El Colegio de México

VII. Fortalezas, Debilidades y Recomendaciones VII.1.- INTRODUCCION •

El Programa de Opciones Productivas pretende satisfacer la necesidad de acceso a fuentes de financiamiento por parte de la población en situación de pobreza con el fin de fomentar su patrimonio productivo o capital de trabajo, bajo un esquema de recuperación que promueva la capitalización de los beneficios, con el objeto de impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades a través del apoyo a individuos o grupos sociales interesados en crear, reforzar o ampliar proyectos productivos desarrollados y administrados por ellos mismos (pag. 1).

•

Para lograr su objetivo, el Programa interviene a través de siete modalidades: 1) Apoyo a la Palabra. Esta vertiente busca apoyar a productores agrícolas marginados en tierras de baja productividad y alta siniestralidad; 2) Crédito Social. Apoya a proyectos productivos y propuestas de generación de autoempleo, que sean sostenibles y redituables, y cuyas características, tamaño y tiempos de maduración limitan el acceso al crédito formal; 3) Crédito Productivo para Mujeres. Apoya proyectos productivos sostenibles y redituables operados por mujeres con el fin de brindarles una fuente alternativa de ingresos tanto personales como para sus familias; 4) Acompañamiento y Fortalecimiento Empresarial. Mediante esta vertiente se apoya la capacitación y asistencia técnica en los procesos productivos y organizacionales. Los apoyos para esta vertiente se consideran como no reembolsables; 5) Ahorrando Contigo. Ofrece apoyos para la adquisición de determinados activos productivos y familiares mediante un esquema de ahorro corresponsable continuo durante un periodo predeterminado; 6) Integración Productiva. Ofrece apoyos para el desarrollo de actividades productivas de organizaciones de productores, que participan en más de un tramo de la cadena productiva de su principal actividad, impactando en una o varias microrregiones; 7) Agencias de Desarrollo Local. Proporciona apoyo para impulsar procesos de integración y proyectos con un enfoque de desarrollo económico regional a través de organizaciones de la sociedad civil conformadas como Agencias de Desarrollo Local, constituidas legalmente y con experiencia demostrada en trabajos de impulso al desarrollo regional (pag. 1).

- 283 -

El Colegio de México

VII.2.- ANALISIS DE DISEÑO •

Las Reglas de Operación del POP en 2003 retoman en lo fundamental los objetivos específicos de impulsar nuevas actividades productivas y vocaciones productivas en las microrregiones. Además de ello, se busca trabajar conjuntamente con otros programas de Sedesol, y fomentar la cultura de ahorro y crédito de los beneficiarios procurando su integración al Sistema de Ahorro y Crédito Popular o a otros instrumentos (Pág. 6).

•

Los objetivos generales establecidos en las Reglas de Operación 2003 señalan los objetivos anteriores de promover la formación del patrimonio productivo o capital de trabajo, e impulsar la producción sostenible y diversificación de actividades productivas de la población en condiciones de pobreza, mediante apoyos a individuos o grupos sociales interesados en la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo diversos esquemas de crédito y ahorro que garanticen la capitalización de los beneficiarios. Adicionalmente, en las Reglas de Operación 2003 se agregan algunos otros objetivos tales como impulsar el autoempleo, propiciar la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuir a la formación de un sistema de financiamiento social, promover una cultura socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y promover el acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección microrregional y regional (Págs. 5 y 6).

•

Por otra parte, los objetivos específicos adicionales que se planean en las Reglas de Operación 2003 son los de impulsar el desarrollo de servicios financieros de forma coordinada con otras dependencias públicas, fomentar la formación de grupos sociales interesados en desarrollar proyectos productivos, y promover la integración de cadenas productivas y economías de escala. Finalmente, uno de los objetivos específicos más importantes es el de fortalecer a los Agentes de Desarrollo Local, para que éstos que brinden acompañamiento y formación empresarial impulsando el desarrollo regional (Pág. 7). En lo que se refiere a las vertientes ya existentes en 2003 como Apoyo a la Palabra, las características del apoyo permanecen sin cambio en las Reglas de Operación vigentes con respecto a las del año 2002, ya que continúan consistiendo en otorgar apoyos a productores agrícolas para incentivar o diversificar la actividad económica en zonas temporaleras de baja productividad o alta siniestralidad. Los cambios importantes en esta modalidad corresponden al apartado de elegibilidad, el cual introduce para 2003 la restricción de apoyar a productores con menos de 10 hectáreas en vez de 20, y ofrece brindar apoyo por última vez a los productores con más de 10 y menos de 20 hectáreas. Por otra parte, se mantiene la restricción de brindar estos apoyos solamente a los productores que estén al corriente de sus obligaciones en años anteriores (Pág. 13 y 14). En lo que se requiere a nuevas vertientes del programa, la vertiente de Integración Productiva está dirigido a apoyar el desarrollo de actividades

•

•

- 284 -

El Colegio de México

•

•

•

productivas de organizaciones de productores, con un suficiente nivel de desarrollo productivo capaz de participar en más de un tramo de la cadena productiva de su actividad preponderante, con un buen número de productoras y productores, con presencia e impacto en una o varias microrregiones, con la finalidad de financiar activos fijos, conceptos de inversión diferida, capital de trabajo, acciones de capacitación y/o de asistencia técnica, y como parte integrante del mismo proyecto, capital de trabajo para el mantenimiento o fortalecimiento de la actividad primaria inserta en el proceso de integración (págs. 21 y 22). En lo que respecta a la modalidad de Agencias de Desarrollo local, esta modalidad apoya procesos de integración y proyectos con un enfoque de desarrollo económico regional, que beneficie a la población objetivo a través de organizaciones de la sociedad civil u organizaciones rurales conformadas como Agencias de Desarrollo Local, entendidas éstas como instancias constituidas legalmente y con experiencia demostrada en trabajos de impulso al desarrollo regional. Debe observarse que los apoyos en esta modalidad no tienen definido un monto máximo ni se estipulan metas claras para obtener apoyos adicionales (pág. 24). Al observar la mecánica de operación de la modalidad Apoyo a la Palabra se puede señalar que los costos de transacción en los que incurren los beneficiarios, al menos para aquellos no afiliados a Comités Comunitarios establecidos con anterioridad, son sumamente altos, lo que vuelve muy ineficiente todo el proceso de acceso al crédito. Esto implica que los beneficiarios deben incurrir en grandes esfuerzos organizativos para adquirir un crédito de muy bajo monto (un máximo de $1,650 pesos). Además, debe señalarse que el acceso al programa está sujeto a los plazos de publicación de una convocatoria, por lo que difícilmente coincidirán las necesidades de crédito de los productores con la oferta de recursos del programa, lo cual reduce aun más el posible impacto benéfico del programa (pág. 25). En lo que respecta a la mecánica de operación e las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, esta presenta una debilidad importante al señalar que el Comité Único de Validación estará integrado solamente por servidores públicos de la Subsecretaría de SEDESOL responsable del Programa y que opcionalmente podrá invitar a personas con experiencia y trayectoria en este ámbito pero que no tendrán derecho a voto. Esta mecánica tiene el inconveniente de que los proyectos apoyados dependan fundamentalmente de los juicios establecidos por los servidores públicos de la Subsecretaría responsable, lo cual resta transparencia al proceso de selección de los proyectos aprobados. Asimismo, se señala que opcionalmente el Subsecretario de Desarrollo Social y Humano podrá invitar a participar en el Comité Único de Validación Central a dos consejeros postulados por las organizaciones firmantes del Acuerdo Nacional para el Campo. Esto evidentemente puede conducir a conflictos de interés y a decisiones parciales en favor de organizaciones pertenecientes a dicho Acuerdo. Por lo anterior, se recomienda que el

