plazo de 15 días se cuente "a partir

de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse" (confr. también lo decidido por la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa V.94.XXVI "Video Club Sabbas c. Instituto Nacional de Cinematografía", considerando IV del voto de la mayoría. Lo cual no enerva de por sí la consiguiente impugnación de los decs. 2736/91 y 949/92, en la medida en que la intimación constituye un acto de aplicación de ellos. 7. Que es razonable afirmar, entonces, que en la economía de la ley de amparo existe una distinción entre acto y norma en la cual se sustenta el acto. Sin perjuicio de lo actualmente dispuesto por el art. 43 de la Constitución, el inc. d) del art. 2° de la ley de amparo es claro en este sentido cuando declara que la acción no será admisible si la determinación de la eventual invalidez del acto requiriese la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. Y la diferenciación referida ha sido también tenida en cuenta en la sanción de la reforma constitucional pues, según el citado art. 43, "En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva". En relación al "sub lite", una cosa es el acto de intimación al video club, y otra los decretos en virtud de los cuales aquél se llevó a cabo. 8. Que cabe concluir, por todo ello, que no es arbitraria la sentencia apelada en cuanto interpretó que el inc. e) del art. 2° se refiere al acto de intimación y que a partir de su acaecimiento debe contarse el plazo en él establecido. 9. Que lo expuesto no supone excluir la posibilidad de interpretar que, en la medida en que la vigencia de los decs. 2736/91 y 949/92 habría constituido ya de por sí un acto --de alcance general-- que lesionaba en forma aunque no actual, sí inminente (confr. Fallos: 313:344, consid. 13), los derechos del actor, éste podría haber interpuesto su demanda con antelación al acto de intimación, en cuyo caso el plazo de 15 días debería haberse contado desde la publicación de las normas, con arreglo a lo resuelto en Fallos: 307:1054. Esta inteligencia del inc. e) del art. 2° es, por otra parte, la que mejor resguarda el derecho constitucional de defensa en juicio para cuyo más efectivo servicio se reglamentó por ley la garantía reconocida por esta Corte a partir del célebre caso Siri y actualmente tutelada por la Constitución formal (art. 43). 10. Que, por las razones manifestadas, el modo en que se resuelve este punto no importa contradicción con lo decidido en Fallos: 307:1054; sobre todo si se tienen en cuenta las particularidades en las que se inscribió ese pronunciamiento. Se trataba de la impugnación, por la vía del amparo, de la ley 23.115 que determinó que a partir de su promulgación quedarían anuladas de pleno derecho todas las denominadas confirmaciones de profesores universitarios y los beneficios de la estabilidad en el cargo obtenido por aplicación de una ley del gobierno de facto. El tribunal consideró arbitraria la sentencia de cámara que había computado el término del art. 2°, inc. e) desde la promulgación de la norma y sostuvo que el derecho de defensa del interesado "exige que el plazo se cuente a partir del momento en que aquél pudo objetivamente conocer la ley 23.115, que no es otro que el de su publicación" (consid. 4° "in fine"). En tales condiciones, el criterio que ahora se pretende esgrimir para rechazar la acción de amparo, fue sostenido con la finalidad contraria, en un caso en el que sólo se impugnaba un acto de alcance general de efectos aparentemente automáticos. Todo ello entraña relevantes diferencias que impiden la mecánica aplicación al presente de la regla sobre cuya base se resolvió el caso registrado en Fallos: 307:1054. 11. Que cabe examinar otros agravios del recurrente dirigidos a cuestionar la procedencia de la acción de amparo que impedirían, a su criterio, el tratamiento de la cuestión de fondo. Respecto de los referentes a la existencia de otras vías y a la legitimación de la demandante en orden a lo dispuesto por el art. 5° de la ley 16.986 no refutan todos y cada uno de los argumentos del fallo apelado, por lo que el recurso extraordinario es improcedente respecto de ellos. 12. Que el agravio relativo al sometimiento voluntario de la actora al régimen de los decretos que pretende impugnar, en razón de haberse inscripto en el registro instituido por uno de éstos y de haber ingresado una cuota del gravamen, tampoco puede prosperar, pues la determinación de la voluntariedad de dicho sometimiento remite, en el "sub lite", a circunstancias fácticas cuya ponderación excede el marco de esta instancia, de conformidad con la jurisprudencia según la cual las cuestiones de hecho y prueba son, en principio, ajenas al recurso extraordinario.

13. Que la referida distinción entre acto y norma en que se sustenta remite a una limitación que podría ser gravitante para el caso. Tiene dicho esta Corte que "si el acto u omisión se sustentan en una norma general --ley, decreto, ordenanza, etc.-- no exhiben, como regla, arbitrariedad o ilegalidad notorias" (Fallos: 306:1253 --La Ley, 1985-B, 210--, p. 1263). Y, en consonancia con ello, el art. 2°, inc. d de la ley 16.986 establece que el amparo es inadmisible cuando la determinación de la eventual invalidez del acto requiriese la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. No obstante, el tribunal ha resuelto hacer excepción a esa regla y declara la inconstitucionalidad de ese tipo de normas en casos en que ellas suponían una palmaria violación de derechos o garantías constitucionales (Fallos: 267:215 y 306:400 --La Ley, 126-293; 1984-C, 183-- voto de la mayoría y voto concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi). Y, en otras oportunidades, analizó la constitucionalidad de normas generales en procesos de amparo, concluyendo que las que sustentaban el acto impugnado no entrañaban una patente violación de garantías constitucionales (Fallos: 306:1253 y 307:747, entre otros). Así en el caso "Peralta" se afirmó que "el art. 2°, inc. d de la ley 16.986 halla su quicio constitucional en tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del proceso de amparo, cuando en el momento de dictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no clara, palmaria o manifiestamente violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a proteger" (del consid. 13). Esta consolidada jurisprudencia fue acogida por la reciente reforma de la Constitución Nacional (confr. el art. 43 citado). En tales condiciones, nada impide el análisis de la validez de los decretos en los cuales se sustenta el acto impugnado ni su eventual declaración de inconstitucionalidad. En efecto, el tribunal cuenta actualmente con los elementos de juicio necesarios y suficientes para llevar a cabo dicho cometido, sin que se observen razones para dilatar la resolución de un problema que excede el marco de un planteo patrimonial del actor, pues afecta esencialmente los derechos de todos los habitantes de la Nación dado que involucra la preservación de las instituciones fundamentales de la República. 14. Que corresponde abordar, entonces, el agravio de fondo planteado por el recurrente, relativo a la validez constitucional de los decs. 2736/91 y 949/92. Sobre este tema, la cámara afirmó que la materia tributaria está reservada al Congreso en forma exclusiva, por lo cual no es posible justificar que el Poder Ejecutivo se arrogue facultades legislativas como lo hizo mediante el dictado de los decretos impugnados. Agregó que el respeto del principio constitucional de reserva de la ley tributaria no admite excepción ni siquiera dentro de un criterio amplio sobre la validez de los reglamentos de urgencia. 15. Que el Subprocurador del Tesoro de la Nación sostiene en el recurso extraordinario que la cámara realizó una interpretación estática de la Constitución ya que, si bien considera cierto que ésta reserva al Congreso la creación de los tributos, no existirían razones para exceptuar esta materia de la doctrina general sobre los reglamentos de urgencia. De acuerdo con ella, y con los alcances que, a criterio del apelante, le asignó este tribunal en el caso "Peralta", los decretos impugnados serían válidos, ya que la necesidad y urgencia invocadas permitirían omitir los procedimientos que la Constitución prevé para circunstancias normales. Agrega que, en razón de que el Poder Ejecutivo dio cuenta de lo actuado al Congreso, la validez de los decretos se halla asegurada a tenor de lo resuelto por esta Corte en la causa R.210.XXIV "Rossi Cibils, Miguel A. y otros s/ acción de amparo", sentencia del 8 de setiembre de 1992. Más aun, afirma, el Congreso no se limitó a una aquiescencia silenciosa sino que, mediante actos suyos posteriores, ratificó la validez de las normas. Argumenta que ello ocurrió mediante la sanción de la ley 24.191, de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993, que contempló la incidencia del tributo creado por los decretos de marras en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografía. 16. Que el apelante considera que el dictado de los decs. 2736/91 y 949/92 se realizó respetando los requisitos de validez impuestos por la doctrina y la jurisprudencia a los reglamentos de urgencia. En este sentido, entiende que los decretos apuntan a salvaguardar la vigencia de los importantes valores culturales que subyacen a la actividad cinematográfica ya que, de lo contrario, ocurrirían "gravísimas consecuencias, peores aún que las calamidades naturales o económicas, pues estas dos últimas pueden ser superadas y revertidas mientras que la pérdida cultural es irreversible". Afirma que el "interés vital para la comunidad y el Estado" que entraña la subsistencia de la cinematografía nacional "se encontraba, al momento del dictado de los decretos cuestionados, en serio riesgo de extinción". Explica que ello era consecuencia de que dicha actividad se financiaba mediante el impuesto creado por la ley 17.741 (art. 24 inc. a), aplicable sólo respecto de salas de cine; y dado que éstas habrían sido

desplazadas por otros medios tecnológicos de difusión, la recaudación del tributo cayó notablemente. Entonces, continúa, para paliar dicha situación de emergencia el Poder Ejecutivo no tuvo más remedio que dictar los decs. 2736/91 y 949/92, y extender el hecho imponible de aquel tributo a otras actividades audiovisuales que conformarían un todo inescindible con la cinematográfica propiamente dicha. Destaca que las vías legislativas normales no eran aptas para erradicar la crisis aludida, que requería soluciones urgentes. Por otra parte, señala que el exiguo porcentaje de la alícuota prevista en los decretos asegura la razonabilidad de la restricción patrimonial que ellos significan. Además, explica, que: 'el impuesto se adiciona al precio, resultando pagado en definitiva por el que alquila el videograma, no surgiendo daño para quien lo arrienda como locador ... No es irrazonable por otra parte que la difusión del cine nacional sea financiada por espectadores de películas, pues de tal manera se obtiene una financiación genuina que no requiere de fondos del Tesoro Nacional ...". Por último, en lo referente, al límite temporal de vigencia de las normas afirma que: "la duración de los decretos en cuestionamiento está obviamente limitada hasta la desaparición de las causas que los originaron, esto es, hasta la extinción de la situación de crisis terminal que afecta a la cinematografía ... extinción que no puede preverse de antemano en cuanto a su época de producción". Por ello considera cumplido, respecto de los decretos impugnados, el recaudo de duración limitada. 17. Que la actora, al contestar el recurso extraordinario, hace suyas las argumentaciones de la cámara y agrega que no existe en el caso de los decretos impugnados la emergencia alegada y que, en realidad, se estaría encubriendo la conveniencia bajo el manto de la urgencia. Expresa que el propio Poder Ejecutivo reconoció en los considerandos del dec. 2736/91 que gestionó sin éxito un proyecto de ley sobre la materia, y entiende que, ante el fracaso de la gestión, ha optado por un camino alternativo que viola la división de poderes prevista en la Constitución. Añade que, si bien no discute la trascendencia cultural del cine nacional, los intereses protegidos por los decretos del Poder Ejecutivo no son generales, sino individuales: los de los productores, directores y distribuidores de películas nacionales. Considera, en relación al invocado precedente "Rossi Cibils", que él no guarda relación con el caso de autos, pues se refiere a una cuestión de contenido estrictamente político, mientras que la aquí tratada es de carácter tributario. 18. Que la demandante sostiene también que, contrariamente a lo argüido por la Procuración del Tesoro de la Nación, el Congreso no ha ratificado en modo alguno los decretos cuestionados. Afirma que la ley 24.191 ni siquiera alude a aquellas normas al referirse al presupuesto del Instituto Nacional de Cinematografía. Argumenta que de todas maneras jamás podría considerarse al cálculo de los recursos de este ente como un acto normativo de ratificación de normas del Poder Ejecutivo. Cita en su apoyo el art. 20 de la ley 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que establece, en lo pertinente, que: "Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos". 19. Que el art. 1° del dec. 2736/91, modificado por el dec. 949/92, establece que: "El impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicará además: a) A la venta o locación de todo tipo de videograma grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género; b) A la exhibición de todo tipo de películas, cualquiera fuera su género, a través de los canales de televisión abierta o por cable y en los video-bares y/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio". A su vez, el art. 24 de la ley 17.741 determina que: "El Fondo de Fomento Cinematográfico, cuya administración estará a cargo del Instituto Nacional de Cinematografía, se integrará: a) Por un impuesto equivalente al 10 % del precio básico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el país, y cualquiera sea el ámbito donde se efectúen. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán este impuesto al precio básico de cada localidad. La aplicación, percepción y fiscalización de este impuesto estará a cargo del Instituto Nacional de Cinematografía, el que establecerá la forma y el plazo en que los responsables deberán ingresarlo, así como las normas de liquidación y multas por omisión o defraudación".

20. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha extendido el hecho imponible creado por una ley a otra situación fáctica que es distinta y nueva, aun cuando guarda relación con el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematográfica, bien que de modo diverso. Los considerandos del dec. 2736/91 expresan que: "La crisis terminal del cine nacional amenaza con la desaparición inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional, a cuyo florecimiento contribuyen los países desarrollados del mundo, realidad angustiosa ésta que ya no puede esperar el tiempo que demandaría la sanción de una ley por el Honorable Congreso de la Nación que le pusiera remedio ... lo expuesto califica como urgente la situación descripta, requiriendo inexcusablemente la adopción, en forma inmediata, de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarrearía una mayor demora en su implementación". Además, al recurrir la sentencia apelada, el Subprocurador del Tesoro de la Nación invocó la decisión de este tribunal en la causa "Peralta". 21. Que, sin embargo, no concurrieron al momento del dictado de los decretos impugnados --que tuvo lugar con anterioridad a la reciente reforma de la Constitución Nacional-- las excepcionales circunstancias que la mayoría de esta Corte tuvo en mira al decidir ese caso, como, por ejemplo, el descalabro económico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unión nacional (consid. 35). Por el contrario, la situación actual de la cinematografía nacional no constituye una situación de grave riesgo social, que el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la Constitución prevé. Y la mera conveniencia de que por un mecanismo más eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violación de la separación de poderes que supone la asunción por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas le pertenecen a otro (confr. la diferencia con la situación resuelta en el caso C.802.XXIV "Cocchia, Jorge Daniel c. Estado nacional y otro s/ acción de amparo", sentencia del 2 de diciembre de 1993 --La Ley, 1994-B, 643--). 22. Que, por otra parte, en la misma sentencia "Peralta" el tribunal aclaró que: "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inc. 2°), consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'" (consid. 22). Dicha conclusión deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva. Ausentes, entonces, la necesidad y la urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo, cabe analizar la validez de los decretos impugnados a la luz de la jurisprudencia de esta Corte referente a dicho principio. 23. Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional línea de su jurisprudencia, esta Corte resolvió un caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV. "Eves Argentina S.A. s/ recurso de apelación IVA", sentencia del 14 de octubre de 1993). Se juzgaron allí los alcances del dec. 499/74, respecto de la ley 20.631 --t.o. 1977--. Esta, en su art. 3°, inc. d), estableció que las locaciones y prestaciones de ciertos servicios indicados en una planilla anexa se encontraban alcanzadas por el impuesto al valor agregado y en el 4° precisó que eran sujetos pasivos del impuesto los locadores de cosas, obras o servicios, cuando la locación estuviera gravada. El art. 7° del dec. 499/74, por su parte, pretendió aclarar que los sujetos pasivos aludidos por la ley abarcaban tanto a quienes prestasen directamente los servicios gravados por aquélla cuanto a los que actuasen como intermediarios, siempre que lo hicieran a nombre propio. El tribunal entendió que esta norma constituía un avance sobre las previsiones de la ley entonces vigente. Fundó dicha conclusión en que, cuando el legislador consideró pertinente gravar la actividad de intermediación, lo señaló expresamente (confr. los incs. b y c, art. 4°, ley 20.631, t.o. 1977), y que recién con el dictado de la ley 23.871 los servicios de intermediación quedaron alcanzados por el impuesto al valor agregado (art. 3°, inc. e, punto 20, apart. h). Decidió, consecuentemente, que la inconstitucionalidad del decreto había sido bien declarada por la cámara. Consideró, a mayor abundamiento, que cualquier extensión analógica, aun por vía reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhibía en pugna con el principio constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4°, 17, 44 y 67 de la Constitución Nacional (de los consids. 9° y 10, con cita de Fallos: 312:912 --y sus referencias-- y 248:482; en la misma línea se ubican los pronunciamientos de Fallos: 155:290; 180:384 --La Ley, 10-819--; 183:19; 294:152 --La Ley, 1976-B, 176--; 303:245; 305:134 --La Ley, 1984-A, 350-- y M.130.XXIII "Multicambio S.A. s/ recurso de apelación", sentencia del 1 de junio de 1993 --La Ley, 1993-D, 447--, entre muchos otros).

24. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no es compatible con nuestro régimen constitucional el dec. 2736/91, con las modificaciones introducidas por el 949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del instituido por la ley 17.741, sin que la circunstancia de su recíproca vinculación o parecido permita obviar los alcances del principio de legalidad. Ello acarrea también la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intimó a la actora a ingresar el tributo. 25. Que, en tales condiciones, la ulterior remisión de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el art. 6° del dec. 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese órgano, y no otro, quien decida qué impuestos se crearán y quiénes deberán pagarlos. Tampoco lo satisfaría, por similares razones, la alegada consideración que el Congreso habría realizado de la incidencia del impuesto creado por los decretos en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional de Cinematografía al aprobar el presupuesto para el año 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a dicho cálculo un sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que hubiera podido tener respecto de la validez de esas normas su ratificación por parte del Congreso. Esta inteligencia es, por otra parte, la que mejor se compadece con la ratio del art. 20 de la ley 24.156, de Administración Financiera --aplicable al ejercicio 1993 en razón de lo dispuesto en su art. 133-- que establece que las disposiciones generales de la ley de presupuesto "no podrán reformar y derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos". 26. Que la manera en que se resuelve esta causa no importa juzgar sobre la conveniencia o inconveniencia de financiar el cine nacional mediante un tributo de las características del que pretendió crear el Poder Ejecutivo ya que, como repetidas veces se ha sostenido, no compete a los jueces valorar la oportunidad, el mérito o el acierto de las decisiones de los otros poderes. Supone, sí, una reafirmación de que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisión política que entraña la creación de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional de división funcional del poder. Decisión que, cabe señalarlo, fue tomada por ese órgano durante la tramitación de este pleito, mediante la sanción de la ley 24.377. 27. Que, en tales condiciones, la intimación impugnada por la actora reúne los recaudos que de conformidad con el art. 1° de la ley 16.986 habilitan la procedencia de la acción de amparo, en la medida en que se sustenta en normas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia. Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario con el alcance consignado y se confirma la sentencia apelada. Con costas. -- Antonio Boggiano. Disidencia parcial del doctor Moliné O'Connor: Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó, por mayoría, la sentencia de primera instancia que al admitir la acción de amparo interpuesta contra el Instituto Nacional de Cinematografía, declaró la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92, por los que se dispuso una contribución con destino al Instituto Nacional de Cinematografía. 2. Que para arribar a ese resultado desestimó los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo previsto para la interposición de la demanda, a la vez que rechazó los relativos a la invocada falta de legitimación y la existencia de otras vías. En cuanto al fondo de la cuestión sostuvo que los decs. 2736/91 y 949/92 crean impuestos, determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la alícuota correspondiente, modifican la ley 17.741 en lo que atañe a las facultades de inspección y verificación, tipifican infracciones y sanciones, erigiendo de tal modo al Instituto Nacional de Cinematografía en juez administrativo con facultades de control y fiscalización. Sobre dicha base señaló que la solución de la controversia pasa por la pertinente aplicación del principio de legalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposición de tributos, imposibles de obviarse mediante los mecanismos de decretos de necesidad y urgencia. 3. Que contra lo así resuelto la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo el recurso extraordinario de fs. 68/99, afirmando sobre la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tópicos: a) la cuestión atinente al cómputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la vía elegida, a la luz de otros remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a

los actos propios de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo demandado y depositar los importes de impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalidó, con tales conductas, la legalidad de las normas que ahora ataca; d) el aspecto de la legitimación. Afirma que la actora accionó por estimar conculcados sus derechos de trabajar y ejercer industria lícita y que nunca consideró como agravio la imposición de una presunta carga pública, tal como lo menciona el fallo en recurso; e) los derechos federales que dicen afectados. Manifiesta al respecto que la posibilidad de adicionar el impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aquél no recae sobre su patrimonio, y que su traslación despeja todo reproche con sustento en los derechos invocados. Expresa que resulta irrelevante que el actor actúe como responsable de deuda ajena, "pues la responsabilidad devendrá en exigible una vez que el mismo perciba los montos de los obligados al pago, los locatarios o adquirentes". Agrega que tampoco existe afectación del derecho de trabajar y ejercer industria lícita y que dicha alegación "exigía probar, cuando menos, el efecto de reducción de locaciones que resultara del traslado del impuesto a los precios". Desde otra perspectiva sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos en materia, la cámara ha efectuado una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales, prescindiendo de una concepción dinámica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso "Peralta" (Fallos: 313:1513). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de impuestos la Constitución dispuso la competencia exclusiva del Congreso Nacional en lo atinente a la creación de ellos, ello no obsta, dentro de la dinámica que predica, a la aplicación de los "reglamentos de urgencia"; en los cuales se prescinde, precisamente por el hecho de la urgencia, de la formación de las leyes en el sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son válidos si se cumplen los requisitos que la Corte ha establecido en el aludido caso "Peralta"; a saber: a) la existencia de una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad; b) que la ley tenga por finalidad proteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de razonabilidad y d) que su duración sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas que originan la situación de emergencia. Sin perjuicio de ello sostiene, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R.210.XXIV "Rossi Cibils, Miguel Angel y otros s/acción de amparo", del 8 de setiembre de 1992, que correspondía tener en consideración que el Poder Legislativo no era ajeno a la medida "en virtud de habérsele dado cuenta del decreto del Poder Ejecutivo... El silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisión del poder político". Añade que, en el mismo orden de ideas corresponde conceptualizar a "la sanción de leyes posteriores que implican la ratificación del reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia silenciosa no constituiría exclusivamente en el silencio, sino en actos positivos posteriores que conduzcan a la conclusión de la ratificación". En función de ello, y respecto de los decs. 2736/91 y 949/92 señala que el Congreso Nacional aprobó la ley 24.191, de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993 (B.O. 30/12/92), en cuyo art. 47 se detallan en las planillas anexas al capítulo III los importes determinados en los arts. 1° y 2° de la ley citada, contemplándose en el art. 3° los gastos de financiamiento de los organismos descentralizados. Puntualiza que, dentro de los organismos de tal carácter figura el Instituto Nacional de Cinematografía (art. 1°, ley 17.741), "en cuyo presupuesto de gastos y recursos se contempló expresamente la incidencia de la recaudación derivada del impuesto del art. 24 inc. a) de la ley 17.741 y su aplicación conforme los decs. 2736/91 y 949/92. Dicho cálculo de recursos del organismo mencionado, constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo convalidatorio del tributo, y de la importancia que reviste la ley de presupuesto". 4. Que una de las cuestiones a dilucidar consiste en determinar si en el caso se encuentran reunidos los extremos que posibiliten acceder a la vía del remedio excepcional del amparo establecido en la ley 16.986; examen éste que, por su naturaleza y carácter hermenéutico, constituye cuestión federal suficiente a los efectos del recurso extraordinario --independientemente de la configurada por encontrarse controvertida en la causa la interpretación de normas federales como lo son las contenidas en los decs. 2736/91 y 949/92--, sin que obste a ello la índole procesal de algunos de los preceptos en juego, desde que la controversia suscitada excede el mero interés de las partes involucradas e interesa a la comunidad íntegramente considerada, por los valores comprometidos (Fallos: 257:132).

5. Que en función de dicho cometido cuadra significar que aun cuando en el art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 se contempla la inadmisibilidad del amparo en aquellos supuestos en que la demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse y que en el fallo recurrido se advierten divergencias acerca del punto de partida del referido cómputo, en tanto la mayoría consideró que el plazo de impugnación comienza a correr desde que se dictó el acto de aplicación (en el caso la intimación al responsable) y la minoría desde el momento en que se publicó la norma cuestionada, lo cierto es que, en el caso, la debida conclusión no pasa por la prevalencia de meras disposiciones de naturaleza procesal respecto de nada menos que la Constitución Nacional. En tal sentido esta Corte tiene sentado, que "la supremacía de la Constitución no se ha de considerar subordinada a las leyes ordinarias ... Estas leyes y las construcciones técnicas edificadas sobre ellas, tienen solamente un valor relativo, esto es, presuponen las reservas necesarias para que su aplicación no menoscabe o ponga en peligro los fines esenciales de la Ley Suprema. Todas las construcciones técnicas, todas las doctrinas generales no impuestas por la Constitución, valen en la Corte sólo 'en principio', salvo la Constitución misma, que ella sí, y sólo ella, vale absolutamente" ("Peralta", consid. 7° y su cita). En armonía con tales principios, esta Corte subrayó con especial énfasis, que es preciso evitar que el juego de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantías constitucionales (Fallos: 239:459; 241:291 y 307:2174). Por lo demás, cabe advertir que el escollo que importa el art. 2° inc. e), de la ley 16.986, en cuanto impone la necesidad de presentar la demanda de amparo dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse, no es insalvable en la medida en que con la acción incoada se enjuicia una ilegalidad continuada, sin solución de continuidad, originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de accionar y también en el tiempo siguiente. No es un hecho único, ya pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad jurídica ni un hecho consentido tácitamente, ni de aquellos que en virtud de su índole deben plantearse en acciones ordinarias (confr. dictamen del Procurador General subrogante en Fallos: 307:2174). 6. Que procede, a esta altura, el tratamiento del reparo formulado por la recurrente acerca del comportamiento seguido por la accionante con relación al cumplimiento de obligaciones impuestas en la norma que ahora se ataca. En rigor de verdad, el planteo así formulado se exhibe como formando parte de la doctrina de los actos propios y tiende a significar el acatamiento, sin reserva alguna, de la norma impugnada y sus actos de aplicación. Sin embargo, la regla del sometimiento a la norma, plasmada jurisprudencialmente en los antecedentes de Fallos: 297:40 (La Ley, 1977-C, 232); 299:373; 300:51; 302:1264, entre otros, requiere que medie un cumplimiento voluntario; de modo tal que pueda entenderse como una renuncia al cuestionamiento ulterior de la norma (conf. voto en disidencia del juez Moliné O'Connor en Fallos: 314:1175, consid. 10). 7. Que en el "sub examine" no se advierten las mentadas características de voluntariedad, acatamiento y renuncia tácita de impugnación, desde que la posibilidad de no inscribirse en los registros creados por la res. 52/92 del Instituto Nacional de Cinematografía, dictado a raíz del decreto de marras, no implica consentir el ingreso de la gabela allí prevista. Por el contrario, la falta de dicha inscripción expondría al actor a una insostenible posición en el mercado, desde que, en virtud de lo dispuesto en el art. 5° del dec. 949/92 se encuentran exentas las operaciones de venta o locación de videogramas, cuando las mismas sean efectuadas "entre personas inscriptas en los registros del Instituto Nacional de Cinematografía como editor, distribuidor de videogramas grabados o titular de videoclubes"; por lo que debería afrontar la adquisición del material en condiciones desventajosas de competitividad. Que a igual conclusión cabe arribar en lo referente al supuesto sometimiento voluntario al régimen, en virtud de haberse ingresado una cuota del impuesto. Ello así, en razón de que si bien la actora reconoce haber depositado la cuota de mayo de 1992, en tanto que el ente accionado expresa que el único ingreso tuvo lugar en abril de ese mismo año, "sin formular reserva ni protesta alguna ante dichas circunstancias", lo cierto es que, dentro de ese marco contradictorio, no se encuentra acabadamente demostrado cuándo ni cómo tuvo lugar el ingreso de la única cuota, de modo tal que resulta insostenible la afirmación de que se depositó el tributo sin reserva o protesta alguna.

