Dictamen nº: Consulta: Asunto: Sección: Ponente: Aprobación:

188/11 Alcalde de Madrid Responsabilidad Patrimonial V Excmo. Sr. D. Ismael Bardisa Jordá 27.04.11

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 27 de abril de 2011, sobre consulta formulada por el Vicealcalde de Madrid (por delegación del Alcalde mediante Decreto de 1 de septiembre de 2008), a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, en el asunto promovido por L.A.G. sobre responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Madrid por los daños causados por el deficiente estado de la vía pública.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito presentado en la oficina de atención al ciudadano del distrito de Ciudad Lineal el día 26 de octubre de 2009, se reclama “indemnización por los días no trabajados, con el consiguiente perjuicio tanto personal, por la inmovilización del brazo derecho, como laboral”, sin determinar cantidad indemnizatoria. Adjunta a su escrito de reclamación copias de: parte médico de baja de incapacidad temporal por contingencias comunes y confirmaciones; informe de alta del servicio de urgencias del hospital A y diversas fotografías.

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SEGUNDO.- De la documentación obrante en el expediente se derivan los siguientes hechos: El reclamante, de 55 años de edad en el momento de los hechos, el día 26 de septiembre de 2009, sufrió, según manifiesta, una caída cuando iba corriendo por la avenida de Daroca, “enfrente entrada cementerio”, “producida por el deterioro de un bordillo en la acera, donde se están realizando obras”. Como consecuencia del accidente, acude a Urgencias del Hospital A, a la exploración clínica presenta dolor selectivo sobre articulación A-C y trapecio derecho. Limitación de la movilidad activa para flexión y abducción por encima de 90º. La radiografía efectuada indica fractura de 1/3 distal de clavícula derecha sin desplazamiento significativo rectificación de la lordosis cervical. Diagnosticado de fractura de clavícula y contractura cervical, se inmoviliza con slig, recomendando reposo y frío local tres veces al día durante 20 minutos. Se pauta tratamiento farmacológico y revisión en cinco días. TERCERO.- Con fecha 27 de noviembre de 2009, se formula requerimiento al interesado para que complete su reclamación, aportando: justificantes que acrediten la realidad y certeza del accidente sobrevenido y su relación con la obra o servicio público (en caso de intervención de personal perteneciente a servicios municipales, basta con indicar dicha intervención sin necesidad de aportar los correspondientes informes, los cuales se solicitaran directamente a través de la Unidad de Reclamaciones Patrimoniales); en caso de intervención de otros Servicios no municipales (SUMMA 112, Servicio de Grúa, u otros similares), aportar justificante en el que figure el emplazamiento en el que tuvo lugar la intervención; declaración suscrita por el afectado en la que se manifiesta expresamente, que no ha sido indemnizado (ni va a serlo) por compañía o Mutualidad de

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Seguros, ni por ninguna otra entidad pública o privada como consecuencia del accidente sufrido o, en su caso, indicación de las cantidades recibidas; dado que no figura con claridad, debe indicarse detalladamente el lugar de los hechos, aportando croquis, indicando no de la calle; y descripción de los daños, aportando partes de alta médicas, y estimación de la cuantía en que valora el daño sufrido. Cumplimenta parcialmente el requerimiento por escrito presentado el 1 de diciembre de 2009, en el que manifiesta no haber sido indemnizado y que el accidente sufrido el día 26 de septiembre de 2009 ocurrió “en las inmediaciones de la puerta principal (Avda. Daroca) del Cementerio de La Almudena)”. Aporta copia de documentos ya presentados en su escrito de reclamación, parte médico de confirmación de incapacidad temporal número 9 y croquis del lugar de los hechos. No presenta medio de prueba de la relación entre los hechos alegados y el funcionamiento de un servicio público de competencia municipal y continua sin determinar la cuantía indemnizatoria. Con fecha 20 de abril de 2010, el interesado presenta escrito en el que describe las lesiones que el accidente le ha producido, aportando diversos informes médicos. De acuerdo con la disposición general del BOE de 2 de febrero de 2009, número 28, determina la indemnización en veinte mil seiscientos noventa y ocho euros (20.698 €), cantidad que compensa los perjuicios que el accidente le ha producido como “la pérdida de retribuciones económicas como resultado de no haber podido cumplir los objetivos marcados en mi empresa para el ejercicio 2009, y que hasta la fecha del accidente estaban perfectamente encauzados. Asimismo, las posibles secuelas físicas, que no se podrán valorar nada más que en el futuro, y la repercusión psicológica en mi estado de ánimo durante estos meses, tanto por mi situación laboral, como por la limitación de incorporarme a la actividad física que de forma habitual venía practicando hasta el momento del accidente”.