- 285 -

El Colegio de México

•

•

•

•

Comité Único de Validación esté conformado, además de los servidores públicos de Sedesol, por académicos, especialistas y profesionistas con experiencia y trayectoria probada, que no pertenezcan o estén vinculados en forma alguna con las organizaciones postulantes (pág. 29 ,30 y 47). En lo que respecta a la congruencia del POP con la estrategia “Contigo”, los objetivos del Programa Opciones Productivas son congruentes con la Estrategia General de Política Social (CONTIGO). Esto se debe a que los proyectos apoyados por el Programa, entre los que destacan el apoyo a productores rurales para mejorar su producción e integrarse cadenas de producción, son congruentes con diversos aspectos de la Estrategia Contigo. Así, el apoyo para mejorar las condiciones de producción y su comercialización permiten elevar las oportunidades de ingreso de la población en mayor pobreza a través de la generación de empleo y desarrollo de la localidad en su conjunto, lo que posteriormente llevará a un aumento del patrimonio de dichas poblaciones. En particular, el Programa de Opciones Productivas, a través de sus siete modalidades, se inserta en el segmento de Oportunidades de Ingresos de la Estrategia Contigo al impulsar el desarrollo local, el acceso al crédito y la generación de empleo (pág. 31). Por otro lado, el POP también es compatible con la Estrategia microrregiones, ya que juega un papel fundamental en la generación de oportunidades de empleo al impulsar proyectos productivos en la mayoría de sus vertientes que es uno de los principales objetivos de la Estrategia Microrregiones (págs. 31 y 32). En lo que respecta a la coherencia interna de la vertiente de Apoyo a la Palabra, las características del apoyo económico y la mecánica de operación de la modalidad son incompatibles con los objetivos señalados, ya que los trámites previos a la disponibilidad del crédito lo alejan de cualquier criterio de eficiencia. Tampoco existe flexibilidad para resolver problemas de flujo de efectivo en cualquier momento del ciclo agrícola ya que los recursos se otorgan una vez por ejercicio fiscal y los recursos financieros son entregados por lo general posteriormente a la época de siembra de los cultivos de temporal (pág. 40). Por otro lado, aunque el programa se refiere a un apoyo individualizado, la mecánica de operación de esta modalidad conlleva a que los recursos por lo general sean gestionados mediante un Comité Comunitario y que éste sea el que entregue simultáneamente los recursos a todos los beneficiarios de la comunidad. En ese sentido, los créditos no se piden y se obtienen de acuerdo a las necesidades particulares de cada productor, sino que se gestionan a través de acuerdos o decisiones colectivas, lo que implica una cierta ineficacia e ineficiencia en la asignación de los recursos. Por otra parte, el aumento en la producción y la diversificación productiva que se señalan como objetivos de la modalidad, como lo señalan Adams y Pischke (1992), solamente se podrán cumplir mediante una serie de condiciones que van mucho más allá del simple apoyo crediticio, como la asesoría técnica, legal y fiscal a los productores que les permita operar dentro de los

- 286 -

El Colegio de México

•

•

•

•

•

•

circuitos formales de comercialización que sin embargo no se ofrece como parte de esta modalidad (pág. 40). En este sentido, las características de los apoyos y lineamientos específicos de operación de la modalidad Apoyo a la Palabra lo hacen inoperante para alcanzar los objetivos propuestos. No obstante, es importante reconocer que existe una necesidad imperante de recursos financieros de corto plazo por parte de los campesinos temporaleros que les permita resolver problemas de flujo de efectivo en cualquier segmento del ciclo agrícola (pág. 40). Esto no significa que se recomiende la desaparición de dicha vertiente, sino que debería de trabajarse en el diseño de un mecanismo de crédito que acerque lo más posible los recursos públicos a las necesidades individuales de crédito de los segmentos de productores rurales de bajos ingresos o condición de pobreza que no son atendidos por Financiera Rural (pág. 41). Estos esfuerzos pueden aprovechar el capital social existente en las comunidades y los bajos costos de información que esto representa, pero que privilegie un trato individualizado y oportuno en las mismas comunidades sin que esto represente altos costos operativos. Un mercado de crédito es eficiente cuando no hay otra forma de hacer más con los mismos recursos, lo cual no es el caso de este apoyo (pág. 41). La modalidad de Integración Productiva se fundamenta en la hipótesis de que el acceso al financiamiento es un elemento muy importante del desarrollo económico una vez que han sido superados ciertos umbrales de desarrollo, en particular, de aquellos que constituyen niveles aceptables de capacidades educativas, empresariales y laborales, las cuales no se encuentran comúnmente entre los individuos o productores en situación de pobreza extrema (págs. 43 y 44). Sin embargo, aunque la modalidad de Integración Productiva tiene cobertura en poblaciones que habitan en microrregiones u otras regiones de características rurales en pobreza similar, existen elementos para pensar que esta modalidad probablemente estaría incurriendo en problemas de focalización sobre todo porque en las mismas Reglas de Operación 2003 del POP, en el apartado de Integración productiva se señala que son apoyos productores “con un suficiente nivel de desarrollo productivo”. Por lo anterior; los grupos que concursan por los apoyos tienen que tener un nivel de capacidades educativas, organizacionales y empresariales significativas debido a que están organizados jurídicamente y asumen compromisos legales ante otros productores en el momento que se integran como proveedores a una o varias cadenas de la producción, lo que se expresa en correspondencia con estas mayores capacidades del grupo en cuestión en apoyos por un máximo de 5 millones de pesos (pág. 44). En lo que respecta a la vertiente de Agencias de Desarrollo Local, desde el punto de vista teórico, las agencias, o más bien, los agentes del desarrollo local, de acuerdo a Arocena (1995), son instituciones portadoras de suficiente capital humano, social y empresarial para conducir proyectos productivos con una alta probabilidad de éxito en estrecha colaboración con

- 287 -

El Colegio de México

•

•

•

•

grupos de pobladores con una baja o muy baja calificación como para que ellos mismos emprendieran dichos proyectos con éxito. En muchos casos, estos agentes de desarrollo local, como lo señala Johannison (1989), pueden ser vistos como emprendedores comunitarios capaces de organizar los factores locales y revalorizarlos a tal grado de hacerlos atractivos para el mercado (pág. 47). La modalidad de Agencias de Desarrollo Local constituye un elemento fundamental de desarrollo económico en las regiones de mayor pobreza en nuestro país debido a que posibilita la creación de un puente entre altos niveles de calificación, encarnados en los técnicos y profesionistas miembros de estas agencias, y la población con altos niveles de pobreza y bajos niveles de calificación, los cuales constituyen la población objetivo del Programa (pág. 47). Sin embargo, esta reciente modalidad del POP presenta algunos problemas que impiden a esta figura cumplir con los objetivos del Programa. La primera limitación, y quizá la más importante, está relacionada con el diseño de la propia modalidad plasmada en las Reglas de Operación, en donde se establece a esta modalidad de forma sumamente discrecional, ya que no hay límites específicos en los montos asignados, y sobre todo, no son claras las condiciones o restricciones de las Agencias para obtener un nuevo apoyo. Asimismo, no hay ningún señalamiento en el mecanismo de operación de la modalidad que establezca claramente las características profesionales y de calidad que deberán tener estas organizaciones de la sociedad civil, además de que también se permite la posibilidad de que organizaciones rurales podrán fungir como agencias de desarrollo local (pág. 47). La segunda limitación de esta modalidad, lo constituye el hecho de que en las Reglas de Operación vigentes solamente se otorgan apoyos a las organizaciones de la sociedad civil que ya están operando proyectos productivos en las localidades-objetivo del Programa, Finalmente, la tercera limitación de esta modalidad, radica en que en su mecánica de operación se manifiesta una carencia de estrategia de desarrollo regional del Gobierno Federal, ya que la distribución regional de los apoyos dependerá fundamentalmente de la demanda de recursos y, por ende, de la demanda de las organizaciones no gubernamentales que son beneficiarias del programa (págs. 47 y 48). Del análisis de las diferentes modalidades del POP, resulta evidente que las modalidades son muy diferentes y operan con una lógica muy distinta entre unos y otros, por lo que se recomienda dividir el Programa en tres diferentes programas, según los tres tipos señalados anteriormente con la finalidad de establecer con toda precisión los lineamientos generales y específicos, apoyos, seguimiento y, sobre todo, mejorar el diseño de incentivos a fin de que la operación de los mismos conduzca al cabal cumplimiento de los objetivos establecidos en la Estrategia Contigo (pág. 49).

