De la rivalidad a la cooperación: límites y desafíos de un contacto creciente1 - Borrador para la discusión -

Mercedes Botto & Diana Tussie2 “El lugar de Brasil en el orden de las prioridades de la política exterior argentina siempre es tema de debate. Pero los pasos dados por los diferentes gobiernos de los últimos años evidencian que no solo han quedado muy atrás las épocas de rivalidad sino que, por el contrario, se ha afianzado una cultura de confianza y cooperación mutua entre ambos países.” Eduardo Sguiglia, 2004

Introducción Para aprehender los cambios en la visión del vecino en las relaciones externas, debemos notar que asistimos actualmente a una doble transformación en el campo de las políticas públicas. Por un lado, hay una decreciente necesidad de las autoridades de compensar una frágil legitimidad interna mediante un consenso nacional que en el pasado a menudo se consiguió en virtud de un problema externo y la demonización del “otro”. Por el otro, se evidencia en el nuevo contexto económico y político de la integración, una creciente regionalización de las cadenas de políticas. Esto ha devenido en una intangible pero creciente interpenetración de las burocracias, aunadas en la elaboración de políticas de cooperación y administración de conflictos frente a problemáticas comunes. Los efectos son tangibles en los cambios en las relaciones internacionales entre Brasil y Argentina, quienes han atravesado diferentes etapas a lo largo de la historia, fuertemente marcadas por las visiones del otro imperantes en cada uno de los países. Brasil siempre ocupó un lugar relevante en los distintos esquemas que orientaron la política exterior de Argentina. Sin embargo, la visión que predominó en la elite argentina respecto a este vecino ha sido fluctuante y osciló entre percibirlo como no uno más, sino EL principal rival geopolítico hasta considerarlo indispensable para ampliar la autonomía nacional y fortalecer la inserción internacional de la Argentina. Los recorridos históricos de la relaciones interestatales distinguen tres periodos en los que la “visión (Argentina) sobre el otro (Brasil)”, fue variando (Russell y Tokatlian, 2003). En las primeras décadas del siglo XX, Brasil fue visto con indiferencia desde el punto de vista económico, inferior en lo cultural y como un rival en lo político, al competir con la Argentina por imponer su supremacía en la región. En la posguerra y más precisamente hacia fines de los 50, Brasil fue considerado un rival en términos geopolíticos y militares, que amenazaba la seguridad e integridad territorial del país. Es recién a mediados de los años 80 cuando se inicia el claro proceso de acercamiento entre Brasil y Argentina, principalmente alrededor de temas comerciales y económicos. La relación de rivalidad entre estos dos países giró en torno a lo político y geopolítico, básicamente por el control de la Cuenca del Plata y el liderazgo de América del Sur. Esta rivalidad se acentuó durante los regímenes militares y se aminoró durante los 1

Este trabajo se encuentra en vías de publicación por FLACSO – Fundación Konrad Adenauer. Las autoras agradecen la valiosa colaboración de Juliana Peixoto y Jorgelina Loza para la elaboración y confección del informe.

2

1

democráticos. En efecto, con el advenimiento de los gobiernos de Vargas en Brasil y de Perón en Argentina, se producen distintos acercamientos, incluyendo un intento de acuerdo de cooperación económica. Sin embargo, las hipótesis de conflicto militar entre ambos países comenzaron a diluirse especialmente cuando Brasil ratificó su apoyo al reclamo de Argentina por las Islas Malvinas (Massot, 1995). En 1985 se produce un punto de inflexión en las relaciones diplomáticas argentino-brasileñas al iniciarse un gradual pero sostenido proceso de integración económica y de cooperación política bilateral, impulsado por los presidentes Alfonsín y Sarney, que culmina en 1991 con la firma del Tratado de Asunción, mediante el cual se crea el MERCOSUR. El MERCOSUR planteó una de las grandes transformaciones en el Cono Sur en general y entre estos dos países en particular, al transformar su tradicional rivalidad en la de principales socios comerciales y dando lugar a una cultura de creciente contacto e interdependecia burocrática. Desde entonces, los lazos entre estos dos países se han ido consolidando, a pesar de la existencia de momentos críticos, como fueron los años 90. En ese momento, Argentina y Brasil divergieron en muchos aspectos de su política externa, pero el MERCOSUR siguió en vuelo rasante y la visión del otro no se vio amenazada en su conjunto. Esto demuestra la autonomía que van adquiriendo los distintos actores económicos y sociales, nacionales y subnacionales, que participan del proceso y que desarrollan sus propios anillos y lazos sectoriales (Botto & Tussie, 2003). Sin embargo, y como lo demostraremos a lo largo del trabajo, la cultura de contacto aun contiene un fuerte déficit en lo que llamamos “enfoque de condominio” (Tussie & Vazquez, 2000). Los gobiernos han avanzado en la identificación de amenazas y problemas comunes, en el diseño de instrumentos y políticas para hacerle frente, pero retienen el temor a perder autonomía. Este trabajo aborda esta problemática, identificando y analizando los avances y los desafíos en la agenda bilateral: la política de seguridad/defensa, la integración comercial, la conservación del medioambiente, las migraciones y la diplomacia. La agenda bilateral se utiliza como la pantallas donde se proyectan las percepciones del vecino. Dichas percepciones están marcadas por tres “visiones del otro” que a veces se suceden entre sí y otras coexisten y se influyen mutuamente en constante remolino: rivalidad, contacto y condominio. Antes de analizar la relación bilateral, se hace una rápida descripción física y geográfica de la zona de frontera, para ubicar al lector en el contexto. Del mismo modo, la conclusión trae reflexiones sobre las perspectivas futuras de la agenda bilateral y las posibilidades de que Brasil ejerza un rol de liderazgo en ella. I.

Descripción física y socioeconómica de la frontera

En esta sección se describen las principales características orográficas y poblacionales del área comprendida. La nota de destaque se refiere a la importancia de la cuenca hidrográfica del Plata, que la conforman dos grandes ríos que drenan esta cuenca: el Paraná y el Uruguay, que en su desembocadura forman el Río de la Plata. En el pasado esta cuenca fue la principal prenda de rivalidad entre Argentina y Brasil; hoy, en cambio, articula y comunica no sólo a las cadenas productivas sino también a los gobiernos a través de uno de los principales proyectos de infraestructura - la construcción de la hidrovía del Plata. Ia. Los pasos de frontera

2

Argentina comparte 1.132 km. de frontera con Brasil; el resto de sus 9768 Km. con otros socios del MERCOSUR, lo que asegura un mayor grado de paz y confianza entre vecinos3. La frontera entre Brasil y Argentina es básicamente una frontera hídrica (ver mapa en Anexo 1). Se inicia en el río Uruguay, en la intersección del canal navegable de ese río con la línea normal entre sus márgenes, que pasa después por la punta sudoeste de la Isla Brasilera, localizada en la parte sur de la barra del río Cuareim. Luego, la frontera continúa subiendo por el río Uruguay, por el medio de su canal navegable, pasando entre la margen derecha (Argentina) y la mencionada Isla Brasilera, hasta encontrar la línea que une el marco brasilero de la barra del río Cuareim, con su par argentino en la margen derecha del río Uruguay. El río Uruguay prosigue hasta la desembocadura del río PeperiGuassú. A lo largo de este curso, fueron adjudicadas 24 islas para el Brasil y 29 islas para la Argentina. De la desembocadura del río Pepiri-Guassu, continúa la línea de divisorias, aguas arriba, hasta la naciente principal de este río. De la cabecera principal del PeperiGuassu, donde fue colocado un Marco Principal en la Demarcación, sigue la línea de divisorias por lo más alto del terreno, dividiendo las aguas que corren para el río Uruguay, afluente del río Paraná, de las que corren para el lado del Brasil, para el río Capanema, tributario del río Iguazú, hasta alcanzar la naciente del río San Antonio. De la cabecera del río San Antonio desciende la línea de límites por este río hasta su confluencia con el río Iguazú. De la boca del río San Antonio, el límite va por el Talweg del río Iguazú hasta su desembocadura en el río Paraná, pasando por el salto del Iguazú, donde se inicia la frontera de Brasil con Paraguay. Los pasos de fronteras entre Argentina y Brasil ascienden a 27, entre los que destacamos por su importancia4: • Paso Santo Tomé - São Borja, se comunican a través del Puente Internacional “De La Integración”. • Paso de Los Libres - Uruguayana, se comunican a través del Puente Internacional “Agustin P Justo – Getulio Vargas”. • Puerto Iguazú - Foz de Iguazú, se comunican a través del Puente Internacional “Tancredo Neves”. • Paso Andresito - Capanema. • Paso Integración – Planalto, se comunican a través de lanchas sobre el Río San Antonio. • Paso San Antonio – Santo Antonio, se comunican a través de un puente sobre el Río San Antonio. • Paso Bernardo de Irigoyen – Dionisio Cerqueira, se comunican a través de un puente sobre el Río Pepirí Guazú. • Paso Internacional "Pepirí Guazú - Sao Miguel": se comunican a través de un puente sobre el Río Pepirí Guazú. 3

Chile es el país con que la Argentina comparte mayor extensión de territorios (5308) luego le sigue Paraguay con 1699 Km. de frontera compartida, luego Brasil, Uruguay (887km) y por ultimo Bolivia (742 Km.). La vinculación física del país con sus limítrofes y socios en el MERCOSUR se realiza a través de más de 100 pasos de frontera: la mayor parte corresponden a la frontera con Chile (38), seguidos por la de Paraguay (30), Brasil (27) y en menor medida Uruguay (11) y Bolivia (3).

4 La información detallada a continuación fue extraída de los sitios web de Gendarmería Nacional y Prefectura Nacional de Argentina.

3

• Paso El Soberbio – Porto Seguro. • Paso Puerto Alicia – San Antonio. • Paso Aurora Pratos - Colonia Aurora (las ciudades más próximas se encuentran a 4 km del paso). • Paso Alba Posse – Porto Mauá, se comunican a través de servicio de lanchas y balsas sobre el Río Uruguay. • Paso Barra Bonita – M. Bigua (ciudades más próximas: Oberá del lado argentino y Santa Rosa del lado brasileño a 30 km del paso). • Paso Panambí – Veracruz. La creación del MERCOSUR le ha dado un gran impulso y dinamismo a la región transfronteriza, no sólo por el aumento en el flujo de intercambios que pasan a través de ellas, sino porque modificó la propia percepción de paso de frontera. Este dejó de ser visto como una barrera, zona de defensa y/o separación entre dos estados, para entenderse como espacio de encuentro, interacción y cooperación. En los centros urbanos localizados a ambos lados del límite internacional, se dan las mejores condiciones para el desarrollo de las actividades económicas complementarias y de interacción social cotidiana. Estas ciudades comparten relaciones funcionales, sociales, y culturales que favorecen el intercambio diario entre las poblaciones y las actividades que se realizan a ambos lados de la frontera. Es posible prever una competencia regional por la asignación de inversiones en mantenimiento y creación de nueva infraestructura. Pero no todo lo que reluce es oro. La disolución de las hipótesis de conflicto bélico y el énfasis puesto en la integración regional trajo consigo el abandono por parte del Estado de cualquier política activa de desarrollo en la zona de frontera y la retirada de destacamentos militares. Las inversiones actuales en infraestructura parecieron buscar la promoción del intercambio comercial terrestre antes que la promoción poblacional de la zona (Grimson, 2003). En el caso del MERCOSUR, las fronteras son un lugar de paso hacia las grandes ciudades donde se encuentran las industrias y los mercados de consumo, destino final de los intercambios. De allí, la generación de seis corredores privilegiados de circulación en los ejes Buenos Aires-San Pablo, Buenos Aires-Asunción, Asunción-San Pablo, San Pablo-Montevideo, Buenos Aires-Montevideo y Asunción-Montevideo. Aquellos puntos de frontera que concentran la infraestructura de circulación de estos corredores se destacan del resto de los pasos de frontera, como puntos privilegiados. Tal es el caso de Uruguayana-Paso de los Libres, Puerto Iguazu-Foz do Iguacu y Clorinda-Asunción. Las ciudades de estos ejes que a su vez son fronterizas entre sí, son llamadas “ciudades par de frontera” o “ciudades gemelas”. De todos modos, la relación de interdependencia que se desarrolla entre dichas ciudades deja ver importantes desigualdades socioeconómicas entre las mismas, en gran medida resultado de las asimetrías entre la densidad demográfica (ver cuadro Nº1), los incentivos fiscales y la infraestructura disponible. Un caso ejemplar de esta asimetría es el par Foz de Iguazú, en el lado brasileño y Puerto Iguazú del lado argentino. Mientras la primera recibe un millón de dólares anuales, por regalías del estado nacional en pago de la utilización de los recursos hídricos por la represa de Itaipú, Puerto Iguazú carece de industrias propias y vive del turismo que atraen las Cataratas del Iguazú.

4

Cuadro Nº 1: Datos de los principales pasos de frontera Brasil/Argentina (2004), en orden de densidad demográfica. Pasos Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4

Paso 5 Paso 6 Paso 7

Paso 8

Ciudad (Provincia/País) Iguazú (Misiones - Argentina)Foz de Iguazú (Paraná - Brasil) De Los Libres (Corrientes – Argentina) Uruguayana (Rio Grande do Sul – Brasil) Santo Tomé (Corrientes – Argentina) São Borja (Rio Grande do Sul – Brasil) San Pedro (Misiones - Argentina)Sao Miguel do Oeste (Santa Catarina Brasil) Integración (Misiones - Argentina) Planalto (Paraná - Brasil) Bernardo de Irigoyen Misiones (Argentina) Dionisio Cerqueira (Santa Catarina - Brasil) San Antonio de Argentina (Misiones – Argentina) Santo Antonio del Sudoeste (Paraná Brasil) Alba Posse (Misiones –Argentina) Porto Mauá (Rio Grande do Sul - Brasil)

Nº habitantes 20.000 270.000 50.000 132.068 27.000 64.573 25.050 32.662 13.480 14.117 13.250 14.286 7.640 17.856 1.000 2.640

Fuente: Elaboración propia según datos Gendarmería Nacional y Prefectura Nacional de Argentina e Instituto Brasileño de Geografía y Estadística – IBGE.

A pesar de que no se dispone de datos acerca del Producto Bruto Geográfico de las ciudades fronterizas del lado argentino, se comparan algunos datos de las provincias argentinas y brasileñas que comparten fronteras entre si (Cuadros Nº 2 y Nº 3). Por medio de esos datos, se puede observar que las provincias del lado argentino son menos pobladas en términos absolutos y relativos, tienen menor peso en la economía del país y presentan un PIB per capita inferior al promedio argentino (7.300 pesos). Por otro lado, las provincias del lado brasileño son más pobladas en términos absolutos y relativos, tienen mayor peso en la economía del país y presentan un PIB per capita superior al promedio brasileño (7.500 reales). Cuadro Nº 2: Datos de las provincias brasileñas que limitan con territorio argentino, 2002 Provincia

Habitantes

PIB (millones % PIB total de reales) Brasil

9.558.454 10.181.749

% total habitantes Brasil 5,60 6,00

81.449 104.451

6,05 7,75

PIB per capita (reales) 8.521 10.258

Paraná Rio Grande do Sul Santa Catarina

5.349.580

3,00

51.828

7,42

9.688

Fuente: Elaboración propia con base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo – INDEC (Argentina) e IBGE

Cuadro Nº 3: Datos de las provincias argentinas que limitan con territorio brasileño, 2002 Provincia

Habitantes

% total habitantes

PIB (miles de pesos)

% PIB total Argentina

PIB per capita

5

Misiones Corrientes

965.522 930.991

Argentina 2,60 2,50

3.968.259 2.627.794

1,50 0,99

(pesos) 4.109 2.822

Fuente: Elaboración propia con base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo – INDEC (Argentina) e IBGE

Ese perfil de las provincias argentinas vis a vis las brasileñas se ha mantenido desde la ola de migraciones europeas a la región sur de Brasil - compuesta por las tres provincias estudiadas. Desde fines del siglo XIX, la zona fronteriza del lado brasileño ha estado mucho más poblada. Es parte de la segunda región de mayor desarrollo relativo en Brasil. En cambio, la frontera del lado argentino está sub-poblada y conforma la segunda región menos desarrollada de Argentina. En la visión del otro que predominó en la Argentina en la segunda mitad del siglo XX, el perfil de esa frontera era una fuente de preocupación constante. La literatura reiteraba la necesidad de poblar la mesopotamia argentina y evitar la presión sobre sus fronteras como una prioridad de seguridad nacional. Con el cambio de paradigma, la permeabilidad de las fronteras fue perdiendo importancia para los fines de seguridad y defensa y ganando importancia en términos de cooperación y comercio. De hecho, en la actualidad, la principal conexión de las poblaciones cercanas a los puntos de frontera con sus pares trasnacionales se establece a través del desarrollo de complejas redes de comercio local. Estas redes, en mayor medida informales, se basan en el intercambio de productos, cuyo flujo varía de acuerdo a la situación cambiaria de uno y otro país. Los sujetos más relevantes de este contexto lo constituyen los “pasadores”, es decir las personas que trabajan cargando la mercadería que los comerciantes compran en el país vecino, y que debe ser distribuida entre varias manos para hacerlas pasar frente a los gendarmes de la frontera como consumo personal (Grimson, 2003). La Triple Frontera es sin lugar a dudas, el caso paradigmático de este fenómeno, en gran parte alimentado por el mercado negro y las exenciones impositivas que caracterizan a Ciudad del Este, del lado paraguayo. Pero el intercambio en las zonas de frontera no se refiere solamente a productos y personas. Quizás como consecuencia de éstos, las comunidades próximas entre sí a través de la frontera realizan un constante intercambio de bienes simbólicos (creencias, prácticas, costumbres) que de todos modos son resignificados al traspasar la frontera. Al mismo tiempo, la dimensión espacial es de fundamental importancia al intentar explicar la confluencia de modos de vida entre las poblaciones fronterizas de ambos países, así como la construcción identitaria de los pobladores. La construcción identitaria de los grupos que viven a ambos lados de la frontera contiene como elemento clave la filiación nacional de cada grupo, y se halla estrechamente ligada al futuro y desarrollo de sus respectivos estados nacionales. La frontera se erige así en un elemento clave a la hora de definir las propias conceptualizaciones, prácticas y nociones de sentido que se construyen. La especial articulación de los vínculos entre estos grupos, quienes se relacionan a través de identificaciones distintivas, permite hablar de la existencia de una “cultura de contacto”, ya que es “sobre la existencia de la frontera que se organiza un sistema social de intercambios entre grupos que se consideran distintos” (Grimson, 2003: 240; Grimson, s/f).

