Documento de Trabajo Nº 1

Las Municipalidades en el Perú Una propuesta de clasificación



Las Municipalidades en el Perú. Una propuesta de clasificación



Documento de Trabajo

Nº 1

Las Municipalidades en el Perú Una propuesta de clasificación



Las Municipalidades en el Perú. Una propuesta de clasificación



PRESENTACIÓN

La Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH es una empresa de cooperación internacional para el desarrollo sostenible que opera en alrededor de 130 países. La GTZ realiza sus actividades en el marco de la política de desarrollo del Gobierno Alemán y actúa en gran parte por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ). Asimismo, la GTZ apoya procesos de cambio y de reformas complejas, siendo su primer objetivo mejorar las condiciones de vida de la población pobre en los países contraparte. Gracias al convenio vigente entre los gobiernos del Perú y Alemania, las contribuciones de la GTZ en el Perú están estructuradas sobre la base de tres áreas prioritarias: (i) democracia, sociedad civil y administración pública, (ii) agua potable y alcantarillado, (iii) desarrollo rural sostenible. Por otro lado, la GTZ también mantiene actividades en otra área temática estratégica: educación básica. Respecto a la primera área prioritaria, la GTZ viene ejecutando el Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión el cual tiene por objetivo que la población de regiones seleccionadas se beneficie de una mejor gobernabilidad en los diferentes niveles del Estado, promoviendo la administración pública transparente y orientada al ciudadano; el control de la sociedad civil sobre el accionar del gobierno y el uso eficiente de los recursos financieros del Estado. De esta manera ayuda a combatir la corrupción, disminuir la marginación social y fortalecer la cultura democrática. Para ello, el Programa desarrolla actividades de asistencia técnica a nivel nacional, regional y local, con un enfoque iterativo de intervención que busca retroalimentar las acciones y el conocimiento recíproco de las diversas contrapartes correspondientes a cada nivel. 

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En este marco, el Programa ha desarrollado el presente estudio, el cual tiene por finalidad aportar a un mejor conocimiento de la diversidad de características y capacidades institucionales que muestran las municipalidades en el Perú, en el convencimiento de que éste es un factor clave para contribuir al diseño de políticas públicas aplicables a este nivel de organización del Estado que sean coherentes con dicha diversidad. Dr. Janos J. Zimmermann Coordinador del Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión - GTZ



ÍNDICE

1. RESUMEN EJECUTIVO

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2. CLASIFICACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES 17 2.1 Acerca de la clasificación 17 2.2 Caracterización de la municipalidad 19 2.2.1 Ingresos municipales 20 2.2.2 Personal ocupado en la municipalidad 24 2.3 Caracterización del municipio 26 2.3.1 Población urbana y rural 26 2.3.2 Tasas de crecimiento 28 2.3.3 Nivel de vida 30 2.3.4 Ramas de actividad económica 32 2.3.5 Accesibilidad 34 3. DIFICULTADES Y LIMITACIONES 37 4. ANEXOS 39 Anexo 1. Estructura de Base de Datos 41 Anexo 2. Perú: Ciudades de más de 20 mil habitantes 43



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Resumen Ejecutivo

1. RESUMEN EJECUTIVO

La presente clasificación de las municipalidades del Perú pretende generar un instrumento conceptual a través del cual se describa con objetividad las diferencias existentes en el país dentro de este nivel del Estado. La clasificación de los distritos del Perú desarrollada a partir del volumen de la población total contempla una doble dimensión: los municipios (territorio y población) y las municipalidades (el nivel local de gobierno). Las clases definidas son cinco como puede verse en el cuadro 1.



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La presentación resumida de cada una de las clases es la siguiente: a. Los distritos clase 1 La clase de los distritos más pequeños según su población total, cuenta con menos de dos mil habitantes. Estos distritos son por definición espacios rurales donde no existe una aglomeración urbana que sea superior a los dos mil habitantes; por consiguiente, son en la realidad distritos exclusivamente rurales1. Lamentablemente con la definición censal se inducen errores tan graves como considerar que, dentro de esta primera clase distrital, casi la mitad de los distritos está habitada en su mayoría por pobladores urbanos2. Casi 60% del total de distritos ubicados en esta primera clase tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su población total (ver cuadro 13). Este porcentaje aumenta hasta el 63,1% en el caso de la población definida como rural por el censo, pero es también muy relevante en el caso de la población urbana puesto que, como puede observarse en el cuadro 14, tienen una tasa negativa el 46,6% de todos los distritos pertenecientes a la primera clase. El nivel de vida medido por el Índice de Desarrollo Humano es bajo en estos distritos aunque, como puede verse en el cuadro 15, lo es más porque entre ellos la presencia de los valores más altos es inferior a lo registrado con respecto al total (1,8% vs 5%). El ingreso per cápita de la población en 47% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). El 95,4% de todos estos distritos tienen una población dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es muy limitada: 63,3% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que es inferior al 5,2% de su PEA total y 56,6% de estos mismos distritos tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA total.