- 288 -

El Colegio de México

VII.3.- ANALISIS DE COBERTURA Y FOCALIZACION •

•

•

•

•

•

Al menos una vertiente del POP se ejecuta en los 31 estados de la república. Se observa que las modalidades más usuales son las de Apoyo a la Palabra (78% de los estados opera esta modalidad), Crédito Social (94%) y Crédito Productivo para Mujeres (78%). Por otro lado, la vertiente de Ahorrando Contigo sólo operó en el estado de Colima, y los casos de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local sólo operaron en el 47% y 66% de los estados, respectivamente (pág. 52). Los que mayores tipos de modalidades o vertientes del Programa utilizaron fueron los estados de Campeche, Chiapas, Puebla y Veracruz, ya que operaron todas las modalidades, exceptuando la de Ahorrando Contigo. El estado que menos modalidades operó fue Baja California, ya que sólo utilizó una vertiente del Programa que fue la de Crédito Social (pág. 52). El POP se encuentra operando en el 70% de los municipios del país, lo cual nos deja ver la gran extensión de la cobertura de este programa, ya que cubre 1,717 de los 2,443 municipios existentes en todo el país. Asimismo, en 28 de los 31 estados de la República Mexicana (90%), el Programa se encuentra operando al menos en la mitad de sus respectivos municipios, destacando los casos de Aguascalientes, Campeche, Baja California Sur, Colima, Nayarit, Querétaro, Tabasco y Sinaloa en donde todos los municipios que integran dichas entidades cuentan con la presencia del Programa Opciones Productivas (pág. 54). A nivel nacional, el Programa presenta deficiencias de cobertura debido a que está actuando solamente en un poco más de la mitad de aquellos municipios con grados de marginación alto y muy alto; de hecho, solamente un 52% del total de municipios atendidos por el Programa se consideran de alta y muy alta marginación, mientras que un 22% de los municipios atendidos se consideran de baja y muy baja marginación. Sobresale el caso de Chiapas y de Guerrero, donde el 93% y 83% de los municipios atendidos, respectivamente, son de alta y muy alta marginación. En el otro extremo, se destaca el caso de Baja California y Baja California Sur donde el cien por ciento de los municipios atendidos son de baja y muy baja marginación (pág. 56). Al realizar el análisis de las localidades atendidas por al menos una modalidad del programa Opciones Productivas, se observa que el 67% de los estados (21 de 31) operan en más de cincuenta por ciento de localidades con alta y muy alta marginación, mientras que existe una proporción del 22% de localidades donde opera el POP con al menos una vertiente con grado de marginación medio. Los estados que atienden en su mayoría a localidades de alta y muy alta marginación son: Chiapas (92%), Campeche (88%), Yucatán (87%) y Puebla (85%) (pág. 58). Sólo 6 estados de los 32 (18.7%) absorben más del cincuenta por ciento de los recursos federales, estos estados son: Oaxaca (12.3%), Chiapas (9.7%),

- 289 -

El Colegio de México

•

•

•

•

•

•

Jalisco (8.5%), Veracruz (7.7%), Puebla (7%) y Chihuahua (6%). Esto muestra por un lado, la gran concentración de los recursos y por otro la poca importancia que tiene el Programa para otros estados, como son Baja California (0.1%), Baja California Sur (0.2%) y Quintana Roo (0.3%) los cuales juntos absorben menos del uno por ciento de los recursos (págs. 58 y 59). Se observa que la distribución de recursos a nivel nacional esta dirigida en su mayoría hacía los municipios de alta marginación. 321 MDP (55% de la inversión) se destina a municipios con alto y muy alto grado de marginación, y solo el 27% a municipios de baja y muy baja marginación. Asimismo, tres de los cinco estados (Oaxaca, Chiapas y Puebla) con más apoyos y más recursos, destinan por lo menos el 71% de sus recursos a municipios de alta y muy alta marginación. Por otro lado, 19% de los estados destinan más del 75% de los recursos federales del Programa a municipios de alta y muy alta marginación; similar a un 21% de los estados que destinan más del 75% de sus recursos a municipios de baja y muy baja marginación (pág. 59). En lo que corresponde a la distribución de la inversión federal por modalidades o vertientes, podemos observar que la modalidad de Apoyo a la Palabra es la que mayor cantidad de recursos absorbe, 268.9 millones de pesos (MDP), seguida de la vertiente de Crédito Social con 222.2 MDP. Cabe señalar que estas vertientes son la que tienen mayor presencia de operación a nivel nacional. Sin embargo, las modalidades de Agencia de Desarrollo Local e Integración productiva cuentan con una participación relativamente alta (9 y 19%, respectivamente) a pesar de estar apenas en su segundo año de su operación (págs. 62 y 63). Al analizar el porcentaje de la población del propio municipio que es beneficiaria de la vertiente Apoyo a la Palabra en municipios de alta y muy alta marginación en 2002 con respecto a 2004, se puede observar que el porcentaje ha descendido significativamente en los estados del sur del país, y que inclusive en muchos municipios del Sur del país el programa parece haber dejado de operar por completo (pág. 64). La cobertura de la vertiente Apoyo a la Palabra en el 2004 se da principalmente en municipios de alta y muy alta marginación con el 47.2% en cuanto a acciones y el 37.7% en cuanto a inversión. En contraste, en el año 2002 la cobertura de las acciones de esta vertiente en municipios del mismo tipo era de 50.7.7% de las acciones y 42% de los recursos. Una de las principales causas de esta reducción, es la aparición de nuevas modalidades del programa (pág. 68). En el 2004 el número de beneficiaros se redujo a 274.3 mil personas, esto es 316 mil persona menos comparado con el 2002. De esas 316 mil personas el 64% corresponden a beneficiarios que habitan en municipios de alta y muy alta marginación (202 mil), y el 16.4% a beneficiarios en municipios de baja y muy baja marginación (pág. 68). La operación de la vertiente de Integración Productiva ha sido muy dispersa, en el año de estudio se utilizó 147.8 millones de pesos para el

- 290 -

El Colegio de México

•

•

•

•

•

•

•

apoyo de 53 proyectos, mientras que el año pasado dispuso de 40.5 millones de pesos para financiar 20 proyectos. Es importante hacer notar que la proporción de los apoyos dirigidos a municipios de alta y muy alta marginación ha mejorado, ya que en el 2003 la proporción era de 60% y para el 2004 incrementó hasta el 69.8% (pág. 75). Mientras que en su primer año de operación el 45% de los recursos de la vertiente de Agencias de Desarrollo Local se destinaban a las agencias de desarrollo ubicadas en zonas de alta y muy alta marginación, para el 2004 el porcentaje de los recursos destinados a estas zonas es del 65%, mejorando su focalización de manera importante (pág. 78). El número de acciones del POP ha variado, sin embargo, existe una reducción en los últimos dos años con respecto al primero, ya que en el 2002 fueron apoyadas 25,533 acciones, y en el 2003 y 2004, 20,375 y 22,983, respectivamente. Sin embargo, las acciones apoyadas tienen un financiamiento federal promedio de 34.6 mil pesos por cada una en el 2004, mientras que en 2002 y 2003 fue de 35.1 mil y 33.5 mil pesos, respectivamente (pág. 78). Los recursos federales ejercidos por el Programa también han variado en los últimos años, pasando de 897.1 millones de pesos en el 2002 a 683.7 millones de pesos en 2003, y para el finales del presente ejercicio se ejercieron 795.3 millones de pesos. Por otra parte, la proporción de los apoyos destinados a municipios con altos índices de marginación ha tenido un comportamiento regular, ya que para el 2004 los recursos destinados a estas zonas representaban en general el 40.4% del total, cuando en 2002 y 2003 estas proporciones eran de 41.7% y 42.9%, respectivamente (pág. 78). En el 2004, las vertientes a las que se les destinó una mayor proporción de recursos federales son Apoyo a la Palabra 33.8%, Crédito Social 27.9% e Integración Productiva 18.5%, las cuales en conjunto absorben el 80.3% de los recursos del Programa (pág. 78). Al verificar si el Programa esta dando apoyo sólo a productores agrícolas, se observó en campo que el 88.2% de las personas encuestadas indicó haber sembrado en el año que se les otorgó el recurso. Sin embargo, existe un 11% que recibió los recursos sin haber sembrado, por lo que la focalización a este nivel no fue el cien por ciento buena (pág. 80). Una vez que obtuvieron los valores del nivel de vida de los beneficiarios de Apoyo a la Palabra con base en la metodología explicada en el Informe, se dividieron en decíles y se encontró que el Programa no beneficia a ninguna persona que se ubique en el nivel más alto (decíl número 10), sin embargo, si atiende aproximadamente un 27% de personas que se encuentran en los decíles 7, 8 y 9, lo que implicaría una focalización errónea en este grado. Asimismo, el 46.2% de los beneficiarios del programa son personas que se encuentran por debajo del quinto decíl, lo que implicaría una buena focalización, de acuerdo a los niveles de vida de las personas (pág. 85). En cuanto al requisito establecido en la ROP de tener menos de 10 hectáreas para ser beneficiario de Apoyo a la Palabra, se observó que el 85% de los beneficiarios indicaron cumplir con este requisito. Por otro lado,

- 291 -

El Colegio de México un 4% de los productores indicaron tener más de 10 hectáreas y menos de 20, lo cual puede ser coherente con el programa, ya que en el 2002 este número de hectáreas era permitido por las reglas de operación. Sin embargo, sólo un 1.9% de los beneficiarios indicaron poseer más de 20 hectáreas. Por lo tanto, en cuanto a la atención de personas que tengan menos de 10 hectáreas, el Programa tiene una buena focalización (pág. 86). VII.4.- ANALISIS DE PROCESOS OPERATIVOS •

En lo que respecta a las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres, existe evidencia que sugieren la existencia de problemas para saber administrar el recurso otorgado, lo cual refuerza la idea de que no basta con otorgar un apoyo económico a estos grupos o unidades productivas, sino que hay que reiterar la necesidad de crear una instancia que guíe y vigile la correcta aplicación de los recursos (pág. 92).

