Reflexiones procompetitivas sobre el modelo regulador del taxi y del arrendamiento de vehículos con conductor

Noviembre de 2012 Versión 1.0

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ÍNDICE

1. ANTECEDENTES Y OBJETO .......................................................................................................... 3 2. EL MERCADO DEL TRANSPORTE DISCRECIONAL DE VIAJEROS EN VEHÍCULOS DE TURISMO ................................................................................................................................................. 7 2.1.

Descripción ............................................................................................................................. 7

2.2.

Dimensión ............................................................................................................................... 9

3. EL MODELO REGULATORIO DEL TRANSPORTE DISCRECIONAL DE VIAJEROS EN VEHÍCULOS DE TURISMO EN CATALUNYA ..................................................................................... 12 3.1.

El modelo regulatorio del taxi................................................................................................ 12

3.2.

El modelo regulatorio de la actividad de VTC ....................................................................... 15

3.3.

Comparativa entre los dos marcos regulatorios: taxi y VTC................................................. 18

4. LAS RESTRICCIONES A LA COMPETENCIA DEL ACTUAL MODELO REGULATORIO DEL TAXI: IDENTIFICACIÓN Y EFECTOS .................................................................................................. 21 4.1.

Establecimiento de un numerus clausus de operadores ...................................................... 21

4.2.

Requisitos relativos a la calidad y seguridad en la prestación del servicio: ......................... 28

4.3.

Prescripciones sobre las tarifas ............................................................................................ 29

5. EJEMPLOS DE MODELOS REGULATORIOS DEL TAXI MÁS PROCOMPETITIVOS ............... 32 5.1.

Irlanda ................................................................................................................................... 34

5.2.

Suecia ................................................................................................................................... 42

5.3.

Reino Unido .......................................................................................................................... 44

5.4.

Países Bajos ......................................................................................................................... 48

5.5.

Italia: transición hacia un nuevo modelo ............................................................................... 53

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................................................. 58

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1. ANTECEDENTES Y OBJETO El mercado del transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo comprende dos tipologías de operadores, los prestadores del servicio de taxi y los que arriendan vehículos con conductor, que compiten en condiciones diferentes a causa de su regulación. El servicio de taxi en Catalunya - igual que en otros países - es una actividad sometida a una fuerte intervención de la administración pública, que se materializa en una normativa que contiene importantes restricciones a la competencia. Diversos organismos internacionales y autoridades de competencia de otros países han manifestado que algunas de estas restricciones reguladoras no están justificadas y, por lo tanto, que los efectos negativos que provocan se podrían evitar. El arrendamiento de vehículos en conductor (VTC) en Catalunya - a diferencia de otros países - también está sometido a restricciones tanto para acceder a la actividad como en su ejercicio, aunque la reforma de la Ley de ordenación de transporte terrestre, realizada por la Ley Ómnibus en diciembre del 2009, introdujo una cierta liberalización de la actividad. No obstante, la reforma posterior del reglamento que desarrolló aquella Ley no respetó su espíritu liberalizador. En enero del 2011, la Autoritat Catalana de la Competència (en adelante, ACCO) recibió un

escrito de un operador del sector del taxi que ponía en conocimiento de este organismo el incumplimiento, por parte de determinados prestadores del servicio de taxi, de la normativa reguladora de esta actividad. Concretamente, manifestaba la extralimitación, por parte de algunos operadores, del ámbito territorial de actuación que les permitía su licencia municipal. La ACCO respondió que no era el organismo competente para determinar la existencia o no de una infracción de la ley catalana del taxi, aunque el análisis de esta norma permitió a la ACCO apreciar su carácter altamente restrictivo de la competencia. Por otra parte, en mayo del 2011, representantes de una asociación del taxi pusieron en conocimiento de la ACCO la modificación del Reglamento metropolitano del taxi (Barcelona) mediante la incorporación de una Disposición transitoria que instauraba un "régimen de conductor único", cuya entrada en vigor supondría la imposibilidad de explotar una licencia para más de un conductor. Además, expusieron cuál era la situación del sector del taxi, con un marco normativo muy intervencionista, que competía, según ellos, en desigualdad de condiciones con los VTC, que tenían un marco normativo mucho más flexible después de la Ley Ómnibus. El objetivo de este documento es aportar elementos de análisis que sean de utilidad para las autoridades competentes de cara a un posible replanteamiento del modelo 3

regulatorio actual. A estos efectos, se expone el marco regulatorio catalán de las dos actividades1 - prestación del servicio de taxi y arrendamiento de vehículos en conductor - y se analizan los resultados obtenidos en países próximos que han emprendido reformas regulatorias hacia modelos más procompetitivos. La ACCO ha considerado oportuno realizar estas reflexiones en un momento como el actual en que el sector del taxi se encuentra sometido a cambios importantes que parecen demandar una revisión del modelo regulatorio en vigor. Por una parte, fruto de la crisis económica, la oferta de taxis ha crecido y la demanda se ha reducido, aunque el decrecimiento de la demanda ya había empezado tiempo atrás. Ante esta nueva situación, el fuerte intervencionismo de la actividad no deja mucho margen de actuación a los prestadores del servicio de taxi y, en consecuencia, éstos solicitan nuevas medidas a la administración. Una parte del sector del taxi - básicamente los autónomos - considera que la oferta de taxis está sobredimensionada y solicita a la administración medidas para reducirla. En este sentido, durante los últimos tiempos se han planteado medidas como la limitación del doble turno, la instauración de turnos de trabajo obligatorios, la fijación de un número máximo de horas de circulación de los vehículos o bien la imposición de días de descanso o de vacaciones adicionales. Todas estas medidas incrementan el grado de intervención administrativa de la actividad y el carácter restrictivo de la normativa que la regula. Un ejemplo de estas medidas es la que se aplica, desde finales de julio del 2012, en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona, donde se ha instaurado el mencionado régimen de "conductor único"2, de manera que las nuevas licencias o las que sean objeto de transmisión, sólo pueden ser explotadas por el propio titular o por un conductor asalariado; lo mismo sucede si se da de baja en un conductor y no se contrata otro en el plazo de un mes. Asimismo, se prevé la entrada en vigor una nueva norma complementaria en el Reglamento Metropolitano del Taxi que establece unos turnos de trabajo obligatorios para la prestación del servicio de taxi. Sin embargo, otro colectivo del sector del taxi - los empresarios - solicita la adopción de medidas en sentido contrario a las peticiones de los autónomos. Concretamente, piden una reducción de la intervención de la administración y que se dote al taxista de más variables de competencia para poder operar en el nuevo entorno configurado por la coyuntura económica y por una mayor competencia de los prestadores de servicios de arrendamiento de vehículos en conductor. Consideran que la clave para "salir de la crisis" no es reducir la oferta de taxis, sino incentivar la demanda (demanda desatendida o insatisfecha, demanda latente, etc.).

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Sin embargo, no es objeto de este documento realizar una evaluación exhaustiva de cada una de las restricciones que presenta la actual normativa reguladora del servicio del taxi y de la actividad de VTC en Catalunya. 2 Medida adoptada por el acuerdo del Consejo de la Entidad Metropolitana de Barcelona, de 7 de abril de 2011, por el cual se modificó el Reglamento Metropolitano del Taxi. Este acuerdo fue impugnado ante de la Sala del Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, la cual acordó la suspensión cautelar en julio del 2011 al considerar que la medida presentaba serias dudas de compatibilidad con la Ley catalana del Taxi. No obstante, según información del Institut Metropolità del Taxi, el recurso fue retirado y, por lo tanto, es aplicable el régimen de conductor único previsto inicialmente.

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Por otra parte, el modelo regulatorio de la actividad de VTC, que compite con el taxi en uno de los segmentos del mercado (el de los servicios previamente reservados, en general, por teléfono), ha cambiado fruto de las modificaciones normativas de los últimos tres años: • En diciembre del 2009, la Ley Ómnibus3 modificó, entre otras normas, la LOTT4 e introdujo cambios procompetitivos en la regulación de la actividad de VTC y eliminó preceptos legales que amparaban restricciones injustificadas a la competencia, lo que supuso el establecimiento de un régimen más respetuoso con la libertad de empresa, tal como puso de manifiesto la ACCO en las Observaciones relativas a la actividad de arrendamiento de vehículos en conductor nº 5/2010, en abril del 2010. Entre otros, la Ley Ómnibus eliminó el art. 49 y 50 de la LOTT, los cuales habían permitido a la administración adoptar restricciones cuantitativas para ejercer la actividad de VTC en determinados supuestos como, por ejemplo, el desajuste entre la oferta y la demanda. Estas restricciones se podían instrumentar a través de la fijación de contingentes y también mediante la suspensión o limitación temporal del otorgamiento de nuevas autorizaciones. En las Observaciones nº 5/2010, la ACCO puso de manifiesto que, ante el nuevo marco legal, la Generalitat de Catalunya tenía la posibilidad de ejercer sus competencias exclusivas en esta materia para abrir el mercado de VTC, un mercado totalmente cerrado, y crear, en consecuencia, nuevas oportunidades de actividad empresarial y de ocupación. • No obstante, la posterior modificación5, en julio del 2010, del Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres (en adelante, ROTT) supuso un paso atrás, pues impidió la aplicación práctica de la mayor parte de los cambios procompetitivos que se habían introducido en la nueva redacción de la LOTT; el ROTT modificado mantuvo la mayoría de las restricciones existentes con respecto a la actividad de los VTC, a pesar de haber sido suprimidas de la nueva LOTT por la Ley Ómnibus. • Así ha sido reconocido en recientes pronunciamientos judiciales en relación con las modificaciones del ROTT: o

Por una parte, una sentencia del Tribunal Supremo (de 14 de febrero del 2012), que resuelve la impugnación de algunos artículos del ROTT por parte de diversas asociaciones profesionales, reconoce la no adecuación de algunos preceptos del ROTT a la nueva LOTT y declara su nulidad. La sentencia, en línea con las observaciones realizadas en su día por la ACCO,

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Ley 25/2009, de 22 de diciembre, sobre modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 4 Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. 5 Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el cual se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres con el fin de adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, RD 919/2010)

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considera que la LOTT abrió un camino liberalitzador de la actividad de VTC que el ROTT ni ninguna norma de rango inferior (una Orden ministerial, por ejemplo) pueden modificar en sentido contrario. o

Por otra parte, diversas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid (de octubre de 2011 y de abril de 2012) han reconocido el derecho de determinados operadores a obtener la autorización para ejercer la actividad de VTC en virtud del principio de jerarquía normativa, pues se considera que el contingente que se aplica para el otorgamiento de las autorizaciones - en aplicación del nuevo ROTT y de una Orden Ministerial es contradictorio con lo que dispone la nueva LOTT. A pesar de tratarse de sentencias que resuelven casos particulares, su razonamiento puede extrapolarse a otras situaciones.