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El límite de los dos mil habitantes es el más pequeño de los limites cuantitativos usados internacionalmente para definir el hecho urbano. No obstante es bastante más restrictivo que la definición censal peruana: “centro poblado con 100 casas contiguas o capitales distritales” aunque sean más pequeñas. Ver cuadro 10.

Resumen Ejecutivo

La mayoría de las capitales de estos distritos está conectada a través de carreteras afirmadas (39,5%), camino carrozable (20,6%) o trocha o sendero (17%). El 87,5% de estos distritos, tiene un monto de ingresos municipales totales según las cifras del Presupuesto Institucional Modificado (PIM 2005), que es inferior al millón de nuevos soles anuales. No obstante, a consecuencia de que se concede una asignación mínima de FONCOMUN, el ingreso municipal per cápita es bastante alto en los distritos más pequeños, llegando a representar en promedio un cuarto del ingreso familiar anual per cápita3 (924 nuevos soles vs 3,748 nuevos soles). Como consecuencia del reducido tamaño del presupuesto total, la mayoría de las municipalidades en estos distritos tiene un personal total inferior a diez personas (93,2%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es muy pobre: en 15,4% de los casos no existe y en 58,8% hay entre uno y dos personas ocupadas de estas características. b. Los distritos clase 2 La segunda clase de distritos cuenta con una población total que fluctúa entre los dos mil y los cinco mil habitantes; igualmente está conformada por espacios predominantemente rurales. En el 81% de los casos la suma de la población urbana es inferior a los dos mil habitantes aunque en el 10,8% de los casos, esta suma supera al 75% de la población total. El 41,8% del total de distritos ubicados en esta segunda categoría tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su población total (ver cuadro 13). Este porcentaje disminuye hasta el 30,7% en el caso de la población definida como urbana por el censo y aumenta hasta el 54,1% en el caso de la población rural (ver cuadro 14). El nivel de vida medido por el Índice de Desarrollo Humano es bajo en estos distritos donde la categoría modal se ubica en el 50% de los valores más bajos (60%). El ingreso per cápita mensual de la población en 67% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad predominante en estos distritos queda evidenciada por el hecho que, al igual que lo que ocurre en los distritos de la primera 3

Es una variable similar al PBI per cápita aunque excluye los ingresos empresariales. Ver Índice de Desarrollo Humano Distrital 2005.

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clase, el 94,1% de todos estos distritos tienen una población dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es muy limitada: 52,7% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que es inferior al 5,2% de su PEA total y 60,4% de estos mismos distritos tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA total. El 41,8% de las capitales distritales se conecta por carretera afirmada pero existe un 17,4% que lo hace por carretera asfaltada. En esta segunda categoría el porcentaje de los distritos que tiene un monto de ingresos municipales totales inferior al millón de nuevos soles anuales disminuye desde el 87,5% presente en la clase 1, hasta el 58,6% aunque sigue siendo la categoría modal. El promedio del ingreso municipal per cápita disminuye fuertemente (de 924 nuevos soles en la primera clase distrital a 376 nuevos soles en esta segunda clase) pasando a representar solamente el 12,4% del ingreso anual per cápita de la población. En estos distritos aumenta el número del personal pero todavía la categoría modal es “menos de diez personas” (70,8%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales sigue siendo escasa: en 10,2% de los casos no existe y en 44,7% hay entre uno y dos personas ocupadas con este rango. c. Los distritos clase 3 La tercera clase de distritos cuenta con una población total que fluctúa entre cinco y 20 mil habitantes y a su interior la presencia de distritos que carecen de población urbana (al menos dos mil habitantes urbanos definidos como tales por el censo) sigue siendo mayoritaria (44,7%; ver cuadro 12). La población total en la mayoría de estos distritos (40,4%) crece moderadamente aunque todavía se registra 27,2% del total de los distritos ubicados en esta clase que tienen una tasa negativa. No obstante, se observa que son distritos donde el proceso de urbanización se presenta con fuerza como lo evidencia el hecho de que el crecimiento negativo continúa siendo el comportamiento modal de la población rural (45,4%) mientras que la población urbana crece aceleradamente en el 61,4% de los casos (ver cuadro 14).

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El nivel de vida medido por el Índice de Desarrollo Humano es bajo en estos distritos donde, al igual que ocurre en la segunda clase, la categoría modal se ubica en el 50% de los valores más bajos (63,6%). El ingreso per cápita mensual de la población sigue siendo muy bajo, en 70% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad predominante de estos distritos queda evidenciada por el hecho que, al igual de lo que ocurre en los distritos de las dos primeras clases, más del 90% de todos estos distritos tienen una población dedicada a las actividades primarias que superan el 30% de su PEA total. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios es muy limitada: 51,3% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que es inferior al 5,2% de su PEA total y 51,3% de estos mismos distritos tienen una PEA dedicada a los servicios que es inferior al 13,4% de su PEA total. En la tercera clase distrital, la carretera afirmada continúa siendo la más importante vía de comunicación (38,9%) pero la presencia de la carretera asfaltada llega a ser tan importante como ella: 30,6%. En esta tercera categoría el mayor porcentaje de los distritos (79,1%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre uno y cinco millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per cápita continúa disminuyendo aunque moderadamente (335 nuevos soles) pasando a representar el 11,3% del ingreso familiar anual per cápita. En estos distritos aumenta el número del personal total y la categoría modal pasa a ser “entre 11 y 50 personas” (63,6%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales comienza a ser significativa: en 63,2% de los casos se ubica entre tres y diez funcionarios. d. Los distritos clase 4 La cuarta clase de distritos cuenta con una población total entre 20 y 50 mil habitantes. En el 5,3% de los casos la suma de la población urbana es inferior a los dos mil habitantes (no existe población urbana) pero en el 51,1% de los casos, esta suma supera al 75% de la población total. Solo 10,6% del total de los distritos ubicados en esta cuarta categoría tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su población total y tanto las categorías “crecimiento moderado” como “acelerado” agrupan el mismo porcentaje (44,7%) de todos los distritos (ver cuadro 13). No obstante, aún se observa en esta cuarta categoría que el crecimiento negativo continúa 13