•

En lo que respecta a la vertiente de Ahorrando Contigo se recomienda , con base en la particularidad que tiene de ser un apoyo menor comparativamente hablando, evitar que el trámite llegará hasta un Comité Técnico de Validación, y abrir la posibilidad de que la Delegación estatal una vez que reciba la solicitud, pueda determinar a quienes otorga el apoyo. Asimismo se sugiere flexibilizar el requisito de que el activo a adquirir sea uno que este incluido en el catálogo de activos de la SEDESOL y en cambio, dar la opción de adquirir algún otro activo que no forzosamente estén incluidos en el catálogo, pero que sí satisfaga una necesidad de las personas beneficiadas (pág. 92).

•

En lo que respecta a la vertiente de Acompañamiento y Formación Empresarial, esta podría incluirse como el preámbulo para poder participar en las otras modalidades que contemplan el impulso a unidades productoras. Es decir, que en el segundo año y en lo subsecuentes, se de prioridad a sus beneficiarios para ser parte de la modalidad crédito social o crédito productivo para mujeres, de esta manera se puede dar seguimiento a las unidades o grupos sociales con proyectos productivos que han recibido el apoyo de Opciones Productivas y así hay más probabilidad de generar unidades productivas más sólidas y que en lo sucesivo puedan autosostenerse (pág. 92).

•

La evaluación de procesos operativos del Programa de Opciones Productivas se analizó mediante la identificación de los procesos definidos en las Reglas de Operación del Programa, y mediante la información recabada en campo. Para eso, se elaboró un diagrama de flujo que interpreta los principales procesos operativos llevados a cabo, principalmente, por la interacción de cinco actores: Instancia Normativa (Secretaria de Desarrollo Social y Humano de la Sedesol), Instancia

- 292 -

El Colegio de México Ejecutora (Delegación Federal de la SEDESOL en el estado, el Gobierno del Estado, los municipios y organizaciones de la sociedad civil), Ayuntamiento, Comité de Validación, y Comité Comunitario (pág. 98). •

•

En lo que respecta a las actividades de promoción, en los cuestionarios a los responsables del Programa en las Delegaciones Estatales, se observó que 13 encuestados (72%) indicaron realizar actividades de promoción mientras que 5 no las realizan (28%). Las principales actividades de promoción que se realizan por parte de las delegaciones estatales son las convocatorias y oficios, ya que 8 encuestados indicaron que esta actividad era de las principales para hacer promoción, y las reuniones, actividad señalada por 5 personas. Al respecto, debe observarse que el 26.7% de los beneficiarios de apoyo a la palabra indicaron que la forma de enterarse de la existencia del programa, fue a través del presidente municipal, lo cual concuerda con la promoción del Programa. Otra forma importante de enterarse de la existencia del Programa fue por un amigo (19.7%), a través del personal del programa (14.7%), o por el comisario ejidal (12.6%) (pág. 101). En el apartado de promoción, se observa que en campo, las características del Programa no son conocidas al cien por ciento por parte de los comités comunitarios y los comités de validación, por lo que se recomienda dar una mayor difusión del programa. Por ejemplo, al verificar sobre la existencia de del comité comunitario, en campo el 85% de los beneficiarios indicaron la existencia del comité (pág. 105).

•

En lo que respecta a la solicitud de apoyos de AP, al indagar sobre los plazos en los que se resuelven las solicitudes de apoyo, el 40% de los comités de validación municipal (30), indicaron que la Delegación de la SEDESOL tarda más de 30 días en dar respuesta a las solicitudes de apoyo, desde que son entregados al ayuntamiento, hasta recibir respuesta del mismo. Cabe mencionar que está determinado en las RO que “la Delegación Estatal dará respuesta en un plazo máximo de 30 días naturales a partir de la recepción de la solicitud”. Por lo tanto, se observa que, al respecto de los tiempos en las que las Delegaciones estatales dan respuesta a las solicitudes de apoyo, 40% salen del parámetro establecido en las Reglas de Operación del POP, y 36% se realizan en el periodo establecido (pág. 108).

•

En lo que respecta a la selección de beneficiarios de AP, se observa que gran proporción de los comités comunitarios no tienen conocimiento pleno de los criterios de selección, ya que en general sólo se toma como criterio más relevante el ser mayor de edad y estar en condiciones de pobreza..Otros requisitos para ser beneficiarios del Programa son el tener menos de 20 hectáreas y que estas sean de temporal. Al respecto, en campo se observó que el 67% de todos los beneficiarios tenían tierra propia, de los cuales el 85% tenían tierras de temporal, mientras que para el total de la muestra de beneficiarios el 79% reporto tener tierras de temporal. Al respecto se observó en campo que el poseer tierras de riego, no es un

- 293 -

El Colegio de México factor excluyente, siempre y cuando se posean tierras de temporal (pág. 108). •

En lo que se refiere a las actividades de contraloría social de AP, en campo el 71% de los encuestados (107) del comité comunitario indicaron que existe alguien que vigila la entrega de los apoyos. En este caso, el 67% de ellos indicó que la el comité de validación es uno de los encargados, el 37% indicó que el ayuntamiento y sólo el 9% mencionó que las organizaciones civiles se encargaban de esta vigilancia (pág. 116).

•

En lo que se refiere a actividades de contraloría social de los comités comunitarios, en campo se encontró que el 64% de los entrevistados (96), que forman parte de los comités comunitarios, indicaron llevar un registro, en una lista, de los apoyos solicitados y de los apoyos otorgados (68%), y por otro lado, el 34% (51) indicó que no llevaba registro de los apoyos solicitados y el 30% no lleva el registro de los apoyos otorgados. Con base en lo anterior, es importante indicar que gran parte de los Comités Comunitarios no llevan a cabo este tipo de acciones de contraloría social. Con respecto a la recuperación de apoyos por parte de los beneficiarios, 491 de 807 personas que contestaron que parte de las labores de los comités comunitarios era la entrega de los apoyos, mientras que 453 de 806 indicaron que el comité comunitario verifica que la aplicación de los apoyos se lleve acabo. Asimismo, 444 de 805 personas indicaron que este puede difundir las listas de beneficiarios (pág. 116).

•

En cuanto al seguimiento de la ejecución de los Proyectos de AP, dado el costo que implicaría llevar a cabo el seguimiento del uso de los recursos por parte de 274 mil productores, el seguimiento sólo se puede llevar a cabo a partir de la recuperación de los recursos. Esta actividad se realiza a través de los comités de validación municipal. En campo se encontró que 73% de los comités de validación hacen promoción de recuperaciones del programa, básicamente con la publicación de listados y pláticas, y sólo el 15% de ellos (8 comités de validación) complementan su promoción con medios de comunicación (pág. 117).

•

En lo que se refiere a los procesos operativos de Integración Productiva del Programa de Opciones Productivas, este se analizo mediante la identificación de los procesos definidos en las Reglas de Operación del Programa y la información recaba en campo. Los agentes principales que participan son: Instancia Normativa (Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano de la SEDESOL), Instancia Ejecutora (organizaciones de productores y organizaciones de la sociedad civil) (OSC), Comité Único de Validación Central, y Unidad Responsable del Programa (Dirección General de Política Social) (pág. 120 y 121).

•

En lo que se refiere a las actividades de promoción de Integración Productiva, 20.5% de las organizaciones de productores encuestadas señalaron que se enteraron de esta convocatoria directamente a través de la Sedesol. El 31.8% señala que se enteró a través del Internet, lo cual es

- 294 -

El Colegio de México un indicador de la importancia que este medio de comunicación ha tenido en años recientes. Esto último debe ser una señal de que debe darse más importancia a la página Web en cuanto a contenido y calidad de la información de Sedesol (pág. 123). •

En cuanto a la claridad de la convocatoria con relación a los requisitos de participación y la población objetivo que se debe atender, los responsables de las organizaciones de productores señalaron en su mayoría que esta es clara al respecto. Asimismo, la mayoría de los responsables de las organizaciones de productores (79.1%) señalaron que la convocatoria es clara en cuanto a los montos de los apoyos. Solamente el 4.7% señaló que no. Finalmente, en lo que se refiere a la claridad de la convocatoria respecto a las condiciones de entrega de los apoyos, el 74.4% de las organizaciones de productores señalaron que sí, en tanto que el 9.3% señaló que no. Estos mismos porcentajes se observan en cuanto a la claridad en la convocatoria sobre la recuperación de los apoyos (pág. 124 y 125).