8. Que en lo concerniente a la existencia de otras vías aptas para la tutela de los derechos reclamados, cuadra señalar que el impedimento resultante --que reposa en las previsiones del inc. a) del art. 2° de la ley de amparo-- se presenta con características netamente procesales, lo que permite su remoción con sustento en las consideraciones expuestas en el consid. 5° ut supra; fundamentalmente, en lo que atañe a la prevalencia de los preceptos constitucionales por sobre el derecho adjetivo contenido en normas ordinarias. 9. Que tampoco puede prosperar el argumento relativo a una supuesta falta de legitimación, sustentado en que la actora cuenta con la posibilidad de adicionar el tributo al precio que percibe; habida cuenta que el interés legítimo que abona su reclamo emana de la carga que le viene impuesta personalmente, cuyo incumplimiento le acarrearía una serie de consecuencias que afectan y restringen su esfera jurídica individual y que la tornan sujeto pasivo de graves sanciones. 10. Que descartadas las objeciones precedentemente examinadas, respecto de la tacha de inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92, cabe advertir que la propia recurrente ha precisado que aquéllos pertenecen a la categoría de normas denominadas de "necesidad y urgencia". 11. Que en tales condiciones no existen óbices para que esta Corte valore la calificación de excepcionalidad y urgencia --método, por otra parte, reconocido por esta Corte en el precedente "Peralta"; lo que no implica un juicio de valor acerca del mérito, oportunidad o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar la circunstancia habilitante del ejercicio de la función legislativa por parte del Poder Ejecutivo. Es que el "estudio de facultades como las aquí ejercidas por parte del Poder Ejecutivo, guarda estrecha relación con el principio de la llamada 'división de poderes', que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los Estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. Es una categoría histórica: fue un instrumento de lucha política contra el absolutismo y de consolidación de un tipo histórico de forma política" (fallo citado, consid. 17). 12. Que con arreglo a lo expuesto cuadra advertir, con prioridad a toda consideración, que esta Corte tiene reconocido que, "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inc. 2°), consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'" (fallo citado, consid. 22, párr. final). Además, el art. 17 de la Constitución Nacional consagra la exclusividad expresa del Congreso de la Nación en lo atinente al ejercicio de facultades legislativas para imponer las contribuciones aludidas en el art. 4° de la Carta Magna. Dichas limitaciones constitucionales, cabe consignarlo, se exhiben como corolario de un largo proceso histórico de consolidación del sistema republicano y traducen el principio de legalidad, que impide admitir la exigibilidad de un tributo en supuestos que no estén contemplados en la ley, como reiteradamente lo ha sostenido esta Corte: "El cobro de un impuesto sin ley que lo autorice es una exacción, o un despojo que viola el derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la Constitución Nacional" (Fallos: 180:384; 183:19, entre muchos). Más recientemente se precisó que el "principio de reserva de la ley tributaria, de rango constitucional y propio del estado de derecho, únicamente admite que una norma jurídica con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación tributaria, por más que se motive la resolución adoptada en genéricas 'pautas de políticas fijadas por las autoridades económicas' y la existencia de 'un estado de calamidad económica interna', debido a que dicho sistema supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas en ese deslinde de competencias fijadas en la Constitución, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados" (Fallos: 294:152). 13. Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir, a mayor abundamiento, que los motivos que impulsaron el dictado de los decs. 2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo social que hiciera necesario el dictado de medidas súbitas como las examinadas en "Peralta" (Fallos: 313:1513). Es más, no se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadas obedezcan a los graves trastornos económico sociales tenidos en consideración al resolver en el precedente aludido. Sus argumentos, antes bien reposan en la actividad de fomento de la cinematografía y la necesidad de proveer de recursos con ese fin (V.145.XXIV "Video Cable Comunicación S.A. c. Instituto Nacional de Cinematografía s/ varios", sentencia del 27 de abril de 1993).

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado; con costas. -- Eduardo Moliné O'Connor.

Rodríguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y otros c. PEN (1997) Fallos: 320:2851 Buenos Aires, diciembre 17 de 1997. Considerando: 1. Que a fs. 1/124 vta. se presenta en forma directa ante este tribunal el ingeniero Jorge Rodríguez, en su carácter de jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, denunciando un grave conflicto de poderes suscitado con motivo de la decisión cautelar recaída en la causa "Nieva, Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo nacional --decreto 842/97--", en trámite ante el Juzgado Nacional de primera instancia en lo contencioso administrativo federal Nº 5, mediante la cual se ordenó "al Poder Ejecutivo Nacional la suspensión de los efectos del dec. 842/97 y/o los de otra reglamentación concordante". Al respecto, plantea la falta de atribuciones del Poder Judicial para entender en la cuestión toda vez que la función de control sobre los decretos de necesidad y urgencia estaría sometida a un procedimiento especial estatuido por la Constitución, siendo el órgano competente el Congreso Nacional. Solicita por ello, en función de lo establecido por el art. 24 inc. 7º del decreto-ley 1285/58, se declare la incompetencia del Poder Judicial de la Nación para entender en la materia. Subsidiariamente, plantea recurso extraordinario en forma directa, habida cuenta de la gravedad institucional y de la urgencia existentes en el caso, requiriendo la revocación de la medida cautelar dispuesta. 2. Que a fs. 151 se corrió traslado de dicha presentación a los demandantes y al Defensor del Pueblo de la Nación, quienes lo contestaron a fs. 187/213 y 154/163, respectivamente. Por su parte, respondiendo a la vista oportunamente conferida, el Procurador General de la Nación se expidió a fs. 137/138. 3. Que, con carácter previo, los actores desconocieron la legitimación activa del señor jefe de gabinete para presentarse en estos actuados ya que se encontraría en juego el ejercicio de una prerrogativa exclusiva y excluyente del presidente de la Nación, --dictado de decretos de necesidad y urgencia-cuya representación no fue invocada. 4. Que, en los términos en que ha sido formulado, el planteo resulta inadmisible pues no cabe confundir la facultad de dictar los aludidos decretos, que sí corresponde al titular del Poder Ejecutivo (conf. art. 99 inc. 3º, tercer párrafo de la Constitución Nacional), con el objeto de la presentación ante esta Corte, donde el jefe de Gabinete de Ministros no acciona en defensa de la validez del acto emanado del Presidente de la Nación, sino que viene a plantear la falta de jurisdicción de un órgano judicial cuya actuación generó un conflicto de poderes, cuestión que es dable encuadrar dentro del amplio marco de facultades de ese funcionario (conf. art. 100 inc. 1º, Constitución Nacional). 5. Que en cuanto a la habilitación del tribunal para intervenir en este caso, la cuestión encuentra adecuada respuesta en el dictamen del Procurador General --puntos VII; VIII y X--, al que cabe remitir en razón de brevedad toda vez que traduce la doctrina de esta Corte a que hace referencia, según la cual --aun prescindiendo de eventuales defectos en el planteamiento de la cuestión--, corresponde declarar la inexistencia de jurisdicción de los magistrados judiciales para intervenir en conflictos de la índole del aquí suscitado. 6. Que la invasión que un poder del Estado pudiera hacer respecto de la zona de reserva de actuación de otro, importa siempre, por sí misma, una cuestión institucional de suma gravedad que, independientemente de que trasunte un conflicto jurisdiccional o un conflicto de poderes en sentido estricto, debe ser resuelta por esta Corte, pues es claro que problemas de tal naturaleza no pueden quedar sin solución. 7. Que, en efecto, en el caso concurren inusitadas circunstancias de gravedad institucional que sobrevienen al estar en tela de juicio si los jueces han ejercido su poder invadiendo las atribuciones que constitucionalmente tienen otros poderes del Estado, invasión que lesionaría el principio fundamental de división de poderes.

8. Que, así como este tribunal, en ejercicio de una prerrogativa implícita que es inherente a su calidad de órgano supremo de la organización judicial e intérprete final de la Constitución, ha intervenido para conjurar menoscabos a las autoridades judiciales o impedir posibles y excepcionales avances de otros poderes nacionales (conf. Fallos: 201:245; 237:29; 241:50; 246:237 --La Ley, 38-53; 89-666; 91-152; 98-506-- y otros), así también le corresponde, como parte de su deber de señalar los límites precisos en que han de ejercerse aquellas potestades --con abstracción del modo y la forma en que el punto le fuera propuesto-- establecer si la materia de que se trata está dentro de su poder jurisdiccional, que no puede ser ampliado por voluntad de las partes, por más que éstas lleven ante los jueces una controversia cuya decisión no les incumbe y éstos la acojan y se pronuncien sobre ella a través de una sentencia (conf. Fallos: 215:492; 229:460 --La Ley, 58-81; 77-479--). Dentro del ejercicio de sus poderes implícitos, esta Corte no puede prescindir del respeto --pasivo o activo-- de los límites que la Constitución impone a la jurisdicción del Poder Judicial en su art. 116. 9. Que, en el sub lite, la pretensión sometida a la decisión jurisdiccional tuvo por objeto la declaración de nulidad del decreto de necesidad y urgencia 842/97, de fecha 27 de agosto de 1997 (B.O. 28/8/97), sobre el marco regulatorio y privatización del servicio aeroportuario, por haberse impedido mediante el dictado de esa norma el ejercicio de la facultad de legislar propia de los accionistas y contrariar aquélla las disposiciones constitucionales que condicionan la validez de este tipo de actos emanados del Poder Ejecutivo. 10. Que desde antiguo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos: 155:248; 311:2580). Por tal motivo, en las causas en que --como en el "sub lite"-- se impugnan actos cumplidos por otros poderes en el ámbito de las facultades que les son privativas, la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, en cuanto de otra manera se haría manifiesta la invasión del ámbito de las facultades propias de las otras autoridades de la Nación (Fallos: 254:45 --La Ley, 110-2--). 11. Que esclarecer si un poder del Estado tiene determinadas atribuciones exige interpretar la Constitución, lo que permite definir en qué medida --si es que existe alguna-- el ejercicio de ese poder puede ser sometido a revisión judicial ("Powell vs. Mc Cormac", 395 U.S., 486, 1969), facultad esta última que sólo puede ser ejercida cuando haya mediado alguna violación normativa que ubique los actos de los otros poderes fuera de las atribuciones que la Constitución les confiere o del modo en que ésta autoriza a ponerlas en práctica. 12. Que, respecto de la cuestión "sub examine", el art. 99 inc. 3º, cuarto párrafo, de la Constitución Nacional, dispone que cuando el Poder Ejecutivo proceda a dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, "el jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente", que "elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras... ". 13. Que, como se observa, la cláusula constitucional citada prevé un específico ámbito de contralor en sede parlamentaria para los decretos de necesidad y urgencia. Dicho contralor, por otra parte, no se encuentra subordinado en su operatividad a la sanción de la "ley especial" contemplada en la última parte del precepto, ni a la creación de la "Comisión Bicameral Permanente", ya que, de lo contrario, la mera omisión legislativa importaría privar "sine die", al titular del Poder Ejecutivo Nacional de una facultad conferida por el constituyente. Por lo demás, lo cierto es que el órgano de contralor --a quien corresponde ratificar o desaprobar los decretos-- es el Congreso de la Nación, a quien le compete arbitrar los medios para emitir su decisión, conforme la Constitución Nacional y del modo que entienda adecuado a las circunstancias en que se expida al respecto. 14. Que en el caso del dec. 842/97 --cuyo contenido no incursiona en las materias taxativamente vedadas-- el Poder Ejecutivo nacional cumplimentó su parte en el referido trámite constitucional toda vez que la citada norma, refrendada por los funcionarios allí aludidos, fue puesta a consideración del Congreso Nacional por medio del mensaje Nº 842 --28 de agosto de 1997--, siendo girada

ulteriormente para su tratamiento a la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado de la Nación, que se expidió por su ratificación (conf. copias de fs. 6/15). 15. Que, en tales condiciones, el decreto en cuestión no presenta defectos formales ni aparece emitido fuera del complejo normativo que regula su dictado, por el contrario, aquél se presenta regularmente inscripto en el ejercicio privativo de las funciones propias de uno de los poderes del Estado, sin exceder el marco en que constitucional y legalmente éstas se insertan. De ese modo, atendiendo al texto constitucional plasmado por la reforma del año 1994, la norma referida sólo puede considerarse sometida al pertinente contralor del Poder Legislativo de la Nación, a quien corresponde pronunciarse acerca de la concurrencia de los extremos --de valoración política--, que habilitan el ejercicio de la facultad excepcional del Poder Ejecutivo, así como de la oportunidad, mérito y conveniencia de su contenido. 16. Que esta conclusión implica el ejercicio del control de constitucionalidad, uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial Nacional (conf. Fallos: 33:162; doct. "Marbury vs. Madison", U.S. 1 Cranch 137 --5 US-- 1803) y atribución primordial de esta Corte, entendida en el máximo grado de su expresión cuando, como en el "sub examine", se trata de establecer a qué órgano del Estado le corresponde determinada atribución según la Carta Fundamental. Al respecto, se ha dicho que decidir " ... si un asunto ha sido, en alguna medida, conferido a otro poder del Estado, o si la acción de este poder excede las facultades que le han sido otorgadas, es en sí mismo un delicado ejercicio de interpretación constitucional y una responsabilidad de esta Corte como último intérprete de la Constitución" ("Baker vs. Carr", 369 US 186, 82 S.Ct. 691, 7 L.Ed. 2d. 663, 1962). En ese sentido, tanto se ejerce el control de constitucionalidad cuando se declara la invalidez de los actos emanados del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo de la Nación, como cuando se decide que las cuestiones propuestas resultan ajenas a las atribuciones del Poder Judicial de la Nación, ya que la facultad de revisión de este poder tiene un límite, que se encuentra ubicado en el ejercicio regular de las funciones privativas de los poderes políticos del Estado ("Baker vs. Carr" citado). 17. Que, en las circunstancias descriptas, no existe justificación para la requerida intervención del Poder Judicial en una cuestión seguida por los poderes políticos y pendiente de tratamiento por parte de uno de ellos, el Congreso de la Nación. De otro modo se estarían desconociendo las potestades de este último, órgano de quien, como depositario de la voluntad popular, la Constitución atribuye una excluyente intervención en el contralor de los decretos de necesidad y urgencia, delicada función política propia del legislador que no puede ser interferida en el modo de su ejercicio por el Poder Judicial sin grave afectación del principio de división de poderes. Con el mismo énfasis esta Corte afirma que ello no significa la más mínima disminución del control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia, cuya amplitud y extensión, desde su génesis, se explicita en todos sus alcances, en el consid. 23. Como lo ha sostenido la jurisprudencia norteamericana, "consideraciones de prudencia (...) persuaden de que una disputa entre el Congreso y el Presidente no está en condiciones para su revisión judicial a menos que y hasta que estas ramas del gobierno hayan actuado cada una de ellas afirmando su autoridad constitucional. Las diferencias entre el Presidente y el Congreso constituyen situaciones corrientes en nuestro sistema. Estas diferencias casi invariablemente provocan cuestionamientos políticos más que jurídicos. El Poder Judicial no debe decidir cuestiones vinculadas con la separación de poderes entre el Presidente y el Congreso a menos que estas ramas políticas del gobierno lleguen a un impasse" (Goldwater et al vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 US 996). 18. Que, precisamente, en el caso se pretende que esta Corte intervenga en una contienda suscitada entre el Poder Ejecutivo y algunos miembros de la Cámara de Diputados antes de que "el procedimiento político normal tenga la oportunidad de resolver el conflicto" (Goldwater et al vs. Carter, Presidente de los Estados Unidos, 444 US 996 y cita del considerando precedente), lo que resulta inadmisible ya que el Poder Judicial no debe involucrarse en controversias de esta índole, donde se lo pretende utilizar, al margen de las limitaciones previstas en el art. 116 de la Constitución Nacional, como árbitro --prematuro-- de una contienda que se desarrolla en el seno de otro poder. Por el contrario, la cuestión propuesta, propia de la dinámica de la vida política, debe resolverse dentro del marco institucional que la Constitución fija: el Honorable Congreso Nacional. Decidir de otro modo, importaría interferir en el ejercicio de funciones del órgano que expresa, en su máximo grado,

la representación popular en una de las materias más delicadas que le ha asignado la reforma constitucional de 1994. Se trata, en efecto, de una nueva atribución --correlacionada con la que se atribuye al Presidente de la Nación-- cuyo ejercicio exige un tratamiento parlamentario con relieves diferentes del que requieren la formación y sanción de las leyes, actuación que demanda el funcionamiento armónico de ambos órganos en esta nueva actividad colegislativa. Y si bien la novedad de la atribución que se incorpora al texto constitucional puede provocar dificultades en su tratamiento interno, y tal vez interrogantes sobre su incidencia respecto del procedimiento normal de la actividad legislativa, resulta evidente que la solución para superarlas en ningún caso puede consistir en anular --en sus efectos-- el trámite propio del instituto incorporado en 1994. 19. Que, con respecto a las prerrogativas de los poderes del Estado antes referidas, en otro orden de ideas, cuadra señalar también que la responsabilidad por el cumplimiento de los tratados y obligaciones internacionales recae sobre el presidente en cuanto tiene a su cargo el ejercicio de los poderes para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y naciones extranjeras (art. 99 inc. 11, Constitución Nacional). Ante él reclamarán los gobiernos extranjeros cuando haya algún incumplimiento por la Nación Argentina. Si un tratado requiere legislación interna y no es autoejecutorio el presidente ha de buscar la acción del Congreso. Si las obligaciones internacionales son susceptibles de aplicación inmediata, están sujetas al deber del presidente para su ejecución (arts. 99 inc. 2º y 75 incs. 22 y 24, Constitución). 20. Que, por su lado, al Congreso incumbe apreciar, en virtur de su poder de revisión inmediata conferido por el art. 99 inc. 3º de la Constitución, si resultan afectados tratados internacionales o normas emanadas de organizaciones internacionales con jurisdicción sobre la materia, en el caso, la Organización Internacional de la Aviación Civil, de la cual la Nación Argentina es parte, que establece "estándards internacionales y prácticas recomendadas" de eventual operatividad inmediata en el ordenamiento argentino. 21. Que la presente decisión no implica el ejercicio de una suerte de jurisdicción originaria por parte de la Corte --en expresa contravención al art. 116, Constitución Nacional-- ni la admisión de un salto de instancia, sino que el tribunal cumple una actividad institucional en su carácter de guardián e intérprete final de la Ley Fundamental en orden al adecuado respeto del principio de separación de los poderes del Estado consagrado en aquélla; y en orden a asegurar, como titular de uno de ellos, su coordinado accionar. 22. Que, en ese sentido, el principio de separación de los poderes y el necesario autorrespeto por parte de los tribunales de los límites constitucionales y legales de su jurisdicción impone que en las causas donde se impugnan actos que otros poderes han cumplido en el ámbito de las facultades que les son privativas con arreglo a lo prescripto por la Constitución Nacional, la función jurisdiccional de los jueces no alcance a interferir con el ejercicio de tales atribuciones, puesto que si así fuera, se haría manifiesta la invasión del campo de las potestades propias de las demás autoridades de la Nación. 23. Que, en tales codiciones, cabe concluir que la decisión controvertida ha sido dictada con ausencia de jurisdicción, por lo que se encuentra afectada de invalidez conforme lo tiene resuelto la Corte en casos análogos (ver doctrina de Fallos: 294:25 --La Ley, 1976-B, 367--; 305:1502 y sus citas y 307:1779), sin que ello importe, como es obvio, una convalidación del dec. 842/97 fuera de lo que ha sido objeto de examen, en tanto que esa norma, como integrante del ordenamiento jurídico, es susceptible de eventuales cuestionamientos constitucionales --antes, durante o después de su tratamiento legislativo y cualquiera fuese la suerte que corriese en ese trámite-- siempre que, ante un "caso" concreto --inexistente en la especie--, conforme las exigencias del art. 116 de la Constitución Nacional, se considere en pugna con los derechos y garantías consagrados en la Ley Fundamental. Al respecto, resulta incuestionable la facultad de los tribunales de revisar los actos de los otros poderes --nacionales o locales-- limitada a los casos en que se requiere ineludiblemente su ejercicio para la decisión de los juicios regularmente seguidos ante ellos. Porque entonces esa facultad se reduce "simplemente a un elemento integrante del poder de sustanciar y decidir un juicio en que el tribunal debe conocer", en uso de las atribuciones que la Constitución le otorga (261 U.S. 525, 544; sentencia del juez Sutherland, "in re" Adkins v. Children's Hospital).

24. Que, en suma, esta Corte en su condición de intérprete final de la Constitución Nacional reivindica, protege y preserva para el Poder Judicial de la Nación el control de constitucionalidad de los actos de los otros departamentos del gobierno federal --siempre que se verifiquen los recaudos exigidos por una consolidada doctrina elaborada desde hace más de 130 años-- revisión que no es susceptible de ser ejercida en actuaciones de esta naturaleza, en la medida en que los diputados nacionales demandantes sólo están facultados para ejercer el control que les difiere la Carta Magna en el ámbito del Congreso de la Nación al cual pertenecen, mas no están habilitados para instar a que el Poder Judicial sustituya al Poder Legislativo, usurpando una función que es notoriamente extraña al diseño institucional de la república ideado por los constituyentes de 1853. Ciertamente, la demostración de mayor evidencia de que esta revisión judicial no es ni será abdicada por el Poder Judicial, es que en el supuesto en que la tacha de inconstitucionalidad de decretos de la naturaleza del impugnado en el "sub lite" sea introducida por parte de quien demuestre la presencia de un perjuicio directo, real y concreto --actual o en ciernes-- la cuestión será indudablemente justiciable y este poder será --por mandato constitucional-- competente para resolver el caso planteado en los términos de la ley 27. Por todo ello, de conformidad, en lo pertinente, con lo dictaminado por el Procurador General se resuelve: 1º) dejar sin efecto lo resuelto por la juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contenciosoadministrativo Federal Nº 5; 2º) Declarar inoficioso el tratamiento del recurso extraordinario subsidiariamente interpuesto. Agréguese al principal. Notifíquese, comuníquese a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal y, oportunamente, devuélvase. -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Moliné O'Connor. -- Antonio Boggiano. -- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Guillermo A. F. López. -- Carlos S. Fayt (en disidencia). -- Gustavo A. Bossert (en disidencia). -- Adolfo R. Vázquez. Disidencia de los doctores Belluscio y Bossert 1. Que a fs. 1/124 vta. se presenta en forma directa ante este tribunal el ingeniero Jorge Rodríguez, en su carácter de jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, denunciando un supuesto conflicto de poderes suscitado con motivo de la decisión cautelar recaída en la causa "Nieva, Alejandro c. Poder Ejecutivo nacional --dec. 842/97", en trámite ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal nº 5, mediante la cual se ordenó "al Poder Ejecutivo nacional la suspensión de los efectos del dec. 842/97 y/o los de otra reglamentación concordante". Al respecto, plantea la incompetencia del Poder Judicial para entender en la cuestión toda vez que --sostiene-- la función de control sobre los decretos de necesidad y urgencia estaría sometida a un procedimiento especial estatuido por la Constitución, por lo que el Congreso Nacional sería el órgano competente. Solicita por ello, en función de lo establecido por el art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58, que se declare la incompetencia del Poder Judicial de la Nación para entender en la materia. Subsidiariamente, plantea recurso extraordinario en forma directa, habida cuenta de la gravedad institucional y de la urgencia que atribuye al caso, requiriendo la revocación de la medida cautelar dispuesta. 2. Que si bien los actores, con carácter previo, desconocieron la legitimación activa del Jefe de Gabinete para presentarse en estos actuados, ya que se encontraría en juego el ejercicio de una prerrogativa exclusiva y excluyente del Presidente de la Nación, cuya representación no fue invocada, la clara improcedencia del planteamiento formulado hace innecesario examinar esa cuestión. 3. Que el recurso extraordinario federal interpuesto en forma directa ante esta Corte es improcedente por las razones expuestas por el juez Fayt en la causa de Fallos: 313:863, a cuyos fundamentos corresponde remitirse a fin de evitar reiteraciones innecesarias. 4. Que en el voto de los jueces Nazareno y Moliné O'Connor en la causa citada en el considerando anterior, y en la decisión mayoritaria de esta Corte en la causa U.10.XXXII "Unión Obrera Metalúrgica de la República Argentina c. Estado Nacional - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ juicio sumarísimo", del 3 de abril de 1996, se ha sostenido la atribución de esta Corte de --fuera de los recursos establecidos por la Constitución y las leyes que la reglamentan-- invalidar por falta de jurisdicción decisiones de jueces de primera instancia a las que se atribuye la alteración del equilibrio de funciones inherentes a la forma republicana de gobierno.

5. Que tal doctrina no se aviene con las normas constitucionales ni con las leyes que establecen los casos y modos de intervención de la Corte Suprema en los asuntos que no corresponde a su jurisdicción originaria y exclusiva. En efecto, puesto que ni en los precedentes mencionados ni en el sub lite se trata de causas que susciten esa jurisdicción, la intervención de la Corte está limitada a "las reglas y excepciones que prescriba el Congreso" (art. 117, Constitución Nacional), y es obvio que el Congreso no ha dictado norma alguna que le permita declarar --fuera del marco de los recursos legales-- la supuesta falta de jurisdicción de un juez. No la constituye el art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58, que se refiere a cuestiones de competencia y conflictos planteados en juicio entre jueces y tribunales que no tengan un órgano superior jerárquico común que deba resolverlos, pues en el caso no existe otro tribunal que se haya atribuido la competencia asumida por la juez de primera instancia. Negarla la Corte sin conflicto no implica resolver una cuestión de competencia sino excluir sin recurso legal la jurisdicción del Poder Judicial de la Nación, lo que implica un modo indirecto de hacer lo que le está vedado, esto es, suprimir las instancias establecidas por el Congreso. 6. Que los antecedentes mencionados en las causas citadas no avalan la intervención de la Corte para negar jurisdicción a un tribunal federal. En Fallos: 201:245 declaró que violaba la garantía constitucional de inamovilidad de los jueces de la Nación el traslado dispuesto por el Poder Ejecutivo del juez federal de Santa Fe, doctor Salvador M. Dana Montaño, al Juzgado Federal de San Rafael, Mendoza. En Fallos: 237:29, declaró que los actos cumplidos por el juez nacional de Paso de los Libres doctor Víctor A. Guerrero en ejercicio de sus funciones, no podían ser sometidos al juzgamiento de una autoridad militar, la cual había pretendido indagarlo, ya que los jueces de la Nación sólo pueden ser juzgados o corregidos de acuerdo con lo prescripto por la Constitución y las leyes dictadas en su consecuencia. En Fallos: 241:50 rechazó el amparo demandado por el doctor José María Sagasta contra los actos del Poder Ejecutivo y del Senado de los que resultaba la designación de un reemplazante en el cargo del juez de cámara en el cual se desempeñaba "en comisión" por disposición de gobierno provisional, pues los actos de un gobierno de facto no podían condicionar a los del gobierno de jure que lo había sucedido. En Fallos: 246:237, elevados los autos por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Córdoba, se ordenó a las autoridades militares devolver al juez de instrucción de la segunda nominación de la Ciudad de Córdoba, reintegrándolas a la cárcel en la cual se encontraban a disposición de dicho magistrado, a personas indebidamente sustraídas por el Consejo de Guerra Especial de Córdoba, protegiendo así la jurisdicción del magistrado provincial. En Fallos: 254:43 declaró que la función jurisdiccional no alcanza al modo de ejercicio de las atribuciones de los otros poderes en el ámbito de las facultades que les son privativas; pero lo hizo en el marco de un recurso extraordinario de apelación y en una causa en la cual se discutía la legitimidad de la cesantía de un empleado público. En Fallos: 298:721, se atribuyó competencia para entender en una causa a un juez que no había sido parte en el conflicto planteado entre otros dos, lo mismo que en Fallos: 302:672. En Fallos: 305:1502 resolvió una cuestión de competencia y dejó sin efecto el sobreseimiento dictado por uno de los jueces parte en la contienda antes de que ésta fuese dirimida. En Fallos: 307:1779 anuló actuaciones llevadas a cabo por un juez de primera instancia en desmedro de pronunciamientos definitivos de la Corte dictados en ejercicio de su competencia constitucional y legal. Y en Fallos: 307:1842 decidió una cuestión negativa de competencia. Se puede apreciar, pues, que en los casos en que la Corte --como autoridad superior del Poder Judicial de la Nación-- se pronunció sobre la jurisdicción de los tribunales lo hizo en defensa de ella o de los fueros de los magistrados. Solamente negó dicha jurisdicción en un caso en que se invadía la propia, lo que es perfectamente lógico, pues no habría cabido el planteamiento de una cuestión de competencia por inhibitoria que ella misma debía decidir por disposición de la ley.

