Competencias locales en materia de inmigración

SÍNTESIS NORMATIVA

El desarrollo del fenómeno migratorio en España se ha traducido en un notable incremento del número de extranjeros residentes en nuestro territorio. Por otra parte, el propio desarrollo del Estado de las Autonomías y, en particular, la asunción progresiva de competencias a nivel de inmigración por parte de las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales, hacen necesaria una cierta reflexión sobre el papel de estas últimas en esta materia, sobre todo con respecto a las competencias y facultades que les han sido atribuidas. De hecho, parte de las competencias autonómicas asumidas en materia de inmigración son ejercidas en gran medida por los Entes Locales, especialmente en asistencia social, ya que el art. 25.2.k de la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985), y en el mismo sentido el art. 84.2.mEAC y, previamente, la Ley catalana de Régimen Local (2/2003, Decreto

de 28 de abril), concedía a los municipios las

competencias para la prestación de los servicios sociales.

Con el paso de los años ha habido una reorganización de las competencias estatales y autonómicas relacionadas con la inmigración, de la que también han participado los entes locales. De hecho, una parte de las competencias en inmigración que han asumido las autonomías en la práctica son desarrolladas por los entes locales. Esto es así especialmente en lo relativo a la asistencia social, ya que el artículo 25.2.k de la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985), el 84.2.m del nEAC y la Ley catalana de Régimen Local (Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril) conceden a los municipios la competencia para prestar este tipo de servicios.

A pesar de todo, la distribución normativa de competencias entre Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales no está nada clara, especialmente en el último de los ámbitos administrativos. Y es que, por una parte, ni la Constitución ni la Ley de Bases del Régimen Local se refieren a la inmigración como fenómeno que deba abordarse. Solamente se refieren a los extranjeros en cuanto a su inscripción en el padrón. Asimismo, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LODYLE), sólo se refiere a la actividad que deberían desarrollar los municipios en materia de inscripción de los extranjeros en el padrón de habitantes (art. 6) y con respecto a su participación en el Consejo Superior de Política de

Inmigración (art. 68). El Reglamento de esta Ley, el Real Decreto 2393/2004 de 30 de noviembre (REDILE) añade algunas facultades más en relación con los informes de arraigo social (arts. 45 y 46) y disponibilidad de vivienda en el marco de los procedimientos de reagrupación familiar (art. 42.2.i).

Con todo, el análisis de las competencias de las administraciones locales en materia de integración social de los inmigrantes es fundamental en la medida en que los municipios: a) son las administraciones públicas más próximas al ciudadano y a las personas de origen extranjero que llegan a nuestro territorio. El colectivo inmigrante acude casi siempre a los servicios municipales como primera vía de acceso a los servicios públicos. b) son los gestores del padrón, registro e instrumento estadístico básico para el diseño de las políticas municipales, autonómicas y nacionales de integración, en la medida en que permite detectar los focos poblacionales con mayores necesidades. Es preciso recordar que la inscripción en el padrón se ha convertido en condición administrativa básica para el ejercicio de derechos fundamentales como el acceso a la educación o a la asistencia sanitaria básica. c) completan sus funciones asistenciales con otras relativas a la educación, las prestaciones sanitarias, la vivienda, etc., también determinantes para favorecer la integración social del inmigrante y, especialmente, de las segundas generaciones de inmigrantes.

Dicho esto, en la actualidad las competencias locales en materia de inmigración se centran esencialmente en el cumplimiento de funciones relacionadas con:

1. El régimen de entrada y residencia de los inmigrantes. Los municipios tienen cierta responsabilidad en dos de los trámites involucrados en este proceso: 1.1. Deben realizar el informe de integración social que se considera imprescindible para solicitar el permiso de residencia por arraigo. 1.2. Son los órganos competentes a la hora de acreditar la habitabilidad de la vivienda de un inmigrante que ha pedido reagrupar a la familia. Esta competencia queda fijada por el artículo 42 del Real Decreto 2393/2004.

