Roj: STS 528/2013 - ECLI:ES:TS:2013:528 Id Cendoj: 28079130052013100044 Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 5 Nº de Recurso: 3378/2008 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ Tipo de Resolución: Sentencia

SENTENCIA En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de dos mil trece. La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 3378/2008 interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO en la representación y defensa que legalmente ostenta contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 2 de abril de 2007, dictada en el recurso contenciosoadministrativo 770/2003 . Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida la compañía mercantil BP SHIPPING LTD, representada por la Procuradora doña María Isabel Campillo García.

ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 2 de abril de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 770/2003 ) en cuya parte dispositiva se acuerda: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo núm. 770/03 promovido por la Procuradora Dª ESTELA PALOMA NAVAS ARROYO actuando en nombre y representación de la mercantil BP SHIPPING LTD. , propietaria del buque "BRITISH TAMAR ", contra la Resolución del Director General de la Marina Mercante de fecha 28 de mayo de 2002 por la cual se concluyó el expediente sancionador seguido contra la actora con la imposición de una sanción a la misma de 180.300 euros de multa; debemos anular y anulamos dicho Acuerdo, por ser contrario a Derecho, con todos los efectos favorables consecuentes a declarar nula la resolución sancionadora y la sanción impuesta a la actora". SEGUNDO .- Dicha sentencia, en su fundamento jurídico primero, deja nota sucinta de la actuación administrativa impugnada y de los datos determinantes de la resolución, en los siguientes términos: "A través del presente proceso impugna la mercantil recurrente la Resolución del Director General de la Marina Mercante de fecha 28 de mayo de 2002 por la cual se concluyó el expediente sancionador nº 01/420/0017 seguido contra la actora con la imposición de una sanción a la misma de 180.300 euros de multa por una falta tipificada en el artículo 115.4 a) de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante . El expediente trae causa de la supuesta contaminación causada por el buque "British Tamar " en las aguas de la terminal de Petronor del Puerto de Bilbao el 17 de junio de 1.999 por un vertido de hidrocarburos, al realizar operación de descarga de gasoil a tierra en cantidad cercana a 5 toneladas a través de una de las bocas de sondeo situadas sobre la cubierta del barco, cuya tapa , en razón de la presión ejercida , resultó reventada, cayendo parte de dicho líquido al mar `por el costado de estribor del buque (derecha ). La Administración entiende que se vulneró así el artículo 2.3 a) del Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques, emitido en Londres el 2 de noviembre de 1973 (MARPOL 73/78 ), y en el Artículo 60 de la Ley de Puertos y Marina Mercante tipificada en el artículo 115.4.a) de la misma Ley 37/1992 ." Seguidamente, en el fundamento jurídico segundo, se consignan en la sentencia los antecedentes que se consideran de interés para resolver las cuestiones sometidas a la decisión del Tribunal, así como un resumen de los argumentos impugnatorios aducidos en la demanda y en la oposición formulada por el Abogado

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del Estado (transcribimos los extremos que más interesan de cara a la resolución del presente recurso de casación): "Son antecedentes de interés para la solución del caso, a la vista del expediente administrativo y de los documentos que constan en autos, los siguientes: 1-El día 17 de junio de 1999 se produjo en aguas del puerto de Bilbao un vertido de gas-oil procedente del buque "British Tamar", de nacionalidad inglesa. Realizada la correspondiente comprobación de los hechos por la Capitanía Marítima de Bilbao, se detecta que el gas-oil se ha extendido por la superficie del agua, estimándose la cantidad vertida al agua en 5 metros cúbicos. 2-Por los hechos descritos se incoó a la Entidad propiedad del buque un expediente sancionador que fue declarado caducado el 24 de mayo de 2001, y abierto por los mismos hechos otro con fecha 27 de junio de 2001, que fue ampliado ya en el inicio en 12 meses. En el primero de ellos (el núm. 00/420/0014) se señalan como hechos susceptibles de ser constitutivos de infracción el "vertido de gas-oil en las aguas del puerto de Bilbao, en una cantidad no menor de cuarenta metros cúbicos, con incumplimiento del plan de contingencias"; en el segundo (el núm. 00/420/0015) se imputa "no estar actualizado el plan de emergencia a bordo en caso de contaminación por hidrocarburos, y que el tanque de lastre núm. 6 de babor doble fondo se encontraba con combustible (fuel-oil) en su interior, siendo el origen del vertido". 3-El segundo expediente acabó por Resolución del Director General de la Marina Mercante de fecha 28 de mayo de 2002 por la cual se concluyó el expediente sancionador nº 01/420/0017 seguido contra la actora con la imposición de una sanción a la misma de 180.300 euros de multa, resolución notificada a la actora el 5 de junio de 2002. 4- Se interpuso recurso de alzada por la actora BP SHIPPING LTD. el 4 de julio de 2.002 , con entrada en el Ministerio de Fomento el 10 de julio de 2002, recurso que no ha sido resuelto a la fecha presente. 5- Contra la anterior se ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo. Adentrándose en el examen de las cuestiones planteadas, se comienza por las referidas a la alegada caducidad del procedimiento y a la prescripción de la infracción (que son, como luego veremos, las que ahora importan), expresando a tal fin las siguientes consideraciones en el fundamento de Derecho tercero (de nuevo reseñamos los extremos más relevantes): "En primer lugar hemos de entrar a examinar las causas alegadas por la actora de caducidad del expediente y de prescripción, ya que su examen y resolución son previos a la resolución del fondo del recurso. Pues bien aunque es cierta la afirmación del Abogado del Estado de que la caducidad referida al expediente administrativo ha sido solventada con la ampliación del plazo en el segundo expediente abierto, que se hizo por 12 meses ya desde el inicio , y con suficiente motivación, por lo que no rige ya el plazo de seis meses del artículo 20.6 del Reglamento del Procedimiento para la ejecución de la potestad sancionadora aprobada por el Real Decreto 1398/1993, de acuerdo con el 42.6 de la LRJAPYPAC, sin embargo no ocurre lo mismo con la prescripción dado que este segundo expediente no se ha terminado con la necesaria resolución expresa contra el recurso de alzada interpuesto por la actora de legal forma , como veremos a continuación. En efecto, en lo referente a la alegada prescripción , que se plantea con carácter previo, debemos tener en cuenta que los hechos ocurrieron el 17 de junio de 1999 , iniciándose el segundo procedimiento disciplinario el día 27 de junio de 2001, y después de que ya se declarara caducado el anterior con fecha 24 de mayo de 2001, dictándose la Resolución del expediente en fecha 28 de mayo de 2.002, por lo que hasta este momento lógicamente no se había superado el plazo de 3 años de inactividad previsto en el art. 117 de la Ley 24/1992, de 24 de noviembre de Puertos y Marina Mercante , para la prescripción de las infracciones graves (1 . El plazo de prescripción de las infracciones será de cinco años para las muy graves, tres años para las graves y un año para las leves. ), ya que entremedias se habían realizado una serie de actuaciones administrativas de carácter disciplinario. Pero entiende la actora que sí se ha superado en el momento presente, en que aún no ha recaído resolución expresa de la denegación de la alzada, que fue interpuesta el día de 4 de julio de 2002, y con entrada en el Ministerio de Fomento del día 10 de julio de 2002. No empece esta conclusión la ampliación del plazo a doce meses que se hace justo con el acuerdo de iniciación del mismo con fecha 27 de junio de 2001, por lo que de todas formas, y aún en este caso, tendría que haber recaído resolución definitiva antes del 27 de junio de 2002. De todas formas, aunque es cierto que debe tenerse en cuenta que la prescripción de las infracciones produce sus efectos desde la comisión de los hechos, y durante la tramitación del expediente sancionador,