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siendo el comportamiento modal de la población rural (45,9%). La población urbana de estos distritos crece aceleradamente en el 65,9% de los casos (ver cuadro 14). El nivel de vida medido por el Índice de Desarrollo Humano aumenta en estos distritos, la categoría modal se ubica entre el 50% y el 85% de los valores (46,6%). El ingreso per cápita mensual sigue siendo bajo aunque haya aumentado moderadamente; en 46% de los casos es inferior a 250 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad disminuye en estos distritos donde solamente en el 18,1% de los casos, el porcentaje de la PEA dedicada a las actividades primarias supera el 65% pero todavía el 68% de los casos supera el límite del 30% de la PEA dedicada a las actividades primarias. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios aumenta: 51,2% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que fluctúa entre el 5,2% y el 14% y respecto de la PEA en servicios se registra que 72,4% de los casos se agrupa entre 13,4% y 33,4%. En esta cuarta clase de distritos, la carretera asfaltada se convierte en la modalidad mayoritaria absoluta (51,9%), la carretera afirmada sigue siendo importante (24,8%) y aparece con un porcentaje relevante la conexión por avenida: 10,5% (distritos conurbados, conformantes de ciudades). En esta categoría el ingreso municipal total aumenta relevantemente como lo muestra el hecho de que el mayor porcentaje de los distritos (49,6%) tiene un monto de ingresos municipales totales ubicado entre cinco y 15 millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per cápita continúa disminuyendo hasta el monto absoluto más bajo de todas las clases distritales (271 nuevos soles) pasando a representar el 7% del ingreso familiar anual per cápita. En los distritos de esta clase cuarta aumenta el número del personal y la categoría modal pasa a ser “entre 51 y 150 personas” (58,6%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es significativa: en 57% de los casos se ubica entre 11 y 30 funcionarios. e. Los distritos clase 5 La clase 5 está integrada por distritos que cuentan con una población total superior a los 50 mil habitantes. Los distritos que carecen de población urbana desaparecen y la inmensa mayoría tiene una población urbana que supera el 75% de la población total. 14

Resumen Ejecutivo

El 15,1% del total de los distritos ubicados en esta quinta categoría tienen una tasa negativa de crecimiento anual de su población total y la categoría modal pasa a ser el crecimiento acelerado: 53,8% del total de los casos (ver cuadro 13). No obstante, aún se observan casos en esta quinta categoría donde el crecimiento negativo continúa siendo relevante (28%). La población urbana de estos distritos crece aceleradamente en el 55,9% de los casos (ver cuadro 14). El nivel de vida medido por el Índice de Desarrollo Humano en estos distritos es el más alto: 40% de ellos se ubica en el 5% más alto de los valores IDH. El ingreso per cápita mensual de la población aumenta significativamente: en 57% de los casos es superior a los 400 nuevos soles mensuales (ver cuadro 16). La ruralidad disminuye fuertemente en estos distritos donde el 62% de los casos presenta una PEA dedicada a las actividades primarias inferior al 10%. En cambio, la presencia de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios aumenta: 44% de todos estos distritos tienen una PEA secundaria que supera el 14% y 66% de los distritos tiene una PEA dedicada a los servicios que supera 54% (ver cuadros 18 y 19). Los distritos más grandes que usualmente son distritos conurbados se conectan en primer lugar por avenidas (48,6%) mientras que los otros lo hacen principalmente por carretera asfaltada (41%). En la quinta categoría, el 69,9% de los casos cuenta con un ingreso municipal total que supera los 15 millones de nuevos soles. El promedio del ingreso municipal per cápita aumenta moderadamente con respecto a la cuarta clase (326 nuevos soles) pasando a representar el porcentaje más bajo con respecto al ingreso familiar anual per cápita (5,6%). En los distritos de esta clase quinta aumenta el número del personal y la categoría modal pasa a ser “más de 150 personas” (77,5%). La presencia de directivos, funcionarios y empleados profesionales es muy significativa: en 68,6% de los casos se ubica por encima de las 30 personas.

