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Derecho Administrativo

TABLA DE CONTENIDO

1 LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: AMBITO DE APLICACIÓN ............................................... 3 1.1 2

CONTENIDO ......................................................................................................................................... 5 PRINCIPIOS GENERALES....................................................................................................................... 9

2.1

TÉCNICAS PARA LA REALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD........................................ 11

2.2

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ESPAÑOL ....................................................... 12

2.3 CONEXIÓN ENTRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN ......................................................................................................................................... 13 2.4

DISCRECIONALIDAD Y ARBITRARIEDAD ...................................................................................... 13

2.5

EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL ........................................................................ 13

2.6

DISCRECIONALIDAD Y CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS ...................................... 14

2.7 PRINCIPIOS APLICABLES AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .......................................... 16 2.7.1 Principio de contradicción................................................................................................................ 16 2.7.2 Principio de economía procesal ...................................................................................................... 16 2.7.3 Principio de celeridad ...................................................................................................................... 17 2.7.4 Principio “in dubio pro actione” ....................................................................................................... 17 2.7.5 Principio de oficialidad ..................................................................................................................... 17 2.7.6 Principio de legitimación .................................................................................................................. 18 2.7.7 Principio de imparcialidad................................................................................................................ 18 2.7.8 Principio de transparencia ............................................................................................................... 18

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LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. PRINCIPIOS GENERALES

1 LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: AMBITO DE APLICACIÓN

La Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/99, ha supuesto una importante modificación con respecto a la Ley de Procedimiento Administrativo hasta ese momento vigente, de 1958.

Ciertamente, los objetivos plasmados por el legislador en la Exposición de Motivos de la Ley de 1992 eran loables, pues se traducían en la modernización del Estado, en el refuerzo de las garantías de los ciudadanos, la garantía en la calidad y transparencia de la actuación administrativa.

Sin embargo, el texto aprobado en 1992 se ha enfrentado a un rechazo generalizado de la doctrina, habiendo recibido críticas abundantes, y hasta demoledoras.

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Sin más, procede ya entrar en el análisis del ámbito de aplicación de la ley y de su contenido esencial.

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Tan sólo seis años después de su entrada en vigor hubo de ser modificada, si bien la Ley 4/99 no consiguió corregir algunos de los problemas técnicos más criticados por la doctrina, como el complejo sistema de los plazos, que ha dejado de ser uniforme para todo procedimiento, lo que hace examinar en cada caso concreto la normativa singular reguladora, o el silencio administrativo, que bajo una apariencia formal de silencio estimatorio, se encuentra plagado de excepciones legales y vías alternativas que convierten la pretendida regla general en la excepción.

Tal y como señala el Artículo 1º de la propia Ley, ésta es de aplicación a todas las Administraciones Públicas. En concreto, es el Artículo 2º el que delimita el ámbito de aplicación de la Ley, estableciendo lo siguiente: Artículo 2. Ámbito de aplicación 1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local.

2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.” Sin embargo, el sometimiento pleno de las Administraciones Públicas a la Ley 30/92 tiene algunas matizaciones:

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

Para la Administración General el Estado la Ley no es sólo básica, puesto que la competencia estatal es plena y exclusiva para fijar el régimen jurídico de su propia organización administrativa.



La Administración local tiene recogidas las Bases de su Régimen Jurídico en la Ley 7/1985, de 2 de abril, que sólo en escasos puntos es modificada por la Ley 30/1992.



La propia Ley establece en su apartado 2 en cuanto a las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, que sólo les será aplicable cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación (Art. 2.2).



En fin, a tenor de la Disposición Transitoria Primera, “las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos y profesionales ajustarán su actuación a su legislación específica. En tanto no se concrete esta legislación, les serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda”.

A lo expuesto debe añadirse que, en lo concerniente al Procedimiento Administrativo, la Ley no trata de establecer un camino a seguir por todas las Administraciones públicas en orden a la elaboración de sus resoluciones administrativas, sino de regular los institutos a utilizar, cuando resulte pertinente, en el desarrollo de la actividad administrativa, con entera independencia, como advierte PAREJO ALFONSO, de la configuración concreta de dicho cauce, es decir, del procedimiento aplicable en cada caso. Esto, por una parte, facilita la flexibilidad de su aplicación, pero puede conducir, en la práctica, a una diversidad que genere situaciones de incertidumbre e inseguridad y rompa con la exigencia, también consagrada en dicho precepto, de la aplicación de un tratamiento común a los administrados ante todas las Administraciones públicas. Pues bien, si la aplicación de la Ley 30/92 (en adelante LPC) a la Administración General del Estado, a la Administración General de las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales no suscita mayores problemas, la cuestión se complica cuando se trata de la Administración Institucional y de otras entidades que, aún no formando parte de tal concepto legal, se engloban en el denominado “sector público estatal” y “sector público autonómico”. En cuanto a la Administración Institucional, el concepto aparece definido, por lo que respecta a la Administración General del Estado, en la Ley 6/1997, de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En su Artículo 43 se dispone lo siguiente: “1. Los Organismos Públicos se clasifican en: 

Organismos Autónomos.



Entidades Públicas Empresariales.”