• Por último, el Ministerio de Fomento está trabajando, actualmente, en una nueva

modificación de la LOTT en un sentido más restrictivo con respecto a la actividad de VTC. Concretamente, según el Anteproyecto de Ley de reforma de la LOTT, se incorporaría en la ley la relación de proporcionalidad entre las licencias de taxi y las de VTC que actualmente existe en la Orden Ministerial. De esta manera se daría cobertura legal a esta restricción cuantitativa que, en contra del principio de jerarquía normativa, el ROTT y la Orden Ministerial mantuvieron. Al mismo tiempo, añadiría restricciones importantes al ejercicio de la actividad, como la obligación de contratar los servicios en un local físico, limitaciones en el ámbito geográfico y la prohibición de hacer publicidad en los vehículos. Evidentemente, estas modificaciones normativas supondrían un paso atrás desde la óptica de la competencia, y no parece existir ninguna otra razón que las justifique que la de preservar los operadores del sector del taxi de la competencia de otros agentes. Este informe consta de 6 capítulos. Después de la exposición de los antecedentes y objeto del trabajo, el segundo capítulo contiene una descripción de las características y dimensión del mercado del transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo. El tercer capítulo expone el actual marco regulador en Catalunya tanto del servicio de taxi como de la actividad de VTC. El cuarto capítulo identifica las principales restricciones a la competencia existentes en la regulación del servicio de taxi y los efectos negativos que provocan. El quinto capítulo analiza las experiencias de países próximos que han emprendido reformas regulatorias procompetitivas. Finalmente, el sexto capítulo expone las principales conclusiones y recomendaciones con el fin de realizar la transición gradual hacia un nuevo modelo regulador del servicio de taxi y de la actividad de VTC más procompetitivo.

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2. EL MERCADO DEL TRANSPORTE DISCRECIONAL DE VIAJEROS EN VEHÍCULOS DE TURISMO 2.1. Descripción Según la LOTT, tanto el servicio de taxi como la actividad de VTC quedan incluidas en la categoría de transporte público discrecional de viajeros en vehículos de hasta 9 plazas (o vehículos de turismo) porque responden a las siguientes características: Î Son servicios de transporte de viajeros porque están dedicados a realizar los desplazamientos de las personas y sus equipajes en vehículos construidos y adaptados a tal finalidad. Î Son transportes públicos6, pues se realizan por cuenta ajena y mediante un precio o una retribución, por personas físicas o jurídicas dedicadas profesionalmente al transporte, aunque lo realicen empresas privadas. Î Son servicios de transporte discrecional dado que, a diferencia de los servicios regulares, no se prestan de acuerdo con unos itinerarios lineales o unas redes zonales y con una periodicidad determinada. Î Finalmente, ambos tipos de servicios de transporte se realizan en vehículos de hasta 9 plazas, o vehículos de turismo. Tradicionalmente, el mercado del transporte público discrecional de viajeros en vehículos turismo se ha asimilado al del taxi, pues los prestadores de este servicio eran (y son) los que mayoritariamente actuaban en este mercado.Sin embargo, durante los últimos años ha crecido la importancia de otra actividad, la de VTC, que compite con el servicio de taxi en uno de los subsegmentos del mercado. Siguiendo el planteamiento de algunos organismos internacionales y autoridades de competencia7, el mercado del transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo se puede dividir en 3 segmentos, según la manera como los clientes contratan los servicios (ver la ilustración nº 1):

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La definición que realiza la LOTT de estos tipos de transportes como públicos no tiene ninguna relación con la reserva de su prestación al sector público, sino que hace referencia a su naturaleza, en contraposición con el transporte privado (que es aquél que se realiza por cuenta propia, para satisfacer necesidades particulares o como complemento de otras actividades principales realizadas por empresas o establecimientos del mismo sujeto, y directamente vinculado al correcto desarrollo de estas actividades). 7 En particular, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en su informe "Taxis Services: Competition and Regulation ", Policy Roundtables,(2007) y el Office of Fair Trading (OFT) en su estudio "The regulation of licensed taxi and PHV servicios in the UK" (noviembre de 2003).

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ƒ

1º segmento: Contratación de vehículos que circulan por la vía pública. Los usuarios solicitan los servicios en la calle, entre los vehículos que se encuentran circulando por la vía pública.

ƒ

2º segmento: Contratación de vehículos estacionados en zonas habilitadas. El usuario se dirige hacia las zonas especialmente habilitadas como paradas de taxis. Este sistema resulta especialmente operativo en el caso de aeropuertos y estaciones de tren o autobús, ya que permite un contacto rápido con el cliente, de manera que se satisface una demanda casi constante.

ƒ

3º segmento: Vehículos previamente contratados mediante una centralita o emisora de taxi o cualquier otro medio. En este caso, el servicio de transporte es solicitado por el cliente, ya sea por teléfono o a través de cualquier otro medio de comunicación disponible (por ejemplo, Internet). Ilustración nº 1: Segmentos del mercado de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo

Segmento 1

Segmento 2

Segmento 3

Contratación de vehículos que circulan por la vía pública

Contratación de vehículos estacionados en paradas

Contratación previa del servicio

Taxi

Taxi

Taxi

VTC

Fuente: Elaboración propia.

En los dos primeros segmentos existe una reserva de actividad a favor del taxi, pues la regulación actual sólo permite que actúen este tipo de operadores. En cambio, en el tercer segmento compiten los prestadores de taxis y los de VTC, los cuales ofrecen servicios similares de transporte de viajeros, en vehículos de turismo, desde un punto de origen a una destinación indicada por el usuario. Por lo tanto, desde el punto de vista de la demanda, se podrían considerar servicios sustitutivos. Diversas fuentes consultadas denotan que este tercer segmento (contratación previa del servicio) es el que ha experimentado un mayor crecimiento en los últimos años, y que previsiblemente será el más utilizado en el futuro (tanto vía telefónica como por internet). En particular, las nuevas 8

tecnologías han facilitado la contratación previa del servicio de taxi a través de diferentes aplicaciones de internet que permiten localizar al usuario y envían un taxi allí donde se encuentre. Este grado de substituibilidad del servicio entre taxi y VTC es especialmente importante en grandes ciudades y en destinaciones turísticas, pero también va adquiriendo importancia en zonas rurales. En las primeras cada vez es más habitual la contratación de vehículos con una mayor capacitad de pasajeros (por ejemplo, de familias numerosas o de grupos de turistas). Dado que el número habitual de plazas de un taxi es de 5 (vehículo estándar), éste no puede dar una respuesta adecuada a sus necesidades, de manera que la alternativa es contratar más de un taxi - con el sobrecoste asociado - o bien un servicio de VTC el cual, aparte de la mayor flexibilidad que el taxi en relación con el número de plazas, permite una negociación del precio. Respecto algunas zonas rurales, determinados consumidores (por ejemplo, personas de la tercera edad que necesitan un medio de transporte para ir al médico) a menudo necesitan un servicio de transporte discrecional, puerta a puerta, que necesariamente deben reservar previamente por teléfono. En estos casos, el VTC también es una alternativa real al taxi. El comportamiento y el poder de negociación de usuarios de servicios de taxi es sustancialmente diferente en cada segmento del mercado: •

En el primer segmento (vehículos circulando por la vía pública), el consumidor tiene una gran incertidumbre respecto del tiempo de espera para encontrar un taxi y, en este sentido, no existe una verdadera elección del prestador, sino que se opta por coger el primer taxi disponible sin prestar atención a las prestaciones del vehículo.

•

En el segundo segmento (vehículos en las paradas), el usuario tampoco ejerce una verdadera elección del prestador pues, en la mayoría de ocasiones, debe contratar el servicio del primer vehículo de la parada.

•

En el tercer segmento (reserva previa), los consumidores se encuentran en una posición más favorable para escoger al prestador del servicio - ya sea un taxi o un VTC - atendiendo a criterios como el precio ofrecido, las prestaciones del vehículo (por ejemplo, su capacidad), etc.

2.2. Dimensión Según datos del Ministerio de Fomento8, el 1 de enero de 2012 en el Estado español existían 67.031 autorizaciones para la prestación de servicios interurbanos de taxi y 2.697 autorizaciones para realizar la actividad de VTC. En Catalunya, el número de autorizaciones era de 12.292 y 389 respectivamente. La Tabla nº 1 a continuación muestra el número de

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Para este apartado se han utilizado datos del Ministerio de Fomento por los cuales es contenido en el Observatorio del Transporte de Viajeros miedo Carretera. Oferta y demanda, de enero de 2012.

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turismos autorizados para el servicio de taxi y para el de VTC en cada Comunidad Autónoma. Tabla nº 1: Número de turismos autorizados para el servicio interurbano de taxi y de VTC (enero de 2012)9 COMUNIDAD AUTÓNOMA

TAXIS

VTC

PROPORCIÓN VTC VS. TAXIS

Andalucía Aragón Asturias Islas Baleares Islas Canarias Cantabria Castilla y León Castilla- La Mancha Catalunya Ceuta Extremadura Galícia La Rioja Madrid Melilla Murcia Navarra País Vasco C. Valenciana TOTAL

9.437 2.273 1.428 2.435 6.308 521 2.302 1.186 12.292 1 928 3.844 164 15.726 0 796 442 2.175 4.773 67.031

345 186 103 195 200 96 57 40 389 0 29 139 6 568 0 57 63 74 150 2.697

3,7% 8,2% 7,2% 8,0% 3,2% 18,4% 2,5% 3,4% 3,2% 0,0% 3,1% 3,6% 3,7% 3,6% 0,0% 7,2% 14,3% 3,4% 3,1% 4,0%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Observatorio de transporte de viajeros miedo carretera. Oferta y demanda (enero 2012). Ministerio de Fomento.