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Clasificación de las Municipalidades

2. CLASIFICACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES4

2.1 Acerca de la clasificación El nivel local del Estado peruano está subdividido en dos subniveles (provincial y distrital) cuya relación jerárquica, política y administrativa se ha ido desdibujando en la medida en que las municipalidades provinciales fueron perdiendo relevancia y convirtiéndose en el gobierno local del distrito capital de la provincia. De esta manera, aunque todavía el nivel provincial sigue siendo más fuerte y continúa liderando, por lo menos en teoría, la marcha del conjunto de municipalidades distritales integrantes de la provincia, las acciones del Estado central y de la cooperación internacional tienden a igualar las condiciones con las que se relacionan con todas las municipalidades. El objetivo de clasificar el conjunto de las municipalidades pertenecientes a ambos tipos se orienta a caracterizar cada una de las clases en que se dividen los 1,831 distritos5 según dos dimensiones: a) las características propias del organismo (municipalidad) y b) las características propias del territorio distrital (municipio).

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En los cuadros de esta sección, se resalta información estadística relevante. Censados en el 2005.

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Para establecer las clases distritales se adoptaron sucesivamente una serie de aproximaciones deductivas e inductivas. En el primer caso, las hipótesis desde las cuales se pretendió clasificar procedían de asociar el tamaño de la población total y el nivel de la urbanización asumiendo que las similitudes en las características territoriales causaban equivalencias en las características de las municipalidades. Los resultados obtenidos fueron, sin embargo, desalentadores puesto que, si bien se obtenían diferencias relevantes a nivel de los valores promedios, las desviaciones estándar correspondientes eran muy altas. En el segundo caso, resultó difícil identificar rupturas significativas en el continuo de los valores correspondientes a las variables claves (población total y porcentaje de la población urbana) principalmente porque se pretendía clasificar al conjunto de los distritos en clases proporcionalmente equivalentes: deciles o cuartiles. Los múltiples ensayos realizados condujeron finalmente a verificar que esta orientación distingue donde no debe (la masa de distritos pequeños) y agrupa donde debiera distinguir (el pequeño grupo de los distritos más grandes). Asimismo, se llegó a la convicción de que, por más relevante que sea en términos teóricos la urbanización para generar cambios fundamentales en la realidad de los municipios, no lo es para generar diferencias entre las municipalidades. Por consiguiente, se adoptó el tamaño de la población total como única variable clasificatoria (colocada en las filas de las matrices que se presentan a continuación). Luego, para categorizar las variables (colocadas en las columnas de las matrices presentadas a continuación) que caracterizan las distintas clases de distritos se establece cuatro tramos porcentuales: 50%; 35%; 10% y 5%. Finalmente, en el caso de las tasas del crecimiento poblacional, se han usado tres tramos: crecimiento negativo (< 0%), crecimiento positivo pero inferior a la tasa media de la población total (0,1% a 1,42%) y crecimiento acelerado (> 1,42%). En el cuadro 2 puede leerse el número de los distritos incluidos en cada una de las clases y también el número total de los habitantes en dichos distritos.

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Clasificación de las Municipalidades

De acuerdo con las cifras mostradas en el cuadro 3, puede establecerse que la homogeneidad de los tamaños de población al interior de las clases es alta aunque, según lo muestra el coeficiente de variación, disminuye en la categoría 5 ya que, como ocurre con la mayoría de las variables, la curva tiende a ser exponencial por influencia de los distritos limeños más poblados.

2.2 Caracterización de la municipalidad Dos son las variables seleccionadas para describir la realidad de las municipalidades correspondientes a cada una de las distintas clases distritales: los ingresos municipales y su fuerza laboral. 19

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2.2.1 Ingresos municipales Considerando los ingresos municipales totales se observa en el cuadro 4 que las municipalidades pequeñas de hasta dos mil habitantes se concentran fuertemente en la primera columna, con presupuestos totales de hasta 1.0 millones de nuevos soles anuales6. La segunda clase se agrupa en dos columnas: 58,6% en la primera y 39,2% en la segunda que abarca el rango presupuestal de 1.0 millones a 5.0 millones de nuevos soles; en la tercera clase, la categoría modal se traslada hacia la segunda columna. En la cuarta clase la categoría modal pasa a la tercera columna, desaparecen los registros de la primera columna pero la segunda columna es casi tan importante como la tercera. Finalmente, en la quinta clase correspondiente a los distritos con una población mayor a los 50 mil habitantes, la categoría modal se traslada a la cuarta columna donde los presupuestos son superiores a los 15.0 millones de nuevos soles anuales. Partiendo del comportamiento de la categoría modal en el cuadro 4, se puede plantear que las clases 1 y 2 son asimilables pero, como se observará posteriormente, tomar esta decisión sería apresurado.

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Presupuesto Institucional Modificado (PIM 2005).

Clasificación de las Municipalidades

Si se consideran los ingresos propios generados por las municipalidades, la posición de las categorías modales se mantiene aunque el agrupamiento es menos nítido en las tres primeras clases y más nítido en las dos clases superiores. Sin embargo, estas diferencias son moderadas. Los ingresos propios son reducidos en todas las categorías pero lo son especialmente en las tres primeras clases donde alrededor del 90% está por debajo del millón de nuevos soles anuales.

