LA SELECCIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS Planificación Estratégica Situacional

Profesor: Luis Carlos Burbano Z. [email protected] [email protected] 1

Contenido

1. Principios centrales de la planificación estratégica situacional. 2. Lo que importa de un gobierno son sus resultados. 3. Los resultados de un gobierno se evalúan en el balance global de gestión. 4. Los resultados de un gobierno no pueden ser mejor que su selección de problemas: cuatro techos de la calidad de un gobierno. 5. La agenda, improvisación y balance global de gestión 6. Métodos de selección de problemas: el macroproblema y el protocolo de selección de problemas. 7. Taller de selección de problemas. 2

1. Principios centrales del PES

¿Qué NO es planificación? a) La planificación es lo opuesto a la improvisación. b) La improvisación significa: i. Excesiva confianza en la experiencia y en la intuición ii. El dominio da inercia, de las urgencias y las rutinas en la agenda del dirigente. iii. La ausencia sistemática de alternativas de para el enfrentamiento de los problemas. iv. Dominio del cálculo reactivo sobre o cálculo preventivo. v. Dominio aplastante del accionismo; no se trabaja con problemas, sólo se evalúan soluciones preconcebidas. vi. El abordaje parcial de los problemas: política o técnica. vii. Ausencia de procesamiento tecnopolítico sistemático de los problemas 3

1. Principios centrales del PES

La improvisación tiene fuerza porque: a)

Opera en el nivel del sentido común y la intuición; parece la manera natural de deliberación del hombre práctico y de experiencia que desvaloriza las teorías y métodos de gobierno y planificación.

b)

Siempre está a tiempo; lo opuesto a los planes tradicionales que siempre llega tarde. Un plan tradicional toma entre 8 meses y dos años para ser formulado. La improvisación opera en horas y días.

c)

Es situacional; es decir, no es tecnocrática, por el mismo hecho que la practican los carentes de teoría; sin embargo, en los últimos años aparece el economista improvisador tecnocrático de la política económica apoyado en una teoría parcial y con una concepción determinística y primitiva de la planificación. 4

1. Principios centrales del PES

¿Qué ES planificación? a) Toda reflexión que precede y preside la acción que permita dominar la improvisación. a) La planificación significa: i. ii. iii. iv.

Pensar antes de actuar. Pensar sistemáticamente con método. Definir y precisar objetivos. Identificar y explicar posibilidades, analizando sus ventajas y desventajas. v. Proyectar para el futuro, considerando que la eficacia o ineficacia de las acciones de hoy dependerán de las circunstancias del mañana. vi. Pensar y crear el futuro, anticipando las curvas del camino. vii. Actuar y decidir en el día a día: los pies en el presente y la mirada en el futuro viii. Dominar la improvisación: o sabemos planificar o estamos condenados a la improvisación. 5

1. Principios centrales del PES

Sí la planificación es pensar antes de actuar a) ¿Porqué el político valora tan poco la planificación? b) ¿El dirigente político sabe distinguir entre la planificación tradicional, la planificación estratégica corporativa y planificación estratégica pública? c) ¿Qué hace normalmente el político antes de actuar? Planifica a su modo?. d) Es necesaria la planificación? ¿De qué planificación estamos hablando? 6

1. Principios centrales del PES

Sí la planificación es pensar antes de actuar e) ¿La planificación es una herramienta eficaz de gobierno? f) ¿Cuánto peso tiene la planificación en el desempeño del gobierno? g) ¿Dónde está el limite entre la mera reflexión previa a la acción y la planificación propiamente dicha?. h) Toda reflexión que precede y preside la acción, sin otro requisito, puede ser llamada de planificación? 7

1. Principios centrales del PES

Para responder a las anteriores preguntas es necesario articular tres variables a) El horizonte de tiempo del análisis considerado para la toma de decisión: presente, futuro, un año, cinco años, treinta años?. b) La sistematicidad del análisis que procesa la decisión: métodos sistemáticos, fundamentación teórico, intuición, mera experiencia? c) Las dimensiones consideradas en el análisis del cálculo que precede y preside la acción: ¿realidad departamentalizada o visión global y situacional? 8

1. Principios centrales del PES

Si combinamos las anteriores variables, podemos diferenciar la improvisación de la planificación de la siguiente manera No Es Planificación 1. Cálculo asistemático, parcial e inmediatista: predominio de la intuición , sin cálculo sustentado de costos y beneficios de las decisiones y sin proyección sistemática del futuro

Es Planificación

4. Por último, si se avanza hacia la consideración del futuro, se supera la visión departamentalizada de cada ciencia para llegar al análisis 2. Si se mejora la condición 1, el cálculo reflexivo situacional, y ese cálculo sobre el puede proyectarse hacia el futuro, inclusive a muy futuro es sistemático, es decir, largo plazo, pero nunca llegará a ser un esfuerzo de apoyado en teorías y métodos planificación por su falta de sistematicidad y potentes, se logra la articulación amplitud situacional. Siempre será un cálculo entre el cálculo situacional intuitivo. inmediatista y el cálculo situacional a futuro. Este cálculo situacional, 3. Si se mejora el grado de sistematicidad y articulado y sistemático, es amplitud de las perspectivas de análisis, pero se precisamente lo que se denomina planificación. mantiene la visión de corto plazo, se supera la intuición inmediatista y se llega al cálculo situacional inmediatista, que es sistemático, comprehensivo, pero miope. 9

¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar? PROBLEMAS DE DISTINTA COMPLEJIDAD PROBLEMAS BIEN ESTRUCTURADOS

PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS

? ? pasado

futuro

• Se pueden enumerar todas las variables • Se pueden precisar todas las relaciones entre las variables • Su solución es objetiva, no de-pende de intereses o posiciones

pasado

futuro

• Sólo se pueden enumerar algunas variables • Sólo se pueden precisar algunas de las relaciones entre las variables • Su solución es situacional, es decir, debatible según intereses y posiciones

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1. Principios centrales del PES

Problemas Bien Estructurados y Problemas Cuasiestructurados • Mitroff (1983, El lado subjetivo de la ciencia) establece la diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal estructurados. • Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su formulación analítica como en su solución. Son problemas para los cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la utilización de métodos precisos de solución, como por ejemplo la Investigación de Operaciones. • Los problemas mal estructurados (ill-structured problems) refieren a problemas que no pueden ser bien formulados, difícil definir su naturaleza y desafían los métodos precisos formulación; por esencia envuelven el conflicto y incertidumbre.

se es de la

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¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar? A. Con un actor: Autoritaria. El estado es el único actor que planifica

Con un actor definido

Tipos de Planificación

Sin actor definido

B. Con varios actores

Planificación del Desarrollo Económico y Social . Opera en el ámbito público. Un actor pretende controlar un sistema que tiene agentes con conductas predecibles. Ámbito Público: Planificación Estratégica Pública. Un actor para alcanzar sus metas se enfrenta al conflicto, la incertidumbre y la complejidad. Ámbito Empresarial: Planificación Estratégica Corporativa. Las empresas que compiten con otras empresa que también hacen planes estratégicos.

Análisis de Gran Estrategia. Exploración de posibilidades a 20, 30, ó 40 años. Métodos de Prospectiva, Futurología, Gran Estrategia empresarial, gran estrategia nacional. 12

1. Principios centrales del PES

Cinco principios de la planificación estrategia situacional-PES 1. En el sistema social existen un número indeterminado de sujetos que gobiernan y planifican desde distintas perspectivas, de allí que ningún actor tenga asegurada la capacidad de controlar todas las variables envueltas en el proceso de conducción social.

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1. Principios centrales del PES

Cinco principios de la planificación estrategia situacional-PES 2. Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la realidad, adhiere a distintas ideologías, tiene intereses e intenciones diferenciables, cuenta con distintas capacidades de gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y según sus valores, ideologías e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser explicada en forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esa explicación particular será el fundamento de su acción. No existe un diagnostico o una explicación única y valida para todos. Existen diferentes explicaciones situacionales de una misma realidad, tantas como actores relevantes existen en el juego social. 14

1. Principios centrales del PES

Cinco principios de la planificación estrategia situacional-PES 3. . Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir sus comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmente ante las contingencias que se originan en esa creatividad de los actores sociales que interactúan en un sistema plagado de incertidumbre. 4. De los principios anteriores deducimos que la planificación debe abarcar, necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las resistencias de los otros al plan propio. 15

1. Principios centrales del PES

Cinco principios de la planificación estrategia situacional-PES 5. La planificación es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten constantemente el cálculo, la acción, la evaluación de resultados y la corrección de los planes. El plan siempre está listo, pero, al mismo tiempo, siempre está haciéndose.

El plan siempre está listo, pero, al mismo tiempo, siempre está haciéndose. 16

Cuatro instancias del proceso de planificación 1. Conocer la Realidad (identificar, seleccionar e explicar problemas)

4. La acción (decidir, hacer, monitorear, recalcular e corregir)

2. Diseñar el Plan (formulación normativa y prescriptiva del plan)

3. Análisis e construcción de viabilidad (¿que parte de mi plan no es viable?, ¿cómo construirle viabilidad a mi plan?

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La Planificación Tradicional y el PES PES

Planificación Tradicional
Diagnóstico


Explicación Situacional


Cálculo Paramétrico


Cálculo Interativo


Predicciones


Apuestas


Plan Determinístico Seguro


Plan para Diversas Circunstancias


Sectores


Problemas


Problemas Bien Estructurados


Problemas Quase Estruturados


Medición


Precisión


Certeza


Incertezas e Sorpresas

(Objetivismo)

(Subjetivismo)

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La Planificación Tradicional y el PES PES

Planificación Tradicional
Cálculo Técnico
Cálculo Normativo-Precriptivo
Agentes en un Sistema
Yo y un Sistema ue Intervengo
Un solo Recurso Escaso
Proyectos de Inversión
Confiabilidade del Cálculo Paramétrico


Manejo Macroeconómico


Processamento Tecnopolítico
Cálculo Estratégico
Actores en un Juego
Yo y otros en un Juego
Un Vector de Recursos Escasos
Operaciones
Confiabilidad de las Apuestas
Manejo de los Tres Cinturones de Gobierno

