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The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB. CIÓN Y ANÁ MA LIS R I FO
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Introducción
Introduction
Desde noviembre de 2010, la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF de Colombia ha venido trabajando en la construcción e implementación de un nuevo enfoque para el combate del Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo (LA/FT). Esta iniciativa parte del reconocimiento que se han realizado esfuerzos importantes en la armonización normativa y operativa promovida por las distintas organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Grupo de Acción Financiera Internacional - GAFI y sus miembros asociados (GAFISUD, GAFIC, APG, ESAAMLG, Eurasian Group, GIABA y MENAFAFT), el Grupo Egmont y las Naciones Unidas, gestión que ha sido abundante y en muchos casos reiterativa y que ha permitido desarrollar un importante marco de referencia para los Estados.
Since November 2010, the Information and Financial Analysis Unit- UIAF of Colombia has been developing and implementing a new approach to fight Money Laundering and Terrorism Financing (AML/CFT). This initiative comes from the recognition that major efforts had been made regarding the operational and normative alignment promoted by several international organizations like the International Monetary Fund, the World Bank, the International Financial Action Task Force - FAFT and its associate members (GAFISUD CFAFT, APG, ESAAMLG, Eurasian Group, and MENAFAFT GIABA), the Egmont Group and the United Nations. This management has been abundant, and in many cases repeatedly, and has developed an important framework for the states.
Sin embargo, en este proceso también es un hecho que el escenario mundial ha cambiado y presenta amenazas dinámicas, ante lo cual es necesario realizar ajustes en los Sistemas de Prevención y Detección del Lavado de Activos, sus delitos fuente y la Financiación del Terrorismo. En este sentido, y ante el preocupante avance de las organizaciones criminales transnacionales y del volumen de recursos que la actividad ilícita mundial genera, surge dentro del marco legal colombiano (principalmente, la Ley 526 de 1999 y la Ley 1121 de 2006), la necesidad de reorientar las actividades de esta unidad, potencializando la gestión como Unidad de Inteligencia Financiera para obtener resultados eficaces, medibles y de mayor impacto, que permitan mejorar la lucha contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo.
However, through this process has emerged as evident a
A continuación se presenta una propuesta que ha sido discutida en diferentes escenarios¹ y que está en proceso de ejecución, en la que la UIAF expone su nuevo modelo de gestión y de interacción con los agentes, sectores, entidades y organismos que hacen parte del Sistema de Prevención y Detección del Lavado de
Here is a proposal that has been discussed in different scenes¹ and it´s currently under implementation, where the UIAF exposes its new management and interaction model with actors, sectors, organizations and agencies who are part of the Prevention and Detection of Money Laundering and Terrorism Financing System in
new global scenario facing dynamic threats which oblige to adjust the Prevention and Detection of Money Laundering System, their core offenses and Terrorism Financing. In this respect, and due to the improvement of transnational criminal organizations and the volume of resources generated by global illicit activity, arises within the Colombian legal framework (mainly Act 526 of 1999 and Act 1121 of 2006) the need of redirecting the activities of this Unit, boosting its role as a Financial Intelligence Unit to obtain effective, measurable and high impact results, to improve the fight against Money
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Activos y Financiación del Terrorismo en Colombia, propuesta que ha sido denominada Modelo SAB (Sistémico, Ampliado y Bidireccional), y que consideramos tiene dos características que harían posible su implementación en otras unidades homólogas, las posibilidades de replicabilidad (adopción o adaptación) y de control (ajustes a las condiciones propias de cada país y seguimiento).
Colombia, a proposal that has been called Modelo SAB (Systemic, expanded and Bidirectional model) and that hast two characteristics that would facilitate its implementation in other similar units: the potential for replicability (adoption or adaptation) and for control (adjustments to the individual conditions of each country and its tracking).
El documento está organizado en seis secciones: la primera presenta un breve diagnóstico del panorama actual en materia de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo; la segunda, expone cómo el cambio en la noción de seguridad en el contexto del crimen organizado transnacional afecta la visión sobre el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo; en la tercera sección se esbozan algunos retos de las Unidades de Inteligencia Financiera; en la cuarta, se presenta el nuevo enfoque de la UIAF y el modelo de gestión SAB, en la quinta, se presenta la implementación del modelo en Colombia y en la sexta sección a modo de conclusión, se incluyen algunas reflexiones finales para las Unidades de Inteligencia Financiera.
This document is organized in six sections. The first one
¹Espacios nacionales como la Comisión Interinstitucional Contra el Lavado de Activos de Colombia - CCICLA, la Junta de Inteligencia Conjunta en la que participan miembros de los cuerpos de inteligencia de la Policía Nacional, el Ejército de Colombia y el DAS, el Departamento Nacional de Planeación mediante la discusión de un Documento CONPES (Consejo Nacional Política y Social), etc. Participación en espacios internacionales tales como la Intervención de la UIAF en el 20º Periodo de Sesiones de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal de las Naciones Unidas desarrollada en Viena, Austria llevada a cabo entre el 11 al 15 de abril de 2011, el Primer Encuentro Internacional de Unidades de Inteligencia Financiera: “Avances y Nuevos Retos de la Inteligencia Financiera” realizado en Bogotá, Colombia entre el 27 y 29 abril de 2011, la XXXII Reunión del Grupo de Expertos para el Control del Lavado de Activos de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas CICAD - de la Organización de Estados Americanos - OEA realizada en Washington, Estados Unidos los días 27 y 28 de mayo de 2011, el “I Taller para evaluar la implementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción en Colombia”, organizado por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, los días 24, 25, 26 y 27 de mayo de 2011 en Bogotá, entre otros.
¹Committee Against Money Laundering in Colombia - CCICLA, the Joint Intelligence Group composed by members of the intelligence of the National Police, Army of Colombia, and DAS, The National Planning Department (DNP) by discussion of a document CONPES (National Council and Social Policy, etc.). Participation in international events such as Statement of UIAF at the 20th Session of the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice developed in Vienna, Austria between 11 to 15 April, 2011, the First International Meeting of Financial Intelligence Units: “Progress and New Challenges of Financial Intelligence" held in Bogotá, Colombia between 27 and 29 April 2011, the XXXII Meeting of Experts in Control Money Laundering Inter-American Commission Against Drug Abuse of the OAS (OAS CICAD) held in Washington, USA 27 and 28 May 2011, the "First Workshop to assess the implementation of the United Nations Convention against Corruption in Colombia", organized by the United Nations Office on Drugs and Crime UNODC, on 24, 25, 26 and 27 May, 2011 in Bogota, among others.
presents a brief analysis of the current scene on Money Laundering and Terrorist Financing (ML/FT); the second section shows how changes in the security concept, viewed in the transnational organized crime context, affect the vision about ML/FT; the third section outlines some of the challenges faced by the Financial Intelligence Units; the fourth describes a new approach to the UIAF and the SAB management model; the fifth section presents the model´s implementation in Colombia, and in the sixth section, as a conclusion, there are some final considerations for Financial Intelligence
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Es necesario destacar, que en los últimos 20 años se ha presentado una movilización sin precedentes en la arena política internacional, destinada a la adopción de medidas contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo por parte de diferentes actores de la comunidad internacional, que han sido incorporadas a la legislación interna de casi todos los países del mundo (Figura 1).
It should be noted that in the last 20 years there has been an unprecedented mobilization in the international political arena for the adoption of measures AML/CFT. This mobilization has been done by different actors in the international community, which have been incorporated into the domestic legislation of most countries (Figure 1).