6

Sin embargo, esa cultura de contacto todavía no evolucionó a una relación más estrecha de amistad o condominio promovida por el estado. Si por un lado las ciudades gemelas forman complejas redes de integración, por otro, en muchos casos, esas redes no se reflejan en políticas comunes de saneamiento, carreteras, control medioambiental, desarrollo humano, etc. Ib. La infraestructura Como señalamos anteriormente, la Cuenca del Plata es una de las más destacadas del continente no sólo por la superficie que ocupa5; sino fundamentalmente por las posibilidades energéticas y de comunicación que posee. La producción de energía hidroeléctrica se realiza mediante obras iniciadas a principios de los 80, en su mayoría de carácter binacional. Entre ellas podemos mencionar la de Itaipú (entre Brasil y Paraguay), la de Salto Grande (entre Argentina y Uruguay), y Yaciretá - Apipé (entre Argentina y Paraguay). A partir de la iniciativa del MERCOSUR, se intensificó la necesidad de inversión en infraestructura, sobre todo para facilitar el comercio entre Argentina y Brasil, componente clave para la integración regional. Por ejemplo, algunos pasos de frontera aún representan un importante obstáculo para las conexiones de transporte entre los dos países y aún cuando haya infraestructura más desarrollada en algunos otros pasos o corredores claves, existe cierta incapacidad para hacer frente a la demanda creciente (BID, 2002). El tema de la integración física entre Argentina y Brasil tradicionalmente ha sido visto con mucha cautela, dado que bajo la lógica vigente entre ambos durante casi todo el siglo XX la infraestructura no debería ser desarrollada cerca de las fronteras, ya que aumentaría la vulnerabilidad del país frente a invasiones o actividades de espionaje. Por supuesto que esa visión se encuentra superada, pero todavía no tuvo lugar una visión común de planificación para desarrollar una red de infraestructura regional, aunque algunos pasos importantes se han dado en ese sentido. El principal proyecto de infraestructura en zonas fronterizas es el eje fluvial Paraguay Paraná, también llamada Hidrovía Paraná – Paraguay: Se trata de una obra de infraestructura que busca potenciar el uso navegable de la Cuenca del Plata. Actualmente, dicha hidrovía cuenta con 25 puertos, desde Puerto Cáceres (Brasil). hasta el Puerto de Montevideo (Uruguay). Sin embargo, si bien los países de la Cuenca del Plata realizan o han realizado a lo largo de la historia obras de mantenimiento y mejoramiento de los canales, nunca se ha hecho de forma conjunta ni tampoco se ha logrado armonizar las reglamentaciones de dichos puertos. Las obras implicadas en el proyecto de la hidrovía incluyen trabajos de profundización, rectificación, ensanche y señalización de los ríos para permitir la navegación desde el Río de la Plata hasta Puerto Cáceres en el Mato Grosso (Brasil), en una extensión total de 3342 km. El propósito del proyecto es permitir la navegación nocturna y diurna durante todo el año, de modo de garantizar el transporte de los productos de la región en importantes volúmenes, a través de largas distancias, y con el menor costo posible. De hecho, el mejoramiento de las condiciones de navegabilidad refiere ante todo a la 5

Abarca aproximadamente 3.100.000 km2 entre los territorios de Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay.

7

reducción de los costos de transporte y a la minimización de los riesgos implicados en el mismo. Actualmente, se transportan unas 50 mil toneladas mensuales de hierro desde Corumbá (Brasil) hasta el puerto de San Nicolás (Argentina) y pellets de soja desde Puerto Suárez (Bolivia) hasta Rosario (Argentina). Los estudios indican que la soja y sus derivados son los productos más importantes en volúmenes a transportar por la hidrovía, seguidos por el hierro y los combustibles6. Sin embargo, este proyecto encuentra dos principales obstáculos para su puesta en marcha. El primero, la falta de recursos financieros por parte de los estados partes y la oposición y control de las distintas organizaciones medioambientales, que preocupadas por los impactos que estas obras de infraestructura pudieran tener sobre la comunidades y la conservación del ecosistema, exigen a los gobiernos y organismos financieros involucrados la realización de estudios de impacto medioambientales previos (ver Item Medioambiente). Existen otros proyectos de inversión de infraestructura que unen a Argentina y Brasil, a saber: • El primero es el eje MERCOSUR - Chile: este el eje más grande de Sudamérica y vincula Río de Janeiro - São Paulo – Montevideo - Buenos Aires - Santiago. Ese eje está compuesto sobre todo por carreteras, oleoductos aunque también tiene de manera marginal tramos de transporte ferroviario. En 1998, ese corredor movilizó 18 millones de toneladas de carga, entre mercadería y petróleo. • El segundo es el eje marítimo del Atlántico y el Pacífico: éste va desde la costa de Argentina hasta Venezuela, pasando por toda la costa atlántica de Brasil. En 1998, movilizó más de 25 millones de toneladas de carga, en su mayoría productos básicos sólidos y líquidos a granel. En ese eje también hay cables submarinos que transmiten de forma significativa voz y datos (BID, 2002). Si bien existe consenso sobre la necesidad de estos corredores bi-oceánicos, se puede hablar de un momento de indefinición, ya que no se ha decidido aun por dónde pasarán los corredores, porque hay enlaces viales y ferroviarios que deben ser construidos y otros que no están preparados para absorber los caudales crecientes de tránsito7. La asunción de Lula a la presidencia de Brasil en el 2002 y la del presidente Kirchner en el 2003, ha dado un nuevo impulso estratégico político a la infraestructura física de la región. A partir de entonces la iniciativa IIRSA ha asumido un papel protagónico en la agenda del MERCOSUR8. Se trata de una iniciativa multinacional, multisectorial y multidisciplinaria destinada a mejorar la infraestructura de integración para promover la productividad y la competitividad en tres campos: energía, transporte y

6

El tráfico de bajada es mucho mayor que el de subida, a razón de cuatro veces más. El tráfico de mayor importancia de subida es el de combustibles (80% del total). 7 Por ejemplo, uno de los componentes más importantes de los corredores bioceánicos, es el tramo vial entre Buenos Aires y San Pablo, los dos mayores centros industriales de América del Sur. Si bien actualmente existen rutas que vinculan ambas ciudades, sus características físicas y el estado de las mismas denotan que no están en condiciones de absorber tránsito entre ambas. 8 La iniciativa IIRSA – Integración de la Infraestructura Regional en Sudamérica surgió de la Cumbre Presidencial de los Países de América del Sur, celebrada en Brasil en septiembre de 2000 e incluye a los 12 países sudamericanos, con una superficie de 18 millones de km2, con 361 millones de habitantes y con un PIB de US$ 1,1 billones (BID, 2002).

8

telecomunicaciones, coordinando para tal fin a los gobiernos, instituciones financieras multinacionales y el sector privado. El principal impulsor de esta iniciativa, principalmente desde lo que se ha llamado “anillo energético”, es Brasil, ya que éste necesita recursos de otros países para mantener el crecimiento de su economía. De allí el interés de sumar a esta iniciativa a países como Venezuela, por su petróleo, y a la Argentina y Bolivia por su gas natural. Si bien la Argentina participa, la iniciativa genera posiciones contrarias en su seno. Por una parte, el sector privado, en especial las grandes empresas que se beneficiarían con la reducción de los costos de transporte, la provisión de recursos o la misma construcción de multimillonarias obras de oleoductos, gasoductos (ej. Techint) la miran con muy buenos ojos. Por la otra, el protagonismo de Brasil como un líder sub-regional genera desconfianza. Ic. Status limítrofe y regímenes internacionales La frontera entre Brasil y Argentina fue una de las últimas fronteras del Cono Sur en ser definida (el Tratado data de 1898) y demarcada (1901/1904). Como veremos a lo largo de este apartado, desde tiempos coloniales, las tensiones y conflictos limítrofes estuvieron centrados alrededor del control de los grandes ríos. La relación bilateral (entre Argentina y Brasil) en torno a la cuestión limítrofe no fue constante sino que presentó altibajos. Los principales periodos de conflicto y rivalidad fueron: • • • •

la Guerra entre el Imperio y las Provincias (1825-1828); la Guerra del Paraguay (1865-1870); la carrera armamentista de principios de siglo XX; el conflicto por la utilización de las aguas del Rió Paraná (1960-1980).

Los tiempos de mayor cooperación entre ambos países fueron, en cambio: • el de la Guerra de la Triple Alianza (entre 1854-1870); • el que sucede a la instauración de la Republica de Brasil y que culminó con el Tratado del ABC (1889-1904); • el que se inicia con la Guerra de Malvinas, en el que Brasil se niega a dar apoyo logístico a Gran Bretaña (Herrera Vegas, 1995:172). A continuación describiremos cuáles fueron las causas que motivaron los conflictos limítrofes y como se resolvieron (ver Cuadro Nº 4). La guerra de mediados del siglo XIX, entre el Imperio y las Provincias Unidas, estuvo motorizada principalmente por la soberanía de las misiones orientales. La mediación inglesa derivó en una interrrupción de la guerra y en la formación, entre Argentina y Brasil, de un Estado cierre independiente, Uruguay, por el Tratado de 27 de agosto de 1828. (Jaguaribe, 2005) Por otro lado, el reconocimiento por parte de Brasil de la independencia de Paraguay y la ocupación militar de aquel país para impedir el avance de Argentina en el Chaco fueron

9

los principales disparadores de la guerra de Paraguay. Esta guerra tiraba por la borda el Tratado de la Triple Alianza firmado apenas cinco años antes, en el que Brasil y Argentina se comprometían a no hacer la paz por separado ni terminar la guerra sino por común acuerdo y además incluía en un anexo secreto cómo se dividirían los territorios (el Chaco boreal para la Argentina, las misiones jesuitas para el Brasil). La ocupación militar brasileña recién se levantó en 1876 con el tratado de paz entre Argentina y Paraguay por el cual Argentina se quedaría con la margen derecho del Río Paraguay hasta el Rio Pilcomayo. A pesar del clima de mayor confianza que se generó con la caída del Imperio Brasileño y sus ambiciones expansionistas, la disputa entre Argentina y Brasil por la hegemonía de la región se mantuvo y tomó la forma de una competencia por quién construiría la escuadra naval más fuerte. En este conflicto latente también se incorporaría Chile. La tensión finalmente termina con la firma del tratado del ABC, en 1904. Los tres países se comprometían a una política de resolución de conflictos por la vía pacifica, poniéndose fin a las guerras en la región. En efecto, el tratado del ABC comprometía a las tres naciones a no llevar a cabo actos hostiles, ni siquiera después de que fracasaran los arbitrajes o mediaciones diplomáticas, que se hubiesen puesto en funcionamiento conforme a tratados preexistentes. El último conflicto bilateral que se desató entre Argentina y Brasil fue a causa de las represas del alto Paraná y el de las así llamadas frontera vivas. El conflicto estalla en 1966 por la decisión unilateral de Brasil de construir represas en la Cuenca del Plata. Consciente de que el balance de poder era entonces favorable a Brasil, Argentina convoca a una reunión de los cuatro países que participan de la Cuenca del Plata para amortiguar la confrontación bilateral y apelar al recurso de tratar el problema en los ámbitos multilaterales y apelando al derecho internacional. La iniciativa provino del entonces canciller Nicanor Costa Méndez, que llevó el tema a discusión en los distintos foros internacionales. Ambos países firman el Tratado de la Cuenca del Plata y establecen en la Declaración de Asunción (1971) que el uso de las aguas de los ríos internacionales debía ser precedido de un acuerdo de los estados ribereños. En los cursos sucesivos, la soberanía no sería compartida, sino que cada estado podía aprovechar sus aguas en la medida que lo considerara conveniente. Tras muchas batallas diplomáticas, la Argentina logra que la Asamblea General de la ONU, en la Resolución 3129, de 1973, consagre el principio de “consulta previa” para los temas de recursos naturales compartidos. El país no logra frenar la construcción de Itaipú, pero gana la batalla diplomática (Peixoto, 2003). En 1973, Brasil y Paraguay suscribieron el Tratado de Itaipú; la Argentina y Paraguay el de Yaciretá a fínales de ese mismo año. De esta manera, se aseguraban la construcción de las dos represas. El conflicto se mantuvo, en cambio, alrededor de la cota de agua, problema que se logró superar recién en 1979 con el Tratado Tripartito sobre Corpus e Itaipú en el que se establecieron las cotas y los límites de caudal para las represas. El acuerdo Corpus-Itaipú puso fin a las disputas por el uso de los recursos naturales compartidos entre ambos países.

10

Cuadro Nº 4: Cronología de conflictos limítrofes entre Argentina /Brasil Periodo 1825-1828 1870-1876 1905-1914 1969-1980

Tipo de conflicto Guerra entre el Imperio y las Provincias Unidas Guerra del Paraguay Tensión por la carrera armamentista naval Tensión por la utilización de las aguas del Río Paraná

Tratado Tratado de paz (bilateral) Tratado de limites entre Argentina y Paraguay (bilateral) Tratado del ABC (plurinacional) PICE (bilateral) y MERCOSUR (regional)

Fuente: Elaboración propia.

Por otro lado, en 1970, se constituyó la Comisión Mixta de Inspección de los Marcos de la Frontera Brasil-Argentina, que procedió a la revisión completa de todos los marcos anteriormente erigidos. Además, se trabajó en la reconstrucción de los que se encontraban en estado precario de conservación y en la construcción de marcos en el trecho inicial, pobremente definido, del río Peperi-Guassu. El programa de construcción fue completado en 1986, completando un total de 310 marcos, con intervalo medio de 80 metros de hito a hito. Finalmente, mediante intercambio de notas del 23 de octubre de 1995 y 31 de enero de 1996, fue firmado el nuevo acuerdo, definiendo la ampliación de las atribuciones de la Comisión Mixta, conformada por la Comisión Nacional de Límites Internacionales (dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina) y la Segunda Comissão Brasileira Demarcadora de Limites (dependiente del Ministério das Relações Exteriores de Brasil). En materia de política hacia terceros países, las divergencias se centraron en la posición frente a la Segunda Guerra Mundial. Mientras que Brasil se mantuvo en una hábil posición bifronte en la que por una parte apoyaba el liderazgo global y por la otra, disputaba sus intentos de liderazgo en el Cono Sur; la Argentina prefirió dar claras señales a su electorado doméstico con un claro discurso de oposición a los EEUU. Su apoyo a los países del Eje, significó la exclusión momentánea de la Argentina en el Acta de Chapultepec, antecedente inmediato del Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR) que se firmaría en Ciudad Brasileña de Petrópolis (1947) y a la que la Argentina rápidamente se adhirió. Sin embargo mantuvo su oposición frente a la iniciativa de institucionalizar un órgano militar permanente en la OEA porque lo convertiría en un “súper estado”. Durante los interregnos democráticos, la Argentina y Brasil tuvieron muchos puntos en común en cuanto a la política a seguir con Cuba y en la que se distanciaban claramente de EEUU. De estas coincidencia salieron dos iniciativas: la primera, propuesta por Kubistchek, de hacer una “operación panamericana” pero que EEUU rápidamente neutralizó, persuadiendo a Brasil de dejar su ejecución en manos de la OEA. La segunda iniciativa regional fue la de desmilitarizar la frontera común y no competir en lo sucesivo por la hegemonía subregional. Esta iniciativa tampoco llegó a ser implementada por la irrupción de los golpes militares, que no sólo armaron a sus ejércitos para combatir la “guerrilla comunista en al región, sino para pelear militarmente con sus vecinos. Tras el derrocamiento de Frondizi, la iniciativa de EEUU de institucionalizar un órgano militar en

11

el marco de la OEA se reavivó y en esta oportunidad los gobiernos de Argentina y Brasil se hicieron eco de crear un comité consultivo de defensa. Sus principales detractores fueron Chile y Colombia. Interesante rescatar es que aún cuando ambos países mantuvieron una política militar y exterior diferente, que se manifestó en algunos momentos por el temor a una posible invasión de parte de los respectivos ejércitos, la relación entre ambos gobiernos se mantuvo cordial. El alejamiento de una visión de rivalidad entre los países vecinos dio lugar a un cambio en la percepción sobre las fronteras hídricas: éstas pasaron de ser vistas como focos de amenazas para la defensa a ser entendidas como ámbitos de cooperación en vistas de fluidos intercambios comerciales. En las secciones siguientes se pasa revista a la agenda bilateral, señalando como se proyectan en ella las percepciones del otro. II.

Defensa y seguridad.

Existe un amplio consenso entre los especialistas acerca de la importancia de la valoración individual y colectiva al hablar de estos temas. La defensa y la seguridad son definidas como estados mentales (percepción de bienestar) que responde a la sensación de previsibilidad y confianza en el orden publico. La diferencia entre ambas dimensiones del bienestar radica en el tipo de amenaza y en los instrumentos más adecuados para alcanzarlos (Donadio, s/f )9. De allí que, en este ítem, focalizaremos el análisis en la valoración que ambos países tienen sobre las principales amenazas a la defensa territorial y la seguridad ciudadana e identifiquemos en que medida avanzan sobre el diseño y ejecución de políticas comunes para erradicarlas. No existe en la actualidad ninguna hipótesis de conflicto y/o de amenaza militar entre la Argentina y Brasil, ni problemas de carácter territorial, aun cuando estos últimos subsistan en el resto del continente10. Las hipótesis de conflicto militar comenzaron a diluirse cuando Brasil ratificó su apoyo al reclamo de Argentina por las Islas Malvinas y se fortalecieron las coincidencias en los lineamientos de política externa de ambos países a principios de los años 80 (Saraiva y Tedesco, 2004). En 1985 se produce un punto de inflexión en las relaciones diplomáticas con la firma de la Declaración de Iguazú y de la Declaración Conjunta de Cooperación Nuclear, por los presidentes Alfonsín y Sarney. La primera determinaba la creación de la Comisión Mixta de Cooperación e Integración Regional, que culminó con la firma de Acta para la Integración Argentino-Brasileña, que lanzó el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), que se verá más adelante(ver Item III). La Declaración Conjunta de Cooperación Nuclear, plantó los cimientos de un programa de cooperación nuclear entre ambos países y de ayuda mutua entre las fuerzas armadas (FFAA) más grandes de la región, diluyendo la tradicional rivalidad. Tanto la Argentina como Brasil, aunque con 9 Mientras la defensa se vincula con la dimensión estratégica, en la que la soberanía y territorialidad del país se siente amenazada y supone el empleo del instrumento militar (FFAA) para defenderse; la seguridad se vincula con la dimensión interna y ciudadana, en la que la permanencia de ciertos valores (propiedad privada, democracia, etc.) se ve amenazada y se recurre al empleo de fuerzas policiales y/o de seguridad. 10 Subsisten en América del Sur tres conflictos territoriales: la pretensión boliviana de ganar su salida al mar que lo enfrenta con Chile; la diferencia venezolana / colombiana en la zona del lago de Guyana; el conflicto en torno a la Cordillera del Cóndor entre Ecuador y Perú (Massot, 1995: 227).

12

especificidades propias, son los países que cuentan con mayor desarrollo nuclear en toda América Latina. Mientras la Argentina se destacaba en materia de energía nuclear y misilística (Proyecto Cóndor, más tarde abandonado); Brasil lo hacía en materia de lanzadores satelitales y propulsión nuclear, estando sus proyectos, a diferencia de los de Argentina, bajo la órbita militar. La percepción de rivalidad y de amenaza mutua de conflicto, deja lugar a relaciones de cooperación frente a problemas comunes. En materia de seguridad nuclear, desde entonces se ha avanzado a través de los siguientes compromisos bilaterales: • En Foz de Iguazú, 1990 ambos países firman la declaración sobre Política Nuclear Común Argentino-Brasileña. A través de dicha declaración Brasil y Argentina convinieron en el empleo pacífico de la energía nuclear, orientándolo hacia el desarrollo científico-tecnológico y económico; y plantearon la necesidad de establecer un sistema de salvaguardias y controles mutuos. Un año más tarde ratificarían este compromiso a nivel internacional11. Este fue el puntapié para poner fin a una historia de desconfianzas recíprocas y de temores de una escalada nuclear en la región. A esta iniciativa bilateral, se suma la decisión unilateral de Argentina de suscribirse a las cláusulas de exportación del Missile Technology Control Regime (MTCR) por la cual se comprometía a no comercializar la tecnología del exitoso programa Cóndor. Esa decisión estaba dirigida a dar una señal positiva para el alineamiento estratégico con los Estados Unidos, pero que también trajo tranquilidad a los países vecinos. • En 1990, Brasil, Argentina y Chile firmarían el Compromiso de Mendoza para la prohibición completa de armas químicas y bacteriológicas, instrumento que tres años más tarde ratificarían en el ámbito internacional. • Un año más tarde, la Argentina y Brasil firmaron un protocolo sobre información inmediata y asistencia recíproca en casos de accidentes nucleares y emergencias radiológicas, que mostraría ser un paso adelante en la implementación de acciones concretas de cooperación en la materia. Con este protocolo, ambos países se comprometen a: 1) cooperar inclusive a través del intercambio de informaciones técnicas con miras a prevenir y mitigar los daños producidos por un eventual accidente o catástrofe; 2) comprometer sus esfuerzos, con el propósito de implementar un sistema de pronta información mutua en caso de accidentes en sus respectivos territorios; 3) establecer, a criterio de la otra parte, la prestación de asistencia en caso de catástrofe. También en el área de las maniobras y operativos navales prevalece hace varios años la cooperación bilateral,. La idea de estos ejercicios conjuntos y combinados es no sólo promover la confianza mutua y afianzar las relaciones entre las distintas fuerzas armadas, sino además generar una oportunidad de perfeccionamiento profesional y de intercambio de recursos. La forma de incrementar esta confianza mutua ha sido a través de: • los operativos UNITAS en la que además de la Argentina y Brasil participan Estados Unidos, Chile y Uruguay; • los operativos Fraterno, que se viene realizando desde 1978 con la armada brasileña;

11

Ambos gobiernos firman el Acuerdo de Salvaguardias con la Agencia Internacional de Energía Atómica, por la cual todas las actividades nucleares desarrolladas por Argentina y Brasil se colocaron bajo el control y monitoreo internacional.