Como se observa, tanto respecto el conjunto del Estado como a nivel de cada Comunidad Autónoma, existe una gran diferencia entre el número de autorizaciones para la prestación de servicios interurbanos de taxi y para la actividad de VTC. A nivel estatal, la relación es del 4%; es decir, por cada 100 autorizaciones interurbanas de taxi, existen 4 vehículos autorizados para la actividad de VTC. En Catalunya, el número de VTC autorizados en relación con el número de taxis es inferior a la media del Estado, pues la relación es del 3,2%. Si se analiza el número de empresas que ofrecen servicios de transporte de viajeros en vehículos de turismo en España, se observa que (ver la Tabla nº 2):

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Los datos de la tabla sólo hacen referencia a la licencia interurbana. Sin embargo, la mayor parte de los taxis la poseen, pues según el INE la cifra total de turismos autorizados para el servicio de taxi (urbano e interurbano), a nivel estatal, es de 70.036 y en Catalunya es de 13.383 (datos a 23 de noviembre de 2011).

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•

Cómo era de esperar, el número de empresas que se dedican a la prestación de servicios interurbanos de taxi es muy superior a las que se dedican a la actividad de VTC (a 1 de enero de 2012, 63.481 y 375 empresas, respectivamente).

•

Como media, las empresas dedicadas al servicio de taxi disponen únicamente de una sola autorización interurbana mientras que las empresas dedicadas a la actividad de VTC son titulares de más de 7 autorizaciones por término medio10.

•

El sector del taxi no ha sufrido variaciones significativas en el número de empresas durante los últimos 10 años.

Tabla nº 2: Número de empresas y de autorizaciones/empresa de taxi y VTC en España TAXI *

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Número de autorizaciones

Número de empresas

65.606 61.590 62.559 63.674 64.708 62.021 64.146 65.613 66.774 65.050 66.071 67.031

63.889 60.189 61.103 62.130 63.065 60.290 62.034 63.187 64.027 62.077 62.764 63.481

VTC Número de Número de autorizaciones/ autorizaciones empresa 1,03 1.886 1,02 2.034 1,02 2.203 1,02 2.219 1,03 2.361 1,03 2.404 1,03 2.517 1,04 2.538 1,04 2.665 1,05 2.662 1,05 2.805 1,06 2.697

Número de empresas 311 316 332 332 357 354 372 375 383 379 382 375

Número de autorizaciones/ empresa 6,06 6,44 6,64 6,68 6,61 6,79 6,77 6,77 6,96 7,02 7,34 7,19

*Estos datos son en referencia a los taxis con autorización para prestar servicios interurbanos Datos a 1 de enero del año indicado

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Observatorio de transporte de viajeros por carretera. Oferta y demanda (enero 2012). Ministerio de Fomento.

En resumen, los datos expuestos muestran que la magnitud de los prestadores de servicios de taxi y del de VTC son muy diferentes, tanto por lo que respecta el número de autorizaciones, como el de empresas, y que estas diferencias se han mantenido a lo largo de los últimos 10 años. No obstante, hay que tener presente que VTC y taxis sólo compiten en uno de los segmentos del mercado: el de los servicios reservados o contratados previamente. Por lo tanto, es únicamente en este segmento donde los operadores de VTC pueden ejercer una cierta presión competitiva sobre los prestadores del servicio de taxi.

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Hay que tener presente que cada autorización se refiere a un solo vehículo y que la normativa estatal (cómo se verá en el apartado 3) exige que las empresas dedicadas a la actividad de VTC dispongan de, como mínimo, 10 vehículos dedicados a la actividad. No obstante, hay Comunidades Autónomas que exigen un número menor de vehículos

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3. EL MODELO REGULATORIO DEL TRANSPORTE DISCRECIONAL DE VIAJEROS EN VEHÍCULOS DE TURISMO EN CATALUNYA A continuación se describe el modelo regulatorio en Catalunya de las dos tipologías de actividad que integran el transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo.

3.1. El modelo regulatorio del taxi La intervención administrativa del servicio del taxi se concreta en la existencia de una normativa reguladora, autonómica y local, que contiene numerosas restricciones a la competencia que inciden tanto en el acceso como en el ejercicio de la actividad. Con carácter previo a la exposición del modelo regulatorio hay que recordar que, aunque a menudo se califique el servicio de taxi como un servicio público, esta calificación no es precisa: el taxi es un servicio al público, que es una cuestión bien diferente y no un servicio público. Según el Consejo de Estado11, el taxi es una actividad privada dirigida al público y de un marcado interés general, en ocasiones calificada doctrinal y jurisprudencialmente de servicio público virtual o impropio, así como de servicio privado de interés público o de servicio de interés público, que requiere una autorización administrativa de funcionamiento. Como cualquier actividad privada que se quiera desarrollar, su regulación debe respetar necesariamente el derecho a la libertad de empresa reconocido por la Constitución Española (art. 38) de manera que la administración puede intervenir imponiendo requisitos, limitaciones y prohibiciones sólo si está expresamente habilitada para ello en una norma de rango legal. En Catalunya, el servicio de taxi se encuentra regulado por la Ley 19/2003, de 4 de julio, del taxi (en adelante, Ley del taxi), la cual define este servicio como "el transporte de viajeros con vehículos de una capacidad de hasta nueve plazas, incluida la persona que conduce, que se efectúa por cuenta ajena mediante el pago de un precio". La Ley del taxi establece que el taxi es una "actividad privada reglamentada que complementa las prestaciones propias del transporte colectivo", y que su regulación responde a los siguientes principios: (a) La intervención administrativa, fundamentada en la necesaria garantía de interés público para la consecución de un nivel óptimo de calidad en la prestación del servicio.

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Dictamen del Consejo de Estado nº.1272/2005, relativo al Proyecto de Decreto por el cual se aprueba el Reglamento de los servicios de transporte público urbano en automóviles de turismo de la Comunidad de Madrid.

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(b) El equilibrio económico de la actividad12 y la suficiencia del servicio, que se concreta en la limitación del número de autorizaciones de la actividad y el establecimiento de tarifas obligatorias. (c) La universalidad, la accesibilidad y el respeto de los derechos de los usuarios. La intervención administrativa del servicio del taxi se concreta en normas que contienen importantes restricciones a la competencia. Estas restricciones se pueden agrupar en tres categorías, siguiendo el planteamiento realizado por otras autoridades de competencia y organismos internacionales que han analizado el servicio de taxi desde la óptica de la competencia: Î Restricciones relativas al número de autorizaciones que pueden ser otorgadas para prestar el servicio de taxi; es decir, establecimiento de un contingente máximo de operadores autorizados a actuar en el mercado (un numerus clausus). Î Restricciones referidas a la calidad y la seguridad en la prestación del servicio. En general, inciden sobre aspectos del taxi muy diversos, como la superación de determinadas pruebas por parte de los conductores y operadores, el tipo o características de los vehículos o la fijación de determinadas reglas sobre la indumentaria de los taxistas. Î Restricciones relacionadas con el precio del servicio de taxi, ya sean tarifas máximas, mínimas o fijas. Tanto la Ley catalana del taxi como las ordenanzas y reglamentos municipales que regulan esta actividad contienen prescripciones que se pueden agrupar en las tres categorías mencionadas: (i)

La Ley del taxi establece un régimen de autorización administrativa para acceder al mercado, con la posibilidad de fijar un numerus clausus de operadores, que se concreta a nivel local en un contingente máximo de licencias urbanas en otorgar, fijado habitualmente en base a criterios de naturaleza económica. • La norma catalana configura un régimen de acceso basado en un sistema de doble título habilitante, en función de si se prestan servicios urbanos (que transcurren íntegramente por suelo urbano y urbanizable de un mismo término municipal o ámbito metropolitano) o interurbanos (entre diversos términos municipales). • La autoridad competente en el otorgamiento de la licencia depende de su tipología: (a) las licencias para prestar servicios urbanos de taxi son otorgadas por las entidades locales, que regulan el procedimiento y buena parte de los requisitos y (b) las autorizaciones para prestar

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A pesar de la referencia que hace la propia Ley del taxi al equilibrio económico de la actividad como uno de los principios que debe guiar la actividad del regulador, es discutible que la administración deba garantizar este equilibrio respecto una actividad privada, como el servicio de taxi, que no tiene el carácter de servicio público, mientras que en otros sectores de características similares en el del taxi este principio no rige.

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servicios interurbanos de taxi son otorgadas por el departamento competente en materia de transportes de la Generalitat de Catalunya. Con carácter general, disponer de la licencia urbana es condición necesaria para obtener la autorización interurbana. • Estos títulos administrativos se encuentran sometidos a una condición de territorialidad. Por una parte, los servicios urbanos de taxi sólo pueden prestarse en el municipio en el cual se ha obtenido la licencia urbana y, por otra, la Ley del taxi sólo autoriza a iniciar servicios interurbanos en el término municipal para el cual se ha expedido la licencia urbana o en el municipio donde se ha expedido la autorización interurbana (art.22). Este hecho imposibilita que los servicios interurbanos puedan iniciarse en cualquier otro municipio (por ejemplo, allí donde han finalizado un servicio). • Respecto a las restricciones cuantitativas, la Ley del taxi autoriza los entes locales para determinar el número de licencias de taxi "atendiendo siempre la necesidad y la conveniencia del servicio al público, y la caracterización de la oferta y la demanda en su ámbito territorial con el fin de garantizar la rentabilidad suficiente de la explotación del servicio" (art.6), y especifica los factores a tener en cuenta, la mayoría de los cuales presentan un claro componente económico. También se establece esta posibilidad en relación con las autorizaciones interurbanas.