2. El mantenimiento y actualización del padrón municipal (art. 6.3 LODYLE). La Ley de Bases de Régimen Local establece que los Ayuntamientos: 1) cederán los datos del padrón municipal a otras administraciones públicas que lo soliciten (art. 16.3 LBRL); 2) formarán, mantendrán, revisarán y custodiarán el padrón a través de medios informáticos. Las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares, por su parte, asumirán la gestión informatizada de los padrones de los municipios que no puedan mantener los datos de forma automatizada (art. 17.1 LBRL); 3) enviarán al INE los datos del padrón (art. 17.3 LBRL); 4) acordarán la caducidad de las inscripciones padronales de extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente, cuando éstos no hayan procedido a realizar su renovación periódica bianual (art. 16.1 LBRL); 5) permitirán el acceso a los datos del padrón a la Dirección General de la Policía con la exclusiva finalidad de ejercer sus competencias en materia de control y permanencia de extranjeros en España, tal como establece la Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Disposición adicional 7ª LBRL). El mantenimiento y actualización del padrón municipal es mucho importante ya que el acceso a diversos derechos pasan por la inscripción previa a esta base de datos. Son: 2.1. El derecho de participación pública. Los municipios están obligados a garantizar a los extranjeros residentes en la ciudad el derecho de participación en los asuntos municipales (art. 18 LBRL, art. 2 Decreto 188/2001), a fomentar el asociacionismo vecinal y a facilitar la participación de las entidades en la administración municipal (arts. 69 a 72 de la ley 7/1985 y arts. 227 et seq. del Reglamento

de

organización,

funcionamiento

y

régimen

jurídico

de

las

Corporaciones Locales). 2.2. El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales (art. 6 LODYLE) 2.3. El derecho de asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles (arts.12 y 14.3 LODYLE y art. 7 Decreto 188/2001). 2.4. Acceso de los menores a la enseñanza no obligatoria (Disposición adicional 14ª RD 2393/2004 y art. 4 Decreto 188/2001). 2.5. Acceso a los servicios sociales especializados (art. 14 LODYLE).

3. La prestación de servicios sociales. Los municipios de más de 20.000 habitantes están obligados a prestar este servicio público, mientras que los menores de esta cifra se pueden agrupar con el fin de prestarlo conjuntamente o pueden delegarlo en las diputaciones provinciales o en las comunidades autónomas. Los servicios sociales se clasifican en básicos y especializados; los inmigrantes indocumentados sólo pueden acceder a los primeros (art. 14 LODYLE). Aunque no existe una definición legal, la lectura sistemática de las leyes autonómicas (artes. 7 y 27 Decreto Legislativo 17/1994) y locales sobre la materia (Ordenanzas y Reglamentos) permite deducir que abarcan los servicios de información, orientación y asesoramiento técnico; el servicio de ayuda a domicilio; los programas de cooperación social para impulsar y fomentar la iniciativa social, el asociacionismo y el voluntariado social; y los programas de convivencia y reinserción social. Por su parte, se entienden como servicios sociales especializados la atención a la familia, infancia, adolescencia y juventud; a los toxicómanos; a los minusválidos; a las personas mayores; a las minorías étnicas; a la mujer; a las situaciones de emergencia social; la prevención de la delincuencia, la atención a los reclusos y exreclusos; y la prevención de la discriminación social. 4. Otros servicios. Para garantizar la plena integración de los inmigrantes en la sociedad de acogida es fundamental que los consistorios favorezcan su acceso a la vivienda, a la educación, a la asistencia sanitaria y que promuevan su integración laboral, cultural, etc. También es importante mostrar sensibilidad en relación a las necesidades especiales de algunos colectivos en relación con sus formas de entierro y ritos funerarios, sus costumbres alimenticias, sus manifestaciones religiosas o culturales, etc. Por último, el art. 9.3 del Decreto 188/2001 de los extranjeros y su integración social en Cataluña, impone a los ayuntamientos y consejos comarcales de Cataluña con competencias en materia de asistencia social primaria, la asistencia a los trabajadores temporeros con permiso de trabajo. Eso implica su albergue en condiciones de higiene y dignidad adecuadas y el acceso a servicios sociales que puedan asistirlos durante la temporada o campaña. Además, los ayuntamientos poseen un buen número de competencias en relación con la administración electoral (véase la ficha sobre asociación y participación pública de inmigrantes, así como los arts. de la LOREG citados en el apartado de normativa estatal sectorial), los menores desamparados (véase la ficha sobre menores desamparados), en materia de sanidad (art. 42 de la Ley Orgánica General de Sanidad) y en materia de educación (véase la ficha de educación de menores inmigrantes, y los arts. 8.1, 8.3 y 67 y Disposición Adicional 15ª LLOI, y 84.g EAC).