13

• los operativos ARAEX que desde 1995 se realizan en el Atlántico Sur y que muestran la complementariedad de recursos humanos y materiales entre ambos países (Brasil provee sus portaaviones y la Argentina su aviación naval de ala fija, con larga tradición en vuelos); • la vigencia del Sistema de Coordinación y Control del Área Marítima del Atlántico Sur – CAMAS, que se creo en 1966 y a la que se incorporaron Uruguay y Paraguay, con dirección rotativa cada dos años. Antes de pasar a las nuevas amenazas a la seguridad, podemos sintetizar que los logros y avances dados en materia de percepción cooperativa en cuanto a defensa regional se desarrollan en el intercambio de información y de recursos, para potenciar el desempeño de las iniciativas y políticas que cada país encara de manera unilateral en la materia. Si bien esto es un fenómeno novedoso para países que hasta hace unas pocas décadas rivalizaban entre sí, se trata sólo de un primer paso en lo que se define como una política de defensa cooperativa, en las que los diagnósticos, diseños e implementación de las decisiones deben ser compartidas. A diferencia, en los asuntos de seguridad interna no existe el embrión de una visión compartida de cómo deben tratarse los principales focos de problema referidos a esta área. Las diferencias en ese ámbito impiden la concreción de medidas profundas de trabajo conjunto, aun cuando existan importantes intercambios entre las instituciones de seguridad de ambos países. Brasil y Argentina no están exentos de los efectos de las nuevas amenazas mundiales, como el crimen organizado y el terrorismo que afectan la seguridad y estabilidad de las reglas democráticas. En cuanto al tráfico de drogas, ambos países son eslabones importantes en la cadena que proviene de países vecinos de la región (Colombia, Bolivia y sus porosas fronteras). En Brasil, el tráfico de drogas ha alcanzado una magnitud preocupante y se instala en el corazón de las grandes ciudades, amenazando la seguridad de las personas. En la Argentina, además de haber incrementado considerablemente el mercado de consumo entre las clases medias y bajas, se ha constituido – por distintas razones (no solo geográficas, poblacionales sino además políticas, como la falta de control sobre las empresas de transporte) en una zona de tránsito privilegiada hacia los países industrializados (en especial España). Pero además, esos países son activos partícipes de la fabricación de drogas, al proveer de manera exclusiva los llamados “precursores” (productos químicos que se utilizan para la elaboración de cocaína en laboratorios clandestinos). En cuanto al lavado de dinero y contrabando de armas, existe información fragmentada y de difícil acceso para dar cuenta de la situación en ambos países. Lo cierto es que el mercado de armas ilegales es una preocupación de estado en Brasil y comienza a serlo en la Argentina. Las políticas públicas y los mecanismos dispuestos de manera unilateral por los estados son a simple vista inocuos e insuficientes para combatirlos. El problema se agrava por la falta de resultados concretos y la crisis de legitimidad por la que atraviesan los gobiernos democráticos y los organismos de control público (policía, congreso, jueces), sobre los que recaen denuncias - no siempre claras - acerca de la corrupción política y económica, en momentos donde la distribución del ingreso es crecientemente asimétrica.

14

Con respecto al terrorismo islámico, no representa una significativa amenaza potencial en la región. Sin embargo, los atentados sufridos en la Argentina en la década de los 90 Embajada de Israel y Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) - pusieron de manifiesto no sólo lo aceitado de sus contactos locales sino además la falta de una buena estructura de inteligencia y de seguridad de parte del estado para impedir su desplazamiento y prevenir su accionar. Para combatir con éxito estas amenazas a la seguridad ciudadana y formas del crimen organizado no bastan políticas nacionales inteligentes sino que se requiere de la coordinación entre los estados y políticas regionales. Los avances en la materia son más que escasos y muestran importantes divergencias nacionales que obstruyen su factibilidad, a saber, las prioridades nacionales, el rol que las constituciones nacionales dan a las fuerzas armadas y a las de seguridad en uno y otro país y los recursos presupuestarios destinados para tal fin. Respecto al primero de ellos, las prioridades de Brasil en materia de seguridad no están puestas en la Triple Frontera sino en el área de la Amazonia, que además de ser una de las principales puertas de acceso y propagación del crimen organizado, es una fuente inagotable de recursos naturales (ver Medioambiente, Item V). En cuanto al rol de las fuerzas armadas, las constituciones de uno y otro país son muy distintas. En el caso de la Argentina y en gran medida como consecuencia de los delitos de lesa humanidad cometidos por las FFAA durante la década de los 70, se establece que los problemas de seguridad interna, son ámbito específico de las fuerzas de seguridad (policía y gendarmería). En el caso de Brasil, en cambio, las FFAA están autorizadas a desempeñar un papel protagónico en los casos de emergencia y de crisis interna, como el combate del narcotráfico en las “favelas”. Por ultimo, es necesario aclarar, que mientras en Brasil las FFAA disponen no sólo de hipótesis de trabajo y de recursos destinados a tal fin; en la Argentina aun está pendiente el debate de para qué sirven las fuerzas armadas en el nuevo contexto nacional e internacional12. La excepción a estas divergencias en materia de seguridad interna, ha sido la política desarrollada de manera conjunta en la Triple Frontera. Para combatir al terrorismo islámico los gobiernos de Argentina, Brasil y Paraguay convinieron la creación de un Comando Tripartito en 1996. Su objetivo es conducir medidas de cooperación e intercambio de información entre las tres ciudades de frontera (Foz de Iguazú, Brasil, Ciudad del este, Paraguay y Puerto Iguazú, Argentina) y elaborar medidas conjuntas para garantizar la seguridad. (Ver Anexo 1). Sin embargo, el verdadero catalizador de la iniciativa provino de la incorporación de Estados Unidos en la conformación del Grupo 3+1, después del atentado del 11 de septiembre de 2000 a las Torres Gemelas. La presencia de Estados Unidos en la región es vista con desconfianza por Brasil y ha obligado al primero a buscar otras alternativas para asegurar la observación y control de la situación en la región. A tal propósito, persuadió a Paraguay para que lo autorizara a la construcción de una base aérea en su territorio. La autorización concedida por Paraguay y las versiones de una posible negociación en vista de un acuerdo comercial con Estados 12

Desprestigiadas por su accionar militar en las Malvinas y por la violación de los derechos humanos, las Fuerzas Armadas argentinas fueron debilitadas en su poder económico y político por los gobiernos democráticos, sin importar la pertenecía partidaria de esos últimos. En términos económicos, el gasto militar se redujo bruscamente (de 3,8% del PBI en 1985 a sólo el 1,9% en 1991). En términos políticos, se abolió el servicio militar obligatorio y se redujo su personal a sólo 93000 efectivos. También se desactivó la producción y equipamiento de armamentos (desmantelamiento del Misil Cóndor). No ocurrió lo mismo con el resto de las democracias en la región. En el caso de Chile se siguió elevando el presupuesto y la cantidad de efectivos de las fuerzas armadas; y se continuó con la fabricación de su misil El Rayo. Brasil seguiría siendo el más grande de la región (300.000 efectivos) (Escude y Fontana, 1998).

15

Unidos han generado un profundo malestar en el MERCOSUR, y en conjunto conducen a un renacer de tendencias centrípetas en la cultura de contacto predominante. III. Relaciones comerciales La fundación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) marca un antes y un después en la materia, a la vez que profundiza tanto el desarrollo de una “cultura de contacto” (Grimson, 2003) como la emergencia de nuevas tensiones con una mayor interdependencia. En 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, en virtud del cual esos cuatro países latinoamericanos se comprometieron a establecer un mercado común a más tardar en 1995. Al avanzar hacia esa meta, los signatarios del Tratado convinieron en un Programa de Liberalización Comercial (PLC) a lo largo de cuatro años y se comprometieron a establecer un Arancel Externo Común (AEC) a más tardar en enero de 1995. El Tratado de Asunción fue fortalecido en 1994, por el Protocolo de Ouro Preto, que propone medidas comunes de política comercial, como reglas de origen, normas contra las prácticas desleales de terceros países y un código aduanero. La mayor parte del comercio intrarregional fue liberalizado entre 1991 y 1994, en tanto que unos pocos productos fueron incluidos en un régimen de adecuación, que finalizó entre 1999 y 2000. Se aplican excepciones a los sectores automotriz y azucarero, que están sujetos a regímenes especiales y a grupos de productos considerados sensibles para cada país miembro, muchos de ellos pertenecientes a la esfera de los bienes de capital y de informática y telecomunicaciones (Bouzas, 1995; Laird, 1997; Palacios, 2004). Con esas pocas excepciones, actualmente el comercio dentro del MERCOSUR está exento de aranceles aduaneros para la mayoría de los productos - alrededor de 85% de del universo arancelario está liberalizado -, y AEC adoptado en 1995 se aplica en la actualidad a la mayoría de las importaciones. Con la constitución del MERCOSUR, el intercambio transfronterizo de partes, productos y personal gerencial entre compañías de un mismo sector de uno y otro lado de la frontera se ha visto favorecido (Sánchez Bajo, 1999). Para algunos sectores, como el de la siderurgia y el petroquímico, la regionalización de la producción en el MERCOSUR ha constituido una plataforma de lanzamiento para la conquista de mercados más amplios (Giacalone, 2004). En gran medida, estos sectores son los que “marcan” y posibilitan la consecución de los proyectos de infraestructura que como el anillo energético, que une a los gobiernos de la región en lo que se da en llamar Unión Sudamericana. Un tercer sector son las manufacturas, en su mayoría agrícolas, que se beneficiaron del mercado ampliado. Sin embargo, el intercambio comercial entre Argentina y Brasil no estuvo libre de tensiones y conflictos. Las oscilaciones estuvieron, en gran parte, determinadas por las diferentes visiones de inserción externa que se reflejaron sobre el tipo de cambio y sobre la política fiscal, la tasa de interés y el nivel de actividad (Heymann, 1999; O´Connell, 2001). En el Cuadro Nº 5, se puede ver que el intercambio comercial entre ambos países se duplicó a partir de la creación del MERCOSUR, en 1991, así como el peso relativo de las exportaciones de un país en la economía del otro. Yendo a un mayor grado de detalle, se nota que las importaciones de Argentina originarias de Brasil crecieron sensiblemente desde el inicio del PLC, mientras que en Brasil el incremento más representativo se da a

16

partir de 1994, cuando Brasil empezó el plan de estabilización cambiaria y apreció su moneda. A partir de entonces, ambos países pasaron por un período donde hubo relativa paridad en los tipos de cambio. A fines de los 90 Brasil sufrió una maxi-devaluación, lo que generó una disminución drástica de sus importaciones. Argentina no aumentó sus importaciones desde Brasil, porque entró en una profunda recesión económica. La situación se mantuvo hasta 2003, cuando la Argentina comienza a dar señales de recuperación tras la crisis económica del 2001, que puso fin a la convertibilidad (1 dólar = 1peso), devaluando su moneda. El peso de Brasil en la economía argentina (porcentaje de importaciones desde Brasil sobre el total de importaciones argentinas y porcentaje de exportaciones a Brasil sobre el total de exportaciones) es significativamente mayor que el peso de Argentina en la economía brasileña (Cuadro Nº 5). Ese escenario estaba configurado aún antes de la constitución del MERCOSUR. Antes del 1991, entre un 3% y un 6% de las exportaciones de Brasil eran destinadas a Argentina y entre apenas un 2% y un 3% de las importaciones era proveniente de Argentina. Esos porcentajes alcanzaron picos de 13% en 1998, para después bajar a niveles más modestos, que responden sobretodo a la crisis brasileña a inicios de 1999 y a la recesión argentina a fines de esa década. Por otro lado, antes del MERCOSUR, entre un 6% y un 10% de las exportaciones argentinas iba hacia Brasil y entre un 16% y un 17% de lo que el país importaba venía desde Brasil. Esos porcentajes también alcanzaron picos de 28% y 18% entre 1996 y 1998, para después bajar a niveles más modestos, a partir de la maxi-devaluación. En los últimos años, la participación de Brasil en las importaciones argentinas vuelve a ganar fuerza, alcanzando un 25% en 2004 al mismo tiempo en que la participación de Argentina en las exportaciones brasileñas sigue en descenso, cerrando 2004 en un modesto 8%. La razón principal es que el peso se devaluó mucho más respecto del dólar y del euro que respecto del real. Por ello, el las importaciones brasileñas son más competitivas que las provenientes de otros orígenes. Esos índices agudizan la percepción de que la relación con Brasil es asimétrica y desventajosa, sobretodo para aquellos sectores que tienen que hacer frente a la competencia brasileña. Cuadro Nº 5: Peso relativo de Brasil en la economía de Argentina y vice-versa -1985-2004 (en porcentajes sobre el total de importaciones y exportaciones) Año

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Participación de Brasil en exportaciones en importaciones argentinas (%) argentinas (%) 6 16 10 15 8 14 7 18 12 17 12 18 12 18 14 23 21 21 23 20 24 16 27 18 28 18 26 17

Participación de Argentina en exportaciones en importaciones brasileñas (%) brasileñas (%) 2 3 3 5 3 3 2 4 2 6 2 6 4 7 8 8 9 10 9 11 8 11 10 12 12 13 13 13

17

1999 2000 2001 2002 2003 2004

19 21 19 14 13 14

15 18 16 15 22 25

11 11 8 3 6 7

11 12 11 10 9 8

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Desarrollo de Brasil (www.desenvolvimento.gov.br) y del INDEC (www.indec.gov.ar).

Las divergencias cambiarias generan un profundo cuestionamiento argentino del MERCOSUR que clama por una cláusula de adaptación competitiva para los sectores amenazados (ver Cuadro Nº 6). Esta visión se ve agravada por las asimetrías en el perfil exportador. Brasil se ha convertido en el mayor proveedor de manufacturas dentro del bloque: los principales proyectos que exporta a Argentina son coches de pasajeros, maquinaria, componentes electrónicos, productos de la industria química, plásticos, metales y derivados, textiles. Mientras, el valor agregado de las exportaciones de Argentina hacia Brasil ha disminuido. En efecto, los principales productos que exporta la Argentina al Brasil, a excepción del sector automotriz donde hay un acuerdo de comercio administrado, están vinculadas a los recursos naturales. Para algunos sectores en Argentina, existe la percepción de que una de las principales causas de esa reprimarización en el perfil exportador es el equivocada relación bilateral llevada adelante con Brasil y la resistencia de ese de corregir el error, sobretodo cuanto a la dismimución de las asimetrías. Es del ministro de economía de la Argentina, Roberto Lavagna la siguiente declaración: “porque si no se sigue ese camino (de que Brasil acepte la implementación conjunta de políticas sectoriales en busca de un desarrollo de ventajas comparativas dinámicas) no habrá MERCOSUR... Para reprimarizarse no es necesario ser socio de Brasil (Lavagna, 1999:9,10).

1991-1994

Períod o

Cuadro Nº 6: Sectores en conflicto y herramientas utilizadas Tensión entre socios

Argentina demanda medidas de protección y solicita coordinar políticas macro y microeconómicas por el fuerte aumento de importaciones en Argentina y el déficit comercial.

Sectores en conflicto • • • • • • •

Brasil reclamó por la rebaja • Argentina del arancel de importación a 0% y eliminación • de la tasa de estadística para • las compras al mundo para los Bienes de Capital

Papelero Textil Madera Calzado Siderúrgico Productos de granja Electrodomésticos Bienes de Capital Informática Telecomunicacio nes

Tipo de herramienta de política comercial implementada • • • • •

Cláusula de salvaguardia intraMERCOSUR Acuerdos sectoriales entre empresarios Nuevo Cronograma (Las Leñas, 1992) Cupos de "comercio administrado" Tasa Estadística intra-bloque

Argentina ofreció compensar a los productores brasileños con un subsidio a las ventas al mercado interno argentino, del orden del 10% (pero en la práctica nunca se llevó a cabo)

18

1995-1998

Las respuestas divergentes a • la crisis mexicana y los desfasajes del ciclo económico • ocasionaron crecientes incompatibilidades en el • terreno de la política comercial • •

Automotriz

•

Textiles

•

Lácteos

•

Trigo Arroz

• • • •

1999-2002

•

La devaluación de Brasil y el mantenimiento de la convertibilidad en Argentina, el sostenido deterioro de la situación económica y social de la región, generaron mayores focos de conflictos comerciales y llevaron a una acumulación de compromisos incumplidos

• • • • • • •

Porcino (con fallo • a favor de Brasil) Industria láctea • Trigo Textil (fallo a favor de Br.) Siderurgia (acuerdo de precios) Arroz Pollos (con fallo a favor de Arg.)

• • • •

Régimen automotor unilateral (Brasil) Incorporación de nuevos productos a la lista de excepción del AEC Exigencias de pagos en contado para algunas importaciones Mantenimiento del régimen "extarifarios" (Brasil) Rebajas unilaterales del AEC para determinados productos Aumento transitorio del 3% al AEC por tres años Regímenes de draw back y admisión temporaria Acuerdos de restricciones voluntarias entre empresarios Inclusión de productos en el Régimen de Adecuación Reglament. de la salvaguardia de la ALADI (posterior derogación) Derechos antidumping Barreras sanitarias (Aumento de presión por cumplir requisitos sanitarios) Licencias no automáticas (fallo a favor de Arg.)

Fuente: Tussie, Botto y Delich, 2003.