La clasificación por canon y rentas de aduana muestra agrupamientos poco nítidos, con la excepción de lo observado en la primera clase. Este hecho es explicable porque la presencia de estas rentas es aleatoria con respecto al tamaño distrital usado para la definición de las clases distritales. Por consiguiente, el volumen de recursos recibidos se disocia del volumen de población que es la variable utilizada en este informe para clasificar los distritos.

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Anteriormente se ha visto de manera coherente que los distritos más pequeños tienen ingresos municipales totales menores; corresponde ahora observar una situación paradójica puesto que mirado desde otra perspectiva ésta se invierte. Si se divide el total del ingreso municipal (PIM) entre la población total del distrito se obtiene el ingreso municipal per cápita cuya distribución se ve en el cuadro 7. Allí se constata una situación paradójica puesto que en todas las clases de distritos, con excepción de la primera, la categoría modal se ubica en la primera columna: menos de 300 nuevos soles de ingreso municipal per cápita. En otras palabras, las municipalidades más pequeñas cuentan con más recursos por habitante que las municipalidades más grandes.

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Clasificación de las Municipalidades

Si se comparan los promedios de los ingresos municipales per cápita con los promedios de los ingresos familiares anuales per cápita puede verse que hay una clara tendencia a favor de los distritos más pequeños. Esta condición indica que la precariedad de las municipalidades pequeñas no es causada por el abandono del Estado central sino por la insignificancia de los ingresos municipales totales.

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Un comentario adicional merece el hecho que el ingreso familiar anual per cápita es más bajo en la categoría 3 y no, como podría esperarse, en los distritos más pequeños, lo que parece insinuar la hipótesis de que es en estos distritos donde se concentra la pobreza; sin embargo, debe considerarse que el impacto de los distritos ricos al interior de una categoría es mayor cuanto más pequeño es el tamaño promedio de la población. 2.2.2 Personal ocupado en la municipalidad En referencia al personal ocupado en la municipalidad se observa en el cuadro 9 que 52,7% del gran total cuenta con hasta diez empleados. Este primer nivel es además, igual a lo que ocurre en el caso de los ingresos municipales, la categoría modal para las dos primeras clases distritales. Luego la categoría modal se desplaza hacia la derecha conforme se avanza en los valores de las clases establecidas.

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Clasificación de las Municipalidades

El dato más llamativo del cuadro 10 lo constituye el hecho que no haya un solo directivo, funcionario y/o empleado profesional en el 8,4% del total de las municipalidades. Incluso en las municipalidades de la tercera y cuarta clase se registran estas ausencias7. La visión global del cuadro muestra una dispersión de los datos en el interior de la matriz similar al cuadro 9.

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La tercera categoría comprende a distritos con poblaciones totales entre cinco y 20 mil habitantes mientras que los distritos de la cuarta categoría comprende a distritos con poblaciones totales entre 20 y 50 mil habitantes.

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2.3 Caracterización del municipio Los municipios conformados por el territorio incluido dentro de su demarcación política administrativa y por la población que lo habita poseen al mismo tiempo un conjunto de características geográficas que no responden a un patrón global identificable, aunque podrían seleccionarse con alguna intencionalidad particular y otro conjunto de características socioeconómicas que sí son clasificables. La ubicación en la costa, sierra y selva, la superficie del distrito, la altura sobre el nivel del mar son variables que no predican significativamente la realidad territorial de las clases distritales. En cambio, las variables demográficas, sociales y económicas sí lo hacen. 2.3.1 Población urbana y rural La urbanización es el proceso territorial más significativo puesto que gracias a él se desplaza funcional y espacialmente la población. Sin 26

Clasificación de las Municipalidades

embargo, es un proceso difícil de medir por la precariedad conceptual de los censos peruanos que denominan población urbana a los habitantes de los centros poblados que tengan como mínimo 100 viviendas agrupadas contiguamente y, además, a todos los centros poblados que sean capitales de distritos aunque no reúnan la condición anteriormente indicada. En el cuadro 11 se muestra que, con el criterio del INEI, no es posible llegar a ningún agrupamiento razonable. Incluso pueden verse 114 casos de distritos con menos de dos mil habitantes cuya supuesta población urbana supera el 75% del total.

Utilizando una definición más racional de población urbana, referida a distritos que poseen más de dos mil habitantes urbanos, se obtiene una visión más coherente que distingue claramente las clases según el porcentaje de población urbana que poseen. En el cuadro 12 puede verse que, como es lógico, los distritos pertenecientes a la primera clase no tienen población urbana, mientras que en las clases mayores se registran las siguientes sumatorias correspondientes a los porcentajes de la población urbana: clase 2 = 19%; clase 3 = 55,3%; clase 4 = 94,7% y clase 5 = 100%. 27

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2.3.2 Tasas de crecimiento La población total disminuyó durante el último período intercensal en 38,5% del total de los distritos del país y creció aceleradamente, por encima de la media nacional, en 28,3% de los casos. Las tasas de crecimiento negativo predominaron en los distritos pequeños (59,5% y 41,8% de los casos correspondientes a las clases 1 y 2) mientras que las tasas de crecimiento acelerado predominaron en los distritos grandes (44,7% y 53,8% de los casos correspondientes a las clases 4 y 5). El cuadro 13 muestra que al menos 292 distritos con tasas de crecimiento negativas ubicados en la clase 1 se encaminan en el mediano plazo hacia la desaparición y, en ese horizonte, debiera reconsiderarse su vigencia.