A menudo, los numerus clausus fijados por las administraciones competentes ason muy restrictivos: en algunos municipios se ha llegado al umbral máximo y no se emiten nuevas licencias de manera periódica; por lo tanto, se trata de contingentes cerrados desde hace años. Eso comporta que haya operadores que, a pesar de cumplir con los requisitos establecidos en la normativa, no pueden acceder al mercado, o que sólo pueden hacerlo mediante la adquisición de una licencia a otro operador y previo desembolso de un elevado importe. (ii)

Por otra parte, la normativa catalana también establece determinadas prescripciones que pretenden garantizar la calidad y la seguridad en la prestación del servicio. •

Entre otros aspectos, se exige que el conductor (ya sea el titular de la autorización o un conductor asalariado) obtenga un certificado que acredite la superación de determinadas pruebas.

•

Asimismo, algunas ordenanzas locales, habilitadas por la Ley del taxi (art. 24.1), también han regulado las condiciones exigibles a los vehículos, las condiciones de estacionamiento, los turnos en las paradas y la circulación de los vehículos por las vías públicas, o el establecimiento de turnos, días de descanso y las vacaciones.

•

En esta categoría también puede incluirse la obligación de prestar el servicio (articulada como derecho de las personas usuarias), en el sentido que los taxistas sólo pueden negarse a prestar un servicio en circunstancias muy concretas (art. 25 Ley del taxi).

•

En algunos casos, la normativa permite, bajo el paraguas de la calidad del servicio, el establecimiento de otras prescripciones que no guardan una relación directa; en este sentido, algunas ordenanzas y reglamentos municipales establecen normas básicas

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relativas a la indumentaria y equipamiento de los conductores, o las condiciones relativas a la publicidad exterior e interior del vehículo.

(iii)

Finalmente, la Ley del taxi establece un régimen de tarifas obligatorias, fijadas por una u otra administración en función del tipo de servicios prestados: si se aplican a la prestación de servicios urbanos su fijación corresponderá al ente local competente, y si se aplican a servicios interurbanos corresponderá al departamento de la Generalitat de Catalunya competente en materia de transportes.

3.2. El modelo regulatorio de la actividad de VTC En Catalunya, aunque la Generalitat tiene la competencia exclusiva en materia de transportes terrestres de viajeros que transcurren íntegramente dentro del territorio catalány, en este sentido, haber adoptado la Ley 12/198713- no se ha regulado el régimen jurídico de la actividad de VTC. Por este motivo se aplica de forma supletoria la normativa estatal que regula esta actividad, en concreto, la LOTT, su reglamento de desarrollo (el ROTT) y la Orden FOM/36/200814. Esta normativa regula tanto el acceso a la actividad, estableciendo un régimen de autorización administrativa bajo cumplimiento de determinados requisitos, así como determinados aspectos que afectan al ejercicio de la actividad. La LOTT somete la actividad de VTC a la obtención de una autorización administrativa previa por parte del prestador, otorgada por el órgano competente en materia de transporte interurbano15. No obstante, el art. 180.2 del ROTT modificado por el RD 919/2010 para adaptarlo a la LOTT exige - en clara contradicción con la LOTT - una autorización para cada uno de los vehículos con los que se pretende realizar la actividad, sin que se mencione la autorización del prestador. La autorización permite la prestación de servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio español. Asimismo, el ROTT (art. 181.1) ha exigido algunos requisitos para acceder a la actividad que eran contrarios a la nueva redacción de la LOTT. Estos requisitos se concretan en la Orden FOM/36/2008. Los más relevantes son: (i) Disponer de un local dedicado a la actividad de arrendamiento de vehículos, abierto al público, situado en el municipio donde se encuentren domiciliados (no puede ser el domicilio privado del titular). Este local sólo puede dedicarse a la actividad de VTC y no puede ser compartido por diversas empresas (art. 9 del Orden). 13

Ley 12/1987, de 28 de mayo, sobre regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos en motor. Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la cual se desarrolla la sección segunda del Capítulo IV del Título V, en materia de arrendamiento de vehículos en conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, Esta Orden fue modificada por la Orden FOM/3203/2011, de 18 de noviembre de 2011. 15 En Catalunya, esta autoridad es el departamento competente en materia de transportes de la Generalitat de Catalunya. 14

15

(ii) Disponer de un mínimo de 10 de vehículos dedicados a la actividad de VTC, los cuales deben cumplir una serie de condiciones y características mínimas de equipamiento, potencia y prestaciones. Estos vehículos, en general, no pueden superar los 8 años de antigüedad (art. 10 y 11 del Orden). (iii) Disponer de un mínimo de dos conductores por cada tres vehículos, contratados a jornada completa (art. 12 del Orden). No obstante, una reciente sentencia del Tribunal Supremo16 ha declarado que los requisitos anteriormente mencionados, exigidos por el ROTT y desarrollados en la Orden, son contrarios a la LOTT. Esta sentencia subraya que una vez la Ley Ómnibus suprimió de la LOTT los preceptos que amparaban estas exigencias (el anterior art. 135 LOTT, en relación con la nueva redacción del arte. 134 LOTT) el Gobierno no puede establecerlas de nuevo por vía reglamentaria. Consecuentemente, el Tribunal Supremo anula los apartados a), b) y f) del artículo 181.1 del ROTT y, en este sentido, desaparece la base reglamentaria que la Orden concreta. Por este motivo, estos requisitos ya no son de aplicación y no pueden ser exigidos a los operadores. Por otra parte, la actividad de VTC se encuentra sometida a restricciones cuantitativas: el ROTT (art. 181.2) - de nuevo contrariamente a lo que prevé la LOTT - permite limitar el número de autorizaciones de VTC en los supuestos en que exista una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de este tipo otorgadas en la zona donde se encuentre el domicilio donde se establezca el prestador de VTC y los potenciales usuarios del mismo. Se puede afirmar, pues, que actualmente la actividad de VTC se encuentra sometida a un numerus clausus muy estricto. Catalunya ya ha alcanzado este umbral y, por lo tanto, se trata de un mercado completamente cerrado a la entrada de nuevos operadores de VTC. Según la Orden FOM/36/2008, esta desproporción es manifiesta cuando la relación entre las autorizaciones de VTC domiciliadas en una Comunidad Autónoma y las autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo (es decir, taxis), también domiciliadas en la Comunidad Autónoma, sea superior a 1 de VTC por cada 30 de taxis.

Aunque la sentencia del Tribunal Supremo no se pronunció sobre el numerus clausus porque éste no fue objeto de recurso, existen varias sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid17 que, en aplicación del principio de jerarquía normativa, han resuelto a favor del otorgamiento de la autorización de VTC a los solicitantes. Este Tribunal ha considerado que la fijación del contingente en el ROTT y en la Orden no dispone de habilitación legal en la nueva LOTT - modificada por la Ley Ómnibus - y, además, es

16

Sentencia de 14 de febrero de 2012, de la Sala del Contencioso administrativo, sección 3ª, del Tribunal Supremo, en el Recurso de Casación nº 427/2010. 17 En concreto, las sentencias de la Sección 8ª de la Sala del Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 808/2011 y 809/2011, de 5 de octubre de 2011, y la sentencia nº 344/2012, de 17 de abril de 2012.

16

contrario a la Ley Paraguas18 que transpuso la Directiva de Servicios al ordenamiento jurídico español. Hay que recordar que la CNC, el año 2010, ya había manifestado en un Informe19 que las modificaciones previstas en el ROTT con respecto al régimen de los VTC no eran conformes a la LOTT post Ley Ómnibus. Concretamente, expuso que "una norma reglamentaria no debe poder resucitar requisitos derogados por una norma de rango legal superior, máxime cuando estos requisitos contravienen los principios de competencia." Con respecto al contingente, la CNC consideró que era un instrumento de control sobre la oferta en el mercado que limitaba injustificadamente el acceso de potenciales operadores al mismo y sustraía a las fuerzas del mercado la determinación del número de operadores. Al mismo tiempo, esta restricción suponía la introducción de tests económicos previos por parte de la administración para la autorización de los operadores para acceder al mercado, lo cual contradice el espíritu de la Directiva de Servicios (art. 14.5). Adicionalmente, el ROTT, antes de resolver sobre la autorización solicitada, exige la obtención de un informe favorable del ayuntamiento donde se establezca el operador (art. 181.2), en el cual se podrán valorar "las circunstancias externas concurrentes [...] teniendo en cuenta la diferente naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento en conductor y de los servicios de transportes en vehículos de turismo". Este doble filtro también fue criticado por la CNC. Por otra parte, los operadores de VTC pueden fijar libremente sus precios pero se encuentran sometidos a una serie de restricciones en el ejercicio de la actividad (art. 182 ROTT, y artes. 23, 25 y 26 de la Orden FOM/36/2008): (i) Los servicios deben contratarse presencialmente, en las oficinas o locales donde el operador tenga domiciliada la autorización, con carácter previo a su prestación. (ii) Se prohíbe tanto la circulación por la vía pública con la finalidad de captar clientes, como la recogida de clientes que no hayan contratado previamente los servicios. (iii) Los vehículos no pueden llevar publicidad o elementos identificativos exteriores, excepto la placa relativa a su condición de vehículos de servicio público. Con respecto al primer requisito, una vez anulada la exigencia de un local abierto al público con la sentencia del Tribunal Supremo, es evidente que éste ya no tiene aplicación20. Por

18

Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Informe IPN 41/10 Reales Decretos Ómnibus. Reglamento de transporte terrestre, emitido el 5 de mayo de 2010. 20 Desafortunadamente, la reforma de la LOTT que proyecta el Ministerio de Fomento, según texto del Anteproyecto de ley de fecha 12 de junio de 2012, parecer ir en línea contraria, pues en lugar de avanzar hacia la liberalización de la actividad de VTC 19

17

otra parte, en los tiempos actuales no parece tener sentido exigir una contratación presencial cuando otros medios de contratación, como el telefónico o vía internet, cada vez son más utilizados por los clientes.