En suma, más allá de que en términos macroeconómicos, la Argentina durante muchos años sostuvo un superávit con relación a Brasil, persiste aquella visión de distribución asimétrica de beneficios, fruto de la presión micro causada por los sectores que sufren pérdidas con la integración comercial. En general, salvo los sectores que se encuentran integrados en estrategias intrafirma, el sector industrial percibe que no hay equilibrio entre los costos y beneficios de la integración con Brasil tal como está. III.1 La Inversión Extranjera Directa La atracción de inversión extranjera directa (IED) es la columna vertebral del MERCOSUR. En el Cuadro Nº 7, se puede observar que durante la primera mitad de los 90, como resultado del proceso de privatizaciones, Argentina fue la principal receptora de la IED que se destinó al MERCOSUR, alcanzando, en 1994, un pico de 54% de toda la IED destinada al MERCOSUR. Sin embargo, durante la segunda mitad de esa década, el flujo viró hacia Brasil. El proceso se consolidó en años sucesivos por la política de incentivos fiscales llevadas adelante por los gobiernos provinciales de Brasil y la creciente recesión de la economía argentina, escenario que tocó su punto crítico en 2001, cuando el 88% de la IED destinada al MERCOSUR fue a Brasil mientras sólo un 8% a Argentina. Fruto de la creciente recuperación de la economía, pasada la crisis del 2001, se nota una cierta recuperación de la capacidad de atracción de IED por parte de Argentina. Algunos

19

expertos creen que la tendencia es que los flujos alcancen un equilibrio, proporcional al tamaño de las economías de ambos países, lo que giraría alrededor de 3 a 1, en favor de Brasil. Hay que señalar, sin embargo, que el avance en la integración comercial no significó un progreso en la creación de un régimen regional de inversiones. Por el contrario, el mayor contacto puso de relieve las divergencias en los modelos económicos. De hecho, ambos países divergieron inclusive en el perfil que debían tener como polos receptivos de IED: mientras Argentina apostó a las privatizaciones y la desregulación como principales herramientas de atracción, Brasil lo hizo en base a incentivos fiscales, presentando un menor nivel de apertura. La lógica predominante en esa etapa - salvo en los sectores donde predominan las estrategias de empresas transnacionales-, fue y es la competencia. Cuadro Nº 7: Flujos de IED recibidos en el MERCOSUR (con especificación de Argentina y Brasil) entre 1995 y 2004 (en millones de U$S) Año

Argentina

Participación en el total recibido por el MERCOSUR

Brasil

Participación en el total recibido por el MERCOSUR

1991

1,836

50%

1,103

30%

1992

2,439

38%

2,061

32%

1993

4,179

53%

1,292

16%

1994

3,490

54%

2,590

40%

1995

5,609

49%

4,405

38%

1996

6,949

39%

10,792

60%

1997

9,160

32%

18,993

67%

1998

7,291

20%

28,856

79%

1999

23,988

45%

28,578

54%

2000

10,418

23%

32,779

72%

2001

2,166

8%

22,457

88%

2002

2,149

11%

16,590

85%

2003

1,887

15%

10,144

80%

2004

4,254

18%

18,166

77%

Fuente: Elaboración propia con datos de UNCTAD, World Investment Report, 1996, 2001 y 2004.

Por otro lado, hay un creciente malestar en la Argentina por el aumento de las inversiones brasileñas en el país, a lo que muchos titulan la “invasión brasileña” (Reuters, 2005). En los últimos años, marcadamente a partir del 2004, Argentina es uno de los principales destinos de IED brasileñas, sobretodo en energía y en menor medida en alimentación, cimiento y siderurgia. Entre las adquisiciones está Perez Companc SA, EG3, Petrolera Santa Fé por parte de Petrobrás, Banco del Buen Ayre SA por parte del

20

Banco Itaú SA, Ferrovia Centro Atlántica SA por parte de la Companhia Vale do Rio Doce y la Sipar Laminación de Aceros por parte del Grupo Gerdau. (UNCTAD, 2004). La marcha hacia la cultura de amistad se está mostrando mucho más lenta de lo que se preveía en los tempranos años 90, cuando el MERCOSUR era visto como la más promisoria iniciativa de integración entre países en desarrollo. Pero en la medida que la integración se acotó a temas arancelarios, se dio lugar a una creciente interdependencia, que a su vez sacó a la luz los desacuerdos sobre los términos de las inserción externa. Ello condujo a escasos avances en la coordinación macroeconómica, en las restricciones no arancelarias, o la creación de un régimen de inversiones. En suma, se puede afirmar que la acción es crecientemente coordinada, pero que en muchos puntos, persisten rasgos de competencia que predominan sobre la cooperación. Ese cuadro genera en Argentina visiones divergentes acerca de Brasil. A pesar de que muchos perciben la relación con Brasil como muy asimétrica donde el país vecino recibe mayores ventajas, la percepción más difundida es la que afirma que Brasil es un socio fundamental y que a pesar de que hay que resolver las asimetrías, no puede concebirse una relación de rivalidad. Guillermo Rozenwurcel (2005) sintetiza esta visión, reconociendo que Argentina debe seguir reclamando la eliminación de las asimetrías que perjudican al país y que no hay que desatender los problemas sectoriales puntuales. Pero afirma que éstos representan una fracción relativamente pequeña del comercio bilateral. La posición de Argentina frente a Brasil y la estrategia frente al MERCOSUR no puede depender de consideraciones basadas en celos respecto al creciente protagonismo de Brasil en el mundo. “Es verdad que hasta ahora el MERCOSUR no dio los frutos esperados, pero dado que ninguno de los problemas que enfrentamos se verá aliviado sin él y, por el contrario, sus potencialidades siguen vigentes, tal vez el secreto esté en perseverar, sin actitudes arrogantes ni complejos de inferioridad”. IV. Medioambiente El uso de los recursos naturales ha estado siempre presente en la relaciones entre ambos países. Desde tiempos coloniales, prevaleció una visión geopolítica del medioambiente: los gobiernos rivalizaban por obtener el control del principal recurso natural compartido, el sistema hidrográfico del Río de la Plata, y competían por atraer a Paraguay y Uruguay a su causa (ver Item Tratados limítrofes). Con la creación del MERCOSUR se produce un vuelco fundamental en esta concepción: el tema medioambiental deja de ser percibido como un juego de suma cero para dar lugar a una visión cooperativa. En esta sección se examina el desarrollo de los problemas ambientales en el contexto institucional del MERCOSUR y las principales iniciativas y soluciones puestas en marcha de manera comunitaria para resolverlos. Hasta ahora, como vemos a continuación, el logro de objetivos comunes ha avanzado muy lentamente. Como lo demuestra el caso de las evaluaciones de impacto conjuntas, el avance dado en la materia, ha sido, por lo general, un subproducto del creciente contacto, antes que un esfuerzo institucional consciente. La cuestión ambiental se mencionó específicamente en la introducción del Tratado de Asunción, que estableció el marco de preparación del MERCOSUR en 1991. En el

21

acuerdo se destacó que la integración regional ayudaría a ampliar los mercados nacionales a través del "...uso más eficiente de los recursos disponibles y la preservación del ambiente...". También se introdujo cuando se acordó el programa de liberalización del comercio, en la Cumbre Presidencial de Las Leñas, en 1992. Sin embargo, no fue incluido como tema independiente, sino más bien como recomendaciones destinadas a acompañar el conjunto de compromisos vinculados con el comercio. El verdadero avance de la Cumbre de Las Leñas fue la creación de la Reunión Especializada de Ambiente (REMA), que según lo previsto debía sembrar las primeras semillas del temario ambiental del MERCOSUR. Las reuniones de la REMA comenzaron a realizarse en noviembre de 1993. Se esperaba que de ella emanaran sugerencias específicas sobre cómo armonizar la protección del ambiente y eliminar las barreras no arancelarias al comercio que se aplican por razones ambientales. Sin embargo, los logros alcanzados fueron escasos. Se pudo identificar una serie de objetivos comunes y plasmarlos en directivas concretas, pero todas ellas de carácter no obligatorio. Su mayor logro, en cambio, fue el de generar un espacio para fijar posiciones conjuntas sobre temas regionales y globales, que más tarde serían llevados a los foros internacionales como el de la Conferencia sobre el Ambiente y el Desarrollo de la ONU (Río 1992). Para esa ocasión, los países del MERCOSUR firmaron la Declaración de Canela13, considerada por muchos especialistas como el primer paso hacia la adopción de un “enfoque de condominio", consistente en promover una asociación de esfuerzos encaminada a ocuparse de los recursos naturales compartidos (Tussie & Vazquez, 2000). La puesta en marcha oficial del MERCOSUR en 1995, hizo que las cuestiones ambientales cobraran, en cierta medida, nuevo ímpetu. Aprovechando ese impulso los ministros de asuntos ambientales de los cuatro países se reunieron ese año por primera vez en el Palacio Taranco, Uruguay. La declaración consiguiente fue bastante ambiciosa, teniendo en cuenta los objetivos intrarregionales y extrarregionales. En lo referente a los problemas internos del MERCOSUR se planteó por primera vez la cuestión de la armonización jurídica de las normas ambientales como principal meta a alcanzarse en 199614. En lo referente a los objetivos extrarregionales, los Ministros hicieron hincapié en la importancia de seguir de cerca las negociaciones de ISO de la serie 14.000 para verificar sus posibles efectos sobre la competitividad internacional de los productos del MERCOSUR. También expresaron su deseo de que se llegara a un acuerdo con respecto a una estrategia común para las negociaciones internacionales.

13

Los países del MERCOSUR firmaron la Declaración de Canela, en 1992, antes de la Conferencia de Río sobre Ambiente y Desarrollo, que comprendía declaraciones sobre protección de la atmósfera, biodiversidad, desechos peligrosos, degradación de tierras, bosques, recursos hídricos, recursos financieros, comercio internacional, ambiente marino y fortalecimiento de instituciones, con el fin de alcanzar un desarrollo sostenible (FARN, 1995).

14

La Declaración de Taranco inclusive fue más allá del acuerdo del GATT y de la OMC, al hacer hincapié en la necesidad de armonizar los procesos y métodos de producción (PMP) que pudieran suscitar efectos sobre el ambiente en ecosistemas compartidos, proceso conocido en la jerga de la materia como "reducción de asimetrías".

22

Además de esas metas a largo plazo, en la reunión ministerial del Palacio Taranco se adoptaron medidas más inmediatas y prácticas. Se perfeccionó el mecanismo de las REMA, de modo que pasó a ser un subcomité técnico (SCT 6) de carácter autónomo, dentro de la estructura del Grupo del Mercado Común, que es el órgano ejecutivo del MERCOSUR. Esa decisión estaba destinada a dar mayor preponderancia al tema del ambiente, con la meta final de hacer de él parte del temario, pero la labor ha sido infructuosa y el proceso está paralizado. IVa. Los logros en materia de coordinación regulatoria El Subcomité comenzó por establecer cierto orden: reclamó que todos los temas ambientales, hasta ahora dispersos en el contexto de la labor de otros subcomités técnicos, pasaran a ser de su competencia. Quedaron bajo su égida resoluciones anteriores resultantes de la labor de esos subcomités, como las referentes al transporte intrarregional de bienes peligrosos, a los límites a las emisiones de los vehículos y los niveles de ruido de los vehículos, emergencias medioambientales y áreas protegidas. Actualmente sus líneas de acción se refieren a la gestión sustentable de los recursos naturales, la calidad de vida y el planeamiento ambiental, los instrumentos de política ambiental y las contribuciones al comercio sustentable (ver cuadro Nº 8). Cuadro Nº 8: Plan de trabajo 2005 para SGT6 del MERCOSUR Línea de acción Gestión sustentable recursos naturales

de

Temas Recursos hídricos

Áreas protegidas

Gestión integrada de agua de lastre Manejo de fauna Manejo de florestas naturales

Calidad de vida Planeamiento Ambiental

y

Gestión de sustancias productos químicos

y

Gestión de residuos peligrosos

Foros internacionales y regionales de salud y medio ambiente

Resultados esperados Propuesta de protocolo de gestionar recursos hídricos Padrón de calidad de agua Padrón de calidad de agua Sistema de informaciones de áreas protegidas Proyecto Ballena Franca austral Control de especies invasoras Gestión de avifauna cinegética en áreas compartidas Planos de protección y recuperación de mata atlántica del alto Paraná Propuestas de cooperación para la gestión ambientalmente adecuada de sustancias químicas de interés prioritario para la región Propuestas de cooperación para la gestión ambientalmente adecuada de residuos peligrosos Fortalecimiento de las instancias ambientales del MERCOSUR para la coordinación de temas en los foros internacionales y regionales.

23

Instrumentos Ambiental

de

Política

Harmonización legislación

de

Instrumentos ambiental

de

la

control

Emergencias ambientales

Contribución del comercio al desarrollo sustentable

Producción sustentable

y

consumo

Certificación ambiental

Servicios ambientales

Consideraciones ambientales en las negociaciones comerciales multilaterales

Propuesta de harmonización de legislación sobre acceso a la información, participación y justicia. Mapa de ilícitos ambientales Medidas de prevención y control de los ilícitos ambientales Mecanismo de alerta, Banco de expertos y de estadísticas Plan de contingencia. Diseminar los conceptos de ecoeficiencia a las Pymes del MERCOSUR Propuesta de política de “producción más limpia” Portal de competencia y medioambiente (CyMA) dentro del SIAM Estrategias de promoción y difusión de sistemas de certificaciones ambientales voluntarios Propuesta de lista de servicios ambientales prioritarios para el MERCOSUR Incluir el SGT6 en el proceso de negociación

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SGT Nº 6 disponibles en www.medioambiente.gov.ar

No obstante, el progreso que se ha logrado en términos de la armonización jurídica del régimen regulatorio del ambiente, es escaso o nulo. Las legislaciones ambientales nacionales son fragmentarias, y se asemejan a un tejido carente de trama, evidenciando la carencia de una visión cooperativa con respecto a los problemas ambientales. La idea inicial de elaborar un Protocolo Adicional del Tratado de Asunción en lo referente al ambiente, quedó neutralizada por la oposición de países como la Argentina y Paraguay, quienes se pronunciaron contra la propuesta de Brasil de proteger el medioambiente a través de Directivas Básicas que fueran convergentes con normas universales, de manera tal de evitar desventajas competitivas originadas en sus estándares medioambientales mas elevados (Leis y Viola, 2001)15. El resultado fue la sanción de una declaración medioambiental, en la que se hacen una serie de recomendaciones sin efecto vinculante alguno.

15

La idea del protocolo era, entre otras, la de 1) establecer una eco-etiqueta del Mercosur, 2) hacer cumplir en mayor medida la legislación ambiental en cada uno de los países miembros y 3) establecer un control armonizado de las evaluaciones de impactos ambientales de carácter regional. Estas iniciativas generaron una fuerte polémica entre el sector privado y las oficinas gubernamentales involucradas en el tema, en especial el gobierno argentino que presionó para que el protocolo finalmente adquiriera la forma de declaración (no vinculante).

24

Con posterioridad, se han realizado algunos tímidos esfuerzos encaminados a ir más allá de los acuerdos sobre directivas generales, en gran medida como resultados de las fuerzas de mercado. Estos avances, sin embargo, funcionan meramente como marco (bastante laxo) de decisiones de políticas. En gran medida, se puede decir que frente a la falta de acuerdo a nivel gubernamental, la atención al medioambiente y la aplicación de reglas internacionales a nivel regional avanzó por la presión de los mercados. Este es el caso de la empresa brasileña Petrobrás, por ejemplo, que incluye proyectos relacionados con el cuidado del medioambiente y de los recursos naturales en sus programas de responsabilidad empresaria. En este sentido, Petrobrás invierte en programas que, además de defender la preservación del medio ambiente, incentivan el desarrollo de una conciencia ecológica ante las comunidades. La empresa desarrolla también proyectos especiales que se realizan mediante convenios con ONGs y universidades de Brasil16. A su vez, otros proyectos se proponen implantar un programa de educación ambiental dirigido de forma prioritaria a los alumnos y profesores de ciencias de educación básica de la red pública, que permitan desarrollar conductas de prevención a la contaminación, la preservación de los cuerpos de agua y el uso sostenible de los recursos hídricos. Cada vez en mayor medida los mercados de exportación están obligando a los productores de base local a aplicar normas ambientales más restrictivas. La adopción de normas voluntarias, como la serie de normas ISO 14000, así como el mejoramiento tecnológico encaminado a aplicar normas externas, constituye, para las empresas locales de exportación, un requisito esencial para mantener el acceso a los mercados internacionales. A este respecto en varios sectores existen indicios de que se aplica una modalidad dual de producción: una más propicia para el ambiente, en el caso de los mercados de exportación, y otra, de producción obtenida con mayor contaminación, para los mercados internos o regionales. Sin embargo, esto guarda relación con el tipo y escala de las empresas. En general las empresas que han logrado adaptarse a un desempeño más adecuado desde el punto de vista ambiental pertenecen al sector manufacturero y son las líderes en el mercado; quedando, en consecuencia, a la zaga las empresas pequeñas. Un caso elocuente son los sectores petroquímico, siderúrgico y papelero en Argentina. Las filiales locales de empresas petroquímicas extranjeras están transfiriendo las normas más rigurosas aplicadas en sus países de origen. En el sector del papel, la presión de los mercados de exportación ha constituido un factor importante para la incorporación en la región de tecnologías limpias y métodos de producción sostenibles. La falta de una visión interestatal coordinada tiene serias limitaciones. En algunas esferas el incremento del comercio puede conducir a la especialización y producción de bienes muy contaminantes o a la intensificación de prácticas no sostenibles. El sector agrario constituye un claro ejemplo de que la modificación de las modalidades de producción provocada por la integración regional suscita tensiones adicionales para el entorno interno, a menos que se adopten medidas que contrarresten ese efecto. El incremento de la demanda brasileña de arroz y frijoles o la demanda de los países asiáticos en materia de soja son dos casos paradigmáticos. 16 Entre los más destacables, podemos mencionar el Proyecto “Brasil de las Aguas”, cuyo objetivo es realizar un mapa de los principales ríos y cuencas del país, con el objetivo de buscar, catalogar y analizar las aguas dulces de Brasil, además de identificar ambientes aún no impactados para que puedan ser conservados. Mediante la utilización de un hidroavión laboratorio, se tomaron más de 6000 muestras de agua dulce en 1170 puntos de muestreo en ríos, represas y lagos diseminados por todo el territorio brasilero. En los últimos tres años, Petrobrás ha invertido cerca de R$ 5,2 mil millones en la seguridad ambiental de sus instalaciones y más de R$ 18 millones en proyectos de impacto ambiental (ver www.petrobras.com.ar).

25

En otras esferas, la falta de un régimen de conservación de tierras, la expansión de la producción de ambas semillas (frijoles, arroz, soja) en el noroeste de Argentina (especialmente en la Provincia de Salta) conduce a la deforestación. Ésta, a su vez, puede provocar, entre otros efectos, pérdida de biodiversidad y de flora y fauna, así como desestabilización de los ciclos hídricos y erosión de los suelos. En esos ámbitos no existen políticas públicas internas ni mecanismos institucionales conjuntos, y la participación pública, y la presencia de la comunidad son aún muy poco intensas. IVb. Logros en materia de conservación y protección medioambiental Si bien se han evitado los potenciales perjuicios ambientales de la competencia en procura de recursos naturales a través de una nueva visión de colaboración, aún no existen esfuerzos conjuntos encaminados a la conservación. De hecho, los recursos naturales han comenzado a sufrir los efectos de un acelerado crecimiento económico. El deterioro de la calidad del ambiente se manifiesta en deforestación, degradación del suelo, pesca irrestricta y contaminación del agua en las zonas costeras. El MERCOSUR ha dado vía libre a la competencia por inversiones. Al igual que en la Unión Europea, los motivos iniciales que llevaron a considerar el tema ambiental para efectos de establecer los objetivos de las negociaciones fueron principalmente económicos. La meta principal de la integración consiste en promover el comercio y la inversión, y hasta ahora los miembros del MERCOSUR han centrado su atención en esa esfera. No es mucho lo que se ha avanzado en los casos en que se requieren políticas públicas compartidas que impartan señales a las empresas para que se comporten en forma responsable desde el punto de vista ambiental, especialmente en materia de forestación, pesca y conservación de la tierra, donde se requieren políticas públicas conjuntas. Distintos factores han conspirado para que la definición de objetivos positivos fuera posible: en primer lugar, las legislaciones medioambientales de cada uno de los países de la región, que además de fragmentadas, se hacen flexibles a la hora de su aplicación. En segundo lugar, el marco conceptual sobre el que se apoya la integración regional: basado en el principio de la competencia regulatoria, cualquier iniciativa que se le oponga es acusada de restringir el horizonte de la competencia. Por ultimo, podemos agregar, el escaso entusiasmo por una regulación medioambiental de parte de determinadas empresas y la relativa debilidad de los grupos de interés ambiental. Existe, sin embargo, al igual que en el tema nuclear o las operaciones navales conjuntas una suerte de medidas de confianza mutua que son las evaluaciones preventivas conjuntas de impacto ambiental de proyectos de infraestructura. Cualquier nuevo proyecto de integración física debe llevar en su seno evaluaciones de impacto más cuidadosas y basarse en una mayor cooperación entre los países miembros. Un ejemplo de su puesta en marcha es el proyecto de la hidrovía Paraná-Paraguay, encaminado a mejorar la navegación y promover un mayor flujo de fletes marítimos a lo largo de más de 3.400 kilómetros. En el desarrollo de la propuesta de la hidrovía, por primera vez en la historia de la región son tenidos en cuenta los costos ambientales, al mismo tiempo que se examinan las consideraciones financieras y de otro orden, para establecer la factibilidad de un proyecto con potenciales beneficios económicos.