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y en ningún caso una vez resuelto éste; sin embargo como la parte actora alega el transcurso del plazo de prescripción durante la tramitación del recurso de alzada que interpone frente a la resolución sancionadora , y aún inconcuso, hemos de estudiar este punto problemático no aceptado por la Administración (ya se refiera a la prescripción de las sanciones impuestas o de las infracciones), por lo que en principio no pueden aceptare -sicsin mas las alegaciones efectuadas en su descargo y al respecto por la Administración con carácter general. Alega la sociedad actora la prescripción de la sanción recaída, con apoyo en lo previsto en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pero mas específicamente con apoyo en el artículo 117 de la Ley de Puertos del Estado y de la marina Mercante, que regula expresamente la prescripción de las infracciones que tipifica. Y en este sentido hemos de remitirnos a numerosa jurisprudencia como la expuesta en la sentencia del STSJ Cataluña 31 de julio de 2001 , en la STSJ de Castilla -la Mancha de 26 de junio de 2000 , en la STSJ de Andalucía de la Sala de Málaga de 13 de marzo de 2000 ... etc. La Administración demandada en boca del Abogado del Estado sostiene que la prescripción no se puede producir ni opera en vía de recurso administrativo." Tras ello, la sentencia hace minucioso repaso y acopia de las disposiciones comprometidas en la materia de la prescripción de las infracciones y de las sanciones administrativas así como las que regulan el recurso de alzada, a lo que se aplica en el fundamento jurídico cuarto. Por fin, partiendo de las coordenadas normativas a utilizar, en el fundamento jurídico quinto la Sala de Madrid alcanza la conclusión de que la sanción impuesta, e incluso la propia infracción administrativa, han prescrito. Las razones que conducen a la Sala hasta esta conclusión son las siguientes: "Aplicando todo lo anterior a nuestro caso vemos que siendo el plazo para resolver la alzada de tres meses ( artículo 115.2 de la indicada Ley 30/1992 ), es obvio que la resolución sancionadora ganó firmeza en vía administrativa, ante el silencio de la Administración, el 4 de octubre de 2002 , cuando transcurrieron tres meses desde la interposición del recurso (el 4 de julio de 2.002 y con entrada en el órgano el día 10 de julio de 2002 ), e incluso desde la prórroga del plazo para resolver acordado el 27 de junio de 2001, hasta el 27 de junio de 2002, hubiera ganado también firmeza. De este modo, el día 4 de octubre de 2002 ganó firmeza en vía administrativa la resolución sancionadora, habiéndose desestimado por silencio administrativo el recurso de alzada y agotada la vía administrativa, en aplicación de lo establecido en el artículo 109, a) de la Ley 30/1992 , y la prescripción por tanto acaeció el 4 de octubre de 2.005. Consiguientemente, y en aplicación de los preceptos más arriba transcritos, la conclusión es clara: por el transcurso de tres años, el 4 de octubre de 2.005 se produjo la prescripción de la sanción impuesta por falta grave e incluso de la propia infracción grave del apartado a ) del artículo 115.4 de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante . Comenzando el plazo de prescripción de la sanción a tenor del artículo 132.3 del Texto Legal citado desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción, el dies a quo sería el día 4 de octubre de 2.002, y no habiendo realizado la Administración competente acto alguno tendente a la ejecución de la sanción, ni habiendo interrumpido el plazo prescriptivo de la infracción por actuación alguna desde entonces, y no habiéndose justificado así en este pleito ( pues solo se interrumpiría la prescripción con la iniciación con conocimiento del interesado del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor), se concluye afirmando que ambas se han de entender prescritas desde el día 4 de octubre de 2.005. En el supuesto de autos no habiendo quedado acreditada en forma alguna el inicio del procedimiento de ejecución de la sanción impuesta, una vez que la resolución que impuso la misma quedara firme en vía administrativa y habiendo transcurrido con creces los plazos prescriptivos legalmente determinados procede, estimando el presente recurso, declarar la prescripción de la sanción impuesta. [...] En otras palabras y en términos generales, interpuesto recurso administrativo ordinario contra una sanción administrativa, el "dies a quo" para el cómputo de la prescripción fue, en el caso que nos ocupa, el previsto en el artículo 117 en relación con el 132.3 de la Ley 30/1992 ("transcurridos tres meses -más su prorroga en su caso- desde la interposición del recurso sin que recaiga resolución, se podrá entender

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desestimado y quedará expedita la vía procedente" y " El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción"). En conclusión, y desde este planteamiento la respuesta no puede ser otra que la afirmativa a la pretensión de prescripción de la actora, aunque matizando su argumentos en la forma que se ha hecho, pues de otro modo bastaría a la Administración no resolver expresamente para que nunca se pudiera apelar a la prescripción de la sanción. Debe entenderse, en consecuencia, que la resolución de instancia queda "firme" en vía administrativa - con más propiedad habría que hablar de resolución definitiva o que agota la vía previacuando transcurre el plazo que la Ley contempla para resolver el recurso ordinario, pues a partir de ese momento se permite también su impugnación jurisdiccional. Tal interpretación es la más conforme con los efectos beneficiosos que para el administrado supone la ficción jurídica del silencio administrativo, pues tratándose de decisiones sancionadoras contra las que se ha interpuesto recurso de alzada, el precepto quedaría vulnerado e imposibilitada la prescripción de la sanción si entendiéramos que esta sólo empieza a correr cuando la Administración decida resolver la alzada de modo expreso. Bastaría no resolver expresamente para que nunca se pudiera apelar a la prescripción de la sanción. Si ya ésta solución era la adecuada previa a la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, tras ella se hace si cabe más verosímil, a la vista del nuevo artículo 43.3 , párrafo segundo , que taxativamente limita los efectos que produce la desestimación presunta por silencio administrativo a los de permitir la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que proceda. Insistimos que tanto con la anterior normativa como con la modificada, la decisión adoptada es la más conforme con el sentido siempre favorable al particular con que ha de interpretarse la figura del silencio administrativo y con el respeto a los derechos fundamentales del mismo a un proceso sin dilaciones indebidas ( artículo 24 CE . y aún a la seguridad jurídica (artículo 9 ) que quedarían gravemente comprometidas de admitirse la tesis contraria, pues así de lo contrario se llegaría al absurdo de que cualquiera que fuese la duración de la demora en vía administrativa, perviviría la sanción y la posibilidad de su ejecución, lo que se presenta, sencillamente, por lo expuesto como rechazable. Admitir lo contrario haría inviable de todo punto la práctica del instituto de la prescripción de la sanción dejando al interesado sumido en una situación de inseguridad jurídica -proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución - en los casos de silencio o retraso de la Administración en la resolución de los recursos interpuestos contra sus resoluciones sancionadoras más allá de los plazos legales establecidos para la prescripción de la sanción. Y aún hay otro argumento más en apoyo de nuestra tesis. Si entendemos que la sanción no existe mientras no se incorpore a una resolución que ponga fin al vía administrativa, lo que existe durante ese periodo de tiempo es solo la infracción, y es por ello que no existe motivo para pensar que no sea susceptible de prescribir durante la tramitación de un recurso ordinario. Por lo que podría darse tanto la prescripción de la sanción como de la infracción, ya que la extinción de la responsabilidad administrativa del sometido a un procedimiento sancionador podrá producirse a través del instituto de la prescripción, en todos aquellos supuestos en los que la paralización del procedimiento de sustanciación del recurso de que se trate sea igual o superior al plazo de prescripción de la correspondiente infracción , con exclusión, obviamente del plazo legal establecido para la resolución del recurso. En consecuencia, se han de entender prescrita la sanción impuesta a la actora, y la infracción de que se le acusa, sin que proceda entrar a examinar por esta Sala el resto de las cuestiones de fondo de la resolución recurrida. Y producida la prescripción, procede estimar la demanda promovida, anular la resolución impugnada por ser contraria al ordenamiento jurídico y dejar sin efecto aquella, con todos los efectos y consecuencias favorables para el actor." TERCERO .- Notificada la referida sentencia a las partes, el ABOGADO DEL ESTADO presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia, de fecha 5 de febrero de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación. CUARTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, se dio traslado al ABOGADO DEL ESTADO para que en el plazo de treinta días manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el indicado plazo, lo que llevó a cabo con fecha 16 de septiembre de 2008 aduciendo un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por infracción del art. 132 de la Ley 30/1992 .