7. Que los antecedentes reseñados sólo indican que el tribunal, en su carácter de órgano judicial supremo, ha defendido la jurisdicción de los jueces. De ello no es posible interpretar a "contrario sensu" que se encuentra igualmente habilitado para excluir dicha jurisdicción fuera de los recursos legales. La diferencia entre una y otra situación es obvia: en el primer caso el mencionado carácter legitima la protección de las atribuciones judiciales al margen de la vía recursiva; por el contrario, en el segundo no existe tal legitimidad en la intervención de la Corte, pues una eventual decisión en el sentido planteado por el peticionante importaría convalidar la exclusión del juez interviniente para proteger las facultades de otros poderes, actividad que sólo puede tener lugar mediante la decisión de un caso sometido regularmente a su competencia reglada. 8. Que, sin perjuicio de que en cada situación en que se impugnan actos de otros poderes se deba examinar la existencia de un caso contencioso en el sentido del art. 2º de la ley 27, carece de sustento afirmar que los decretos dictados por el Poder Ejecutivo invocando razones de necesidad y urgencia sólo estén sujetos al control parlamentario establecido por la Constitución, y ella independientemente de que su aprobación o rechazo estén o no sometidos a tratamiento por parte del Congreso. De otro modo, se estaría consagrando una categoría de actos excluidos del examen constitucional que corresponde a esta Corte y a los tribunales inferiores, consagrándose el absurdo de que una ley pudiera ser invalidada por el Poder Judicial por atentar contra la Constitución, lo mismo que un decreto u otro acto administrativo del Poder Ejecutivo, pero no el decreto de necesidad y urgencia. Bastaría atribuirle esa categoría para impedir el juzgamiento de su constitucionalidad, la que nunca podría tener lugar si el Congreso no lo ratificara ni desechara. 9. Que, por tanto, al configurarse el supuesto precedentemente indicado, no es la actividad de la juez de primera instancia --independientemente de su acierto o error, que sólo pueden ser examinados mediante una apelación regularmente deducida-- sino la de la Corte la que rompería el equilibrio de poderes que asegura la Constitución, ya que implicaría una renuncia a su misión fundamental de intérprete de la Ley Fundamental mediante la creación de un tipo de actos que estarían excluidos, aunque fuese temporariamente, del control constitucional que corresponde al Poder Judicial de la Nación (arts. 3 y 4, ley 27). Por ello, se rechaza la petición de fs. 1/124. Notifíquese, devuélvanse los autos principales y archívese. -- Augusto C. Belluscio. -- Gustavo A. Bossert. Disidencia del doctor Fayt Considerando: 1. Que el jefe de Gabinete de Ministros de la Nación se presentó ante esta Corte planteando la "incompetencia y carencia de jurisdicción del magistrado interviniente en este caso" en los términos del art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58 einterponiendo, en forma subsidiaria, "recurso extraordinario directo" por provocarle gravamen irreparable la resolución del juez de primera instancia "en una cuestión de indudable naturaleza federal y fuerte gravedad institucional". 2. Que, para la mejor decisión de la causa, resulta necesario reseñar las circunstancias más relevantes del "sub judice". En efecto, un grupo de legisladores promovió acción de amparo contra los decs. 375/97 y 500/97 del Poder Ejecutivo nacional que llamaron a licitación pública para otorgar la concesión de la explotación, administración y funcionamiento de distintos aeropuertos del país. Esta demanda prosperó en las dos instancias anteriores y, contra la sentencia de la cámara, la demandada dedujo recurso extraordinario, cuya sustanciación se encuentra en trámite. 3. Que el Poder Ejecutivo, ponderando que al ponerse en ejecución los citados decretos "empezaron a surgir trabas y cuestionamientos de algunos legisladores, del Defensor del Pueblo y de particulares, que no han merituado en su totalidad el emprendimiento realizado, así como la transparencia, objetividad y publicidad de las operaciones a realizarse, sumergiendo al Estado en la suspensión momentánea del procedimiento en trámite" y "a los efectos de asegurar el procedimiento licitatorio oportunamente convocado", en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional dictó, por resultar "tanto urgente como necesario", el dec. 842/97 que aprobó los dos decretos antes citados. 4. Que los mismos actores, entonces, demandaron el dictado de una medida cautelar autónoma --pedido al que adhirió el Defensor del Pueblo de la Nación-- que fue citado en los términos del art. 90 inc. 2º del Cód. Procesal que fue estimada, ordenándose al Poder Ejecutivo nacional que "suspenda los efectos del dec. 842/97 y/o los de otra reglamentación concordante". Frente a este pronunciamiento,

aquéllos promovieron una acción ordinaria persiguiendo la anulación del mencionado decreto y la demandada dedujo recurso de apelación contra la decisión cautelar, que se encuentra sustanciandose ante la Cámara respectiva. 5. Que el jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, reclama la intervención de esta Corte sobre la base de dos argumentos: que se ha planteado un conflicto de competencia que debe decidirse según lo establecido por el art. 24 inc. 7º del dec.-ley y 1285/58 que no existe obstáculo en resolver el recurso extraordinario, subsidiariamente interpuesto, pese a que la decisión cuestionada no proviene de una cámara de apelación. 6. Que, con relación a la primera cuestión, sostuvo que a este tribunal "le incumbe resolver diferendos de competencia entre los tribunales más diversos, sean federales o provinciales" pero esa función lo "obliga a decidir no sólo en un sentido positivo, es decir atribuyendo competencia a quien la tiene, sino también en un sentido negativo, o sea negando la competencia si la misma no existe". Así --subrayó-- "tiene a su cargo la obligación de preservar el correcto ejercicio de la función judicial y ello se extiende naturalmente a determinar cuándo un tribunal es competente y cuándo no lo es, aun cuando el conflicto se haya trabado con un órgano no judicial. De ello depende --concluyó-- la independencia del Poder Judicial, pues tan amenazada está esta última cuando otro poder avanza sobre aquél como cuando un órgano judicial ingresa en una zona que le es ajena". 7. Que el art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58 establece --en lo que aquí importa-- que la Corte Suprema de Justicia de la Nación conocerá "de las cuestiones de competencia y los conflitos que en juicio se planteen entre jueces y tribunales del país que no tengan un órgano superior jerárquico común que deba resolverlos, salvo que dichas cuestiones o conflictos se planteen entre jueces nacionales de primera instancia, en cuyo caso serán resueltos por la cámara de que dependa el juez que primero hubiese conocido". 8. Que resulta claro que la cuestión de autos lejos está de configurar alguno de los conflictos a que hace referencia el precepto transcripto, pues ni hay jueces o tribunales que disputen entre sí, ni alguno de estos que lo haga con organismos administrativos que ejerzan facultades jurisdiccionales, como lo ha reconocido esta Corte (Fallos: 313:1242, disidencia de los jueces Carlos S. Fayt, Julio S. Nazareno y Eduardo Moliné O'Connor). Por el contrario, se ha desafiado la constitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo nacional y un juez de primera instancia, encontrando reunidos los requisitos necesarios para el dictado de una medida cuatelar, lo ha hecho, impidiéndole a aquél ejecutarlo. 9. Que desechada esa idea, menos aún, puede reconocerse que un magistrado del Poder Judicial de la Nación "en abierto apartamiento de su competencia, ha alterado el equilibrio de funciones inherentes a la forma republicana de gobierno". Antes bien, como ha señalado esta Corte desde sus albores, es elemental en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes --o, como en el caso, los actos del Poder Ejecutivo-- en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella, constituyendo esta atribución moderadora, uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución, contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos (Fallos: 33:162). 10. Que, cabe añadir que se incurre en el insólito anacronismo de presentar como una cuestión de incompetencia de los jueces, la atribución que tienen para revisar las leyes y decretos y su condición de guardianes de la Constitución y se invoca la existencia de un imaginario campo de tensiones en forma de un conflicto potencial entre los tribunales, el presidente y el Congreso. Se incurre, de este modo, en la incongruencia de atribuir supremacía al Poder Ejecutivo quien, en ejercicio de su facultad de legislar por decretos de necesidad y urgencia, estaría por arriba de la potestad legislativa del Congreso y, naturalmente, del Poder Judicial. Esta abrasión del pasado, margina de la historia el hecho de que en Filadelfia, en 1787, los americanos del norte, al establecer la justicia federal y, en particular, la Suprema Corte, establecieron la más significativa de las creaciones constitucionales dentro de la teoría del Estado Moderno, asignándoles las funciones de custodios de la Constitución con el consiguiente poder, reconocido explícitamente en 1803, de invalidar leyes y decretos.

11. Que, el propio Hamilton reconoció el "El Federalista", que la prerrogativa de los tribunales de justicia de revisar e interpretar las leyes y decretos y declarar nulos los actos contrarios a la Constitución, no implica preeminencia del Poder Judicial sobre los otros dos poderes, sino la superioridad de la Constitución sobre todos los poderes del gobierno. Ningún acto legislativo contrario a la Constitución puede ser válido. Los tribunales tienen por misión mantener a los poderes del gobierno dentro de los límites que la Constitución establece, velando por su plena vigencia. En caso de conflicto entre la Constitución y las leyes y decretos, los tribunales deben preferir la Constitución porque es la Ley Suprema de la organización juridico-política de la Nación. Lo que está en juego, en definitiva, no es una cuestión de superioridad entre el Poder Judicial y el Poder Legislativo o el Ejecutivo, sino entre la soberanía del pueblo y los actos propios de uno de los poderes creados por la Constitución, esto es, un conflicto entre la norma fundamental y las normas secundarias que le están subordinadas. La Constitución, por consiguiente, tiene supremacía sobre todos los poderes; es superior a todas las leyes que pueda dar el Congreso y los decretos que pueda dictar el Poder Ejecutivo, y a ella deben los jueces ajustar sus decisiones (Hamilton, "El Federalista", F.C.E., México, 1957, ps. 331/2; Story "Comentarios", libro III, Poder Judicial de los Estados Unidos, Bs. As., p. 2/5; Dalmacio Vélez Sársfield, "Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores del Estado de Buenos Aires", 1958). 12. Que, consecuentemente y sobre la base de lo expuesto, corresponde desestimar el planteo efectuado por la demandada, en tanto no se ha configurado conflicto alguno que deba ser resuelto por el tribunal de acuerdo a lo dispuesto por el art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58 sino que, por el contrario, se ha planteado un caso en que se requiere que los jueces ejerzan la más primaria de sus funciones velar por la supremacía de la Constitución Nacional. 13. Que, el segundo argumento, desarrollado por la demandada para justificar el conocimiento de esta Corte en un recurso extraordinario deducido contra el pronunciamiento de primera instancia, se apoya en la jurisprudencia elaborada a partir del caso registrado en Fallos: 313:863, "José Roberto Dromi (Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación)". Manifestó, en este sentido, que se reúnen los dos recaudos exigidos por aquélla, esto es, la existencia de gravedad institucional y la necesidad de que se concluya, expedita y definitivamente, la cuestión, en tanto se ha demostrado que el uso de las restantes vías procesales intermedias "conspira contra la protección de los intereses que se intentan tutelar". 14. Que, según la demandada la gravedad institucional en el caso "surge por sí misma, y con la fuerza evidente de la situación planteada" porque, por un lado la decisión cuestionada "interrumpe el proceso de concesión de ciertos aeropuertos que se ha considerado, por el Poder Ejecutivo Nacional y por el Congreso... como el medio apropiado y posible para corregir los graves defectos que afectan a nuestro sistema aeroportuario y llevarlo a las condiciones de funcionamiento adecuadas a las necesidades de seguridad y eficiencia que exigen el actual, y creciente, tráfico aéreo", y, por otra, porque "imposibilita al Poder Ejecutivo hacer uso de la facultad constitucional de dictar 'decretos de necesidad y urgencia' --al condicionarlos a la existencia de la Comisión Bicameral prevista en el art. 99 inc. 3º de la Constitución-- con lo cual deja en manos del Congreso --que puede nunca sancionar la ley reglamentaria indicada en aquella norma-- la posibilidad misma del ejercicio por el Ejecutivo de dicha competencia constitucional". 15. Que el planteo de la demandada no autoriza la intervención de esta Corte "per saltum", para lo cual basta con remitirse a las consideraciones efectuadas en Fallos: 313:863 (disidencia del juez Fayt); no obstante, aun con apoyo en los fundamentos del voto de la mayoría, la solución no se modifica. Si, como ésta dijo, el requisito del superior tribunal de la causa podía ser exceptuado "sólo en las causas de la competencia federal, en las que con manifiesta evidencia sea demostrado por el recurrente que entrañan cuestiones de gravedad institucional --entendida ésta en el sentido más fuerte que le han reconocido los antecedentes del Tribunal", y ésta se ha entendido configurada cuando se encuentran comprometidas las instituciones básicas de la Nación (Fallos: 307:973, consid. 10º), o las instituciones fundamentales del país (Fallos: 238:391 --La Ley, 87-468--, voto de la mayoría) o, las bases mismas del Estado (Fallos: 306:250, consid. 4º), pueda concluirse sin dificultad que la situación planteada en autos mal puede subsumirse en alguno de dichos supuestos. 16. Que, asimismo, debe recordarse que en Fallos: 313:1242, los jueces que aceptaron el "by pass" en Fallos: 313:863, señalaron que la doctrina de este último no había tenido el propósito de arbitrar

caminos procesales transitables por todo litigante que pretenda, sin más, obtener una rápida definición de su litigio mediante un pronunciamiento del tribunal más alto de la República y que su objeto no era elaborar un medio adjetivo para superar dificultades, angustias o trastornos, aun serios, que pudieran producirse en un proceso hasta su definitivo juzgamiento. 17. Que, en este marco, las circunstancias de la causa revelan que aguardar la decisión del recurso de apelación por la cámara y, eventualmente, articular contra aquélla los demás recursos admisibles, sólo podría postergar la ejecución del decreto cuestionado, pero esa dilación --con relación a las fechas fijadas por ella misma para el cumplimiento de las distintas etapas del procedimiento licitatorio-- no autoriza a prescindir de las debidas instancias procesales ni convierte el recurso extraordinario en "el único medio eficaz para la protección del derecho federal comprometido" (Fallos: 313:863, consid. 10, voto de la mayoría). 18. Que, aunque lo que se lleva dicho es suficiente para decidir el rechazo de la presentación examinada, el sentido de la decisión de la mayoría de esta Corte permite pronunciarse sobre otros puntos que descubren la gravedad de la fractura al orden constitucional que trasuntan los decretos enjuiciados. En efecto, la Constitución dispone en el art. 99 inc. 3º que el Poder Ejecutivo "no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos... para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros y deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros". Esta única excepción a la prohibición de legislar, impuesta por la Constitución Nacional al Poder Ejecutivo, está condicionada, por consiguiente, a la existencia de circunstancias excepcionales, propias de un estado de necesidad, que exijan medidas de urgencia que deban adoptarse, en un tiempo menor al que requiere al Congreso la sanción de las leyes. Además, el decreto de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución debe ser sometido dentro de los diez días subsiguientes, a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente, la que también en el plazo de diez días, elevará su despacho al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las cámaras. En consecuencia, el dec. 842/97 que dictó el Poder Ejecutivo, que aprobó los decs. 375/97 y 500/97 por los que llamó a licitación pública para otorgar la concesión de explotación, administración y funcionamiento de distintos aeropuertos del país, en ejercicio de las facultades conferidas por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional, calificándolo tanto "urgente como necesario", no pudo válidamente ser emitido, por no haber sancionado el Congreso, la ley especial que determina la Constitución regulando el trámite y los alcances de la intervención del Congreso, ni haberse producido en la Nación, las circunstancias excepcionales que hagan imposible que aquel Congreso legisle sobre el destino de los aeropuertos. 19. Que esta Corte en Fallos: 313:1513 y en ausencia de norma expresa, determinó las condiciones necesarias para que el Poder Ejecutivo pudiera dictar normas constitucionales válidas. Esas condiciones, fueron incorporadas tras la reforma de 1994, dotando al Poder Ejecutivo --de modo excepcional-- de facultades legislativas para hacer frente a situaciones límites o a peligros de efectos catastróficos. Pero la necesidad que justifica la excepcionalidad de la acción legislativa, que la Constitución confiere al Poder Ejecutivo, es la de preservar la vida misma de la Nación y el Estado. Esto no implica --como se dijo en el citado caso de Fallos: 313:1513-- subordinar el fin a los medios, preferencia axiológica que es conocida fuente de los peores males que puede padecer la sociedad, pero sí hacer posible la adopción de medidas que de otro modo, todo otro remedio en la materia podría resultar ineficaz; y cuya conveniencia y acierto es materia extraña a la valoración judicial, pero no si la legislación en cuestión violenta el texto constitucional y ha sido dictada a extramuros de los distintos elementos condicionantes de su validez y vigencia. 20. Que corresponde señalar que, a la luz de las circunstancias del caso, el Poder Ejecutivo no logra demostrar la necesidad y urgencia de otorgar la concesión de los aeropuertos, toda vez que su control operacional seguirá a cargo de la Fuerza Aérea Argentina, y la cuestión de su privatización se encuentra en la sede del Congreso de la Nación. Mas aun, como es de público y notorio conocimiento, el proyecto tiene dictamen favorable de las comisiones de presupuesto y hacienda y de transporte de la Cámara de Diputados. No existiendo, por tanto, circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes. Por último, debe tenerse en cuenta que al establecer la excepcionalidad de emitir disposiciones legislativas conferidas al Poder Ejecutivo,

la Constitución condicionó la validez y vigencia de tales actos legislativos a su contralor por el Congreso. Sin la ley especial que lo regule ni la Comisión Bicameral que lo recepte y dictamine sobre su procedencia, el acto del Poder Ejecutivo -- como se dijo-- carece de la fuerza normativa que pretende. 21. Que, finalmente, el tribunal juzga prudente añadir --ante expresiones que califican la situación como de clara invasión del Poder Judicial en la zona de reserva de los otros poderes-- que el interés mayor y perdurable que compromete la decisión de autos, es asegurar el normal funcionamiento de las instituciones legales, con el consiguiente afianzamiento de la confianza pública en ellas, antes que destrabar con impaciencia una circunstancial dificultad del Poder Ejecutivo, cuya solución dentro de la legislación vigente no se avizora --como se expuso-- en modo alguno como imposible. Por ello, y oído el Procurador General, se rechaza la presentación efectuada. Notifíquese y archívese, previa devolución de los autos principales. -- Carlos S. Fayt. Disidencia del doctor Petracchi Considerando: 1. Que varios diputados nacionales incoaron una acción de amparo con el propósito de obtener la declaración de nulidad de los decs. 375/97 y 500/97 del Poder Ejecutivo Nacional, dictados con invocación del art. 99 incs. 1º y 2º, de la Constitución Nacional. El Defensor del Pueblo de la Nación fue citado en el pleito y adhirió a lo peticionado por los actores. En el primero de los citados decretos (375/97), se dispuso: a) llamar a licitación pública nacional e internacional para otorgar la concesión de la explotación, administración y funcionamiento, de un grupo --sujeto a ampliación-- de veintiocho aeropuertos públicos; b) establecer los requisitos mínimos que debían ser observados en el proceso licitatorio; c) constituir el Sistema Nacional de Aeropuertos; crear, en el ámbito del Poder Ejecutivo el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos; d) establecer la composición, funciones, recursos y competencia del citado organismo regulador, y e) aprobar un cronograma según el cual el traspaso definitivo al adjudicatario debía tener lugar el 22 de setiembre de 1997. En el dec. 500/97 se incrementó en ocho el número de aeropuertos sujetos a concesión y se aprobó el pliego de bases y condiciones y el modelo de contrato de concesión para la licitación dispuesta por el dec. 375/97. 2. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó el fallo de primera instancia que había hecho lugar a la demanda de amparo. La cámara consideró que, en virtud de lo prescripto por el art. 42, párr. 3º, de la Constitución Nacional, el Congreso es el único competente para fijar los marcos regulatorios de los servicios públicos y los procedimientos para la prevención y solución de conflictos. Por tanto, entendió que con los decs. 375/97 y 500/97 el Poder Ejecutivo había excedido los límites de sus facultades, invadiendo las del Poder Legislativo, especialmente porque el primero de tales decretos creó el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, "asignándole competencia específica comprensiva de la resolución de toda controversia que se suscite entre personas físicas y jurídicas con motivo de la administración y/o explotación del Sistema Nacional (de aeropuertos)" (fs. 210/220, expte. 7154/97). 3. Que, pese a que contra esta decisión judicial fue interpuesto recurso extraordinario, el Poder Ejecutivo dictó --al día siguiente de firmada la sentencia de la cámara-- el decreto "de necesidad y urgencia" 842/97. El art. 1º del mentado decreto estableció: "Aprúebase los decretos Nros. 375 del 24 de abril de 1997 y 500 del 2 de junio de 1997". A su vez, se aprobaron los actos dictados como consecuencia de los citados decretos (art. 2º) y se resolvió dar cuenta al Congreso de la Nación "en virtud de lo dispuesto en el art. 99, inc. 3º de la Constitución Nacional" (art. 5º). 4. Que, a raíz de esto, un grupo de diputados nacionales, compuesto sustancialmente por los mismos que habían deducido el amparo anterior, requirió una medida cautelar autónoma que suspendiera la aplicación del mentado dec. 842/97. Nuevamente el Defensor del Pueblo adhirió a esta petición, en los términos del art. 90 inc. 2º del Código Procesal (fs. 27/34 y 40/47, expte. 18.504/97). La juez a cargo del Juzgado Nacional de primera instancia en lo contencioso administrativo federal Nº 5, acogió la petición y ordenó al Poder Ejecutivo Nacional la suspensión de "los efectos del dec. 842/97 y/o los de otra reglamentación concordante".

Como fundamento de su decisión puso de relieve, por una parte, que ya existía en el seno del Congreso un proyecto de ley (aprobado por el Senado) que regulaba la materia abordada por el Poder Ejecutivo en sus decretos y, por la otra, que de los arts. 42 de la Constitución Nacional y 8º y 9º de la ley 23.696 se desprendía la exclusiva competencia legislativa para regular la aludida materia. Señaló, además, que la ausencia de la ley a la que remite el art. 99, inc. 3º, de la Ley Fundamental, impedía el dictado de decretos de necesidad y urgencia (fs. 57/58, expte. 18.504/97). Contra este fallo, el Poder Ejecutivo interpuso recurso de apelación ante la cámara y, al mismo tiempo, se presentó directamente ante esta Corte (fs. 84, expte. 18.504/97 y 38/124 de estos actuados). 5. Que en esta última presentación postuló dos vías de acceso a la jurisdicción del tribunal. En primer lugar, sostuvo que la actitud del grupo de legisladores importaba trasladar una decisión de exclusiva competencia legislativa al ámbito del Poder Judicial. Afirmó que no existía caso judicial y que el acogimiento de la medida cautelar se traducía, por tanto, en un conflicto de poderes que, en virtud del art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58, competente a esta Corte solucionar. En segundo término, planteó subsidiariamente recurso extraordinario "per saltum" habida cuenta de la gravedad institucional y de la urgencia existente en este caso". 6. Que la primera de las vías indicadas remite al art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58, ratificado por la ley 14.467 --que encuentra sus antecedentes en los arts. 9º, ley 4055 y 24, inc. 8º, ley 13.998 (confr. Fallos: 246:87 --La Ley, 98-289--)-- norma que establece: "La Corte Suprema de Justicia conocerá (...) de las cuestiones de competencia y los conflictos que en juicio se planteen entre jueces y tribunales del país que no tengan un órgano superior jerárquico común que deba resolverlos, salvo que dichas cuestiones o conflictos se planteen entre jueces nacionales de primera instancia, en cuyo caso serán resueltos por la Cámara de que dependa el juez que primero hubiese conocido. Decidirá asimismo sobre el juez competente cuando su intervención sea indispensable para evitar una efectiva privación de justicia". Pese al sentido literal de la norma, el tribunal ha entendido que ésta lo habilita a conocer los conflictos que se susciten entre jueces o tribunales judiciales y funcionarios u órganos administrativos con facultades jurisdiccionales, con motivo del ejercicio de estas últimas. En esos supuestos, la Corte sostuvo la equiparación de tales conflictos a aquéllos a los que alude expresamente el precepto trascripto. La lista de precedentes en los que se aplicó este criterio es vasta. Valgan como ejemplo algunos casos en que se trataba de contiendas entre jueces y la autoridad aduanera (Fallos: 244:489; 265:321; 275:447; 281:277 --La Ley, 125-116; 139-823-24.441-S; 146-67328.747-S--; 302:691; 303:1506); entre jueces y tribunales u organismos militares (Fallos: 247:436; 250:604; 279:40 --La Ley, 142157--); entre jueces y el tribunal del mercado de abasto (Fallos: 264:217 --La Ley, 123476; 283: 241--); entre jueces y el tribunal fiscal (Fallos: 264:63; 268:302; 269:410; 275:331 --La Ley, 13073017.185-S; 139-267--); entre un juez y la Procuración del Tesoro (Fallos: 295:651 --La Ley, 1977-A, 121--); entre jueces y tribunales paritarios (Fallos: 237:285 --La Ley, 87-661--). En todos estos casos --y en otros sustancialmente análogos-- los funcionarios u organismos administrativos comprometidos en una contienda con organismos del Poder Judicial, ejercían algún grado de facultad jurisdiccional. Por ello la Corte equiparó esa situación a aquella que se presenta en el conflicto de competencia entre jueces "stricto sensu". 7. Que con lo dicho se advierte que --sea cual fuere la naturaleza del conflicto que denuncia el Poder Ejecutivo-- no se está frente a uno de los supuestos que habilita la intervención de esta Corte, según el art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/58. En efecto, casi es innecesario decir que no existe un conflicto entre jueces. Pero debe subrayarse que tampoco es el caso de una contienda entre un tribunal judicial y un organismo administrativo con facultades jurisdiccionales, con motivo del ejercicio de éstas. Ni el Poder Ejecutivo --al dictar el dec. 842/97-- ni el Congreso de la Nación, en la hipótesis de una eventual consideración de aquél, han ejercitado (o lo harán en el futuro), atribuciones de tipo jurisdiccional, a cuya existencia está supeditada --como queda dicho-- la intervención de la Corte por esta vía. 8. Que tampoco las pretenciones del jefe de Gabinete de Ministros encuentran sustento --como lo pretende el recurrente-- en la doctrina de los "poderes implícitos" que le asisten al tribunal en tanto cabeza del Poder Judicial de la Nación. En efecto, se ha recurrido a la aludida doctrina en supuestos en

que era necesaria la intervención de esta Corte para salvaguardar la jurisdicción de los tribunales nacionales frente a la intromisión que pretendían concretar órganos pertenecientes a otros poderes del Estado (confr. Fallos: 241:50; 256:114, 208; 259:11; 286:17 --La Ley, 112-349; 150-590-- y 301:205, entre otros). En el "sub examine" el jefe de gabinete ha cuestionado la decisión de una juez de la Nación por la cual se ha resuelto suspender --de modo cautelar-- la aplicación de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, por estimarlo "prima facie" inconstitucional. Nada hay en tal situación que autorice a aplicar la doctrina reseñada en el párrafo precedente ni a sortear --como requiere el peticionario-- el régimen de recursos previstos en la legislación procesal nacional. 9. Que tampoco cabe admitir la pretensión referente a que el tribunal conozca por la vía del "per saltum". En efecto, si bien esta Corte en el precedente "Dromi" (Fallos: 313:863 --La Ley, 1990-E, 97--) ha aceptado tal modo de acceso a su jurisdicción apelada, lo ha hecho a condición de que existan cuestiones federales que exhiban inequívocas y extraordinarias circunstancias de gravedad y que se demuestre con total evidencia que la necesidad de su definitiva solución expedita es requisito para la efectiva y adecuada tutela del interés general (consid. 5º). Con más precisión, en el precedente "Antonio Erman González" (Fallos: 313:1242 --La Ley, 1991-B, 207--), ha remarcado que la procedencia del "per saltum" sólo era admisible en causas de competencia federal en las que con manifiesta evidencia sea demostrado por el recurrente que entrañan cuestiones de gravedad institucional --entendida ésta en el sentido más fuerte que le han reconocido los antecedentes del tribunal-- y en las que, con igual grado de intensidad, sea acreditado que el recurso extraordinario constituye el único medio eficaz para la protección del derecho federal comprometido (consid. 4º). 10. Que las manifestaciones contenidas en la presentación "per saltum" no demuestran en modo alguno que se encuentren reunidas en el "sub examine" las especiales condiciones que el tribunal ha exigido en los precedentes citados. En efecto, con relación al requisito de la gravedad institucional el apelante simplemente afirma que ella "surge por sí misma, y con la fuerza evidente de la situación planteada". La sola mención de que "los graves defectos que afectan a nuestro sistema aeroportuario" serían corregidos mediante las concesiones suspendidas por la resolución impugnada (ídem), nada agrega y, en consecuencia, resulta insuficiente para acreditar dicha gravedad institucional. Menos aun ha demostrado el recurrente la imprescindible urgencia de una decisión definitiva dictada por esta Corte. El argumento central con el que se pretende justificar el cumplimiento de tal requisito, consiste en el estado actual de "la infraestructura aeroportuaria del país" y su "sensible atraso respecto de las exigencias y recomendaciones emanadas de los tratados internacionales en la materia". Asimismo, se agrega: "de no concretarse las inversiones previstas (por el Poder Ejecutivo)... ello conllevaría la cesación total de actividades de varios de esos aeropuertos, al no reunir las condiciones de seguridad mínimas exigibles". El estado de cosas que se aduce no autoriza a recurrir al salto de una instancia procesal. En efecto, la resolución de primera instancia --que concedió una medida cautelar-- había sido apelada ante la Cámara y, por tanto, era previsible que la resolución de dicha apelación y, por hipótesis, de un recurso extraordinario, conllevara un tiempo de tramitación reducido. Cierto es que, por secretaría Nº 4 de la Corte, fueron requeridos, entre otros, los autos "Nieva, Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional - dec. 842/97 s/ medida cautelar (autónoma)", expediente Nº 18.504/97 y, con ello, se alteró el normal desarrollo de la apelación interpuesta contra el pronunciamiento de primera instancia. Ello sucedió, sin embargo, por virtud de la presentación directa del jefe de gabinete. Por tanto, los retrasos que esa medida comporte no son determinantes para la evaluación de requisito de la "urgencia", pues sólo responden a la actividad procesal desarrollada por el propio peticionario. 11. Que, por otra parte, con especial referencia al cronograma dispuesto --y varias veces modificado por el Poder Ejecutivo-- tampoco puede extraerse la existencia de "gravedad" ni de "urgencia", puesto que se trata de las consecuencias de un accionar del poder administrador que, justamente, es el que los actores han puesto en tela de juicio. 12. Que párrafo aparte merece la pretensión de habilitar la intervención de esta Corte con sustento en lo resuelto por la mayoría en el precedente U. 10.XXXII "Unión Obrera Metalúrgica de la República

Argentina c. Estado nacional - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/ juicio sumarísimo", del 3 de abril de 1996, doctrina que es reiterada por la decisión que hoy se toma. Con invocación de aquélla, el tribunal nuevamente se arroga la facultad de dejar sin efecto fallos de tribunales nacionales, sin que a ello lo habilite norma constitucional o legal alguna. El citado precedente, que no ahorra palabras al momento de explicar qué es lo que la Corte "no hace" al fallar, omite dar razones para justificar qué es lo que, en verdad, la Corte "hace" al dictar su pronunciamiento. En efecto, como en el propio fallo "in re": "U.O.M." se reconoce, no se trata del ejercicio de la jurisdicción originaria (definida por el art. 117, Constitución Nacional), ni de la jurisdicción apelada (que regla el Congreso a tenor de los arts. 116 y 117, Constitución Nacional). Tampoco de la resolución de conflictos como los previstos en el art. 24 inc. 7º del dec.-ley 1285/57, ni del ejercicio de "poderes implícitos" del tribunal (confr. supra, consids. 6º, 7º y 8º). Menos aún, del ejercicio de los poderes conferidos por el art. 113 de la Ley Fundamental. Es evidente, entonces, que bajo el ropaje de una creación pretoriana --denominada "facultad administrativa o de superintendencia vinculada lato sensu al imperativo constitucional de afianzar la justicia" (consid. 9º de "U.O.M.")-- se agita la singular facultad de interferir en el ejercicio regular de la jurisdicción por parte de los tribunales nacionales. Ello equivale --ni más ni menos-- a la destrucción del "control difuso de constitucionalidad" que caracteriza a nuestro sistema, para sustituirlo por uno en el cual la mayoría de esta Corte, cada vez que el ejercicio de aquel control no le satisface, saltea las instancias regulares para negar la competencia del órgano que lo ejerció. Por ello, oído el Procurador General, se desestima la presentación directa. Hágase saber, devuélvanse los autos principales al tribunal de origen y, oportunamente, archívese. -- Enrique S. Petracchi.