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El informe médico de traumatología de 10 de marzo de 2010, presentado por el reclamante manifiesta que está siendo tratado por fractura de tercio distal de clavícula derecha, optándose por tratamiento conservador, dadas las características de la misma, con una evolución favorable, presentado consolidación completa con muy buena alineación de la fractura. El paciente presenta dolores en los movimientos de abducción, anteversión y rotaciones, por lo que se estudia con resonancia magnética donde se aprecia bursitis subacromial que precisa tratamiento con infiltraciones C-A en dos ocasiones viendo mejoría de los síntomas tras la última, aunque persiste grado de limitación por lo que se deriva para realizar 15 sesiones de rehabilitación, tras la cual se valorará la conveniencia de continuar tratamiento conservador o realizar artroscopia de hombro. El informe del Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas de 13 de mayo de 2010 incorporado al expediente indica que: “Sin perjuicio de lo que resulte de la acreditación de los hechos por el interesado, los Servicios Técnicos adscritos a este Departamento no tenían conocimiento de la deficiencia a la que alude el escrito de reclamación, ni por comunicación de la empresa adjudicataria del contrato de conservación, ni por haber sido denunciada su existencia por otro medio de los habilitados para la recepción de incidencias en el estado de conservación de las Vías y Espacios Públicos Municipales, en la fecha indicada”. Se ha notificado al interesado con fecha 21 de junio de 2010 apertura del trámite de audiencia, existiendo constancia de la recepción de la notificación, mediante la incorporación al expediente del acuse de recibo debidamente firmado. Con fecha 18 de junio de 2010, el interesado comparece y toma vista del expediente, solicitando copia del informe del Departamento de

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Conservación y Renovación de Vías Públicas, que se le entrega, previa firma de la oportuna comparecencia. Presenta escrito de alegaciones el día 21 de junio de 2010, ratificándose en lo expuesto en sus anteriores comunicaciones, añadiendo que lo manifestado por el Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas, “no es óbice para que dicha acera estuviera deteriorada, tal y como se ve en las fotografías, y que a día de hoy, sigue en el mismo estado de deterioro, habiendo puesto en dicho lugar, unos postes o bolardos metálicos, para impedir el acceso de vehículos a motor, pero no habiendo subsanado la mencionada rotura de acera. Por otra parte, el no haber tenido la comunicación de la empresa adjudicataria del contrato de conservación, no exime al ayuntamiento de la responsabilidad como responsable civil subsidiario; al margen de su posterior reclamación por parte del ayuntamiento a dicha empresa de las cantidades a indemnizar”. Vistas las alegaciones formuladas por el interesado, se solicita nuevo informe al Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas, que con fecha 30 de noviembre de 2010 indica, entre otros extremos, que en el emplazamiento en el que tuvieron lugar los hechos se realizaban obras, pero sin afectar al paso de peatones; que se desconoce si la señalización de la obra era deficiente y si los servicios técnicos tenían conocimiento de ello; que no existe relación de causalidad entre daño y obra; y que la rotura de las baldosas no tiene influencia en la incidencia, al no considerarse potencialmente peligrosa, por no revertir peligrosidad manifiesta. Con fecha 25 de enero de 2011 se notifica nuevo trámite de audiencia al interesado, que comparece, toma vista del expediente y retira copia de diversos documentos el 2 de febrero de 2011. Presenta alegaciones el 16 de febrero de 2011 ratificándose en todo lo expresado en sus anteriores

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escritos, acompaña diversas fotografías y señala, en cuanto a la indemnización, “me ratifico en mi petición inicial, sin incluir, de momento, los intereses derivados del tiempo transcurrido desde el accidente, que se fijarían en el precio oficial del dinero publicado por Banco de España”. El 2 de marzo de 2011, se formula por la Jefa del Servicio de Relaciones Institucionales y Reclamaciones Patrimoniales propuesta de resolución desestimatoria. CUARTO.- En este estado del procedimiento se formula consulta por el Vicealcalde de Madrid, a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, que ha tenido entrada en este Consejo Consultivo el 17 de marzo de 2011, por trámite ordinario, correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, a la Sección V, presidida por el Excmo. Sr. D. Ismael Bardisa Jordá, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado, por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en su sesión de 27 de abril de 2011. El escrito solicitando el dictamen fue acompañado de la documentación que, en formato cd, numerada y foliada, se consideró suficiente, y de la que se ha dado cuenta en lo esencial en los antecedentes de hecho anteriores. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,