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Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra la resolución del Director General de la Marina Mercante de fecha 28 de mayo de 2002 y declarando su conformidad a Derecho. QUINTO. Con fecha 18 de noviembre de 2008, la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo dictó providencia por la que se puso de manifiesto a las partes para alegaciones por el plazo de diez días la posible concurrencia de causa de inadmisibilidad por > Evacuado dicho trámite, dicha Sección Primera dictó Auto con fecha 5 de marzo de 2009 en el que acuerda declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y remitir las actuaciones para su sustanciación a la Sección Quinta con arreglo a las normas de reparto de asuntos. SEXTO . Recibidas las actuaciones en esta Sección, por providencia de 11 de mayo de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación de la compañía mercantil BP SHIPPING LTD para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que realizó mediante escrito presentado el 25 de junio de 2009 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación del recurso de casación. SEPTIMO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 13 de febrero de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El presente recurso de casación lo interpone el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 2 de abril de 2007, en el recurso contencioso-administrativo 770/2003 . La citada sentencia, estimando el recurso interpuesto por la compañía mercantil BP SHIPPING LTD, propietaria del buque "BRITISH TAMAR", anuló la Resolución del Director General de la Marina Mercante, de fecha 28 de mayo de 2002, por la que se había impuesto a dicha compañía la sanción de multa por importe de 180.300 euros como responsable de una infracción tipificada en el artículo 115.4.a) de la Ley 37/1992 de Puertos y de la Marina Mercante . Los hechos por lo que se impuso la sanción consistieron en el vertido de hidrocarburos causado por el buque "British Tamar" en las aguas de la terminal de Petronor del Puerto de Bilbao, lo que tuvo lugar el 17 de junio de 1.999. Reflejadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar el acogimiento del motivo aducido en la demanda en el que se sostenía que la infracción administrativa imputada y la sanción impuesta habían prescrito, corresponde examinar el único motivo de casación aducido por el Abogado del Estado. Antes de ello, hemos de hacer una precisión sobre el contenido de la sentencia de instancia y el objeto de este recurso de casación. La sentencia dedica la mayor parte de sus consideraciones jurídicas a razonar la prescripción de la sanción impuesta por la Administración a la empresa demandante en la instancia y ahora recurrida en casación. Ahora bien, aun cuando, como decimos, ese es el centro de su atención, también contiene la sentencia unas consideraciones añadidas acerca de la prescripción de la infracción administrativa propiamente dicha, que es también apreciada por la Sala de instancia, aunque sea con un nivel de argumentación menor. Así, en el fundamento de derecho quinto se señala que "la conclusión es clara: por el transcurso de tres años, el 4 de octubre de 2.005 se produjo la prescripción de la sanción impuesta por falta grave e incluso de la propia infracción grave del apartado a ) del artículo 115.4 de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante " ; añadiéndose más adelante, a título de conclusión, que "se han de entender prescrita la sanción impuesta a la actora, y la infracción de que se le acusa" . Realmente, la tesis sostenida por el Tribunal a quo puede ser esgrimida tanto para sostener y razonar la prescripción de la infracción imputada como para apreciar la prescripción de la sanción derivada de ella, por lo que no deja de ser coherente que la argumentación del Tribunal sobre la prescripción de la sanción se proyectase asimismo sobre la prescripción de la infracción. Así lo ha advertido el Abogado del Estado, que en su escrito de interposición del recurso de casación, aun cuando formalmente denuncia sólo la vulneración del artículo 132.3 de la Ley 30/1992 , de Procedimiento Administrativo Común, referido a la prescripción de

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las sanciones, no se detiene en este concreto extremo, sino que extiende su crítica a la prescripción de la infracción, citando incluso la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 , dictada en el recurso de casación en interés de la Ley nº 97/2002, que verse precisamente sobre la prescripción de las infracciones; y así lo ha entendido también la empresa actora en la instancia y ahora recurrida en casación, que, coincidiendo en la perspectiva de examen del asunto empleada por el Abogado del Estado, aborda en su escrito de oposición tanto la problemática de la prescripción de la sanción como la de la infracción administrativa (bien que para razonar, en contra del Abogado del Estado, su concurrencia en el caso examinado). Consiguientemente, en esta nuestra sentencia resolveremos el recurso de casación en los términos que resultan de la fundamentación jurídica de la sentencia y en que las propias partes contendientes lo han planteado, extendiendo, pues, nuestro análisis a ambas modalidades de prescripción. SEGUNDO.- Recuerda el Abogado del Estado que el artículo 132.3 de la Ley 30/1992 establece que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción; y centrándose en el inciso "adquiera firmeza", señala que la tesis sostenida por la Sala de instancia infringe este precepto por cuanto anticipa el cómputo del plazo prescriptivo a un momento anterior a la adquisición de firmeza de la resolución sancionadora. Tras apuntar que la sentencia de instancia se equivoca en la cita de jurisprudencia que realiza (pues dice fundamentarse en una sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2004 , pero el contenido de esta sentencia no corresponde con el que el Tribunal de instancia le atribuye), insiste en que no es correcto sostener que la firmeza de la resolución sancionadora se produce por el transcurso del plazo establecido para resolver el recurso de alzada ( art. 115.2 de la Ley 30/1992 ). Al contrario, tal firmeza -afirma el Abogado del Estado- se produce con la resolución expresa del recurso de alzada, no con el mero transcurso del plazo para resolverlo, que únicamente tiene la virtualidad de abrir la puerta a la impugnación jurisdiccional de la desestimación presunta del recurso administrativo en virtud de la técnica del silencio negativo. Añade, en este sentido, que el silencio negativo, tras la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, no da lugar a una verdadera resolución desestimatoria, sino que se caracteriza como una ficción legal para permitir el acceso al recurso contenciosoadministrativo; y sostiene, en definitiva, que no cabe admitir razón alguna para considerar que existe una "firmeza" que permite el inicio del cómputo del plazo prescriptivo y otra distinta que dota de ejecutividad a la resolución sancionadora, al contrario, ambas deben correr juntas (en virtud, dice, de la teoría de la "actio nata"). Puntualiza el Abogado del Estado que la prescripción se interrumpe por la iniciación con el conocimiento del interesado del procedimiento de ejecución , y llama la atención sobre el hecho de que esa ejecución únicamente puede producirse cuando el recurso de alzada se resuelve. Dicho esto, se centra el Abogado del Estado en las razones que da la Sala de instancia para justificar su conclusión, alegando que el particular no deja de verse beneficiado por la falta de resolución expresa del recurso de alzada, en la medida que de ello deriva la demora de la ejecutividad de la resolución sancionadora. Invoca, en fin, la doctrina jurisprudencial sentada en la antes citada sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 . TERCERO. - El recurso de casación debe prosperar, dado que sobre las dos cuestiones suscitadas la prescripción de la infracción y de la sanción- existe doctrina legal en el sentido propugnado por el Abogado del Estado. En efecto, sobre la prescripción de las infracciones administrativas por causa del transcurso del plazo para resolver los recursos administrativos nos hemos pronunciado en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 2004 , dictada en el recurso de casación en interés de la Ley nº 97/2002 , donde fijamos la siguiente doctrina legal: "El límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso". Dicha conclusión se basó en los siguientes razonamientos (AAHH 9º y 10º): "Noveno.- El ejercicio de la potestad sancionadora --y, en consecuencia, la prescripción de la misma derivada de la inacción o paralización administrativa-- solo se produce en el ámbito del procedimiento establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación. Con tal determinación concluye el ejercicio de la potestad sancionadora para la que la Administración se encuentra legalmente habilitada, debiendo la misma desarrollarse, con arreglo a unos determinados principios y garantías, y en un período de tiempo determinado cuyo incumplimiento puede dar lugar a la caducidad del procedimiento o a la prescripción de las infracciones perseguidas. Por ello no resulta trasladable a la posterior vía de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y se ha consumado, los parámetros temporales que en la vía sancionadora hubieran determinado la prescripción de la infracción. En la posterior vía de recurso se ejercita por la