•

En lo que se refiere a la solicitud de los apoyos de Integración Productiva, en cuanto al tiempo que tiene la organización de haber comenzado a trabajar de manera organizada, la mayoría manifestó tener tres años o más trabajando. Sin embargo, el 11.4% de los responsables de las organizaciones de productores manifestaron tener solamente un año en esto, lo cual contraviene uno de los requisitos establecidos en las Reglas de Operación para ser elegibles. Asimismo, el 20.5% de las organizaciones de productores han señalado que la organización tiene un año de haber comenzado a trabajar en las comunidades beneficiadas por el proyecto, lo cual representa un incumplimiento de las Reglas de Operación, las cuales señalan que deben de comprobar experiencia de cuando menos dos años (pág. 126).

•

En las Reglas de Operación, también se establece que las organizaciones de productores tienen que acreditar inversiones en el proyecto. A este respecto, solamente el 6.8% de los representantes han señalado que no aportaron nada, en tanto que el 22.7% aportó entre el 10 y 25% del costo del proyecto. También se puede observar que el 45.5% de las organizaciones de productores aportaron entre el 26 y 50% del costo total del proyecto, lo cual refleja la corresponsabilidad en los proyectos emprendidos. Por otra parte, el 25.0% de los representantes de las organizaciones de productores señalaron que su organización presentaba adeudos. El 13.6% de estos últimos señaló que tenía adeudos con programas sociales, y el 11.4% de ellas también presentaban adeudos con instituciones financieras (pág. 127).

•

En lo que se refiere a la selección y dictamen de proyectos, la mayoría de los responsables de los proyectos señalaron que conocieron el resultado de su selección antes de 60 días naturales, 34.1% durante el primer mes y otro 34.2% durante el segundo mes. Solamente el 4.5% señaló que le dieron a conocer el resultado después de 60 días. Asimismo, el 63.6% de los - 295 -

El Colegio de México responsables del proyecto consideraron que el plazo utilizado para resolver su solicitud de apoyo es bueno, en tanto que el 18.2% señaló que es regular (pág. 129). •

En cuanto a la entrega de los recursos y seguimiento, 66% indicó que el apoyo se otorgó en los plazos estipulados, en tanto que el 18% señaló que no. Por otra parte, en cuanto al monto de los apoyos, solamente el 4.5% de las organizaciones de productores recibieron apoyos por más de 5 millones de pesos. Por otra parte, el 9.1% pide prestamos menores de 500 mil pesos (pág. 130).

•

Para la evaluación de los procesos operativos de la modalidad de Agencias de Desarrollo Local se identificaron las principales acciones llevadas a cabo por los actores que intervienen en la operación; Instancias Normativa (La Subsecretaria de Desarrollo Social y Humano de la SEDESOL), Instancia Ejecutora. Los recursos de este Programa podrán ser ejecutados por (organizaciones de la sociedad civil y organizaciones rurales que cubran funciones de Agencias de Desarrollo Local), Comité Único de Validación Central, Unidad Responsable del Programa (Dirección General de Política Social), y Actores Locales, y se contrastaron con información recabada en campo para verificar su cumplimiento, y la posibilidad de encontrar problemas en la operación mediante la identificación de los procesos definidos en las Reglas de Operación del Programa y la información recaba en campo (págs. 132 y 133).

•

En lo que se refiere a las actividades de promoción de la vertiente Agencias de Desarrollo Local, el 60.5% de los representantes de las organizaciones civiles y rurales constituidas como Agencias de Desarrollo Local (ADL) señalaron que se enteraron de esta convocatoria directamente a través de Internet (pág. 135).

•

Debe observarse que el 83.7% de los responsables de las ADL consideran que la convocatoria es clara en cuanto a los criterios de elegibilidad y también en cuanto al objetivo del apoyo. En cuanto a la claridad de la convocatoria con relación a los requisitos de participación y la población objetivo que se debe atender, los responsables de las ADL señalaron en su mayoría que sí son claras (83.7%). No obstante, solamente el 81.4% señaló que en la convocatoria es clara la población objetivo que se debe atender. Asimismo, la mayoría de los responsables de las ADL (81.4%) señalaron que la convocatoria es clara en cuanto a los montos de los apoyos. En cuanto a la claridad de la convocatoria sobre las condiciones de entrega de los apoyos, el 81.4% de las ADL señalaron que sí son claras, en tanto que el 9.3% señaló que no. Los mismos porcentajes se muestran en el caso de la claridad en las Reglas de Operación sobre la recuperación de los apoyos (págs. 136 y 137).

•

En lo que se refiere a los requisitos para la solicitud de los apoyos, la mayoría de las organizaciones manifestó tener tres años o más trabajando. En particular, solamente 2.2% de los responsables de las ADL manifestaron

- 296 -

El Colegio de México tener solamente un año en esto, en tanto que el 44.4% tienen entre 3 y 10 años. Sin embargo, el 17.8% de las organizaciones de productores han señalado que la organización tiene un año de haber comenzado a trabajar en las comunidades beneficiadas por el proyecto, lo cual si bien no contraviene las Reglas de Operación, deja ver que un número importante de ADL tienen poco tiempo en dichos proyectos. Finalmente, todos los representantes de las ADL que contestaron, señalaron que poseen dos años o más en el ámbito del desarrollo local y/o regional. De hecho solamente el 11.1% tienen de 2 a 5 años de experiencia, en tanto que el resto tiene más de 6 años en este quehacer. No obstante, el 8.9% no contestó (pág. 137). •

Adicionalmente, el 91.1% de las ADL están constituidas legalmente, aunque el 8.9% no contestó, lo cual podría constituir una irregularidad. Por otra parte, de aquellas que contestaron que sí lo estaban el 11.1 no contestó en que año se constituyeron legalmente. No obstante, el resto de las ADL se constituyeron en su mayor parte en años anteriores a 2003 (pág. 139).

•

Finalmente, en las Reglas de Operación, también se establece que las ADL deben de acreditar inversión en la comunidad o proyecto llevado a cabo. A este respecto, solamente el 6.7% manifestó no haber aportado dinero en el proyecto, en tanto que la mayor parte aportó recursos correspondientes al 10 y 50 por ciento del costo total del proyecto. Solamente, el 6.7% aportó más del 50% del costo total (pág. 140).

•

En lo que se refiere a la selección y dictámenes de proyectos, la mayoría de los responsables de los proyectos de las ADL señalaron que conocieron el resultado de su selección antes de 60 días naturales, 40.0% durante el primer mes y otro 42.2% durante el segundo mes. Solamente el 2.2% señaló que le dieron a conocer el resultado después de 60 días. Asimismo, el 73% de los responsables de proyectos ADL consideraron que el plazo utilizado para resolver su solicitud de apoyo es bueno, en tanto que el 11% señaló que es regular (pág. 140).

•

Con respecto a los sistemas de información utilizados, el 88% de los entrevistados en las delegaciones estatales de la SEDESOL indicaron conocer al SIIPSO. Se encontró que 3 personas indicaron que un técnico especializado es el encargado de validar la información del SIIPSO. En general, los encargados de la validación de la información del SIIPSO es personal calificado, ya que hay analistas, coordinadores, jefes de unidad, técnicos y jefes de unidad. Al respecto, es importante indicar que la mayoría de los responsables no tienen una formación profesional dirigida al conocimiento sobre sistemas. Sin embargo, las capacitaciones permiten homogeneizar los conocimientos de las personas responsables de la validación de información para el SIIPSO. Finalmente, sobre la utilidad que tenía la información del SIIPSO, para las delegaciones estatales. La mayoría de responsables del programa (15) indicaron que la información del SIIPSO es muy útil, y sólo dos mencionaron que era poco útil (pág. 144).

- 297 -

El Colegio de México •

En lo que se refiere a las metas en el año 2004, el Presupuestos de Egresos de la Federación indica que “el Programa Opciones Productivas [cuenta], con un presupuesto de 840.0 MDP, [además] apoyará 5,460 proyectos y 112,830 productores, bajo siete vertientes de acción: Apoyos a la Palabra, Acompañamiento y Formación Empresarial, Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres, Agencias de Desarrollo Local, Integración Productiva y Ahorrando Contigo”. La información del programa indica que los recursos federales ejercidos, de manera preliminar, son de 795 MDP. Esto significa un 95% de cumplimiento de metas a nivel nacional (pág. 158).