Figura 1. Línea del tiempo. Seguridad en el contexto internacional
Figure 1. Timeline. Security in the international context
Convención de las Naciones Unidas contra el Tr á f i c o I l í c i t o d e Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas Viena, 1988
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada - Palermo 2000 40 Recomendaciones de Lavado de Activos
9 Re c o m e n d a c i o n e s d e Financiación del Terrorismo 2001 y 2003
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
GAFI, 1989 Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 1975
UIAF facultad LA Ley 526 de 1999
New concept of multidimensional security
1. A brief review of the current scene
Nueva noción de seguridad multidimensional
1. Una breve revisión al panorama actual
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada - Palermo 2000 40 Recommendations of Money Laundering
9 recommendations of Terrorism Financing 2001-2003
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
UIAF facultad FT Ley 1121 de 2006
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción - Mérida, 2003
United Nations Convention against illicit traffic in narcotic drugs and psychotropic substances Vienna, 1988
TAFT, 1989 BASEL: Committee for Banking Supervision, 1975
ML Faculty UIAF Law 526 / 1999
TF Faculty UIAF Law 1121 / 2006
United Nations Convention against corruption Merida, 2003
Source: Unit of Financial Information and Analysis - UIAF - Colombia
Si bien es cierto que estos instrumentos fueron de utilidad a finales de las décadas de los 80`s y los 90´s, el estado actual de la tecnología, las dinámicas económica y social y la innovación financiera, acentuadas por la globalización, la apertura y sofisticación de los mercados financieros han contribuido a desdibujar las fronteras que delimitaban el Estado-territorio, lo que nos sitúa en un nuevo contexto de actuación y desarrollo de las actividades de Lavado de Activos. Así, es reconocido por la comunidad internacional que el LA/FT son delitos transnacionales que requieren la estrecha cooperación de los países, las comunidades, las regiones y las agencias especializadas en la lucha contra los activos generados por el crimen organizado y su introducción en la economía legal.
Although these instruments were useful in the late 80's and 90's, the current state of technology, the economic and social dynamics and financial innovation, accentuated by the globalization process and the openness and sophistication of financial markets, have contributed to blur the boundaries that defined the state-territory, which puts us in a new context for action and development of money laundering activities. Thus, the international community recognizes that ML/FT are transnational crimes that require the close cooperation of the countries, communities, regions and specialized agencies that fight against assets generated by the organized crime and their introduction into the legal economy.
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Fuente: Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF - Colombia
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The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Solo el Lavado de Activos está estimado entre 2 y 5 puntos del PIB mundial y en Colombia, en una estimación moderada, este delito está estimado en 3 puntos del PIB nacional, es decir aproximadamente US$ 8.000 millones, recursos que si fueran lícitos permitirían construir una vía entre Miami y Buenos Aires o generar aproximadamente 2.000.000 millones de empleos entre directos e indirectos, el Lavado de Activos distorsiona los mercados, genera imperfecciones en los mercados financiero, laboral, de bienes y servicios y, en definitiva, se convierte en un impuesto implícito que tienen que pagar todos los ciudadanos, obliga la ampliación de bases tributarias, el incremento en tasas o la creación de nuevos impuestos para compensar las distorsiones en la economía y realizar las inversiones necesarias².
Only Money Laundering is estimated between 2 and 5 percentage points of global GDP and in Colombia, being conservative, this offense is estimated around 3 GDP points, or about U.S. $ 8,000 million. These resources, if legal, would provide the funding to construct a road between Miami and Buenos Aires or near 2 million jobs. Money laundering distorts markets, exacerbates the imperfections in the financial, labor and goods and services markets. In the end ML becomes an implicit tax paid by all citizens, which requires: taxable income expansion, increased fees or new taxes to compensate for the economy distortions and to fund the necessary investments².
Es innegable que la necesidad de disponer de o rg a n i z a c i o n e s e m i n e n t e m e n t e t é c n i c a s y especializadas en el análisis de información financiera radica en la complejidad, versatilidad y sofisticación que han alcanzado las relaciones comerciales, la tecnología y los productos financieros en los últimos años, lo cual hace que los métodos e instrumentos tradicionales utilizados para investigar o rastrear (prevenir y detectar) las fuentes económicas de la criminalidad resulten insuficientes.
Needless to say, the demand for technical organizations, predominantly specialized in financial information analysis lies in the complexity, versatility and sophistication reached by the commercial relationships, the technology and the financial products in recent years, which makes all the traditional methods and tools used to investigate or track (prevent and detect) the economic sources of crime, insufficient to meet their purpose.
Bajo esa perspectiva, las Unidades de Inteligencia Financiera (UIF), son producto de los estándares internacionales sobre la materia, específicamente las 40 + 9 Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), el Reglamento Modelo de la Comisión Interamericana Contra el Abuso de las Drogas de la OEA (OEA - CICAD) y las recomendaciones del Grupo EGMONT, pero también de instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes como la Convención Interamericana Contra el Terrorismo y la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción.
From this perspective, the Financial Intelligence Units (FIUs), are the result of the international standards on this matter, specifically the 40 + 9 Recommendations of the Financial Action Task Force (FAFT), the Model Regulations of the Inter-American Commission Against Drug Abuse of the OEA (OAS - CICAD) and the Egmont Group's recommendations, but also of the legally binding international instruments such as the InterAmerican Convention Against Terrorism and the United Nations Convention Against Corruption.
²Ver Suárez, Luis Edmundo, “La Dimensión Económica del Lavado de Activos”, en Estudios sobre Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo No. 1, abril de 2011.
²See Suarez, Luis Edmundo, "The Economic Dimension of Money Laundering". Studies on Money Laundering and Terrorism Financing No. 1, April 2011
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
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The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Es indudable que cada vez está más claro que seguir la huella del dinero sucio es el modo más eficaz para localizar a los delincuentes y privarlos de su disfrute, el mejor método disuasivo y de debilitamiento de las organizaciones criminales y terroristas.
Undoubtedly, it is increasingly clear that tracing dirty money is the most efficient way to locate criminals and deprive them of their enjoyment. In the end, it is the best deterrent method for weakening the criminal organizations and terrorists.
Para cumplir estos propósitos, se requiere contar con servicios o cuerpos de inteligencia que tengan la capacidad de diseñar escenarios futuros y proponer posibles alternativas para la toma de decisiones por parte del gobierno. Estos cuerpos de inteligencia, entre otras funciones específicas, deben tener la capacidad operativa, tecnológica y humana para identificar y prevenir las amenazas de carácter delictual que estén en capacidad de afectar negativamente la seguridad pública y/o el orden económico y social de las naciones, como es el caso del LA/FT.
To fulfil these purposes, intelligence services and departments are needed, services with the ability to design future scenarios and to portray possible alternatives in order to facilitate decision-making by the government. These intelligence departments, among other specific functions, must have the operational, technological and human capacity to identify and prevent punishable threats that are capable of adversely affecting public safety and / or economic and social development of nations, such as ML/FT.
Las unidades de inteligencia financiera, constituyen la vanguardia de un nuevo concepto de seguridad que pone cada vez mayor acento en los aspectos financieros de las investigaciones criminales y que reconoce como esencial - en la formulación de los objetivos tácticos y estratégicos - la incorporación de las opiniones de los expertos acerca de los destinos probables del producto de la actividad criminal.
The financial intelligence units are the new security´s concept vanguard that is placing increased emphasis on the financial aspects of criminal investigations and recognizing as essential –in the formulation of tactical and strategic objectives – the incorporation of the experts´ views about the possible uses of the criminal activity product.
El Estado colombiano comprendió que rastrear a los lavadores de activos, a financiadores del terrorismo, y a sus fondos, exige una gama de conocimientos, habilidades, instrumentos y mecanismos que abarquen no sólo leyes, normas, investigaciones y análisis, sino también conocimientos bancarios, bursátiles, financieros, contables y de actividades económicas relacionadas. De esta manera, ante la gran cantidad de información existente, la falta de integración entre los diferentes participantes del esquema (prevención, detección, investigación y juzgamiento), y ante la exigencia de adoptar estándares internacionales, el gobierno colombiano diseñó la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF - como un complemento necesario a las medidas legales y administrativas que el
The Colombian government realized that tracking money launderers, terrorism funders, and their funds, requires a wide range of knowledge, skills, tools and mechanisms, not only covered by laws, rules, research and analysis, but also by bank, stock, financial, accounting and related-economic-activities knowledge. In this way, given the large amount of available information, the lack of integration between the different participants in the scheme (prevention, detection, investigation and prosecution) and with the requirement to adopt international standards, the Colombian Government designed the Information and Financial Analysis Unit - UIAF as a necessary complement to the legal and administrative measures AN
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The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Congreso de la República y el Gobierno Nacional han venido adoptando para combatir la delincuencia organizada.
that the Congress and the government had been taking to combat organized crime.
La Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero - UIAF -, es una entidad pública del Estado colombiano, creada por la Ley 526 de 1999³ y reglamentada por el Decreto 1497 de 2002, con el fin de prevenir, detectar y luchar contra el LA/FT. Como tal, la Unidad hace parte del Sistema Integral que combate estos delitos y es el órgano encargado de la inteligencia financiera del país.
The Information and Financial Analysis Unit - UIAF, is a public entity of the Colombian state, created by Act 526 of 1999³ and regulated by Decree 1497 of 2002, in order to prevent, detect and fight against ML/FT. As such, the Unit is part of the comprehensive system that fights these crimes and is the department responsible for the country's financial intelligence.
De conformidad con el artículo 3º de la Ley 526 de 1999 y en armonía con la Ley 1121 de 2006, la UIAF tiene como objetivo la detección, prevención y la lucha contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo en todas las actividades económicas. Para cumplir con sus funciones la UIAF de Colombia centralizará, sistematizará y analizará - mediante actividades de inteligencia financiera - la información recaudada, en desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero4 y sus normas remisorias o complementarias, las normas tributarias, aduaneras y demás información que conozcan las entidades del Estado o privadas que pueda resultar relevante para el ejercicio de sus funciones.
In accordance with Article 3 of Law 526 of 1999 and aligned with Act 1121 of 2006, the UIAF is aimed for detecting, preventing and combating Money Laundering and Terrorism Financing in all economic activities. To fulfil its functions Colombia´s UIAF will centralize, systematize and analyze --through financial intelligence activities-- the information collected in furtherance of: Articles 102 to 107 of the Financial System Organic Code4 and its additional rules, tax regulations, customs and other information known by the State or private entities that may be relevant to the exercise of their functions.
En este escenario, la prevención, detección, investigación y juzgamiento del LA/FT mostró por muchos años una concentración de la persecución de los recursos ilegales originados principalmente por el narcotráfico que aunque justificada y perfectamente ajustada al escenario internacional no reconoce, al menos no oportunamente, la presencia más extendida del fenómeno de la delincuencia organizada en Colombia y la comprobación práctica de la concurrencia del narcotráfico con otros delitos como la corrupción, el
In this scenario, prevention, detection, investigation and prosecution of ML/FT was, for many years, concentrated on the pursuit of the illegal drug trafficking resources, activity which, though justified and perfectly adjusted to the international framework, does not recognize, at least not on time, the widespread presence of the organized crime phenomenon in Colombia, neither pursuit the practical verification of the drug concurrence with other crimes such as corruption, weapons and human trafficking, extortion and
³Esta ley fue modificada en algunos de sus apartes por la Ley 1121 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo y otras disposiciones”.
³This law was amended in some sections of the Act 1121 of 2006 "By establishing rules for the prevention, detection, investigation and punishment of terrorist financing and other arrangements
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Law Decree 663 of 1993.
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Decreto - Ley 663 de 1993.
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tráfico de armas y de personas, la extorsión, el secuestro, entre otros. Esta situación exige que la lucha contra el LA/FT en Colombia se desarrolle en un marco ampliado y bajo una estrategia sistémica, dinámica, coordinada y multilateral que maximice los recursos dispuestos por parte de los Estados para la desarticulación de estas estructuras.
kidnapping, among others. This mandates that the development of the framework to fight against ML/FT should be done under a wider, systemic, dynamic, coordinated and multilateral strategy, needed to maximize the resources provided by the States for the dismantling of these structures.
También es necesario reconocer que la aparente resistencia de estos males - LA/FT - a pesar de las disposiciones consignadas en los diferentes instrumentos internacionales, puede ser explicada por una incipiente respuesta institucional frente a esta amenaza, además de la influencia de los drásticos cambios experimentados en los últimos años, que han tendido a radicalizar estas tendencias.
Additionally, we should recognize that the apparent resistance of these crimes - ML/FT - despite the provisions contained in international instruments, can be explained by an incipient institutional response to this threat, as by the drastic changes experienced in recent years which have tended to radicalize these trends.
Si bien no es posible aportar una explicación causal exhaustiva, es posible señalar varios elementos que pueden ayudar a distinguir los factores más importantes relacionados con la baja efectividad de la política pública en materia de lucha contra el Lavado de Activos, las Organizaciones Terroristas y sus finanzas: 1) la adaptabilidad de las organizaciones criminales en sus formas de operación y financiamiento, 2) las prioridades enfrentadas de los países que compiten por recursos en la agenda internacional para la lucha contra la delincuencia organizada y 3) los mecanismos e instrumentos de las entidades estatales y autoridades, que se presentan obsoletos frente a los desafíos y complejidad de las organizaciones criminales.
While it is not possible to provide a comprehensive causal explanation, it is possible to identify several elements which can help to distinguish the most important factors related to the low public policy effectiveness to fight against Money Laundering, Terrorist Organizations and their finances: 1) The adaptability of criminal organizations´ tactics to operate and their financial scheme. 2) The confronted priorities of those countries competing for resources in the international agenda to fight against organized crime and 3) Mechanisms and instruments of the State agencies and authorities are getting obsolete, useless to confront the challenges and complexity of criminal organizations.
Aunque se han realizado esfuerzos importantes, los resultados aún son precarios en materia de investigación y judicialización. El reconocimiento de la persistencia de esta situación y la mayor visibilización que han tenido estos delitos, motivó a la UIAF a analizar en su contexto particular la forma para hacer frente a esta situación y desarrollar un nuevo enfoque que busca difundir conocimiento sobre estos delitos y, a su vez, mejorar el intercambio de información entre las entidades públicas y privadas a nivel nacional e
Although efforts have been made, the current results are weak regarding investigation and prosecution. The understanding of the persistence of this situation and greater visibility to these crimes motivated the UIAF to analyze how, in their particular context, to address this situation and develop a new approach that seeks to spread knowledge about these crimes, and in turn, improve information sharing between public and
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private national and international level, related to this
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internacional, relacionadas con esta temática, para minimizar la brecha entre la información obtenida y la información potencial, que permita maximizar el conocimiento y así la efectividad de las acciones del Estado.