El Artículo 45 declara expresamente el sometimiento de los Organismos Autónomos al Derecho Administrativo. Sin embargo, por lo que respecta a las Entidades Públicas Empresariales, el Artículo 53.2 declara su sometimiento al Derecho Privado “salvo cuando ejerzan potestades administrativas”. En cuanto al denominado “Sector Público Estatal”, es la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la que en su Artículo 2 incluye, dentro de este concepto, a la Administración General del Estado, los Organismos Autónomos de ella dependientes, las entidades públicas empresariales, las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, las sociedades mercantiles estatales definidas en la Ley de Patrimonio del Estado, las fundaciones del sector público estatal definidas en la Ley de Fundaciones, las entidades estatales de

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derecho público que no sean ni organismos autónomos ni entidades gestoras de la seguridad social y los consorcios dotados de personalidad jurídica.

Vemos, por tanto, que el concepto de sector público estatal es más amplio que el de Administración General e Institucional, pues engloba ambos conceptos e incluye además otra serie de entes que no forman parte ni de la Administración General ni de la Administración Institucional. Habrá que estar a la normativa sectorial correspondiente para determinar el sometimiento de estos entes al Derecho Administrativo, como resulta del Artículo 4 de la Ley General Presupuestaria. Así, en el caso de las Fundaciones, es la Ley 50/2002, la que establece el sometimiento de las Fundaciones estatales con carácter general al Derecho Privado, y lo mismo ocurre con las sociedades mercantiles estatales, ya que la ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece con carácter general su sometimiento al Derecho privado, salvo en las materias en las que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación. En lo referente a nuestra Comunidad Autónoma, el concepto de Administración Institucional, se define en la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Su Título VII regula determinados aspectos de su régimen jurídico bajo la rubrica “La Administración Institucional y las Empresas Públicas”. En el Artículo 85.2 considera entidades integrantes de la Administración Institucional los Organismos Autónomos y los Entes Públicos de Derecho Privado. Los primeros se rigen en su integridad por el Derecho Administrativo, por lo que es de plena aplicación la Ley 30/92. Los segundos se rigen por el Derecho privado, y sólo por el Derecho Administrativo cuando ejerzan potestades públicas. Finalmente, las empresas públicas de la Comunidad, en cuanto entes no integrantes de la Administración Institucional, dada su forma de personificación como sociedad mercantil, se rigen exclusivamente por el Derecho privado, salvo en las materias que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación, ya que el Artículo 94 de la Ley del Gobierno les prohíbe expresamente el ejercicio de potestades públicas.

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1.1

CONTENIDO

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Asimismo, el concepto de sector público autonómico resulta más amplio en la legislación autonómica que el de Administración General e Institucional, al igual que sucede en la legislación del Estado, pues junto a las entidades integrantes de uno y otro concepto, la Ley de Hacienda de la Comunidad de Castilla y León incluye en tal concepto en su Artículo 16 a la Administración General, organismos Autónomos, Entes públicos de Derecho Privado, empresas públicas, las Fundaciones Públicas, universidades públicas y el resto de entes o instituciones creadas por la Comunidad o dependientes de ella, y cualesquiera otras personas jurídicas en las que participe mayoritariamente. Salvando la Administración General y los organismos autónomos, así como las universidades públicas, que se rigen por la LPC, los entes públicos de derecho privado sólo se rigen por ella cuando ejerzan potestades públicas, posibilidad como hemos visto vetada a las empresas públicas, que en consecuencia no se rigen por la LPC, ni las fundaciones públicas de la comunidad que, salvo en los aspectos a que se refiere el Artículo 17 de la Ley de Hacienda, en el resto se rigen por el derecho privado.

Nuestra Norma fundamental, en el artículo 149.1.18, atribuye al Estado competencia exclusiva, entre otras materias, en lo relativo a “las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común entre ellas”; “el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas», y «el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas”. Estos tres títulos competenciales son los que se tratan de ejercitar a través de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

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Común, cuya denominación, por tanto, pese a su desmesurada extensión, no es suficiente para expresar la totalidad de su contenido, puesto que guarda silencio en lo tocante a la responsabilidad. Consta dicha Ley de un Título Preliminar, que trata “Del ámbito de aplicación y principios generales”, y de otros diez Títulos, que, respectivamente, se ocupan “De las Administraciones Públicas y sus relaciones” (I), “De los órganos de las Administraciones Públicas” (II), “De los interesados” (III), “De la actividad de las Administraciones Públicas” (IV), “De las disposiciones y actos administrativos” (V), “De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos” (VI), “De la revisión de los actos en vía administrativa” (VII), “De las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales” (VIII), “De la potestad sancionadora” (IX) y “De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio” (X). Dichos títulos se desgranan en 146 artículos, y les siguen once Disposiciones Adicionales, dos Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y una Disposición Final. El Título I aborda las relaciones entre las Administraciones Públicas de carácter directo en unos casos y, en otros, formalizadas a través de los órganos superiores de Gobierno, a partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboración que han de presidir aquéllas, consustancial al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución. El Título II dedica su Capítulo I a regular los principios generales del régimen de los órganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la competencia, jerarquía y coordinación, en el marco de lo previsto por el artículo 103 de la Constitución. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, la Ley se limita a regular el núcleo estricto de lo que constituye la normativa básica de toda organización administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos. La misma perspectiva relativa a la autoorganización lleva a regular en el Capítulo II, el régimen del funcionamiento de los órganos colegiados. El Capítulo III, que recoge las normas generales de abstención y recusación de las Autoridades y personal de las Administraciones Públicas, es corolario del mandato que la Constitución acoge en su artículo 103.1 cuando predica que la Administración Pública sirve, con objetividad, a los intereses legales. El Título III recoge las normas relativas a los interesados, con la amplitud que exige este concepto. El Título IV, bajo el epígrafe “De la actividad de las Administraciones Públicas”, contiene una trascendente formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, además de los que les reconocen la Constitución y las Leyes. De esta enunciación cabe destacar como innovaciones significativas: La posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, rompiendo la tradicional opacidad de la Administración, el derecho de formular alegaciones y de aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el de no presentar los ya aportados a la Administración actuante, y el de obtener información y orientación sobre los condicionamientos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos que se propongan abordar. Incorpora, a continuación, las normas esenciales sobre el uso de las lenguas oficiales, regula el acceso a la información de los archivos y registros administrativos, conforme a lo establecido en el artículo 105.b), de la Constitución, y aborda de manera frontal y decidida, en contraposición a la timidez de las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo de 195, la instalación en soporte informático de los registros generales, así como la integración informática de aquéllos con los restantes registros administrativos. En esta materia cobran especial relevancia los principios de cooperación, coordinación y colaboración, posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a