26

El proyecto de la hidrovía Paraná-Paraguay cuenta con el apoyo de los gobiernos y de las empresas beneficiadas; sin embargo, a él se han opuesto comunidades locales y Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)17. De los temores expresados por la sociedad civil, se hizo eco en un informe de 1996 de un Panel de Análisis de Especialistas, convocado para examinar la factibilidad técnica y económica y la evaluación del impacto ambiental de la hidrovía. El Panel examinó el informe de los consultores contratados para realizar la evaluación de impacto ambiental del proyecto y llegó a conclusiones devastadoras con respecto a la factibilidad del mismo18. Aún no se ha alcanzado ninguna conclusión definitiva sobre la manera de armonizar los potenciales beneficios económicos con los posibles efectos sociales y ambientales del proyecto. Sin embargo, el acuerdo entre los cinco países (MERCOSUR + Bolivia) se ve complicado debido a las inversiones en gran escala que el plan requeriría y a sus potenciales repercusiones ambientales y sociales. Si bien la iniciativa entusiasma a Paraguay y Bolivia, que carecen de puertos marítimos, Brasil y Argentina son menos entusiastas. En síntesis, aunque los pronunciamientos sobre la preservación del ambiente son incesantes, los pasos para desarrollar una política común son modestos. Se ha dado carácter secundario a la cuestión del ambiente en comparación con los esfuerzos centrados en objetivos comerciales. La meta principal de la integración consiste en promover el comercio y la inversión, y hasta ahora los miembros del Mercosur han centrado su atención en esa esfera. Se han evitado los potenciales perjuicios ambientales de la competencia en procura de recursos naturales a través de un nuevo clima de colaboración mutua, pero aún no existen esfuerzos conjuntos encaminados a la conservación. En síntesis y para concluir podemos decir que el establecimiento del MERCOSUR ha creado un entorno más apropiado para la mutua colaboración, pero la "ventanilla de oportunidad" para la adopción de objetivos ambientales aún no ha sido aprovechada, y como muestra el conflicto entre Uruguay y Argentina para atraer la radicación del polo de papel y celulosa sobre el río Uruguay, todo indica que esta competencia continúa a flor de piel. V. Migraciones El objetivo de esta sección es explorar los movimientos migratorios y como influyen en las visiones que se construyen en Argentina de Brasil. En la historia argentina, como la del resto de los países del Cono Sur, es posible reconocer tres grandes patrones migratorios: la inmigración de ultramar, la migración intrarregional y la emigración extrarregional. La primera de ellas estuvo constituida por 17

Una parte importante del proyecto consiste en la modificación del curso de los ríos a modo de acelerar la navegación. Se prevé que ello suscitará importantes consecuencias negativas para el ecosistema local, provocando inundaciones y sequías, así como el reasentamiento de comunidades indígenas y locales. El aspecto que causa mayor preocupación es el efecto que ese proyecto tendría sobre las zonas húmedas brasileñas, que constituyen una de las zonas de biodiversidad más ricas del mundo. 18 Sosteniendo que las pruebas existentes no bastan para establecer que el impacto potencial de la Hidrovía sea insignificante, como sostenían los consultores, el Panel hizo hincapié en que las posibilidades de un impacto a largo plazo sobre los ecosistemas de las llanuras inundables no habían sido adecuadamente consideradas. Destacaron además que si bien el impacto ecológico clave de un proyecto de esta naturaleza es el efecto a largo plazo que experimentarán los hábitats de las llanuras inundables, los consultores no habían analizado las variaciones del régimen de inundación de dichas llanuras.

27

inmigrantes mayoritariamente europeos que venían exiliados por problemas económicos y políticos. La segunda se inaugura en los años 50, con la consolidación de los movimientos intrarregionales entre Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. En la tercera ola, desde los años sesenta, con una profundización en la última década, se advierten crecientes flujos de migrantes en dirección hacia los países más desarrollados del mundo. Las razones de la expulsión se repiten: en un principio migran por cuestiones político - ideológicas, y luego en busca de mejores oportunidades económicas, básicamente en dirección hacia América del Norte y Europa. La migración presenta características importantes para la construcción de la visión de Brasil. En términos absolutos, en la década de los noventa se observan 1.220.799 personas nacidas en la región que residen en otro país dentro de la misma región. Es el volumen más importante de intercambios regionales de las últimas cuatro décadas, y totaliza 109.784 personas más que en 1980 (Grimson, s/f). La migración dentro de lo que podríamos llamar el MERCOSUR (ampliado) está claramente estigmatizada entre los países receptores y los que no lo son. Entre los primeros se encuentran Argentina, Chile, Brasil y Uruguay. Este grupo de países presentan niveles de ingresos per cápita, urbanización e industrialización relativamente altos en relación al resto de los países sudamericanos y se encuentran, a excepción de Brasil, en una etapa más avanzada de la transición demográfica, con tasas bajas de crecimiento poblacional y fecundidad19. Los países expulsores son principalmente Paraguay, Bolivia y en menor grado Perú, los que a su vez comparten un nivel de desarrollo menor (alta tasa de crecimiento poblacional, bajo nivel de urbanización, alta tasa de analfabetismo e ingresos bajos) y semejante a los países más pobres del mundo en desarrollo (ver Cuadro Nº 9). Cuadro Nº 9: Selección de indicadores de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay Indicadores sociales y de bienestar Población total (en millones) (2000) Tasa de crecimiento medio anual de población (1990-1999) Tasa global de fecundidad (1995-2000) Esperanza de vida al nacer (2000) Tasa de mortalidad infantil (por mil) (1998) Porcentaje de población urbana

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Paraguay

Uruguay

37

8.3

170.4

15.2

5.5

3.3

1.3

2.4

1.4

1.5

2.7

0.7

2.6

4.3

2.3

2.4

4.1

2.4

72.9

61.4

67

74.9

69.6

73.9

22

78

40

12

27

19

90

62

81

85

55

91

19

Pese al deterioro observado en los últimos años en la mayoría de los países de la región en relación a la calidad y alcance de los servicios públicos de salud y educación, la esperanza de vida al nacer en Chile, Uruguay y Argentina es alta (mayor a los 73 años de edad). En estos mismos países, se advierte una tasa de mortalidad infantil relativamente baja (menor a 22 por mil) y también bajos porcentajes de analfabetismo El bloque conformado por Bolivia, Brasil y Paraguay, en contraste, tiene una esperanza de vida al nacer menor que los otros países (entre 62 y 70 años) y tasas más altas de mortalidad infantil y analfabetismo. En estos dos últimos aspectos, Bolivia y Brasil detentan niveles muy superiores a los restantes países de la región.

28

(1999) PIB por habitante (en dólares) (1999) Porcentaje de analfabetos (15 años y más) (1998)

7.600

1.010

4.420

4.740

1.580

5.900

3

15.5

16

4.5

7.5

2.5

Fuente: Datos del Banco Mundial (2000).

Para explicar este flujo migratorio en el Cono Sur, los especialistas hablan de la confluencia de dos tipos de factores. Por un lado, existen elementos estructurales que, como la proximidad geográfica y cultural, fomentaron el desplazamiento de personas a través de las fronteras a lo largo de su historia. Esto condujo a la consolidación de genuinos circuitos migratorios, que movilizan a una cantidad considerable de población en busca de mejores oportunidades, trabajo, mayor independencia y posibilidades de ascender en la escala social, entre otros. Por otro lado, están las variables de coyuntura que, como las fluctuaciones de carácter macroeconómicas o políticas, atraen a inmigrantes de países vecinos, exacerbando o consolidando los patrones anteriores (Cabrera Ortiz, 2004). A diferencia de los primeros, estos migrantes son “golondrinas” y vuelven a sus países ni bien la coyuntura se revierte. Ejemplo de ello ha sido la vuelta repentina de migrantes peruanos en su mayoría profesionales a su país de origen, tras la devaluación de la moneda argentina en el 2001, que puso fin a la convertibilidad peso/dolar. Cuadro Nº 10: Total de extranjeros nacidos en la región residentes en Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay (1970, 1980 y 1990) Argentina Chile Paraguay Uruguay

1970 580.100 26.616 63.151 36.385

1980 742.101 33.688 145.653 35.315

1990 7.962.255 56.685 162.789 43.919

Fuente: Datos de IMILA, CELADE.

De todos los países receptores, la Argentina ha sido tradicionalmente y continúa siéndolo, el país que mayor cantidad de inmigrantes regionales recibe. En 1991, el Censo Nacional arrojaba datos acerca del incremento de los migrantes limítrofes, quienes alcanzaban el 5% de la población extranjera en el país (INDEC, 1991). En la actualidad, la intensidad de estos flujos se ha debilitado por la pérdida de atractivo de su moneda y la grave crisis económica y política que azotó al país en el año 2001. En términos de origen de los residentes limítrofes, el Cuadro Nº 10, demuestra un aumento considerable de la población paraguaya residente en Argentina en los últimos 30 años, con una disminución proporcional de la chilena y el mantenimiento de la migración uruguaya en términos relativos. De todos modos, permanece en Argentina una visión sobredimensionada acerca de los flujos afluentes de migrantes, que no coincide con los datos objetivos construidos en torno a este fenómeno. La creciente visibilidad social de los migrantes, desprendida de discursos periodísticos y hasta académicos, por lo tanto, no tiene motivos cuantitativos, sino socioculturales. De hecho, los prejuicios sobre los migrantes de países limítrofes se basan en una visión del otro que contrasta con la construcción identitaria argentina como

29

territorio “europeizado”. Esta identidad busca diferenciarse de la presencia indígena en Paraguay, Bolivia y Chile, y de la presencia negra e indígena en Brasil (Grimson, s/f). Un aspecto notorio es la ausencia de flujos de migrantes brasileños en las estadísticas y patrones históricos. Si bien existe movimiento de personas de uno y otro lado de la frontera, ello no representa flujos importantes y además está fuertemente atado a una situación de coyuntura. Se trata de una migración de poblaciones de frontera, que se desplazan al otro lado de la frontera para aprovechar las ventajas comparadas que resulta del cambio de moneda local, fuentes de trabajo, infraestructura de servicios básicos. Existen importantes flujos poblacionales entre Argentina y Brasil que se relacionan más de cerca con las prácticas cotidianas y la economía y los servicios de las ciudades fronterizas y ciudades gemelas. La Zona de la Triple Frontera presenta un ejemplo paradigmático de este tipo de circulación de la población en busca de una mejor atención de la salud. El intercambio se produce, principalmente, por las disparidades entre los servicios de salud de Argentina, Brasil y Paraguay. La provincia de Misiones del lado argentino, tiene la mejor infraestructura de la zona en cuanto a hospitales aunque la inversión presupuestaria que se da al nivel de la atención primaria es escasa. En efecto, los extranjeros que ingresan a Argentina lo hacen en busca de atención de alta complejidad en hospitales zonales. En Brasil, en cambio, el nivel primario de atención de la salud tiene prioridad en la asignación presupuestaria. Paraguay presenta la situación más deficiente. Entre Argentina y Brasil, se ha avanzado en un acuerdo de reciprocidad en la materia, según el cual cada uno se compromete a atender a la población vecina en aquellos aspectos que tuvieran deficitarios. Ambos coinciden en que Paraguay se comporta como verdadero free rider de la situación, expulsando a sus habitantes en busca de recursos extranjeros. Sin embargo, no existen acciones conjuntas para paliar las necesidades de los pobladores de manera eficiente y coordinada. La posibilidad de lograr conformar una “zona sanitaria interfronteriza” no constituye un tema de agenda para los actores de los sistemas de salud de los países limítrofes. Esta integración sectorial se ve perjudicada a su vez por las amplias diferencias en cuanto a modalidades organizativas y servicios primarios de salud (Comes y Stolkiner, 2000). Sin embargo, el principal conflicto surge cuando se plantea quién y cómo se debería absorber este importante flujo de personas. Brasil rechaza de tajo su liderazgo, y en los hechos aplica aranceles diferenciados a los pobladores de otros países que utilicen sus servicios de salud. Argentina reniega de acuerdos formales, pero en los hechos es el país que recibe diariamente más extranjeros, en sus hospitales públicos. Esta dificultad para diseñar y poner en marcha soluciones frente a presiones que aquejan a ambos países por igual, también se hace manifiesta frente al problema de los extranjeros ilegales. Ambos son receptores de migración clandestina, que de ordinario provocan trastornos de tipo económico, demográficos o inclusive étnicos ya que introducen más pobreza en los países de destino y son blanco de actitudes discriminatorias. Ambos países intentaron dar solución al problema con acuerdos y compromisos bilaterales. Así por ejemplo, la Argentina lleva firmados múltiples acuerdos con Paraguay, Chile, Uruguay y Bolivia sobre los procedimientos para controlar la migración fronteriza. El MERCOSUR también ha tomado cartas en el asunto, pero lo ha hecho, una vez más, sin efecto vinculante (ver Anexo 1). Los discursos integracionistas

30

ocultan la situación de marginalización en la que se encuentran las zonas de fronteras, especialmente del lado argentino, olvidadas en los diseños de políticas públicas. Desde el lado de Argentina hay además un desconocimiento de la existencia de subregiones identitarias que sobrepasan las demarcaciones fronterizas, articulando los territorios nacionales de manera parcializada. En el territorio ocupado por Brasil y Argentina, podemos mencionar la existencia de una región económico – cultural “Gaucha” o “Gaúcha” (Grimson, s/f). En síntesis, los flujos migratorios que conectan a Argentina y Brasil no pueden ser calificados como problemáticos en torno a cuestiones ambientales o incluso económicas. Ya sea por el tamaño de dichos flujos, o por las motivaciones de los migrantes, los movimientos poblacionales entre ambos países no representan cuestiones que puedan afectar el desarrollo de la percepción del “otro”. VI. Diplomacia Hasta aquí hemos identificado los principales avances y desafíos que se dan en la percepción de Brasil a través de los distintos temas de interés común. En este apartado nos concentraremos en identificar y analizar la posición llevada por Argentina y Brasil en los distintos foros multilaterales. Utilizaremos para ello dos acepciones de diplomacia. La acepción más tradicional del término que vincula la diplomacia con la posición defendida por los gobiernos en los distintos foros de negociación. A este respecto, identificaremos y analizaremos los grandes puntos de convergencia y de divergencia que caracteriza la posición negociadora de los gobiernos de Argentina y Brasil en la actualidad y en los distintos foros multilaterales, sea en los económicos (OMC, FMI, etc.) o en los políticos y de seguridad (OEA, ONU). En segundo término, avanzaremos sobre el análisis y descripción de una segunda visión de la diplomacia, por cierto más novedosa, que la describe como las relaciones de cooperación que mantienen actores no gubernamentales, principalmente de la llamada sociedad civil. Bajo esa acepción, analizaremos las iniciativas civiles que se han generado entre actores de ambos países y que han tenido como objetivo o impacto, la consolidación del fortalecimiento de las relaciones bilaterales. VIa. Avances en la diplomacia multilateral Desde la crisis de la deuda en 1982 y la transición política de la región a mediados de la década del ochenta, Brasil y Argentina han intentado iniciativas conjuntas en el campo diplomático [cita]. Sin embargo, la cooperación no se mantuvo ni constante ni homogénea en los distintos ámbitos y foros de negociación. A principios del 2002 pareció ceñirse un mayor entendimiento y consenso entre ambos países en los foros multilaterales, en gran medida promovido por la llegada al poder de los Presidentes Kirchner y Lula. En términos de foros las negociaciones comerciales, las diferencias y las desconfianzas de antaño principalmente las pujas pro y anti ALCA de los 90 dieron lugar a un esfuerzo de convergencia. Los acuerdos y las negociaciones que en la década anterior se intentaban llevar de manera unilateral de forma de socavar el poder de Brasil, fueron convalidados bajo el paraguas del MERCOSUR (ej: MERCOSUR - India, MERCOSUR - SACU, MERCOSUR - México).

31

De esta manera, es posible afirmar hoy que este bloque está intentando cumplimentar uno de los prerrequisitos de la llamada unión aduanera20. Sin embargo, existe una diferencia importante a resaltar entre la estrategia negociadora, producto de las diferentes agendas, llevada adelante en las negociaciones del bloque con países desarrollados (Sur/Norte) respecto de las llevadas con países de nivel semejante de desarrollo (Sur/Sur). En las primeras, priman posturas más coordinadas (ej. actuales negociaciones para constituir una zona de libre comercio con la Unión Europea y América del Norte (ALCA). En los foros de negociación con países o bloques de países en desarrollo, el MERCOSUR firma un acuerdo marco, pero las negociaciones puntuales (sector por sector y producto por producto) son llevadas de manera bilateral, y no necesariamente simultanea entre las respectivas cancillerías de Brasil y Argentina, según los intereses y prioridades de cada una de ellas. En el Cuadro II se listan los acuerdos en curso. Cuadro Nº 11: Negociaciones comerciales de la Argentina (1992-2005) Año 1996 1996 1995 1994 1998 2002 2003 2005

País/ bloque Chile Bolivia Unión Europea ALCA CAN Rusia SACU México

Alcance

Negociación

Status

ZLC ZLC ZLC (bienes+compras, servicios) ZLC (bienes + 11 sectores) Acuerdo preferencias fijas Acuerdo preferencias fijas Acuerdo preferencias fijas Acuerdo preferencias fijas

MERCOSUR MERCOSUR MERCOSUR

Vigente Vigente En negociación

MERCOSUR MERCOSUR MERCOSUR MERCOSUR MERCOSUR

En negociación Falta internalizar En negociación Firmado En negociación

Fuente: Elaboración propia, con datos de Cancillería Argentina (www.mrecic.gov.ar).

Los diferentes patrones de negociación responden al contenido diferente de los acuerdos en tanto y en cuanto en el eje Norte-Sur se introduce temas regulatorios aun no incorporados en la normativa Mercosur. Llamativamente, la relación entre la Argentina y Brasil en la OMC sufre de sub-coordinación. En materia agrícola, Brasil encabeza el llamado G-20; en los llamados temas de Singapur, donde persisten divergencias con Argentina, coordina sus posiciones con India y Pakistán subsisten aun competencias por el liderazgo. Un ejemplo de ello fue la elección del Secretario de la OMC a principios del 2005: mientras Brasil lanzó sin consulta su propio candidato Luiz Felipe Seixas Corrêa, cuando Argentina había dado su apoyó el candidato de Uruguay, Carlos Pérez Del Castillo. Las negociaciones del MERCOSUR con la CAN ejemplifican las diferentes prioridades que se juegan entre Argentina y Brasil en esta nueva estrategia comercial. El principal impulsor de esas negociaciones es Brasil, que tiene un renovado interés en construir un área de libre comercio en América del Sur, plan que ya puso en marcha con la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en 2004. Brasil disputa el liderazgo americano en la región y eso es claro en el apresuramiento por culminar las negociaciones entre la CAN y el MERCOSUR por parte de Brasil paripassu del impulso por parte de Estados Unidos por avanzar en la negociación con el bloque andino. Las 20

La unión aduanera implica no sólo adoptar un mismo arancel externo y procedimientos aduaneros comunes sino negociar con los no miembros como una sola parte.