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Administración una potestad administrativa diferente, cual es la relativa a la revisión de la previa actuación administrativa y que se orienta no a persecución de la infracción ---propio de la potestad sancionadora--- sino a la comprobación de si el órgano inferior se ajustó ---formal y materialmente--- al ordenamiento jurídico en el ejercicio --- entonces, si--- de la potestad sancionadora. Por ello, el ámbito propio de la prescripción es el del expediente sancionador que finaliza, culmina y se acaba con la resolución (y consiguiente notificación) sancionadora (de resultar la misma procedente), momento en el que se agota por parte de la Administración actuante el ejercicio de la potestad sancionadora. En consecuencia, la demora en la resolución expresa del recurso administrativo ---al margen de la posible exigencia de responsabilidades--- solo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorio que habilita y permite la posterior revisión jurisdiccional, de conformidad con el artículo 115.2 LRJPA , en relación con el actual 43.2 in fine, que, a diferencia del antiguo (antes de la LMRJPA de 1999) 43.3.b, que se refería a los "recursos administrativos", ahora menciona, para excluirlos del silencio positivo, a los "procedimientos de impugnación de actos y disposiciones" . No cabe, pues, duda acerca de la distinta naturaleza y finalidad de ambos procedimientos (sancionador y de impugnación de actos y disposiciones), y de la diferente potestad administrativa que en cada uno de ellos se ejercita. La interposición del recurso administrativo da lugar a un verdadero y distinto procedimiento administrativo, con autonomía y sustantividad propia que puede terminar de una forma normal (esto es, mediante una resolución expresa dictada por el órgano competente para resolverlo debidamente motivada) o de una forma ficticia, mediante el silencio administrativo, que cuenta ( artículo 43.3.2º LRJPA ) con "los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente" . Este, pues, es el único efecto de la extemporaneidad en la resolución del recurso, sin que el legislador contemplara efecto alguno prescriptivo derivado de tal circunstancia. [...] Décimo.- Debe también rechazarse, con el Tribunal Constitucional, la apelación que en la sentencia se realiza, con apoyo en el artículo 3.1 del Código Civil , al principio de seguridad jurídica [...] Y esta misma jurisprudencia constitucional nos sirve de apoyo para rechazar la equiparación que se pretende, en este punto, entre las vías penal y administrativo sancionadora, queriendo aplicar a esta la prescripción que en aquella se proclama en vía de recurso jurisdiccional. [...] No resulta, pues, de recibo la equiparación que se pretende entre la alzada administrativa y los recursos penales de apelación o casación, pretendiendo extrapolar a aquella la prescripción para estos prevista. La diferencia entre el recurso administrativo y el recurso jurisdiccional es palmaria y no necesita muchas demostraciones dada su elementalidad: el recurso administrativo se interpone ante y se resuelve por la Administración Pública, que actúa, asumiendo la posición bifronte de juez y parte. A pesar de la procesalización que puede observar en los recursos administrativos, estos, sin embargo, difieren con los recursos jurisdiccionales, y, en concreto, con el contencioso-administrativo, que se interpone ante órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo, integrado en el Poder Judicial ( artículos 9.4 y 24 de la Ley Orgánica 6/1985, de 7 de julio , del poder Judicial), participando como tal de todas las notas definitorias del mismo establecidas en el Título VI de la Constitución. En consecuencia, ni por su fundamento, ni por su naturaleza ni por los órganos ante los cuales se interponen, ni, en fin, por los efectos de su resolución, los recursos administrativos son equiparables a los jurisdiccionales, siendo claras y evidentes la diferencias de calificación, de competencia y de procedimiento. El recurso es, pues, un procedimiento administrativo propiamente tal, sujeto por ello a las mismas limitaciones que todos los de su género y al juego de toda una serie de principios que introducen forzosamente múltiples modulaciones en el esquema del proceso judicial tomado como modelo para su regulación positiva" Por otra parte, acerca de la prescripción de las sanciones por las mismas razones, esto es, por la prolongación, más allá del plazo de resolución, de la pendencia del recurso administrativo interpuesto contra la resolución sancionadora, nos hemos pronunciado en sentencia de 22 de septiembre de 2008 (recurso de casación en interés de la Ley nº 69/2005) , en la que se fijó como doctrina legal que "interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción..." Esta conclusión se apoyó en las siguientes consideraciones (FJ 4º):

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"Frente a lo que parece entender la Sala de instancia aunque la sentencia no lo afirma de manera explícita- el transcurso del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada no determina la firmeza del acto administrativo sancionador sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de ese alzada. En efecto, en la normativa procedimental aplicable al caso la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente ( artículo 43.3 de la Ley 30/1992 redactado por Ley 4/1999), subsistiendo en todo caso el deber que el artículo 42.1 de la misma ley impone a la Administración de resolver expresamente y sin que esa ulterior resolución expresa quede predeterminada por el sentido negativo del silencio ( artículo 44.4.b/ de la Ley 30/1992 , redactado también por la Ley 4/1999). De otra parte, el artículo 138.3 de la misma Ley 30/1992 establece que la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa, lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción. Así las cosas, la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción. Una vez establecido que la doctrina contenida en la sentencia es errónea, debe también ser considerada gravemente dañosa por su potencial traslación a todos los ámbitos de la actividad administrativa sancionadora". CUARTO.- Las consideraciones jurídicas expuestas en ambas sentencias, y las conclusiones alcanzadas sobre la base de las mismas, deben ser mantenidas al no apreciarse razones que aconsejen su rectificación. Sí conviene insistir en que el hecho de que se sobrepase el plazo establecido para la resolución del recurso de alzada no deja de surtir beneficios para el particular sancionado, desde el momento que la resolución sancionadora no puede ser ejecutada mientras no sea firme en vía administrativa, y esa firmeza sólo se adquiere y consolida a través de la resolución expresa del recurso; de manera que el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver en plazo perjudica más a la Administración que al administrado, al impedir a la Administración llevar a ejecución su resolución sancionadora mientras no resuelva expresamente el recurso. Se nos dirá que la prolongación de la pendencia sobre la legalidad del Acuerdo sancionador, derivada de la falta de resolución del recurso de alzada, se revela incompatible con la seguridad jurídica; pero este reparo se diluye si se tiene en cuenta que el Ordenamiento jurídico-administrativo establece otra cláusula de salvaguardia para la posición jurídica y los intereses del particular sancionado (ya amparado en su esfera de derechos e intereses personales y patrimoniales por la imposibilidad de llevar a efecto la ejecución de la sanción mientras su recurso no sea resuelto), al permitirle poner fin, si le conviene, a esa situación de pendencia mediante la técnica del silencio negativo y la posibilidad de promover un recurso jurisdiccional frente a la desestimación presunta de su solicitud. En definitiva la utilización de dicho mecanismo permite al ciudadano eludir las consecuencias derivadas de la inactividad de la Administración. Esta es, precisamente, una nota que diferencia cualitativamente la problemática de la prescripción de las infracciones y sanciones en el Orden Penal y en el Contencioso-Administrativo. En el contenciosoadministrativo el ciudadano dispone de un remedio procesal para poner término a la prolongación de la pendencia sobre la legalidad de la sanción impuesta, que en el Penal no existe. No ignoramos que la jurisprudencia ha dicho reiteradamente, en general y también en referencia específica al llamado silencio negativo, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones; pero hemos de insistir en que en casos como este que ahora nos ocupa el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver en plazo perjudica ante todo, a la propia Administración, mientras que, por el contrario, el Ordenamiento Jurídico establece salvaguardias para el sancionado a fin de que de tal incumplimiento no deriven mayores perjuicios para él.