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1. Principios centrales del PES

REQUISITOS DE LA PLANIFICACION EN SISTEMAS COMPLEJOS a) Reconocer la existencia del otro, lo cual obliga a las consideraciones políticas y al b) c)

d)

e) f) g) h) i) j) k)

cálculo interactivo. Explicar la realidad desde las distintas perspectivas relevantes para mi y para el otro u otros, lo cual obliga a usar el concepto de situación. Trabajar simultáneamente con sistemas de cálculo de relativa certeza y con sistemas de apuestas difusas, lo cual exige métodos no determinísticos de cálculo. Reconocer y enfrentar la incertidumbre con una diversidad de recursos de cálculo (predicción, previsión, reacción veloz ante el cambio imprevisto y aprendizaje del pasado reciente) y renovar constantemente ese cálculo. Disponer de métodos para lidiar con las sorpresas. Someter a análisis de confiabilidad los argumentos, apuestas y supuestos del plan. Referirse a problemas reales: problemas actuales, amenazas y oportunidades. Diferenciar los problemas bien estructurados de los cuasiestructurados. Complementar los métodos con tecnologías apropiadas de planificación, a fin de garantizar la velocidad de formulación y ajuste del plan. Reconocer la existencia de múltiples recursos escasos y criterios de evaluación de las decisiones (integración de lo político, económico y organizativo) Servir a la toma de decisiones en el presente.

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2. Lo que importa de un gobierno son sus resultados

Entrevista de la Revista Semana a Noemí Sanín actual embajadora de Colombia ante el Reino Unido el 3 Abril del 2.000

Revista Semana: Semana: ¿Qué tal le ha parecido el gobierno de Andrés Pastrana? Yo creo que a los gobiernos hay que juzgarlos por los resultados. resultados. En Colombia el Estado no está operando. operando. Los ciudadanos no tienen garantías en ningún orden. orden. Las medidas sociales y económicas han sido demoradas e insuficientes. Todos nos estamos empobreciendo. Hay un millón de desempleados. Ahora cuando se empieza a percibir débiles señales de recuperación económica, se anuncia la tercera reforma tributaria de este gobierno. Como si fuera poco, nuestro modelo productivo permanece anclado en los siglos XIX y XX mientras otros países crecen y aprovechan las oportunidades que ofrece el siglo XXI. ¿Contestó eso su pregunta? 21

2. Lo que importa de un gobierno son sus resultados

Los resultados que la gente ilusiona, a pesar de su frustración reiterada con la política y los políticos. El gobierno empeña su palabra cuando anuncia su proyecto de gestión. Palabra que valida con su cumplimiento y el país evalúa por sus resultados. Resultados es la palabra que encumbra o hunde un gobierno. Pueden coincidir o distanciarse de lo prometido, y lo prometido puede contrariar los deseos mayoritarios de la población. Nuestra democracia es débil y marcada por una tradición de promesas incumplidas. 22

2. Lo que importa de un gobierno son sus resultados

Tres momentos de los resultados de un gobierno democrático X Promesas Electorales Z

Programa de Gobierno

Plan de Gobierno

Acción de Gobierno

Resultados Reales

Y Resultados CPlanificados

Variables fuera de control: • Acción de los oponentes • Contexto económico • Contexto político • Contexto internacional • Sorpresas y crisis

En la campaña electoral, el candidato promete X. En el plan, el gobierno decide la meta Y. En la acción, el gobierno hace W con un resultado Z. X, Y y Z no siempre coinciden.

23

2. Lo que importa de un gobierno son sus resultados

Para alcanzar los resultados se tiene que lidiar contra la el conflicto, la resistencia, la adversidad y la nebulosidad

• •

Los resultados de un gobierno no son seguros.

•

Es necesario que las acciones del gobierno:

No es suficiente con anunciar las metas deseadas y realizar las acciones pertinentes para alcanzarlas.

a) Venzan la fricción y la inercia burocrática, la oposición, el conflicto y el rechazo de otros. b) Superen la adversidad de las circunstancias. c) Venzan los obstáculos de la incertidumbre, las variables fuera de control, las sorpresas y las tendencias contrarias a las metas ofrecidas. d) Tengan más peso que la mala suerte. 24

2. Lo que importa de un gobierno son sus resultados

Gobernar para cambiar las cosas es navegar contra la corriente

• A pesar de las dificultades de cálculo, el gobierno debe anunciar resultados y su gestión será evaluada por ellos. No hay otra forma de liderar y gobernar.

• Pero

el cálculo sobre los resultados es una apuesta en la medida en que está determinado por muchas condiciones que escapan al control del gobierno.

• De

esta manera, el cálculo sobre resultados es un tipo de análisis que opera con varios componentes condicionales: Sí se presentan las circunstancias β (fuera de mi control) Puedo esperar los resultados en el intervalo de A hasta B

Sí soy capaz de realizar la acción W

Si la calidad del plan y la capacidad gerencial es α 25

3. El balance global de gestión

La decisión parcial • Se fundamenta en la previsión de resultados definida en el procesamiento de un problema en particular.