32

negociaciones entre la CAN y el MERCOSUR comenzaron en 1998 con un acuerdo marco que pretendía avanzar primero en un acuerdo de preferencias y luego llegar a una zona de libre comercio, meta que ha sido postergada hasta el 2006. Se preveía alcanzar ese acuerdo de preferencias (que no llegaría a un arancel cero) para marzo de 1999, lo cual no se logró. Más tarde hubo un nuevo intento de finalizar el acuerdo en diciembre de 2001, lo cual tampoco fue posible. El núcleo del problema en las negociaciones se encuentra en la fuerte resistencia de Argentina que temen la erosión de preferencias en le mercado brasileño (Terra & Laens 2003), dado lo cual debe compensar esta erosión con un acceso en la CAN lo más equivalente posible para satisfacer más exportadores. Para concluir con las negociaciones comerciales hacia terceros países, señalaremos dos novedades introducidas en los últimos años en el marco del MERCOSUR, que representan avances en la cultura de contacto, en la interrelación entre Argentina y Brasil. La primera, se refiere a la aparición de actores subnacionales que comienzan a interesarse y a participar en el diseño y la puesta en marcha de las políticas internacionales. En el caso argentino, tres elementos se han ido conjugando para hacer posible este mayor activismo: el regreso de la democracia en 1983, el proceso de apertura de la economía en los años noventa y la reforma constitucional de 1994 que afirmó la organización federal del estado nacional (Tussie, 2004; Dalla Via, 200421). De manera creciente, las provincias argentinas comienzan a especializar su conocimiento en materia de negociaciones comerciales, creando oficinas en otros países y contratando personal técnico. Sin embargo, se trata de un cambio progresivo, limitado hasta hoy a un numero reducido de provincias y a funciones como la de facilitar la cooperación internacional y proveer servicios a los actores privados de sus respectivos provincias22. La segunda novedad es aún más representativa en la relación entre ambos países, yendo más allá de la cooperación y asemejándose a una cultura de amistad o de condominio. Se refiere a la iniciativa de crear consulados conjuntos en ciudades como la de Boston y Hamburgo. De esta manera además de compartir información y promover reuniones regulares para discutir iniciativas locales, esta medida contribuye a disminuir costos y hacer más eficiente el uso de recursos disponibles. Los foros de competitividad van en esta dirección … En materia de foros financieros, por otro lado, la Argentina y el Brasil no comparten la misma silla en el comité directivo de los distintos organismos de crédito, brindando una justificación para la falta de coordinación de votos y posiciones en los distintos temas y decisiones. Así por ejemplo, en las negociaciones entre la Argentina y el Fondo para la renegociación de la deuda argentina post default, Brasil buscó mantenerse alejado para evitar cualquier efecto negativo sobre su escenario interno, alimentando rencores y 21

Algunos autores argumentan que el concepto de federalismo cooperativo se manifiesta a través de los distintos tópicos: 1) el reconocimiento de los municipios el derecho a la autonomía y se precisó el ámbito abarcado por dicho derecho; 2) La Ciudad de Buenos Aires goza de autonomía superior a la municipal; 3) Según el art. 124 CN, las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos para el cumplimiento de sus fines; 4) Aún según el art. 124 y el art. 75, inc. 19 CN, las provincias pueden celebrar convenios internacionales para tratar cuestiones puntuales, favorecer la integración regional, etc. (Dalla Via, 2004: 13). 22

Entre las provincias argentinas que mantienen iniciativas de ese tipo están, Córdoba (que inclusive mantiene una oficina en la ciudad brasileña de San Pablo), Misiones, Salta, Mendoza (Bouzas y Avogadro, 2002).

33

desconfianzas en algunos sectores argentinos. Esta situación de malestar entre los dos principales países del MERCOSUR, fue finalmente superada en marzo de 2004 con la Declaración de Copacabana, en la que ambos países, entre otras cosas, declaran posiciones similares con relación a los problemas de endeudamiento. Las demostraciones de coordinación y cooperación recíproca se extienden a otras decisiones y foros. Si bien en un momento inicial, Argentina ponderó la posibilidad de lanzar su propio candidato a la presidencia del Banco Interamericano de desarrollo (BID), en 2005 abdicó de la idea y dio su apoyo explicito al candidato brasileño, Joao Sayad, para ocupar la presidencia del Banco. En cuanto a la elección del Presidente de la OEA en 2005, ambos países apoyaron el candidato chileno José Insulza, en oposición al candidato mexicano José Derbez, quien finalmente salió electo por el apoyo recibido de Washington. No obstante ello, la Argentina mira con recelo la intención de Brasil de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. Para concluir con la agenda diplomática, nos referiremos a los temas de seguridad multilateral, en los que las diferencias entre Argentina y Brasil fueron evidentes inclusive en las etapas de cooperación comercial para crear el MERCOSUR. Un ejemplo fue la decisión unilateral del gobierno de Menem en 1991 de participar en la Guerra del Golfo, en un claro acercamiento a la posición de Estados Unidos; en tanto Brasil mantuvo la tradicional defensa del principio de no intervención, considerando las medidas coercitivas como instrumento de última instancia (Palermo, 2003:501). Un segundo ejemplo, fue la decisión de Argentina en 1993 de enviar buques el embargo impuesto por el Consejo de Seguridad a Haití; mientras que Brasil, como miembro no permanente de dicho Consejo, se abstuvo. En cuanto a la elección del Presidente de la OEA en 2005, ambos países apoyaron el candidato chileno José Insulza, en oposición al candidato mexicano José Derbez, quien finalmente salió electo por el apoyo recibido de Washington. No obstante ello, la Argentina mira con recelo la intención de Brasil de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. En síntesis, es posible caracterizar la actual gestión diplomática, como de una creciente cooperación entre ambos países, con iniciativas aisladas que van más allá de eso y representan un relación mucho más estrecha. Sin embargo, estas iniciativas no evolucionaron todavía hacia un acuerdo para generar una política común sobre estrategias y posicionamiento en el mediano plazo. VIb. Avances en la diplomacia ciudadana Los lazos creados entre Argentina y Brasil desde mediados de la década de los 80, estuvieron en gran medida fortalecidos por anillos concéntricos que se tejieron entre los distintos actores de la sociedad civil en trono a la idea de la integración regional. Un lugar destacado han tenido en este proceso las centrales sindicales de la región, que unidas en la coordinadora de centrales sindicales del Cono Sur (CCSCS) apoyaron la propuesta de fortalecer la democracia en la región. En sus inicios, esta red trasnacional estuvo conformada por las asociaciones gremiales de Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, Paraguay y Uruguay y fue impulsada por la AFL-CIO de Estados Unidos. La red sindical miró con recelo y desconfianza la propuesta de Menem y Collor de generar un mercado ampliado, capaz de atraer inversiones y comercio, pero la ambigüedad del acuerdo de Asunción en términos de promover la libre circulación de los factores productivos y de “acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia

34

social” (Tratado de Asunción, disponible en www.mercosur.org.uy), generó fuertes expectativas en la esperanza de que el MERCOSUR repitiera la experiencia de la Unión Europea, generando el efecto derrame en otros aspectos de la integración. Con esta expectativa, los sindicatos primero y las organizaciones no gubernamentales después, apoyaron los primeros años de gestión del MERCOSUR y acercaron iniciativas para fortalecer su estructura institucional e incluir nuevos temas en las agendas gubernamentales (Portella: 2002). La actividad propositiva de estos sectores no se limitó a las tradicionales demandas sobre temáticas gremiales, sino que incorporó nuevos temas demostrando que las organizaciones habían superado no solo los limites de su accionar local sino también su actitud defensiva frente a los cambios. En 1994, la CCSC con apoyo de los ministros de trabajo del Grupo de Trabajo Nº 10 presentó dos iniciativas: la de abrir un espacio de participación a los actores no gubernamentales en la estructura organizativa del MERCOSUR, y la de promover una legislación sociolaboral común en toda la región. La primera iniciativa fue bienvenida y en el Tratado de Ouro Preto, los gobiernos aceptan la creación de un órgano consultivo en el MERCOSUR - el Foro Económico Social - que incluyera en su estructura a los tres sectores de la llamada sociedad civil: los trabajadores, los empresarios y la ONG o tercer sector. La propuesta socio laboral, en cambio, fue rechazada después de muchas idas y vueltas y terminó siendo aprobada, bajo amenaza del sector sindical de retirar su apoyo al MERCOSUR, como la Declaración Sociolaboral, neutralizando sus efectos vinculantes y por sobretodo, eliminado los tópicos que generaban recelo en el sector privado. Del mismo modo, en el tema ambiental, la diplomacia ciudadana fue responsable por el proyecto de protocolo de medio ambiente, que fue elaborado por las ONG medioambientales bajo el liderazgo de Brasil y con fuerte apoyo de sus contrapartes europeas. Sin embargo, la propuesta presentada al Grupo Mercado Común (GMC) en 1997 fue rechazada y neutralizada en sus alcances a una mera declaración (ver Item Medioambiente). En cuanto a las ONGs de género, movimientos sociales, cooperativas etc, si bien su participación está prevista en el Foro Económico Social, diferencias y recelos con los sectores más tradicionales - sindicatos y empresarios - los obligaron a generar sus propios foros de cooperación, articulación e incidencia. De manera general, esos actores presentan una tendencia creciente a trabajar en cooperación con sus pares del país vecino, creando redes de consulta, de investigación y foros para debate y difusión de ideas compartidas. Muchas de esas iniciativas abarcan no sólo actores de Argentina y Brasil, sino que también de otros países de la región. En el caso de las distintas organizaciones de mujeres del MERCOSUR, conformaron el Foro de la Mujer que agrupa a las organizaciones de los distintos países y colabora con los gobiernos a través de los grupos de trabajo del GMC. Los académicos y profesionales, también han buscado avanzar en redes regionales. Los primeros, lo hacen a través de Foro de Universidades del MERCOSUR, liderado por las universidades brasileñas que cuentan con fondos estatales. Académicos de toda la región se reúnen una vez por año pero no logran articular una agenda de trabajo que supere el intercambio de información. Una situación semejante ocurre con los gremios profesionales, en especial los médicos, arquitectos e ingenieros, que por su capacidad de trabajar de uno u otro lado de la frontera están envueltos en los futuros impactos de las negociaciones sobre acreditación de títulos y la liberalización de servicios profesionales. Si bien existen reuniones entre profesionales de

35

uno y otros países de la región, estos acompañan a sus propios gobiernos en las reuniones ministeriales del MERCOSUR y sus objetivos son marcadamente defensivos. Sin embargo, como ya se dijo, de manera general, hay una creciente cultura de cooperación acompañada por una percepción cada vez más amistosa y cercana del país vecino. En cuanto al sector privado, no hay un patrón de conducta generalizado. Su participación es y ha sido protagónica en la consolidación de los lazos de cooperación comercial entre Argentina y Brasil desde un comienzo y lo sigue sino en la actualidad; pero a diferencia de los sindicatos y de la solidad civil, su influencia y participación en estos temas no es novedosa (Botto, 2003). Algunos sectores presentan una tendencia a la integración, mientras otros todavía insisten en posturas marcadas por la rivalidad y la competencia. Resulta necesario distinguir entre los sectores orientados a la exportación y los mercado-internistas, aunque al interior de cada sector existen mayores similitudes a ambos lados de la frontera en términos de recursos, estrategias e intereses, que en el seno de cada nación. En el caso de los sectores orientados al mercado externo el MERCOSUR ha dado origen a distintas organizaciones transnacionales, como el llamado Grupo Maria o la coordinadora de industrias del MERCOSUR, que fueron fundamentales para el avance de la integración económica (Hirst, 1995; Von Bulow & Fonseca, 2003). En el ámbito nacional presionaron sobre los gobiernos para neutralizar la resistencia de los sectores perdedores (proteccionistas); a nivel regional, acercaron al CMC información sobre el sector y los borradores de los mismos acuerdos sectoriales que, como el acuerdo automotriz, siderúrgico o petroquímico fueron más tarde incorporados como excepciones al programa de liberalización arancelaria (Sanchez Bajo, 1999). Los sectores competitivos orientados a la exportación perciben a Brasil como un socio fundamental y deseable. Por otro lado, los sectores sensibles percibe al vecino como una amenaza que debe ser frenada. La descripción antedicha resalta algunos aspectos comunes en la participación de lo que podríamos llamar la diplomacia ciudadana. En primer lugar, se articulan alrededor de la agenda del MERCOSUR y priorizan a los gobiernos regionales como sus interlocutores. En segundo lugar, se trata de organizaciones o redes fuertemente centralizadas, a consecuencia de la dinámica decisoria del MERCOSUR, caracterizada por un fuerte ejecutivismo presidencialista. En tercero y último lugar, la diplomacia ciudadana parece estar representada básicamente por las organizaciones más tradicionales, como los empresarios y los sindicatos, que son en definitiva los que cuentan con recursos propios y una representación institucional en todos los países de la región. En pos de superar estos déficits, y para promover la participación de los ciudadanos y de las organizaciones locales, los gobiernos crearon dos instancias: las Merco-ciudades y las reuniones de municipalidades e intendencias del MERCOSUR (REMI). Las primeras fueron creadas en 1995, con el objetivo de mejorar la participación de las ciudades, profundizar la dimensión de lo local en perspectiva regional y difundir los alcances del MERCOSUR. Sus resultados, sin embargo, son exiguos, y si bien ha logrado incorporar en el debate a más de 100 ciudades (entre las ciudades socias de Argentina y Brasil, figuran, por ejemplo: Belem, Belo Horizonte, Brasilia, Buenos Aires, Comodoro Rivadavia, Córdoba, Curitiba, Fortaleza, La Plata, Los Andes, San Pablo, Rosario, Santiago del Estero) la discusión sigue en manos de funcionarios y actores gubernamentales. Esas iniciativas promueven el acercamiento entre actores de ambos países, ayudando a la construcción de una percepción de Brasil fundada en rasgos de amistad.

36

Cuadro Nº 12: Iniciativas de diplomacia ciudadana Actor regional

Iniciativa

Alcance

Año 1991

empresarios

Propuestas y conocimiento técnico

1993 1993 1995 1997 2000 2001

sindicatos sindicatos gobiernos medioambiente ONGs género académicos

2003

profesionales

Consejo de Industrias del MERCOSUR (CIM) FES Protocolo MERCOCIUDADES Protocolo Foro Mujeres Foro universitario MERCOSUR Reuniones SGT

Propuestas no vinculantes Declaración sociolaboral Descentralización Declaración medioambiental Dialogo e intercambio sectorial Dialogo e intercambio sectorial Dialogo e intercambio sectorial

VII. El futuro – reflexiones finales La visión de Brasil por parte de Argentina, desde el punto de vista histórico, evolucionó desde la percepción predominante de Brasil como rival, después como socio y, en las dos últimas décadas, incorporó rasgos de “país amigo”, pero sin llegar a una acabada cultura de condominio. Mas allá de los grandes cambios históricos en la percepción del vecino, la revisión de la agenda bilateral ha servido como pantalla para mostrar la existencia de múltiples visiones de Brasil en la Argentina. La diferencia está en los extremos entre los cuales oscilan esas múltiples visiones, influenciada también por un cambio en la lógica dominante en la región. Si en la década de los años 70 las visiones convergían en considerar a Brasil como un rival - con relación al cual se consideraba hipótesis de conflicto militar, actualmente esas visiones parten de una visión de Brasil como competidor económico. Dichas visiones múltiples son muchas veces moldeadas por relaciones económicocomerciales, como es el caso de los sectores amenazados por la competencia brasileña o los sectores que se encuentran altamente integrados con sus pares en el país vecino. En ese ámbito, vale resaltar “el creciente malestar en la relación bilateral con Brasil” (Giorgi, Cepeda & Escobar, 2005), sobretodo ante el aumento de las IED brasileñas en el país y a la falta de empeño de ese país en aminorar las asimetrías. El aumento de la interdependencia anuló las hipótesis de conflicto clásico, pero el creciente contacto económico dio lugar a nuevos conflictos económico-comerciales. De hecho, la competencia económica es la matriz de las nuevas relaciones internacionales (Stopford & Strange, 1991). A medida que pasa el tiempo y el MERCOSUR madura, los roces de hoy ya no cuentan con la misma tolerancia de los primeros tiempos del bloque. Esa reiteración de los conflictos comerciales y la valoración negativa de muchos sectores en Argentina con relación a la actitud brasileña “contamina” otras esferas de la relación entre ambos países, generando ruidos en la comunicación bilateral. Hoy por hoy, la relación con Brasil tiene algunas características de una cultura de condominio- más marcada en algunos ámbitos, como la defensa, el medio-ambiente, algunas iniciativas en la diplomacia. Sin embargo, en términos generales, el país vecino es visto como un socio necesario, más que como un amigo. Además, en algunos momentos, esa visión es acompañada de un cierto malestar, determinado por factores como el ir y venir de los conflictos comerciales, la presencia cada vez mayor de empresas

37

brasileñas en territorio argentino, la reprimarización del perfil exportador argentino en el intercambio con Brasil o la resistencia a aceptar un liderazgo del país vecino. Habiendo abandonado la pretensión de competir por el liderazgo regional (“a veces a mí me hablan de liderazgo... Y la Argentina no puede pensar hoy en liderar cuando tiene que reconstruirse y ser un país serio y previsible”, Néstor Kirchner, Clarín, 22.05.05), la posición gubernamental argentina da cuenta de que hay una visión de Brasil muy marcada por lo económico. Llevando la voz cantante, el ministro de economía argentino Roberto Lavagna declara que: “Si no hay la firma de lo que llamamos una cláusula de adaptación competitiva, que trata de que los beneficios del MERCOSUR sean equilibrados, la reunión (cumbre de presidentes del MERCOSUR) puede llegar a ser puramente ceremonial" (Clarín, 15.11.2005). VIII. Bibliografía • BID (2003):“Instituciones regionales y mecanismos de soluciones de controversias” en Mas allá de las fronteras: el nuevo regionalismo en América latina. Informe 2002, Washington. • Botto, Mercedes (2003) “El ALCA y la participación de la sociedad civil: alcances y desafíos de la nueva agenda regional” en Revista Integración y Comercio Nº19, Período julio/diciembre 2003. Buenos Aires. • Bouzas, R. (1995) “Mercosur and preferential trade liberalization in South America: record, issues, and prospects”. Notas Técnicas del CIEPLAN Nº 160. Santiago de Chile, CIEPLAN. • Bouzas, R & Avogadro, E. (2002). “La elaboración de políticas comerciales y el sector privado: Memorando sobre Argentina” en Sylvia Ostry (ed.), El proceso de formulación de política comercial: Nivel 1 de un juego de niveles. Documento de trabajo n. 13. Buenos Aires, BID – INTAL. • Bouzas, Roberto (coordinador) (2002) Realidades nacionales comparadas, Buenos Aires, Fundación OSDE/Editorial Altamira • Cabrera Ortiz, Manuel (2004) “Migración Interna de ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile: Diferencias sociales en el MERCOSUR, BOLIVIA y CHILE como países asociados” (mimeo). • Comes, Camila y Stolkiner, Alicia (2000) “Integración sanitaria interfronteriza: discursos y

prácticas

de

los

actores

sociales

involucrados”,

disponible

en

http://www.famg.org.ar/web/modules/subidos/listos/simeoni/015_al.pdf • Dalla Via, Alberto R. (2004) “El marco jurídico e instirucional para la gestión internacional de los actores subnacionales gubernamentales en Argentina”, en Integración & Comercio, BID-INTAL, año 8, n. 21, jul-dic./2004.