•

Las entidades federativas que tuvieron más recursos ejecutados en el 2004 son Oaxaca y Chiapas, ya que el primero tuvo en gasto de 12.3% del total (99 MDP) y el segundo de 9.7% (77 MDP). Por otro lado, las entidades que menos recursos ejecutaron son Baja California Sur y Baja California, ya que el primero tuvo un 0.2% del total (1.5 MDP) y el segundo 0.1% (0.7 MDP) (pág. 158).

•

En cuanto a lo estimado en función de los proyectos, el Presupuesto de Egresos de la Federación tenía determinado que el programa apoyaría a 5,460 proyectos y en total el Programa apoyó a 10,408 proyectos en todas sus modalidades. Es decir, lo estimado en el PEF fue rebasado por un 90% de proyectos (pág. 159).

•

Debe observarse que el presupuesto de Egresos de la Federación tenía contemplado que el Programa de Opciones Productivas apoyará a 112,830 productores bajo sus siete modalidades. Al respecto, el POP apoyó a 498, 687 productores, superando su meta por más del 300%. Las modalidades que más beneficiarios indican son las de Apoyo a la Palabra y las de Agencias de Desarrollo Local, la primera con 274 mil productores y la segunda con 145 mil (pág. 160).

•

Las metas financieras estimadas para la implementación del Programa Opciones Productivas, según los acuerdos de coordinación de las Entidades Federativas, se calculaban en 560 MDP, existiendo un incremento para la implementación del programa de 276 MDP, como se puede contrastar al comparar el valor total de los convenios de colaboración con el presupuesto de egresos de la Federación del 2004 (840 MDP). En lo que se refiere a las metas a nivel nacional fueron rebasadas en 41% de lo estimado, lo que implica un incremento en la participación del programa a nivel estatal.. Las entidades que no lograron cumplir con sus metas financieras fueron Nuevo León, Baja California y Tamaulipas, ya que se quedaron a menos del dos por ciento (pág. 162).

•

Los estados que cubrieron más del cien por ciento de sus metas y que se encontraron por debajo del nivel nacional (41%) fueron: Sonora, Guanajuato, Nayarit, San Luís Potosí, Campeche, Michoacán, Sinaloa, Aguascalientes, Yucatán, Durango, Jalisco, Querétaro y México. De estos estados, Jalisco cubrió más del 23% de sus metas con más de 12 millones de lo esperado. Por otro lado, el Estado de México, aunque cubrió sus

- 298 -

El Colegio de México metas con más del 40%, solo utilizó 5 millones para tal fin. En lo que se refiere a los estados que cubrieron más del cien por ciento de sus metas y que se encuentran por arriba del nivel nacional fueron: Chihuahua, Tlaxcala, Morelos, Zacatecas, Puebla, Chiapas, Hidalgo, Oaxaca, Tabasco, Coahuila, Veracruz, Baja California y Guerrero. Sin embargo debe observarse que Baja California, era la entidad que menor número de metas financieras tenía planeado ejercer en el ejercicio fiscal 2004 (504 mil pesos) (pág. 162). •

En cuanto a las metas financieras con recursos de las entidades federativas, la suma, indicada en los acuerdos de coordinación, fue de 104 MDP y ejecutándose 91 MDP, cubriendo sólo el 87.5 de las metas de recursos estatales. En caso del cumplimiento de metas financieras con recursos del estado, estas fueron, en la mayoría, por debajo del cien por ciento, ya que por ejemplo, Veracruz, Baja California, Tlaxcala y Puebla no registraron, hasta la primera quincena de febrero recursos otorgados, a pesar de haber tenido la expectativa de llevarlo a cabo. Cabe mencionar que el estado de Puebla se encontraba entre los estados que más recursos estatales tenían programados ejercer, 10 MDP, sólo por debajo de Jalisco (14 MDP) y Chiapas (14.3 MDP). De los estados que cubrieron el cien por ciento de sus metas de recursos estatales fueron: Baja California, Nayarit, Zacatecas y Durango. Este último, en comparación de los otros tres, fue el que más recursos estatales ejerció, 3.6 MDP (pág. 164).

•

Las metas del número de productores a beneficiar, que se tenían propuestas en los acuerdos de coordinación, a nivel global eran el cubrir al menos 160.7 mil productores. Esta cifra fue rebasada por 306 mil productores (190%). Si se toma en cuenta las metas financieras, estatales y federales, propuestas en los acuerdos de coordinación y se contrastan con las metas de productores, observamos que el total de apoyos sería de 668 MDP para el programa, lo que implicaría cubrir 160.7 mil productores. Por lo tanto, se tendría que proporcionar en promedio 4,162 pesos por productor. Pero al incrementarse el presupuesto en aproximadamente 213 MDP (sumaría un total de 882 MDP de recursos que se ejecutaron) se esperaría que el incremento de productores fuera mayor a 51 mil, sin embargo este objetivo se sobrepaso por mucho, ya que se cubrió finalmente a 306 mil productores con esos 213 MDP de más. Por lo tanto, el dinero que se proporciono de más significó 698 pesos por productor, lo que permitió, finalmente, incrementar el número de productores beneficiados a 466 mil (pág. 166).

•

De los estados que no cubrieron sus metas de productores a beneficiar fueron, Zacatecas, Nuevo León, Baja California y Chihuahua; el cumplimiento de este último fue llevado a cabo con la contrastación de hectáreas y fue el que menos cumplió con sus metas estipuladas (68%), dejando de atender 53.9 mil hectáreas. Las metas de los otros tres estados no fueron alcanzados por haber beneficiado a menos de 500 productores, lo que implica que aunque no alcanzaran sus metas, su alcance no quedó muy por debajo de lo esperado (pág. 166).

- 299 -

El Colegio de México •

De los estados que se pasaron con más del cien por ciento en sus metas se encuentran: Veracruz, Guerrero, Querétaro y México, en el que el primero sobrepasó sus metas en un 3,223% de lo esperado, ya que esperaba apoyar sólo a 1.43 mil productores y finalmente apoyó a 47.5 mil. En los otros tres casos sucedió algo similar, ya que se sobrepasaron sus metas en más de mil por ciento. Cabe mencionar que los estados que incrementaron sus apoyos en un número mayor de productores, con respecto a los demás, fueron Oaxaca, Chiapas, Veracruz y Querétaro. En este caso, el primero apoyó a más de 50 mil productores de los que se tenía esperados, el segundo y tercero a más de 40 mil de los esperados y el último a más 30 mil de productores (págs. 169 y 170).

•

Lo relativo a las metas de proyectos, a nivel nacional se tenía la expectativa, con base en los Acuerdos de Coordinación, de cubrir 4,158 proyectos. Sin embargo, se superó en 150% el número de proyectos atendidos (6,250). Las entidades que no lograron alcanzar sus metas de proyectos fueron: Nuevo León, Yucatán y San Luís Potosí. La primera cubrió sólo el 24% de sus metas, ya que de los 369 proyectos que tenía programado cubrió 88. En cuanto a Yucatán, éste estado no realizó 50 de sus proyectos estimados, cubriendo el 88% de sus metas. Las demás entidades federativas lograron superar sus metas. Por ejemplo, Tabasco, Baja California, Colima y Guanajuato lograron pasarlas con más del 900%, cada una. Sin embargo, aunque el primero supero su número de proyectos por 780, Chiapas, aunque es un estado que sólo tuvo superó sus metas con 352%, el número de proyectos que implementó fue de 1349. Por otro lado, los estados de Michoacán, Yucatán y Chiapas, eran los que más proyectos tenían programados, 645, 414 y 383, respectivamente. Dentro de estos, el primero, ejecutó 719 proyectos, superando sus metas con un 11%, el segundo, redujo sus metas en un 12% y el tercero, incrementó sus metas en 352% realizando 1,349 proyectos de más (pág. 169).

•

En lo que se refiere a Integración Productiva, al contrastar los avances físicos en campo, se encontró que la mayoría de los proyectos (9) tenían trabajando entre uno y dos años en las comunidades beneficiadas por el Proyecto, lo que implica que tenían poco tiempo de haber implementado acciones en las comunidades beneficiadas. Cabe indicar que existían instituciones que habían operado hasta 23 años, lo que indica un amplio número de acciones en las comunidades, antes de haber comenzado a recibir el apoyo del Programa (pág. 170).

•

La experiencia de las instancias en las localidades beneficiadas, ahora con el Proyecto de Integración Productiva, sirve como uno de los parámetros indicativos de la posibilidad de operar un proyecto. Por lo tanto, contrastando lo antes dicho con el avance de los proyectos de Integración Productiva, se observó que en el 50% de los casos, los Proyectos Productivos llevados a cabo en la región, ya habían cumplido entre ochenta y cien por ciento de lo estimado. Sólo seis personas indicaron no haber cubierto más del 50% de avances del proyecto (pág. 171).