La decisión global • Reúne y articula el conjunto de decisiones u omisiones acumuladas sobre cada uno de los problemas seleccionados u olvidados en el período de gobierno. • Se fundamenta en los resultados previsibles de ese conjunto de problemas sobre el balance global de gestión. 26

3. El balance global de gestión

Toda decisión particular tiene un impacto negativo o positivo en el balance global del gobierno que obliga a un juicio de intercambio de problemas

•

El siguiente ejemplo muestra el juicio sobre los costos y beneficios (de intercambio de problemas) realizado por el Presidente Uribe sobre la decisión de honrar el pago de la deuda externa:

“El crédito de Colombia, su buen nombre como deudora, no se puede poner en riesgo. Con los bancos multilaterales debemos proceder como una familia que cuida su alcancía..Aquí no negamos cuentas y las vamos a pagar todas. Pero tenemos millones de pobres que reclaman inversión. Para la democracia es tan grave que su Estado no pague las deudas como que sus ciudadanos aguanten hambre por pagar deudas”. (EL TIEMPO, Octubre 29 de 2003. Texto de la intervención radiotelevisada del presidente Álvaro Uribe). 27

3. El balance global de gestión

¿Qué es el balance global de gobierno?

• Todo

dirigente tiene una cuenta en el banco de la política.

• Esa

cuenta puede estar con saldo positivo o con saldo negativo. • El balance global lleva la contabilidad del dirigente en la cuenta del banco de la política.

-

+

•

Determina el saldo actual dicha cuenta proyectándolo hacia el fin del periodo de gobierno. 28

3. El balance global de gestión

¿Qué es el balance global de gobierno?

•

En el balance global se determina el techo mínimo de gobernabilidad necesario para la materialización del proyecto y la estabilidad del gobierno de acuerdo a unas determinadas circunstancias.

Zona I: de posibilidad del proyecto

A Saldo mínimo para materializar el proyecto

Zona II: de inmovilidad y abandono del proyecto

B

Saldo mínimo para mantener la estabilidad del gobierno

T1

Zona II: de inestabilidad por ingobernabilidad

T2

T3 29

¿Qué es el balance global de gobierno?

 Es global porque resume tres balances parciales que distinguen tres tipos de problemas: BALANCES

TIPO DE GESTION QUE EVALUA

(A) EFICACIA TECNICA

B) EFICACIA POLITICA

+

0

-

+

0

-

(I) BALANCE DE GESTION POLITICA

Evalúa la gestión en el ámbito político específico: • profundización de la democracia, • descentralización del poder, • respeto por derechos humanos, • aseguramiento de legitimidad y legalidad del gobierno, • aseguramiento de la ética de la gestión.

(II) BALANCE DE GESTION ECONOMICA

Evalúa los beneficios y costos políticos de la gestión económica • manejo macroeconómico: crecimiento, inflación, empleo, déficit, equilibrio externo, • eficiencia en el manejo de los recursos públicos

+

0

-

+

0

-

(III) BALANCE DE INTERCAMBIO DE PROBLEMAS

Evalúa el saldo de efectos políticos que genera la acción o inacción sobre los problemas específicos que la población valora: • alto nivel de inseguridad ciudadana • baja calidad y cobertura de la educación, • baja cobertura de los servicios de salud, • déficit de vivienda,

+

0

-

+

0

-

+

0

-

+

0

-

BALANCE GLOBAL DE GESTION

30

3. El balance global de gestión

En el análisis de cada uno de estos tres balances deben considerarse dos criterios que fueron, desde hace tiempo, señalados por Max Weber

I. Eficacia formal o técnica • Responde a la necesidad de enfrentar con rigor y apego a los paradigmas científicos vigentes o emergentes los problemas propios de cada balance.

II. Eficacia material o política • Responde a la necesidad de considerar al poder político como un recurso escaso que no debe consumirse hasta cualquier límite a causa de una adhesión infantil y tecnocrática al primer criterio; la pérdida del poder político, puede llevar, en su extremo, a la derrota misma del criterio técnico basado en las teorías científicas. 31

El arte y la técnica de gobernar consiste en producir, mediante compensaciones, un balance global positivo (A) EFICACIA TECNICA

B) EFICACIA POLITICA

 El déficit técnico en el

I. BALANCE DE GESTION POLITICA

+

0

-

+

0

-

II. BALANCE DE GESTION ECONOMICA

+

0

-

+

0

-

manejo de la eficacia formal (balance A), a la larga, conduce a un déficit político en el manejo de la eficacia material (balance B).

III. BALANCE INTERCAMBIO PROBLEMAS

+

0

-

+

0

-

 A la inversa, un balance positivo en

+

0

-

+

0

-

BALANCES

DE DE

VI. BALANCE GLOBAL DE GESTION

lo técnico (balance A), también puede conducir a un déficit político (balance B).

• El marcador que evidencia la calidad de la gestión gubernamental se sintetiza en el balance político global (columna B), y la meta es mantener siempre un signo (+) en el cuadrante B-IV.

• La planificación tradicional, en el mejor de los casos, sólo atiende al signo del balance A-II , es decir de la eficacia técnica en el manejo de la gestión macroeconómica.