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Opone a este razonamiento la parte recurrida en casación que la no ejecutividad de la sanción no le resulta inocua, desde el momento que desde el Acuerdo de incoación del expediente sancionador fue conminada a constituir y mantener una garantía a modo de medida provisional, con el consiguiente coste económico para ella, que se prolonga y aumenta en la medida que se dilata la resolución del recurso administrativo por encima del plazo establecido. Ahora bien, siempre queda a salvo el derecho de esta parte a promover las oportunas reclamaciones indemnizatorias en concepto de responsabilidad patrimonial por el sobrecoste económico derivado para ella de ese mantenimiento prolongado de la garantía más allá del plazo jurídicamente establecido para la resolución del recurso (posibilidad esta que apuntamos únicamente a efectos dialécticos y sin prejuzgar su efectiva prosperabilidad en este caso). QUINTO .- Los argumentos que hemos dado y las conclusiones que hemos sostenido en los fundamentos anteriores se han visto respaldados por la reciente sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional nº 37/2012 de 19 de marzo de 2012 , recaída en la cuestión de inconstitucionalidad nº 9689/2009 . Esta sentencia reviste una singular importancia y resulta, por ende, de oportuna cita en este momento, ante todo, y con carácter general, por cuanto resalta la fuerza vinculante de la doctrina legal fijada en el recurso de casación en interés de la Ley, en cuanto señala (FJ 3º, in fine ) que esta peculiar modalidad casacional, al establecer y fijar una doctrina legal vinculante para todos los Jueces y Tribunales inferiores en grado jurisdiccional, garantiza la aplicación uniforme de la Ley en todo el territorio nacional, evitando la perpetuación de criterios interpretativos establecidos en sentencias de esos Jueces y Tribunales inferiores que se estiman erróneos y gravemente dañosos para el interés general; sin que el carácter vinculante de las sentencias del Tribunal Supremo que estiman los recursos de casación en interés de ley sea inconstitucional por vulnerar el principio de independencia judicial proclamado en el art. 117.1 de la Constitución . Argumenta, en este sentido, el Tribunal Constitucional (FJ 7º) que "[...] el legislador, conforme a la libertad de configuración que le corresponde al establecer el régimen jurídico de los recursos y en atención a preservar intereses constitucionalmente garantizados, como lo son el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) y la aplicación igual del Derecho en todo el territorio nacional ( arts. 1.1 , 14 y 139.1 CE ), ha establecido en el art. 100.7 LJCA el carácter vinculante de la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo al resolver recursos de casación en interés de ley, lo que, aparte de ser ejercicio legítimo de las facultades del legislador, no puede en modo alguno considerarse lesivo para la independencia judicial, que implica la sumisión al imperio de la Ley ( art. 117.1 CE ), y que incluye también, como ya se dijo, el respeto «a la doctrina legal del Tribunal Supremo con valor complementario del ordenamiento jurídico» ( STC 133/1995 , F. 5). Recuérdese, por otra parte, el carácter excepcional del recurso de casación en interés de ley, tanto por la limitación de los legitimados para su interposición, como por su finalidad específica: corregir las sentencias de los Tribunales inferiores que se estiman «gravemente dañosas y erróneas», de manera que el Tribunal Supremo pueda fijar, en su caso, una doctrina legal correctora y vinculante, pero respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia impugnada ( STC 111/1992 , F. 4). A lo anterior cabe añadir que los Jueces o Tribunales de grado inferior no vienen compelidos sin más remedio y en todo caso a resolver el litigio sometido a su jurisdicción ateniéndose al contenido del precepto legal aplicable que resulta de esa interpretación vinculante del Tribunal Supremo, si estiman que esa interpretación dota al precepto legal de un contenido normativo que pudiera ser contrario a la Constitución. En efecto, también la independencia judicial queda reforzada mediante la cuestión de inconstitucionalidad que el órgano judicial inferior en grado siempre podrá plantear ante el Tribunal Constitucional ( art. 163 CE , arts. 35 y 36 LOTC y art. 5.2 LOPJ ) respecto de ese precepto legal cuyo contenido normativo ha sido concretado de manera vinculante para ese órgano judicial por una sentencia del Tribunal Supremo en interés de ley, por imperativo de lo dispuesto por el legislador en el art. 100.7 LJCA . Cuestión de inconstitucionalidad que cumple, por lo demás, la función de resolver la doble vinculación del Juez a la Constitución y a la Ley, de manera que no puede apartarse de esta última, pero tampoco dejar de estar sometido en mayor grado a la primera, y por ello, si considera que la Ley aplicable en el proceso es inconstitucional, no está obligado a aplicarla, pero habrá de plantear en ese caso la cuestión de inconstitucionalidad respecto de la misma. Efectivamente, el órgano judicial inferior en grado del orden jurisdiccional contencioso-administrativo puede promover en este supuesto cuestión de inconstitucionalidad, pero no para cuestionar la interpretación sentada en interés de ley por el Tribunal Supremo (aunque en el Auto de planteamiento así se dijese en el presente caso, sin mucha precisión), pues lo que en realidad se está cuestionando por el órgano judicial es la Ley misma, esto es, el precepto legal aplicable para resolver el litigio sometido a su conocimiento, con el contenido vinculante que para todos los órganos judiciales inferiores en grado, conforme a lo dispuesto en el

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art. 100.7 LJCA , ha sido determinado por el Tribunal Supremo en sentencia dictada en recurso de casación en interés de ley, interpretación que así se incorpora al precepto mismo". Dicho esto, el Tribunal entra al examen de la constitucionalidad de los preceptos concernidos tal y como fueron interpretados precisamente en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008 , a las que nos hemos referido cumplidamente en los fundamentos de Derecho anteriores de esta nuestra sentencia, y así, desde la perspectiva del principio constitucional de seguridad jurídica, razona (FJ 8º) que "[...] no cabe apreciar aquí incidencia en la vertiente objetiva -certeza- ni en la subjetiva -previsibilidaddel principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), puesto que el mandato normativo de los preceptos cuestionados - arts. 81 LSV y 132 LRJ-PAC - aparece enunciado, con el contenido establecido por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en sus Sentencias en interés de ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance en cuanto a la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas. Por lo demás, conviene señalar que esa doctrina legal vinculante para Jueces y Tribunales inferiores en grado del orden jurisdiccional contencioso-administrativo no sólo preserva la seguridad jurídica, sino que además garantiza el objetivo de que el status jurídico de los ciudadanos en cuanto a la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas sea igual en todo el territorio nacional ( arts. 14 y 139.1 CE )". Para añadir a continuación (FJ 10º), desde el punto de vista de la aplicabilidad al caso de la doctrina constitucional sobre la significación y alcance de la técnica del llamado "silencio negativo", que "[...] la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en las citadas Sentencias, que determina el contenido normativo de los arts. 81 LSV y 132 LRJ-PAC para los órganos judiciales inferiores en grado del orden contencioso-administrativo, y por lo tanto los preceptos mismos, no contradicen la referida doctrina constitucional sobre el silencio administrativo, configurado, según acabamos de recordar, como una ficción legal que responde a la finalidad de que el ciudadano pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración. Si la Administración incumple su obligación legal de resolver expresamente (y notificar su resolución) el recurso de alzada contra una resolución sancionadora dentro del plazo legalmente establecido, el interesado podrá optar por acudir a la vía judicial contra esa desestimación presunta o esperar a que se dicte por la Administración resolución expresa, sin que pueda apreciarse que la demora coloque en este caso a la Administración en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver expresamente dentro de plazo el recurso de alzada, pues durante la pendencia del recurso administrativo se mantiene el efecto de la inejecutividad de la sanción, como recuerda el Abogado del Estado, inejecución que, sin duda alguna, no perjudica (más bien beneficia) al ciudadano que ha sido sancionado. Por otra parte, conviene advertir que de la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo no se desprende, frente a lo que parece entender el órgano judicial promotor de la presente cuestión, que la demora en la resolución expresa de un recurso de alzada en materia sancionadora deba producir necesariamente la prescripción de la sanción. Es notorio que, conforme a reiterada doctrina de este Tribunal, la interpretación de las normas sobre prescripción o caducidad es, en principio y con las salvedades que esa misma doctrina señala (que no atañen al presente asunto), una cuestión de legalidad ordinaria, es decir, de la exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales de Justicia y que carece, por su propio contenido, de relevancia constitucional (por todas, SSTC 27/1984, de 24 de febrero , F. 1 ; 89/1992, de 8 de junio , F. 3 ; 220/1993, de 30 de junio, F. 2 ; 160/1997, de 2 de octubre , FF. 3 y 5; 274/2006, de 25 de septiembre , F. 2 ; 172/2007, de 23 de julio de 2007 , F. 2 ; y 194/2009, de 28 de septiembre , F. 1), siendo igualmente oportuno señalar que la doctrina constitucional sentada en materia de prescripción penal a partir de la STC 63/2005, de 14 de marzo , que se cita en el Auto de planteamiento de la cuestión (doctrina que no considera razonable ex arts. 24.1 y 25.1 CE una interpretación de las normas penales que deje en manos de los denunciantes o querellantes la interrupción de la prescripción de los delitos y faltas), no desvirtúa la anterior (como lo corroboran, entre otras, las SSTC 79/2008, de 14 de julio , F. 2 ; y 195/2009, de 28 de septiembre , F. 2), ni concierne al problema resuelto por la Sala de lo contencioso - administrativo del Tribunal Supremo en sus Sentencias de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008 , pues, como también señala el Abogado del Estado, ni la potestad sancionadora de la Administración puede constituir una amenaza para la libertad personal ( art. 25.3 CE ), ni la doctrina legal que se contiene en las referidas Sentencias en interés de ley -de la que antes hemos dejado sucinta constancia-