38

• Escude, C. & Fontana, A (1995) “Argentina´s Security Policies. The Rationale and regional Context” en Domínguez, J (comp). Internacional Security and Democracy, University of Pittsburg Press. • FARN (1995) “Bases para la armonización de exigencias ambientales en el Mercosur: estudio analítico Nº 4”. Buenos Aires, Fundación Argentina para los Recursos Naturales (FARN). • Giacalone, Rita (2004) La regionalización del acero en América Latina: el caso del Consorcio Amazonia. Editorial Biblos, Buenos Aires. • Giorgi, D., Cepeda, H., Escobar, S. (2005). Proyecto para perfeccionar la integración desde un enfoque micro. Buenos Aires. • Grimson, Alejandro (2003) La nación en sus límites: contrabandistas y exiliados en la frontera Argentina-Brasil, Buenos Aires, Editorial Gedisa. • Grimson, Alejandro (s/f) “Fronteras, migraciones y MERCOSUR: crisis de las utopías integracionistas” disponible en http://www.apuntes-cecyp.org • Herrera Vegas, J. (1995): “Las políticas exteriores de la Argentina y Brasil” en De la balze (comp.) Argentina & Brasil, enfrentando el siglo XXI. ABBRA/CARI, Buenos Aires • Heymann, Daniel (1999), “Interdependencia y políticas macroeconómicas: reflexiones sobre el MERCOSUR”, en Jorge Campbell (ed), MERCOSUR entre la Realidad y la Utopía. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires. • Hirst, Mónica (1995) “La dimensión política del Mercosur: actores, politización e ideología”. Serie de Documentos e Informes de Investigación Nº198. Buenos Aires: FLACSO/Argentina. • Jaguaribe, Helio (2005) “Alianza Argentino-Brasileña” en Revista Diplomacia, Estrategia y Política, vol.1, n. 2, ene/mar 2005, Proyecto Raúl Prebisch, Brasilia. • Laird, S. (1997) “MERCOSUR, objectives and achievements”, artículo preparado para la Conferencia Anual del Banco Mundial sobre Desarrollo en América Latina y el Caribe, Organización Mundial de Comercio, Montevideo. • Lanus, Juan Archibaldo (1984) De Chapultepec al Beagle: Política exterior argentina 1945-1980. EMECÉ: Buenos Aires. • Lavagna, Roberto (1999) “Política industrial común: la visión argentina”. Trabajo presentado en el seminario “Brasil-Argentina”, dias 10 e 11 de junio. Rio de Janeiro: Instituto de Relaciones Internacionales del Itamaraty. • Leis, Héctor & Viola, Ricardo (2001) "Subsidiariedad & Mercosul" en Von Moltke, K. (org) El medioambiente en el Mercosur, Washington: BID.

39

• López, Ernesto (2002) “La agenda de la seguridad humana: el caso del MERCOSUR” en Rojas Aravena, Francisco & Goucha, Moufida (eds.) Seguridad Humana, Prevención de Conflictos y Paz; Santiago de Chile, FLACSO – UNESCO. • Massot, V (1995) ”Del equilibrio de enemistades a la cooperación bilateral” en De la Balze (comp.) Argentina & Brasil, enfrentando el siglo XXI. ABBRA/CARI, Buenos Aires • O´Connell, Arturo (2001) “Los desafíos del MERCOSUR ante la devaluación de la moneda brasileña” en Estudios Estadísticos y prospectivos CEPAL, n. 10, febrero. • Palacios, Graciela (2004) “Mercosur: instrumentos económicos (para alcanzar la UA)”. Mimeo preparado para curso. • Palermo, Vicente (2003) “Introducción: El PT desde la oposición al gobierno y las gestiones de Fernando Henrique Cardoso” en Palermo, V. (comp.) Política brasileña contemporánea, Buenos Aires: Instituto Di Tella – Siglo XXI Editores. • Peixoto, J. (2003) “Brasil, Argentina y los recursos hídricos: el caso Itaipú/Corpus a la luz del realismo clásico”. Mimeo, Maestría en RRII, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires. • Portella de Castro, María Sílvia (1999) “Negociaçoes coletivas internacionais e MERCOSUR” en Chaloult, Yves & de Almeida, Paulo (org) MERCOSUL, NAFTA e ALCA: a dimensao social, San Pablo: LTr. • Reuters (2005) ‘Invasão imperialista’ pelo Brasil incomoda vizinhos sul.americanos”, disponible en www.grupofundamentum.com.br/noticias • Rozenwurcel, Guillermo (2005) “¿Qué hacer con Brasil?”, Columna de opinión en El Cronista Comercial, Buenos Aires, 20 de mayo. • Russel, Roberto & Tokatlian, Juan Gabriel (2003) El lugar de Brasil en la política exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica. • Sanchez Bajo, Claudia (1999) “Mercosur’s open regionalism and regulation; focusing on the petrochemicals and steel sectors”, presentado en la 40ª Convención Anual de la Internacional Studies Association, Washington, Febrero 16-20, 1999. • Saraiva, Miriam y Tedesco, Laura (2003) “Argentina y Brasil: políticas exteriores comparadas tras la Guerra Fría” en Palermo, Vicente. (2003) (comp.). Política Brasileña Contemporánea: de Collor a Lula en años de transformación. Intituto Di Tella y siglo XXI. Buenos Aires. • Sguiglia, Eduardo (2004) “Política latinoamericana: visión y perspectiva”. Fundación Friedich Ebert Argentina. Buenos Aires.

40

• Stopford, J. & Strange, S. (1991) “Rival States, rival firms: competition for world market shares” en Cambridge Studies in International Relations, Nº 18, Cambridge University Press, Gran Bretaña. • Terra, I. & Laens S. (coord.) (2003) “Las Negociaciones Externas del Mercosur: ALCA y el Acuerdo con la Unión Europea” Encuentro Regional Mercosur 2003, en http://www.redmercosur.org.uy/espanol03/Encuentro/doc_negociaciones.doc. • Tussie, D., Botto, M. & Delich. V. (2003) “El MERCOSUR en el nuevo escenario político regional”. Mimeo – FLACSO. • Tussie, Diana (2004) “La política comercial en un contexto de federalismo: notas para el estudio del caso argentino”, en Integración & Comercio, BID-INTAL, Año 8, Nº 21, juldic./2004. • Tussie, Diana & Botto, Mercedes (2003) El ALCA y las cumbres de las Américas: ¿una nueva relación público – privada?. Editorial Biblos – FLACSO, Buenos Aires. • Tussie, D. & Vazquez, P. (2000) “Comercio y problemas ambientales en el contexto del MERCOSUR” en Araya, Mónica (ed.) Comercio y ambiente: temas para avanzar el diálogo; Buenos Aires: OEA. • UNCTAD (2004). “Outward FDI from Brazil: poised to take off?”, occasional note, 7 december. • Von Bulow, M. & Fonseca, C. (2000) “Los desafíos de la participación de la sociedad civil en procesos de integración regional: el caso del MERCOSUR” en La globalización y las nuevas corrientes integracionistas. Corporación Andina de Fomento, Cartagena de Indias.

41

IX. Anexos Anexo 1 Resoluciones Grupo Mercado Común GMC. Aprobadas y Vigentes • MERCOSUL/GMC/RES.Nº74/96 – CARTÃ DE ENTRADA/SAÍDA (C.E.S.) (nota: EN ESPAÑOL ES DENOMINADA TRAJETA T.E.S. – Tarjeta de Entrada y Salida). Se aprueba el modelo de la Tarjeta de Entrada y Salida (TES) que deberán completar las personas que viajen por vía aérea, fluvial, marítima o terrestre, entre los Estados Parte del Mercosur. • MERCOSUR/GMC/RES.Nº75/96 – DOCUMENTOS DE CADA ESTADO PARTE QUE HABILITAM O TRÃNSITO DE PESSOAS NO MERCOSUL (Documentos de cada Estado Parte que habilitan el tránsito de personas en el MERCOSUR). Enumera y reconoce como válidos los documentos de identificación personal que deberán utilizar los nacionales de cada Estado Parte y extranjeros con residencia legal para ingresar y trasladarse dentro de éstos. • MERCOSUR/GMC/RES. Nº43/97 – NOMINA DE PUNTOS DE FRONTERA DE CONTROLES INTEGRADOS ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR. Se aprueba la Nómina de Puntos de Frontera de Controles Integrados consensuada entre los Estados Partes del MERCOSUR. Decisiones Consejo Mercado Común CMC. Aprobadas y Vigentes MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 18/99 – TRÁNSITO VECINAL FRONTERIZO ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR. Este Acuerdo permite a aquellos nacionales y residentes legales de un Estado Parte con domicilio en localidades contiguas de dos o más Estados Parte obtener la credencial de Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF). Esta credencial de TVF permitirá a su titular cruzar la frontera, con destino a la localidad contigua del país vecino, mediante un procedimiento ágil y diferenciado de las otras categorías migratorias. La obtención de esta credencial es voluntaria y no reemplaza el documento nacional de identidad. Las áreas de cobertura geográfica de la credencial serán definidas por los Estados Parte con fronteras comunes, así como el plazo de permanencia habilitado por la misma. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 19/99 – TRÁNSITO VECINAL FRONTERIZO ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 46/00 – INSTALACIÓN DE CANALES PRIVILEGIADOS DE ENTRADA EN AEROPUERTOS PARA CIUDADANOS DEL MERCOSUR. Se aprueba la instalación, en aeropuertos, de canales privilegiados para la entrada de nacionales de los demás Estados Partes del Mercosur. La cantidad de canales se determinará de acuerdo al flujo de pasajeros que ingresen por cada aeropuerto, pero el hecho de que exista un canal privilegiado no impide que el pasajero utilice el canal normal de entrada.

42

MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 47/00 – INSTALACIÓN DE CANALES PRIVILEGIADOS DE ENTRADA EN AEROPUERTOS PARA CIUDADANOS DEL MERCOSUR DE LA REPÚBLICA DE BOLIVIA Y DE LA REPÚBLICA DE CHILE. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 14/00 – REGLAMENTACIÓN DEL REGIMEN DE TRÁNSITO VECINAL FRONTERIZO ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR. La “Tarjeta Tránsito Vecinal Fronterizo” permitirá a su beneficiario cruzar la frontera y permanecer en el territorio del país vecino por un plazo máximo de setenta y dos horas (72 Hs.) a contar desde el último ingreso, salvo acuerdo bilateral o trilateral entre los Estados Partes que establezcan un plazo mayor. Esta tarjeta tendrá una validez de tres años y es renovable. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 15/00 - REGLAMENTACIÓN DEL REGIMEN DE TRÁNSITO VECINAL FRONTERIZO ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR Y ESTADOS ASOCIADOS. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 4/00 - ACUERDO DE RECIFE (ULTIMA MODIFICACIÓN). El acuerdo para la facilitación del comercio tiene, entre otras finalidades, establecer las medidas técnicas y operativas que regularán los controles integrados de frontera entre los países signatarios. Tales controles, en el ámbito migratorio, pretenden facilitar el tránsito de personas reduciendo los tiempos de espera de los usuarios. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 09/02 – ADECUACIÓN DEL PLAN GENERAL DE COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN RECIPROCA PARA LA SEGURIDAD REGIONAL ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR (ULTIMA MODIFICACIÓN). Se aprueba un conjunto de acciones operativas previstas en el Plan General de Cooperación y Coordinación Recíproca para la Seguridad Regional. Decisiones Consejo Mercado Común CMC. Aprobadas y NO Vigentes MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 48/00 – ACUERDO SOBRE EXENCION DE VISAS ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR. Por medio de este acuerdo las personas pertenecientes a las categorías de artistas, profesores, científicos, deportistas, periodistas, profesionales y técnicos especializados, podrán tener acceso al territorio de los demás Estados Partes sin necesidad de visa, con múltiples ingresos, para estadías de hasta noventa (90) días corridos, prorrogables por un período equivalente, hasta el límite de ciento ochenta (180) días anuales, ambos períodos contados a partir del primer ingreso. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 44/00 – ACUERDO DE EXENCIÓN DE TRADUCCIÓN DE DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA EFECTOS DE INMIGRACÓN ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR. Se aprueba el Acuerdo de Exención de Traducciones de Documentos Administrativos para efectos de Inmigración entre los Estados Partes del Mercosur. El Acuerdo mencionado se aplica a aquellos documentos que se presenten para realizar trámites migratorios referentes a solicitud de visa, renovación de plazo de estadía y concesión de permanencia (pasaporte, cédula de identidad, testimonio de partidas o certificados de nacimiento y de matrimonio, certificado de ausencia de antecedentes penales). El país de ingreso podrá exigir la traducción de un documento si existiesen dudas acerca del

43

contenido

del

mismo.

MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 45/00 – ACUERDO DE EXENCIÓN DE TRADUCCIÓN DE DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA EFECTOS DE INMIGRACIÓN ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR y ESTADOS ASOCIADOS. MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 28/02 – ACUERDOS EMANADOS DE LA XXII REUNION DE MINISTROS DEL INTERIOR DEL MERCOSUR, DE LA REPÚBLICA DE BOLIVIA Y DE LA REPÚBLICA DE CHILE: se aprueban la firma de los siguientes acuerdos: Por medio de esta Decisión se aprueba la firma de los siguientes Acuerdos Acuerdo RMI Nº 11/02 – Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR. Acuerdo RMI Nº 12/02 – Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Acuerdo sobre Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile (el Acuerdo 11 se diferencia del 12 en que en el segundo participan Bolivia y Chile en su calidad de Estados Asociados). Este acuerdo posibilitaría a los nacionales de un Estado Parte o Asociado, que se encuentren en el territorio de otro, a efectuar la tramitación migratoria de su residencia en este último, sin necesidad de egresar del mismo, independientemente de la categoría con la que hubiera ingresado el peticionante y del criterio en el que pretendiere encuadrar su situación migratoria. Acuerdo RMI Nº 13/02 – Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR. Acuerdo RMI Nº 14/02 – Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Acuerdo sobre Residencia para Nacionales del Mercosur, Bolivia y Chile (el Acuerdo 13 se diferencia del 14 en que en el segundo participan Bolivia y Chile en su calidad de Estados Asociados). Los nacionales de un Estado Parte o Asociado que deseen residir en el territorio de otros Estado parte o Asociado podrán obtener una residencia legal en este último, previo cumplimiento de ciertos requisitos. La residencia temporaria que el peticionante obtendría originalmente, de una duración de dos años, podrá transformarse en permanente mediante la presentación del peticionante ante la autoridad migratoria del país de recepción, 90 días antes del vencimiento de la primera. Los beneficios de este acuerdo alcanzarían no sólo al peticionante, si no también a los miembros de su familia. Acuerdos Bilaterales Argentina - Brasil

44

ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE FACILITACIÓN DE ACTIVIDADES EMPRESARIALES. Aprobado por Ley: 25.035.B.O.: 13/11/1998. Este Acuerdo permite a los empresarios de nacionalidad de cualquiera de las Partes establecerse en el territorio de la otra para el ejercicio de sus actividades sin más restricciones que las emanadas de las disposiciones que rijan las actividades de los empresarios del Estado receptor. Cada Estado se compromete a facilitar a los empresarios de la otra su establecimiento y el libre ejercicio de sus actividades empresariales. A los empresarios que cumplan con los requisitos se les otorgará residencia temporaria o permanente, según corresponda, para poder ejercer su actividad empresarial y para poder establecerse en el territorio del País receptor, y para que así lo puedan hacer también los miembros de su familia. ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE EXENCIÓN DE VISADOS. Este Acuerdo alcanza a los nacionales de cualquiera de las Partes pertenecientes a las siguientes categorías: artistas, profesores, científicos, deportistas, empresarios o gente de negocios, periodistas, profesionales y técnicos especializados. Por medio de este Acuerdo, los nacionales de cualquiera de las Partes pertenecientes a las categorías antes mencionadas tendrán acceso sin visa al territorio de la otra para estadías de hasta noventa (90) días, prorrogables por igual período, con la sola presentación de un documento identificatorio válido en el país de origen, siempre y cuando deseen ingresar a fin de desarrollar las actividades de las respectivas categorías, sean estas remuneradas o no. Argentina - Bolivia ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE BOLIVIA SOBRE CONTROLES INTEGRADOS DE FRONTERA. Aprobado por Ley: 25.253. B.O.: 21/07/2000 Tiene como propósito facilitar, mejorar y agilizar las condiciones generales del tránsito fronterizo de personas y el tráfico de bienes. La actividad del Control Integrado es tarea realizada en forma conjunta por los organismos competentes designados por cada Estado, utilizando procedimientos administrativos y operativos compatibles y semejantes en forma secuencial, y si fuera posible, simultánea. CONVENIO DE COOPERACIÓN Y FACILITACIÓN EN MATERIA DE TURISMO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE BOLIVIA Aprobado por Ley: 23.954 B.O.: 07/08/1991 Convenio por medio del cuál las Partes se comprometen a brindarse las máximas facilidades posibles para incrementar el flujo turístico de ambos países. Este acuerdo alcanza a los nacionales de ambas partes que ingresen de manera legal al territorio del otro país y lo hagan de manera transitoria con fines de descanso y quedarán sometidos a las normativas de cada Estado en lo que refiere al ingreso, permanencia y egreso, actividades a desarrollar en el otro país y en lo relativo a la introducción de bienes personales al territorio de la otra Partes. En el mismo se establece la posibilidad de

45

ingresar/egresar

con

la

sola

presentación

del

documento

de

identidad.