3.3. Comparativa entre los dos marcos regulatorios: taxi y VTC Teniendo en cuenta lo expuesto, se puede concluir que tanto el servicio de taxi como el servicio de VTC en Catalunya son actividades reguladas por normativas muy intervencionistas y restrictivas de la competencia. No obstante, las restricciones a las cuales se encuentran sometidas una y otra actividad no son las mismas, lo cual provoca que taxis y VTC operen en un mismo segmento del mercado (el de los servicios reservados previamente) pero en condiciones diferentes. • Respecto el acceso a la actividad, aunque las dos actividades necesitan un título administrativo habilitante contingentado - ya sea una licencia municipal o una autorización administrativa - los requisitos exigidos para obtener este título divergen considerablemente. Hasta la citada sentencia del Tribunal Supremo, la normativa exigía a los operadores de VTC disponer de un local, de un mínimo de 10 vehículos con determinadas prestaciones y de un número mínimo de conductores/ vehículo, lo cual implicaba una carga económica importante, que no se exigía a un prestador del servicio de taxi. No obstante, la restricción más importante deriva de la existencia de un número máximo de operadores para las dos actividades. La consecuencia es que no todos los operadores que quieran acceder al mercado y cumplan los requisitos que la normativa impone, podrán hacerlo. Sin embargo, el numerus clausus al cual se encuentra sometida la actividad de VTC es mucho más restrictivo - y, en este sentido, provoca efectos más graves desde la óptica de la competencia- pues se establece en relación al número de autorizaciones de taxi existentes: concretamente, 1 autorización de VTC por cada 30 autorizaciones interurbanas de taxi. Eso hace que los potenciales operadores de VTC vean mucho más limitadas sus posibilidades de entrada en el mercado pues, una vez alcanzado el umbral máximo, éste sólo se elevará si aumenta el número de taxis (concretamente, sólo se autorizará un nuevo operador de VTC si se conceden 30 nuevas autorizaciones interurbanas de taxi). Actualmente en Catalunya ya se ha llegado al umbral máximo de autorizaciones de VTC y, por lo tanto, el mercado se encuentra "cerrado". Mientras se mantenga la exigencia de proporcionalidad con las licencias de taxi, el acceso de nuevos operadores de VTC21 sólo tendrá lugar si aumenta el número de taxis - hecho

daría cobertura legal a las restricciones que el ROTT y la Orden no eliminaron (por ejemplo, la relación de proporcionalidad entre taxis y VTC) . 21 Aparte de la adquisición de la autorización de un operador de VTC ya implantado que desee cesar en la actividad.

18

altamente improbable22. Prueba de ello es que en Catalunya no se han otorgado autorizaciones de VTC desde hace muchos años aunque, según información del sector, con la entrada en vigor de la modificación de la LOTT llevada a cabo por la Ley Ómnibus, aumentaró considerablemente el interés en solicitar la autorirzación para prestar estos servicios, lo cual muestra que existen operadores interesados al realizar esta actividad. Esta restricción de la competencia no parece tener otro objetivo que proteger a los prestadores de servicios de taxi de la competencia que podrían realizar los VTC si éstos disfrutaran de un marco verdaderamente procompetitivo. Este hecho diverge del planteamiento realizado por otros países de nuestro entorno, en los que la actividad de VTC no se encuentra sometida ni a contingentes ni a requisitos tan restrictivos. La tabla nº 4 a continuación resume las características descritas. Tabla nº 4: Principales diferencias respecto del acceso a la actividad (taxi y VTC) ACCESO A LA ACTIVIDAD Regimen de intervención administrativa

Requisitos Nº mín. vehículos

Licencia (servicio urbano) // 1 vehículo Autorización (servicio interurbano)

TAXI

Nº mín. Local abierto conductores al público

NO

10 vehículos Mín. 2 Autorizació, previo (det. caract. y conductores informe favorable máx. 8 años / 3 vehículos del Ayuntamiento antigüedad)

VTC

NO

Seguro Resp. Civil

Numerus clausus

SI

SI

SI

(1 VTC/ 30 taxis)

SI (en el municipio donde se domicilien los

SI

Notas: (1) Título habilitante para cada vehículo. Las ordenanzas municipales son las que concretan cada uno de los requisitos.

= requisitos que se declararon nulos por el Tribunal Supremo (febrero 2012). Fuente: Elaboración propia

• Con respecto al ejercicio de la actividad, el servicio del taxi se encuentra sometido a un régimen más intenso que los VTC, probablemente debido a su consideración de actividad privada reglamentada que complementa las prestaciones propias del transporte colectivo. 22

Ver la evolución de los datos sobre las autorizaciones interurbanas del taxi en el capítulo 2.

19

Por una parte, el taxi tiene un ámbito territorial de actuación mucho más limitado que los VTC: el taxi no puede iniciar sus servicios en cualquier municipio, aunque se trate de servicios interurbanos, sino sólo en el municipio de expedición de la licencia. Los VTC, en cambio, pueden actuar en todo el territorio nacional. Por otra parte, el taxi se encuentra sometido a un régimen de tarifas obligatorias, fijadas por la administración competente, mientras que los VTC pueden fijar libremente los precios de sus servicios. Por lo tanto, respecto de los VTC, los taxis ven limitada su capacidad para competir en una de las variables clave de competencia: el precio. Asimismo, los prestadores de servicios de taxi se ven obligados a respetar una serie de condiciones de ejercicio, como la existencia de turnos, días de descanso y vacaciones, limitaciones horarias, etc, que no son aplicables a la actividad de VTC. Por último, los VTC no pueden circular por las vías públicas para captar clientes y sus servicios, hasta la sentencia del Tribunal Supremo de febrero de 2012, se debían contratar presencialmente en los locales abiertos al público; por lo tanto, no se permitía la contratación telefónica ni on-line23. La tabla nº 5 resume las características expuestas de las dos actividades. Tabla nº 5: Principales diferencias respecto del ejercicio de la actividad (taxi y VTC) EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD

Ámbito territorial

Restricción de Restricciones Condiciones s/ Restricciones en Condiciones Obligación circulación en en turnos, indumentaria la publicidad y relativas a de prestar Precios la via pública días de y elementos los el regulados? para captar descanso y equipamiento identificativos vehículos? servicio? clientes? vacaciones? conductores? exteriores?

TAXI

Limitada (solo en el municipio que ha obtenido la licencia)

NO

SI

SI

SI

SI

SI

SI

VTC

Nacional

SI

NO

SI*

NO

NO

NO

NO

* En el caso de los VTC es un requisito de acceso

Fuente: Elaboración propia

23

No obstante, el anteproyecto de ley de modificación de la LOTT con el cual trabaja el Ministerio de Fomento, parece ser que incorpora esta restricción a la ley.

20

4. LAS RESTRICCIONES A LA COMPETENCIA DEL ACTUAL MODELO REGULATORIO DEL TAXI: IDENTIFICACIÓN Y EFECTOS Numerosas autoridades de competencia y organismos internacionales han estudiado los efectos causados por las restricciones del modelo regulatorio del taxi. En cambio, el modelo de los VTC no ha sido objeto de un análisis tan exhaustivo ya que en algunos países no existe una actividad equivalente a los VTC o bien, si existe, se desarrolla con plena libertad. Todos estos organismos consideran que el taxi es un sector con fuertes distorsiones al libre juego de los operadores económicos que derivan, mayoritariamente, de la normativa reguladora de la actividad. Con carácter general, se considera que la normativa contiene restricciones injustificadas que afectan de forma negativa al nivel de competencia en el mercado y que, en consecuencia, reducen el bienestar de los usuarios. En el caso catalán, estas restricciones también se encuentran presentes en los VTC pues, tal como se ha expuesto anteriormente, esta actividad está sujeta también a importantes condicionantes reguladores. A continuación se exponen las restricciones en el sector del taxi que han identificado estos organismos - en particular el Office of Fair Trading (OFT) y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) - y los efectos que causan, agrupadas entorno a las tres categorías mencionadas anteriormente: (i) establecimiento de un numerus clausus de operadores, (ii) requisitos relativos a la calidad y a la seguridad en la prestación del servicio y (iii) prescripciones sobre las tarifas. Aunque las restricciones analizadas se refieren al sector del taxi, por los motivos anteriormente citados, los efectos causados también son aplicables al sector de los VTC.

4.1. Establecimiento de un numerus clausus de operadores Muchos países de nuestro entorno han fijado un número máximo de operadores autorizados a prestar el servicio de taxi. Ésta constituye una de las restricciones más graves a la libre competencia ya que dificulta, o incluso impide, el acceso al mercado de operadores que reúnen los requisitos establecidos para obtener la autorización administrativa y, por lo tanto, que podrían prestar la actividad. En Catalunya (y también en España) el contingente del taxi afecta a la actividad de VTC porque el número de licencias de VTC depende del número de licencias de taxi24.

24

De momento, esta relación de proporcionalidad se encuentra contenida en el ROTT y la Orden ministerial. Sin embargo, el texto del Anteproyecto de ley de modificación de la LOTT, de fecha 12 de junio 2012, elevaría esta restricción a una norma de rango legal.