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las Administraciones Públicas en los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado o a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, al margen de las restantes posibilidades ya establecidas o que se establezcan. A tal efecto se prevé que, mediante convenio de colaboración entre las Administraciones Públicas, se implanten sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen la compatibilidad informática y la transmisión telemática de los asientos.

La Ley introduce un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano, superando la doctrina del llamado “silencio administrativo”. Se podría decir que esta Ley establece el silencio administrativo positivo cambiando nuestra norma tradicional. No sería exacto. El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garantía, exponente de una Administración en la que debe primar la eficacia sobre el formalismo, sólo cederá cuando exista un interés general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista. El Título V comienza con el Capítulo dedicado a las disposiciones administrativas, enunciando los principios generales de legalidad, jerarquía, publicidad e inderogabilidad singular del Reglamento.

El Capítulo II regula los requisitos de los actos administrativos, partiendo de los principios de competencia y legalidad, con expresión de los que requieren motivación, recogiendo su forma escrita como regla general. (Corregido el 20-X-04).

En el Capítulo IV se regulan las causas y efectos de la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos.

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La eficacia, notificación y publicación de los actos administrativos se recogen en el Capítulo III.

El Título VI regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y en esta materia los principios que informan a la Ley 30/1992 son consecuencia de la plasmación de los derechos que la propia Ley recoge a los ciudadanos, en su artículo 35. De entre tales principios conviene destacar los siguientes: 

El de unidad en la regulación de los institutos que integran el procedimiento, sin perjuicio de la diversidad de plasmación de cada uno de los procedimientos. Los cuales habrán de respetar la regulación común de cada uno de aquellos institutos.



El de flexibilidad y los de igualdad y contradicción de los interesados en el procedimiento (Arts. 85.3 y 4).



El de cooficialidad lingüística en el procedimiento [Arts. 35.d) y 36].



El de celeridad en la tramitación (Arts. 4 y 75). y 44, 1).



El principio inquisitivo, en cuya virtud el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites (Art. 74.1), incluso en lo relativo a los actos de instrucción (Art. 78.1) y, dentro de ellos, en cuanto a la práctica de la prueba (Art. 80.2).



Principio de antiformalismo, que se concreta, entre otros extremos, respecto de los particulares en la posibilidad de subsanación de los defectos que puedan afectar a los escritos que presenten a las Administraciones públicas (Art. 71.1) y en la posibilidad de aducir alegaciones y aportar documentos

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u otros elementos de juicio en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia o incluso después cuando se trata de denunciar los defectos de tramitación (Art. 79.1 y 2); y acerca de la Administración al calificar tan sólo de irregularidades los defectos de forma salvo los supuestos expresamente establecidos y la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas (Art. 63.2 y 3), y, para los ciudadanos y para la Administración, al admitirse la terminación convencional del procedimiento (Art. 88). 

Principio de congruencia con las peticiones formuladas por los interesados, sin que en ningún caso pueda la Administración al resolver agravar su situación inicial (Art. 89.2).



Principio de transparencia, del que encontramos numerosas aplicaciones [Arts. 35.a), b), c), g) y h) y 37 y 54].



Principio de seguridad de los ciudadanos y respeto y deferencia de los mismos por las autoridades y funcionarios [Arts. 35.i), 4 y 85].



En fin, como complemento y coronación de todos ellos, desde la perspectiva del legislador, el principio de responsabilidad de las Administraciones públicas y del personal a su servicio [Art. 35j)], del que encontramos manifestaciones, prácticamente, en cada uno de los trámites procedimentales, en los que aparece una llamada en la responsabilidad en que incurre el funcionario al que sea imputable su incumplimiento [Arts. 41, 40, 44.2,4& IM, 79.2 y 83.3, por citar sólo unos cuantos ejemplos.

