Análisis del Sistema Tributario Salvadoreño 1980-2014

Elaborado por Msc. Econ. Luis Adalberto Aquino Cardona 26 agosto de 2015

Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajos representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente con el criterio de este Banco Central.

Índice de contenido • Política tributaria – Modelos de sistema tributario – Principios básicos de tributación – Progresividad y regresividad

• Evidencia internacional sobre presión tributaria – Países OECD – América Latina

• Estructura tributaria de El Salvador 1980-2014 – Características y reformas al sistema tributario – Ciclo económico y política fiscal – Medidas de eficiencia de los impuestos

• Conclusiones

I. Política Tributaria Definiciones

Política Tributaria Se define como….. • Medidas del gobierno que tienen relación con el establecimiento de distintas categorías y volúmenes de recaudación de impuestos, de acuerdo con los objetivos de la política económica en general y de la política fiscal, en particular. • Conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos para determinar la carga impositiva directa e indirecta, a efecto de financiar la actividad del Estado. • Nivel de ingresos fiscales tiene que ver con el nivel de gasto que una sociedad está dispuesta a realizar en función de los objetivos de desarrollo económico y social, así como de la finalidad del Estado. • Casanegra y Bird (1992): “ En los países en desarrollo, la administración tributaria es la política tributaria”

Modelos de sistema tributario

Principios básicos de tributación Aumentar Base tributaria (+ eficiente) Base amplia y pocas exenciones

Equidad Horizontal

Equidad Vertical (> ingreso paga +) Redistribuir Ingreso (vía impuesto progresivo al ingreso)

Tributación justa, equitativa y eficiente

Impuesto con retención en la fuente (reduce evasión y elusión)

Impuesto al ingreso no distorsionante

Trato preferencial a ganancias de capital

Progresividad en impuesto al Ingreso

Regímenes especial y exenciones (relacionado con elusión)

Fuente: Elaboración propia

Progresividad o regresividad de Política fiscal Un impuesto al ingreso es progresivo si la tasa media que pagan los contribuyentes aumenta cuando aumenta su ingreso (base imponible) y viceversa (Mirrlees et al. (2010))

Del lado del Ingreso

Del lado del Gasto Altos

Una mayor proporción del impuesto

Progresivo

Bajos

Recae en la población de ingresos

Se focaliza en la población de ingresos

Bajos

Regresivo

Una mayor proporción del gasto

Altos

Fuente: Elaboración propia

Una política de ingresos regresiva o progresiva puede verse compensada por una política de gastos progresiva o regresiva. En última instancia el resultado neto de estas dos políticas es el que determina la incidencia del Estado en la distribución del ingreso.

II. Evidencia Internacional Presión Tributaria Países OECD América Latina

Países desarrollados Tabla C. Estructura tributaria en el área OECD

Impuesto a la Renta personal Impuesto a la Renta de Empresas Contribuciones a la seguridad social Empleados Empleadores Impuesto sobre Nómina Impuesto a la Propiedad Impuestos generales al consumo Impuestos específicos al consumo Otros impuestos Total

Fuente:

1965

1975

1985

1995

2005

2010

2012

26.2 8.8 17.6 5.8 9.8 1.0 7.9 11.9 24.3

29.8 7.6 22.0 6.9 13.8 1.3 6.3 13.4 17.7

29.7 7.9 22.1 7.5 13.3 1.1 5.4 15.8 16.2

25.9 8.0 25.0 8.5 14.4 0.9 5.3 19.5 12.6

23.9 10.1 25.0 8.8 14.4 1.0 5.6 20.2 11.1

24.0 8.5 26.4 9.3 15.0 1.0 5.5 20.5 10.8

24.5 8.5 26.2 9.7 14.6 1.1 5.5 20.2 10.7

2.3

2.0

1.7

2.8

3.1

3.4

3.3

100

100

100

100

100

100

100

Revenue Statistics 2014 / Statistiques des recettes publiques 2014 - © OECD 2014

Fuente: OECD (2015), Viewed on 21 January 2015 Source: OECD

Países desarrollados

Fuente: Elaboración propia con datos de OECD (2015), Tax revenue (indicator). doi: 10.1787/d98b8cf5-en (Accessed on 21 January 2015)

Países desarrollados

Fuente: OECD (2015), Tax on corporate profits (indicator). doi: 10.1787/d30cc412-en (Accessed on 21 January 2015)

Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2015

….regiones muy distantes

Fuente: OECD (2015), Viewed on 21 January 2015 Source: OECD y CEPAL

II. Evolución de la estructura tributaria de El Salvador 1980-2014 Directos e Indirectos

Impuestos directos e indirectos Estructura porcentual 1980 100.0 32.4 24.4 12.0 12.4 6.2 1.8

1981 100.0 30.6 23.2 11.5 11.7 5.8 1.6

1982 100.0 31.1 23.7 11.4 12.3 5.5 1.8

1983 100.0 28.5 21.9 9.7 12.2 4.7 2.0

1984 100.0 25.3 19.9 8.6 11.3 3.6 1.8

1985 100.0 23.1 17.9 8.1 9.8 3.2 2.0

1986 100.0 20.7 17.0 7.2 9.8 2.3 1.4

1987 100.0 27.2 21.4 7.6 13.8 4.2 1.6

1988 100.0 28.8 21.8 8.2 13.6 4.7 2.3

Indirectos Internos Específicos al consumo Cigarrillos Bebidas Alcohólicas Refrescos Derivados de petróleo Otros Servicios Registro de Automóviles Pasajes aéreos y otros Impuesto sobre el consumo (ventas) Timbres fiscales y otros

31.3 19.3 4.6 8.0 2.0 2.7 2.0 2.2 1.3 0.9 8.4 1.4

38.0 19.5 4.7 8.5 2.0 2.5 1.8 2.7 1.7 1.0 14.6 1.2

39.9 20.4 5.1 8.3 2.2 2.9 1.9 2.5 1.4 1.1 15.7 1.3

46.2 19.2 4.8 7.6 2.2 2.7 1.9 2.3 1.1 1.2 23.4 1.3

47.5 16.7 4.1 6.5 1.7 2.6 1.8 2.1 0.9 1.2 27.6 1.1

44.5 15.5 3.8 5.9 1.7 2.2 1.9 2.1 0.9 1.2 26.0 1.0

34.9 11.0 3.1 4.4 1.5 1.1 0.9 1.5 0.6 0.9 21.7 0.7

45.0 15.4 3.6 4.7 1.9 1.3 3.9 1.9 0.7 1.2 26.9 0.8

46.8 16.8 4.4 4.8 2.2 1.3 4.1 2.0 0.7 1.3 27.6 0.4

51.0 17.4 4.1 5.7 2.2 1.6 3.7 1.7 0.8 0.9 31.1 0.8

42.5 17.1 4.2 6.4 2.0 2.1 2.4 2.1 1.0 1.1 22.3 1.0

Indirectos Externos Importaciones Exportaciones del cual: Café Ajuste por atrasos en el pago de impuestos

38.9 10.2 28.7 28.4 2.6

33.1 8.9 24.2 23.8 1.8

29.5 8.4 21.1 20.7 0.5

25.8 8.3 17.6 16.9 0.5

27.8 9.3 18.4 17.8 0.6

32.0 10.2 21.8 21.5 -0.4

46.0 8.0 38.0 37.6 1.6

26.8 9.9 16.9 16.5 -1.0

23.1 8.4 14.7 14.4 -1.2

18.1 12.7 5.4 5.0 0.0

30.1 9.4 20.7 20.3 0.5

Indirectos Internos + Externos

70.2

71.1

69.4

72.0

75.3

76.5

80.9

71.8

70.0

69.1

72.6

Ingresos Tributarios Directos Renta Ingreso Personal Empresas Patrimonio Neto Transferencia de propidades

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales, MIPLAN.

1989 Promedio 100.0 100.0 30.9 27.9 23.7 21.5 10.3 9.5 13.4 12.0 4.8 4.5 2.4 1.9

Fuente: Elaboración propia con cifras oficiales

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

La introducción del IVA y la mayor apertura comercial con socios regionales, reducen el aporte de impuestos al consumo e importaciones

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

Al cierre de 2014, continúa siendo el IVA el que más aporta al total (45.4%)

Sistema Tributario Salvadoreño 2009-2015p Porcentajes del Total de ingresos tributarios 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

35.9

34.8

34.7

36.3

38.7

39.5

39.3

64.1

65.2

65.3

63.7

61.3

60.5

60.7

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015p

Indirectos

Directos

Fuente: Rendición_de Cuentas_ 2014-2015_MH_publicación.pdf

Dos pilares de la tributación…

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

Ambos, explican el 85.7% del total de ingresos tributarios…

…pero han perdido dinamismo desde 2011

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

Prociclicidad de ingresos y gastos

Fuente: Elaboración propia con cifras oficiales

Causas: “Alta carga de la deuda, la volatilidad macroeconómica, el débil acceso a los mercados de capitales, y algunas características estructurales propias de la región como son la alta volatilidad de las bases impositivas”. Gavin y otros (1996), citado en Fuentes y Tobar (2004).