- 300 -

El Colegio de México •

Al contrastar el porcentaje de productores que indicaron haber recibido el recurso del programa en el plazo estipulado contra aquellos que no lo recibieron, con el fin de observar si existe alguna relación entre las entregas de los recursos y los avances de los proyectos. El resultado en campo fue que, a pesar de que algunos productores indicaron no haber recibido el apoyo en los plazos estipulados, estos pudieron cumplir con sus metas en más del 60% (ver cuadro 2). Por otro lado, los productores que menos avances tenían (50%), sin contar el proyecto de las hormigas, fueron aquellos que recibieron el apoyo en el plazo estipulado (pág. 172).

•

En lo que se refiera a las Agencias de Desarrollo Local, al revisar las metas se observa que 40% de los entrevistados indicaron haber cumplido con ellas, al momento de la encuesta, lo que permite observar un grado elevado en el cumplimiento. Por otro lado, el 10% de los encuestados contesto que sólo tienen un avance menor al 40% y los todos los demás reportaron un grado de avance de al menos el 75% (pág. 173).

•

Además de comprobar que el cumplimiento de metas esta positivamente correlacionado con la experiencia previa de las Agencias en las comunidades a beneficiar, se observa que la asignación de recursos puede ser un factor que permita una eficacia en el cumplimiento de metas. En el cuadro 4, se observa un contraste en cuanto a la asignación de recursos, ya que sólo dos personas indicaron no haber recibido el apoyo en los plazos estipulados, sin embargo, a pesar de no haberlos recibido en el plazo estimado, uno de ellos logro realizar el cien por ciento, mientras que el otro sólo lleva un 30% de avance de sus metas (pág. 174).

•

Para calcular los costos de operación del Programa se utilizo la información del POP sobre gastos operativos. El inconveniente que tiene el utilizar esta base de datos es que no todos los estados tienen información sobre gastos operativos. Estos estados son: Jalisco, Veracruz, Guanajuato, Guerrero, México, Sonora, Nuevo León, Colima, Quintana Roo y Baja California. De los todos los estados que indicaron tener gastos operativos el gasto total fue de 3.6 MDP, lo cual representa un gasto operativo de 0.64% comparado con los recursos Federales ejecutados (pág. 176).

•

El estado que más proporción, comparada con los recursos federales ejecutados tiene, es Baja California Sur (4.9%). Sin embargo, Chiapas fue el estado que más gastos operativos realizó (1.16 MDP) y comparado con los recursos federales ejecutados, este gasto fue de 1.5%. El estado que menos gastos operativos realizó fue Morelos, y comparando sus gastos con los recursos federales ejecutados estos fueron del 0.02%. Por otro lado, Baja California Sur, es el que más gastos operativos por beneficiario tiene, ya que utilizó 217.1 pesos por beneficiario. Después continúa el estado de Coahuila, con un gasto de 91 pesos por beneficiario (pág. 176).

•

Tomando en cuenta el gasto operativo total, de los que indicaron este tipo de información, y el número de beneficiarios, de los mismos estados, el gasto operativo por beneficiario fue de 10.5 pesos (pág. 178).

- 301 -

El Colegio de México VII.5.- ANALISIS DE RESULTADOS •

En lo que respecta a las vertientes de Crédito Social y de Credito Productivo para Mujeres, la alta frecuencia de las respuestas de “desintegración del grupo, no están capacitados, viabilidad de los proyectos, perdida de ganancia, no producen para pagar” por parte de los encargados, en el fondo sugieren problemas para saber administrar el recurso otorgado, lo cual refuerza la idea de que no basta con otorgar un apoyo económico a estos grupos o unidades productivas, sino que es necesaria una instancia que guíe y vigile la correcta aplicación de los recursos (pág. 194)

•

Al respecto de la entrega de los a poyos de AP, en campo se observó que tan sólo 161 personas entrevistadas (10%), indicaron que preferirían que se les entregara el apoyo el mismo mes en que reciben el financiamiento del programa (junio, julio y agosto). Con base en que las necesidades de crédito están sujetas a la oferta de los recursos del Programa, se pueden recomendar varias cosas, que serán puestas a discusión (pág. 192)

A) Tratar de otorgar los recursos entre los meses de Marzo a Junio, ya que con ello, el 70% de los beneficiarios quedarían satisfechos con el periodo de entrega. •

Hacer un fondo en las Entidades de Ahorro y Crédito Popular o Instituciones que la SEDESOL sugiera, dónde los beneficiarios tengan la oportunidad de sacar su dinero designado, a fin de que lo utilicen en el momento que sea más adecuado para ellos. Sin embargo, esto puede tener resultados no deseados, ya que la falta de liquidez de las personas, en especial las que se encuentran en pobreza, generará incentivos para que utilicen el dinero que se encuentra en la entidad de ahorro, dejando de lado el uso para la producción agrícola (pág. 192).

•

Los responsables de proyecto de Integración Productiva son en su mayoría presidentes de las organizaciones que han solicitado el apoyo, lo cual deja ver el perfil de los beneficiarios del Programa, en tanto que otra parte importante de ellos son directores o gerentes, lo cual no indica que son empresas productoras y no organizaciones. Asimismo, se puede observar que la mayor parte de ellos trabajó anteriormente en empresas privadas, aunque se aprecia una importante presencia de responsables de proyecto que han trabajado anteriormente en el sector educativo, lo cual no da una idea de que una parte considerable de los proyectos productivos estás siendo llevados a cabo por personal con altos niveles de formación educativa (págs. 197 y 198).

•

Los responsables del proyecto de IP que participan en la elaboración de los proyectos tienen estudios principalmente de posgrado y licenciatura, aunque se puede observar que también existe un porcentaje importante de los ellos con estudios máximos de secundaria y primaria, lo cual deja ver la - 302 -

El Colegio de México gran heterogeneidad que existe en cuanto al capital humano con el cual operan los beneficiarios del Programa. Respecto al grado de estudios máximo que tiene la persona que más participaron en la elaboración del Proyecto, y en su mayoría respondieron que tienen licenciatura (52.3%), aunque un porcentaje significativo señaló que la persona que más participó en la elaboración del proyecto tenía primaria, y otros solamente preparatoria o carrera técnica (págs. 199 y 200). •

El 36% de las organizaciones de productores han contratado los servicios de alguna empresa de servicios al productor, asesoría o despacho de profesionistas, mientras que el 27% de las organizaciones de productores han recibido algún tipo de asesoría para mejorar la técnica de producción y la organización de la empresa u organización, así como para la adecuada comercialización de algunos productos (pág. 202).

•

Al preguntarles si su organización tienen acceso al crédito, el 65.9% señaló que sí, y al preguntarle con quién señalaron que con instituciones financieras el 70% de ellos, lo cual hace pensar que estas empresas u organizaciones de productores tienen las características suficientes para acceder al sistema de crédito formal. Asimismo, al preguntar si su organización tenía adeudos, el 25% dijo que sí, y el 155 no contestó. De los que respondieron que sí, la mayoría de ellos señaló que tenía adeudos con programas sociales y con instituciones financieras (pág. 204).

•

En lo que respecta a los canales de comercialización, al preguntar a los responsables de la ejecución del proyecto quién vende principalmente la producción de la organización, el 9.1% señaló que principalmente lo exporta, el 15.9% señala que lo vende a grandes firmas. Sin embargo, existe un 15.9% que vende su producción a intermediarios de la región, incluido el coyotaje, reproduciendo con ello las viejas practicas que han impedido que los productores de dichas regiones logren mejores condiciones de vida. Así mismo, el 29.5% no contestó, lo que podría suponer que existe alguna irregularidad importante en este sentido en el funcionamiento de buena parte de los proyectos. Ligado a lo anterior, los principales compradores de los productos vendidos por los productores apoyados se distribuyen a través de las diferentes escalas territoriales que van desde la misma localidad (7.1%) hasta otro país (21.4%). Evidentemente, aquellos productores que venden a otro estado u otro país cuentan con capacidades de integración a cadenas productivas a gran distancia, lo que constituye en sí mismo una fortaleza (págs. 209 y 210).

•

Respecto al abastecimiento de insumos, el 36.4% señala que los insumos que utilizan provienen de la misma localidad. También se observa que en el 6.8 y 13.6% de los casos los insumos provienen principalmente de otro estado u otro país, respectivamente (pág. 211). - 303 -

El Colegio de México •

Con respecto a si los encadenamientos productivos facilitan la difusión de tecnología, solamente el 47.7% de los responsables de proyecto definieron el concepto de difusión tecnológica apropiadamente, en tanto el resto no dio una respuesta consistente o bien no contestó. A este mismo respecto, el 30% de las organizaciones de productores ha recibido alguna forma de transferencia de tecnología tanto en el proceso de producción como en la organización proveniente de otras empresas que conforman la cadena de producción en la que se integra su organización, lo cual constituye una fortaleza importante del programa. También sobresale de forma muy positiva en el 32.6% de los casos, el intercambio de ejecutivos, técnicos y/o trabajadores entre las organización apoyadas por el Programa y las empresas a las que se integra productivamente (págs. 211 y 212).