21

a) Efectos provocados por el numerus clausus Los efectos son más o menos graves dependiendo de si el numerus clausus es un número cerrado (es decir, si no se otorgan nuevas autorizaciones durante un largo periodo de tiempo) o bien si existe un número limitado de títulos habilitantes que se otorgan periódicamente. En este sentido, si el contingente no evoluciona de manera periódica y el umbral máximo ya se ha alcanzado, esta restricción se convierte en una barrera insalvable25 para nuevos operadores que deseen entrar. El establecimiento de un contingente máximo de operadores no sólo incide en la oferta de los servicios -los operadores presentes en el mercado y aquellos que desearían entrar-, sino que también tiene consecuencias importantes para la demanda (para los usuarios de los servicios de taxi). A continuación se exponen los efectos negativos más importantes: 1. Efectos negativos para los operadores que desean entrar en el mercado: Î Retraso en el acceso al mercado si el numerus clausus ya está cubierto. En este caso, un nuevo entrante potencial, a pesar de cumplir con todos los requisitos que exige la normativa, no podrá obtener la licencia si la administración competente no aumenta el numerus clausus, y muy probablemente tendrá que formar parte de una lista de espera. Î Desembolso de un importe muy elevado para adquirir una licencia si el numerus clausus ya está cubierto: la única alternativa para evitar las listas de espera es la adquisición de una licencia de un operador ya establecido, aunque el elevado importe que deberá satisfacer puede convertirlo en una opción inviable. Este valor patrimonial que adquiere la licencia en el momento de su transmisión es un valor creado "artificialmente", consecuencia de la fijación de un numerus clausus por parte de la administración y no derivado de los méritos empresariales de los operadores. 2. Efectos negativos para los usuarios de los servicios: según manifiesta el OFT en su estudio del año 2003 sobre el mercado británico del taxi26, en las zonas donde se limita el número de licencias de taxi hay una 30% menos de oferta, en relación al número de habitantes, que en aquellas zonas donde no existe un numerus clausus. Esta oferta menor de taxis implica para los usuarios, básicamente: Î Un aumento del tiempo de espera para conseguir un taxi disponible, lo que supone una disminución de su bienestar. Î Una reducción de la libertad de elección del prestador del servicio de taxi, pues si un usuario sabe que le será difícil encontrar un taxi libre, tomará el 25

Salvo si se adquiere la licencia de un operador presente en el mercado, lo cual puede comportar un desembolso económico importante. Office of Fair Trading, The regulation of licensed taxi and PHV services in the UK, noviembre de 2003.

26

22

primero que encuentre, aunque no sea el vehículo que escogería si tuviera la certeza de encontrar fácilmente otro vehículo disponible. Î Por otra parte, si no hay taxis suficientes, los usuarios se ven obligados a utilizar otros medios de transporte que pueden no responder a sus necesidades (por ejemplo, medios de transporte regular, como los autobuses o el metro, que no siempre les transportarán hasta el punto concreto donde querrían ir), o que sean menos deseables socialmente (por ejemplo, el vehículo privado - a menudo los potenciales usuarios no suplen el taxi por medios de transporte regulares, sino por el vehículo propio, porque es lo que más se acerca a la flexibilidad del taxi -). Î Unas tarifas más elevadas, pues a pesar de ser fijadas por la administración, éstas deberán responder, aunque sea de manera indirecta, al elevado coste de entrada expuesto anteriormente. Î Dado que la entrada o la amenaza de entrada de nuevos operadores (que pueden ofrecer un mejor servicio o condiciones más favorables) constituye, en general, una de las presiones competitivas más importantes para los operadores actuales, las normas que limitan el número de operadores tienden a crear poder de mercado y a disminuir, en consecuencia, la rivalidad competitiva de los operadores ya ellas presentes. Este descenso en la rivalidad competitiva reduce los incentivos de los operadores para ofrecer un servicio de mayor calidad y para satisfacer las necesidades de los consumidores de forma más eficaz y eficiente. La ilustración nº 2 a continuación resume los efectos mencionados anteriormente.

23

Ilustración nº 2: Efectos de fijar un contingente máximo de taxis

Efectos en los potenciales entrantes

Efectos en los usuarios

9 Aumento del tiempo de espera debido a la menor oferta de taxis 9 Dificultad o imposibilidad de acceso al mercado de nuevos operadores que complen los requisitos. 9 La licencia adquiere un elevado valor patrimonial “artificial”, que aumenta el coste de entrada.

9 Reducción de la libertad de elección del usuario 9 Se ven obligados a utilizar medios de de transporte alternativos menos deseados. 9 Menores incentivos de los operadores actuales a satisfacer mejor las necesidades de los usuarios, consecuencia de la reducción de la rivalidad competitiva. 9 Tarifas superiores, que deben compensar el el elevado coste de entrada.

Fuente: Elaboración propia

Como se ha comentado, una de las consecuencias del establecimiento de un contingente máximo de licencias para la prestación del servicio de taxi es el valor que estos títulos adquieren en el momento de su transmisión. Este aspecto fue sobradamente analizado por el Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón en un informe27 sobre la actividad de auto-taxi en Zaragoza (enero de 2008). La ACCO comparte plenamente este análisis, cuyo resumen figura a continuación. El valor patrimonial de las licencias como renta de monopolio El TDC de Aragón partía de la base que la fijación de un contingente máximo de operadores, como grave restricción a la competencia que es, únicamente podría ser una medida lícita si respondía a una justificación apoyada en valores constitucionales que sólo se puedan alcanzar con la decisión adoptada (el establecimiento del contingente). Sin embargo, reconocía que no podía ignorarse que la fijación de un contingente máximo de licencias para el desarrollo de la actividad económica del taxi esconde una decisión difícilmente justificable, pues desde un punto de vista económico, la contingentación de licencias supone la creación artificial de rentas monopolísticas. Estas rentas se transfieren a favor de aquéllos que se ven favorecidos por la concesión de la licencia. De esta manera, lo que era un simple título habilitante dirigido a verificar el cumplimiento de los requisitos y condiciones establecidos para el ejercicio de una profesión, se transforma en un activo ficticiamente creado, que puede ser objeto de intercambio, y cuyo valor no responde 27

Tribunal de Defensa dela Competencia de Aragón, "Informe sobre el marco regulatorio y la caracterización económica de la actividad de auto-taxi en la ciudad de Zaragoza, y sus implicaciones en la defensa de la libre competencia en el sector" (enero de 2008).

24

al mercado sino a la decisión política que, alterando el libre juego de éste, lo dota de este valor. No obstante, este valor que se reserva a favor de unos pocos (los titulares de la licencia) implica necesariamente un coste, pues los consumidores se ven privados de los beneficios asociados al libre juego competitivo. Asimismo, el valor del activo también supondrá un coste indirecto que deberán satisfacer los consumidores a través del precio, sin que la práctica tarifaria sea un instrumento que necesariamente evite la translación de este coste al consumidor, ya que esta práctica no puede ignorar el coste de adquisición de la licencia. Así pues, vía la contingentación, se transmite a las tarifas una renta de monopolio y, a su vez, esta protección económica, limitadora de la competencia, posibilita una revalorización del precio de las licencias que endurece la barrera de entrada que el propio precio inicial constituye por sí mismo. La evolución del precio de la licencia es, en sí mismo, un indicador de la situación oligopolística del mercado en el sentido que, cuando más limitativo sea éste, mayor es el precio de las transmisiones de las licencias. El círculo se cierra de esta manera porque a menor competencia, mayor es la revalorización de las licencias, mayor efecto de riqueza en sus propietarios y mayor es la resistencia en cualquier nueva ampliación del mercado. Una vez las transacciones han fijado un determinado precio para la transmisión de licencias - precio abonado efectivamente por los nuevos operadores o considerado como propio por los anteriores -, cualquier posibilidad de actuación que repercuta en una bajada de este precio lógicamente es visto por los operadores como una pérdida patrimonial y genera una fuerte oposición.

En resumen, es evidente que la fijación de un numerus clausus de licencias tiene un efecto perverso sobre el libre juego de las relaciones económicas y supone una grave excepción a la regla general del funcionamiento competitivo de un mercado. En cualquier caso, el establecimiento de un contingente máximo de licencias de taxi debe responder a una justificación material suficiente y proporcional que legitime la afectación a un derecho constitucional como es la libertad de empresa28. En el caso de Catalunya, éste contingente no sólo afecta el sector del taxi sino también la actividad de VTC, pues las licencias de VTC deben mantener una proporcionalidad con las de taxi (concretamente, sólo se puede otorgar una autorización de VTC por cada 30 de taxis). b) Argumentos alegados para justificar el establecimiento de un numerus clausus: Tradicionalmente se han alegado diversos argumentos para justificar la fijación de un número máximo de licencias y autorizaciones para la prestación del servicio de taxi. Los principales son: •

No existe una demanda insatisfecha.

•

Para garantizar una oferta de taxis adecuada.

•

Para mantener la calidad del servicio.

28

Además, debe respetar la exigencia de reserva de ley que dispone el arte. 53.1 CE, pues al impedir el acceso al mercado de operadores, es evidente que la fijación de un contingente máximo de licencias afecta al contenido esencial del derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE).

25

•

Para evitar las largas jornadas de trabajo de los taxistas.

•

Para reducir la congestión del tráfico, la polución ambiental y promover la utilización del transporte público.

•

Para prevenir la acumulación o congestión de vehículos en las zonas de espera habilitadas, así como la creación de zonas de espera "ilegales".

•

Para "proteger" el valor de las licencias.

La ACCO, igual que otros órganos de competencia nacionales e internacionales, considera que ninguna de estas razones justifica el establecimiento de una restricción a la competencia grave como un numerus clasus. En otras palabras, o bien no existe una relación de causalidad entre la restricción a la competencia (número máximo de operadores) y el objetivo que se pretende alcanzar, o bien este objetivo se puede alcanzar mediante instrumentos más proporcionados. Concretamente: Î Respecto la inexistencia de demanda insatisfecha y, por lo tanto, que el nivel de la oferta es el adecuado, éste no es un argumento aceptable desde la óptica de la competencia para limitar el número de operadores en el mercado ya que deben ser los propios mecanismos de mercado los que ajusten oferta y demanda, y no la administración con su actuación. De hecho, estudios29 realizados sobre el sector han considerado precisamente lo contrario, es decir, que efectivamente sí que existe una demanda insatisfecha. Sólo hay que recordar que una de las principales críticas de los consumidores en relación con el servicio de taxi es la poca oferta existente en determinadas zonas y franjas horarias. Por otra parte, no siempre se tiene en cuenta la demanda latente, formada por aquellos usuarios que muy probablemente harían uso del servicio de taxi si hubiera una mayor disponibilidad de vehículos con la consecuente disminución del tiempo de espera (sobre todo en determinadas zonas y en franjas horarias donde la oferta de taxis es muy deficiente) o bien si existiera una oferta de vehículos de otras características (por ejemplo, con un mayor número de plazas) o a un precio inferior, que se ajustara a sus necesidades. Algunas experiencias de derecho comparado muestran que, una vez eliminado el numerus clausus, la oferta incrementa, se diversifica y responde mejor a las necesidades del consumidor y, en consecuencia, se produce un aumento de la demanda de los servicios de taxi (ver el capítulo siguiente). Î Con relación al mantenimiento de la calidad del servicio, ésta se alcanza a través de la fijación de determinados estándares de calidad, objetivos y proporcionales, que los operadores deben cumplir y mediante el establecimiento de procedimientos para verificar su cumplimiento, no a través del establecimiento de un contingente máximo de operadores. De hecho, todas las normas que regulan el servicio de taxi incluyen 29

Por ejemplo, el estudio The regulation of licensed taxi and PHV services in the UK, realizado por el OFT en noviembre de 2003 y el informe elaborado por la OCDE, Taxis Services: Competition and Regulation, Policy Roundtables, de 2007.