En el Capítulo I se regula la iniciación, que podrá hacerse de oficio o por solicitud de los interesados. El Capítulo IV regula las formas y efectos de la finalización del procedimiento, a través de resolución, desistimiento, renuncia o caducidad. Se introduce la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitación y terminación de los procedimientos. La ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecución forzosa quedan recogidos en el Capítulo V. La autotutela de la Administración Pública, potestad que permite articular los medios de ejecución que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda, en todo caso, subordinada a los límites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecución, de modo que se restrinja al mínimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad. El Título VII, “Revisión de los actos administrativos”, establece una profunda modificación del sistema de recursos administrativos vigente hasta hoy, atendiendo los más consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo referente a la simplificación, como a las posibilidades del establecimiento de sistemas de solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantación se va haciendo frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en nuestro propio ordenamiento. El Título VIII contiene la regulación de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral. El Título IX regula los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos, extraídos del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Entre tales principios destaca el de legalidad o “ratio democrático” en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración y el de tipicidad, manifestación en este ámbito del de seguridad jurídica, junto a los de presunción de inocencia, información, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdicción de la analogía, etc.

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El Título X, “De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus Autoridades y demás personal a su servicio”, incorpora la regulación de una materia estrechamente unida a la actuación administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del sistema. Se hace así realidad la previsión contenida en el artículo 149.1.18.a) de la Constitución sobre el establecimiento de un “sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”.

En lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, la Ley da respuesta al pronunciamiento constitucional de indemnización de todas las lesiones que los particulares sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de acuerdo con las valoraciones predominantes en el mercado, estableciendo además la posibilidad de que, hasta un determinado límite, pueda hacerse efectiva en el plazo de treinta días, siempre que la valoración del daño y la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento normal o anormal del servicio público sean inequívocos.

2 PRINCIPIOS GENERALES



Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.



Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.



Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.



Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.

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Es el Artículo 3º de la Ley 30/92, el que recoge los principios generales a los que deben sujetarse las Administraciones Públicas en sus relaciones. Dicho precepto legal establece lo siguiente:

De todos los principios que recoge este Artículo, el más importante y característico en la actuación de las Administraciones Públicas es el principio de legalidad. Tal principio implica que la Ley, en el sentido formal del concepto, como producto del poder legislativo, enmarca la actuación administrativa en general, ya que la Ley o bien opera directamente sobre la Administración, o bien delimita, condiciona, determina o excluye el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración. De este modo, el Reglamento no puede contravenir lo establecido en una norma con rango con de Ley, ni puede tampoco regular materias reservadas a ésta (reserva material de Ley). Así, el Artículo 62.2 de la ley 30/92, considera nulos de pleno derecho los Reglamentos que vulneren la Constitución, las Leyes, e incluso disposiciones reglamentarias de rango superior. El principio de legalidad, formulado en el plano teórico por Kelsen, supone, en esencia, que no es posible admitir ningún poder jurídico que no sea desarrollo de una atribución normativa precedente. De ahí, Merkl extrae la siguiente conclusión: “No sólo la Administración, considerada en su conjunto, está condicionada por la existencia de un Derecho Administrativo, sino que también cada acción administrativa aislada está condicionada por la existencia de un precepto jurídico administrativo que admita semejante acción. Si una acción que pretende presentarse como acción administrativa no puede ser legitimada por un precepto jurídico que prevea semejante acción, no podrá ser comprendida como acción de Estado.”

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Se forja así el principio de la vinculación positiva de la Administración a la legalidad, frente al anterior principio de vinculación negativa, en virtud del cual la Administración podía hacer todo aquello que no estuviera prohibido por las Leyes. Se va, por tanto, más allá, de manera que la Administración sólo podrá hacer aquello que le esté expresamente permitido por la Ley. La Constitución española se inscribe explícitamente en esta dirección. Reiterando la idea ya expresada en el Artículo 9, el Artículo 103.1 dispone que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al derecho.” De acuerdo con tal precepto constitucional, el Artículo 53.3 de la Ley 30/92 establece que “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.” En consecuencia, el Artículo 63 considera anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso, la desviación de poder. Finalmente ha de tenerse en cuenta que la inclusión del principio de legalidad en el Artículo 9.3 de la Constitución, que forma parte del Título Preliminar de ésta, tiene el carácter de decisión política fundamental con valor superconstitucional protegido por el Artículo 168. No hay pues, en Derecho Español, ningún espacio franco o libre de Ley, en que la Administración pueda actuar con un poder ajurídico y libre. El principio de legalidad es, pues, la base de la técnica de atribución de potestades. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo sus límites. Sin una atribución legal previa de potestades, la Administración no puede, sencillamente actuar. Ha sido Santi Romano quien con más rigor ha definido el concepto de potestad. Tal concepto se perfila y distingue mediante un contraste con el concepto de derecho subjetivo. El derecho subjetivo se caracteriza por tener su origen en una relación jurídica concreta, recae sobre un objeto específico y determinado, consiste en una pretensión concreta, y corresponde a un deber jurídico atribuible a un sujeto pasivo. La potestad, sin embargo, no se genera en una relación jurídica, ni en pactos o negocios jurídicos, sino que procede directamente del ordenamiento. Además, no recae sobre ningún objeto específico, sino que tiene un carácter genérico, y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas. No consiste en una pretensión particular, sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos, de donde eventualmente pueden surgir, como consecuencia de su ejercicio, relaciones jurídicas particulares. En fin, la potestad supone una sujeción de otros sujetos, que se ven obligados a soportar en su esfera jurídica los efectos derivados del ejercicio de la potestad, sujeción que puede ser ventajosa(si se deriva un beneficio) o desventajosa(si se deriva un gravamen). Como consecuencia de este origen legal y no negocial, las potestades son irrenunciables, inalienables e intransmisibles; la Ley, puede, a lo sumo, permitir su delegación o desconcentración, tal y como señala el Artículo 12 de la Ley 30/92. La distinción característica de las potestades es la de potestades regladas y discrecionales. La Ley puede determinar agotadoramente todas y cada una de las condiciones del ejercicio de la potestad, de modo que construya un supuesto legal completo y una potestad aplicable al mismo también definida en todos sus términos y consecuencias; por ejemplo, jubilación de los funcionarios a los 65 años, ascenso por antigüedad, devengo de trienios, nombramiento como funcionarios de quienes hayan superado la oposición. O bien, la Ley puede definir algunas de las condiciones de ejercicio de la potestad y remitir a la apreciación subjetiva de la Administración el resto de dichas condiciones, por ejemplo la determinación del quantum de una subvención. Así, el ejercicio de una potestad reglada reduce a la Administración a la constatación del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa, y a aplicar en presencia del mismo lo previsto en la Ley. No existe resquicio a juicio subjetivo alguno, de modo que la Administración opera de una manera automática. El ejercicio de una potestad discrecional, comporta un elemento sustancialmente diferente: la