topic, to minimize the gap between information
2. Las funciones de las UIF bajo la nueva noción de seguridad
2. The functions of the FIU under the new concept of security
La inclusión del crimen organizado en el escenario de la seguridad, supera la visión clásica de seguridad que se limita a las amenazas militares. Ahora el proceso de securitización se refiere a “las amenazas suficientes para menoscabar el funcionamiento efectivo de la sociedad”. Para 1995, el crimen organizado transnacional5 ya era considerado como una amenaza (más difusa e insidiosa) que las experimentadas en el plano militar con la guerra fría. Desde este punto de vista el crimen organizado transnacional es percibido como una:
The inclusion of organized crime in the security arena exceeds the classical view of security which is limited to military threats. Now the process of securitization refers to "threats sufficient to undermine the effective functioning of society." By 1995 transnational organized crime5 was already considered a threat more diffuse and insidious than those experienced in the military realm trough the Cold War. From this point of view, the transnational organized crime is perceived as a:
“Insidiosa, perversa y multifacética amenaza que amenaza: a la soberanía (la permeabilidad de las fronteras pierde mucho de su significado real), la sociedad (quienes se ven reducidas en su capacidad frente a actividades como el abuso de las drogas, el crimen organizado y la corrupción); los individuos (quienes se ven privados de un medioambiente seguro, libre de violencia o intimidación); estabilidad nacional y control estatal (crea una estructura de autoridad rival o “un Estado dentro del Estado” basados en economías paralelas o mercado negro); instituciones financieras (a través de su infiltración con dinero del crimen y objetivos); democratización y privatización en países en transición; desarrollo (a través de la recursos en respuesta a las actividades criminales, corrupción y la privación de los miembros más pobres de la sociedad) y regímenes globales y códigos de conducta (a través de varias alianzas de conducta entre organizaciones criminales y los estados con comportamientos inusuales o parias)”. [MITSILEGAS, V. 2003]
“Insidious, perverse and multifacetic threat that threats: the sovereignty (the permeability of borders loses much of its real meaning), the society (who are being reduced in their ability against activities such as drug abuse, organized crime and corruption), the individuals (who are deprived of a safe environment free from violence or intimidation), the national stability and state control (creates a rival authority structure or a "state inside the state" based on parallel or black market economies), the financial institutions (through its money´s crime infiltration); the democratization and privatization in countries in transition; the development (through the resources in response to criminal activities, corruption and deprivation of the poorest society members) and global regimes and codes of conduct (through various conduct partnerships between criminal organizations and states with unusual behaviours or outcasts). " [MITSILEGAS, V. 2003]
Con el fin de protegerse de estas amenazas los Estados han desarrollado medidas de emergencia que paulatinamente fueron incorporadas en el escenario internacional y que contemplan tres estrategias básicas: 1) el incremento de la criminalización; 2) la
With the objective to protect themselves against these threats, States have developed emergency measures which gradually were incorporated into the international scene including three basic strategies: 1) Strenghtening criminalization; 2) Shared responsibility
Conferencia de las Naciones Unidas de 1995 sobre crimen organizado transnacional.
knowledge and thus the effectiveness of State actions.
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United Nations Conference 1995 on transnational organized crime.
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obtained and the potential information to maximize the
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responsabilidad compartida y 3) los esquemas de centralización de la información y del conocimiento.
and 3) Patterns of centralization of information and knowledge.
Fortalecimiento de la criminalización: mediante el aumento de la producción normativa y el establecimiento de estructuras institucionales que apoyen la reacción del Estado para proteger los intereses (bienes jurídicos), que se transforman en bienes colectivos. En el caso del LA/FT, la estrategia crea las Unidades de Inteligencia Financiera y los tipos penales correspondientes (lavado de activos, blanqueo de dinero, financiación del terrorismo) para proteger el bien jurídico tutelado, el orden económico y social.
Strengthening criminalization: the strengthening has been done through increasing the standards production and with the establishment of institutional structures that support the state's reaction to protect the interests (legal rights), which are transformed into collective goods. In the case of ML/FT, the strategy creates the Financial Intelligence Units and the corresponding types of crimes (money laundering, terrorist financing) to guard an interest specially protected by law and the economic and social order.
Responsabilidad compar tida: par te del reconocimiento de que el Estado debe actuar buscando activar instituciones gubernamentales, agencias no estatales y organizaciones en la lucha contra el crimen, bajo el argumento de que el Estado sólo no es y no puede ser responsable de la prevención y control del crimen. En el contexto del LA/FT es innegable el aporte de la vinculación de los sectores económicos (financieros y de la economía real) para las tareas de prevención y detección.
Shared responsibility: Comes from the recognition that the state must act to enable government institutions, non-state agencies and organizations in the fight against crime, arguing that the state alone is not and cannot be responsible for the prevention and control crime. In the context of ML/FT is undeniable the contribution made by connecting the economic sectors (financial and real economy) for the prevention and detection tasks.
Con el fin de detectar y controlar las acciones del crimen organizado, tiene lugar la tercera estrategia “producción de información y centralización de la misma” , bajo este principio, el Estado busca información relevante para desarrollar su papel regulatorio, en el cual se deben involucrar todas las demás instituciones y entidades comprometidas en la prevención y control. En esta etapa es común que las unidades de inteligencia cuenten con tres fases: la primera es de notificación (recepción de reportes de los sujetos obligados), en la segunda se centraliza y analiza la información para producir inteligencia financiera y en la tercera se difunde la información, tal y como se observa en el siguiente esquema (Figura 2).
In order to detect and control the organized crime action´s, the third strategy, "production and centralization of information", takes place. According to this principle, the State seeks relevant information to develop its regulatory role, which must include all other institutions and entities committed to prevention and control. At this stage it is common, for intelligence units, to have three stages: the first one is related to the notification (reports –from the obliged entities-reception), in the second stage information is centralized and analyzed to produce financial intelligence and, in the third one, the information is disseminated, as shown in the following diagram (Figure 2).
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Figura 2. Esquema de funcionamiento de una UIF NOTIFICACIÓN Entidad Notificadora
Bases de Datos del Gobierno
Aseguradoras Reporte de Operaciones Sospechosas
Datos de otras UIF
Otras UIF
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Lawyers Reporte de Operaciones (Efectivo, cambiarias)
Otros datos
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Suspicious Transaction Reports
Prosecutor`s Office
Other data
Others Financial Intelligence
Inteligencia Financiera
Transporte Trans fronterizo de Divisas
ANALYSIS
Report
Bank
Notarias Comercio Exterior
REPORTING Reporting Entity
Bases de Datos
Transportadoras de Valores
Figure 2. Functional diagram of an FIU
DIFUSIÓN
Reporte
Sector Financiero
Casinos
ANÁLISIS
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Declaración de Ingreso de Divisas
Fuente: Fondo Monetario Internacional
De acuerdo con la figura 2 y como funciona en la práctica, en este esquema cada entidad funciona de manera aislada, cumpliendo su función de manera independiente. Es interesante notar que existe también cierta rigidez en los sectores incluidos como notificadores, en este sentido, la cobertura de la información es insuficiente y su impacto limitado.
Cross-Border CurrencyTransportation Reports
Source: International Monetary Fund
According to Figure 2 and to real practice, in this scheme each entity operates in an isolated way, doing their job independently. It is worth-noting that some stiffness surrounds the reporter sectors, so the information coverage is insufficient and has limited impact.
As shown in Figure 2, this scheme presents one-way information flows starting from the reporting entities (forced or reporters) to the intelligence units that act as intermediaries, producing financial intelligence information. This information is later disseminated through a clearly defined target (FIUs, law forces and public prosecutor's office). In this chain, both final information users and reporter sectors lack any feedback, and such conditions obstruct the production of knowledge through the prevention, detection and prosecution of money laundering, its core offenses, and Terrorism Financing chain.
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Como se observa en la figura 2, este esquema presenta flujos de información unidireccionales que parten de las entidades notificadoras (obligadas o reportantes) hacia las unidades de inteligencia que actúan como intermediarios, produciendo información de inteligencia financiera que luego es diseminada entre unos destinatarios bien definidos (otras UIF, fuerzas del orden y Fiscalía). En esta cadena, tanto los usuarios finales de información como los sectores que realizan reportes no tienen retroalimentación y es escaso el conocimiento que puede ser producido en la cadena de prevención, detección y judicialización del Lavado de Activos, sus delitos fuente y la Financiación del Terrorismo.
Persons Transporting Currency Across Border
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Es un hecho que con la globalización, el avance tecnológico, la creciente desregularización, la liberalización financiera, la privatización, la continua integración de la economía, la remoción de barreras al movimiento de capitales, el surgimiento de los sistemas de pagos instantáneos, las transferencias electrónicas, el crecimiento de stocks de los mercados en los países desarrollados, así como la diversificación de los instrumentos financieros, se ha creado un enorme campo de acción para los lavadores de activos y las organizaciones terroristas que buscan financiar su actividad.
It is a fact that with globalization, technological progress, increasing deregulation, financial liberalization, privatization, the continuing integration of the economy, the removal of barriers to capital movements, the rise of the instant payment systems, the electronic transfers, the growth of stock markets in developed countries, as well as the diversification of financial instruments, has emerged a huge action field for money launderers and terrorist organizations seeking to finance their activities.