26

aspectos sobre la calidad, como la capacitación de los conductores, los requisitos relativos a los vehículos o determinados aspectos a cumplir en la prestación del servicio. Î Respecto del argumento según el cual, si se elimina el numerus clausus, los taxistas deberán realizar jornadas de trabajo más largas para compensar la pérdida de ingresos por el descenso de clientes, y que eso afectará a su seguridad y la del usuario, hay que recordar que, en caso de que eso sucediera, existen otros mecanismos reguladores menos restrictivos que el numerus clausus para evitar la realización de jornadas de trabajo excesivamente largas y preservar, en consecuencia, la seguridad de los viajeros. En el caso de los asalariados, es el propio derecho laboral el que regula las horas máximas de trabajo que puede realizar una persona. En el caso de los autónomos, la normativa reguladora del servicio del taxi puede establecer el número máximo de horas que puede realizar un conductor con el fin de garantizar la seguridad física del usuario. Ahora bien, lo que sería injustificadamente restrictivo es fijar un número máximo de horas por licencia ya que tiene que ser el titular de la licencia el que decidiera si quiere explotar al máximo la licencia y contratar a un asalariado para hacer las horas que él no puede hacer o bien constituirse en "conductor único". Î En relación con la voluntad de reducir la congestión del tráfico, la polución ambiental y promover la utilización del transporte público, algunos estudios30 muestran que, normalmente, cuando un usuario no puede utilizar el taxi, lo sustituye por el vehículo privado, no por el transporte público. Por lo tanto, limitando el número de taxis no se evitan los problemas de congestión y polución. Î Sobre la necesidad de evitar la acumulación de taxis en zonas de espera habilitadas, así como la creación de zonas de espera ilegales, el OFT menciona que no hay evidencias que ésto se haya producido en los municipios o zonas en los cuales se ha eliminado el numerus clausus. Y, aunque sucediera, el propio mercado encontraría soluciones: se podrían crear nuevas paradas, los taxis irían a zonas donde hay poca oferta, etc. Î Respecto la protección del valor de las licencias es evidente que cuando se elimina

el numerus clausus el valor de la licencia disminuye. No obstante, en términos económicos, se trata de un "valor artificial", consecuencia de las restricciones reguladoras existentes, y no de los méritos empresariales del titular de la licencia. Es decir, es un valor que no deriva del fondo de comercio, de la calidad del servicio prestado, de las características del vehículo o de los conocimientos del conductor, sino que es un valor otorgado a la licencia, de manera automática, consecuencia del establecimiento de un numerus clausus de operadores. En este sentido, es discutible el mantenimiento per se de este valor. 30

En particular, el estudio del OFT The regulation of licensed tase and PHV services in the UK, de noviembre de 2003.

27

c) Recomendación: eliminación del numerus clausus En resumen, la ACCO considera que ninguno de estos objetivos justifica el establecimiento de una medida tan restrictiva de la competencia como es la fijación de un numerus clausus. Por lo tanto, esta restricción no cumple el principio de necesidad, ya que no hay relación de causalidad entre la medida restrictiva y la consecución del objetivo que se persigue. El establecimiento de un numerus clausus tiene efectos muy negativos en el mercado y, al mismo tiempo, no existen motivos que justifiquen el mantenimiento de estos controles cuantitativos y que compensen los daños que éstos causan al bienestar de los consumidores. Por lo tanto, desde la óptica de la competencia, sería recomendable eliminar el numerus clausus de operadores, a través de un proceso gradual, que permita realizar una transición razonable para los agentes implicados31.

4.2. Requisitos relativos a la calidad y seguridad en la prestación del servicio: En general, las normas reguladoras del servicio del taxi contienen prescripciones sobre la calidad y la seguridad en la prestación del servicio, en forma de requisitos que deben cumplir tanto los conductores y operadores como los vehículos con los cuales se realiza la actividad. Normalmente se pretenden alcanzar diversos objetivos, entre los cuales se destacan: Î La salvaguardia y seguridad de los pasajeros, de los conductores y del resto de usuarios de la vía pública. Î La accesibilidad, sobre todo en relación con las personas con problemas de movilidad. Î La protección medioambiental. Para los usuarios del servicio de taxi, los aspectos relacionados con la calidad y la seguridad, tanto del conductor como del vehículo, son muy importantes. Sin embargo, los usuarios no tienen la capacidad de juzgar, en el momento de contratar los servicios, algunos aspectos sobre la seguridad del vehículo (por ejemplo, estado de conservación o si se encuentra correctamente asegurado) o la competencia técnica del conductor. En mercados como el del taxi, donde la tasa de repetición no es elevada, el que los consumidores y usuarios no sean capaces de valorar estas cuestiones podría ser utilizado por los operadores para minimizar gastos en relación con la calidad y la seguridad, sobre todo cuando la consecución de un determinado nivel de calidad implica costes adicionales. Por este motivo, la ACCO considera justificado el establecimiento de normas relativas a la calidad y a la seguridad en la prestación de los servicios, aunque supongan una limitación a la libertad de empresa. 31

En este sentido, no existe un único modelo para llevar a cabo esta apertura a nuevos operadores. Algunos países han optado por una eliminación total, y de forma inmediata, del numerus clausus, que ha comportado una abertura automática del mercado a cualquier nuevo operador que cumpla los requisitos exigidos. Otros países, en cambio, han optado por un proceso más progresivo, en el sentido que durante un cierto periodo de tiempo han otorgado nuevas licencias - pero existiendo todavía una limitación en cuanto a número - y posteriormente han eliminado completamente el numerus clausus.

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En el mismo sentido, otras autoridades de competencia consideran que es conveniente establecer medidas para alcanzar unos niveles de calidad y de seguridad aceptables pero respetando el principio de proporcionalidad, con el fin de evitar que los costes derivados de la restricción a la actividad económica que se imponen sean superiores a las mejoras generadas en términos de bienestar social. Por ejemplo, si bien puede estar justificada la fijación de una edad máxima de los vehículos que prestan el servicio del taxi, esta medida no cumpliría con el principio de proporcionalidad si el límite de edad fuera excesivamente corto. Lo mismo sucedería con regulaciones que limiten a determinadas marcas o modelos los vehículos autorizados por circular o exijan unas condiciones que sólo determinados vehículos pueden satisfacer, sin que respondan realmente a unos estándares "aceptables" de calidad y seguridad. Asimismo, habrá que aplicar de manera efectiva los mecanismos de control y sanción existentes.

4.3. Prescripciones sobre las tarifas La última categoría de restricciones de la competencia del sector del taxi es la relativa a los precios practicados por los operadores. La mayoría de países de nuestro entorno mantienen algún tipo de regulación tarifaria, ya sea mediante tarifas reguladas, tarifas máximas, u obligación de comunicación de los precios fijados. Tradicionalmente, el fundamento de una regulación tarifaria ha sido la necesidad de proteger al consumidor ante posibles prácticas tarifarias abusivas. En este sentido, la regulación de los precios es, en la mayoría de casos, consecuencia de las restricciones cuantitativas: es decir, cuando se establecen restricciones a la entrada, el control de los precios tiene como objetivo limitar la capacidad de los operadores presentes en el mercado para generar rentas monopolísticas. En estas condiciones, la regulación de los precios puede ser considerada de naturaleza esencialmente redistributiva. Tal como manifiesta la OCDE, en su informe sobre el taxi del año 200732, el control de precios limita igualmente la capacidad de los operadores actuales para generar rentas derivadas de su poder comercial. Así, cuando el cliente solicita un taxi en la vía pública, el primer vehículo que se detiene se beneficia de una posición dominante en el mercado ya que el cliente no sabe cuál será su tiempo de espera respecto de un segundo vehículo. El control sobre los precios es significativamente menos necesario en mercados abiertos, pues los operadores no pueden beneficiarse de una posición de monopolio. En estas condiciones, la adopción de medidas de regulación de precios responde a las dificultades de información con las que se encuentra el consumidor, sobre todo en los dos primeros segmentos, y tiene como objetivo principal limitar la asimetría de información y, por lo tanto, estimular la eficiencia del mercado. La situación de abuso de los consumidores se puede dar como consecuencia de la interacción de dos factores: 32

OCDE, Taxis Services: Competition and Regulation. Policy Roundtables (2007).