• Por consiguiente, es proclive al barbarismo tecnocrático y, por esa vía,

conduce al

gobernante a un déficit en el balance global B-IV 32

3. El balance global de gestión

Los barbarismos en manejo del balance global a) El barbarismo político (anestesia sin cirugía):

• Consiste

•

en departamentalizar la eficacia política e ignorar los problemas económicos y gerenciales para dar beneficios económicos y favores políticos ahora que crearán mañana una crisis política por agotamiento de la base económica y organizativa de la gestión política. Las acciones políticas giran, sin límite, contra el balance económico y las estructuras organizativas.

b) El barbarismo tecnocrático (cirugía sin anestesia):

• Consiste •

en departamentalizar la eficacia económica o la eficacia técnicogerencial, ignorar el problema político e incurrir en costos políticos ahora que crearán mañana una crisis económica por agotamiento de la base política de la gestión económica.. Las decisiones económicas giran, sin límite, contra el capital político del gobernante, sin depositar nada en la cuenta del banco de la política.

c) El barbarismo gerencial:

• Consiste

• •

en destacar la eficiencia y eficacia organizacional con independencia del manejo político y económico. La organización pasa a tener fines propios, al margen del proyecto político y del proyecto económico. El gerente tecnocrático no comprende ni participa en el intercambio de problemas entre eficacia formal y material. Sólo acepta la eficacia formal. 33

33

3. El balance global de gestión

Momentos críticos de evaluación del Balance Global de Gestión I. Pregobierno: Si el balance se elabora ex-ante, sirve como un presupuesto de acciones y resultados previsibles en el proyecto de gobierno.

II. Gobierno: Si se realiza durante la marcha de la gestión, permite decidir sobre la manutención o la corrección del rumbo global del gobierno.

III. Postgobierno: Si el balance se verifica ex-post, al término de la gestión, sirve como una contabilidad de resultados, como una rendición terminal de cuentas sobre la labor cumplida. 34

34

4. Los techos de la calidad de un gobierno

Un gobierno puede ser deficiente por tres razones a) Porque camina en la dirección errada a causa de una mala selección del proyecto de gobierno o por no saber corregirlo a tiempo. Ello puede originarse en: • La carencia de una gran estrategia. • Una deficiente selección de problemas. • La carencia de un buen sistema de evaluación de la marcha del gobierno. b) Debido a un deficiente procesamiento del proyecto elegido, que no considera debidamente los aspectos políticos y técnicos llevando a pagar un costo político o económico excesivo por cada decisión. c) Porque la gerencia por problemas y operaciones es deficiente y, por consiguiente, es baja la capacidad de ejecutar lo decidido. 35

35

Los techos de la calidad de un gobierno Techo 1 Techo 2 Gran Estrategia/ Soporte Éticoideológico

Techo 3 Techo 4 Selección de Problemas ¿En cuáles problemas concentro mi tiempo y foco de atención?

¿Para dónde vamos?

Procesamiento Tecnopolítico de Problemas ¿Cuál es la calidad de mis decisiones? Explicación

Propuesta Proyecto de Gobierno

Planes

Gobernabilidad

Capacidad de Gobierno

dificultad

destreza

Estrategia Política Análisis de Confiabilidad

Acción Resultados ¿qué hago cada día?

Balances SituaciónObjetivo Balance I político

Imagen Objetivo

¿hacia donde queremos ir? ¿que sociedad queremos?

Balance II económico Balance III intercambio de problemas 36

5. La agenda, improvisación y balance global de gestión

¿La selección de problemas del plan se expresa en el MDD del dirigente?

•

La acción planificada del gobierno requiere que el sistema organizativo domine la improvisación, pero normalmente ocurrirá lo contrario.

•

La acción planificada es un hecho excepcional.

•

Todo está a favor de la improvisación en el Menú Diario de Decisiones (MDD) por causa de la inercia, las urgencias y la rutinas.

La pregunta clave es: ¿Cómo se conforma el menú diario de decisiones del dirigente? 37

¿Cuánta fuerza tiene el plan frente a la improvisación?

•

La respuesta es: depende del dominio de métodos modernos de planificación y gobierno.

Barbarismo Político Juicio Intuitivo

Dominio de la improvi-improvi sación

Balance I gestión política (cinturón I)

• rutinas • urgencias • crisis • inercia Menú

Barbarismo Tecnocrático Selección de Problemas

Balance II gestión

Diario Acción de

macroeconómica

(cinturón II )

Di Diá ária

Dominio de Métodos de Gobierno

DeciDecisiones

Procesamiento Tecnopolítico Sistemático

Importancias (El Juicio Analítico domina el Juicio Intuitivo)

MDD

Balance III gestión por problemas de la vida cotidiana (cinturón III )

B a l a n c e G l o b a l (+) (-) (0) 38

6. Métodos de selección de problemas

Ningún gobierno puede ser mejor que su selección de problemas

•

La selección de problemas marca el techo máximo de la calidad de los resultados de un gobierno y, en última instancia, determina su nivel de aceptabilidad y legitimidad.

•

De esta forma, el arte de gobernar es el arte de seleccionar los problemas de forma sistemática para construir desde el inicio del gobierno un balance global de gestión positivo.