Verrocchi, Ezio D. c. Administración Nac. de Aduanas. (1999) Fallos: 322:1726 Buenos Aires, agosto 19 de 1999. Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala IX de la Cámara nacional de Apelaciones del Trabajo que confirmó la de la instancia anterior, la cual había declarado la inconstitucionalidad de los decs. 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco Nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 111/111 vuelta. 2. Que, para así resolver, la Cámara estimó, en primer lugar, que la vía del amparo era apta para la protección constitucional directa y expedita que precisamente reclamaba el actor en este litigio. En cuanto al fondo, el a quo juzgó que el Poder Ejecutivo no había expresado en los considerandos de los decretos ni demostrado en el sub lite, sobre qué bases sostenía la necesidad de acudir a las excepcionalísimas facultades legislativas cuyo ejercicio habilitaba restrictivamente el art. 99 de la Constitución Nacional. Finalmente, la Cámara señaló que, habida cuenta de que los decretos derogaban la ley 18.017 y excluían de sus presiones a los trabajadores con remuneración mensual superior a los mil pesos (arts. 2º y 11, dec. 770/96), carecían de razonabilidad también en cuanto a su sustancia y merecían la tacha de inconstitucionalidad, puesto que privaban totalmente al actor de beneficios gozados durante años bajo la ley 18.017. 3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional - decs. 770, y 771 del Poder Ejecutivo Nacional dictados en el año 1996 -, y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14 inc. 1º, ley 48). 4. Que el agravio atinente a la improcedencia formal de la vía procesal del amparo es infundado en esta instancia, pues el apelante se limita a repetir º argumentos presentados y oportunamente rechazados por los magistrados de la causa, sin rebatir, por su parte, los fundamentos desarrollados al respecto por el a quo,sobre la base de la tutela reforzada de las garantías y derechos constitucionales -entre ellos, el art. 14 bis de la Ley Fundamental- que se infiere de la actual jerarquía constitucional de este procedimiento extraordinario.

5. Que el recurrente centra su principal agravio en la circunstancia de que el actor, a su juicio, no habría demostrado la ilegalidad manifiesta, patente, incontestable, que viciaría los decretos impugnados, emitidos en el año 1996 por el Poder Ejecutivo nacional en uso de facultades legislativas que, admitidas por la doctrina y la jurisprudencia, habían sido explícitamente incorporadas en el texto constitucional reformado en 1994, acotando el poder del Congreso de la Nación. En cuanto a la razonabilidad sustancial de los decretos, el demandado afirma que ellos no desconocen derechos consagrados en el art. 14 bis de la Constitución Nacional pues consagran un sistema justo y equitativo respecto de las asignaciones familiares, que asegura la protección de los trabajadores de menores ingresos. 6. Que el art. 2º del dec. 770/96 establece: " Quedan excluidos de las prestaciones de este decreto, con excepción de la asignación por maternidad, las personas cuya remuneración sea superior a pesos mil ($ 1000) " . Por su parte, el art. 11 dispone: "Se deja sin efecto la ley 18.017, sus decretos reglamentarios y toda otra norma que se oponga al presente régimen" . Ello significa que el actor, cuya remuneración consta a fs. 2, se vería privado en forma total - de estar vigente a su respecto el régimen impugnado de toda percepción de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha denominado el " salario familiar" , que concretan la garantía de la protección integral de la familia, contenida en la Constitución Nacional (art. 14 bis, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por ley 23.313, art. 10, párr. 1, que goza de jerarquía constitucional en los términos del art. 75 inc. 22, Ley Fundamental). Es decir que, en atención a que los decretos concretan la derogación de una ley formal, como así también en lo que respeta al contenido material de la regulación, cabe concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido una actividad materialmente legislativa, con injerencia en la función propia del Congreso de la Nación. 7. Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separación de las funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el art. lº de la Constitución Nacional. En este sentido, los arts. 23, 76 y 99 revelan la preocupación del poder constituyente por mantener intangible como principio un esquema que, si bien completado con la doctrina de los controles recíprocos que los diversos órganos se ejercen, constituye uno de los pilares de la organización de la Nación, por cuanto previene los abusos gestados por la concentración del poder. Considérese que la reforma fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuación del sistema presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. En este sentido, el art. 99 inc. 3º , segundo párrafo, contiene la regla general que expresa el principio en términos categóricos: " El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo" (conf. causa S.621.XXIX "Sallago, Alberto A. c. ASTRA C.A.P.S.A. s/ despido" , del 10 de octubre de 1996, disidencias de los jueces Belluscio y Bossert -La Ley, 1998-C, 950-40.488-S - ). 8. Que el texto nuevo es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país, especialmente desde 1989. En efecto, el párrafo tercero del inc. 3º ; del art. 99, dice: " Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de la leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán referendarlo, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros" . A continuación, en el último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicación del decreto que se hubiera emitido a una comisión bicameral permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas Cámaras. 9. Que cabe concluir que esa norma ha definido el estada de necesidad que justifica la excepción a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta únicamente " cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes" (art. 99 inc. 3º , citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso

no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes. Contrariamente a lo que sostiene el recurrente, corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. Es atribución de este tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia (conf., con anterioridad a la vigencia de la reforma constitucional de 1994, Fallos: 318:1154, consid. 9º ) y, en este sentido, corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. 10. Que los considerandos del dec. 770/96 se limitan a sostener que " resulta imperativa" la incorporación al ordenamiento jurídico de las pautas de un acuerdo suscripto en 1994 entre representantes del gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y de la producción, y que resulta " indispensable" adecuar el régimen a la disponibilidad de recursos. Más adelante, se expresa que la prolongación del statu quo imperante agravaría tanto el deterioro financiero del régimen de asignaciones familiares como el incumplimiento de sus fines de promoción familiar y protección social. Estas afirmaciones resultan dogmáticas e insuficientes pues no alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el régimen de las asignaciones familiares por medio del ejercicio de la función legislativa por el Congreso de la Nación. Máxime cuando se trata de derechos sociales, tutelados explícitamente en la Constitución Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales - fruto de los debidos consensos obtenidos por los representantes para dar respuestas adecuadas a las necesidades de la comunidad -, pero nunca aniquilados, ni aun en la emergencia. En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez de los decretos cuestionados en el sub lite, por cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias fácticas que la norma constitucional describe con rigor de vocabulario. 11. Que contrariamente a lo que sostiene el recurrente, la falta de sanción de una ley especial que regule el trámite y los alcances de la intervención del Congreso (art. 99, inc. 3º ; párrafo cuarto " in fine" ) no hace sino reforzar la responsabilidad por el control de constitucionalidad que es inherente al Poder Judicial de la Nación. Ninguna voluntad de ratificación de las injerencias del Poder Ejecutivo se desprende, por otra parte, del dictado de la ley 24.714, que establece la derogación de los decs. 770 y 771 y la aplicación retroactiva del régimen que aprueba a partir del 1º de agosto de 1996 (conf. arts. 25 y 19 en su redacción original, vetada parcialmente por el dec. 1165 del 16 de octubre de 1996). Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido por el fisco nacional, y se confirma la sentencia de fs. 71/76. Las costas se imponen por su orden también en esta instancia atención a las dificultades jurídicas del tema debatido. - Julio S. Nazareno (en disidencia). - Eduardo Moliné O' Connor (en disidencia). - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi (según su voto). - Antonio Boggiano (según su voto). - Guillermo A. F. López (en disidencia). Gustavo A. Bossert. Voto del doctor Petracchi Considerando: Que comparto los consids. 1º a 6º del voto del juez Belluscio, que doy por reproducidos. Corresponde, por lo tanto, pronunciarse sobre el fondo del asunto. Esto es, si el decreto " de necesidad y urgencia" 770/96 es o no compatible con la Constitución Nacional (la validez del dec. 771/96, que reglamenta a aquél, dependerá de la conclusión que se adopte respecto del primero). 7. Que la Reforma Constitucional de 1994 introdujo en el art. 99 inc. 3º de la Ley Fundamental, la regulación de los decretos de necesidad y urgencia. " [...] El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal,

tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso". 8. Que es preciso establecer los alcances de la norma transcripta, para lo cual es necesario tener presente las exposiciones de los convencionales en los debates que precedieron su sanción. En especial, resulta significativo lo expresado por los representantes de los partidos políticos (justicialismo y radicalismo) que respaldaron el despacho de mayoría de la Comisión de Coincidencias Básicas que fue, en definitiva, el párrafo sancionado (conf. Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa FeParaná 1994, Secretaría Parlamentaria, Dirección Publicaciones, t. II, p. 2201 y t. III, p. 2707). El texto que se refiere a los decretos de necesidad y urgencia fue apoyado por los mencionados bloques y criticado por convencionales pertenecientes a otros sectores. La última intervención, previa al cierre del debate, fue la del convencional Alasino, presidente del bloque justicialista. Antes había hablado el convencional Alvarez quien manifestó, con relación a esta clase de decretos, que no se había adoptado la " fórmula italiana", ni la " fórmula española", sino la " fórmula Bauzá" : " Llegaron a la fórmula criolla que nos impide saber qué pasa luego de que el ministro coordinador someta a la consideración del Congreso de la Nación los decretos de necesidad y urgencia. ¡Caso inédito [...] los decretos de necesidad de urgencia quedarán atrapados en las relaciones de fuerza circunstanciales que se den en la Cámara de Diputados" (diario citado, t. III, p. 2680). Alasino respondió a esa crítica y dijo: " Por otra parte, no quiero que en el Diario de Sesiones quede un error producto quizás de la facilidad que tiene mi amigo y compañero el convencional Alvarez para comunicar sus ideas. El régimen de los decretos de necesidad y urgencia que adoptamos es el del sistema español; no es el llamado sistema Bauzá. Es cierto que discutimos mucho acerca de cuál de los dos sistemas íbamos a adoptar, si el español o el italiano. Además, las limitaciones que en este aspecto se estipulan en razón de materia están tomadas textualmente de la Constitución española, a las que se ha agregado la vinculada con el sistema electoral. De manera que nuestra propuesta apenas incluye un tema más que la enumeración que trae la Constitución española" (diario citado, t. III, p. 2687). 9. Que si fuera cierto que " el régimen de los decretos de necesidad y urgencia que adoptamos es el del sistema español" (loc. cit.), parece imprescindible recurrir a la fuente del sistema instaurado por la Reforma de 1994, esto es, la Constitución Española de 1978 cuyo art. 86.1 establece: " En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes [sigue una enumeración de instituciones, derechos y regímenes que aquéllos " no podrán afectar" ]. 2 " Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse exprexamente de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario [...]" . 10. Que los constitucionalistas españoles se refieren al decreto-ley como a la " actuación concurrente de uno y otro órgano constitucional" (gobierno y Congreso de los Diputados), o como al " acto de un órgano complejo" o, por fin, como " un procedimiento complejo con dos subprocedimientos que dan lugar a otros tantos actos que, aunque concatenados, son independientes entre sí" (Salas, Javier, " Los decretos-leyes en la Teoría y en la Práctica Constitucional" , en " Estudios sobre la Constitución Española" , Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Ed. Civitas, Madrid, 1991, t. I, p. 305 y notas 133 y 134). En un sentido análogo, el convencional Ortiz Pellegrini, integrante de la Comisión de Coincidencias Básicas, expresó en el seno de la Convención Reformadora de 1994 que: " En la etapa procedimental [de los decretos de necesidad y urgencia] podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa" (diario citado, t. II, p. 2451).

11. Que la primera parte de la " sub etapa legislativa" supone - según el art. 99 inc. 3º , de la Constitución - la necesaria intervención de la Comisión Bicameral Permanente, a la que compete formular despacho y elevarlo en un plazo de diez días al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento (art. cit.). Ese despacho será - segunda parte de la " subetapa legislativa" - " el que de inmediato considerarán las Cámaras" . Una " ley especial [...) regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso" (art. 99 inc. 3º , " in fine" ). 12. Que la conclusión de que la Constitución exige imprescindiblemente la " ley especial" mentada en el art. 99, no parece dudosa. En efecto, sin " ley especial" no podrá haber Comisión Bicameral Permanente (órgano de cuya intervención depende el comienzo de la " etapa legislativa" ). Además, aquella ley dará solución a una serie de decisivas cuestiones formales y sustanciales - atinentes al " trámite y los alcances de la intervención del Congreso" - que no han merecido definición de los constituyentes, porque éstos prefirieron deferirlos a la determinación del Congreso Nacional. Asuntos como el plazo que tendrán las Cámaras de Diputados y Senadores para expedirse; las mayorías (simples o especiales) requeridas para la aprobación o rechazo del decreto; el significado de eventuales pronunciamientos antagónicos de las Cámaras (repárese que en España no interviene el Senado) ; si el Congreso, en caso de aprobar el decreto, podrá (o no) introducirles modificaciones; los efectos " ex tunc" o "ex nunc" de un rechazo, deberán - entre otros - ser temas previstos y reglados en la ley a la que remite el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional. 13. Que, consiguientemente, la vía establecida por la Constitución Nacional exige que el Congreso sancione la " ley especial" que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte sólo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que reclama el art. 99 inc. 3º, no puede cumplirse con la denominada "subetapa" legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia. 14. Que aceptar que el Poder Ejecutivo pudiera dictar - aún sin esa ley especial - decretos de necesidad y urgencia, implicaría desnaturalizar lo que la Constitución dice que son. De acuerdo a lo señalado en el consid. 11, desaparecerían los " actos concatenados y concurrentes" de dos poderes (Ejecutivo y Congreso), para dar paso a la actuación singular y exclusiva de sólo el primero de ellos. La pluralidad concebida en el art. 99 inc. 3, sería sustituida por una actuación unilateral, que transformaría al presidente de la Nación en legislador, en flagrante violación de lo dispuesto en el segundo párrafo del citado inciso: " El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo". 15. Que lo expuesto precedentemente ya es suficiente para concluir que el dec. 770/96, posterior a la Reforma Constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de ésta y, por lo tanto, debe ser invalidado. Sin embargo, la conclusión no sería distinta aunque por mera hipótesis se concediera que el Poder Ejecutivo pudiese dictar esa clase de decretos, pese a la actual imposibilidad de que pueda recorrerse la etapa legislativa en la forma prescripta por la Ley Fundamental. En efecto, aún desde ese punto de vista sería preciso comprobar que el Congreso no se ha expedido sobre el rechazo o la aprobación del decreto de necesidad y urgencia 770/96. En tales supuestos, la doctrina española (aplicable por lo dicho supra, consids. 9º a 11), coincide en atribuir al silencio efectos similares a la desaprobación expresa del decreto-ley (conf. Salas, Javier, op. cit., ps. 302/303). También en la Convención de 1994 se dijo - trayendo a colación el art. 82, Carta Magna - que el silencio del Congreso no podría ser interpretado como consentimiento al Poder Ejecutivo (conf. intervención de los convencionales Natale y Ortiz Pellegrini en la 19a. reunión, 3a. sesión ordinaria, del 28/7/94, diario citado, t. II, ps. 2355/2356 y, del último de los nombrados, op. cit., ps. 2452/2453). En esta última intervención se dijo: " [...) derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresión del Congreso. No hay más silencio del Congreso que pueda interpretarse como un consentimiento al Poder Ejecutivo, si no se lo indica expresamente. El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos un

enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrático de mi país" (Ortiz Pellegrini, loc. citado). Por fortuna, pues, la Reforma Constitucional desplazó la doctrina del caso " Peralta (La Ley, 1991-C, 158) que hipotecaba el porvenir de la jurisprudencia republicana. En suma, la omisión de pronunciamiento congresal - silencio - es equivalente a un rechazo, con lo cual, también en esta hipótesis, el dec. 770/96 carece de validez. 16. Que, por fin, no valdría aducir que no hubo silencio del Congreso, sino aprobación expresa de éste, sobre la base de que el art. 25 de la ley 24.714 (sancionada el 2 de octubre de 1996) derogó los decs. 770/96 y 771/96 y que tal " derogación" tendría que ser leída en clave de " aprobación de su dictado". La conclusión es inaceptable, pues si hubiera de darse un sentido a la " derogación" operada por la ley 24.714 no podría ser la antes enunciada. En efecto, en la Constitución Española - fuente de nuestro texto, conf. consids. 9º y 10 - " derogación" es, justamente, sinónimo de desaprobación o rechazo de los decretos-leyes por parte del Congreso de los Diputados (art. 86.2, Constitución Española y Salas, Javier, op. cit., ps. 302/312). 17. Que, por todo lo expuesto, sólo cabe concluir en la invalidez de los decs., 770/96 y 771/96. 18. Que, sin perjuicio de todo lo expuesto precedentemente, adhiero - de modo subsidiario y a mayor abundamiento - a lo expresado en el consid. 10 del voto del juez Belluscio. Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada, por los fundamentos expuestos precedentemente. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, segundo párrafo, Cód. Procesal). - Enrique S. Petracchi. Voto del doctor Boggiano. Considerando: 1. Que la sala IX de la Cámara nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo y declaró la inconstitucionalidad de los decs. 770196 y 771/96. Contra dicho pronunciamiento el Estado nacional interpuesto el recurso extraordinario que fue concedido a fs. 111/111 vuelta. 2. Que para así decidir, el a quo, con cita de doctrina y precedentes de esta Corte, afirmó que el amparo era la vía apta para la protección de los derechos de raigambre constitucional que el actor estimaba vulnerados. En lo atinente al fondo, sostuvo que los derechos impugnados carecían de razonabilidad, pues no referían razones objetivas para justificar la necesidad y urgencia de las medidas adoptadas. 3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14 inc. lº , ley 48). 4. Que los agravios referentes a la improcedencia del amparo no constituyen una crítica correcta y circunstanciada de los fundamentos del fallo, ya que el apelante se limita a efectuar consideraciones genéria sobre la existencia de vías alternativas aptas que sólo reflejan su discrepancia con lo decidido. 5. Que el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional establece: " El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros".Seguidamente, la cláusula constitucional contempla la intervención del Congreso. 6. Que, como puede observarse, la Ley Fundamental consagra una limitación a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de división de poderes. Unicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden público o económico, que deben ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a éste dar respuesta a las circunstancias de excepción. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en

examen está sujeta a reglas específicas, que exigen un estado de excepción y el impedimento de recurrir al sistema normal de formación y sanción de las leyes y contemplan, además, una intervención posterior del Poder Legislativo. Por otro lado, las medidas que se adopten no están exentas del contralor judicial, que constituyen la salvaguarda de los derechos individuales (Fallos: 316:2624). 7. Que, en ese contexto, se advierte con claridad que no se encuentran satisfechos los recaudos constitucionales para el dictado de los decretos impugnados. En efecto, en los considerandos del dec. 770/96 sólo se hace una escueta referencia a la imperiosa necesidad de " impulsar en forma perentoria una Reforma a la ley de asignaciones familiares expresada en el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, suscrito el 25 de julio de 1994 por representantes del gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y la producción" . Ello resulta insuficiente para justificar una situación de riesgo social que el Congreso no puede remediar por los cauces ordinarios, máxime cuando las medidas se adoptaron durante el período de sesiones ordinarias. En ese orden de ideas, cabe recordar que la mera conveniencia de que por un mecanismo más eficaz se consigna un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca violación de la separación de poderes que supone la asunción por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas corresponden a otros (conf. Fallos: 318:1154). 8. Que, de lo expuesto, se sigue que tanto el dec. 770/96 como el dec. 771/96 - dictado en consecuencia del primero -, no reúnen los requisitos de validez impuestos por la Constitución Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas - de nulidad absoluta e insanable - se ha privado al actor de prestaciones que hacen operativas las cláusulas superiores de " protección integral de la familia" y la " compensación económica familiar" (art. 14 bis, Ley Fundamental que responden al requerimiento de los principios d un orden justo (Fallos: 250:46 - La Ley, 106-593 - ) que sólo podían ser objeto de modificaciones mediante una ley del Congreso (art. 75 inc. 12, Cart Magna). 9. Que no puede atribuirse razonablemente a 1 ley 24.714 un sentido convalidatorio de los decs. 77019 y 771/96. Ello es así, por cuanto la ley citada no sólo derogó los mencionados decretos sino que estableció un sistema sustancialmente diverso. En efecto, además de elevar en 50 % - y en 80 % para de terminadas zonas geográficas - el monto de l remuneración a los cuales las normas impugnada supeditaban la exclusión de los trabajadores de régimen de asignaciones familiares, incluyó otra excepción a la que aquéllas contemplaban (asignación por maternidad), al prever el supuesto d asignación por hijo con discapacidad (conf. art. lº, dec. 770/96, arts. 1º , 2º y 3º , 25 y 19 en su redacción original de la ley 24.714, vetada parcialmente por e dec. 1165 del 16 de octubre de 1996). Por lo tanto, ni puede predicarse que haya mediado un; intervención ratificatoria del Congreso en lo términos de la doctrina del dictamen del procurado general de la Nación de Fallos: 312:555 y sus citas. 10. Que, asimismo, resulta irrelevante que e Congreso no haya sancionado la ley que reglamente su intervención en los términos del art. 99 inc. 3º párrafo cuarto " in fine" de la Constitución Nacional. La ausencia de norma reglamentaria m puede impedir el control de constitucionalidad que incumbe a los jueces, máxime cuando la reforma de 1994 introdujo disposiciones precisas sobre la, condiciones en que pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte h ejercido el aludido contralor (conf. Fallos: 312:55! ya citado) con anterioridad a la referida enmienda. Por ello, se declara procedente el recurso extra ordinario y se confirma la sentencia apelada. Costa. por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, segundo párrafo, Cód. Procesal). Antonio Boggiano. Disidencia del los doctores Nazareno, Moliné O'Connor y López. Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala D de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que - al confirmar la de primera instancia - declaró le inconstitucionalidad de los decs. 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor, el demandado Fisco nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 81/92, que fue concedido. 2. Que, para así resolver, el tribunal estimó que la vía del amparo era apta para la protección de los derechos de jerarquía constitucional invocados por el actor. En cuanto al fondo del asunto, la cámara consideró que los decretos cuestionados carecían de respaldo en razones objetivas que indicasen la necesidad y urgencia habilitantes para su dictado, por lo que concluyó en la carencia de razonabilidad de tales disposiciones.