Impuestos en dos ½ décadas

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

Ingresos han aumentado y fueron absorbidos por mayores gastos corrientes

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

Esfuerzos de recaudación dieron resultados:

ingresos 7.4% del PIB gastos corrientes 6.8% del PIB

No hubo mayor espacio para incrementar el ahorro …

…déficit es un problema estructural

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

…generó presiones sobre necesidades de financiamiento público

% del PIB

Déficit Fiscal Pensiones Amortizaciones Deuda Externa Amortizaciones Deuda Interna Pago de LETES Otros

Usos 442.5 467.0 268.1 223.6 1,437.8 50.0

% del Total 15.3% 16.2% 9.3% 7.7% 49.8% 1.7%

Total Usos

2,888.9

100%

FANTEL FOP CIP A Desembolsos Préstamos Externos Uso Depósitos Colocación de LETES Otros Bonos Mediano Plazo Eurobonos Total Fuentes

Déficit sin Pens Déficit + Pens.

1.8% 3.6%

Neces B. Financ

11.5%

Fuentes 23.6 467.0 191.4 14.1 1,147.5 74.1 171.3 800.0 2,888.9

% del Total 0.8% 16.2% 6.6% 0.5% 39.7% 2.6% 5.9% 27.7% 100%

27

Medidas de Eficiencia Tributaria Impuesto al Valor Agregado IVA

Indicadores de Eficiencia Tributaria Impuesto de IVA Tradicional

• Recaudación del IVA respecto del PIB, dividido por la tasa normal del IVA

Eficiencia- c

• Recaudación del IVA como porcentaje del consumo doméstico (privado y público) dividida por la tasa del impuesto (Ebrill, Keen, Bodin y Summers, 2001)

Eficiencia- m

• Ratio IVA importación como porcentaje del PIB entre la tasa del IVA • Ratio IVA importaciones como proporción de las importaciones totales de bienes y servicios entre la tasa del IVA

Índices de eficiencia tributaria

IVA TOTAL

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

Tasa de evasión del IVA (estimación) Cálculos del Autor Eficiencia Tradicional IVA % de Evasión IVA

Eficiencia- c IVA % de Evasión IVA

2006 56.5% 43.5%

2012 60.1% 39.9%

2014 58.2% 41.8%

54.5% 45.5%

57.6% 42.4%

55.9% 44.1%

Cálculos propios Eficiencia Tradicional IVA % de Evasión IVA

MIP 2006 55.96% 44.04%

2012* 53.27% 46.73%

Fuente: Cálculos del autor. * Aquino y Hernández (2014), estimación no oficial

Para fines ilustrativos MIP 2006

2012*

MIP 2006 2012*

IVA Teórico 13% 2,216.78

2,953.96 IVA Teórico 1/ 13% 1,807.1 2,367.5

1/ Calculado sobre el V A ajust ado de act ividades exent as

Evasión

PIB nom

Evasión

Millones US$

Millones US$

% del PIB

976.2

18,550.7

5.3%

1,380.3

23,813.6

5.8%

Evasión

PIB nom

Evasión

Millones US$

Millones US$

% del PIB

566.5

18,550.7

3.1%

793.9

23,813.6

3.3%

Índices de eficiencia tributaria

IVA Declaración

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

Índices de eficiencia tributaria

IVA Importación

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

Medidas de Eficiencia Tributaria Impuesto sobre la Renta ISR

Indicadores de Eficiencia Tributaria Impuesto sobre Renta Total

•

Recaudación del impuesto como proporción del PIB dividida por la tasa del impuesto (Stotsky y WoldeMariam, 2002)

Empresas

•

Recaudación del impuesto de empresas como proporción del PIB dividida por la tasa del impuesto

Personas

•

Personas: se aplica una escala progresiva marginal a la base imponible de ingresos de las personas (Tasa máxima: 30%). Ratio del ISRP respecto del PIB multiplicado por un factor de corrección (= ingresos inferiores a la máxima tasa dividida por el PIB per cápita) dividido por la tasa máxima del impuesto a la renta de las personas