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guarda relación alguna con dejar la interrupción de la prescripción de la infracción en manos de denunciantes o querellantes, desconociendo la configuración de la prescripción penal como renuncia o autolimitación del Estado al ius puniendi por el transcurso del tiempo". Concluyendo, en definitiva, el Tribunal Constitucional (FJ 12º) que "[...] habiendo quedado descartado, por las razones que anteriormente quedaron expuestas, que el art. 100.7 LJCA incurra en infracción del principio de independencia judicial ( art. 117.1 CE ), debe igualmente concluirse que tampoco existe la pretendida quiebra del art. 123.1 CE que se aduce de manera principal por el Juzgado promotor de la cuestión de inconstitucionalidad, pues la doctrina legal sentada en las citadas Sentencias en interés de la Ley por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, que establece para los órganos judiciales inferiores en grado de dicha jurisdicción el contenido normativo de los arts. 81 LSV y 132 LRJ-PAC , no contradice la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, en su calidad de órgano jurisdiccional superior en materia de garantías constitucionales e intérprete supremo de la Constitución ( art. 123.1 CE y art. 1.1 LOTC ), en los aspectos a los que se refiere el Auto de planteamiento de la cuestión". Doctrina constitucional, esta que acabamos de reseñar, que se ha reiterado y ratificado en las posteriores sentencias del Tribunal Constitucional nº 75/2012 de 16 de abril de 2012 ( cuestión de inconstitucionalidad nº 2948/2010) y 7 de mayo de 2012 ( sentencias núm. 91 , 93 , 94 y 98 de 2012 , cuestiones de inconstitucionalidad núm. 9690/2009 , 1473/2010 , 3215/2010 y 127/2012 ). SEXTO .- En definitiva, por las razones cumplidamente expuestas, hemos de estimar el recurso de casación y, consiguientemente, anular la sentencia de instancia, desde el momento que la prescripción apreciada por el Tribunal a quo se basó únicamente en una valoración jurídica de los efectos del transcurso del plazo para resolver el recurso de alzada que ha sido rechazada por la jurisprudencia. Consiguientemente, la estimación del motivo de casación aducido nos sitúa en la posición procesal del Tribunal de instancia, a fin de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, como establece el artículo 95.2. d) de la Ley de esta Jurisdicción . Pues bien, la primera cuestión que hemos de abordar, una vez descartada la prescripción de la infracción y la sanción examinadas, es la relativa a la caducidad del procedimiento sancionador, también invocada por la recurrente en su demanda. A estos efectos, hemos de tener en cuenta que el expediente sancionador en el que recayó la resolución impugnada en el proceso se inició tras haberse declarado la caducidad de un primer expediente incoado por los mismos hechos, mediante resolución del Director General de la Marina Mercante de 24 de mayo de 2001, en la que además de acordarse el archivo, se ordenó proceder "a la inmediata iniciación de un nuevo procedimiento sancionador, utilizando para ello la totalidad de los documentos que contiene el procedimiento que ahora se archiva" (folio 22 del expediente). El Acuerdo de incoación de este segundo expediente incoado tras la caducidad del primero, de 27 de junio de 2001, dispuso en relación con el plazo de resolución y notificación del procedimiento, lo siguiente (folio 23): "Se informa que el plazo máximo para la resolución y notificación del expediente es de seis meses, sin perjuicio de las peculiaridades al respecto establecidas en la propia Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. y significando a su vez que los efectos de la falta de resolución expresa quedan recogidos en el art. 44 del precitado texto legal . Ello no obstante, considerando las circunstancias que concurren en el presente supuesto, teniendo en cuenta la peculiaridad del sector, reconocida "ex lege" en el artículo 122.2 de la Ley 27/1992 , y en aplicación de lo establecido en los párrafos segundo y siguientes del art. 42.6 de la Ley 30/1992 , en este mismo acto se acuerda la ampliación del plazo máximo para la resolución y notificación en un plazo igual al establecido para su tramitación, resultando así que el total de dicho plazo es de doce meses, señalándose igualmente que, en base al precepto citado, contra el presente acuerdo de ampliación no cabe recurso alguno". Habiendo sido notificado este Acuerdo de incoación a la compañía expedientada en julio de 2001 (folios 27 y ss.), esta presentó un escrito de alegaciones de descargo y proposición de medios de prueba el 19 de julio de 2001 (folios 33. y ss), sin que conste la realización de más trámites o actuaciones de instrucción hasta el día 2 de abril de 2002, en que el instructor acordó la remisión a la expedientada de propuesta de resolución

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(folios 61 y ss). Con fecha 2 de mayo inmediato siguiente, la empresa expedientada formuló alegaciones a la propuesta de resolución (folios 74 y ss.), y finalmente el 28 de mayo de 2002 se dictó la resolución sancionadora, que se notificó el 5 de junio siguiente (folio 96). De estos datos que acabamos de reseñar resulta con evidencia que aun cuando el plazo inicialmente establecido en la norma de referencia para la tramitación de esta clase de procedimientos sancionadores, de seis meses, fue ampliamente superado (al haber transcurrido casi un año desde el acuerdo de incoación hasta la adopción y notificación de la resolución sancionadora), no obstante, esa resolución y notificación del Acuerdo sancionador se verificó antes de vencer el plazo total de un año que se había fijado en el Acuerdo de inicio del expediente haciendo uso de la posibilidad legal del artículo 42.6 de la Ley 30/1992 ; y la parte recurrente discute precisamente la procedencia y legalidad de esa ampliación del plazo para resolver, alegando que no se daban las circunstancias contempladas en ese precepto para hacer uso de dicha posibilidad. Hemos de dar la razón a la parte recurrente, y consiguientemente hemos de estimar el recurso contencioso-administrativo desde esta perspectiva, por las siguientes razones: La posibilidad de ampliación del plazo de tramitación de los procedimientos administrativos establecida en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 no se caracteriza como una facultad discrecional e incondicionada, sino que está sometida a requisitos y límites bien precisos. Establece este apartado, en cuanto interesa, lo siguiente: "Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno". El propio tenor de este apartado evidencia, sin necesidad de mayores disquisiciones, que la posibilidad de ampliar el plazo de tramitación se rige por las siguientes notas: 1º) es una facultad de carácter excepcional, y como tal ha de aplicarse de forma restrictiva; 2º) su utilización ha de ser expresamente motivada; 3º) dicha motivación no puede basarse en consideraciones genéricas sino por referencia singularizada a las circunstancias del caso; y 4º) no puede adoptarse de forma apriorística sino que procederá tan sólo después de haber agotado todos los medios pertinentes para resolver en el plazo establecido. Pues bien, estos requisitos que acabamos de enumerar no concurren en el caso que nos ocupa. La decisión de ampliar el plazo no fue adoptada a la vista de las vicisitudes del expediente y las incidencias acaecidas en su tramitación, sino que se acordó en el propio Acuerdo de iniciación, y sin ninguna motivación circunstanciada sobre las peculiaridades del caso, al contrario, tan solo con referencias puramente genéricas al sector de actividad contemplado. Tal forma de proceder implica convertir en general una facultad procedimental que se configura legalmente como excepcional, más aún, de aceptarse supondría dejar sin vigor y derogar "de facto" el plazo establecido en la norma para la tramitación del expediente, convirtiendo en ordinario el plazo ampliado, pues, en efecto, si las características generales del sector justifican por sí solas la ampliación del plazo de seis a doce meses, una decisión semejante podría extenderse por principio a cualesquiera procedimientos de esta naturaleza, conclusión esta obviamente inaceptable, pues si la norma establece un plazo determinado de tramitación y resolución es porque parte de la base de que en ese plazo puede concluirse razonablemente el procedimiento, y justamente por eso, si en un caso puntual se estima insuficiente ese plazo, debe hacerse constar de forma motivada y circunstanciada. Por añadidura, los preceptos que se citaron para justificar el acuerdo de ampliación carecen de virtualidad para sostener esa decisión. El artículo 122 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante establecía lo siguiente: Artículo 122. Criterios de graduación. 1. La cuantía de las multas y la aplicación de las sanciones accesorias se determinará en función del beneficio obtenido por la comisión de la infracción, la relevancia externa de la conducta infractora, la negligencia o intencionalidad del sujeto infractor, el daño causado, el número de infracciones cometidas, así como por cualquier otra circunstancia que pueda incidir en el grado de reprochabilidad de la infracción, en un sentido atenuante o agravante.