Las administraciones locales han emprendido acciones dirigidas a fortalecer la respuesta que ofrecen al fenómeno migratorio, desde sus respectivos ámbitos de actividad. Así: 1. Elaboran planes de inmigración. En el marco del previsto Plan de Ciudadanía e Inmigración para Cataluña 2005 - 2008, la Secretaría para la Inmigración de la Generalitat impulsa Planes Territoriales de Integración de las personas inmigrantes. Estos planes pueden ser de alcance municipal o supramunicipal, dentro o no de una misma comarca (planes territoriales). Se definen como instrumentos elaborados por los ayuntamientos — normalmente con participación ciudadana—, y en ellos se establecen los objetivos, líneas prioritarias de actuación y acciones específicas que deben integrar la política municipal en materia de integración social de los inmigrantes. 2. Adaptan la organización institucional encargada de poner en práctica las políticas de inmigración. No hay un modelo único de organización institucional sino que cada municipio se organiza en función de múltiples variables. Con carácter general, sin embargo, puede decirse que algunos consistorios disponen de concejalías para o de la inmigración, mientras que otros —la mayoría— desarrollan sus actividades en este ámbito a través de las concejalías de servicios sociales o bienestar social. También suelen existir instituciones de asistencia específica al inmigrante, que dependen orgánicamente de la concejalía de servicios sociales, por ejemplo, las casas o centros de primera acogida, las oficinas específicas de atención a inmigrantes u oficinas municipales de inmigración, los observatorios municipales de inmigración, los foros municipales de inmigración o las mesas de convivencia. 3. Cooperan con otros municipios, con las Comunidades Autónomas y con el Estado a la hora de impulsar políticas de integración de los inmigrantes. En este sentido, destacan: 3.1. El Consejo Superior de Política de Inmigración (art. 68 LODYLE, arts. 3 y 5 del Real decreto 344/2001, de 4 de abril —respecto a la participación de los entes locales) 3.2. El Fondo de apoyo a la acogida y la integración de inmigrantes, así como el refuerzo educativo de los mismos. Este fondo estatal, creado en el año 2005, destina recursos económicos a comunidades autónomas y ayuntamientos para que desarrollen actividades en materia de acogida e integración de acuerdo con ciertos parámetros de reparto preestablecidos. 3.3. Los convenios de cooperación. Pueden ser firmados entre el gobierno central y las comunidades autónomas, los municipios, las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla o, incluso, con organizaciones no gubernamentales que tienen por objeto

mejorar la gestión y dotar de mayor eficacia las acciones puestas en marcha para favorecer la integración de los inmigrantes. 3.4. El régimen estatal de subvenciones a los entes locales. En los años 2005 y 2006, el entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales inició una política de cooperación con los ayuntamientos, a través de la concesión de subvenciones directas a los municipios (véase ficha de normativa). 3.5. La Conferencia Sectorial de Inmigración creada en 2008 y que se reunió por primera vez en junio del mismo año, donde los municipios tienen representación pero no voto. 3.6. La Mesa de Ciudadanía e Inmigración, órgano autonómico de participación que sustituye al Consejo Asesor de Inmigración.

DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL El reparto competencial en materia de inmigración entre el Estado, las comunidades autónomas y los entes locales es bastante complejo. Si se acude al art. 149.1.2 de la Constitución española, se verifica que este precepto concede en exclusiva al Estado la competencia en materia de "nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo". No obstante, las autonomías han ido asumiendo progresivamente funciones en referencia a lo que se denomina "integración social de los inmigrantes", sobre la base de títulos competenciales propios como la asistencia social (art. 148.1.20 CE), la sanidad (art. 148.1.20 CE), la ejecución de la legislación laboral (art. 149.1.7 CE), el desarrollo y ejecución del régimen de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), el desarrollo y ejecución del derecho a la educación (art. 149.1.30 CE), etc. Con respecto a las competencias específicas de Cataluña —perfiladas con mayor exactitud en el nuevo Estatuto de Autonomía—, la comunidad autónoma ha asumido: 1. Las políticas de integración social de los inmigrantes en ejercicio de las competencias propias en materia de servicios sociales, educación, sanidad, etc. (arts. 42.6 y 138.1 EAC). 2 . El fomento de políticas de convivencia, que inciden tanto en la población inmigrante como en la población de acogida (art. 42.7 del EAC) 3 . La competencia exclusiva en materia de primera acogida de las personas inmigradas, que incluirá las actuaciones sociosanitarias y de orientación [art. 138.1. a) EAC] 4 . La competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña. Esta competencia se ejercerá en necesaria

coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros [art. 138. 2) EAC] 5. La participación en las decisiones del Estado sobre inmigración con especial trascendencia para Cataluña y, en particular, la participación preceptiva previa en la determinación del cupo de trabajadores extranjeros [art. 138. 3) EAC]. Así, este ámbito denominado “integración social de los inmigrantes” (competencia esencialmente autonómica), de contenido incierto y alcance indeterminado, y que podría definirse como el fenómeno de acomodación del extranjero a la sociedad de acogida, se ha convertido en un pilar que se suma al control de fronteras, al régimen de nacionalidad y al diseño del estatuto jurídico básico de los inmigrantes.