3. Nuevos retos de las Unidades de Inteligencia Financiera: instrumentos y mecanismos
3. New Challenges of Financial Intelligence Units: instruments and mechanisms
El fenómeno del Lavado de Activos, entendido como el proceso que trata de “reclamar falsamente un origen legítimo para una ventaja adquirida ilegalmente”6, ha existido por largo tiempo y ha evolucionado, tanto conceptual como operativamente, de formas básicas a sistemas sofisticados y bien organizados de negocios que incluyen tecnología y la experiencia de lavadores profesionales para evadir los sistemas regulatorios establecidos en los países. Estas características obligan a pensar en nuevas estructuras y esquemas de trabajo para las unidades de inteligencia financiera, con enfoques alternativos para dar una lucha efectiva contra el LA/FT.
The money laundering phenomenon, understood as a process which "falsely claims a legitimate source for an illegally gained advantage”6 has long existed and evolved, both conceptually and operationally, from basic ways to sophisticated and well organized business, including technology and experienced professional launderers, to evade the established regulator y systems in the countries. These characteristics force us to think in new work structures and schemes for financial intelligence units, with alternative approaches needed to provide an effective fight AML/CFT.
La evaluación de los resultados obtenidos en Colombia, en los 10 años de implementación de la política pública en materia de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, muestra que los instrumentos pensados hace más de 20 años para realizar esta función son actualmente obsoletos frente a los desafíos y la complejidad de los delitos que hoy se están enfrentando.
The evaluation of the results in Colombia, after the 10
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6 PEURALA, J. (2009). The European Union's Anti-Money Laundering-A Critical Analysis Crusade of the responses by the EU / EC to Money Laundering. This document was presented by the author, as a report to the Police College of Finland 83/2009.
Laundering and Terrorism Financing, shows that the instruments designed for over 20 years to perform this function are now obsolete compared to challenges and complexity of crimes today are facing.
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PEURALA, J. (2009). The European Union's Anti-Money Laundering Crusade - A Critical Analysis of the Responses by the EU/EC to Money Laundering. Este documento fue entregado por la autora, como un informe para el Police College Of Finland 83/2009.
years of implementation of public policy against Money
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Es un consenso que el Lavado de Activos es un fenómeno en crecimiento y los métodos llegan a ser diversos y muy complejos. Sin embargo, frente a las nuevas técnicas surgen medidas legislativas (producción normativa y de criminalización) a las que los lavadores se adaptan, haciendo presencia en sectores menos regulados, en una especie de círculo vicioso y dinámico.
It is a consensus that money laundering is a growing phenomenon and its methods had become very complex and diverse. Facing the new launderers´ techniques, legal measurements (normative and criminalization rules) had emerged. However, the launderers quickly adapt to the new scenario, moving to less regulated sectors and creating a vicious and dynamic circle.
Mientras, el Estado funciona de manera atomizada con un esquema de información compartimentado y con fuertes restricciones presupuestales, las organizaciones criminales han mutado su modo de funcionamiento hacia formas más organizadas y especializadas que actúan de manera similar a una empresa con una amplia disponibilidad presupuestal y material para adaptarse a nuevos contextos. Una vez que las organizaciones criminales se enteran que las autoridades investigan un mecanismo usado por ellos para obtener, mover y almacenar sus activos, pasan a usar industrias o productos alternativos, y otros esquemas para recolectar y movilizar dinero y así evitar su detección, mientras que el Sistema de Prevención y Detección es menos dinámico para realizar estos ajustes, incluso rígido, y en casi todos los casos su intervención es de carácter reactivo.
Meanwhile, the State works in an atomized way with an outline of compartmentalized information and strong budget constraints. Criminal organizations had changed their working methodology towards more organized and specialized ways, very similar to a private company with a large budget and material availability to quickly adapt to new contexts. Once the criminal organizations learn that authorities are investigating one of their employed mechanisms to get, move and store their assets, they switch to use alternative products or industries, and different schemes used to collect and move money avoiding detection, while the Prevention and Detection System is rigid and cannot easily adjust and, in most cases, their intervention is based on a reactive approach.
De este modo, aun cuando es posible definir claramente los métodos de LA/FT, el monitoreo, investigación y control de estas fuentes pueden presentar retos para los cuerpos investigativos y en particular para las Unidades de Inteligencia Financiera, que tienen que plantearse algunos retos claves: 1) conocer y caracterizar las redes de delincuencia organizada al igual que su vinculación con organizaciones de lavado de activos y financiación del terrorismo; 2) diseñar mecanismos e instrumentos que permitan anticipar sus acciones; 3) destinar los recursos adecuados a pesar de tener prioridades enfrentadas en otras materias; 4) incorporar nuevos actores en el sistema de prevención y detección del LA/FT, con el fin de ampliar la cobertura estatal frente a estos delitos; 5) generar flujos bidireccionales de
Thus, although it is possible to clearly define the methods of ML/FT, to monitor, investigate and control these sources may present challenges to the investigative corpses and, in particular, to the Financial Intelligence Units, which have to consider some key challenges: 1) To understand and characterize the organized crime networks, as well as their links with ML/FT organizations, 2) Design mechanisms and tools to anticipate their actions, 3) Allocate adequate resources despite having conflicting priorities in other areas, 4) incorporate new actors in the prevention and detection of ML/FT, to expand state coverage against
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these crimes, 5) Generate bi-directional information CIERO
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
información con los mismos, con el fin actualizar y cualificar los procesos de detección y control del Lavado de activos y Financiación de Terrorismo 6) apoyar los procesos de cooperación y de lucha transnacional contra el LA/FT y sus finanzas.
flows with these actors in order to upgrade and qualify
4. El nuevo enfoque de la UIAF y el modelo de gestión SAB
4. The new approach of the UIAF and the management model - SAB
La Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF, desde el estudio de sus funciones y de la ley, ha insistido en la necesidad de que todas las entidades que hacen parte de los sistemas de inteligencia de cada uno de los países, desarrollen un Enfoque Proactivo y completo para atacar y anticipar las acciones de las organizaciones criminales respecto al Lavado de Activos, así como las Fuentes de Financiación de las Organizaciones Terroristas. En este marco la UIAF desarrolló el modelo de gestión Sistémico, Amplio y Bidireccional - SAB.
The Financial Information and Analysis Unit- UIAF since the study of its functions and the law, has called the attention on the existing vacuum due to the lack of a Complete and Proactive Approach developed by each country´s intelligence entities in order to anticipate and attack the criminal organizations actions regarding Money Laundering and Funding Sources of Terrorist Organizations. Based on this framework the UIAF developed the Systemic, Expanded and Bi directional model - SAB.
La UIAF considera que la estructura actual de las Unidades de Inteligencia Financiera, no está preparada para combatir la adaptabilidad de la criminalidad organizada y de los grupos terroristas, por tanto no es posible cumplir con su objetivo de obstaculizar su inserción en las actividades económicas legales del país. De esta forma, a través de procesos de reingeniería y evaluación del sistema anti lavado colombiano, diseñó un nuevo enfoque y un modelo de gestión que sintetiza los cambios necesarios para hacer intervenciones efectivas y de impacto para la prevención y detección del Lavado de Activos, sus delitos fuente y la Financiación del Terrorismo.
The UIAF believes that the current structure of the Financial Intelligence Units is not prepared to combat the organized crime adaptability of terrorist groups and, therefore, cannot meet its goal to block their entry to the legal economy of the country. Thus, through reengineering processes and the evaluation of antimoney laundering system, the UIAF designed a new approach and management model which summarizes the needed changes to make effective interventions and have an impact preventing and detecting money laundering, its core offenses and Terrorism Financing.