•

Índices de eficiencia tributaria

Impuesto sobre la Renta ISR Total

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

Índices de eficiencia tributaria

Impuesto sobre la Renta Personas

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

Índices de eficiencia tributaria

Impuesto sobre la Renta Empresas

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda

¿A qué se atribuye la baja eficiencia tributaria? • Factores que explican la menor productividad del impuesto sobre la renta de las empresas en comparación con el IVA y el impuesto sobre la renta de las personas físicas son: evasión y elusión de impuestos, exenciones, y el hecho de que el impuesto sobre la renta de empresas sólo se aplica a las fuentes nacionales • Una alta proporción de las empresas subsiste en la informalidad, no tienen los incentivos y regulación suficientes para moverse a la formalidad, lo que podría estar incidiendo en la captación y eficiencia del impuesto sobre la renta. • Según los VII Censos Económicos (con datos de 2004), los establecimientos de 4 y menos ocupados ascendieron a un total de 163,099, de esa cantidad el 89.8% reportó no llevar contabilidad. • 8.4% del total reportado por los VII Censos Económicos son establecimientos de 5 y más ocupados, generan el 84.75% del total de las ventas y otros ingresos de operación; y se concentran en las actividades de Comercio, Servicios, Industria, Transporte y Comunicaciones. Este segmento –grandes contribuyentes- puede ser objeto de mayor atención por la Administración Tributaria con miras a mejorar la eficiencia recaudatoria.

Resumen: Caracterización de la Política tributaria 1990

2000

Ingresos Tributarios Directos Indirectos

IVA Renta Consumo Importaciones Timbres fiscales Patrimonio Transferencias de propiedades Uso de servicios Otros

na 21.8% 14.0% 14.9% 30.2% 3.7% 2.2% 1.6% 11.7%

Indicadores de Eficiencia Tributaria IVA total Eficiencia tradicional Eficiencia-c Método Input-Output (MIP) Estimación de Evasión IVA total Eficiencia tradicional Eficiencia-c Método Input-Output (MIP) Método Input-Output (MIP) excluyendo actividades exentas Indicadores de Eficiencia Tributaria Renta Total (ISR) Renta de Personas Renta de Empresas Fuente: Elaboración propia con datos del MH y BCR.

7.9% 64.6% 4.9%

2006 2010 2012 Estructura Porcentual 100.0% 100.0% 34.8% 36.3% 65.2% 63.7%

2013

2014

100.0% 38.7% 61.3%

100.0% 39.5% 60.5%

53.1% 31.9% 3.6% 10.5%

52.6% 31.7% 3.9% 8.0%

49.7% 34.6% 4.2% 5.2%

48.8% 36.4% 4.3% 5.2%

46.2% 39.5% 3.9% 5.3%

45.4% 40.3% 3.9% 5.0%

0.9%

3.8%

6.3%

5.3%

5.1%

5.4%

46.8% 47.7%

56.5% 54.5% 55.96%

60.1% 57.6% 53.27%

60.1% 57.6%

58.2% 55.9%

53.2% 52.3%

43.5% 45.5% 44.04% 31.35%

43.7% 45.7%

39.9% 42.4% 46.73% 33.5%

39.9% 42.4%

41.8% 44.1%

13.8% 56.0% 7.2%

17.7% 52.4% 9.3%

19.6% 64.5% 7.9%

18.4% 64.0% 7.8%

20.6% 57.8% 10.9%

20.5% 55.8% 10.8%

Porcentajes 56.3% 54.3%

Conclusiones • La política tributaria de El Salvador descansa en dos pilares fundamentales: impuestos de IVA y de la Renta, que juntos aportan el 85.7% del total de los ingresos tributarios de 2014. • Los datos históricos de ingresos y gasto públicos muestran una fuerte correlación con el ciclo económico, lo que caracteriza a la política fiscal como pro-cíclica. Dentro de la arquitectura fiscal contra-cíclica la inversión pública es un elemento fundamental • Estimaciones de Índices de productividad y de eficiencia tributaria, para el caso del IVA y de la Renta, señalan que se ha mejorado en los últimos años. Para el año 2014, se estimó un índice de eficiencia-c del IVA total de 56% y para el impuesto sobre la Renta personal se estimó en 55.8%.

Conclusiones • La menor productividad del impuesto sobre la renta de las empresas en comparación con el IVA y el impuesto sobre la renta de las personas es consecuencia de las exenciones, de la evasión y de la elusión, alta informalidad, debilidad de incentivos y de regulación que simplifique el proceso para formalizarse. • La tasa de evasión del IVA para 2014 se estimó entre 41.8% - 44.1%, según los indicadores de eficiencia tributaria calculados. Si se excluyen las actividades exentas, se estima en 33.5% para 2012 y equivale al 3.0% del PIB.

• Se ha progresado en materia de presión tributaria, pero la evidencia disponible señala que aun hay espacio para mejorar.