CONSIDERACIONES EN DERECHO

PRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo resulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (LCC) por ser la cuantía de la reclamación

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superior a quince mil euros, y se efectúa por el Vicealcalde, por delegación del Alcalde de Madrid, órgano legitimado para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la citada Ley. Siendo preceptivo el dictamen, no tiene, sin embargo, carácter vinculante (artículo 3.3 LCC). El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en el artículo 16.1 LCC. SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició a instancia de interesado, y su tramitación se encuentra regulada en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJ-PAC), desarrollados en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial. Ostenta el reclamante legitimación activa para promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139 de la citada Ley 30/1992, por cuanto que es la persona que sufre el daño causado, supuestamente, por la caída provocada por el mal estado de la acera. Por otra parte, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid, en cuanto que titular de la competencia en materia de pavimentación de vías públicas ex artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. Por 142.5 hecho lesivo.

lo que al plazo se refiere, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo LRJ-PAC el derecho a reclamar prescribe al año de producido el o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto Habiendo tenido lugar la caída el 26 de septiembre de 2009, debe

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reputarse en plazo la reclamación presentada el día 26 de octubre del mismo año. TERCERA.- El procedimiento se ha instruido cumpliendo los trámites preceptivos previstos en la legislación mencionada en la anterior consideración. Especialmente, se ha recabado informe del servicio cuyo funcionamiento supuestamente ha ocasionado el daño y se ha evacuado el trámite de audiencia exigidos en los artículos 9, 10 y 11 del Real Decreto 429/1993, respectivamente, y en los artículos 82 y 84 LRJ-PAC. CUARTA.- La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo 106.2 de nuestra Constitución, a cuyo tenor: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". La regulación legal de esta responsabilidad está contenida en la actualidad en la LRJ-PAC y en el reglamento de desarrollo anteriormente mencionado, disposiciones que en definitiva vienen a reproducir la normativa prevista en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957. El artículo 139 de la citada LRJ-PAC dispone, en sus apartados 1 y 2, lo siguiente: "1.- Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

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2.- En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas". Como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado de la cuestión en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración -Sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso 6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008- para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. QUINTA.- Aplicando lo anterior al caso objeto del presente dictamen, y acreditada la realidad del daño mediante el informe médico aportado, en el que se constata que el interesado sufrió fractura de clavícula derecha, daño que es evaluable económicamente e individualizado en la persona del reclamante, procede analizar si es imputable al funcionamiento de los servicios públicos municipales en una relación de causa a efecto.

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Los principios manifestados en el fundamento anterior exigen constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual. Debe examinarse si concurre en el presente caso, la relación de causalidad definida por la jurisprudencia, entre otras, en Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2002, (recurso 3938/1998), como “una conexión causa efecto, ya que la Administración –según hemos declarado entre otras, en nuestras Sentencias de 28 de febrero y 24 de marzo de 1998, 24 de septiembre de 2001, y de 13 de marzo y de 10 de junio de 2002-, sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenos a la organización, o actividad administrativa”, puesto que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender, por tanto, el concepto de responsabilidad para dar cobertura a cualquier acontecimiento, lo que significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad de la infraestructura material para prestarlo, no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Alega el reclamante en su escrito de reclamación que la caída que sufrió se produjo por el deterioro del bordillo de una acera. No puede olvidarse que en materia de responsabilidad patrimonial la carga de la prueba de los presupuestos que hacen nacer la responsabilidad indemnizatoria, salvo los supuestos de fuerza mayor o culpa de la víctima, que corresponde probar a la Administración, recae en quien la reclama

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(Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de julio de 2003 -recurso 1267/1999-, 30 de septiembre de 2003 -recurso 732/1999- y 11 de noviembre de 2004 -recurso 4067/2000-, entre otras). Al respecto cabe afirmar que no ha quedado acreditado en el expediente que la caída se haya producido, como se alega, a consecuencia del deficiente estado de la acera, ni siquiera que la caída se produjo en el lugar que se indica en el escrito de reclamación, circunstancias que, como se ha reseñado, corresponde probar al reclamante. En orden a acreditar la realidad de los hechos, el perjudicado presenta informe médico de urgencias en el que se indica que el paciente acude por “caída corriendo”. Los informes médicos únicamente acreditan el daño padecido por el perjudicado, mas no son suficientes para hacer prueba de que el reclamante se cayó en el lugar alegado, ni tampoco para acreditar la mecánica de la caída y que ésta se produjo por la circunstancia invocada. También se aporta como medio probatorio varias fotografías del supuesto lugar de la caída en las que se aprecian varias losetas, próximas a un bordillo, resquebrajadas. Ahora bien, estas fotografías lo único que hacen es acreditar la existencia de un desperfecto en la vía pública, mas resultan irrelevantes a los efectos de probar que el reclamante sufrió una caída en el lugar fotografiado y por su deficiente estado. En definitiva, ninguno de los elementos probatorios presentados por el interesado hacen prueba de que la caída se hubiera producido en el lugar por él indicado ni de cuál fue la mecánica de la misma. Aun cuando fueran ciertas sus alegaciones, en términos de hipótesis la caída bien pudiera haberse producido en el lugar y por el motivo invocado, como por otro distinto, sin que la mera alegación de que se produjo según relata el reclamante sea suficiente para considerar que concurre el nexo causal necesario para el surgimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