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Clasificación de las Municipalidades

Podría pensarse que esta disminución es un fenómeno solamente rural pero no es así aunque, ciertamente, se acentúa en los espacios rurales. Si se observa el cuadro 14 se constata en la última fila, correspondiente a los porcentajes de la población total, que en 28,9% del total de los distritos disminuye la población urbana mientras que en el 51,9% de los casos disminuye la población rural. De otro lado, la población urbana se concentra aceleradamente (a tasas superiores a la media nacional) en 49,7% del total de los distritos y la población rural se concentra de la misma manera en 21,5% del total. También puede observarse en el cuadro 14 que cuando se analiza lo ocurrido con respecto a población urbana, la categoría modal más frecuente se ubica en la columna del crecimiento acelerado; mientras que en el caso de la población rural, la mayoría de las categorías modales correspondientes a las clases distritales se ubica en la tasa de crecimiento negativo.

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Finalmente, puede observarse que las tasas de crecimiento son irrelevantes para diferenciar con nitidez las clases de distritos establecidas. La velocidad y el sentido de la evolución dependen de múltiples variables que no están asociadas a una causa común. Así por ejemplo, los distritos grandes y consolidados de las grandes ciudades disminuyen su población porque no tienen áreas de expansión y su población envejece mientras que la disminución de la población en los distritos rurales está asociada a la juventud de su población, la falta de un polo urbano en ciertos casos o en otros, a la imposibilidad de expandir la frontera agrícola y a la migración consecuente. 2.3.3 Nivel de vida La calidad de vida está asociada al tamaño de los distritos pero de una manera leve; no obstante, la tendencia se acentúa en el caso de los distritos más grandes (clase 5) en donde el 40% de los 105 distritos que integran la clase poseen un Índice de Desarrollo Humano superior al 0,668 (cuadro 15). 30

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Observándose los datos resaltados en azul en ambos cuadros, el 15 y el 16, se puede reconocer que estas dos variables no tienen una clara capacidad de predicar diferenciadamente sobre las clases distritales definidas en el presente estudio. 2.3.4 Ramas de actividad económica El proceso del desarrollo genera un cambio profundo en la estructura de las actividades económicas distritales que tiende a la reducción de la importancia porcentual del sector primario y al aumento de la importancia de los sectores manufacturero y de servicios. La asociación observada es clara aunque, como puede verse en el cuadro 17, la reducción significativa de la PEA ocupada en el sector primario se manifiesta recién a partir de la clase 4. Es así que en las clases 1, 2 y 3, la PEA primaria supera el 30% en más o menos el 90% de los casos. En la clase 4, la clase modal se ubica entre el 30,1% y el 65% y, finalmente, en la clase 5 la clase modal se ubica por debajo del 10%.

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Al igual que lo observado en el caso de la PEA dedicada a las actividades primarias, el incremento de la PEA dedicada a las ramas secundaria y de servicios solamente se distingue de manera clara en los distritos más grandes (ver cuadros 17 y 18). Para los efectos de construir estos cuadros se han agrupado los distritos en cuatro categorías: hasta el 50% de los valores más bajos, entre 50% y 85%; entre 85% y 95% y, finalmente, más de 95%. De esta manera, resultan diferentes los límites correspondientes al porcentaje del personal ocupado en las ramas de actividad secundaria y de servicios.

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2.3.5 Accesibilidad La conectividad distrital es un dato fundamental para indicar el nivel de desarrollo de su infraestructura. Si se considera como lo óptimo la comunicación por carretera asfaltada o avenida (dentro de un conglomerado urbano), entonces puede constatarse la inmensa diferencia que existe entre los distritos grandes y los pequeños: 89,6% de capitales distritales de la clase 5 están conectadas por este tipo de vías mientras que, entre los más pequeños, solamente están conectados de esta manera 8,5% de los casos. Puede observarse que en cada uno de los tres tipos de caminos terrestres de baja calidad existe una clara asociación negativa entre tamaño y tipo de vía existente; asimismo, pero en un sentido positivo, están asociados los caminos terrestres de mejor calidad con el tamaño distrital. Las otras formas de conexión (vía aérea, ferrocarril y vía fluvial/lacustre) que son usadas en ubicaciones singulares, no presentan asociación con el tamaño distrital. 34

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3. DIFICULTADES Y LIMITACIONES

La implementación de esta clasificación ha sido hecha a pesar de un conjunto significativo de dificultades y limitaciones. La primera de ellas es conceptual. El gran proceso transformador del territorio es la urbanización que hace crecer el volumen de la población, densifica el área ocupada y establece diferencias significativas entre los distritos en cuanto a la importancia porcentual de las ramas de actividad económica. Lamentablemente, la definición censal prevaleciente con respecto al hecho urbano es confusa y demasiado inclusiva como puede observarse en el anexo 2. Adicionalmente, una segunda limitación se deriva del hecho que el llamado censo del 2005 generó una información extremadamente reducida que no incluye variables socioeconómicas e impide una buena caracterización de los territorios. En tercer lugar debe mencionarse que la pobreza de los requerimientos exigidos para crear un distrito genera una masa muy variada de casos, los cuales presentan pocos patrones comunes identificables en cada categoría de clasificación que pueda definirse según determinada variable.