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2. Se aplicarán analógicamente, en la medida de lo posible y con las matizaciones y adaptaciones que exija la peculiaridad del sector administrativo de que se trata, las reglas penales sobre exclusión de la antijuridicidad y de la culpabilidad, sin perjuicio de atender, a idénticos efectos, a otras circunstancias relevantes en dicho sector. La Administración se aferró a la expresión "peculiaridad del sector" que se contiene en el apartado 2º de este precepto para justificar con única base en ella la ampliación del plazo, pero es evidente que tal expresión no puede utilizarse de forma descontextualizada en el sentido por ella pretendido. La alusión a la peculiaridad del sector se emplea en ese artículo 122 por referencia exclusiva a la aplicación, en los procedimientos sancionadores, de las causas de exclusión de la antijuridicidad y la culpabilidad contempladas en el Derecho penal, y no a otros efectos. Lo que no cabe es acudir a dicha expresión para eludir sin más consideraciones las normas de tramitación del expediente. Por lo demás, basta contemplar las vicisitudes del expediente aquí concernido para apreciar que el mismo no revistió ninguna complejidad especial que requiriera la ampliación del plazo. Partiendo de la base de que en el propio Acuerdo de iniciación del segundo expediente sancionador ya se dispuso la incorporación de la documentación obrante en el primer expediente (caducado), con la consiguiente facilitación de la instrucción del segundo, ocurre que este segundo expediente tuvo una tramitación llamativamente sencilla y carente de complicaciones o incidencias. Se limitó a un acuerdo de iniciación, un escrito de alegaciones de descargo de la expedientada, una propuesta de resolución, nuevas alegaciones de la expedientada, y la adopción final del propio Acuerdo sancionador. Para semejantes trámites habría bastado y sobrado con el plazo general de seis meses, a poco que hubiera habido un mínimo de diligencia por parte de la Administración. Realmente, la dilación de casi un año en la resolución del expediente no se debió a características estructurales del sector de actividad contemplado, o una práctica de medios de prueba compleja, o a incidencias en las notificaciones imputables a la empresa expedientada, o a la necesidad de evacuar informes por otros organismos o entidades, o a cualesquiera otras cuestiones justificativas de la prolongación del trámite; al contrario, se debió simplemente a la existencia de "tiempos muertos" entre los trámites precitados que carecen de justificación y que sólo pueden imputarse a la falta de aplicación de la Administración, especialmente censurable si se tiene en cuenta que el expediente sancionador traía causa de otro anterior que ya se había declarado caducado. Por ello, el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado y la sanción anulada al haber caducado el procedimiento administrativo de su razón. La estimación del recurso por tal razón hace innecesario el análisis del resto de las alegaciones impugnatorias sostenidas por la parte recurrente. SEPTIMO .- Al ser acogido el motivo de casación aducido por el ABOGADO DEL ESTADO, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas (artículos art. 95.3 y 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes. Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

FALLAMOS Que declaramos haber lugar y por tanto estimamos el recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO en la representación y defensa que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 2 de abril de 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo 770/2003 , la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación también del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la compañía mercantil BP SHIPPING LTD., anulamos la resolución del Director General de la Marina Mercante de 28 de mayo de 2002, recaída en el expediente sancionador nº 01/420/0017; sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo ContenciosoAdministrativo________________________________________________

Voto Particular

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VOTO PARTICULAR FECHA:15/02/2013 QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Eduardo Calvo Rojas A LA SENTENCIA DE ESTA SALA Y SECCIÓN QUINTA DE 15 DE FEBRERO DE 2013 (RECURSO DE CASACIÓN 3378/2008), AL QUE SE ADHIERE EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Jesus Ernesto Peces Morate. La sentencia de instancia había estimado el recurso contencioso-administrativo, y anulado la resolución sancionadora, por apreciar la prescripción tanto de la infracción como de la sanción. La sentencia que resuelve el recurso de casación acoge el motivo formulado por el Abogado del Estado y casa la sentencia por entender que no cabe apreciar prescripción de la infracción ni de la sanción; aunque también estima el recurso contencioso-administrativo por razón de caducidad del procedimiento. Mi discrepancia se refiere a la parte de la fundamentación de la sentencia en la que se rechaza la prescripción de la infracción, pues entiendo que debía haberse apreciado tal prescripción. Y ello por las siguientes razones: 1.- Comparto el parecer de la mayoría de la Sala en cuanto recoge y reitera la doctrina legal fijada en sentencia de 22 de septiembre de 2008 (recurso de casación en interés de la ley nº 69/2005), en el sentido de que "interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción." 2.- Mi discrepancia se centra en las consideraciones que se exponen en la sentencia en relación con la prescripción de la infracción, que se sustentan, a su vez, en la sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 2004 (recurso de casación en interés de la ley nº 97/2002), en la que se establece la siguiente doctrina legal: "El límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso" . Esta sentencia de 15 de diciembre de 2004 contó con el voto discrepante de dos magistrados de la Sala con cuyo parecer coincide enteramente el presente voto particular. 3.- Se destacaba en ese voto particular algo que ahora conviene recordar, esto es, que en el ámbito de la jurisdicción penal se aprecia la prescripción del delito o la falta en caso de paralización del procedimiento durante la tramitación del recurso dirigido contra la sentencia de instancia (se citaba como ejemplo la sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2004 . La sentencia de la Sala Tercera de 15 de diciembre de 2004 (recurso de casación en interés de la ley nº 97/2002), cuya doctrina se continua en la sentencia de la que discrepo, sale al paso de este argumento recordando que la doctrina constitucional siempre hace referencia a las reservas y matices con que deben aplicarse al derecho administrativo sancionador los principios y garantías propios del derecho penal, pues estos operan en aquel ámbito sólo en la medida necesaria para preservar los valores esenciales del artículo 24 de la Constitución y que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento sancionador (se cita la STC 147/1986 , pero en ese mismo sentido podrían invocarse las SsTC 18/1981 , 29/1989 , 212/1990 , 246/1991 , 145/1993 , 120/1994 , 197/1995 , 120/1996 , 7/1998 , 56/1998 , etc.). Sin embargo, la mera invocación de esa doctrina constitucional no resulta demasiado convincente pues su propia formulación abierta y nunca del todo perfilada deja sin precisar cuáles son las "reservas" y los "matices" que deben presidir la traslación de los principios del derecho penal al ámbito administrativo sancionador. Esa misma indefinición en la formulación de la doctrina constitucional propicia que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la invoque y aplique de manera cambiante, con finalidades muy distintas si es que no contrarias. Así, antes de que el la Ley 30/1992 estableciese con carácter general en su artículo 132.1 unos plazos de prescripción de las infracciones, que rigen siempre que la ordenación sectorial no establezca otros diferentes, la jurisprudencia admitía sin reservas que, a falta de previsión específica en el ordenamiento administrativo, se aplicase a las infracciones de este orden el plazo de prescripción previsto en el Código Penal para las faltas -así nos lo recuerda la STS, Sala Tercera, Sección 3ª, de 2 de marzo de 2005 (casación 459/02 ), en la que se mencionan otras muchas resoluciones como son las sentencias de 13 de mayo de 1988, 25 de enero de 1989, 22 de enero y 6 de abril de 1997, etc.-. Y esa aplicación supletoria del plazo de prescripción previsto para las faltas se justificaba precisamente apelando a la necesidad de trasladar, bien que de forma matizada, los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, por ser ambos manifestaciones del ius puniendi del Estado. En cambio, esa misma doctrina sobre la aplicación de los principios del derecho penal se invoca aquí para una finalidad contraria, pues poniendo ahora el acento en la idea de que la traslación de tales principios sólo procede de forma matizada , se concluye que en el ámbito administrativo sancionador la prescripción no opera durante la sustanciación de los recursos como lo hace en el orden penal. Para resultar