CONVENIO DE MIGRACIÓN ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE BOLIVIA. Aprobado por Ley: 25.098 BO.: 07/05/1999. El presente Convenio tiene como destinatarios a aquellos nacionales de cualquiera de las Partes que deseen establecerse en el territorio de la otra para desarrollar alguna actividad en relación de dependencia y a aquellos que encontrándose en el territorio de la otra Parte en situación migratoria irregular, con el propósito de realizar actividades en relación de dependencia o de manera autónoma, regularicen su situación por medio de la presentación de la solicitud y documentación requerida ante la autoridad migratoria que corresponda dentro del plazo establecido en el Convenio. Presentada la documentación, la representación consular respectiva o los servicios de migraciones correspondientes podrán otorgar una residencia temporaria de seis meses que podrá ser renovada por un período de doce meses, si se solicitase antes de su vencimiento, previa presentación de determinada documentación. El Convenio otorga a los ciudadanos mencionados anteriormente los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas del país del país de recepción. PROTOCOLO ADICIONAL AL CONVENIO DE MIGRACIÓN ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE BOLIVIA. Aprobado por Ley: 25.536B.O.: 14/01/02. El presente Protocolo Adicional amplía el ámbito de aplicación del Convenio, extendiendo los beneficios de los que gozan los destinatarios del mismo a sus cónyuges, padres o hijos. Asimismo, extiende el plazo para regularizar la situación de aquellos nacionales en situación irregular en el país de destino conforme los criterios establecidos en el presente Protocolo. También modifica la extensión de la residencia transitoria que será de tres (3) años. SEGUNDO PROTOCOLO ADICIONAL AL CONVENIO DE MIGRACIÓN ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE BOLIVIA. Tiene por objetivo simplificar la regularización de los trabajadores migrantes en ambos países. La medida prorroga por 365 días lo dispuesto en el Artículo 2 del Convenio de Migración de 1998, modificado por el Protocolo Adicional de 2000, por el cual los nacionales de una Parte que se encontraren en situación migratoria irregular en el territorio de la otra, pueden regularizar su situación, sin tener por esto que salir del país donde se encuentran. Argentina - Chile TRATADO ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE CHILE SOBRE CONTROLES INTEGRADOS DE FRONTERA. Aprobado por Ley: 25.229.BO.: 05/01/2000. Tene como propósito facilitar, mejorar y agilizar las condiciones generales del tránsito fronterizo de personas y el tráfico de bienes. La actividad del Control Integrado es tarea realizada en forma conjunta por los organismos competentes designados por cada

46

Estado, utilizando procedimientos administrativos y operativos compatibles y semejantes en forma secuencial, y si fuera posible, simultánea. • REGLAMENTO DEL TRATADO ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE CHILE SOBRE CONTROLES INTEGRADOS DE FRONTERA. El Reglamento supone un tránsito más fluido y ágil por los pasos fronterizos entre ambos Estados. El Capítulo III del Reglamento trata específicamente de las disposiciones relativas a los Controles Migratorios. CONVENIO LABORAL ENTRE LAS REPÚBLICAS DE ARGENTINA Y CHILE probado por Ley: 19.521. El presente Convenio establece que si bien los trabajadores de temporada no requerirán de pasaporte o visado, deberán presentar documentos de identidad, copia del contrato de trabajo o de enganche y certificado de antecedentes o buena conducta. También establece la situación de los trabajadores temporarios, que son aquellos que se trasladan a cualquiera de los dos países para desarrollar actividades remuneradas en tareas no estaciónales, sin ánimo de radicarse en el país receptor. Por último señala las disposiciones comunes aplicables a los trabajadores que sean cubiertos por el presente convenio, lo que se traduce en que tendrán los mismos derechos y estarán sujetos a las mismas obligaciones como trabajadores extranjeros, que a las que están sujetos los trabajadores nacionales. • TRATADO ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE CHILE SOBRE INTEGRACIÓN Y COMPLEMENTACIÓN MINERA. probado por Ley: 25.243 B.O.: 30/03/2000. El objetivo del Tratado consiste en permitir a los inversionistas de las Partes la exploración, explotación y comercialización de los recursos mineros que se encuentran en aquellas zonas fronterizas cordilleranas de ambos territorios. Para tal efecto, se eliminan las restricciones que afectan a los inversionistas de una y otra Parte Contratante en su calidad de extranjero o nacional del país limítrofe mediante el otorgamiento del trato nacional a ciudadanos chilenos y argentinos cuando se encuentren en territorio extranjero. En materia de facilitación fronteriza, se considera la coordinación de los organismos de control de fronteras de ambas Partes, de modo de permitir una gestión administrativa y económica eficiente. Cuenta con un Protocolo Complementario que forma parte Integrante del Tratado. ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA DE CHILE PARA LA SUPRESIÓN DE LA LEGALIZACIÓN CONSULAR EN LAS VENIAS Y AUTORIZACIONES DE VIAJES DE MENORES DE EDAD.Aprobado por Ley: 24.831 B.O.: 17/07/1997. El acuerdo determina la supresión de la legalización consular en las venias y autorizaciones de viajes de menores de edad, por lo que se favorece la fluidez de la circulación de personas y el intercambio turístico entre ambos países. La eliminación de esos requisitos rige tanto para menores argentinos y chilenos como para los menores residentes en cualquiera de los dos países. El acuerdo permite el reconocimiento, como válidas para el ingreso y egreso de menores al territorio del otro país, de las venias o autorizaciones otorgadas ante las autoridades

47

internas competentes, debidamente refrendadas según la legislación de cada país. ACERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE CHILE SOBRE COORDINACIÓN DE APERTURA Y CIERRE DE PASOS FRONTERIZOS. Acuerdo firmado entre ambos Estados con el propósito de ordenar y facilitar el tránsito terrestre por medio de la coordinación de apertura y cierre de los pasos fronterizos. • ACUERDO COMPLEMENTARIO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE CHILE SOBRE COORDINACIÓN DE APERTURA Y CIERRE DE PASOS FRONTERIZOS. Acuerdo que complementa el firmado en el año 1996 que lleva el mismo nombre, con el propósito de perfeccionar la sistematización de los procedimientos actualmente vigentes en materia de apertura y cierre de pasos fronterizos. Establece que la habilitación de los Pasos Fronterizos podrá ser permanente, temporal u ocasional a los fines del tránsito de personas, vehículos bienes. Este Acuerdo cuenta con un anexo que contiene el listado de los pasos fronterizos habilitados en forma permanente y temporal. • SEGUNDO ACUERDO COMPLEMENTARIO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE CHILE SOBRE COORDINACIÓN DE APERTURA Y CIERRE DE PASOS FRONTERIZOS. Acuerdo que complementa el firmado en el año 1996 que lleva el mismo nombre. Incorpora pasos fronterizos al listado del Acuerdo de 1997 e introduce correcciones al mismo. Extiende el control terrestre que se realiza al tránsito de personas, vehículos y bienes en los Pasos de Hua Hum y Río Puelo, a control fluvial y lacustre. Argentina - Uruguay • CONVENIO SOBRE FACILITACIÓN DEL TURISMO ENTRE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY.Aprobado por Ley: 22.735 Por medio de este Convenio, las Partes se comprometen a otorgarse las máximas facilidades posibles para el incremento del turismo entre ambos países y a estudiar la posibilidad de adoptar sistemas de control uniforme y documentación común para ser presentada en los respectivos pasos de frontera y puertos habilitados. Este acuerdo alcanza a los nacionales de ambas partes que ingresen de manera legal al territorio del otro país y lo hagan de manera temporaria y dentro del plazo establecido. Quedarán sometidos a las normativas de cada Estado en lo que refiere a la permanencia y actividades a desarrollar en el otro país y en lo relativo a la introducción de bienes personales al territorio de la otra Partes. En el mismo se establece la posibilidad de ingresar/egresar con la sola presentación de un documento de identidad o pasaporte válidos siempre que se trate de nacionales, naturalizados o residentes legales de una de las dos Partes contratantes. También se establecen disposiciones relativas a la introducción de vehículos de uso particular y a la tenencia de propiedades o potencial compra o arrendamiento de las mismas ubicadas en el país receptor. ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY Y LA REPÚBLICA

48

ARGENTINA RELATIVO AL CONTROL ÚNICO DE FRONTERA Y DOCUMENTACIÓN UNIFICADA EN SUS TRES PASOS FRONTERIZOS. Establece el modo y la realización del control único de frontera en los pasos fronterizos que unen las localidades uruguayas de Fray Bentos, Paysandú y Salto, con las argentinas de Puerto Unzué, Colón y Concordia respectivamente. Este acuerdo se firma con el objeto de implementar los mecanismos administrativos que permitan poner en marcha la faz operativa acordada en las zonas de control único entre Uruguay y Argentina. ACUERDO SOBRE CONTROL ÚNICO DE FRONTERAS Y DOCUMENTACIÓN UNIFICADA ENTRE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY Y LA REPÚBLICA ARGENTINA. El presente Acuerdo adapta el texto del “Acuerdo entre la República Oriental del Uruguay y la República Argentina relativo al Control Único de Frontera y Documentación Unificada en sus Tres Pasos Fronterizos” de 1986 y lo amplía con disposiciones relativas a otros lugares habilitados para el ingreso en los respectivos territorios. Tiene por objeto la reglamentación de las áreas de Control Único de Fronteras ya existentes así como la implementación de las normas de funcionamiento de los lugares habilitados para el ingreso y egreso de personas. Argentina - Paraguay ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE PARAGUAY SOBRE COORDINACIÓN DE APERTURA Y CIERRE DE PASOS FRONTERIZOS. Acuerdo firmado entre ambos Estados con el propósito perfeccionar la sistematización de los procedimientos actualmente vigentes en materia de apertura y cierre de pasos fronterizos. Establece que la habilitación de los Pasos Fronterizos podrá ser permanente, temporal u ocasional a los fines del tránsito de personas, vehículos bienes. Este Acuerdo cuenta con un anexo que contiene el listado de los pasos fronterizos habilitados en forma permanente, el cual podrá ser actualizado por vía diplomática en coordinación con los organismos competentes de cada Parte.

49

Anexo 2 Descripción sociogeográfica del Paso Fronterizo Iguazú (Triple Frontera) y Comando Tripartito Se denomina "Zona de la Triple Frontera" al área comprendida entre las ciudades de Foz de Iguazú (Brasil), Ciudad del Este (Paraguay) y Puerto lguazú (Argentina). Estas tres ciudades se hallan enclavadas en la confluencia de los ríos Paraná e Iguazú. La Triple Frontera tiene en su totalidad alrededor de 470.000 habitantes. El 9 de abril de 1910 se crea la Villa de Iguazú. El 16 de julio de 1912 se extingue la colonia militar por disposición del Ministerio de Guerra, tranformándose el lugar en una población civil, entregada al cuidado del Gobierno Estadual de Paraná, siendo creada la entidad recaudadora de Villa Iguazú. El 14 de marzo de 1914 se crea el Municipio de Villa lguazú, que es instalado efectivamente el 10 de julio, esta fecha constituye actualmente el aniversario de la Ciudad de Foz de Iguazú. El 5 de abril de 1918 se establece el Municipio de Foz de Iguazú. El 10 de enero de 1939 se crea el Parque Nacional Iguazú. De hecho, la primera expedición turística a las Cataratas se efectuó en el ano 1901 y debido a las innumerables peripecias que había que realizar para observarlas, la Srta. Victoria Aguirre, una de las tres únicas personas del primer contingente turístico que pudo observar la majestuosidad de las Cataratas, donó al entonces Gobernador Juan José Lannuse la suma de $ 3.000 para que se construya el primer camino desde el caserío ubicado en la costa de la confluencia de los ríos Paraná e Iguazú, hasta los saltos y cascadas, que quedaban a más de 20 kms. Este camino fue construido por las tropas de la Guarnición Posadas del Ejército Argentino y se inauguró en 1902, dándosele al caserío costero el nombre de Puerto Aguirre, en homenaje a la persona que había posibilitado tal concresión. El 14 de noviembre de 1956 se crea una Comisión especial para la construcción de un puente que uniera Brasil con Paraguay, circunstancia esta que se concretará nueve años después -el 27 de marzo de 1965- cuando se inaugura oficialmente el Puente Internacional de la Amistad, en la presencia de los Presidentes Castelo Branco y Alfredo Stroessner. La población actual de Foz de Iguazú según el Censo 1996 efectuado por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) es de 231.596 habitantes, convirtiéndola en la quinta ciudad más densamente poblada del Estado de Paraná, siendo su densidad demográfica de 345 habitantes por Kms cuadrados. El crecimiento que ha registrado esta ciudad en los últimos cinco años es del 21,57% (4,21% por año), pero lo preocupante es que no ha contado con el asentamiento de emprendimientos económicos que le permitan dar trabajo a estos nuevos 41.000 habitantes. Eso hace que la gran mayoría se afinque en las numerosas villas miserias ("favelas") que rodean a la ciudad. Económicamente Foz de lguazú puede ser considerada como el centro destacado del Oeste del Estado de Paraná. La ciudad tiene en la actividad turística prestadora de servicios su mayor fuente de ingresos. El área de comercio y exportación mantiene sus índices favorecidos, debido a la cercanía de Paraguay y Argentina, que constituyen dos grandes centros de comercialización de productos brasileños. A pesar de que la Policía Civil (encargada de la lucha contra los delitos comunes) cuenta en Foz de Iguazú con los equipos necesarios para cumplir con su objetivo, igualmente el

50

índice de criminalidad que se registra en la ciudad es el más elevado de todo Brasil. Las corrientes migratorias más comunes son las europeas y las árabes, tal es así que esta ciudad cuenta con la 2da migración árabe en importancia en la República Federativa del Brasil y esta República a su vez, una de las corrientes migratorias árabes más importantes del mundo. La población actual de Puerto Iguazú no supera los 20.000 habitantes. La ciudad tiene en la actividad turística y comercial su mayor fuente de ingresos. El área de comercio y exportación mantiene sus índices actuales en un nivel muy bajo con respecto a la media histórica. Las cercanías de Foz de Iguazú y especialmente Ciudad del Este hacen que el comercio no pueda competir con los precios de las mismas, ya que esta última carece de la aplicación de ciertos gravámenes impositivos, lo que sumado al constante ingreso de mercadería de contrabando proveniente del Puerto brasileño de Paranaguá, abarata los costos y elimina todo tipo de competencia comercial. Las estadísticas policiales de los últimos tres años indican de Puerto Iguazú en una ciudad con un nivel muy bajo de robos; los robos que se producen habitualmente son responsabilidad de ladrones brasileños que cruzan hacia la Argentina por un paso no habilitado denominado "El Pique", cometen los ilícitos y huyen hacia su país. El índice de homicidios es prácticamente nulo y las muertes violentas se producen generalmente por accidentes de tránsito en el camino de acceso y salida a las Cataratas Los inmigrantes radicados en esta parte del país, son en su inmensa mayoría brasileños y paraguayos. Se estima que el 80% se halla con su situación migratoria regularizada. Los problemas principales en torno a la seguridad y la defensa de la Triple Frontera remiten a la existencia de redes ilegales de tráfico de productos, narcotráfico, armas, lavado de dinero. Además, se han detectado casos de secuestros de niños y mujeres jóvenes que confirman las hipótesis de la existencia de redes de tráfico de personas (trata de blancas). El tráfico de personas es fomentado por el fenómeno del “turismo sexual infantil”, cada vez más radicado en la provincia de Misiones. A los fines de atender a este fenómeno que preocupa ampliamente a las autoridad, se desarrollan programas conjuntos implementados por la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI, Argentina). Precisamente es Misiones una de las principales proveedoras de niños y niñas para la explotación sexual y es el punto de inicio en la ruta interna de tráfico de niños y mujeres, junto con la Triple Frontera. Los registros oficiales calculan que en esta zona, cerca de 4 mil menores de 18 años sufren algún tipo de violencia sexual en sus casas o en sitios cerrados para explotación comercial (página 12, 30/09/2005). Esta zona es muy difícil de controlar debido a su enorme extensión y a la dificultad de combinar las fuerzas de las instituciones de seguridad y defensa de los tres países que allí confluyen. Algunos antecedentes obrantes en el Ministerio del Interior de nuestro país dan cuenta de que durante 1997 cruzaron por el Puente Internacional "De la Amistad" aproximadamente 1.500 containers que no fueron revisados por ninguna autoría. Las estadísticas indican que el Puente "De la Amistad" tiene un promedio de paso de aproximadamente 180 camiones diarios (carrocerías y containers) mientras que el "Tancredo Neves" tienen un promedio de paso de aproximadamente 110 camiones diarios.

51

El 27 de junio de 2004 concluyó el Primer Foro Mundial Social de la Triple Frontera que se desarrolló en la ciudad de Puerto Iguazú, en la provincia de Misiones, en el que se trató la defensa de los recursos naturales, la importancia estratégica del Acuífero guaraní (una de las mayores fuentes de agua potable del planeta), el impacto crucial de la deuda en América Latina, los acuerdos invisibles del ALCA y el proceso de militarización que afecta a toda la región, además de concretar múltiples talleres que intentaron abarcar la diversidad de orígenes y experiencias presentes en la región. Durante los debates contra la apropiación y devastación de los recursos naturales en América Latina se relacionó esta avanzada sobre la naturaleza con la política de Estados Unidos de descalificar a la Triple Frontera como zona permeable al lavado de dinero y al terrorismo internacional y justificar de este modo la presencia internacional en la cercanía de recursos estratégicos en el futuro inmediato. El Foro Social de la Triple Frontera concluyó con una serie de propuestas como la negativa a la militarización en todos los ámbitos, la defensa de los pueblos originarios, la necesidad de preservar el Acuífero Guaraní en beneficio de la mayoría de la población y el no al ALCA, entre diversos puntos posibles para ensanchar la autonomía de los pueblos. Por supuesto, también se prometió continuar el año próximo en Ciudad del Este, Paraguay. El 18 de mayo de 1996 fue firmado en Puerto Iguazú el Acuerdo Operativo de los Ministerios del Interior de Argentina y Paraguay y de Justicia del Brasil sobre la zona denominada de las Tres Fronteras, acordando instalar un Comando Tripartito que conduzca las medidas de cooperación e intercambio de información en la zona que comprende y circunda las ciudades de Puerto Iguazú, Ciudad del Este y Foz de Iguazú. El Comando Tripartito tendrá su sede operativa en forma rotativa en las tres ciudades fronterizas, ejerciéndose tal titularidad por el lapso de 4 meses. El Comando Tripartito de la Triple Frontera tiene como finalidad principal materializar, fortalecer e incrementar la cooperación para la seguridad en esa zona. Las actividades contra las que basará su accionar el Comando Tripartito serán las de terrorismo, lavado de dinero, narcotráfico y tráfico de armas y municiones. Para ello, se propone desde su creación, efectuar operativos simultáneos de control de personas y documentación y construir una base de datos integrada. Los objetivos del Comando son los siguientes23: a) Intercambiar información útil, oportuna y confiable a las organizaciones de seguridad, que contribuyan a la planificación de acciones a desarrollar en la zona. b) Desarrollar un Sistema Integrado de Información de Seguridad. c) Fomentar intercambios interinstitucionales de carácter profesional. d) Desarrollar mecanismos orientados a prevenir y solucionar, en función de sus capacidades, hechos y fenómenos que puedan sobrevenir como consecuencia de todo tipo de delitos e infracciones, respetando el marco legal de cada país. El Comando tripartito está constituido por los Organismos de Seguridad de los Estados parte con jurisdicción y competencia en la seguridad interior y en la zona. Pueden participar de este Comando otras organizaciones que colaboren con la consecución de los 23

Información extraída del sitio web de Gendarmería Nacional, Argentina.

52

objetivos propuestos. Los Organismos de cada país que integran el Comando Tripartito deben tener su contraparte en el resto de los países. Actualmente participan activamente del Comando Tripartito de la Triple Frontera:

Organismos integrantes del Comando Tripartito

Organismos invitados

Argentina Gendarmería Nacional Prefectura Naval Argentina Policía Federal Argentina Secretaría de Inteligencia del Estado Consulado Argentino en Foz de Iguazú Policía Aeronáutica Nacional Policía de la Provincia de Misiones

Brasil Policía Federal

Paraguay Policía Nacional

Ejército (Batallón Inf Mot Nº 34) Departamento de Inteligencia del Estado Cónsul Brasileño en Ciudad del Este

La experiencia del Comando Tripartito fomentó la firma - por parte de los Ministerios del Interior de Argentina, Paraguay y Uruguay y el de Justicia de Brasil - del Acuerdo de Santa María, en diciembre de 1996, que propone la constitución de Unidades de Coordinación entre las Fuerzas Policiales y de Seguridad, en los siguientes puntos fronterizos argentinos: Unidades de coordinación en frontera argentina Argentina

Paraguay

Brasil

Uruguay

Clorinda - Asunción Encarnacion Posadas Itá Enramada Pilcomayo Alberdi - Formosa Ayolas - Ituzaingó Mayor Otaño Eldorado

Santo Tomé - Sao Borja Paso de los Libres Uruguayana Bernardo de Irigoyen - Dionisio Cerqueira

Concordia - Salto Colón - Paysandú Gualeguaychú - Fray Bentos Monte Caseros Bella Unión

53