•

Por lo tanto, los métodos de selección de problemas constituyen en herramientas esenciales de gobierno y, en esencial, en instrumentos para la determinación de la agenda pública. 39

6. Métodos de selección de problemas

Gobernar exige concentrar conscientemente el foco de atención

•

Por lo tanto, la selección de problemas debe realizarse de forma sistemática e consciente con el propósito de definir la agenda del gobierno con fundamentos sólidos y evitar sorpresas en el momento de verificar los resultados en el balance global de gestión.

•

De esta manera la Planificación Estratégica Situacional-PES, utiliza dos métodos para realizar la selección de problemas:

i. El análisis del Macroproblema ii. El protocolo de selección de problemas 40

6. Métodos de selección de problemas

El análisis del Macroproblema •

Es un método más complejo y requiere de un equipo con experiencia y dominio en técnicas de procesamiento de problemas cuasiestructurados.

•

Consiste en examinar sistemáticamente toda la realidad como un gran problema y, a partir de ese análisis, fundamentar la selección del conjunto de los problemas específicos que constituirán el foco de atención de la agenda gubernamental.

•

El macroproblema permite ver de un golpe de vista la unidad sistémica que presenta la realidad analizada. En las reglas del macroproblema se encuentran, generalmente, problemas que escapan a la capacidad de selección a través del protocolo u otro método de selección de problemas.

•

Mediante el análisis del macroproblema se busca que el plan de acción y, por ende, la agenda estratégica del gobierno no sea una simple agregación de problemas sin relación sistémica, sino que constituyan un conjunto coherente de acciones tendientes a direccionar la gestión en el camino establecido por la gran estrategia.

•

En términos metodológicos, los nudos o causas críticas (NC) del macroproblema se constituirán en los problemas específicos que conformaran el foco de atención de la agenda estratégica del gobierno. 41

6. Métodos de selección de problemas

Casos de análisis de Macroproblema

•

Desde 1994 en los desarrollos de consultorías realizadas por la Fundación y sus representantes se ha aplicado la metodología del análisis del macroproblema en numerosas instituciones públicas en América Latina. A continuación enumeramos algunos de los casos sobresalientes: Institución

Nombre del Macroproblema

Año

Ministerio de Transporte-Colombia

Sistema de transporte descoordinado, desarticulado e inadecuado para el desarrollo nacional e integración internacional.

1994

Superintendencia de SociedadesColombia

Deficiente adecuación institucional de la superintendencia de sociedades para el fomento del desarrollo empresarial del País

1994

Universidad Federal do Pará-Brasil

Bajo aporte de la UFPA para el desarrollo sustentable de la región amazonica.

1998

Departamento de Transito do Estado do Pará-Brasil

Alto impacto negativo del transito en la calidad de vida en el Estado do Pará.

1999

ABDETRAN- Brasil

baja capacidad organizativa de los Departamentos de Transito de los Estados para el cumplimiento de sus misiones institucionales.

2000

Secretaria Estadual de Trabajo y Protección Social- Estado do Pará, Brasil.

Elevado número de familias e individuos en situación de riesgo pesronal y social em el Estado.

2000

Secretaria Estadual de Salud - Estado do Pará, Brasil.

Bajo nivel de calidad de la salud de la población del Estado do Pará.

2000’

Secretaria Estadual de Transporte Estado do Pará, Brasil.

Baja capacidad institucional de la SETRAN en el cumplimiento de su misión institucional.

1999

Instituto Nacional de Colonización y de la Reforma Agraria-Brasil

Bajo impacto de las acciones de Reforma Agraria en la integración social, política y económica de las das comunidades locales brasileñas.

2000

Alcaldía Municipal de ParauapebasEstado do Pará, Brasil

Baja calidad de vida de la población del municipio de Parauapebas.

2002

Instituto Brasilero del medio ambiente y los recursos naturalesBrasil

acelerado processo de degradação sócio-ambiental que compromete a existência da vida e o equilíbrio social, ecológico e econômico do brasil

2003

Conpañia de Saneamento Básico del Estado do Pará-Brasil

Baja cobertura, calidad, productividad y resultados económico-financieros deficitarios de la COSANPA en la prestación de sus servicios de saneamiento básico (agua y alcantarillado)

2008

42

43

Ejemplo de un macroproblema

6. Métodos de selección de problemas

El protocolo de selección de problemas

• Es

un método menos complejo que el análisis del macroproblema. Ha demostrado ser una buena herramienta de selección de problemas en la práctica, pues es rápido y simple de aplicar.

• Consiste en aplicar un conjunto de criterios que contribuyen a sistematizar el sentido tecnopolítico del dirigente y su estado mayor. Los problemas seleccionados con el protocolo serán casi con toda seguridad ratificados por el análisis del macroproblema.

• Su

único defecto es que puede omitir problemas fundamentales, especialmente relacionadas con reglas, que no son obvios y solamente pueden ser descubiertos a través del análisis global de la realidad.