•

Asimismo, el 16% de los responsables de proyectos han señalado que han aparecido nuevas empresas pertenecientes a la misma cadena productiva, lo cual una fortaleza del programa en al menos una parte de los apoyos otorgados debido a que la aparición de nuevas empresas en la localidad es un indicador de que se está formando un aglomerado importante con empresas pertenecientes a la cadena productiva. Lo anterior se corrobora al observar que el 65.9% de las organizaciones de productores apoyados señalan que pretenden integrarse o están integradas a cadenas productivas formadas con productores de la misma localidad (pág. 215).

•

Con respecto a la infraestructura, el 66% señaló que sí, por lo cual los apoyos que otorga el Programa deben de prever el requerimiento de infraestructura que requieren los productores a fin de coordinarse con otros programas del Gobierno Federal o Estatal para potenciar el impacto de los apoyos del Programa (pág. 216).

•

En cuanto a si las organizaciones apoyadas por el Programa de Opciones Productivas en la modalidad de ADL operan como una “coalición de desarrollo”, la cual se define como una alianza entre los diversos actores de la sociedad (campesinos, empresarios, políticos, organizaciones civiles, instituciones educativas, etc.) enfocados en el desarrollo económico y sustentable de la localidad o región en cuestión con una perspectiva integral en cuanto a los objetivos, recursos y necesidades de la población local. Con respecto a este punto, al preguntar a los responsables de proyecto qué entiendan por Agencia de Desarrollo Local, el 20% de ellos señaló que se trata de una alianza entre los diferentes actores de la sociedad local para detonar su desarrollo, lo que denota el conocimiento de una quinta parte de los entrevistados, en tanto que las otras quintas partes denotan la evidente confusión que existe, inclusive entre profesionistas, entre el término Agencia de Desarrollo Local y organizaciones de la sociedad civil (pág. 218).

•

Al preguntar a los responsables de proyecto sobre qué entiende por agente de desarrollo local, el 60% señaló correctamente que se trata de las personas encargadas de ejecutar los proyectos. Sin embargo, el 17.8% de los responsables de proyecto señala que se trata de los integrantes de la - 304 -

El Colegio de México Agencia, lo cual no es correcto debido a que se habla de aspectos cualitativamente diferentes. Asimismo, al preguntar cuáles son las principales acciones que se proponen en su proyecto, solamente el 15.6% de las organizaciones señalan planean estrategias de desarrollo para la región, en tanto que la mayoría de ellas se dedica a cuestiones de asesoría y capacitación, el fomento de empresas o la asistencia social, las cuales constituyen actividades características de proyectos específicos que llevan a cabo agentes de desarrollo local , más no la Agencia, la cual debe de definir la estrategia de largo plazo de la comunidad y no ejecutar los proyectos específicos (págs. 221 y 222). •

En cuanto a los proyectos de la organización, el 84% de ellas señalaron que contemplan fomentar el crecimiento de empresas o negocios en la localidad, y el 75% señala que también buscan fomentar la aparición de nuevas empresas. También en un porcentaje importante las organizaciones apoyadas por el programa buscan mejorar el ambiente para la inversión de negocios en la localidad y en obras de infraestructura debido a que estos son elementos fundamentales para el desarrollo económico y sustentable (pág. 222 y 223).

•

Solamente el 62.2% de los responsables de proyecto manifestó haber elaborado un diagnóstico sobre el potencial productivo de las localidades, lo cual es una condición necesaria para la conformación de una verdadera Agencia de Desarrollo Local debido a necesidad de ésta por diseñar una estrategia de largo plazo basada en la vocación productiva de la región y los recursos humanos y naturales disponibles para ello (pág. 224).

•

El 31% de los responsables de proyecto señaló que no realizan actividades de contraloría social con los beneficiarios, lo cual representa una debilidad del Programa ya que no hay un claro conocimiento por parte de la población objetivo del Programa sobre la manera en que están siendo empleados los recursos que otorga Sedesol (pág. 227).

•

Existe potencialmente la posibilidad de que las organizaciones que actualmente trabajan en las localidades beneficiadas se mantengan en las mismas trabajando de manera organizada ya que muchas de ellas tiene actualmente más de tres años de trabajar en ellas, aunque existe un 17% que solamente tiene un año de trabajar en la localidad beneficiada, por lo que en estos casos es posible que una vez que termine el financiamiento anual por parte del Programa se abandone el proyecto. Asimismo, debido a que la mayoría de las organizaciones posee más de 2 años de trabajar en el desarrollo local o regional, es posible que las iniciativas se mantengan a pesar de que haya terminado el financiamiento del actual proyecto (págs. 231y 232).

•

No obstante, puede existir la duda sobre la continuidad de dichos proyectos en la región debido a que el 38% de las organizaciones señalaron que no cuentan con una experiencia exitosa de desarrollo local, lo cual indica que

- 305 -

El Colegio de México no existe la suficiente experiencia en este terreno como para aseguras su continuidad en el largo plazo (pág. 232). •

De acuerdo a lo establecido Informe Metodológico, en el análisis econométrico de los resultados se tomaron en cuenta tres variables de éxito. Estas variables son: Variable Éxito 1: La variable asume el valor de 1 si el beneficiario cumplió oportunamente con su recuperación y 0 de otra forma, Variable Éxito 2: La variable asume el valor de 1 si el beneficiario obtuvo acceso a un crédito en forma posterior a su participación en el programa y 0 si no fue así, y Variable Éxito 3: La variable asume el valor de 1 si el beneficiario considera que el programa le fue de alguna utilidad y 0 si no (pág. 233).

•

En relación al la variable de éxito 1, el ajuste global del modelo propuesto es adecuado. La variable más relevante para este caso es la de servicios, lo cual indica que el grado de influencia que tiene el nivel de vida de las personas, en este caso medido en términos de la cantidad de servicios con que cuentan las personas en sus hogares, sobre su participación en el programa, pero sobre todo, sobre la disposición de la gente a pagar el crédito que les ha sido otorgado. La variable que mejor ajustó después de la de servicios fue la de riego, la cual indica el tipo de tierra que poseen los beneficiarios dependiendo del tipo de temporalidad. Finalmente, las otras variables relevantes en este modelo son: el número de integrantes de la familia, la edad del entrevistado y el ingreso familiar, aunque su ajuste es menos bueno al de las variables anteriores (págs. 235 y 236).

•

En relación a la variable de éxito 2, debe observarse que como se puede observar, hubo 135 entrevistas consistentes con el número de personas que solicitaron un crédito, de las cuales 133 lo obtuvieron y únicamente 2 de ellas no. En términos econométricos, esta información impide realizar un análisis como el que aquí se propone por el desequilibrio que existe en la información de la variable de respuesta. Finalmente, los resultados de la aplicación de un modelo “Probit” para medir la percepción de la gente con respecto a la suficiencia del apoyo (variable de éxito 3) resulta satisfactorios. En este caso las variables más relevantes en orden de importancia son: ingreso familiar, nivel de escolaridad del jefe de familia, sexo, tipo de parcela y tipo de riego (págs. 236, 237 y 238).

VII.6.- ANALISIS DE PERCEPCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS •

Los resultados del análisis de percepción muestran que los beneficiarios de Apoyo a la Palabra tienen, en general, una mejor percepción de la utilidad de los programas sociales para ayudar a salir de la pobreza que las personas que no son beneficiarias de algún otro programa social, e incluso mejor aún que la percepción de los beneficiarios del programa Oportunidades. Sin embargo, los resultados muestran también que la mayoría de los beneficiarios de este programa también tienen una opinión

- 306 -

El Colegio de México ligeramente crítica, o al menos escéptica, de la utilidad de los programas sociales para ayudar a la gente a salir de la condición de pobreza (pág. 276). •

En segundo lugar, los resultados también muestran que los beneficiarios de Apoyo a la Palabra no conciben a este programa como un programa efectivo en el largo plazo o que pueda tener efectos importantes sobre el bienestar de sus descendientes. Esto es cierto, ya sea si utilizamos como grupo de comparación a los no beneficiarios (los cuales, por otra parte, pueden tener expectativas irreales de las bondades de los programas sociales), pero también si utilizamos como grupo de comparación a los beneficiarios del programa Oportunidades (págs. 275, 276 y 277).

- 307 -