Tanto el nuevo enfoque de la UIAF (que se caracteriza por ser proactivo), como el modelo de gestión SAB (Sistémico, Amplio y Bidireccional), conforman una estrategia que convoca a diferentes sectores del Estado, Sistema Financiero, Organismos Internacionales, Fuerzas Armadas, Gremios y Academia con el fin de fortalecer la capacidad del Estado colombiano en la
Both the new UIAF´s approach (characterized by being proactive), and the management model SAB (Systemic, wide and bidirectional), provide a strategy to summon different State sectors: Financial System, International Organizations, Armed Forces, Guilds and Academy to strengthen the Colombian State capacity to fight against the problems that threaten the Nation´s stability
the control and detection of Money Laundering and Terrorism Financing processes 6) To support the
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transnational cooperation processes against ML/FT.
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The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
lucha contra los flagelos que ponen en riesgo la estabilidad y seguridad de la Nación, bajo el respeto por los principios constitucionales y los derechos humanos.
and security, respecting the constitutional principles and human rights.
En el marco de la teoría de la gestión pública, la UIAF propone un modelo7 “El modelo Sistémico, Amplio y Bidireccional - SAB”, que tiene como objetivo principal resumir, organizar y definir las interrelaciones óptimas entre las entidades del Estado que hacen parte del Sistema de Prevención y Control en materia de LA/FT. (Anexo 1: Figura 3)
In the framework of the theory of governance, the UIAF proposes “The model SAB”7 which main objective is to summarize, organize and define the optimal interrelationships between the state entities that constitute the system on Prevention and Control of ML/FT (Figure 3).
Sistémico: un modelo sistémico se caracteriza por su perspectiva holística e integradora, donde lo importante son las relaciones y los conjuntos de normas que surgen a partir de ellas. En este sentido, la UIAF busca establecer una estrategia de articulación efectiva entre los diferentes sectores y actores con el fin de fortalecer la capacidad del Estado colombiano en la lucha contra estos flagelos que ponen en riesgo la estabilidad y seguridad de la Nación, respetando los principios constitucionales y los derechos humanos.
Systemic: a systemic model is characterized by its holistic and integrative perspective, where the relationships and the sets of rules that emerge from them are what matters. In this sense, the UIAF seeks to establish a strategy for linking effectively different sectors and stakeholders in order to strengthen the Colombian State capacity to fight against these problems. that threaten stability and security of the nation, respecting the principles constitutional and human rights.
Para cumplir con este propósito se requiere impulsar el desarrollo de un enfoque común de trabajo, desarrollar un conjunto de leyes aplicables a estos actores y las relaciones que se establezcan entre ellos y, por último, promover una formalización y armonización de estas leyes.
To meet this goal is required: the development of a common work approach, to develop a set of laws applicable to these actors and the relations established between them and, finally, to promote the formalization and harmonization of these laws.
El enfoque sistémico permite mejorar la interrelación de sus componentes (relación entre las partes y el todo), optimizar los resultados del todo frente a lo que sería la gestión de las partes y definir claramente las entradas, l o s p ro c e s o s , l a s s a l i d a s y l o s c i c l o s d e retroalimentación.
The systemic approach will improve the interrelationship of its components (relationship between the parties and the whole structure), optimize the performance of the complete structure versus what would be the management of each party and to clearly define inputs, processes, outputs and feedback cycles.
7 De acuerdo con GUERRERO, O. (2001) por modelo se puede entender “la representación racional de una realidad o la aproximación prescriptiva a una situación. Un modelo consiste en un grupo de símbolos y reglas operativas. Símbolo es una orden para hacer surgir de la memoria una cosa o evento determinado, o bien, un conjunto específico de cosas o eventos, en tanto que las reglas operativas son los instrumentos mediante los cuales los modelos realizan directamente la producción del conocimiento”.
7 According to Guerrero, O. (2001) model can be understood by "rational representation of reality or prescriptive approach to a situation. A model consists in a group of symbols and operationals rules. Symbol is an order to emerge from the memory a particular thing or event, or a specific set of things or events, while the operational rules are the instruments by which models make direct production of knowledge. "
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
Amplio: la necesidad de documentar los cambios y tendencias de las organizaciones criminales implica desarrollar nuevos instrumentos y mecanismos al igual que la incorporación de nuevos actores, así como fuentes de información en el sistema de prevención y detección del Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo que permitan:
Expanded: the need to document the changes and
1. Desarrollar marcos formales para el intercambio de información con las agencias de los sistemas de inteligencia nacionales (civiles, militares y policiales) que participan en los procesos de investigación y judicialización del lavado de activos, sus delitos fuente y la financiación del terrorismo.
1. To develop formal frameworks to exchange information with all the national intelligence system agencies (civil, military and police) involved in the investigating and prosecuting of money laundering, its core offenses and terrorism funding processes.
2. Establecer mecanismos de cooperación entre los sectores reportantes, los gremios y las entidades de supervisión que permitan el mejoramiento de la información sobre LA/FT y el incremento de los reportes y la participación responsable del sector productivo frente al delito, con el fin de asegurar el crecimiento sostenido y la competitividad de los distintos sectores del circuito económico.
2. To establish cooperation mechanisms between the reporting sectors, guilds and supervisory agencies that allow information improvement on ML/FT, as well as increased reporting and responsible participation from the productive sector against crime, to assure sustained growth and competitiveness to the different sectors of the economic circuit.
3. Involucrar a la población civil en los esfuerzos de prevención y cambio cultural que permitan desterrar la tolerancia frente a los fenómenos delictivos que nos aquejan.
3. To involve the civilians in the prevention efforts and the cultural change that will allow eradicating the tolerance of criminal phenomena that affects us.
Bidireccional: este modelo parte del supuesto de que la generación de conocimiento alrededor de la prevención y detección del LA/FT requiere la identificación y consolidación de flujos bidireccionales de información que permitan actualizar, cualificar y reorientar la gestión de los actores y mantener a todos los eslabones de la cadena del Sistema de Detección y Control del Lavado de Activos y Financiación de Terrorismo en el contexto real del fenómeno con el fin de mejorar la efectividad y el impacto en la lucha contra estos flagelos (maximizando la generación de conocimiento). (Anexo 1: Figura 3).
Bidirectional: This model assumes that the generation of knowledge about prevention and detection of ML/FT requires the identification and consolidation of bidirectional flows of information for updating, qualifying and redirecting the actor´s management and to keep linked the chain of Detection and Control of Money Laundering and Terrorism Financing in the real context of the phenomenon, in order to improve the effectiveness and the impact through the fight against these scourges (maximizing the generation of knowledge). (Annex 1: Figure 3).
trends of criminal organizations requires the development of new instruments and mechanisms, and the incorporation of new actors and sources of information in the Money Laundering and Terrorism
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Financing prevention and detection system, enabling:
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El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
5. Cómo funciona el modelo SAB en Colombia
5. How the SAB model works in Colombia
La manera más fácil de entender el Modelo SAB es partir de la experiencia en su implementación en la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF de Colombia. Para explicar el modelo conviene empezar por el esquema tradicional de funcionamiento de las UIF, identificado con el color azul en la figura 3, que es común y bien conocido por las Unidades de Inteligencia Financiera a nivel mundial. Éste muestra la forma cómo interactúan los sectores notificadores o reportantes con las Unidades de Inteligencia Financiera a través de los Reportes Objetivos (de efectivo, transacciones cambiarias, notarías, juegos de suerte y azar, entre otros) y de Operaciones Sospechosas con el fin de producir información de inteligencia que luego es re direccionada a la Fiscalía (o Ministerio Público), Fuerzas del Orden y otras UIF (flecha azul).
The easiest way to understand the SAB Model is to study its implementation experience in the Colombia´s Financial Information and Analysis Unit - UIAF. To explain the model, we should start with the traditional operation of FIUs, identified with blue color in Figure 3, which is common and well known for Financial Intelligence Units worldwide. It shows how the reporter sectors interact with the Financial Intelligence Units through the Objective Reports (cash, foreign exchange transactions, notaries, games of chance, etc.) and Suspicious Transaction Reports in order to produce intelligence information which will be redirected to the Attorney Office (or Public Ministry), Law Enforcement Units and other FIUs (blue arrow).