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inclusión en el proceso aplicativo de la Ley de una estimación subjetiva de la propia administración. En definitiva, la discrecionalidad surge cuando el ordenamiento atribuye a algún órgano competencia para apreciar lo que sea de interés público. Ahora bien, ha de tenerse presente que la discrecionalidad sólo puede referirse a algunos de los elementos de la potestad, no a todos ellos, pues necesariamente existirán una serie de elementos reglados, a saber: la existencia misma de la potestad, su extensión, la competencia para actuarla referida a un ente y dentro de él, la atribución a un órgano concreto y el fin previsto por el legislador con el ejercicio de la potestad. Ahora bien, como afirma García de Enterría, en cuya obra “Curso de Derecho Administrativo” se basa la exposición de gran parte de este tema, para comprender con claridad el concepto de potestad discrecional, es necesario diferenciarlo de los llamados conceptos jurídicos indeterminados. Los conceptos empleados por las Leyes pueden ser determinados o indeterminados. Los primeros delimitan el ámbito de realidad al que se refieren de una manera precisa e inequívoca. Por ejemplo, la mayoría de edad se produce a los 18 años. Por el contrario, con los conceptos jurídicos indeterminados, la Ley refiere una esfera de la realidad cuyos límites no aparecen bien definidos en su enunciado, por ejemplo la buena fe o la falta de probidad. La Ley no define con exactitud tales conceptos porque no admiten una delimitación o cuantificación precisas, no obstante lo cual, es claro que el legislador ha querido referirse a un supuesto muy concreto. Y por ello, la aplicación de tales conceptos no admite más que una solución: o se el concepto o no se da, o hay buena fe o no la hay, o se ha faltado a la probidad o no se ha faltado. Esto es lo esencial del concepto jurídico indeterminado, la indeterminación de su enunciado no se traduce en una indeterminación de las aplicaciones del mismo, pues sólo habrá una solución justa en cada caso.

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2.1

TÉCNICAS PARA LA REALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

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La discrecionalidad, sin embargo, es esencialmente una libertad de elección entre una multiplicidad de soluciones justas, o si se prefiere, entre indiferentes jurídicos. Así, tan justo puede resultar otorgar una subvención a una residencia de ancianos por un importe de 300 euros como de 450, pues habrá criterios de oportunidad, económicos, etc., que dejen a la Administración el margen de apreciación necesario para optar por una u otra solución, ambas ajustadas a Derecho.



La Administración, en primer lugar, se somete a la ley en sentido estricto. Para ello se comienza por establecer una serie de materias reservadas a la competencia del Poder legislativo y, como correlativo, se impone la obligación de aquélla de someterse a los actos que dicta este Poder.



Se estructura una ordenación jerárquica de las normas, a través de la cual se efectúa una “ordenación funcional del aparato de Poder”.Tiene gran importancia no sólo desde el punto de vista jurídico, sino también desde el político; puesto que habrá de respetarse en la producción de las normas administrativas el orden escalonado exigido por la jerarquía de las fuentes.



En virtud del principio tu patere legem quam feciste se prohíbe a la Administración alterar, mediante actos singulares, lo establecido en disposiciones por ella dictadas; incluso aunque tales disposiciones procedan de un órgano inferior al que dicte la resolución de que se trate(La denominada inderogabilidad singular de los Reglamentos).



Se impone a la Administración, además de las reglas exteriores de conducta, “una especie de regla psicológica”: la obligación de perseguir en todas sus actuaciones el interés público.



Se prescribe que, en el supuesto de que la Administración infrinja alguno de los principios antes citados, el acto por el que se cometa la infracción estará viciado, en grado de nulidad o de anulabilidad, según la gravedad de aquélla; por lo que de impugnarse conforme a Derecho e

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incluso, en ocasiones, de oficio, habrá de procederse a la anulación de los Tribunales, a cuyo control estará sometida, en todo caso, la actividad administrativa. 

2.2

Por último, como quiera que cabe que la Administración, aun actuando conforme a Derecho, ocasione a los particulares daños que no están obligados a soportar, se establece una regulación de la responsabilidad administrativa que asegure, mediante la justa indemnización, el restablecimiento del principio de igualdad ante la ley y, con él, el orden jurídico perturbado. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ESPAÑOL

En lo relativo a la técnica de las materias reservadas nos remitimos a lo expuesto al tratar de la ley como fuente del Derecho administrativo. En cuanto a la obligación que sobre la Administración pesa de someterse a los mandatos de ésta se consigna a nivel constitucional y de ley ordinaria: 

La Constitución, en este punto, ha sido incluso reiterativa. Pues, tras establecer que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (Art. 9.1) 5 y proclamar que garantiza el principio de legalidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (Art. 9.3), declara que el Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (Art. 97) y que la Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (Art. 103.1): expresión ésta particularmente afortunada, en cuanto expresión de que ese sometimiento es mucho más profundo que la mera adecuación a la letra de los preceptos legales.