• De

todos modos, con el protocolo se gana en tiempo y simplicidad, sin perder sistematicidad. 44

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actor desde la cual se identificarán y procesarán los problemas. Recordemos que la declaración, selección y análisis de problemas es situacional. Lo que es problema para un actor, puede ser una oportunidad o un negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar la posición de interés y la posición de pertenencia de un actor. Paso 2:Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con la posición de interés y de pertenencia del actor y la direccionalidad definida por la gran estrategia. Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayor consideren importantes dentro de cada uno de los ámbitos temáticos definidos en el paso anterior. 45

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actor desde la cual se identificarán y procesarán los problemas. Recordemos que la declaración, selección y análisis de problemas es situacional. Lo que es problema para un actor, puede ser una oportunidad o un negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar la posición de interés y la posición de pertenencia de un actor. Paso 2:Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con la posición de interés y de pertenencia del actor y la direccionalidad definida por la gran estrategia. Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayor consideren importantes dentro de cada uno de los ámbitos temáticos definidos en el paso anterior. 46

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas Paso 4: Verificar que los problemas listados sean en realidad problemas y no propuestas de acción hasta ahora omitidas. El enunciado del problema debe ser expresado como una situación insatisfactoria y no como el nombre de un área problemática ni como la ausencia de una solución. Ningún problema es obvio; todo problema requiere una explicación sistemática que fundamente la acción eficaz. AMBITOS PROBLEMÁTICOS

PROBLEMA Baja calidad y cobertura del sistema de educación básica en el municipio Deficiente sistema de administración financiera en el municipio

EDUCACION

Falta de escuelas

FINANZAS MUNICIPALES

Falta de fiscalización en el recaudo Inexistencia de una política Bajo aprovechamiento del potencial pública para el desarrollo del turístico del municipio turismo en el municipio

TURISMO

•

AUSENCIA DE SOLUCION

Si el problema se declara como la ausencia de una solución podría producir las siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un análisis integral y profundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas de acción que podrían enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta el riesgo de realizar acciones aisladas y no sistémicas.

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5. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas Paso 5: Depurar la identificación inicial de problemas.

Vale decir que habrá algunos problemas que son subproblemas y están totalmente comprendidos dentro de otros identificados en la misma lista, por lo que cabe preguntarse qué problemas pueden ser disueltos en problemas mayores ya identificados; Paso 6: Verificar que en la numeración cubra tanto

problemas intermedios (aquellos problemas propios o internos de la organización) como problemas terminales o finalísticos (problemas de impacto directo sobre la sociedad. 48

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas Paso 7: La lista inicial de problemas identificados puede resultar muy numerosa lo que exige realizar una depuración mediante la aplicación de una serie de criterios de evaluación a fin de fundamentar tecnopolìticamente la decisión de cuales problemas seleccionar, cuales postergar y cuales excluir definitivamente. Tales criterios son: 1. VALOR POLITICO DEL PROBLEMA a) Para el actor central y los otros actores b) Para el partido político del actor c) Para la población en general d) Para la población directamente afectada 2. TIEMPO DE MADURACION DE LOS RESULTADOS a) Resultados fuera o dentro del período de gobierno b) Maduración en tiempo humano c) Maduración en tiempo social 49

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas 3. VECTOR DE RECURSOS EXIGIDO POR EL ENFRENTAMIENTO DEL PROBLEMA EN RELACION AL VECTOR DE RECURSOS DEL ACTOR. a) Problemas exigentes en recursos escasos. b) Problemas exigente en recursos abundantes c) Problemas exigentes en poder político d) Problemas exigentes en recursos económicos e) Problemas exigentes en conocimientos f) Problemas exigentes en capacidades organizativas. 4. GOBERNABILIDAD SOBRE EL PROBLEMA a) Alto control de los nudos críticos de mayor peso en el problema b) Bajo o débil control de los nudos críticos c) Nudos críticos fuera del juego 5. RESPUESTA DE LOS ACTORES CON GOBERNABILIDAD a) Colaboración de los actores con gobernabilidad b) Rechazo de los actores con gobernabilidad c) Indiferencia de los actores con gobernabilidad 50

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas 6. COSTO DE POSTERGACION a) Inmediato y alto b) Mediato, lento y bajo 7. EXIGENCIA DE INNOVACION O CONTINUIDAD a) Problemas que requieren innovación b) Problemas que requieren continuidad y corrección 8. IMPACTO REGIONAL a) Equilibrante b) Desequilibrante 9. IMPACTO SOBRE EL BALANCE POLITICO DE GESTION AL TERMINO DE GOBIERNO a) Impacto político del balance de gestión política (impacto de la gestión política) b) Impacto político del balance macroeconómico (impacto político de la política económica) c) Impacto político del balance de intercambio de problemas específicos (impacto político del enfrentamiento de problemas) d) Saldo esperado en el balance global. 51

Pasos del protocolo de selección de problemas ACTOR: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PROBLEMAS

(1) Valor Político

1. Elevado nivel de pobreza alto 2. Baja calidad y cobertura de la de la educación y la salud.

alto

3. Deficiencia en los servicios públicos domiciliarios

alto

4. Insostenibilidad financiera del sistema nacional de seguridad social 5. Crecimiento acelerado de la violencia y la Inseguridad ciudadana 6. Alto nivel de desempleo 7. Bajo nivel de competitividad de la economía nacional. 8. Sistema de transporte deficiente e inadecuado para la integración nacional e internacional. 9. Acelerado deterioro del medio ambiente.