Con el propósito de ampliar la cobertura de este esquema se adicionaron actores (1-6) e instrumentos (7-10) nuevos identificados con color verde. En el caso de Colombia y de conformidad con el artículo 3º de la Ley 526 de 1999 y la Ley 1121 de 2006, que faculta a la UIAF para incorporar nuevos actores y fuentes de información en el Sistema de Prevención y Detección del Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, a través de la realización de acuerdos institucionales como los siguientes:
In order to extend the coverage of this scheme, actors (1-6) were added and new instruments (7-10) identified with green. Regarding Colombia and in accordance with Article 3 of Law 526 of 1999 and Act 1121 of 2006, which empowers the UIAF to incorporate new actors and information sources in the Prevention and Detection of Money Laundering and Terrorism Financing system, through the implementation of institutional arrangements such as:
1. Agencias del sistema de Inteligencia: mediante la Ley 263 de 20118 se incorpora la UIAF a la comunidad de inteligencia colombiana. Por medio de esta Ley se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia (civiles, militares y policiales) cumplir con su misión legal, se dictan otras disposiciones y se definen los receptores de productos de inteligencia y contrainteligencia.
1. Intelligence agencies in the system: Through Act 263 of 20118 Colombia´s UIAF was incorporated to the intelligence community. Through this Act, rules were issued to strengthen the legal framework that allows agencies to conduct intelligence and counterintelligence activities (civil, military and police) to comply with its legal mandate, other provisions were issued and the receptors of intelligence and counterintelligence products were defined.
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Act 263 of 2011 was approved by the Congress of the Republic of Colombia on June 14, 2011 and is under review by the Constitutional Court of Colombia.
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La Ley 263 de 2011 fue aprobada por el Congreso de la República de Colombia el 14 de junio de 2011 y se encuentra en proceso de revisión por parte de la Corte Constitucional de Colombia.
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2. Órganos de control: a través de acuerdos formales e informales, la UIAF se ha articulado con órganos de control como la Contraloría General de la República, con el fin de generar ROS a partir de situaciones inusuales detectadas en los reportes de auditoría a las entidades estatales, por mencionar un ejemplo.
2. Supervisory bodies: through formal and informal agreements, the UIAF has been articulated with supervisory bodies and the Republic´s General Comptroller, in order to generate STR from unusual situations identified in audit reports sent to State agencies (among others).
3. Gremios: se han realizado acercamientos con los gremios vinculados a los sectores reportantes y otros nuevos. En el marco de estas alianzas público-privadas, se han llevado a cabo mesas técnicas con representantes de sectores económicos y agremiaciones como: Asociación Bancaria - Asobancaria, Asociación de Fiduciarias - Asofiduciarias, Federación Colombiana de Aseguradoras - Fasecolda, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, entre otras; con entidades públicas de supervisión como el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos. También se están desarrollando iniciativas en conjunto con entidades financieras - Programas Piloto - para el estudio de delitos diferentes al narcotráfico, asociados al Lavado de Activos como: corrupción (trabajo realizado con entidades financieras a partir de ROS enviados a la UIAF y señales de alerta identificadas) y Trata de Personas (avances realizados en reuniones de un grupo de expertos, mesas intersectoriales e interagenciales).
3. Guild: approaches had been made with the guilds connected with the current and new reporting sectors. In the context of these public-private partnerships, technical working groups have been conducted with representatives of guilds and economic sectors as: Banking Association – Asobancaria, Trust Association – Asofiduciarias, Colombian Federation of Insurers – Fasecolda and the National Hydrocarbon Agency, among others; with public oversight entities like the Ministry of Transportation and the Superintendent of Ports. Initiatives as Pilot Programs are being developed in conjunction with financial institutions, to study different crimes associated with money laundering as: drug trafficking, corruption (a jointly work with financial institutions and based on the STR sent to the UIAF and identified warning signs) and Human Trafficking (progress achieved in expert´s group meetings and inter-sectorial tables).
4. Organismos internacionales: se han realizado trabajos coordinados con organismos internacionales tales como la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito a través de Negocios, Responsables y Seguros - NRS, programa desarrollado en conjunto con la Cámara de Comercio de Bogotá y la Embajada Británica.
4. International organizations: work has been done in coordination with international organizations such as the “United Nations Office on Drugs and Crime by right and safety Business - NRS” program developed in cooperation with the Chamber of Commerce and the British Embassy in Bogotá.
5. Centros académicos: la UIAF se ha empeñado en producir a través del trabajo conjunto con los centros de investigación y la academia, conocimiento técnico científico sobre el Lavado de Activos, sus delitos fuente y la Financiación del Terrorismo, así como sus impactos en los escenarios sociales, económicos y políticos; una muestra de esto es el trabajo realizado con el Observatorio del Delito de la Policía Nacional.
5. Academic centers: the UIAF has committed to jointly work with research institutes and academia, to product technical and scientific knowledge on money laundering, its core offenses and Terrorism Financing, as well as on its impact on the social, political and economical settings. An example of this is provided by the work done with the Crime Observatory, a division of the National Police. AN
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6. Participación ciudadana: este componente busca involucrar a la ciudadanía en general en los esfuerzos de prevención y cambio cultural, que permitan desterrar la tolerancia (legitimación del delito) frente a los fenómenos delictivos que nos aquejan, particularmente el Lavado de Activos, la Financiación del Terrorismo y la Corrupción. Participación a través de mecanismos directos como los Reportes de Operaciones Sospechosas realizados por los ciudadanos y también por las asociaciones de ciudadanos (veedurías ciudadanas) que trabajan por la fiscalización y cuidado de los recursos públicos.
6. Citizen Participation: This component seeks to involve the citizens in prevention efforts and cultural change, that will allow eradicating the tolerance (legitimation of crime) related to criminal phenomena that affect us, particularly Money Laundering, Terrorism Financing and Corruption. Participation through direct mechanisms like the Suspicious Activity Reports made directly by citizens and by citizens associations (citizen oversight) who work supervision and taking care of public resources.
Asimismo, la UIAF tiene la responsabilidad de intervenir para realizar prevención, detección y, en general, luchar contra el LA/FT en todas las actividades económicas, para lo cual centraliza, sistematiza y analiza información, mediante actividades de inteligencia financiera, apoyada en nuevos instrumentos y mecanismos (también en color verde) entre los que se pueden mencionar:
Also, the UIAF has the responsibility to intervene to prevent, detect and, in general, to fight against ML/FT Terrorism in all economic activities. For doing so it centralizes, systematizes and analyzes information, with financial intelligence activities, supported in new instruments and mechanisms (also in color green), among which we mention:
7. Sistema de información estratégico: la UIAF diseñó el Sistema de Información Agregado de Análisis Estratégico - SAELAFT, compuesto por varios módulos para análisis.
7. Strategic information system: the UIAF designed the Added Information of Strategic Analysis System -SAELAFT composed by several analysis modules.
8. Mesas técnicas de expertos: a través de este mecanismo se desarrollan mesas de trabajo con expertos en temáticas especializadas de sectores que no hacen parte de los reportantes o notificadores.
8. Technical experts working groups: this mechanism develops experts´ working groups who specialized in different subjects not included in the reporting cycle.
9. Investigación aplicada: mediante este instrumento se desarrollan agendas de investigación que buscan generar conocimiento técnico-científico sobre los delitos, los sectores económicos, en articulación con otras temáticas definidas como estratégicas.
9. Applied research: research agendas had been developed using this instrument that aim to generate technical and scientific knowledge on crime, economic sectors, in coordination with other topics identified as strategic.
10. Mesas técnicas de inteligencia: este mecanismo es utilizado para analizar temáticas referentes a los escenarios del Sistema de Inteligencia y la articulación de las entidades que las conforman.
10. Intelligence working groups: this mechanism is used to analyze topics related with the Intelligence System scenarios and the institutions that constitute it.