A un nivel inferior deben recordarse el artículo 3.1 de la LPC, según el cual “las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan [...] con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”, y el artículo 6.1 LBRL, Ley de Bases de Régimen Local, que prescribe, asimismo, que las entidades locales actúan con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. o

El principio de jerarquía normativa, con el de seguridad jurídica, se garantizan en el artículo 9.3 Const. Su incumplimiento por la Administración se sanciona con la nulidad de pleno derecho de los reglamentos que lo contradigan (Arts. 62.2 LPC, que no serán aplicados por los Tribunales (Art. 6.° LOPJ).

o

La prohibición de que la Administración vulnere, a través de un acto no normativo, lo establecido en un Reglamento, aunque aquél emane de un órgano de igual o superior jerarquía, se contiene en los artículos 52.2 LPC y 19 Ley General Tributaria.

o

La exigencia de que la Administración persiga en todo momento el interés público.

o

Los Tribunales controlarán la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (Arts. 106.1 Const., 8 LOPJ, ley Orgánica del Poder judicial, y 6.2 LBRL), y su sentencia estimará el recurso cuando el acto impugnado incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso, como acabamos de ver, la desviación de poder (63.1 LPC).

Finalmente, los particulares en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (Arts. 106.2 Const., 139.1 LPC y 54 LBRL). No se exige, por tanto, para que nazca el derecho a indemnización, la ilegalidad de la actuación administrativa: basta una relación de causalidad entre ésta y el daño causado y, naturalmente, la ausencia en el perjudicado del deber de soportar la lesión.

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2.3 CONEXIÓN ENTRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN

El ordenamiento jurídico prevé unas veces en todos sus aspectos la actividad de la Administración, y otras, la mayoría, no ocurre así. Se contraponen, por ello, la actividad administrativa reglada y la discrecional. Cuando se da la primera, en el caso de que funcione normalmente la Administración, quien entra en contacto con ella conoce de antemano la resolución que recaerá, puesto que bastará con subsumir el supuesto de hecho en la norma aplicable. En cambio, cuando la actividad administrativa es discrecional no cabe efectuar esta previsión.

Una potestad es, pues, discrecional siempre que el ordenamiento jurídico no establece cuándo debe ejercitarse, cómo debe ejercitarse y en qué sentido se debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los tres aspectos o momentos citados, o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la discrecionalidad de los tres o alguno de aquéllos. 2.4

DISCRECIONALIDAD Y ARBITRARIEDAD

Para que el ejercicio de una potestad administrativa sea discrecional no es necesario, por tanto, que sean discrecionales los tres aspectos indicados, bastando con que exista discrecionalidad respecto de uno de ellos. Lo que sí constituye un requisito imprescindible para que pueda hablarse de discrecionalidad, y no de arbitrariedad, es que los fines que se persiguen o hayan de perseguirse por cada potestad estén taxativamente enunciados en el ordenamiento jurídico. Por ello, advierte M. S. GIANNINI que “la potestad discrecional puede ser libre en todo menos en la elección de los fines que persigue”.

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Debe destacarse, no obstante lo hasta aquí expuesto, que la discrecionalidad esta sujeta a control. 2.5

EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL

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Justamente es ésta la vía por donde se realiza lo que podríamos denominar la elevación al rango de instituto jurídico de la discrecionalidad administrativa. Elevación que constituye, según recuerda MERIKOSKI, un testimonio de la eterna lucha que existe en el seno de la Administración entre la eficacia y la seguridad de los ciudadanos, y que sirve de puente entre las exigencias de un cierto margen de libertad en ocasiones en manos de la Administración y los postulados del Estado de Derecho, y, más concretamente, del principio de legalidad.

El hecho de que, según se dice en la exposición de motivos de la Ley de la Jurisdicción contenciosoadministrativa, “la discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en bloque», sino que, «por el contrario, ha de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto”, sirvió de base a la citada ley para admitir, en absoluta contraposición con lo que había sido tradicional en nuestro Derecho positivo, el recurso contra actos discrecionales. Dicho recurso, como es obvio, no podrá referirse a los elementos discrecionales del acto, pero sí a los reglados, cuya adecuación con el ordenamiento jurídico podrá ser controlada por los Tribunales. Entre tales elementos reglados se encuentra, en primer lugar, conforme acabamos de ver, el fin a perseguir en la actuación administrativa. Si la Administración ejercita sus potestades para una finalidad distinta de la predeterminada por el ordenamiento jurídico estará desviándose de aquélla e incurrirá en el vicio de desviación de poder 63.1 LPC).

Pero no es éste el único elemento reglado de toda actuación de los entes públicos. Junto a él nos hallamos, por lo pronto, con las normas sobre competencia y las de procedimiento administrativo, que deberán observarse en la emanación y elaboración de los actos de aquéllos. Así, establece el artículo 53.1 LPC, que los actos administrativos se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido.