(2) Maduración dentro fuera

(3) Recursos PO, EC, OR y CO

dentro dentro

fuera alto dentro alto

(4) Gobernabil.

(5) Respu. Actores

(6) Costos Posterg

(7) Innov./ Cont.

(8) Impacto Region.

(9) Balance Político

baja

(+)?

alto

IN

EQ

(+)

PO, EC, OR y CO

alto

(+)

alto

IN

EQ

(+)

EC, OR y CO

alta

(+)

alto

IN

EQ

(+)

(+) (-)

alto

IN

neutro

(‘-)

PO, OR y CO

baja

PO, EC y OR

baja

(+) (-) ?

alto

IN

EQ

(-)

alto

dentro/ fuera

PO, EC, OR y CO

baja

(+) (-) ?

alto

IN

EQ

(+)

alto

dentro/ fuera

PO, EC, OR y CO

baja

(+) (-) ?

alto

IN

EQ

(-)

dentro

EC, OR y CO

alto

(+)

alto

IN

EQ

(+)

PO, EC, OR y CO

bajo

(+)

alto

IN

EQ

(-)

EQ

(+)

alto

alto

10. Baja legitimidad del sistema político y electoral

alto

11. Baja eficiencia y eficacia del aparato público.

bajo

Dentro/ fuera.

Selección si/no

PO dentro dentro

media

(-)

medio

IN

PO alta

(+) (-) ?

?

IN

neutro

(+)

52

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas Paso 8: Los criterios de selección de problemas que propone el protocolo no deben ser aplicados problema por problema, sino evaluando el conjunto de problemas seleccionables. Para cumplir con este requisito se deben armar bloques alternativos de problemas que cumplan los siguientes condiciones de seleccionabilidad:

a) La lista de problemas no debe superar el límite del recurso más escaso del actor. b) La lista de problemas debe incluir aquellos de valor político más alto. c) Una proporción razonable de los problemas deben madurar antes del fin del periodo de gobierno. d) La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos más abundantes disponibles en el vector de fuerza del actor. e) El costo político y económico de los problemas postergados debe ser manejable. f) Una proporción razonable de los problemas debe exigir innovación. g) La lista de problemas contribuye al equilibrio regional y territorial. h) La lista de problemas permite un buen manejo compensatorio de los tres balances de gobierno: político, económico y gerencial. 53

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas Paso 9: Finalmente, es necesario verificar la selección del conjunto de problemas respondiendo las siguientes preguntas: a) ¿Cómo es el balance político de gestión que determina la selección inicial de problemas? PROBLEMAS SELECCIONADOS 01 02 03 04 BAL. POLITICO (I) 05 06 07 BAL. ECONOMICO (II) 08 09 10 BAL. GERENCIAL (III) SALDO TOTAL

BALANCE POLITICO (I) (+) (0) (+) (+)

(+)

BALANCE ECONOMICO (II)

BALANCE GERENCIAL (III)

(+) (-)

(-) (-) (-)

(+)

(-) (-)

(+) (-) (+)

(+)

(-)

(+)

BALANCE (+) (0) (-) (+) (+) (-) (-) (-) (-) (+) (+) (-) (+) (+) 54

6. Métodos de selección de problemas

Pasos del protocolo de selección de problemas

b) ¿Cuál es el riesgo de no cumplir las metas fijadas en los tres balances? Ponderar la confiabilidad o seguridad del plan versus el valor de las metas propuestas. El riesgo debe ser proporcional al éxito esperado. b) ¿Se presenta concentración o dispersión de esfuerzos en el enfrentamiento de los problemas relevantes en cada uno de los tres balances de gestión? b) ¿Cuál es la coherencia de los problemas seleccionados en el Protocolo de acuerdo con la identificación de las causas críticas del Macroproblema procesado? 55

Bibliografía Básica 1. Políticas públicas y gobierno en democracia. Gloria Patricia Ramírez y Luis Carlos Burbano. 2. HAMMOND, Kenneth R. (1996), “Human Judgment and Social Policy: Irreducible Uncertainty, Inevitable Error, Unavoidable Injustice”. Oxford University Press. New York. 3. MATUS, Carlos. (1994a), “Adiós, Señor Presidente: Gobernantes Gobernados”. Fondo Editorial Altadir. Caracas, Venezuela. 4. MATUS, Carlos. (1997c), “Guía de Análisis Teórico. Seminario de Gobierno y Planificación – Método PES”. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela. 5. MATUS, Carlos. (1997b), “El Líder Sin Estado Mayor: La Oficina del Gobernante”. Fondo Editorial Altadir, CEREB, La Paz, Bolivia. 6. MATUS, Carlos. (2000), “Teoría del Juego Social”. Fondo Editorial Altadir, Caracas, Venezuela 7. MITROFF, Ian. (1983), “The Subjective Side of Science. A Philosophical Inquiry into the Psychology of the Apollo Moon Scientists”. Intersystems Publications, Seaside, California, 1983. 8. WEBER, Max. (1996), “Economía y Sociedad”. 11a reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, DF.

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