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SEXTA.- No obstante lo anterior, y a mayor abundamiento, de los documentos obrantes en el expediente se infiere, como veremos a continuación, que no concurre el requisito de la antijuridicidad, necesario para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En efecto, las anomalías de la acera reflejadas en las fotografías aportadas por el reclamante son de tan escasa importancia que, en el caso de que existieran en el momento de la caída, no son objetivamente suficientes para propiciar una caída y, por ende, para entender sobrepasado los estándares de seguridad mínimos, pues como ha establecido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la imputabilidad de responsabilidad patrimonial de la Administración que tiene como título, en estos casos, el deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas en adecuado estado para el fin al que sirven hace que el daño sea antijurídico cuando el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social (Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2006, recurso 1988/2002). Sin embargo, en el caso analizado las fotografías muestran varias losetas adyacentes a un bordillo, agrietas por lo que el riesgo de caída por el estado de la acera es tan bajo que no puede razonablemente sustentarse que haya sobrepasado los límites de seguridad mínimamente exigibles. En este mismo sentido el Informe del Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas, emitido el 30 de noviembre de 2010, indica que la rotura de las baldosas no tiene influencia en la incidencia, al no considerarse potencialmente peligrosa, por no revestir peligrosidad manifiesta. A este respecto puede traerse a colación la Sentencia 171/2007, de 10 de julio, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (RJ 2007/307756), en la que se sostiene que: “Las fotografías aportadas

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muestran un acerado y en una parte del mismo el rebaje, en una superficie de mínima profundidad, pero que en modo alguno ocupaba toda la acera ya que permitía el paso por el lado, de manera cómoda, sin que estas irregularidades del pavimento tengan entidad suficiente para imputar el daño a la actuación administrativa. Lo que las fotografías muestran son como decimos irregularidades del pavimento de la calzada que no constituyen tanto por su dimensión como por su profundidad un obstáculo que pueda considerarse suficiente para que sean atribuibles a la Administración Municipal, en relación de causalidad, las consecuencias de un tropiezo, pues en este caso todos los posibles accidentes que en relación física pudieran producirse con tan poco relevantes obstáculos o elementos del mobiliario urbano perteneciente a los municipios les serían imputables. Por el contrario, en casos como el presente, se requeriría para entender existente la relación de causalidad que hubiera una anormal actuación en los servicios municipales o un comportamiento activo por indebida instalación de los elementos del mobiliario urbano generador de un riesgo en relación con los usos normales a efectuar en la vía pública. Tal comportamiento no ha resultado acreditado en el presente caso, no bastando con un mero tropiezo, ante la existencia de tan nimio impedimento como el existente, para que el Ayuntamiento sea responsable de las consecuencias dañosas que se puedan producir sobre las vías y bienes de titularidad municipal. El referido obstáculo no se considera por lo tanto relevante para entender existente la requerida relación de causalidad pues no se consideran idóneos los pequeños agujeros, desniveles o grietas del asfalto para provocar la caída que se produjo, atendiendo a factores de adecuación para la producción del resultado lesivo que tuvo lugar, precisamente por la falta de diligencia y atención que es exigible para deambular por la vía pública a los peatones; y al estándar de eficacia que es exigible a los servicios municipales de conservación puesto que, en otro caso, se llegaría a la exigencia de un estándar de eficacia que excedería de los que comúnmente se reputan obligatorios en la actualidad, lo que nos

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conduce a la desestimación del presente recurso de apelación, y confirmación de la sentencia con aceptación de todos los fundamentos del juzgador, y procede en definitiva la confirmación de la sentencia”. En mérito a cuanto antecede el Consejo Consultivo formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, por no resultar acreditada la existencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público, ni revestir el daño la nota de antijuridicidad. A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

Madrid, 27 de abril de 2011

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