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Los flujos de información bidireccional están identificados en la figura 3 del Modelo SAB con el color amarillo, recogen los resultados de los mecanismos antes mencionados con el fin de mejorar la información sobre el Lavado de Activos, sus delitos fuente y la Financiación del Terrorismo, incrementar la cantidad y calidad de los reportes, asegurar la participación responsable del sector productivo frente al delito, con el fin de proteger el orden económico y social, garantizar el crecimiento sostenido y aumentar la competitividad de los distintos sectores del circuito económico. Adicionalmente, se busca obtener retroalimentación de los usuarios finales de la información de inteligencia financiera así como la articulación en las etapas de investigación y judicialización.
The Bidirectional information flows are marked with yellow in SAB´s Model Figure 3. They collect mechanisms results above, in order to: improve the information on Money Laundering, its core offenses and Terrorism Financing, increase the quantity and quality of the reports, to assure the responsible participation of the productive sector against crime, aiming to protect the economic and social order, to allow sustained growth and increase the competitiveness of different sectors of the economy circuit. Additionally, it seeks to get feedback from final users of the financial intelligence information as well as the linked work in the research and prosecution stages.
En la figura 3, el fondo en color rojo destaca las características sistémicas del modelo de gestión, en el que se relacionan los sectores tradicionales y los nuevos actores incluidos en el Sistema de Prevención y Detección del Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo y se especifican los ciclos de retroalimentación bidireccionales en todos los procesos.
In Figure 3, the red colour highlights the management
6. Algunas reflexiones finales
6. Final Comments
La intención de la Unidad de Información y Análisis Financiero no es recomendar el paso de un esquema de funcionamiento de una Unidad de Inteligencia Financiera a otro, sino más bien:
The intention of the Information and Financial Analysis Unit is not to recommend an FIU scheme operation change, but rather:
1. Adoptar un enfoque proactivo como buena práctica para el combate contra el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo y realizar la producción normativa suficiente para su implementación, de acuerdo con las necesidades particulares de cada uno de los países.
1. To adopt a proactive approach as good practice to
2. Utilizar las facultades que les dan sus legislaciones para ampliar su base de fuentes de información, trabajar de manera articulada con otros sectores económicos, gremios, agencias de inteligencia, organismos internacionales y la academia.
2. To use possibilities given by their legislations to broad its information sources, to work in a coordinated way with other economic sectors, guilds, intelligence agencies, international organizations and academia.
model systemic features, in which the traditional and the new stakeholders included in the System are related. Also the bidirectional feedback loops appeared specified in all processes.
fight Money Laundering and Terrorism Financing, and to make sufficient regulations for its implementation,
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according to the particular needs of each country.
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3. Finalmente, instamos a los países a desarrollar una estrategia que les permita: 1) establecer indicadores efectivos, reales y oportunos que permitan medir la efectividad del sistema para realizar los ajustes necesarios, 2) diseñar flujos de retroalimentación bidireccionales a través de mecanismos como mesas técnicas o agendas de investigación que aumenten el conocimiento sobre estos fenómenos y 3) diseñar e implementar sistemas de información estratégicos que incluyan: indicadores de impacto, información sobre los sectores con vulnerabilidades para el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo, con el fin de apoyar los procesos de toma de decisiones, participación ciudadana, módulos de análisis de información macroeconómica y sectorial y bases de datos georreferenciadas por delitos.
3. Finally, we urge countries to develop a strategy that allows: 1.) to establish effective, real and useful indicators, to measure the effectiveness of the system and to perform the needed adjustments, 2.) to design bidirectional feedback flows mechanisms through techniques such as technical tables/meetings or research agendas increasing the knowledge and understanding of these phenomena 3.) To design and implement strategic information systems including impact indicators and vulnerable sectors information, in order to support the decision
making processes,
citizens´ participation, macroeconomic and sectorial information analysis modules and geo-referenced
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crime databases.
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Suárez, L. E. (2011). La Dimensión Económica del
Suarez, L. E. (2011), "The Economic Dimension of Money Laundering". Studies on Money Laundering and Terrorism Financing No. 1. Information and Financial Analysis Unit.
ABREVIATURAS
ABBREVIATIONS
APG - Asia Pacific Group CCICLA - Comisión Interinstitucional Contra el Lavado de Activos ESAAMLG - Eastern and Southern Africa Anti Money Laundering Group GAFIC - Grupo de acción Financiera Internacional de Centroamérica y el Caribe GAFISUD - Grupo de acción Financiera Internacional de Suramérica GIABA - Intergovernmental Action Group Against Money Laundering in Africa MENAFATF - Middle East and North Africa Financial Action Task Force
APG - Asia Pacific Group CCICLA - Commission against laundering Assets ESAAMLG - Eastern and Southern Africa Anti Money Laundering Group CFAFT - Financial Action Task Force International Central America and the Caribbean GAFISUD - Financial Action Task Force International South America GIABA - Intergovernmental Action Group Against Money Laundering in Africa MENAFATF - Middle East and North Africa Financial Action Task Force
AN
DE
FIN
UNIDAD
ACIÓN Y ANÁ LIS RM I FO
S
IN
Lavado de Activos. En Estudios sobre Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo No. 1. Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF.
CIERO
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The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
Receptores de productos de inteligencia y contrainteligencia
Información Estratégica
BIDIRECCIONAL: FLUJOS DE RETROALIMENTACIÓN
MODELO TRADICIONAL DE UNA UIF
AN
DE
FIN
UNIDAD
ACIÓN Y ANÁ LIS RM I FO
S
IN
SISTÉMICO: INTERACCIÓN EFECTIVA DE LOS COMPONENTES
Fuentes de Información Abierta
Mesas Técnicas de Inteligencia Agencias del Sistema de Inteligencia
Participación Ciudadana
Centros Académicos
AMPLIO: FUENTES DE INFORMACIÓN
Información de inteligencia
Sistema de Información Estratégico
Inteligencia Financiera
Otros
Contadores
Reporte de operaciones sospechosas Investigación Aplicada
Casinos Organismos Internacionales
Gremios
Notarias
Reporte de operaciones en efectivo Aseguradoras
Transportadoras de Valores
Mesas Técnicas de Expertos
Otros datos
Datos de otras UIF
Fiscalia
Fuerzas del orden
Otras UIF
Bases de datos del Gobierno
Bases de datos Sector Financiero
Órganos de Control
ANÁLISIS NOTIFICACIÓN NUEVAS FUENTES Y MECANISMOS
MODELO SISTÉMICO AMPLIO BIDIRECCIONAL - SAB
DIFUSIÓN
Anexo 1. Figura 3. Modelo Sistémico, Amplio Y Bidireccional - SAB
CIERO
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The new approach of the Information and Financial Analysis Unit UIAF: Systemic, Expanded and Bidirectional Model-SEB.
El nuevo enfoque de la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF: Modelo Sistémico, Ampliado y Bidireccional - SAB
Beneficiaries of intelligence products
Strategic information
Strategic information system
Financial Intelligence
Intelligence information
BIDIRECTIONAL: INFORMATION FLOWS
UIF´s TRADITIONAL MODEL
AN
DE
FIN
UNIDAD
ACIÓN Y ANÁ LIS RM I FO
S
IN
SYSTEMIC: EFFECTIVE INTERACTION OF COMPONENTS
EXPANDED: INFORMATION SOURCES
Resources of public knowledge
Citizen participation
Academic Centers
Intelligence Agencies in the system
Intelligence working groups
Others
Accountants
Lawyers Applied research
Casinos International organizations
Guild
Technical experts´ working groups
Insurers
Securities Dealers
Cash Transaction Reports
Suspicious Transaction Reports
Other data
Data from other FIUs
Prosecutor`s Office
Law Enforcemente Agencies Government Databases
Other FIUs FIU Database Bank Supervisory bodies
ANALYSIS NOTIFICATION NEW SOURCES AND MECHANISMS
SYSTEMIC, EXPANDED AND BIDIRECTIONAL MODEL-SEB
DIFFUSE
Annex 1. Figure 3. Systemic, Expanded and Bidirectional Model - SEB
CIERO
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