3. Que antes de realizar el examen sobre los recaudos que hacen, en sí, a la admisibilidad del recurso extraordinario, el tribunal considera apropiado subrayar, con el mayor énfasis, que en esta causa se ha instado la intervención del Poder Judicial de la Nación para conocer en el planteo de inconstitucionalidad de dos decretos de necesidad y urgencia, cuestionados por quien demostró el perjuicio directo, real y concreto que tal régimen le ocasiona. Al pronunciarse sobre la procedencia substancial de la pretensión invocada por quien ostenta legitimación para plantear un caso, en los términos del art. 16 de la Constitución Nacional y de la ley 27, las instancias ordinarias han ejercido - sin que esto implique abrir juicio sobre el acierto de lo decidido - el irrenunciable control judicial de constitucionalidad sobre un acto de la naturaleza indicada dictado por el departamento ejecutivo del gobierno federal. Este reconocimiento de que se configura en el sub lite una cuestión justiciable en la cual el Poder Judicial debe necesariamente intervenir, como lo evidencia su aptitud para dar lugar al pronunciamiento que el tribunal dictará sobre el fondo del asunto, demuestra con el rigor de los hechos que la referencia al principio axiomático de control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia efectuada en los consids. 23 y 24 de la sentencia dictada el 17 de diciembre de 1997 en la causa R.420.XXXIII " Rodríguez, Jorge jefe de Gabinete de Ministros de la Nación s/ plantea cuestión de competencia" (La Ley, 1997-F, 884) no implicó una vacua expresión a propósito de la causa en que fue empleada, ni pudo entenderse como la abdicación de aquel control. Por el contrario, dicho pilar del sistema republicano adoptado por la Carta Magna fue enérgicamente resguardado para su aplicación en aquellas contiendas en que, como la que motiva esta decisión, estén satisfechos los requisitos insoslayables - de esencia constitucional - de caso judicial y legitimación que son exigidos desde los albores de la actuación de esta Corte. 4. Que, sentado lo anterior, y en cuanto a la admisibilidad del recurso intentado, se estima que los planteos del apelante suscitan cuestión federal suficiente para su examen por la vía elegida, pues se encuentra en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional - decs. 770/96 y 771/96, Poder Ejecutivo Nacional -, y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14 inc. lº, ley 48). Asimismo, cabe recordar la doctrina que sostuvo que, en la tarea de esclarecer normas federales, este tribunal no está limitado por las posiciones de las partes, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (art. 16, ley 48) según la interpretación que rectamente le otorga (Fallos: 307:1457 - La Ley, 1985-E, 70 - ). 5. Que los agravios relativos a la improcedencia formal del amparo deben ser rechazados, pues sólo traducen discrepancias genéricas que no llegan a rebatir los fundamentos del fallo impugnado, lo que impide considerarlos una crítica suficiente a lo efectos de habilitar esta instancia. 6. Que en lo relativo a la validez de los derechos de necesidad y urgencia que dieron origen al sub lite, se debe puntualizar - como premisa - que la Constitución Nacional otorga al Poder Ejecutivo - en los términos y con los limitados alcances del art. 99 inc. 3º - la atribución de dictar disposiciones de carácter legislativo. Sobre la base de reconocer que la facultad de dictar decretos de la naturaleza indicada configura uno de los poderes enumerados por la Constitución Nacional, es objetable la interpretación del tribunal a quo, en tanto condiciona su ejercicio al cumplimiento de los recaudos formales previstos por la cláusula constitucional citada en materia de control parlamentario. Mediante esa hermenéutica, se asigna a la mera omisión legislativa en reglamentar dicho procedimiento, el efecto de privar " sine die" al titular del Poder Ejecutivo Nacional de una facultad que - como antes de enfatizó - fue expresamente conferida por el constituyente, legitimando de este modo que una rama del gobierno exceda ostensiblemente su trascendente, pero única, facultad de control que le fue asignada, para arrogarse - elíptica pero indudablemente - la inconstitucional función de suprimir el ejercicio de una potestad deferida por la Ley Suprema a otro departamento del gobierno federal. 7. Que, en efecto, ha de tenerse presente que la Constitución, como lo ha dicho esta Corte (Fallos: 167:121; 190:571; 194:371 - La Ley, 26-287; 29-11 - ), debe analizarse como un conjunto armónico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de las disposiciones de todas las demás. A tal fin, se ha señalado también (Fallos: 181:343 - La Ley, 11-106 - ) que la interpretación del instrumento político que nos rige no debe hacerse poniendo frente a frente las facultades enumeradas por él para que se destruyan recíprocamente, sino armonizándolas dentro del espíritu que les dio vida. Ello así, dado que la Ley Fundamental es una estructura sistemática; sus distintas partes forman un todo

coherente y en la inteligencia de una de sus cláusulas ha de cuidarse de no alterar el equilibrio de su conjunto, pues aun en los supuestos de textos de inteligencia controvertida, la solución se aclara cuando se lo considera en relación con otras disposiciones de la Constitución (Fallos: 240:311 - La Ley, 93-188 - ). 8. Que, con tal comprensión, la única exégesis de los textos en juego que respeta los principios enunciados y que permite dar plena operatividad a las dos cláusulas constitucionales que se afirman como enfrentadas, es la que reconoce - por una parte - al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia a pesar de que aún no ha sido sancionada la ley especial contemplada por el art. 99 inc. 3º de la Constitución, ni se encuentra en funcionamiento la comisión bicameral permanente, a la par que preserva con el mayor vigor la atribución conferida al Poder Legislativo de ejercer el control sobre aquellos actos en los términos del mandato conferido por la Carta Magna. La conclusión que se obtiene es que la omisión puntualizada no lleva a cancelar el ejercicio de un poder enumerado en cabeza del Poder Ejecutivo, ni obsta al control parlamentario por parte de las cámaras legislativas en pleno, permitiendo el pleno funcionamiento de las instituciones. Los antecedentes del caso demuestran con la mayor elocuencia que con este criterio interpretativo de la Constitución Nacional han coincidido el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación, pues aquél dictó los decretos en cuestión en Acuerdo General de Ministros y el Poder Legislativo llevó a cabo el tratamiento requerido con la mayor profundidad, tal como surge del debate generado - en ambas cámaras - en oportunidad de considerarse el proyecto cuya sanción dio lugar a la ley 24.714 que, en definitiva, derogó los decretos que motivaran esta litis. Por último, el presidente de la Nación promulgó parcialmente el texto sancionado al observar sólo una disposición, mediante el dec. 1165/96, el cual fue sometido a consideración del Congreso Nacional, según lo ordenado por el art. 80 de la Constitución Nacinal. 9. Que solo con esta exégesis, pues, se preservan con total plenitud las facultades que la Constitución Nacional ha asignado a cada uno de los departamentos políticos del gobierno y se mantiene un adecuado equilibrio en el sistema de división de los poderes, el cual quedaría irremediablemente vulnerado si el ejercicio de una atribución por parte de uno de ellos quedara subordinado a un acto meramente potestativo por parte del otro, como en el caso es la sanción de la ley especial que reglamente el procedimiento constitucionalmente previsto para el control parlamentario, que únicamente depende de la iniciativa del Congreso de la Nación. Cabe recordar, que otra regla elemental de hermenéutica sentada en los precedentes de esta Corte, es que la Constitución debe recibir una interpretación práctica, pues no debe darse a sus limitaciones y prohibiciones una extensión que destruya los poderes necesarios de los estados, que trabe su ejercicio eficaz (Fallos: 171:79), o que permita que uno de los poderes actúe obstruyendo la función de los otros desequilibrando el sistema institucional (Fallos: 242:73 - La Ley 93-358 - ). Toda interpretación contraria a la sostenida se aparta de los principios indicados al prohibir el ejercicio de un poder deferido por la Constitución Nacional. En efecto, con igual grado de intensidad es objetable la postura que excluye la facultad del departamento ejecutivo para dictar decretos da necesidad y urgencia hasta tanto el órgano legislativo no sancione la ley especial prevista por la Norma Fundamental, como aquella otra que - de modo antitético - postule que el Poder Ejecutivo puede dictar actos de la naturaleza indicada sin ningún tipo de control ulterior por el Congreso de la Nación porque no se encuentra en vigencia el procedimiento para llevar a cabo el control parlamentario. El denominador común de estas dos líneas interpretativas es enfrentar de modo insuperable las disposiciones constitucionales en juego y, como previsible corolario, privar a uno u otro poder del gobierno federal de ejercer una facultad expresamente reconocida de modo operativo por la Ley Superior. 10. Que, como consideración final de esta cuestión corresponde remitir - dada la substancial analogía que guarda con la materia ventilada en el presente - a lo decidido por este tribunal en las causas competencia Nº 110.XXXII " Guillén, Alejandro c. Estrella de Mar y otros s/ laboral" y Competencia Nº 514.XXXI " Ayala de Gamarra, Isabel c. Aguilar Adolfo y otro s/ sumario" , sentencias del 3 da diciembre de 1996, por las cuales fue reconocida la plena validez de un decreto sometido a igual tratamiento constitucional que los de necesidad y urgencia, a pesar de no haberse cumplido con el procedimiento formal previsto en el ámbito del Congreso de la Nación.

En esos asuntos, los magistrados intervinientes habían planteado la contienda de competencia por discrepar sobre la vigencia del art. 290 del proyecto sancionado por el Congreso de la Nación, que luego devino en la ley 24.522, reguladora del fuero de atracción de los procesos concursales en trámite. Tal disputa se suscitó a raíz del decreto 267/95 del Poder Ejecutivo Nacional, que había observado dicho artículo, promulgado el resto de las disposiciones sancionadas en sede legislativa. El tribunal resolvió la cuestión sobre la base de considerar que la norma vetada por el decreto aludido carencia de vigencia y, por ende, no era de aplicación para resolver los conflictos planteados. Estas decisiones, como surge de los extensos desarrollo. efectuados en los dictámenes del procurador genera que les sirvieron de sustento, estuvieron fundadas en la validez y operatividad del decreto presidencial de veto y promulgación parcial del texto sancionado, acto que, como toda claridad dispone el art. 80 de la Constitución Nacional, está sometido al procedimiento previsto para los decretos de necesidad urgencia. De no haber considerado que el decreto de promulgación parcial esta constitucionalmente válido y - por ende - tornaba inaplicable únicamente el texto legal objetado, esta Corte jamás podría haber adoptado las decisiones mencionadas, máxime frente al texto constitucional que fulmina con la nulidad " absoluta e insanable" a los decretos de necesidad y urgencia dictados en infracción a los recaudos substanciales y formales previstos. 11. Que, en vista de las consideraciones precedentes, resulta decisivo el examen de la conducta asumida por el cuerpo legislativo en lo que respecta a la ratificación o rechazo de los decretos impugnados, conforme la doctrina que este tribunal hizo suya desde el precedente de Fallos: 312:555. Al respecto, cabe destacar como observación preliminar en lo relativo a la viabilidad de una aprobación parlamentaria de decretos como los que dieron origen al litigio, que esta Corte recientemente ha tachado de inconstitucional una ley que había ratificado un decreto de necesidad y urgencia, pues éste versaba sobre una de las material - tributaria - que el art. 99 inc. 3º , párrafo tercero, de la Constitución Nacional ha vedado expresamente al Poder Ejecutivo regular mediante normas de carácter legislativo (causa K.3.XXXII " Kupchik, Luisa Spak de y Kupchik, Alberto Mario c. Banco Central y Estado nacional - Ministerio de Economía - s/ varios" , sentencia del 17 de marzo de 1998). En cambio, la materia regulada por los decs. 770/96 y 771/96, impide asimilarlos con aquéllos calificables como insusceptibles de convalidación. 12. Que, sentado lo anterior, es preciso señalar que el art. 25 de la ley 24.714 - por el cual se derogó la ley 18.017 y sus modificatorias, y los decretos puestos en tela de juicio por el actor, además de toda norma que se opusiera a esta ley - traduce el reconocimiento de la validez de esos decretos, a la vez que importa un implícito pronunciamiento a favor de la regularidad de su dictado, desde que, naturalmente, sólo es concebible por parte del órgano legislativo la " derogación" de normas cuya validez ha admitido. Por lo demás, tal actitud tuvo su razón de se en la adopción de un nuevo régimen en materia de asignaciones familiares que, más allá de algunos matices diferenciales sin mayor significación, denota la convalidación del criterio que inspiró las normas originariamente emanadas del Poder Ejecutivo. Asimismo, esta interpretación es la que guarda más congruencia con el lenguaje constitucional: en efecto, nuestra Ley Fundamental, cuando regula el ejercicio de competencia por el Poder Ejecutivo supeditadas a la posterior aprobación del Congreso, hace referencia a las facultades de este poder para " desechar" los tratados y concordatos celebrados (art. 75 inc. 22), "suspender" la vigencia del estado de sitio declarado durante su receso (art. 75 inc. 29), o " revocar" la intervención federal decretada (art. 75 inc. 31), utilizando expresiones que denotan de manera inequívoca la intención invalidante del Poder Legislativo, en un sentido que en modo alguno se traduce en la ley 24.714. En definitiva, cuando la ley emplea determinados términos, la regla más segur; de su exégesis es la de considerar que ellos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, pues el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos 299:167 - La Ley, 1978-B, 30 - ; 304:1795; 1820 314:458, 1849; 315:727, 1526; 316:2732; 318:198, 1012 entre otros). 13. Que, además, la conclusión que antecede cuenta con el decisivo sustento de la tradición parlamentaria de la República, la cual demuestra que cuando el Congreso de la Nación decidió priva: de todo efecto a un texto legal anterior, la ley respectiva no se limitó a una mera derogación, sin( que expresamente declaró la nulidad de la norma precedente y reguló pormenorizadamente la, diversas situaciones que pudieron presentarse a amparo del régimen anterior, para desconocerlo efectos

jurídicos (conf. ley 23.040). Si la inconsecuencia ni la imprevisión pueden presumirse en el legislador según una reiterada expresión de esta Corte, no puede racionalmente aceptarse que la derogación establecida en el art. 25 de la ley 24.714 ha implicado privar de efectos a la relaciones jurídicas reguladas por los decs. 770/96 y 771/96 mientras estos textos estuvieran en vigencia pues dicha consecuencia exigiría una derogación calificada en los términos señalados que no fu utilizado en el caso, a diferencia de aquellos otro supuestos en que - como el mencionado precedentemente - cuando el Congreso tomó la decisión de derogar con efectos retroactivos lo hizo mediante un expresa declaración en tal sentido. No otro, pues, es el sentido que cabe asignar al acto legislativo de derogar como ratificación tácita, el cual ha subrayado esta Corte - en un asunto en el que también se invocaba un vicio del texto derogado - en el pronunciamiento de Fallos: 307:338 (voto disidente de los jueces Belluscio y Fayt), al afirmarse que " (e)sas derogaciones, modificaciones, sus pensiones y prórrogas carecerían se sentido si no s hubiese partido de la base de que las leyes de facto continúan en vigencia en tanto el Congreso n disponga lo contrario". 14. Que, además, la conclusión obtenida precedentemente cuenta con el apoyo de los antecedentes parlamentarios de la ley 24.714, cuy consulta es de utilidad para esclarecer el sentido alcance de esa disposición legal (Fallos: 182:481 296:253 - La Ley, 13-379; 1977-A, 390 - ; 306:1047; 317:1505) en la inteligencia de cumplir con un regla primordial en la interpretación de un texto d esa naturaleza, cual es asignar pleno efecto a 1 voluntad del legislador. En ese sentido, no faltaron en el cuerpo deliberativo propuestas tendientes al rechazo de los decretos, si bien finalmente prevaleció el criterio contrario. Así, un ejemplo de la primera orientación se encuentra en la intervención de la diputada Carca, quien bregó por la invalidez de las normas de necesidad y urgencia cuestionadas (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, reunión 37a., del 2 y 3 de octubre de 1996, p. 3216). También el diputado Villalba expresó una " ... primera gran disidencia" de su bloque con relación al dictamen de la mayoría en el que se proponía la derogación de los decretos impugnados. Durante el debate de la ley, este diputado propuso expresamente la declaración de la nulidad absoluta de los decretos, a fin de que no se vieran reducidas las asignaciones durante los meses a transcurrir entre su dictado, y la entrada en vigencia de la ley (p. 3212). Dicho planteo fue reiterado al ser considerado en particular el artículo referente a la derogación, pero finalmente no fue aceptado por la comisión (p. 3232) y el proyecto fue aprobado según la redacción original, aspecto sobre el cual no sufrió alteraciones en la cámara revisora. Quedó plasmada en consecuencia la intención de reemplazar un régimen por otro similar, sobre la base de la implícita pero inequívoca convalidación de los decretos en cuestión. 15. Que, en el caso, la ley 24.714 - en las condiciones de vigencia derivadas de su promulgación, mencionadas en el considerando precedente - no ha merecido reproche constitucional alguno por parte del actor, cuestión que pudo haber introducido al contestar el traslado del recurso extraordinario (el 12 de noviembre de 1996; fs. 95/119). En consecuencia, toda vez que las disposiciones de la citada ley reflejan de manera inequívoca la voluntad convalidatoria del órgano estatal llamado por la misma Constitución a expedirse sobre el valor de las normas anteriormente dictadas por el Poder Administrador, corresponde desestimar la tacha articulada respecto de estas últimas mediante la presente acción de amparo, pues esta Corte no puede dejar de atender a las circunstancias existentes al momento de su decisión, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos: 298:33; 301:693; 304:1649 y 1761; 308:1087; 310:670 - La Ley, 1977-D, 233; 1983B, 121; 1987-C, 306 - y 2246; 311:870 y 1810; 312:555 y 891, entre muchos otros). En atención al modo como se resuelve resulta innecesario expedirse sobre los restantes agravios deducidos. Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda. Sin costas en razón de la naturaleza de la cuestión debatida. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O'Connor. - Guillermo A. F. López.

Massa, Juan Agustín c. Poder Ejecutivo Nacional (2006) Fallos: 329:5913 Buenos Aires, diciembre 27 de 2006. Considerando: 1°) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de la anterior instancia —que había hecho lugar a la acción de amparo— en lo relativo a la declaración de invalidez del decreto 214/02 y sus normas complementarias y modificatorias, y respecto del reconocimiento del derecho de la parte actora sobre los fondos que tenía depositados en el Bank Boston en dólares estadounidenses. Al respecto, el tribunal de alzada ordenó a tal entidad bancaria que entregase a la actora la suma de cien mil dólares —o su equivalente en pesos para adquirir esa cantidad en el mercado libre de cambios— y la emplazó para que dentro de los treinta días de notificada esa sentencia presentara en autos un cronograma de pagos del monto que excediere aquel importe, el que no podría extenderse más allá del mes de septiembre de 2005 "previsto para la devolución de los depósitos en la originaria resolución (M.E.) 6/02" (fs. 155 vta.), imputando como pago a cuenta lo percibido en razón de la medida cautelar dictada en autos. 2°) Que para decidir en el sentido indicado, el a quo citó precedentes de esa Sala en los que juzgó, en síntesis, que la normativa de emergencia referente a los depósitos bancarios —en particular el art. 2° del decreto 214/02 y sus normas complementarias y modificatorias—, al disponer la conversión a pesos de los depósitos constituidos en moneda extranjera a una paridad sensiblemente inferior a la del mercado libre de cambios, provocó una mutación injustificada en la sustancia o esencia del derecho de los ahorristas, lo cual produjo una profunda y también injustificada lesión a su derecho de propiedad. 3°) Que contra tal sentencia, la entidad depositaria (Bank Boston NA) dedujo recurso extraordinario que fue concedido por el a quo en cuanto se encuentra en discusión la constitucionalidad del decreto 214/02 y sus normas complementarias y modificatorias, y denegado en lo referente a la tacha de arbitrariedad (confr. auto de fs. 182/183). 4°) Que el actor promovió este amparo en razón de ser titular de una caja de ahorros en dólares, abierta en el Bank Boston NA, cuyo saldo al 31 de diciembre de 2001 era de U$S 184.475,75 (confr. fs. 2/5, 7 y 31), que resultó afectada por las normas de emergencia dictadas en aquel momento (ley 25.561, decretos 1570/01, 71/02, 141/02 y 214/02, entre otras), a las cuales aquél tacha de inconstitucionales. 5°) Que a raíz de la medida cautelar dictada en autos (fs. 42/43), el actor obtuvo la entrega de U$S 44.803 (fs. 49). Posteriormente, al haber obtenido sentencias favorables en primera y en segunda instancia, el accionante solicitó su ejecución en los términos del art. 258 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, lo cual fue admitido por la cámara en el mismo auto por el cual concedió el recurso extraordinario, en la medida en que su decisión fue confirmatoria de lo resuelto en la anterior instancia. A fs. 188 consta la formación del incidente respectivo. 6°) Que a partir de los últimos meses del año 2001 se produjo en la República Argentina una gravísima crisis —de alcances nunca antes vistos en la historia de nuestro país— que no sólo afectó a las relaciones económico-financieras sino que trascendió a todos los ámbitos sociales e institucionales. Por ser conocida, y por haber sido padecida de una u otra manera por todos los argentinos, resulta innecesario extenderse en la descripción de esa crisis. 7°) Que en el contexto de la aludida situación de emergencia el Estado Nacional dictó medidas por las cuales se restringió la disponibilidad de los depósitos bancarios y se estableció la conversión a pesos de los efectuados en moneda extranjera (confr., entre otros, decretos 1570/01; ley 25.561 y decreto 214/02). Ello dio lugar a la promoción de una cantidad extraordinaria de acciones de amparo por parte de quienes se sintieron afectados por tales medidas, lo cual generó una situación sin precedentes en los tribunales federales de todo el país. Muchas de esas causas se encuentran actualmente radicadas en la Corte. 8°) Que en tales condiciones, corresponde que este Tribunal, como cabeza del Poder Judicial de la Nación y habida cuenta del nítido carácter federal de las cuestiones planteadas en las aludidas causas —que habilita su intervención en los términos del art. 14 de la ley 48— decida de modo definitivo las cuestiones tan largamente discutidas entre los depositantes y las entidades bancarias.

9°) Que ello implica, por cierto, el ejercicio de la más alta función institucional asignada a esta Corte, en atención a la naturaleza de la materia debatida —la constitucionalidad de las normas dictadas para superar la situación de emergencia antes aludida— y el interés de amplios sectores de la sociedad en la decisión de estas causas. 10) Que tal respuesta institucional, a adoptarse mediante la presente sentencia, es el fruto de una decisión consensuada entre los ministros que integran esta Corte. La obtención de tal consenso, en aras del elevado propósito de poner fin a un litigio de indudable trascendencia institucional y social, determina que quienes la suscriben lo hagan sin perjuicio de las apreciaciones formuladas en conocidos precedentes sobre determinados aspectos de las cuestiones debatidas. 11) Que esta sentencia constituye, por lo tanto, el corolario de un prolongado y fecundo debate entre los miembros de este Tribunal que, en pos de dar una respuesta institucional a una controversia de inusitadas características, han dado prioridad a los puntos de coincidencia en cuanto a la ponderación de los resultados para lograr la paz social, que es la más alta función que le cabe a la Corte Suprema siguiendo los lineamientos fijados en el Preámbulo de la Constitución Nacional. 12) Que a lo expresado debe añadirse la insoslayable consideración de las circunstancias actualmente existentes, que deben ser ponderadas en virtud de la invariable jurisprudencia de esta Corte según la cual sus sentencias deben atender a la situación existente al momento de decidir (Fallos: 311:870; 314:568; 315:2684; 318:342, entre muchos otros). 13) Que, como es sabido, los depósitos existentes en el sistema financiero a fines del año 2001 fueron sometidos inicialmente a restricciones a su disponibilidad que se tradujeron poco tiempo después —en lo que respecta a imposiciones como la que dio origen a estos autos— en un régimen de reprogramación. Además, los constituidos en moneda extranjera, fueron convertidos a pesos a la relación de $ 1,40 por cada dólar estadounidense y ajustados por el coeficiente de estabilización de referencia (CER) sin perjuicio del reconocimiento de intereses (confr. arts. 2 y 4 del decreto 214/ 02). 14) Que al haber vencido los plazos de reprogramación, ha cesado la indisponibilidad que pesó sobre tales depósitos, sin perjuicio de la que pudiere resultar de su afectación a causas judiciales en trámite. El problema se circunscribe, por lo tanto, al quantum que la entidad bancaria receptora de la imposición debe abonar al depositante. En lo referente a tal cuestión corresponde, en primer lugar, establecer, con arreglo a la normativa de emergencia —y según los alcances que a ella corresponde otorgar conforme el juicio de esta Corte en el contexto de la situación suscitada— sobre qué bases debe determinarse la obligación de las entidades bancarias emergente de los respectivos contratos de depósito para verificar si su resultado, en las actuales circunstancias, conduce a un menoscabo del derecho constitucional de propiedad (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional) aducido por los demandantes. 15) Que al respecto cabe destacar en primer lugar que si bien la aplicación del CER estuvo prevista para el lapso de la reprogramación de los depósitos, su vigencia debe extenderse para los casos en que sus titulares hubiesen iniciado acciones judiciales y éstas se encuentren pendientes de resolución. En efecto, más allá del sustento que esta conclusión puede encontrar en lo dispuesto en el punto 6.5 de la Comunicación A 3828 del Banco Central, ella es la que mejor se adecua al propósito enunciado en el art. 6°, párrafo cuarto, de la ley 25.561 y sus modificatorias en cuanto a la preservación del capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/01. 16) Que el art. 4 del decreto 214/02 establece que, además de la aplicación del coeficiente al que se hizo referencia, "se aplicará una tasa de interés mínima para los depósitos y máxima para los préstamos". En el caso de los depósitos —que es el que tiene relevancia en causas como la presente— el Banco Central fijó esa tasa en el 2% nominal anual, dejando a salvo la mayor que pudiese pactarse (confr. punto 2.2 de la Comunicación A 3828, apartados i y iv), puesto que el mencionado artículo del decreto 214 no impide que se acuerde una superior. De tal manera, y al encontrarse las partes en litigio, el Tribunal se encuentra facultado para establecer la tasa de interés que estime más adecuada. 17) Que en función de lo expuesto, teniendo en cuenta las condiciones bajo las cuales fue dispuesta la conversión a pesos de los depósitos en dólares, la notoria recuperación y el fortalecimiento del sistema financiero respecto de su situación —cercana al colapso— existente en la época en que se dictaron las medidas en examen, y la evolución de las variables económicas, resulta adecuado fijar una tasa de

interés del 4% anual, no capitalizable. La tasa de interés fijada por la autoridad regulatoria y ampliada judicialmente mediante esta decisión, contempla la totalidad de los intereses devengados con finalidad compensatoria, aun aquellos de fuente convencional, y por lo tanto debe ser íntegramente soportada por el banco deudor. 18) Que el mencionado interés del 4% debe aplicarse desde el momento en que comenzaron a regir las normas que dispusieron restricciones a la disponibilidad de los depósitos bancarios o desde la fecha de vencimiento del contrato en el caso de que esta última haya sido posterior a la entrada en vigencia de tales normas o a partir del 28 de febrero de 2002, en el supuesto de que el vencimiento de aquél hubiese operado con posterioridad a esa fecha (conf. punto 1.3 de la Comunicación A 3828 del Banco Central), en la inteligencia de que no podrá superponerse en un mismo lapso el interés aquí establecido con el contractualmente pactado, y hasta la fecha de su efectivo pago. 19) Que, en síntesis, de lo expresado en los considerandos anteriores resulta que la entidad bancaria debe abonar a la actora su depósito —incluyendo los intereses pactados con la limitación temporal señalada— convertido a pesos, a la ya indicada relación de $ 1,40 por cada dólar, ajustado por el CER, más los intereses calculados a la tasa del 4% anual. 20) Que con esta comprensión, y en virtud del resultado que se obtiene según lo expuesto en el considerando que antecede, cabe concluir que la aplicación de la normativa de emergencia, que ha dado motivo a la promoción de este amparo y de muchos otros litigios, no ocasiona lesión al derecho de propiedad de la actora. 21) Que en el presente caso cabe examinar la compatibilidad de la protección del patrimonio del ahorrista, afirmada en considerandos anteriores, con la regulación general del régimen monetario y la fijación del valor de la moneda. Sobre este aspecto ha habido precedentes constantes acerca de su constitucionalidad fundados en el principio de la "soberanía monetaria" (Fallos: 52:413, 431 y 149:187, 195). El Congreso y el Poder Ejecutivo, por delegación legislativa expresa y fundada, están facultados para fijar la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras a fin de restablecer el orden público económico (arts. 75, inc. 11, y 76 de la Constitución Nacional). Siguiendo esta centenaria jurisprudencia, el bloque legislativo de emergencia que fundamenta jurídicamente la regla general de la pesificación es constitucional, coincidiendo, en este aspecto, con lo ya resuelto por esta Corte (confr. causa "Bustos", Fallos: 327: 4495 —LA LEY, 2004-F, 713—), sin perjuicio de lo que se opine sobre su conveniencia. Una interpretación contraria a esta regla fundamental del funcionamiento económico, efectuada años después de establecida, traería secuelas institucionales gravísimas, lo cual sería contrario al canon interpretativo que obliga a ponderar las consecuencias que derivan de las decisiones judiciales (Fallos: 312:156). De acuerdo con esta centenaria jurisprudencia y en las circunstancias actuales resulta evidente que no se ocasiona lesión al derecho de propiedad. 22) Que no obsta a lo precedentemente señalado la circunstancia de que la actora haya obtenido a lo largo de este pleito la entrega de sumas de dinero provenientes del depósito sobre el que versan estas actuaciones, ya que tales percepciones deben ser tomadas como pagos a cuenta e imputadas como tales. 23) Que dado el tiempo transcurrido desde que se iniciaron los presentes autos, y la trascendencia institucional de las cuestiones planteadas, el Tribunal estima que corresponde hacer uso de la facultad que le confiere el art. 16, segunda parte, de la ley 48 y decidir, en consecuencia sobre el fondo de la causa (confr. Fallos: 189:292; 212:64; 214:650; 220:1107; 223:172; 240:356; 311:762 y 1003, entre otros). Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, y se deja sin efecto la sentencia apelada; sin perjuicio de lo cual, en virtud de los fundamentos de la presente, se declara el derecho de la actora a obtener de la entidad bancaria el reintegro de su depósito convertido en pesos a la relación de $ 1,40 por cada dólar estadounidense, ajustado por el CER hasta el momento de su pago, más la aplicación sobre el monto así obtenido de intereses a la tasa del 4% anual —no capitalizable— debiendo computarse como pagos a cuenta las sumas que —con relación a dicho depósito— hubiese abonado la aludida entidad a lo largo de este pleito, así como las que hubiera entregado en cumplimiento de medidas cautelares. El reconocimiento de tal derecho lo es, en su caso, con el límite pecuniario que

resulta de lo decidido por la cámara, en tanto su sentencia no ha sido apelada por la actora. Las costas de esta instancia se distribuyen en el orden causado en atención a los fundamentos de la presente (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). En lo atinente a las irrogadas en las anteriores instancias, en virtud de la excepcional situación suscitada en esta clase de causas, se mantiene lo dispuesto sobre el punto por el tribunal a quo.— Elena I. Highton de Nolasco.— Carlos S. Fayt (según su voto).— E. Raúl Zaffaroni.— Ricardo L. Lorenzetti (con ampliación de fundamentos). — Carmen M. Argibay (según su voto). Voto del doctor Fayt Considerando: 1°) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de la anterior instancia —que había hecho lugar a la acción de amparo— en lo relativo a la declaración de invalidez del decreto 214/02 y sus normas complementarias y modificatorias, y respecto del reconocimiento del derecho de la parte actora sobre los fondos que tenía depositados en el Bank Boston en dólares estadounidenses. Al respecto, el tribunal de alzada ordenó a tal entidad bancaria que entregase a la actora la suma de cien mil dólares —o su equivalente en pesos para adquirir esa cantidad en el mercado libre de cambios— y la emplazó para que dentro de los treinta días de notificada esa sentencia presentara en autos un cronograma de pagos del monto que excediere aquel importe, el que no podría extenderse más allá del mes de septiembre de 2005 "previsto para la devolución de los depósitos en la originaria resolución (M.E.) 6/02" (fs. 155 vta.), imputando como pago a cuenta lo percibido en razón de la medida cautelar dictada en autos. 2°) Que para decidir en el sentido indicado, el a quo citó precedentes de esa Sala en los que juzgó, en síntesis, que la normativa de emergencia referente a los depósitos bancarios —en particular el art. 2° del decreto 214/02 y sus normas complementarias y modificatorias—, al disponer la conversión a pesos de los depósitos constituidos en moneda extranjera a una paridad sensiblemente inferior a la del mercado libre de cambios, provocó una mutación injustificada en la sustancia o esencia del derecho de los ahorristas, lo cual produjo una profunda y también injustificada lesión a su derecho de propiedad. 3°) Que contra tal sentencia, la entidad depositaria (Bank Boston NA) dedujo recurso extraordinario que fue concedido por el a quo en cuanto se encuentra en discusión la constitucionalidad del decreto 214/02 y sus normas complementarias y modificatorias, y denegado en lo referente a la tacha de arbitrariedad (confr. auto de fs. 182/183). 4°) Que el actor promovió este amparo en razón de ser titular de una caja de ahorros en dólares, abierta en el Bank Boston NA, cuyo saldo al 31 de diciembre de 2001 era de U$S 184.475,75 (confr. fs. 2/5, 7 y 31), que resultó afectada por las normas de emergencia dictadas en aquel momento (ley 25.561, decretos 1570/01, 71/02, 141/02 y 214/02, entre otras), a las cuales aquél tacha de inconstitucionales. 5°) Que a raíz de la medida cautelar dictada en autos (fs. 42/43), el actor obtuvo la entrega de U$S 44.803 (fs. 49). Posteriormente, al haber obtenido sentencias favorables en primera y en segunda instancia, el accionante solicitó su ejecución en los términos del art. 258 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, lo cual fue admitido por la cámara en el mismo auto por el cual concedió el recurso extraordinario, en la medida en que su decisión fue confirmatoria de lo resuelto en la anterior instancia. A fs. 188 consta la formación del incidente respectivo. 6°) Que a partir de los últimos meses del año 2001 se produjo en la República Argentina una gravísima crisis —de alcances nunca antes vistos en la historia de nuestro país— que no sólo afectó a las relaciones económico-financieras sino que trascendió a todos los ámbitos sociales e institucionales. Por ser conocida, y por haber sido padecida de una u otra manera por todos los argentinos, resulta innecesario extenderse en la descripción de esa crisis. 7°) Que en el contexto de la aludida situación de emergencia el Estado Nacional dictó medidas por las cuales se restringió la disponibilidad de los depósitos bancarios y se estableció la conversión a pesos de los efectuados en moneda extranjera (confr., entre otros, decretos 1570/01; ley 25.561 y decreto 214/02). Ello dio lugar a la promoción de una cantidad extraordinaria de acciones de amparo por parte de quienes se sintieron afectados por tales medidas, lo cual generó una situación sin precedentes en los tribunales federales de todo el país. Muchas de esas causas se encuentran actualmente radicadas en la Corte.