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Además, desde el punto de vista formal y al objeto de velar por la observancia del principio de interdicción de la arbitrariedad [Art. 9.3 CE), con la obligación de motivar los acuerdos que se dictan en el ejercicio de las potestades discrecionales [Art. 54.1.e) LPC], y, en fin, con los principios generales del Derecho, según tuvimos ocasión de poner de manifiesto al estudiarlos. Finalmente, han de quedar muy claros los conceptos de discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados. 2.6

DISCRECIONALIDAD Y CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS

Interesa advertir que la actividad administrativa no puede calificarse de discrecional basándose en que la ley utiliza la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados para señalar el momento en que deberá actuar la Administración, o el sentido en que habrá de pronunciarse. Antes al contrario, en tales supuestos, piénsese en los conceptos de obra ruinosa, orden público, actividad insalubre, etc., la actuación administrativa se hallará predeterminada por la concurrencia o ausencia de los mismos, que podrá ser examinada por los Tribunales, como, por lo demás, vienen éstos poniendo de manifiesto con su comportamiento, cada día más decidido al respecto. Tras el examen del principio de legalidad y de su aplicación como técnica de atribución de potestades, es necesario hacer referencia a otros principios consagrados en la ley 30/92. En concreto, el Título I, “ De las Administraciones Públicas y sus Relaciones”, recoge en su Artículo 4º la siguiente redacción: Artículo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas 1. Las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. 2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones Públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del Ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias. 3. La asistencia requerida sólo podrá negarse cuando el Ente del que se solicita no esté facultado para prestarla o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a sus intereses o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante. 4. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos de competencias.” El Título II, “De los órganos de las Administraciones Públicas”, comienza en su Capítulo I, titulado “Principios Generales y Competencia”, regulando en los Artículos 11 a 21 los principios que han de regir la creación de órganos administrativos y el ejercicio de sus competencias. Esta cuestión será objeto de estudio en el Tema 4, que dedica un epígrafe a los órganos administrativos, sus principios generales y la competencia. No

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Artículo 11. Creación de órganos administrativos

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obstante incluimos a continuación algunos aspectos importantes de la regulación contenida en tales Artículos. Así, el Artículo 11 dispone lo siguiente:

1. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización. 2. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica. b) Delimitación de sus funciones y competencias. c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

3. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.” A continuación, el Artículo 12 establece: Artículo 12. Competencia

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1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes. La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén. 2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.

3. Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.” Artículos 13 y 14 regulan la delegación de competencias y la avocación, respectivamente, el 15, la encomienda de gestión, el 16 la delegación de firma y el 17 la suplencia, por lo que tales preceptos, no constituyen propiamente principios generales, sino técnicas para el ejercicio de competencias. Artículo 18. Coordinación de competencias

1. Los órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias propias ajustarán su actividad en sus relaciones con otros órganos de la misma o de otras Administraciones a los principios establecidos en el artículo 4.1 de la Ley, y la coordinarán con la que pudiera corresponder legítimamente a éstos, pudiendo recabar para ello la información que precisen. 2. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.”

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Artículo 19. Comunicaciones entre órganos 1. La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma Administración Pública se efectuará siempre directamente, sin traslados ni reproducciones a través de órganos intermedios. 2. Las comunicaciones entre los órganos administrativos podrán efectuarse por cualquier medio que asegure la constancia de su recepción.” Finalmente, los Artículos 20 y 21 regulan las “decisiones sobre la competencia” y las “Instrucciones y Órdenes de servicio”, aunque tampoco constituyen principios generales de la actuación de las Administraciones Públicas. 2.7

PRINCIPIOS APLICABLES AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

2.7.1

Principio de contradicción

Es esencial en todo procedimiento administrativo su carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego, y de que éstos sean confrontados en presencia de sus respectivos titulares. Así, el Artículo 31 de la LPC comienza garantizando la llamada al procedimiento en todo caso, de los que sin haberlo iniciado ostenten derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. El mismo artículo permite actuar en el procedimiento a todos aquéllos que ostenten un interés legítimo. El tenor literal del precepto es como sigue: Artículo 31. Concepto de interesado 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. 2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca. 3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.” Consecuencia lógica de lo establecido en el Artículo 31, es lo dispuesto en los Artículos 35.a) (derecho a obtener copias de documentos y conocer el estado de la tramitación de los procedimientos), a proponer actuaciones que constituyan trámites reglamentariamente establecidos (Artículo 78), a intervenir en la práctica de los actos de instrucción correspondientes (Artículo 85.1), a proponer cualquier clase de pruebas e intervenir en su práctica (Artículo 81), a tomar audiencia y vista del expediente (Artículo 84), entre otros. Si tales derechos se negaran o limitaran, se estaría eliminando arbitrariamente la contradicción, sin la cual, no puede existir un verdadero “proceso” en sentido jurídico. 2.7.2

Principio de economía procesal

Este principio traduce y traslada a la esfera del procedimiento administrativo el principio de eficacia. Ya fue recogido en la anterior LPA. La actual LPC también lo consagra, aunque quizá de forma menos expresiva

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que la anterior. El Artículo 3 reproduce en su apartado 1 el tenor literal del Artículo 103 de la Constitución, al establecer lo siguiente: 

Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.



El apartado 2 consagra de eficiencia al establecer que “Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos”.

2.7.3

Principio de celeridad

En esta misma línea, el Artículo 75.1 recoge el principio de celeridad, manifestación del mismo principio de economía procesal, disponiendo lo siguiente: Artículo 75. Celeridad.