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Las Municipalidades en el Perú. Una propuesta de clasificación

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4. ANEXOS

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Las Municipalidades en el Perú. Una propuesta de clasificación

40

Anexos Anexo 1. Estructura de Base de Datos Nro.

Año de información

Variables

Grupo

Tipo de dato

1

Ubigeo

Código

2

Departamento

Nombre

3

Ubicación geográfica

2006

Provincia Distrito

4

Estatus político administrativo del distrito

6

Clasificación de distritos según rangos de población total 2005

9a 9b

Nombre

Cuartiles por población total

9

Combinación de cuartiles (9a) (9b) Integrante de provincias con ciudades mayores a 20 mil habitantes

11

14

Número msnm

INEI

Banco de información distrital

www.inei.gob.pe http://desa.inei.gob.pe/ mapas/bid/

INEI

Banco de información distrital

www.inei.gob.pe Censos

INEI

Censo 2005 Resultados definitivos

CD. Aplicación Redatam+SP Xplan (CELADE-CEPAL)

Km 2

Número

Población rural

1993

Porcentaje de población urbana

Número Porcentaje Número

Población urbana Población 2005

17 18a

2006

Total habitantes

17a 17c

Fecha

Teléfono Altura de la capital Población urbana

Población 1993

16 17b

Ordenamientos alternativos de los distritos por deciles y cuart iles en base al total de habitantes 2005. Además de agrupamiento de distritos de acuerdo a las provincias que contienen ciudades mayores a 20 mil habitantes y por región natural. .

Superficie territorial

16a 16c

Código de orden

Creación Datos básicos

15 16b

2005

Región natural

12 13

www.inei.gob.pe

Ordenamiento de los distritos en cinco clases, construidos de acuerdo a rangos por el número total de habitantes: Clase 1, hasta 2 mil habitantes; Clase 2, de 2 a 5 mil habitantes; Clase 3, de 5 a 20 mil habitantes; Clase 4, de 20 a 50 mil habitantes; Clase 5, más de 5 mil habitantes.

Cuartiles por porcentaje de población urbana

10

Código Estandarizado

Ubicación en internet / CD

Código de orden

Deciles por población total Otras clasificaciones alternativas

Título

2005

Clasificación de distritos con ciudades mayores a 20 mil habitantes

8

INEI

Nombre

5

7

Nombre

Fuente Institución

Número

Población rural

2005

Porcentaje de población urbana Total habitantes

Número Porcentaje Número

Población urbana

Porcentaje

18

Tasa promedio de crecimiento 19932005

19

Densidad demográfica (17) /(15)

2005

20a 20b

Índice de Desarrollo Humano

2005

21a

Ingreso familiar per cápita (mensual)

21b

Ingreso distrital total (anual) (nuevos soles) (17)X(21a)X12

2005

Nuevos soles

21c

Ingreso distrital total (anual) (millones de nuevos soles) (17)X(21a)X12

2005

Nuevos soles

22

Accesibilidad de la capital distrital

2004

Tipo de acceso

2006

Número

2005

Nuevos soles

2005

Nuevos soles

Agrupando en cuatro categorías de ingreso: ingresos propios, endeudamiento, transferencias específicas y . transferencias universales.

Resumen ingreso Endeudamiento (24f)+(24g) de municipalidades Transferencias específicas(24a)+(24b) PIM 2005 Transferencias universales (24c)+(24h)+(24i) (porcentajes)

2005

Nuevos soles

Agrupando en cuatro categorías de ingreso: ingresos propios, endeudamiento, transferencias específicas y . transferencias universales.

27

Ingresos municipales per cápita 2005 (nuevos soles) (24) / (16)

2005

Nuevos soles

28

Porcentaje de ingresos municipales respecto al ingreso distrital total (24) / (20b)

2005

Porcentaje

2004

Número

INEI

Registro Nacional CD con información de Municipalidades estadística. RENAMU-2005

1993

Número

INEI

IX Censo de Población y IV de www.inei.gob.pe Vivienda 1993 Censos Bases de datos agregadas

1993

Número

INEI

IX Censo de Población y IV de www.inei.gob.pe Vivienda 1993 Censos Bases de datos agregadas

1993

Porcentaje

18b

23a 23b

Centros poblados

24c 24d 24e 24f 24g 24h 24i

Ingreso de las municipalidades por fuente de financiamiento. Presupuesto Institucional Modificado (PIM) (millones de nuevos soles)

24 25a 25b 25c 25d 25 26a 26b 26c 26d 26

29e 29f

Ranking

Número de viviendas del principal centro poblado urbano Total viviendas en el distrito

Recursos directamente recaudados Recursos por operaciones oficiales de crédito interno

MEF

Dirección Nacional de Contabilidad Pública y Dirección Nacional de Presupuesto Público

www.mef.gob.pe

Total

Total

Dividiendo el total de ingresos municipales entre el total de habitantes 2005. Cálculo del porcentaje del ingreso municipal con relación al ingreso total distrital.