8°) Que en tales condiciones, corresponde que este Tribunal, como cabeza del Poder Judicial de la Nación y habida cuenta del nítido carácter federal de las cuestiones planteadas en las aludidas causas —que habilita su intervención en los términos del art. 14 de la ley 48— decida de modo definitivo las cuestiones tan largamente discutidas entre los depositantes y las entidades bancarias. 9°) Que ello implica, por cierto, el ejercicio de la más alta función institucional asignada a esta Corte, habida cuenta de la naturaleza de la materia debatida —la constitucionalidad de las normas dictadas para superar la situación de emergencia antes aludida— y el interés de amplios sectores de la sociedad en la decisión de estas causas. 10) Que tal respuesta institucional, a adoptarse mediante la presente sentencia, es el fruto de una decisión consensuada entre los ministros que integran esta Corte. La obtención de tal consenso, en aras del elevado propósito de poner fin a un litigio de indudable trascendencia institucional y social, determina que quienes la suscriben lo hagan sin perjuicio de las apreciaciones formuladas en conocidos precedentes sobre determinados aspectos de las cuestiones debatidas. 11) Que esta sentencia constituye, por lo tanto, el corolario de un prolongado y fecundo debate entre los miembros de este Tribunal que, en pos de dar una respuesta institucional a una controversia de inusitadas características, han dado prioridad a los puntos de coincidencia en la interpretación de la normativa de emergencia y a la ponderación de los resultados a los que ella conduce, por sobre aquéllos respecto de los cuales las opiniones puedan diferir. 12) Que a lo expresado debe añadirse la insoslayable consideración de las circunstancias actualmente existentes, que deben ser ponderadas en virtud de la invariable jurisprudencia de esta Corte según la cual sus sentencias deben atender a la situación existente al momento de decidir (Fallos: 311:870; 314:568; 315:2684; 318:342, entre muchos otros). 13) Que, como es sabido, los depósitos existentes en el sistema financiero a fines del año 2001 fueron sometidos inicialmente a restricciones a su disponibilidad que se tradujeron poco tiempo después —en lo que respecta a imposiciones como la que dio origen a estos autos— en un régimen de reprogramación. Además, los constituidos en moneda extranjera, fueron convertidos a pesos a la relación de $ 1,40 por cada dólar estadounidense y ajustados por el coeficiente de estabilización de referencia (CER) sin perjuicio del reconocimiento de intereses (confr. arts. 2 y 4 del decreto 214/ 02). 14) Que al haber vencido los plazos de reprogramación, ha cesado la indisponibilidad que pesó sobre tales depósitos, sin perjuicio de la que pudiere resultar de su afectación a causas judiciales en trámite. El problema se circunscribe, por lo tanto, al quantum que la entidad bancaria receptora de la imposición debe abonar al depositante. En lo referente a tal cuestión corresponde, en primer lugar, establecer, con arreglo a la normativa de emergencia —y según los alcances que a ella corresponde otorgar conforme el juicio de esta Corte en el contexto de la situación suscitada— sobre qué bases debe determinarse la obligación de las entidades bancarias emergente de los respectivos contratos de depósito para verificar si su resultado, en las actuales circunstancias, conduce a un menoscabo del derecho constitucional de propiedad (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional) aducido por los demandantes. 15) Que al respecto cabe destacar en primer lugar que si bien la aplicación del CER estuvo prevista para el lapso de la reprogramación de los depósitos, su vigencia debe extenderse para los casos en que sus titulares hubiesen iniciado acciones judiciales y éstas se encuentren pendientes de resolución. En efecto, más allá del sustento que esta conclusión puede encontrar en lo dispuesto en el punto 6.5 de la Comunicación A 3828 del Banco Central, ella es la que mejor se adecua al propósito enunciado en el art. 6°, párrafo cuarto, de la ley 25.561 y sus modif. en cuanto a la preservación del capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/01. 16) Que el art. 4 del decreto 214/02 establece que, además de la aplicación del coeficiente al que se hizo referencia, "se aplicará una tasa de interés mínima para los depósitos y máxima para los préstamos". En el caso de los depósitos —que es el que tiene relevancia en causas como la presente— el Banco Central fijó esa tasa en el 2% nominal anual, dejando a salvo la mayor que pudiese pactarse (confr. punto 2.2 de la Comunicación A 3828, apartados i y iv), puesto que el mencionado artículo del decreto 214 no impide que se acuerde una superior.

De tal manera, y al encontrarse las partes en litigio, el Tribunal se encuentra facultado para establecer la que estime más adecuada. 17) Que en función de lo expuesto, teniendo en cuenta las condiciones bajo las cuales fue dispuesta la conversión a pesos de los depósitos en dólares, la notoria recuperación y el fortalecimiento del sistema financiero respecto de su situación —cercana al colapso— existente en la época en que se dictaron las medidas en examen, y la evolución de las variables económicas, resulta adecuado fijar una tasa de interés del 4% anual, no capitalizable. Dicho interés, dado su carácter eminentemente compensatorio del tiempo transcurrido, y al tener como causa el contrato de depósito, debe ser íntegramente soportado por el banco deudor. 18) Que el mencionado interés del 4% debe aplicarse desde el momento en que comenzaron a regir las normas que dispusieron restricciones a la disponibilidad de los depósitos bancarios o desde la fecha de vencimiento del contrato en el caso de que esta última haya sido posterior a la entrada en vigencia de tales normas o a partir del 28 de febrero de 2002, en el supuesto de que el vencimiento de aquél hubiese operado con posterioridad a esa fecha (conf. punto 1.3 de la Comunicación A 3828 del Banco Central), en la inteligencia de que no podrá superponerse en un mismo lapso el interés aquí establecido con el contractualmente pactado, y hasta la fecha de su efectivo pago. 19) Que, en síntesis, de lo expresado en los considerandos anteriores resulta que la entidad bancaria debe abonar a la actora su depósito —incluyendo los intereses pactados con la limitación temporal señalada— convertido a pesos, a la ya indicada relación de $ 1,40 por cada dólar, ajustado por el CER, más los intereses calculados a la tasa del 4% anual. 20) Que con esta comprensión, y en virtud del resultado que se obtiene según lo expuesto en el considerando que antecede, cabe concluir que la aplicación de la normativa de emergencia, que ha dado motivo a la promoción de este amparo y de muchos otros litigios, no ocasiona actualmente lesión al derecho de propiedad de la actora, en tanto ha sido preservada la sustancia del valor adquisitivo de su derecho creditorio, más allá de la moneda en que éste ha quedado expresado. De tal manera, en las indicadas circunstancias, resulta inoficioso un pronunciamiento respecto de la validez o invalidez constitucional de la alteración de la moneda en que fue concertado el contrato de depósito entre la accionante y la entidad bancaria. Tal conclusión, naturalmente, no implica que la indisponibilidad del capital durante un prolongado lapso no hubiera producido a los ahorristas perjuicios de distinta índole. Empero, no es este el cauce procesal para decidir a su respecto. Solo cabe dejar establecido ahora que esta decisión no obsta a que, de haberse ocasionado tales daños, quienes lo padecieron puedan reclamar su indemnización a través de un juicio posterior que persiga tal objeto. 21) Que no obsta a lo precedentemente señalado la circunstancia de que la actora haya obtenido a lo largo de este pleito la entrega de sumas de dinero provenientes del depósito sobre el que versan estas actuaciones, ya que tales percepciones deben ser tomadas como pagos a cuenta e imputadas como tales, por lo cual no pueden dar lugar a reintegros. 22) Que, por último, cabe recordar que la inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía que la Constitución Nacional consagra, y cuya intangibilidad e incolumidad es un deber de la Corte Suprema proteger contra los avances del poder aún en casos de emergencia. El reintegro de la propiedad puede dilatarse en el tiempo que abarque la emergencia, pero necesariamente debe restituirse al titular, quien tiene derecho a reclamar los daños y perjuicios que hubiera sufrido. En consecuencia, reitero el criterio que he sostenido en votos anteriores. Teniendo en cuenta que las circunstancias económicas hoy permiten a los ahorristas recuperar su capital, esta Corte se encuentra examinando los alcances de su sentencia. El término abstracto no es el jurídicamente correcto a la decisión de la Corte que restituye el capital y no impide que el titular demande por la vía ordinaria los daños y perjuicios que hubiere sufrido en su condición de ahorrista. 23) Que dado el tiempo transcurrido desde que se iniciaron los presentes autos, y la trascendencia institucional de las cuestiones planteadas, el Tribunal estima que corresponde hacer uso de la facultad que le confiere el art. 16, segunda parte, de la ley 48 y decidir, en consecuencia sobre el fondo de la causa (confr. Fallos: 189:292; 212:64; 214:650; 220:1107; 223:172; 240:356; 311:762 y 1003, entre otros).

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, y se deja sin efecto la sentencia apelada; sin perjuicio de lo cual, en virtud de los fundamentos de la presente, se declara el derecho de la actora a obtener de la entidad bancaria el reintegro de su depósito convertido en pesos a la relación de $ 1,40 por cada dólar estadounidense, ajustado por el CER hasta el momento de su pago, más la aplicación sobre el monto así obtenido de intereses a la tasa del 4% anual —no capitalizable— debiendo computarse como pagos a cuenta las sumas que —con relación a dicho depósito— hubiese abonado la aludida entidad a lo largo de este pleito, así como las que hubiera entregado en cumplimiento de medidas cautelares. El reconocimiento de tal derecho lo es, en su caso, con el límite pecuniario que resulta de lo decidido por la cámara, en tanto su sentencia no ha sido apelada por la actora. Las costas de esta instancia se distribuyen en el orden causado en atención a los fundamentos de la presente (art. 68, segunda parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). En lo atinente a las irrogadas en las anteriores instancias, en virtud de la excepcional situación suscitada en esta clase de causas, se mantiene lo dispuesto sobre el punto por el tribunal a quo.— Carlos S. Fayt. Voto de la doctora Argibay Autos y Vistos: 1°) En lo que se refiere a la descripción del caso y a los argumentos en que las partes han apoyado sus pretensiones, remito, por razones de brevedad, a los considerandos 1° a 5° del voto suscripto por la mayoría. 2°) En la medida que en el pleito se ha controvertido la validez constitucional de normas dictadas por el gobierno federal, en particular el art. 2 del decreto 214 y la decisión definitiva ha sido contraria al interés de los recurrentes, se encuentran reunidos los requisitos exigidos por el artículo 14 de la ley 48 para habilitar la competencia apelada de esta Corte. 3°) Uno de los cuestionamientos que se ha dirigido contra el artículo 2° del decreto 214 se apoya en la restricción que pesa sobre el Presidente para emitir leyes. Debe señalarse en primer término que el artículo 99.3, segundo párrafo, de la Constitución Nacional establece la siguiente prohibición general: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo". El Presidente, por ser el funcionario que desempeña el Poder Ejecutivo (artículo 87 CN) está especialmente alcanzado por esta prohibición. Por lo tanto, cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición general antes sentada, a saber, la descripta en los dos párrafos siguientes del artículo 99.3: "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. "El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso". Ahora bien, en la medida que el Presidente, al dictar el decreto 214, invocó la facultad prevista en el artículo 99.3, está fuera de toda controversia que se trata de una disposición de carácter legislativo. Por otra parte, tampoco está en discusión que luego de dictado el decreto 214 se omitió completamente el procedimiento legislativo previsto en el tercer párrafo y que, por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cámaras del Congreso. En consecuencia, no habiéndose cumplido el procedimiento propio de la excepción, el decreto 214 debe reputarse dictado en trasgresión al principio general establecido en el artículo 99.3, segundo párrafo, de la Constitución Nacional.

4°) El otro motivo para atacar la presunción de constitucionalidad del decreto 214, radica en la denuncia de que, al impedir el cumplimiento de las obligaciones que los bancos tenían hacia los titulares de depósitos, ha privado a estos últimos de su derecho de propiedad y vulnerado así la garantía establecida en el artículo 17 de la Constitución Nacional. En efecto, el derecho contractual de los titulares de depósitos bancarios tiene por objeto la correlativa obligación del deudor, la entidad financiera, de entregar la cantidad depositada en la calidad y especie comprometida. El titular de este derecho se encuentra protegido contra su privación por parte de las autoridades, puesto que no es materia de discusión que tal es el alcance de la garantía establecida en el artículo 17 de la Constitución Nacional. Tales derechos personales forman parte de la propiedad de las personas, de modo tal que nuestra Constitución, por vía de su artículo 17, otorga una protección similar a la norteamericana que expresamente prohíbe a los estados dictar normas que abroguen obligaciones contractuales (Fallos: 145:307; 137:47; 172:21, considerandos 5°, 6° y 12, 173:65). Por otra parte, el mismo Congreso, mediante la ley 25.466, en particular los artículos 2° y 3°, había reconocido que el Estado nacional no alteraría las condiciones pactadas entre los depositantes y las entidades financieras, al tiempo que incluyó expresamente a los derechos derivados de los depósitos bancarios en la ya referida cláusula constitucional. 5°) Si bien esta Corte ha desarrollado a lo largo de su historia, y en particular a partir del caso "Avico" (La Ley Online), un extenso repertorio de decisiones en favor de las interferencias del Estado en la propiedad privada como remedio para las recurrentes crisis sociales y económicas, creo que incluso desde esta perspectiva jurisprudencial más flexible, la queja levantada por los actores tiene también aptitud para invertir la presunción de constitucionalidad del decreto 214/2002. En efecto, la tradición jurisprudencial antes mencionada fue citada en algunos votos del fallo dictado en el caso "Bustos", en particular por referencia al precedente "Blaisdell", (290 U.S. 398) de la Corte Suprema de los Estados Unidos que fuera recogido en el ya citado caso "Avico". Sin embargo, dicha línea jurisprudencial, tanto en su versión argentina como en la seguida por la corte norteamericana, pese a todos sus meandros e interrupciones, ha dejado subsistente una limitación a las restricciones que el gobierno puede introducir, por razones de emergencia, en la propiedad de las personas, a saber: ha de recaer sobre los plazos para la exigibilidad judicial y renta pactada, pero no sobre el capital, es decir, la "sustancia" del derecho. Así reza el correspondiente cliché con la lista de requisitos que deben cumplir las leyes de emergencia. En lo que se refiere especialmente a la interferencia de contratos entre particulares, la gran mayoría de los fallos convalidaron leyes que establecían demoras en la exigibilidad de ciertos derechos y limitaciones a la renta. Así fue en "Avico" y había sido antes en "Ercolano", fallo éste al que se adhirieron los jueces que formaron mayoría en aquél (Fallos: 172:21, 67-68, considerando 9° —La Ley Online). Y ese fue el caso también en los precedentes Nadur —243:449—, Russo —243:467— (La Ley Online), White de Torrent —264:344—. El esfuerzo que puede advertirse en la sentencia dictada en "Peralta" (Fallos: 313:1513, considerandos 40 a 44 y 52 —LA LEY, 1991-C, 158—) por incluir las restricciones como una mera "reprogramación" y mantener así su convalidación dentro del esquema tradicional, descansa en la premisa implícita de que incluso una medida de emergencia puede resultar inconstitucional por violación de la propiedad si afecta los derechos de manera "sustancial" y definitiva. Este límite ha sido traspasado también por el decreto 214/2002 que alteró de manera definitiva los derechos creditorios de los depositantes al limitar el cumplimiento de la obligación del banco deudor a un determinado monto (decreto 214/2002) y transferir el saldo, sin la conformidad del acreedor, a otro deudor, el Estado (decreto 739/2003), quien no lo cumpliría sino a lo largo de los diez años subsiguientes. En vista de ello, pierde toda consistencia la afirmación de que el acreedor no ha sufrido, por virtud de la intervención del gobierno, alteración alguna de su derecho personal y, por consiguiente, de su propiedad. El artículo 2° del decreto 214 se sitúa, entonces, más allá de la zona dentro de la cual esta Corte ha reconocido presunción de constitucionalidad a las interferencias estatales. 6°) De lo que vengo señalando hasta aquí, resulta que el Poder Ejecutivo mediante una "disposición de carácter legislativo", prohibida en principio por el artículo 99.3 de la Constitución Nacional, como es

el decreto 214, introdujo una restricción en la propiedad de los titulares de depósitos bancarios que, prima facie, va más allá de lo que históricamente hubiera resultado admisible para el Legislativo. En estas condiciones no encuentro margen para insistir en que el decreto 214 es una norma que cuenta con presunción de constitucionalidad y que, por consiguiente, la carga de demostrar todos los extremos concernientes a su pretendida invalidez corresponde a quien la impugna, mucho menos llevar esa carga al extremo de incluir la prueba de que el Ejecutivo no ha cumplido con los requisitos de "transitoriedad" y "no sustancialidad" que desde el precedente "Avico" deben llenar las normas de emergencia para superar el examen de constitucionalidad. Por el contrario, es innecesario producir prueba alguna de la restricción definitiva y sustancial a los derechos de la parte actora, puesto que, como hemos visto, tal restricción surge del texto mismo del decreto 214, sin necesidad de ninguna demostración empírica adicional. Una vez dispuesto el campo del modo que entiendo correcto, cabe sí pasar a considerar los argumentos que se han ofrecido para intentar revertir la inconstitucionalidad que aqueja al decreto 214/2002, según he explicado en los párrafos precedentes. 7°) Para justificar el régimen inaugurado por el artículo 2° del decreto 214/2002 se ha argumentado que la gravedad de la crisis reinante al momento de su dictado, declarada por el artículo 1° de la ley 25.561, hizo imprescindible tal medida. También se ha invocado el artículo 64 de la ley 25.967, sancionada en diciembre de 2004, por el cual se lo "ratifica". En primer lugar, estos modos de convalidar un decreto de necesidad y urgencia no se encuentran admitidos por la Constitución Nacional y ello basta para rechazarlos según el enfoque que he adoptado precedentemente. Pero no es ésta la única razón para rechazar tales argumentos. 7.a) La apelación a un estado de necesidad que habría hecho inevitable el dictado del decreto 214, supone necesariamente que las medidas autorizadas poco antes por la ley 25.561 eran inconvenientes. En efecto, el Congreso se encontraba en sesiones en ese momento y pocas semanas antes había establecido el programa al que debía sujetarse el Presidente para enfrentar la crisis que atravesaba el país a principios de 2002; entre las medidas autorizadas no se encontraba la pesificación de depósitos bancarios, sino más bien todo lo contrario. En efecto, el 6 de enero había sido sancionada la ley 25.561, llamada de Emergencia y Reforma del Régimen Cambiario, la cual fue promulgada ese mismo día (casi tres años después la ley 25.561 fue modificada por la ley 25.820). En su artículo 1° el Congreso declaró la emergencia pública, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Constitución Nacional, en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. La misma cláusula fija las bases de la delegación de funciones en el Poder Ejecutivo. El artículo 2° facultó al ejecutivo para establecer el sistema cambiario y dictar las regulaciones correspondientes. En el artículo 3° derogó el sistema de convertibilidad que había creado la ley 23.928. También debe recordarse que el artículo 15 suspendió la vigencia de la ley de intangibilidad de depósitos bancarios 25.466 hasta tanto el Poder Ejecutivo considere superada la emergencia del sistema financiero. De la ley referida, resulta de relevancia para lo que aquí se discute, el artículo 6° que, tal como fue sancionado, decía: ARTICULO 6° — El Poder Ejecutivo nacional dispondrá medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modificación de la relación de cambio dispuesta en el artículo 2° de la presente ley, en las personas de existencia visible o ideal que mantuviesen con el sistema financiero deudas nominadas en dólares estadounidenses u otras divisas extranjeras. Al efecto dispondrá normas necesarias para su adecuación. El Poder Ejecutivo nacional reestructurará las deudas con el sector financiero, estableciendo la relación de cambio UN PESO ($ 1) = UN DOLAR (U$S 1), sólo en deudas con el sistema financiero cuyo importe en origen no fuese superior a DOLARES CIEN MIL (U$S 100.000) con relación a: a) Créditos hipotecarios destinados a la adquisición de vivienda; b) A la construcción, refacción y/o ampliación de vivienda; c) Créditos personales; d) Créditos prendarios para la adquisición de automotores; y e) A los de créditos de personas físicas o jurídicas que cumplan con los requisitos de micro, pequeña y mediana empresa (MIPyME). O hasta a esa suma cuando fuere mayor en los casos

del inciso a) si el crédito fue aplicado a la adquisición de la vivienda única y familiar y en el caso del inciso e). El Poder Ejecutivo nacional podrá establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras comprendidas y emergentes del impacto producido por las medidas autorizadas en el párrafo precedente, las que podrán incluir la emisión de títulos del Gobierno nacional en moneda extranjera garantizados. A fin de constituir esa garantía créase un derecho a la exportación de hidrocarburos por el término de CINCO (5) años facultándose al Poder Ejecutivo nacional a establecer la alícuota correspondiente. A ese mismo fin, podrán afectarse otros recursos incluidos préstamos internacionales. En ningún caso el derecho a la exportación de hidrocarburos podrá disminuir el valor boca de pozo, para el cálculo y pago de regalías a las provincias productoras. El Poder Ejecutivo nacional dispondrá las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas que hubieren realizado depósitos en entidades financieras a la fecha de entrada en vigencia del decreto 1570/2001, reestructurando las obligaciones originarias de modo compatible con la evolución de la solvencia del sistema financiero. Esa protección comprenderá a los depósitos efectuados en divisas extranjeras. Para comprender la importancia que este último párrafo tuvo en la decisión del Congreso, en particular en la aprobación del proyecto por la Cámara de Diputados, es menester recordar que su aparente exclusión dio lugar a un firme reclamo por parte de algunos legisladores, que fue atendido por el cuerpo, con la expresa mención de que la protección del capital de los ahorristas implicaba la obligación de restituir sus depósitos bancarios en la moneda en que fueron hechos y que la expresión "reestructuración" otorgaba herramientas para operar fundamentalmente sobre los plazos y eventualmente sobre los intereses esperados. Así quedó expresamente plasmado en la respuesta que el miembro informante, diputado Jorge Rubén Matzkin, dio al requerimiento del diputado Cappelleri sobre la interpretación que la comisión respectiva daba al texto en cuestión: "el último párrafo del artículo 6°, vinculado con la situación de aquellas personas que están dentro del 'corralito', pretende decir que habrá reestructuraciones que será necesario realizar, fundamentalmente en los plazos y, eventualmente, en las tasas de interés. El objetivo central del párrafo es ratificar, mediante una ley, la voluntad del Congreso en el sentido de que esos depósitos serán devueltos en la moneda en que fueron hechos" (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, correspondiente al 5 de enero de 2002). La intensa deliberación que precedió a la aprobación del proyecto de ley en la Cámara de Diputados, muestra 1) que al momento de dictarse el decreto 214 era un sinsentido invocar, para llenar la exigencia del artículo 99.3 de la Constitución, la imposibilidad de seguir los trámites legislativos, puesto que tales trámites ya habían tenido lugar y, concluido con la sanción de la ley 25.561 en la que se establecieron los lineamientos generales, pero claros, a que debía sujetarse el Ejecutivo y 2) que en su artículo 6°, se estableció un programa de emergencia que otorgaba al Presidente competencia, es cierto, para interferir en la propiedad de las personas, pero solamente mediante la prórroga de plazos contractuales y topes en la renta pactada. Podría replicarse, hipotéticamente, que el programa de emergencia contenido en la ley 25.561 resultó insuficiente para poner remedio a la crisis y que no bastaba con prorrogar plazos o limitar intereses de los depósitos bancarios. Sin embargo, esta insuficiencia de los medios aprobados por la ley 25.561 y que resultan coincidentes con los que esta Corte ha declarado admisibles constitucionalmente, según ya lo he mencionado, no ha sido demostrada de ninguna manera por los demandados, quienes, como ya dije, tienen la carga de justificar la validez del decreto 214/2002. Más aún, ni siquiera fue mencionada entre las consideraciones que le sirven de motivación. Cabe puntualizar que lo señalado precedentemente no implica volver sobre la antigua y sostenida deferencia que esta Corte otorga a los juicios de conveniencia y justicia que subyacen a las decisiones de las otras ramas del gobierno. Dicha actitud es, ciertamente, insoslayable cuando se trata de atacar por su ineficacia o inconveniencia normas que cuentan con presunción de constitucionalidad. Pero dicho estándar no funciona en sentido inverso, es decir, cuando se pretende purgar la inconstitucionalidad de un acto de gobierno sobre la base de su utilidad, eficacia o conveniencia. En este segundo caso, los tribunales han de exigir más intensamente una demostración plena y