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convincentes, las sentencias que afirman tal cosa debieran explicar con mayor detenimiento cómo es así que la misma doctrina constitucional puede ser invocada para justificar soluciones de signo tan diverso. 4.- La sentencia de la que discrepo hace suyo el argumento empleado en la sentencia de 15 de diciembre de 2004 (recurso de casación en interés de la ley nº 97/2002) y que consiste en señalar que el procedimiento sancionador y el de impugnación de actos y disposiciones son procedimientos administrativos de distinta naturaleza y que responden a fines diferentes. Pues bien, en contra de ese parecer, hay áreas de la actividad administrativa, concretamente la tributaria, en las que se admite que la prescripción opere también en vía de recurso o, más específicamente, durante la sustanciación de las reclamaciones económico-administrativas. Es indudable que ese procedimiento de revisión en vía económico-administrativa tiene una naturaleza específica y responde a fines distintos de los que son propios de los procedimientos tendentes a la gestión y liquidación de los tributos y la imposición de sanciones tributarias; y, sin embargo, ello no impide que se admita la oponibilidad de la prescripción en caso de demora en la resolución de esa clase de impugnaciones. Pueden citarse como ejemplo las sentencias de esta Sala, Sección 2ª, de 6 de junio de 2003 (casación 6762/1998 ) y 17 de mayo de 2005 (casación 7077/2000 ). Y también en materia tributaria, aunque fuera ya del ámbito sancionador, la misma Sección 2ª de esta Sala ha declarado en reciente sentencia de 12 de noviembre de 2012 (casación 136/2009 ), citando varios procedimientos anteriores, que "... la inactividad de los Tribunales EconómicoAdministrativos por más de cinco años, produce la prescripción del derecho a determinar la deuda tributaria". Queda entonces de manifiesto que la naturaleza y finalidad del procedimiento no es razón suficiente para considerar que no deba tener cabida en él el instituto de la prescripción. 5.- Por otra parte, esa tradicional separación entre el procedimiento sancionador y el de revisión de la resolución sancionadora debe ser cuestionada a partir de la trascendental modificación que supuso el artículo 138.3 de la Ley 30/1992 , al establecer que en materia sancionadora las resoluciones son ejecutivas únicamente cuando pongan fin a la vía administrativa. Esta disposición, que sustrae a la resoluciones sancionadoras del régimen general de eficacia de los actos administrativos desde la fecha en que se dictan ( artículo 57 de la Ley 30/1992 ) podría llevar a sostener que en el ámbito sancionador el procedimiento no concluye de manera efectiva hasta que no recaiga la resolución que ponga fin a la vía administrativa. Ello conduciría a afirmar, con algún sector de la doctrina, que el tiempo que se emplea en resolver el recurso administrativo es también procedimiento sancionador, y que, por tanto, si esa resolución se demora operará la prescripción según reglas generales de cómputo y de interrupción de prescripción de las infracciones que establece el artículo 132.2 de la Ley 30/1992 . 6.- Más allá de las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, hay una razón que me parece la más relevante para sostener que la prescripción de las infracciones debe operar también en la vía del recurso; y es una razón que se mueve en el terreno de los principios, precisamente allí donde más frágil se presenta la interpretación de la que discrepo. En efecto, estando el instituto de la prescripción tan estrechamente vinculado al principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución , entiendo que ninguna razón de fondo hay para sostener que la demora de la Administración en resolver, por prolongada e injustificada que sea, no deba ser corregida mediante la prescripción por la sola razón de que aquella tardanza no se haya producido durante la tramitación del procedimiento sancionador sino durante la sustanciación del recurso de alzada o de reposición. Sobre todo teniendo en cuenta que mientras ese recurso administrativo está pendiente de resolución la sanción no es ejecutiva y tampoco puede operar en ese lapso de tiempo la prescripción de la sanción ( artículos 132.3 y 138.2 de la Ley 30/1992 ). La sentencia de la que disiento comporta una consecuencia difícilmente asumible: si durante la sustanciación del recurso de alzada no cabe la prescripción de la sanción -que no es todavía ejecutable- y tampoco se admite la prescripción de la infracción, se produce entonces un claro quebranto del principio de seguridad jurídica, pues la paralización del procedimiento y la falta de resolución expresa del recurso puede prolongarse durante años sin que la prescripción venga a poner fin a esa situación de incertidumbre. A lo anterior no cabe oponer -aunque la mayoría de la que discrepo entiende que sí- el instituto del silencio y la posibilidad de promover recurso jurisdiccional frente a la desestimación presunta del recurso de alzada. La sentencia viene a señalar, en su fundamento cuarto, que el sancionado puede enervar las consecuencias de la inactividad de la Administración a base de interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada. Es cierto que el interesado cuenta con esa posibilidad procesal -basada en la ficción legal del acto presunto- pero si no hace uso de ella, acaso porque ni siquiera la conoce, la situación de pendencia se prolongará indefinidamente. Y con ello se perpetuará esa indeseable incertidumbre a la que ya me he referido.

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Partiendo del principio plasmado en la jurisprudencia de que nadie puede obtener beneficio de sus propios errores, omisiones o infracciones, la sentencia intenta explicar que, en este caso, el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver el recurso de alzada perjudica sobre todo a la propia Administración -que no puede ejecutar la sanción- y no tanto al recurrente; pues aunque para obtener la suspensión cautelar de la sanción el interesado hubo de constituir una garantía, con el consiguiente coste económico, siempre podrá promover -dice la sentencia- la oportuna reclamación indemnizatoria en concepto de responsabilidad patrimonial por el sobrecoste económico derivado de la garantía. El planteamiento me parece muy endeble. Por lo pronto, en ese pretendido cotejo del perjuicio ocasionado a uno u otro lado no creo que pueda computarse como tal, en la cuenta de la Administración, lo que no es sino un efecto legal de su propia inactividad; y, en cambio, ante el perjuicio patrimonial al interesado -este sí, innegable-, resulta claramente insuficiente, por remota e incierta, la remisión que hace la sentencia a una eventual reclamación en concepto de responsabilidad patrimonial. Pero, sobre todo, me parece fuera de lugar este intento de calibrar si el incumplimiento del deber de resolver perjudica más al interesado o a la propia Administración incumplidora; como si todo fuese reconducible a una cuantificación patrimonial o a un mero registro contable. Se trata en realidad de un arqueo imposible porque se conjugan valores heterogéneos. Lo que está en juego no son solo los derechos e intereses patrimoniales del recurrente, que también, sino, muy destacadamente, la necesidad de poner fin a situaciones de incertidumbre, y en definitiva, la efectividad del principio de seguridad jurídica. 7.- En fin, la solución adoptada en la sentencia tiene una consecuencia que me parece inasumible -la perpetuación de una situación de provisionalidad jurídica- y alberga una importante dosis de tolerancia ante el defectuoso proceder de la Administración, pues aunque se constata que ha incumplido -sigue incumpliendosu deber de resolver el recurso de alzada, al mismo tiempo se le viene a decir que puede prolongar su incumplimiento de manera indefinida sin temor a que opere la prescripción de la infracción. Y, claro es, no me parece que esta sea una respuesta adecuada por parte de una Jurisdicción llamada precisamente a controlar la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ). En Madrid, a quince de febrero de 2013. Eduardo Calvo Rojas Jesus Ernesto Peces Morate PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico. lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

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