Empleados: profesionales Empleados: técnicos Empleados: auxiliares Obreros: de limpieza Obreros: otros Total Agropecuario

30b3

Primario

Pesca Minas Sub-Total Primario (30a1)+(30a2)+(30a3) Manufactura

Secundario

Electricidad, gas y agua Construcción

30b

Sub-Total Secundario (30b1)+(30b2)+(30b3)

30c1

Hoteles y restaurantes

30c2

Comercio

30c3

Servicios Tipo A

30c4

Transporte, almacenes y comunicaciones Finanzas

30c5

Inmobiliario

30c 30d1

Sub-total Servicios Tipo A (30c1)+(30c2)+(30c3)+ (30c4) Administración pública

30d2

Población de 15 30d3 años y más, según ramas de 30d4 actividad 30d5

Enseñanza Servicios Tipo B

Servicios sociales Servicios comunitarios Servicios domésticos Organizaciones extraterritoriales Sub-Total Servicios Tipo B (30d1)+(30d2)+(30d3)+(30d4)+(30d5) Sub-total (30a)+(30b)+(30c)+(30d)

30d 30 31a

No especificado

31b

Busca trabajo por primera vez

31

Otros (31a)+(31b)

32

33

www.pnud.org.pe

Censo y Banco de información INEI / www.inei.gob.pe / distrital / Índice PNUD www.pnud.org.pe de Desarrollo Humano Multiplicando el ingreso familiar per cápita por el total de habitantes 2005, por 12 (meses). Registro Nacional CD con información de Municipalidades INEI estadística. RENAMU - 2005 Banco de www.inei.gob.pe INEI información distrital

Personal de vigilancia

30a3 Población de 15 30a años y más, según 30b1 ramas de actividad 30b2

33e

Índice de Desarrollo Humano Distrital 2005

Recursos ordinarios para gobiernos locales

Funcionarios y/o directivos

30a2

33c

PNUD

Donaciones y t ransferencias

29

33d

División de total de habitantes de cada distrito 2005 entre el territorio distrital.

Recursos por operaciones oficiales de crédito externo

Total

Personal ocupado en municipalidades, por categoría de ocupación

Cálculo de las tasas de crecimiento intercensal 1993-2005, de la población total y por área urbana y rural.

Otros impuestos municipales

Ingresos propios (24d)+(24e)

29g

33b

Porcentaje Número por km2 Índice Número de orden Nuevos soles

Fondo de compensación municipal

30a1

33a

Porcentaje

Participación en rentas de aduanas

Resumen ingreso de municipalidades Endeudamiento (24f)+(24g) Transferencias específicas (24a)+(24b) PIM 2005 (millones de Transferencias universales (24c)+(24h)+(24i) nuevos soles)

29a

29d

IDH

Ingresos propios (24d)+(24e)

29b 29c

1993-2005

Total de habitantes

Canon y sobrecanon

24a 24b

Población rural

Resumen de población de 15 años y más por ramas de actividad

Sub-total Primario

TOTAL GENERAL

(30)+(31)

Sub-total Secundario Sub-total Servicios Tipo A Sub-total Servicios Tipo B

Calculando el porcentaje de cada sub-grupo de rama de actividad respecto al total.

Sub-total Otros Total

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Las Municipalidades en el Perú. Una propuesta de clasificación

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Anexos

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Las Municipalidades en el Perú. Una propuesta de clasificación

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Anexos

“Las Municipalidades en el Perú: Una propuesta de clasificación” Documento de Trabajo Nº 1 Derechos Reservados. Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Edición y coordinación: Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión de la Deutsche Gesellshaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro Teléfono: (51 1) 4211333 – Fax: (51 1) 4214540 E-mail: [email protected] Web: www.gtz-gobernabilidad.org.pe Supervisor del estudio: Raúl Molina Martínez Elaboración de contenidos: Ricardo Vergara Belaúnde, consultor responsable del estudio Carlos Cornejo Flores, consultor asistente. Coordinación de publicación: Jazmin Neira Nishimura Claudia Romero Lozano Diseño y Diagramación: Manuel Rosas Ramírez Impreso en: RyF Publicaciones y Servicios S.A.C. E-mail: [email protected] Tiraje: 1,000 ejemplares, primera edición, 2007 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2007-06223 ISBN: 978-9972-854-36-1 Con el apoyo de: DED - Deutscher Entwicklungsdienst Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica Programa Sectorial “Democracia, Sociedad Civil y Administración Pública” InWent - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH Regionalbüro Andenländer Oficina Regional para los Países Andinos Auspiciado por: Deutsche Gesellshaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH por encargo del Ministerio Federal de Desarrollo y Cooperación Económica (BMZ) 45

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