convincente de que se trata de una medida insustituible y justa para atender una necesidad cuya satisfacción es impostergable. 7.b) La tardía ratificación por el Congreso, casi tres años más tarde, mediante un artículo incluido en la ley de presupuesto 25.967, sin mayor debate, es de todo punto de vista inaceptable, puesto que no sólo se aparta del procedimiento constitucional en sentido literal, sino que frustra la finalidad misma del artículo 99.3, cual es la de asegurar una deliberación oportuna y pública en el seno del Congreso para decidir sobre la ratificación o rechazo de los decretos de necesidad y urgencia. La brevedad de los plazos contenidos en el tercer párrafo del artículo 99.3 busca precisamente evitar que el decreto presidencial se transforme en un hecho consumado de difícil reversión por el Congreso y que la ciudadanía, por tratarse de un tema actual y vigente, pueda seguir la deliberación legislativa. El dispositivo constitucional creado a tales fines sería perfectamente superfluo si esta Corte acepta como sucedáneo el atajo de la ratificación de los decretos de necesidad y urgencia mediante un artículo incluido de manera descontextualizada en una ley de presupuesto dictada años más tarde. 8°) Cabe considerar la posibilidad de que el decreto 214, pese a que fue emitido como decreto de necesidad y urgencia, no se trate de una disposición de carácter legislativo y, por ende, vedada por la Constitución al Presidente. Esto se debería a que los titulares de depósitos bancarios habrían recibido una cantidad de pesos que compensaba adecuadamente el poder adquisitivo del capital originalmente expresado en dólares al momento de ser depositado en el banco. Si fuese así, el decreto 214 tampoco habría excedido los límites establecidos por el plan de emergencia aprobado por la ley 25.561. La opinión de que ningún perjuicio económico infiere el decreto 214 a los titulares de certificados de depósitos bancarios ha sido fundada en que la expectativa de las personas que efectuaron depósitos en dólares en el sistema financiero era el de preservar el poder adquisitivo de su capital en el mercado interno. Tal objetivo habría sido plenamente respetado por el decreto 214, puesto que la devaluación general de la economía argentina mantuvo el poder de compra del peso argentino al reducir proporcionalmente el valor de los bienes y servicios ofrecidos. A este argumento suele agregarse que el tipo de cambio fijado en el artículo 2° del decreto 214 es un cuarenta por ciento más elevado que el fijado para el resto de las obligaciones en dólares alcanzadas por la "pesificación". Ya he dado las razones por las cuales no comparto este enfoque del derecho contractual cuyo amparo se pretende. He de añadir ahora, que estas argumentaciones no se encuentran respaldadas por ninguna demostración de la supuesta equivalencia económica entre el capital depositado por la parte actora y el reconocido por el decreto 214, mucho menos desde la perspectiva del depositante, puesto que para ello hay que suponer, sin fundamento alguno, que el capital depositado estaba destinado a comprar bienes en el mercado interno y, aún en ese caso, bienes cuyo precio no ha seguido la evolución del dólar (como ha sucedido con los inmuebles, por ejemplo). En la medida que la verdad de esta premisa económica se invoca para revertir el defecto constitucional de la interferencia estatal, es decir, en interés de la parte demandada, es paradójico que la total ausencia de pruebas que la respalden se cargue en perjuicio quien ha padecido esa interferencia y, por ello, entablado la presente demanda. 9°) Una última argumentación que se ha dado a favor del decreto 214 y el régimen posterior que lo complementó, finca en la autoridad de los fallos mediante los cuales la Suprema Corte de los Estados Unidos convalidó la derogación de la convertibilidad oro del dólar en la década de 1930. ("Perry v. United States" —294 U.S. 330— y "U.S. v. Bankers Trust Co." —294 U.S. 240—) La importación de esos fallos al contexto en que debemos fallar se ha hecho, a mi entender, de un modo erróneo. La corte norteamericana no tuvo como fundamento central la conveniencia económica de las medidas tomadas por los otros dos poderes, sino que la ratio decidendi se apoyó en la declaración emitida por el Congreso (Joint Resolution, de fecha 5 de junio de 1933) de que el cumplimiento de las cláusulas contractuales de ajuste en función de la cotización del oro interferían directamente en el ejercicio de las atribuciones constitucionales de ese cuerpo para establecer la moneda y fijar su valor (así surge del párrafo que inaugura el voto del chief justice Hughes y es afirmado más adelante en 294 U.S. 240, 297, cuando señala: The question before the Court is one of power, not of policy). El Congreso argentino de enero de 2002 no sólo no emitió ninguna resolución semejante que avalara la interferencia del Presidente en los contratos de depósito bancario, sino que,

por el contrario, dictó la ley 25.561 que, como hemos visto, ordenó preservar el capital de los ahorristas. 10) En síntesis, el decreto 214/02 dictado por el Presidente, constituye una disposición legislativa contraria a la prohibición contenida en el artículo 99.3, segundo párrafo de la Constitución Nacional, mediante la cual se ocasionó una manifiesta privación de la propiedad (artículo 17 de la Constitución) en lo que se refiere a la alteración del capital depositado en las entidades financieras. 11) De lo expuesto precedentemente, se desprende que, en mi opinión, la demanda de amparo promovida es procedente en lo que respecta a la inmediata restitución por el banco demandado de la cantidad de dólares depositados o la de pesos necesaria para adquirir esos dólares al tipo de cambio vendedor que corresponda a la fecha del efectivo pago. No obstante lo expuesto hasta aquí, las razones de gravedad institucional relatadas por la mayoría y que, en líneas generales comparto, tornan prudente, en la medida que ello resulte posible, arribar a una solución que, más allá de las diferencias en los fundamentos, permita arribar a una sentencia que, en tanto unánime en el resultado económico, ponga fin a la gran cantidad de reclamos pendientes de solución. Por ello, en función de esta conclusión, concurro con la parte resolutiva propuesta por la mayoría, en cuanto el monto que ella ordena reintegrar a la parte actora resulta coincidente con el mencionado en los párrafos precedentes y, también, en lo demás que resuelve acerca de la distribución de costas entre las partes.— Carmen M. Argibay. Ampliación de fundamentos del doctor Lorenzetti Considerando: 24) Que conforme surge del considerando anterior, se admite el derecho del ahorrista a la restitución del cien por ciento de su crédito en pesos, lo cual requiere una ampliación de fundamentos para satisfacer el derecho de los actores y demandados a conocer la razón de las decisiones judiciales que los afectan. Que para dictar esta sentencia, se ha debido tener en cuenta: 1) que la legislación promulgada en los años 2001 y 2002 ha tenido como base precedentes de esta propia Corte y que afectaría la seguridad jurídica cambiarlos retroactivamente; 2) que, habiendo transcurrido casi cinco años de los hechos, deben considerarse las implicancias sobre miles de situaciones jurídicas particulares que han tenido una variedad de soluciones transaccionales o judiciales ya consolidadas; 3) que es necesario evaluar las consecuencias sobre las reglas macroeconómicas fijadas reiteradamente por parte del Honorable Congreso de la Nación en el período mencionado, 4) que la interpretación que los jueces realicen sobre la protección constitucional del contrato y de la propiedad tiene efectos importantísimos sobre la evolución futura de las instituciones, 5) que, con arreglo a los precedentes de esta Corte, cabe prescindir de la declaración de inconstitucionalidad de una norma cuando se puede encontrar la solución en el derecho vigente, 6) que han habido diferentes opiniones entre los jueces que, en gran medida, reflejan la disparidad de criterios existentes en la sociedad, 7) que es necesario dar una solución definitiva a este tipo de pleitos para alcanzar la paz social sobre la base de considerar los resultados y en especial el respeto del patrimonio del ahorrista, cumpliendo así la misión institucional que la Constitución confiere a esta Corte Suprema. Que expresado el contexto en el que se debe dictar la presente decisión, es necesario identificar los principios que rigen nuestro sistema constitucional, cuyo seguimiento debe ser la base para evitar la repetición futura de los graves sucesos que ha vivido la república y que afectaron a sus ciudadanos. 25) Que el contrato y la propiedad tienen protección constitucional en el derecho argentino y toda limitación que se disponga es de interpretación restrictiva. Esta tutela comprende tanto la libertad de contratar, que es un aspecto de la autonomía personal a la que todo ciudadano tiene derecho (art. 19 Constitución Nacional), como la de configurar el contenido del contrato, que es un supuesto del derecho a ejercer una industria lícita (art. 14 Constitución Nacional) y de libertad económica dentro de las relaciones de competencia (art. 43 Constitución Nacional). La libertad de contratar, de competir y de configurar el contenido de un contrato, constituyen una posición jurídica que esta Corte debe proteger como tribunal de las garantías constitucionales. Es en este sentido como debe ser interpretado el término "propiedad" constitucional (art. 17 Constitución Nacional). No se trata de indagar si hay un derecho real o creditorio, sino de

afirmar que la libertad, el derecho subjetivo y la posición jurídica relativas al contrato tienen rango constitucional. Esta es la interpretación consolidada por los precedentes de este Tribunal al sostener "que el vocablo propiedad, empleado por la Constitución comprende, como lo ha dicho esta Corte, todos los intereses apreciables que un ser humano puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que se origine en las relaciones privadas sea que nazca de actos administrativos, integra el concepto constitucional de propiedad a condición, de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en el goce del mismo" (Fallos: 145:307; Fallos: 172:21, disidencia del juez Repetto). 26) Que es regla de interpretación que todo aquel que pretenda restringir un derecho de propiedad constitucional tiene la carga argumentativa de justificar la legitimidad de su decisión. Este es el efecto jurídico preciso de la calificación del contrato dentro del concepto de propiedad constitucional, ya que la regla es la libertad, mientras toda limitación es una excepción que debe ser fundada. Que en esta causa se discute la legitimidad de la restricción impuesta por razones de emergencia económica a la libertad de configurar el contenido del contrato y la afectación de la posición contractual. Que el significado de la restricción admisible surge de la interpretación de la Constitución, consistente con la jurisprudencia de esta Corte, teniendo en cuenta las consecuencias que ella ha tenido en la práctica constitucional. 27) Que el estudio de los principales precedentes de este Tribunal sobre la extensión con que puede ser afectado un derecho contractual por razones de emergencia económica, muestra el claro predominio de una interpretación tolerante de amplias restricciones. Que la referida interpretación amplia fue sostenida en un largo período histórico y por numerosos jueces integrantes de esta Corte. En el año 1922, en el precedente "Ercolano" (Fallos: 136:161), con el voto de los jueces Palacio, Figueroa Alcorta y Méndez, el Tribunal declaró que la ley 11.157, que prohibía cobrar, durante dos años contados desde su promulgación, por la locación de casas, piezas y departamentos, destinados a habitación, comercio o industria, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1° de enero de 1920 era constitucional. En el año 1934, en el precedente "Avico, Oscar" (Fallos: 172:21), con el voto de los jueces Sagarna, Pera, Linares, Nazar Anchorena, la Corte declaró la constitucionalidad de la ley 11.741, que reducía el interés y prorrogaba el plazo para el pago del capital en un préstamo hipotecario. En el año 1944, en el precedente "Pedro Inchauspe Hnos." (Fallos: 199:483 —La Ley Online—), con el voto de los jueces Repetto, Sagarna, Nazar Anchorena y Ramos Mejía, esta Corte dijo que, entre los criterios amplios y restringidos, había optado por el criterio "amplio porque está más de acuerdo con nuestra Constitución, que no ha reconocido derechos absolutos de propiedad ni de libertad, sino limitados por las leyes reglamentarias de los mismos...". En el año 1990, en el precedente "Peralta, Luis A. y otro" (Fallos: 313:1513), con el voto de los jueces Ricardo Levene (h), Mariano Cavagna Martínez, Carlos Fayt, Rodolfo Barra, Julio Nazareno y Eduardo Moliné O'Connor —los jueces Belluscio y Oyhanarte firmaron sendas disidencias de fundamentos—, se consideró constitucional el decreto 36/90 en cuanto dispuso que la devolución de los depósitos a plazo fijo que excediesen determinada cantidad, fuesen abonados con títulos de la deuda pública, afirmando esta Corte que "de las medidas adoptadas por el gobierno no resulta menoscabo de la propiedad protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional". 28) Que si bien ha sido minoritaria, ha existido también una interpretación más restrictiva de las intervenciones legales en los contratos por razones de emergencia económica. Pueden recordarse el voto del juez Bermejo, dado en el año 1922, en el precedente "Ercolano, Agustín" (Fallos: 136:161), el del juez Repetto, en el año 1934, en el precedente "Avico, Oscar" (Fallos: 172:21) o el del juez Boffi Boggero, en el año 1960, en el precedente "Cine Callao" (Fallos: 247:121 —Supl. Emergencia Económica y Teoría del Derecho 2003-142—). 29) Que resulta necesario establecer criterios de corrección para una interpretación estable, compatible con los valores constitucionales y apta para constituirse en una base sólida para el futuro de la Nación. Las reglas de la Constitución han sido expresadas con sabia amplitud, para permitir su adaptación a los tiempos, pero esta labor no debe desnaturalizar los valores y principios, ya que siempre debe buscarse la coherencia sobre la base de que no hay un sistema jurídico emergencial o de hecho extraño al que tiene como base la Carta Magna.

Es un principio que todos los individuos tienen derechos fundamentales con un contenido mínimo para que puedan desplegar plenamente su valor eminente como agentes morales autónomos, que constituyen la base de la dignidad humana, y que esta Corte debe tutelar. El ahorro que hace el ciudadano para resguardarse frente a las inclemencias del futuro o para aumentar su patrimonio, debe ser protegido por los jueces, cualesquiera sean las finalidades lícitas que persiga el depositante. Esta regla es la base de la tranquilidad que nuestro pueblo tiene derecho a gozar en una sociedad organizada, es el fundamento del respeto recíproco y es el principal impulsor del crecimiento económico que sólo puede ser realizado en el marco de instituciones estables. 30) Que también cabe valorar las consecuencias de la amplia tolerancia a las restricciones de los derechos contractuales por razones de emergencia consolidada a lo largo más de setenta años. Las legislaciones de excepción tienen un plazo para que se produzca su propia extinción, pero su prórroga y su reiteración han inutilizado los mecanismos de autodestrucción y han alimentado los que permiten su conservación. De tal modo la excepción se ha convertido en regla y los remedios normales han sido sustituidos por la anormalidad de los remedios. Esta fundamentación de la regla de derecho debilita el compromiso de los individuos con las leyes y los contratos, ya que la emergencia permanente destruye todo cálculo de riesgos y restringe el funcionamiento económico. Que el derecho es experiencia y ella nos enseña de modo concluyente que la emergencia reiterada ha generado más emergencia e inseguridad y que es necesario volver a la normalidad. Que la Constitución y la ley deben actuar como mecanismos de compromiso elaborados por el cuerpo político con el fin de protegerse a sí mismo contra la previsible tendencia humana a tomar decisiones precipitadas. Quienes redactaron nuestra Constitución sabían lo que eran las emergencias ya que obraron en un momento en que la Nación misma estaba en peligro de disolución, pero decidieron sujetarse rígidamente a una Carta Magna con el propósito de no caer en la tentación de apartarse de ella frente a necesidades del momento. Un sistema estable de reglas y no su apartamiento por necesidades urgentes es lo que permite construir un Estado de Derecho.— Ricardo L. Lorenzetti.

Consumidores Argentinos c. PEN - Dto.558/02-SS - ley 20.091 (2010) Fallos: 333: 633 Buenos Aires, 19 de mayo de 2010 Vistos los autos: “Consumidores Argentinos c/ EN - PEN - Dto. 558/02-SS - ley 20.091 s/ amparo ley 16.986”. Considerando: 1) Que “Consumidores Argentinos, Asociación para la Defensa, Educación e Información del Consumidor”, promovió acción de amparo, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de la ley 16. 986, contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02, en cuanto modifica en forma sustancial la ley 20.091 de entidades de seguros y su control; y “lesiona, restringe, altera y amenaza con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta los derechos y garantías contemplados en la Constitución Nacional”, en concreto los previstos en sus arts. 17, 18, 42, 75, inciso 12, y 109. Puso de resalto, por un lado, que el art. 1 del decreto 558/02 incorporó, a continuación del último párrafo del art. 29 de la ley 20.091, la posibilidad de que las aseguradoras, ante una situación de iliquidez transitoria, realicen y constituyan deuda subordinada a los privilegios generales y especiales derivados de los contratos de seguro; y por otro lado, que el art. 2º del decreto impugnado sustituyó el art. 31 de la ley por la disposición que establece cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, la exclusión de activos de la aseguradora, la imposibilidad de iniciar actos de ejecución forzada sobre los activos excluidos y de trabarse medidas cautelares sobre dichos activos. En el plano sustancial, tales modificaciones, según su criterio, provocan, concretamente, las siguientes alteraciones: (i) privan de ejercer el derecho de oposición fundada en un caso de transferencia de cartera y, en consecuencia, atentan contra el art. 42 de la Constitución Nacional, (ii) permiten la exclusión de activos de la aseguradora sin dar ninguna noticia a los asegurados, en violación al derecho de propiedad (art. 17 de la Constitución Nacional),

(iii) restringen el ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos por deudas impagas con afectación del derecho de propiedad (art. 17 de la Constitución Nacional), (iv) limitan la traba de medidas cautelares sobre los bienes del deudor e imponen a los jueces la obligación de ordenar el levantamiento de las medidas trabadas sobre los bienes excluidos por voluntad de las empresas aseguradoras, en violación a los derechos de propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio de división de poderes (arts. 17, 18 y 109 de la Constitución Nacional), (v) eliminan la autorización judicial para solicitar la anulación de actos ineficaces y permitir la exclusión de los activos aun cuando exista un estado de insolvencia, atentando contra los derechos de propiedad y de igualdad, del debido proceso y del principio de división de poderes (arts. 17, 18 y 109 de la Constitución Nacional), (vi) limitan el derecho de los acreedores de la aseguradora respecto de los bienes excluidos de su patrimonio, lo cual es violatorio de los derechos de propiedad, de igualdad y de la garantía del debido proceso. Respecto de la índole de la disposición normativa utilizada por el Poder Ejecutivo Nacional para introducir las modificaciones controvertidas, sostuvo que no se hallaban configurados los recaudos que habilitan el ejercicio de la potestad para dictar decretos de necesidad y urgencia. Más que urgencia —dijo—, hubo “lisa y llanamente la intención del Poder Ejecutivo Nacional de brindar un "salvataje" al sector empresario del seguro más comprometido en su situación patrimonial” (fs. 6 vta.). 2º) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la sentencia del juez de primera instancia, hizo lugar a la demanda. En su decisión sostuvo que no basta que la situación sea de emergencia, sino que debe haber una circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trámite legislativo, y que en el caso, si bien se había dado lo primero, no se cumplía con lo segundo, toda vez que el Congreso Nacional se encontraba en sesiones. Asimismo, señaló que el decreto contiene normas de regulación permanente, modificatorias de leyes del Congreso Nacional, las que traducen un apartamiento de los derechos reconocidos por los arts. 14, 17, 18 y 42 de la Constitución Nacional. 3º) Que contra esa decisión, el demandado dedujo recurso extraordinario (fs. 211/225, replicado a fs. 228/ 229), que fue concedido (fs. 233). Los agravios han sido adecuadamente reseñados en el punto II del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, al que cabe remitir para evitar repeticiones innecesarias. 4º) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en tela de juicio el alcance, la interpretación y la validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional —de inequívoca naturaleza federal—, a la luz del art. 99, inciso 3º, de la Ley Fundamental (art. 14, incisos 1 y 3º, de la ley 48). 5º) Que en cuanto a la constitucionalidad de este tipo de decretos resulta de suma trascendencia fijar los requisitos que se deben cumplir a los efectos de considerarlos válidamente emitidos. A tal fin es necesario recordar los propósitos que guiaron a los convencionales constituyentes de 1994 al resolver incorporar a la Constitución Nacional en forma expresa la facultad que se analiza. El dato relevante para la decisión fue la sistemática extralimitación del ejercicio de tal facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo. Si bien es cierto que la Constitución formal no receptaba norma alguna en tal sentido, la realidad institucional mostraba aquella tendencia y su consecuencia natural, que no era otra que el debilitamiento del sistema republicano democrático. Por tal razón, y con la convicción de que el ejercicio legítimo del poder y la plena vigencia de las instituciones requieren la optimización del accionar político mediante la incorporación de reglas de estructura y funcionamiento que garanticen la transparencia, la celeridad y la eficacia, los convencionales constituyentes consideraron conveniente reglar en forma explícita aquella facultad, sustentando tal decisión en la necesidad de introducir parámetros de interpretación restrictiva y que se adecuen a las normas, valores y principios del sistema constitucional argentino (Debate Parlamentario de la ley 24.309 de Declaración de la necesidad de la reforma —Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación— diciembre 21 y 22 de 1993 —págs. 4093/4110—). En tal sentido, la reforma constitucional enunció entre sus objetivos el de “atenuar el presidencialismo”, al mismo tiempo que consignó la necesidad de “modernizar y fortalecer el Congreso” y “fortalecer los mecanismos de control”, todo ello directamente relacionado con el fin de “perfeccionar el equilibrio de poderes”. La metodología a la que se acudió fue la de incorporar ciertas

facultades excepcionales de los poderes constituidos, con el fundamento de que aquéllo significaba la institucionalización de los mecanismos de control a los que se los sometía. En el debate constituyente, el convencional García Lema, en oportunidad de referirse a aspectos de la reforma constitucional, manifestó que “los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igual que la habilitación de los temas que están incluidos en el artículo 3 de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación y perfeccionamiento del sistema democrático ( ) La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos del poder del Estado —el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial—; y a ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial” (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria, Tomo II, págs. 2210/2211). En línea con los conceptos de que da cuenta el párrafo anterior, el convencional Paixao señaló que “ ( ) dos realidades de nuestra historia institucional justifican por sí solas —y en forma suficiente— la reforma de la Constitución Nacional ( ) Se trata de dos realidades que encarnan dos formas distintas de concentración del poder en nuestra Constitución histórica y en la vida institucional de esa Constitución ( ) Una de ellas está vinculada con la concentración de poder en el Poder Ejecutivo nacional ( )”. Por ello, continuó diciendo, el conjunto de reformas “( ) significa asumir como hecho que la actual etapa histórica de la Argentina no es la etapa del hiper presidencialismo al servicio de la organización nacional, sino la de una descentralización del poder que posibilite un avance armónico y por consenso de la mayor cantidad posible de integrantes de la sociedad política” (“Diario de Sesiones”, op. cit., t. II, pp. 2211/2212). Por su parte, el convencional Alfonsín sostuvo que la intención del constituyente fue la de “( ) atenuar el presidencialismo y desconcentrar las facultades del Presidente”; y que al sancionar estas reformas buscó “( ) evitar la degradación de la democracia y de las instituciones que ponía en peligro nuestra República ( )”. Agregó, refiriéndose a la concentración de poder en el Ejecutivo, que “( ) Dicha concentración de poder distorsiona la representatividad y el sistema de separación de poderes, y debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado” (Convención Nacional Constituyente, 1994, Ministerio de Justicia de la Nación, Tomo V, págs. 5155/5156). 6º) Que la interpretación de la Constitución Nacional, en cuanto regula los decretos de necesidad y urgencia, debe ajustarse a los principios del estado constitucional. Ello es así porque los constituyentes decidieron sujetarse a unos principios fundamentales para convivir en sociedad, pensados para que sean perdurables e inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente a las previsibles mudanzas de opinión. Este común sentir se edifica sobre algunas bases que deben ser aceptables para quienes están distanciados por una controversia particular, que lo serán en los conflictos subsiguientes cuando cambien sus posiciones de poderío o debilidad y que serán aplicadas por las generaciones futuras porque se habrán transformado en una práctica constitucional consolidada. 7º) Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la división de funciones y el control recíproco, esquema que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994. Así, el Congreso Nacional tiene la función legislativa, el Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder Judicial dicta sentencias, con la eminente atribución de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurídicas. Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo puede sustituir libremente la actividad del Congreso o que no se halla sujeto al control judicial. 8) Que todo lo aquí expuesto no permite albergar dudas en cuanto a que la Convención reformadora de 1994 pretendió atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial (confr. en igual sentido “Verrocchi”, Fallos: 322:1726, y sus citas). De manera que es ese el espíritu que deberá guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional,

como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasión de dictar un decreto de necesidad y urgencia. 9) Que, en este orden de ideas, es menester señalar que en el referido art. 99, inciso 3º, se establece que el Poder Ejecutivo sólo podrá emitir disposiciones de carácter legislativo “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos”. Estos decretos “serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”. A continuación, en el último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la comunicación del decreto que se hubiera emitido a una Comisión Bicameral Permanente del Congreso, y para su tratamiento en ambas cámaras. Allí se establece que “el Jefe de Gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”. En el mismo sentido el art. 100, inciso 13, dispone que corresponde al Jefe de Gabinete “Refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia ( ) “; y establece que aquel funcionario “() someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral Permanente”. 10) Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país (“Verrocchi”). Así, para el ejercicio válido de esta facultad de excepción, el constituyente exige —además de la debida consideración por parte del Poder Legislativo— que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia. 11) Que en lo que respecta a la existencia de un estado de necesidad y urgencia, es atribución de este Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos. Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de emergencia, ha verificado desde el precedente de Fallos: 136:161 (“Ercolano”) la concurrencia de una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad —esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre “debido sustento en la realidad”— (Fallos: 172:21 —”Avico”—; 243:449 —”Nadur”—; 313:1638 —”Videla Cuello”—; 330:855 —”Rinaldi”—, entre muchos otros) con mayor razón debe ejercer idéntica evaluación respecto de las circunstancias de excepción cuando ellas son invocadas unilateralmente por el Presidente de la Nación para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no le pertenecen (arts. 44 y 99, inciso 3º, párrafo 2º, de la Constitución Nacional). En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicitó en el art. 99, inc. 3º, del texto constitucional estándares judicialmente verificables respecto de las situaciones que deben concurrir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nación. El Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad ejercida carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima. 12) Que, por lo demás, corresponde aclarar que la previsión en el texto constitucional de pautas susceptibles de ser determinadas y precisadas en cada caso concreto autoriza al Poder Judicial a verificar la compatibilidad entre los decretos dictados por el Poder Ejecutivo y la Constitución Nacional, sin que ello signifique efectuar una valoración que reemplace a aquella que corresponde al órgano que es el competente en la materia o invada facultades propias de otras autoridades de la Nación.

En ese sentido, ha afirmado esta Corte desde siempre que es un principio fundamental de nuestro sistema político la división del gobierno en tres altos poderes políticos independientes y soberanos en su esfera, pero siempre respetando las atribuciones de cada uno de ellos (“Criminal c/ Ríos, Ramón y otro”; Fallos: 1:32); específicamente referido a las atribuciones del Poder Judicial, el senador Zapata, miembro informante en el Senado de la Nación del proyecto de ley de organización de la justicia federal, antecedente de la ley 27, sostenía en 1857 que el poder de los jueces federales “emana del derecho que tienen de fundar sus fallos en la Constitución con preferencia a las leyes o, en otros términos, de no aplicar las leyes que les parezcan inconstitucionales, y de juzgar también la constitucionalidad de los actos gubernativos () Este inmenso poder público que a primera vista y en tesis general podría parecer muy alarmante y peligroso, no lo es en realidad desde que se tenga en cuenta que los jueces federales se han de mover siempre dentro de la órbita en que está encerrado todo Poder Judicial” (Cámara de Diputados de la Nación, El Poder Legislativo de la Nación Argentina por Carlos Alberto Silva, Tomo VI, pág. 97). 13) Que una vez admitida la atribución de este Tribunal de evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales características, cabe descartar de plano, como inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. En el precedente “Verrocchi”, esta Corte resolvió que para que el Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes (considerando 9) 14) Que este caso se refiere a un decreto dictado con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3º, de la Ley Fundamental que, por la materia que aborda —de naturaleza comercial— no trata de una de las prohibidas por el texto constitucional. Que a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo —como ya se indicó— introdujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al artículo 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las aseguradoras de la prohibición del inciso "g" de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1) ; sustituyó los textos de los arts. 31 y 86, inciso "a", de la ley (arts. 2 y 3); e incorporó un último párrafo al art. 33 de aquélla (art. 4º). En la motivación del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 había modificado sustancialmente el “( ) escenario económico del país, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economías individuales, de la producción, de las personas y de la seguridad social” (considerando 1º); y que las medidas derivadas de la referida ley habían afectado “( ) significativamente a la operatoria que desarrollan las entidades aseguradoras”; de modo que re sultaba “ ( ) perentorio e impostergable” dictar normas que permitieran a la Superintendencia de Seguros de la Nación, como organismo de control de la actividad, “( ) manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados” (considerando 2º). Al mismo tiempo, tras tener en cuenta “( ) el impacto de las últimas medidas económicas dictadas”, consideró “( ) procedente habilitar a las compañías para que puedan recurrir al crédito en situaciones de iliquidez” y autorizarlas “( ) bajo determinadas condiciones a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los asegurados” (considerando 3º). Asimismo, señaló que resultaba necesario reforzar las facultades y atribuciones del mencionado organismo de control para “ ( ) posibilitar su eficaz y oportuna intervención en los procesos de reestructuración de entidades de seguros” (considerando 4º).