1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.”

El Artículo 73 permite, a su vez, la acumulación de varios expedientes cuando entre ellos exista conexión íntima. Finalmente los Artículos 63 a 67 limitan la eficacia invalidante de los defectos de forma y aseguran la conservación de actos y trámites, así como la conversión y convalidación de los mismos. 2.7.4

Principio “in dubio pro actione”

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2.7.5

Principio de oficialidad

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El principio in dubio pro actione postula la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción, o lo que es lo mismo, trata de garantizar que más allá de las cuestiones puramente formales, se adopte una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. El procedimiento administrativo no ha sido concebido por el legislador como una carrera de obstáculos cuya superación sea requisito necesario para la adopción de la resolución final. La LPC incorpora a su texto, como antes la LPA múltiples aplicaciones de este principio. Así por ejemplo, el Artículo 110.2, según el cual el error en la calificación del recurso no es obstáculo para su tramitación, o el Artículo 92.1, que obliga a la Administración a advertir al interesado con una antelación de tres meses de que puede producirse la caducidad del procedimiento si se encuentra paralizado por causa imputable a éste. Los Artículos 71 y 76 obligan al órgano administrativo a requerir al interesado para que subsane la falta o acompañe los documentos exigidos. El principio, ya sólidamente instalado en la jurisprudencia preconstitucional, ha tenido como vemos, un claro reflejo en la LPC.

El Artículo 74.1 de la LPC establece que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. Esto significa que la Administración está específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que los particulares deban instarla a ello. Sin embargo, en el ámbito de la jurisdicción civil rige el principio dispositivo, ya que se entiende que el proceso es cosa de las partes de quienes depende, en consecuencia, su progresión. Asimismo, el Artículo 78.1 de la LPC establece que “Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.”

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2.7.6

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Principio de legitimación

Salvo en los casos excepcionales en que está expresamente reconocido el carácter público de la acción, como en materia de Patrimonio Histórico o Urbanismo, la promoción de un nuevo procedimiento administrativo o la participación en un procedimiento ya en marcha, requiere en el particular una cualificación específica, es decir, una especial relación con el objeto del procedimiento (legitimación). La LPC, siguiendo la línea marcada por el Artículo 24 de la Constitución y por la jurisprudencia constitucional, ha corregido en este punto los rigores que contenía la fórmula empleada por la anterior LPA, que exigía a efectos de legitimación un interés directo, personal y legítimo. El Tribunal Constitucional en sentencia de 11 de julio de 1983, destacó que la fórmula “intereses legítimos” empleada por el Artículo 24 de la Constitución era más amplia que la contenida en la LPA, ya que comprendía y amparaba los intereses indirectos, de modo que a partir de la Constitución, todo interés individual o social tutelado por el Derecho indirectamente, con ocasión de la protección del interés general y no configurado como derecho subjetivo, podía y puede calificarse como interés legítimo, con independencia de que la norma que incide en el ámbito de dicho interés ocasione a su titular de forma directa un beneficio o un perjuicio. De acuerdo con ello, tan sólo carecería de legitimación quien ostente un simple interés en la defensa de la legalidad en su sola condición de miembro de la colectividad social. Esta jurisprudencia ha sido recogida en la actual redacción del Artículo 31, que debe ser interpretado, de acuerdo con su propio tenor literal, en el sentido amplio apuntado por el Tribunal Constitucional. El citado precepto establece lo siguiente: Artículo 31. Concepto de interesado 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: d) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. e) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. f)

Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca. 3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.” 2.7.7

Principio de imparcialidad

Consagrado en el Artículo 103 de la Constitución, ha tenido su reflejo en el Artículo 3.1 de la LPC, que establece: “Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.” 2.7.8

Principio de transparencia

Tiene su reflejo legal en los Artículos 35 y 37 de la LPC. Frente a la tradicional opacidad en la actuación de la Administración Pública, la Ley ha pretendido garantizar, entre otros, el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, con las limitaciones que se recogen en dichos artículos.

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a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.

d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento Jurídico. e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. f)

A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras leyes. i)

A ser tratados, con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

j)

A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.”

Artículo 37. Derecho de acceso a archivos y registros

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1. Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:

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Artículo 35. Derechos de los ciudadanos

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1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.

2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos, podrán exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos máximos que determinen los diferentes procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno.

3. El acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicación del Derecho, salvo los de carácter sancionador o disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y directo.

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4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada. 5. El derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes: a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho administrativo. b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado. c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando. d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial. e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. 6. Se regirán por sus disposiciones específicas: a) El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas. b) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios personales de los pacientes. c) Los archivos regulados por la legislación del régimen electoral. d) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos dentro del ámbito de la función estadística pública. e) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de carácter público cuyo uso esté regulado por una ley. f)

El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación Local.

g) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos. 7. El derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante, se podrá autorizar el acceso directo de aquéllos a la consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas. 8. El derecho de acceso conllevará el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración, previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas. 9. Será objeto de periódica publicación la relación de los documentos obrantes en poder de las Administraciones Públicas sujetos a un régimen de especial publicidad por afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares.

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10. Serán objeto de publicación regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos administrativos que comporten una interpretación del Derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administración.” Finalmente la LPC recoge en sus Artículos 127 a 138 los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador, que serán objeto de estudio pormenorizado en el Tema 8.

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