Empero, en cuanto aquí más interesa, el Poder Ejecutivo destacó que “( ) la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto” (considerando 5º) , a cuyo fin invocó “( ) las atribuciones conferidas por el art. 99, inciso 3”, del texto constitucional (considerando 7º). Por lo demás, cabe señalar que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo a la ley 20.091 no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional. En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez del decreto cuestionado en el sub lite, por cuanto no han existido las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. “Verrocchi”, considerando 10). Por ello, y lo concordemente dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. —Ricardo Luis Lorenzetti. —Elena I. Highton de Nolasco (según su voto). —Carlos S. Fayt. —Enrique Santiago Petracchi (según su voto). —Juan Carlos Maqueda (según su voto). —E. Raúl Zaffaroni. —Carmen M. Argibay (según su voto). Voto de la señora vicepresidenta doctora doña Elena I. Highton de Nolasco: Considerando: Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos. 14) Que en este caso el decreto cuestionado —de naturaleza comercial— no aborda una de las materias expresamente prohibidas por el texto constitucional. Por otra parte, la norma cuestionada fue dictada con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. Esta circunstancia, habilita a este Tribunal —ante la inexistencia del debido control legislativo exigido por la Ley Fundamental—, a evaluar el presupuesto fáctico —la configuración de un estado de necesidad y urgencia— que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos. 15) Que, en el marco de este análisis y a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo —como ya se indicó— introdujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al art. 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las aseguradoras de la prohibición del inciso g de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1); sustituyó los textos de los arts. 31 y 86 inciso a, de la ley (arts. 2 y 3); e incorporó un último párrafo al artículo 33 de aquélla (art. 4). En la motivación del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 había modificado sustancialmente el “( ) escenario económico del país”, que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economías individuales, de la producción, de las personas y de la seguridad social”; y que las medidas derivadas de la referida ley habían afectado “( ) significativamente” a la operatoria de las entidades aseguradoras de modo que resultaba “perentorio e impostergable” dictar normas que permitieran a la Superintendencia de Seguros de la Nación, como organismo de control de la actividad, “( ) manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados”. Al mismo tiempo, tras tener en cuenta “( ) el impacto de las últimas medidas económicas dictadas” consideró “( ) procedente habilitar a las compañías a que puedan recurrir al crédito en situaciones de iliquidez”; y autorizarlas “( ) bajo determinadas condiciones a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los asegurados”. Asimismo, señaló que resultaba necesario reforzar las facultades y atribuciones del mencionado organismo de control para “( ) posibilitar su eficacia y oportuna intervención en los procesos de reestructuración de entidades de seguros”. 16) Que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos políticos, sociales y económicos que dieron lugar a una de las crisis más agudas en la historia contemporánea de nuestro país, hecho público y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados

pronunciamientos (Fallos: 328:690 “Galli”; 330:855 “Rinaldi”; y 330:5345 “Longobardi”, entre otros). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningún elemento que permita al Tribunal llegar a la convicción de que el complejo contexto económico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y regularización que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la Constitución prevé. Máxime si se repara en que el decreto examinado contiene disposiciones de regulación permanente sobre la actividad mencionada —materia propia del poder de policía que ejerce el legislador— cuya aplicación excedería a la situación de emergencia en la que se pretende justificar su dictado. En este contexto, no es posible concluir en que en el caso se tornaba necesaria la adopción de medidas inmediatas, pues no se ha demostrado el riesgo existente en el sector, que no sólo afectase a las entidades aseguradoras sino que, en atención al interés general que la actividad involucra, pudiera repercutir en el universo de los asegurados y en el resto de la sociedad. Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine —tal como lo postuló el decreto impugnado en sus considerandos— la existencia de las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. doctrina de la causa “Verrocchi” antes citada, considerando 10), circunstancia que pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto impugnado. Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. —Elena I. Highton de Nolasco. Voto del señor ministro doctor don Juan Carlos Maqueda: Considerando: Que el infrascripto concuerda con los considerandos 1a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos. 14) Que en este caso el decreto cuestionado fue dictado con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, sin que existan constancias o manifestaciones del recurrente, durante el curso del proceso, de que ese acto haya sido ratificado por el Poder Legislativo. En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el único órgano titular de la función legislativa. Por lo tanto, no cabe sino concluir en que los actos emanados del Poder Ejecutivo Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en la disposición aludida sólo pueden identificarse con una ley a partir de su ratificación por aquél, pues es desde ese momento, y no antes, que existe la voluntad legislativa plasmada en una norma (arg. Fallos: 331:1927 “Caligiuri”, disidencia del juez Maqueda). En consecuencia, la ausencia en el sub examine de una intervención legislativa que permita inferir la voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar el decreto 558/ 02, resulta suficiente para determinar su invalidez constitucional. Ello es así, pues no se encuentra cumplida una de las condiciones que resultan exigibles para admitir la legalidad del ejercicio de la excepcional atribución concedida al Poder Ejecutivo, para el caso de decretos dictados con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral Permanente regulados en el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional (Fallos: 331:1927, cit.). 15) Que, sin perjuicio de ello, cabe advertir que el decreto aquí examinado tampoco supera un test de validez constitucional fundado en el examen de la concurrencia de razones de necesidad y urgencia. Al respecto, creo oportuno reiterar que fue intención de los convencionales constituyentes al sancionar la reforma constitucional fijar rigurosos límites al Poder Ejecutivo en materia de decretos de necesidad y urgencia, con el objeto de establecer frenos formales al voluntarismo presidencial imperante en la materia con anterioridad al año 1994.

En este sentido, resulta oportuno citar nuevamente la opinión del miembro informante por la mayoría, convencional García Lema, que con el objeto de justificar la decisión adoptada en la materia, sostuvo que “( ) Correspondió entonces discernir si era conveniente que los decretos de necesidad y urgencia se mantuviesen como una práctica paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctrina y de la jurisprudencia o si debían ser reglamentados en la propia Constitución. Se optó por esta segunda solución porque parece lógico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades para su tratamiento constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los conflictos que se generen”. Agregó dicho convencional que “( ) La ventaja principal de reglamentar los decretos de necesidad y urgencia en la Constitución es que permite delinearlos sujetos a determinados procedimientos que importarán profundas modificaciones respecto de las prácticas anteriores. Así la necesidad de que el presidente de la Nación deba dictarlos en acuerdo general de ministros; que el jefe de gabinete además de suscribir ese decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisión Bicameral de control que se creará en esta materia; que luego la comisión tenga un tiempo también abreviado de diez días para expedirse y que la cuestión sea sometida a los plenarios de las Cámaras para que decidan expresamente sobre ella parecen mecanismos que innovan profundamente sobre las mencionadas prácticas anteriores “ (“Diario de Sesiones”, op. cit., Tomo II págs. 2217/2218). A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al analizar el texto propuesto para la reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia, manifestó que “( ) En la etapa procedimental podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa ( ). En esta etapa legislativa el diseño constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo que [con remisión expresa al artículo 82 de la Constitución Nacional] tiene obligación de expresarse. En todos los casos ha sido prohibida la sanción ficta o tácita. La primera es el silencio y, la otra, la expresión por otros medios. Esto reviste una enorme trascendencia para el derecho constitucional argentino. No podrá haber más decretos con el silencio del Congreso, que deberá hablar, decir y expresarse, según la Constitución, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresión del Congreso. No hay más silencio del Congreso que pueda interpretarse como consentimiento al Poder Ejecutivo El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este sentido, no dudo de que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrático de mi país. De modo que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado del decreto de necesidad y urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe, necesariamente, aprobarlo o revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el decreto será nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación podrá ejercer el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos que mencioné recién; en el procedimiento, valga la tautología, de la etapa procedimental para ver si se han cumplido todos los requisitos. Si falta alguno, la pena será la nulidad” (“Diario de Sesiones”, op. cit., Tomo II págs. 2451/2453). 16) Que es por ello evidente que el texto del art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional ha establecido, como principio general, que el Presidente tiene prohibido dictar normas de sustancia legislativa. En consecuencia, la regla que gobierna todo lo relacionado con los decretos de necesidad y urgencia es que están prohibidos “bajo pena de nulidad absoluta e insanable”. Dicho principio sólo podrá ceder, según el propio texto constitucional, frente a una circunstancia excepcional que hiciere “imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes”. En este punto, no es ocioso reiterar que el texto constitucional no habilita a concluir en que la necesidad y urgencia a la que hace referencia el inciso 3 del art. 99 sea la necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda, habitualmente de origen político circunstancial, sustituyendo al Congreso de la Nación en el ejercicio de la actividad legislativa que le es propia. Aún así, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Poder Ejecutivo no se siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales como la división de poderes, la forma republicana de gobierno, la distribución de competencias y los controles inter órganos, entre otros (Fallos: 331:1927 cit.). 17) Que debe reiterarse que es al Poder Judicial a quien incumbe en cada caso concreto puesto a su consideración ponderar si existe verdaderamente un estado de necesidad y urgencia que habilite el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias atribuidas al Presidente de la Nación. Esta responsabilidad implica ejercer una facultad fiscalizadora de modo claro y rotundo respecto de la

preexistencia de la situación invocada por el Poder Ejecutivo, cuya resistencia a reconocer tal atribución ha sido históricamente rechazada por la más calificada doctrina. Así, la competencia para controlar jurídicamente las circunstancias que motivan este tipo de decreto ya había sido sostenida por Hans Kelsen, quien aseguraba que “el control de su constitucionalidad es bastante importante pues toda violación de la Constitución significa, a este respecto, una alteración a la línea que divide a las esferas del gobierno y del Parlamento, tan importante políticamente. Mientras más estrictas son las condiciones en que la Constitución los autoriza, más grande es el peligro de una aplicación inconstitucional de estas disposiciones, y tanto más necesario un control jurisdiccional de su regularidad. La experiencia enseña, en efecto, que donde quiera en que la Constitución autoriza tales reglamentos, su constitucionalidad es siempre, con o sin razón, apasionadamente discutida” (La garantía jurisdiccional de la Constitución, págs. 61/62, Edición de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2001). En el mismo sentido autorizada doctrina constitucional argentina ha afirmado la posibilidad de efectuar una valoración judicial respecto de las razones de necesidad y urgencia que alega el Poder Ejecutivo al dictar un decreto invocando las facultades del art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. Germán Bidart Campos ha señalado que las excepciones contempladas en el artículo citado “han de recibir una interpretación sumamente estricta para no desvirtuar el principio general prohibitivo. Ello nos da pie, a la vez, para afianzar la necesidad de que los controles políticos y el control judicial de constitucionalidad no se inhiban sino que, al contrario, se ejerzan en plenitud e intensamente, a efecto de que las excepciones no se utilicen para burlar las prohibiciones” (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo II-B, pág. 213). Agrega que la justicia debe diagnosticar con objetividad y buena fe cuando se producen las circunstancias excepcionales que tornan imposible seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes (Manual de la Constitución reformada, Tomo III, pág. 254). También Miguel Ángel Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional, Tomo V, pág. 97, advierte que la retracción del control del Poder Judicial respecto de los decretos de necesidad y urgencia habilita al Poder Ejecutivo a dictar por decreto el Código Civil, el Código de Comercio o las leyes laborales ante la probable pasividad del Congreso. Alberto Spota, por su parte, afirma que reconocer la atribución que la Constitución otorga a los tribunales federales para juzgar la validez de los decretos de necesidad y urgencia es una expresión del principio de supremacía constitucional (“La Corte Suprema de Justicia de la Nación como parte del poder político del Estado”, La Ley, 1990-B, 979). 18) Que, a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia, procede recordar que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos políticos, sociales y económicos que dieron lugar a una de las crisis más agudas en la historia contemporánea de nuestro país, hecho público y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados pronunciamientos (Fallos: 328:690 “Galli”; 330:855 “Rinaldi” y 330:5345 “Longobardi”, entre otros) (LA LEY, 2005-B, 719; 2007-B, 415). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del proceso no aportan ningún elemento que permita al Tribunal llegar a la convicción de que el complejo contexto económico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y regularización que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la Constitución prevé. Máxime si se repara en que el decreto examinado contiene disposiciones de regulación permanente sobre la actividad mencionada — materia propia del poder de policía que ejerce el legislador— cuya aplicación excedería a la situación de emergencia en la que se pretende justificar su dictado. En este contexto, no es posible concluir en que en el caso fuera necesaria la adopción de medidas inmediatas pues más allá de la situación particular de cada empresa aseguradora, no se advierte cuál era el riesgo existente en el sector que pudiera comprometer el interés general y repercutiera en el universo de los asegurados y el resto de la sociedad. Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine —tal como lo postuló el decreto impugnado— la existencia de las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (Fallos: 322:1726 cit.). 19) Que todo lo hasta aquí expuesto pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto 558/02 en tanto no constituye —por ausencia de ratificación del Congreso— un acto complejo en el que

concurran la voluntad del Poder Ejecutivo con la del Poder Legislativo (confr. Fallos: 331:1927 cit.), circunstancia a la que cabe agregar la ausencia de la situación excepcional de necesidad y urgencia que prescribió el constituyente de 1994. Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. —Juan Carlos Maqueda. Voto de la señora ministra doctora doña Carmen M. Argibay: Considerando: Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 10 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos. 11) Como ya lo he expresado al expedirme en el precedente “Massa” (Fallos: 329:5913) (LA LEY, 2007-A, 316), el art. 99, inciso 3º, segundo párrafo, de la Constitución Nacional, establece la siguiente prohibición general: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”. El Presidente, por ser el funcionario que desempeña el Poder Ejecutivo (art. 87 Constitución Nacional) está especialmente alcanzado por esta prohibición. Por lo tanto, cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición general antes sentada, a saber, la descripta en los párrafos tercero y cuarto del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, ya transcriptos en el considerando 9º del presente fallo. 12) De acuerdo con los propios términos del decreto 558/2002, resulta inequívoco que se trata de una disposición de carácter legislativo, lo cual por otro lado es patente si se tiene en cuenta que introdujo modificaciones permanentes a las reglas establecidas por la ley nº 20.091, denominada “Ley de Entidades de Seguros y su Control”. Ahora bien, en el presente caso y luego del dictado del decreto impugnado no tuvo lugar nada similar al procedimiento legislativo previsto en el tercer párrafo del art. 99.3 de la Constitución Nacional y, por lo tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cámaras del Congreso. Respecto a esto último, no se me escapa que por la época del decreto 558/02, el Congreso no había dictado ninguna disposición organizando el funcionamiento de la Comisión Bicameral mencionada en el art. 99.3 de la Constitución, situación que se mantuvo hasta que en el año 2006 entró en vigencia la ley 26.122. Tengo también presente la opinión según la cual esta demora del Congreso habría habilitado al Presidente para dictar decretos de necesidad y urgencia sin seguir el procedimiento constitucional, pues lo contrario implicaría acordar a uno de los poderes (el legislativo) la posibilidad de bloquear indefinidamente el ejercicio de una atribución que es propia de otro poder (el ejecutivo) (Fallos: 320:2851 “Rodríguez”, considerando 13 y Fallos: 322:1726, “Verrocchi”, disidencia de los jueces Nazareno, Moliné O" Connor y López, especialmente considerandos 8º y 9º). Dada la aceptación que ha ganado este argumento, diré brevemente por qué creo que no es plausible. 13) Ante la ausencia de la ley reglamentaria mencionada en el art. 99.3 de la Constitución, dos estándares distintos pueden adoptarse como base para juzgar sobre la validez de las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente conocidas como “decretos de necesidad y urgencia”, a saber, o bien uno que parte de la presunción de constitucionalidad o, por el contrario, otro que presume su inconstitucionalidad. El primero se apoya en el supuesto cumplimiento de la norma excepcional permisiva (art. 99.3, párrafos tercero y cuarto), mientras que el segundo se apoya en el desconocimiento del principio general prohibitivo (art. 99.3, párrafo segundo). Ambas posiciones tienen sus implicancias: la primera, que el Congreso, mediante una demora indefinida en dictar la ley reglamentaria, tendría la posibilidad de transformar la excepción en regla y, de ese modo, acordar al Presidente una amplitud de atribuciones que la Constitución quiso negarle; la segunda, que, mediante esa misma demora, el Congreso logre la cancelación o restricción máxima de las atribuciones excepcionales acordadas al Presidente.

Como puede apreciarse, no hay opciones libres de implicancias y es en ese contexto que me inclino por tomar como punto de partida el sistema constitucional tal como fue creado: si el ejercicio de la función legislativa por el Presidente está condicionado al cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 99.3, tercer y cuarto párrafo de la Constitución, y no se ha probado en el caso que dicha condición se haya cumplido, entonces las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente no consiguen superar la pena establecida por la misma Constitución, esto es, su nulidad absoluta e insanable. Esta es la decisión que entiendo más acorde con los propósitos que inspiraron la acción de la Convención Nacional Constituyente de 1994. Por otra parte, una demora legislativa no era del todo imprevisible para el constituyente, si se tiene en cuenta que no fijó plazo alguno para la sanción de la ley reglamentaria —como sí lo hizo en otros temas— y la sometió a una mayoría calificada que es, obviamente, más difícil de alcanzar. No puede decirse lo mismo de la interpretación con la cual discrepo, que desemboca en una continuidad sin mayores cambios del estado de cosas reinante hasta 1994, como si nunca hubiese habido una Convención Constituyente que sancionó normas constitucionales con el fin de atenuar el presidencialismo; atenuación que sólo puede ser entendida en relación con la situación anterior. En consecuencia, no habiéndose cumplido con el mecanismo constitucional propio de la excepción, el decreto 558/02 debe reputarse dictado en transgresión al principio general establecido en el art. 99, inciso 3º, segundo párrafo, de la Constitución Nacional. 14) Por todo lo expuesto, corresponde declarar que el decreto 558/02 es absoluta e insanablemente nulo en los términos del art. 99.3, segundo párrafo, de la Constitución Nacional. Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con Costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. —Carmen M. Argibay. Voto del señor ministro doctor don Enrique Santiago Petracchi: Considerando: 1) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que había declarado que el decreto “de necesidad y urgencia” 558/02 estaba viciado de nulidad absoluta e insanable (conf. fs. 137/139 vta. y 205/ 208 vta.). Contra esa sentencia la parte demandada interpuso recurso extraordinario (fs. 211/225 vta.), que fue bien concedido por el a quo con fundamento en el art. 14, inciso 1, de la ley 48 (fs. 233). 2) Que resulta indiscutible que el P.E.N. dictó el decreto 558/02 como decreto de necesidad y urgencia (art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional). En los considerandos del decreto se menciona que “la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que atraviesa el país [...] configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional, para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto”. Después se indica “(q)ue el presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas por artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional”. 3) Que, a la luz de lo expresado en el voto del juez Petracchi en la causa “Verrocchi” (Fallos: 322:1726, 1738) (LA LEY, 1999-E, 593), que se da aquí por reproducido, corresponde concluir en la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 558/02. En efecto, como se sostuvo en aquel voto, la vía establecida en el art. 99, inciso 3 de la Constitución Nacional, exigía que el Congreso sancionara la “ley especial” que hiciera operativo el articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio elegido, pues el Tribunal sólo debía atender a su significado y a sus consecuencias. Hasta que no fue sancionada la ley que reclamaba el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, no podía cumplirse con la “subetapa” legislativa prevista por aquélla y ello determinaba la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia.

Como se sabe, sólo en el año 2006 fue sancionada la ley especial que la Constitución exigía —que lleva el n 26.122— razón por la cual el decreto de necesidad y urgencia 558/02 es insanablemente nulo. Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. —Enrique Santiago Petracchi.

Punto 5: CNCAF, sala IV. Peluso

CNCAF, sala I. Asociación de Balanceadores, Corredores y Martilleros Públicos y otro c. E.N. (1994) 2ª Instancia. — Buenos Aires, agosto 2 de 1994. ¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? El doctor Grecco dijo: I.- Los antecedentes fácticos y jurídicos que han suscitado esta contienda encuentran reseña suficiente en la sentencia apelada (fs. 100/101), en el memorial de agravios de los demandantes (fs. 119/123 vta.) y en la réplica del Estado Nacional (fs. 125/128). La cuestión debatida es, en síntesis, la siguiente: se trata de precisar si los corredores de comercio están habilitados para presentar los avisos de transferencia de fondos de comercio que ordena la ley n° 11.867, cuestión que surge, originariamente, a raíz de la nota presentada por la Asociación de Balanceadores, corredores y martilleros públicos solicitando autorización a los corredores matriculados para publicar los edictos y que, resuelta transitoriamente en forma favorable (resolución n° 6/91 (fs. 10/12), fue posteriormente denegada en virtud de la abrogación dispuesta por la resolución n° 8/91 (fs. 14/15, ambas emitidas por el señor Director Nacional del Registro Oficial). Cabe aquí retener que tal derogación fue formulada en atención al criterio adverso a la permisión que sustentaron tanto el dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia como la Subsecretaría de Asuntos Registrales. II.- De los distintos aspectos de la discusión hay dos que sólo dejaré anotados. Es indiscutible, en primer término, que no existe norma escrita que habilite a los corredores de comercio a suscribir los avisos previstos en la ley n° 11.867. Por otro lado, no es necesario extenderse respecto de la naturaleza y función de dichos agentes auxiliares de comercio porque así lo hace -con apreciaciones que en general no merecen reparos- la sentencia impugnada. En realidad, teniendo en cuenta el ámbito material de actuación y la formación profesional (aunque ésta hubiera sido adquirido únicamente por la práctica habitual), pareciera que no existen objeciones serias que impidan la autorización requerida. La principal impugnación radica en la inexistencia de norma escrita y la necesaria intervención, según afirma el Estado Nacional, del Poder Ejecutivo para conferir la habilitación. Es, igualmente, uno de los argumentos de la sentencia cuando reflexiona que, en todo caso, se trata de una decisión de política legislativa, la que se halla fuera de la órbita del Tribunal (consid. IV, inc. c). III.- Es un extremo indiscutible, sin embargo que, como se dijo en la disposición administrativa que confirió la autorización provisoria, “el Boletín Oficial permanentemente admitió, de hecho, que los corredores de comercio autoricen la publicación de edictos en las transferencias de fondos de comercio donde ellos intervienen” (consid. séptimo). Y tal circunstancia -notoria para el Tribunal- es la que suscita interrogante de precisar si, no habiendo norma escrita, la interpretación que brota de un comportamiento no formalizado puedo autolimitar a los órganos de la Administración. El modo exclusivo mediante el cual la norma jurídico administrativa es aplicada al supuesto de hecho es, cabalmente, la acción administrativa. Dicha aplicación puede provenir tanto de comportamientos formalizados (norma o acto administrativo) como de comportamientos no formalizados. Precisamente en cuanto comportamientos fácticos habituales, las prácticas administrativas constituyen un mecanismo no formalizado que la organización administrativa mantiene en el desarrollo de su actividad práctica y de ejecución a fin de proponer soluciones dirigidas al cumplimiento del mandato legislativo. La acción administrativa viene así dirigida según un igual y coherente desarrollo, modulado conforme la continuidad ideal que una cierta elección de conducta y/o contenido determina y que simultáneamente provoca la exclusión de todos aquellos otros actos o de todas aquellas posibles actitudes o comportamientos que, en vía abstracta, se podrían también haber establecido en la

ejecución del mandato legislativo. De forma similar a la costumbre o al precedente judicial, también la práctica administrativa comporta un fenómeno jurídico nacido al margen de una voluntad normativa externa al órgano y que adquiere fuerza y vigor por un hecho normativo interno. En tal sentido, resultan notas distintivas de la praxis administrativa la circunstancia de que se trata de un comportamiento habitual no definido en acto alguno pero relevante a los fines del ordenamiento jurídico y que, funcionando como modo de resolver situaciones idénticas entre sí y concretar en todo momento singular la modalidad de actuación propia de la función misma, exterioriza una “interpretación objetivada” que autovincula al órgano administrativo respectivo (conf. A. Carullo: La Prassi Amministrativa, 1979, 3 y ss., 15 y ss.; P. M. Vipiana: L'Autolimite della Pubblica Amministrazione, 1990, 69-72). IV.- Si mediante un comportamiento habitual y repetido en el tiempo la Administración ha formulado una interpretación objetivada de la norma que de un lado la autolimita y de otro confiere una expectativa legítima del particular, bien se comprende que su eliminación requiere una motivación más detallada que la que puede surgir de un comportamiento fáctico contrario a la práctica inveterada. Tal explicación no puede consistir en que “la normativa que rigió siempre la materia jamás previó que los corredores publicaran los avisos de transferencia” (cap. IV “in fine” del responde, fs. 82 y reiteración en la contestación al memorial de los actores, fs. 127, párrafo cuartel) por cuanto se encuentra reconocido que, de hecho, fue tolerada la intervención de los corredores de comercio en la suscripción de los aludidos avisos. Tampoco es válida la genérica reflexión que se vuelca con relación al hipotético orden público que informaría la normativa relativa a la especie y cuya vulneración se habría descubierto abruptamente tras un lapso suficientemente extenso de práctica permisiva. Sólo subsistiría, como argumento sustancial relevante, la necesidad de que sea el Poder Ejecutivo Nacional en su carácter de órgano investido de la potestad de reglamentación de las leyes (art. 86, inc. 2 de la Constitución Nacional) quien expresamente extienda a los corredores de comercio la autorización para suscribir los avisos de transferencia de fondos de comercio. La argumentación, sin embargo, debe ser diametralmente opuesta a la que propone el Estado Nacional. Si la praxis administrativa, ha creado una autovinculación que sujeta a la Administración la postulada intervención del Poder Ejecutivo en ejercicio de sus poderes de reglamentación podría actuar en todo caso como mecanismo derogatorio de la praxis. Cuando menos tal es aquello que ha ocurrido en los casos que se consideró conveniente o necesario derogar una práctica repetida; p. ej. el decreto n° 6285, del 15 de setiembre de 1972 (B.O. del 20/IX/1972) deja sin efecto la costumbre de agradecer los servicios prestados a los funcionarios renunciantes, excepto cuando las funciones hubieran sido desempeñadas “ad honorem”; o bien el decreto n° 2528/85 que derogó la costumbre del suministro en especie que se prestaba en diversas dependencias administrativas reemplazándolo por un adicional en dinero. Bien se comprende, por lo demás, que configurada una práctica -en el caso “praeter legem”autolimitativa vinculante, la potestad derogatoria sólo puede predicarse de órgano que ostenta el poder general de reglamentación (y naturalmente, del órgano legislativo). Por consiguiente, la resoluciones nros. 6/91 y 7/91 son válidas en cuanto vienen a ratificar mediante un comportamiento formalizado, que traducen expresamente la voluntad de la Administración, la praxis precedente; por el contrario, desborda el ámbito de competencia específica, la resolución n° 8/91 que consagra un sacrificio de derechos por un órgano que no cuenta con el apoderamiento suficiente para sancionar la interdicción. En mérito a los fundamentos enunciados, voto porque se revoque la sentencia apelada y se declare la ilegitimidad de la Resolución n° 8/91 del señor Director Nacional del Registro Oficial, restituyéndose la vigencia, por lo tanto, de las resoluciones 6/91 y 7/91. Con costas de ambas instancias en el orden causado en atención a la índole de la cuestión planteada de tratamiento novedoso en la Sala y objetivamente dudosa de derecho (art. 68, segundo párrafo, Cód. Procesal). El doctor Néstor H. Buján, adhiere al voto precedente. En virtud del resultado que informa el Acuerdo que antecede, Se Resuelve: Revocar la sentencia apelada. En consecuencia, se declara ilegítima la resolución n° 8/91 del señor Director del Registro Oficial, la que se anula; restituyéndose, por lo tanto, la vigencia de las resoluciones 6/91 y 7/91 emitidas también por el órgano mencionado. Las costas de ambas instancias se imponen en el orden causado. Se deja constancia que sólo suscriben la presente dos vocales por hallarse vacante el tercer cargo. — Néstor Horacio Buján. —Carlos Manuel Grecco.