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Î Por una parte, la falta de competencia en el mercado: tanto la propia estructura del mercado como su dinámica de funcionamiento no otorgan suficientes incentivos a los operadores para que exista una verdadera competencia por precios. En particular, cuando un consumidor solicita el servicio en la calle (primer segmento del mercado), se encuentra sometido a unos costes de búsqueda inciertos y elevados. Por eso no es realista pensar que el consumidor realmente pueda escoger el taxi que le prestará el servicio. Si éste opta por no coger un vehículo concreto porque es demasiado caro, el tiempo de espera hasta que llegue otro es incierto, igual que el precio o la calidad del nuevo vehículo. Además, no puede volver al primer taxi si no encuentra una opción más económica. Por lo tanto, el primer taxi que el consumidor encuentra ejerce una especie de posición dominante y hace una oferta de "o lo coges o lo dejas", que es valorada por un consumidor que dispone de muy poca información. Algo similar sucede en el segundo segmento del mercado, en el cual el consumidor solicita el servicio de taxi entre los vehículos estacionados en zonas habilitadas al efecto. En este caso, el consumidor normalmente se ve obligado a coger el primer vehículo de la fila y, por lo tanto, tampoco existe una verdadera elección del prestador. En consecuencia, los taxistas tampoco tienen incentivos para competir en precios. En definitiva, para que se produzca una competencia en precios, los taxis deberían poder indicar a los consumidores que ellos ofrecen precios más económicos que el resto, y los consumidores deberían poder ejercer un verdadero poder de elección. Como se ha visto, esto no sucede en los dos primeros segmentos del mercado. En cambio, cuando se trata de servicios previamente reservados o contratados por teléfono (tercer segmento), los consumidores se encuentran en una mejor posición para efectuar esta comparación de precios y escoger el operador que más los satisface. Asimismo, la competencia en precios es más probable que se produzca en contextos en los cuales la reputación del operador y la tasa de repetición es importante. En este sentido, en el segmento de los servicios previamente reservados, la tasa de repetición es más elevada y, por lo tanto, los operadores podrían aumentar su actividad disminuyendo los precios ofrecidos.

Î Por otra parte, la vulnerabilidad del consumidor: la regulación tarifaria busca proteger a determinados tipos de consumidores que, como consecuencia de múltiples factores, se podrían ver sometidos a unos precios excesivos. Es probable que consumidores con movilidad reducida o las personas mayores tengan un poder de negociación menor que el de otros consumidores porque no siempre pueden optar por utilizar medios de transporte alternativos. Lo mismo sucede con los consumidores que, sin tener las dificultades de los anteriores, en determinados momentos se encuentran en situaciones de especial vulnerabilidad. Por ejemplo, un ciudadano que coge un taxi a determinadas horas de la noche por motivos, entre otros, de seguridad personal, es probable que tenga un poder de negociación menor y que, como consecuencia, sea susceptible de sufrir unos precios "excesivos". Por otra parte, determinadas tipologías de consumidores como, por ejemplo, los turistas, tienen una clara falta de información sobre el nivel de precios ofrecido o sobre las alternativas de transporte existentes en la zona.

30

La necesidad de proteger al consumidor frente unos precios abusivos puede justificar la existencia de regulaciones tarifarias, pero también es necesario tener los cuenta los problemas que este tipo de medidas pueden causar en el funcionamiento competitivo del mercado: • Por una parte, con el fin de fijar un nivel adecuado de precios, es necesario que las

autoridades competentes tengan información detallada sobre el mercado del taxi, lo cual no siempre es sencillo. En caso contrario, puede suceder que se establezcan tarifas demasiado bajas o excesivamente elevadas. • Por otra parte, el establecimiento de tarifas fijas reduce la posibilidad de que los cambios de precios actúen como señal del nivel de adaptación entre la oferta y la demanda, tal como sucedería en un mercado con un funcionamiento competitivo. Al mismo tiempo, no permiten la competencia en precios por debajo de este precio máximo (sobre todo, en el segmento de los servicios reservados o contratados previamente; en el primer y segundo segmentos de mercado es difícil que la competencia en precios tenga lugar). A pesar de los efectos de este tipo de medidas, si se atiende al objetivo de protección del consumidor ante prácticas potencialmente abusivas que se pueden producir como consecuencia de la falta de competencia en el mercado y de la especial situación de vulnerabilidad de determinados consumidores, el OFT considera necesario y justificado mantener una cierta regulación de las tarifas, siempre que sea proporcional. En este sentido, considera más adecuado y proporcional que la regulación tarifaria establezca unas tarifas máximas y no unas tarifas fijas. Por una parte, una fijación de tarifas máximas - si está bien calculada- puede evitar la aplicación de precios abusivos por parte de los prestadores de servicio del taxi y, por lo tanto, puede actuar como garantía para los consumidores. Por otra parte, permite la existencia de una cierta competencia en precios por debajo de estas tarifas máximas, competencia que se haría más evidente en aquellos segmentos de mercado donde el consumidor puede ejercer su poder de negociación (sobre todo en el tercero). De todos modos, en algunos casos los operadores tienden a alinearse entorno a los precios máximos y, en este sentido, éstos pueden estar actuando como un precio fijo. Por lo tanto, habrá que informar al consumidor de la importancia de ejercer su poder de negociación con el operador cuando contrata el servicio. Asimismo, se recomienda a las autoridades competentes que permitan la fijación de tarifas máximas diferentes según las franjas horarias de manera que las tarifas sean más elevadas en las franjas con una mayor demanda para incentivar más taxis a operar en estas franjas, de forma que se reduzca el tiempo de espera de los consumidores en estas horas de "demanda punta".

31

5. EJEMPLOS DE MODELOS REGULATORIOS DEL TAXI MÁS PROCOMPETITIVOS Una revisión de los modelos regulatorios del taxi de diversos países muestra que existen enfoques diversos. En algunos casos la entrada en el mercado es libre pero se regulan las tarifas aplicables. En otros, incluso éstas son libres. No obstante, muchos países optan por mantener restricciones tanto a la entrada como en el ejercicio. El siguiente gráfico muestra una aproximación a los diversos modelos reguladores existentes en base al grado de libertad de entrada al mercado y a la libertad existente para fijar las tarifas: Ilustración nº 3: Grado de libertad en la entrada en el mercado y en la fijación de tarifas Libertad de entrada al mercado

Irlanda Países Bajos Austria Japón

Alta

Mediana

Baja

Suecia

Reino Unido Estados Unidos Alemania Bélgica Dinamarca Francia Finlandia

Suiza

Portugal España Italia

Baja

Noruega

Mediana

Alta

Libertad en la fijación de tarifas

Fuente: Economic review of the small public service vehicle industry. Goodbody Economic Consultants in association with Faber Maunsell and IMS Millward Brown (2009).

La OCDE, en su informe sobre el taxi del año 2007, indica que en los países que restringen el acceso al mercado del taxi: •

El número de taxis tiende a permanecer relativamente estático, y por lo tanto, si la población aumenta disminuye el número de taxis por cápita.

•

Las licencias adquieren un valor importante, fruto del contingente establecido.

•

La oferta no es capaz de satisfacer la demanda existente.

Por lo que se refiere a los países donde no existen restricciones en la entrada, hay que distinguir entre los que que han desregulado el acceso al mercado a nivel nacional (caso de Irlanda) de aquéllos donde el control de la entrada en el mercado depende de las 32

autoridades locales, existiendo municipios que han fijado controles a la entrada y otros que no. En el primer caso, la OCDE considera que el impacto depende de la situación existente en el momento de la desregulación. Allí donde existían controles a la entrada pero la oferta se mantenía cerca del punto de equilibrio no se produjo una entrada significativa de nuevos operadores, mientras que eso sí que se produjo en mercados con un déficit significativo de oferta. Por ejemplo, en los Países Bajos el número de taxis aumentó en un 50% durante los 4 años posteriores a la desregulación del año 2000; en cambio, en Japón, en un periodo de 5 años, este aumento fue del 10%. Según este organismo, el gran aumento de vehículos que se produjo con posterioridad a las reformas en determinados países, como Irlanda o Nueva Zelanda, nos indica que el nivel de restricción era muy severo. En general, cuando se produce una desregulación del acceso al mercado del taxi: •

Se produce un incremento de la oferta que se concentra en los dos primeros segmentos del mercado.

•

Tiene lugar una diversificación en la oferta, con una mayor especialización por parte de las centrales de reservas.

•

Es habitual que las autoridades competentes apliquen medidas para asegurar que se mantenga un servicio de calidad y garantizar el cumplimiento de la normativa.

Con respecto a los países donde la regulación depende de cada una de las autoridades locales merece especial atención el Reino Unido. Dado que cada municipio adopta el modelo regulatorio decidido por el ente local, en este caso se pueden contrastar, de forma clara, cuáles son los efectos producidos en los municipios que han eliminado restricciones respecto de los que no lo han hecho. El análisis demuestra que en los municipios que no han limitado el acceso al mercado, la oferta es un 30% superior a la de los municipios que mantienen las restricciones cuantitativas. Asimismo, en estos municipios se ha producido una disminución del tiempo de espera de los consumidores en torno a un 10%. Por otra parte, en los municipios donde se llevaron a cabo reformas desreguladoras se produjo un incremento inmediato de la oferta en los dos primeros segmentos del mercado, en detrimento del de servicios previamente reservados. En estos municipios, aunque inicialmente se observó una masificación de las zonas de espera, con el tiempo los vehículos optaron por otras zonas como, por ejemplo, áreas residenciales. El impacto de las restricciones en el acceso varía en función del municipio debido a factores como las circunstancias económicas existentes, la naturaleza del mercado -especialmente

33

por lo que respecta a la demanda de los servicios de "calle" (1º y 2º segmentos)- y el hecho de que la capacidad de los VTC para asumir el déficit en la oferta sea variable. Según la OCDE, en los últimos años, hay una tendencia hacia la adopción de reformas reguladoras procompetitivas en países que tradicionalmente han restringido el acceso al mercado. No obstante, recuerda que estas reformas procompetitivas deben ir acompañadas de una regulación exigente en relación con la calidad (tanto respecto el vehículo, como respecto los conductores). Hay que tener presente que se trata de un sector en el cual, por una parte, hay aspectos que los usuarios no pueden valorar (asimetría informativa) y, por otra parte, los operadores no tienen verdaderos incentivos para ofrecer unos servicios con una mayor calidad pues no les reportará más ingresos (sobre todo en los dos primeros segmentos del mercado). A continuación, la ACCO expondrá las reformas regulatorias del servicio del taxi que han emprendido países de nuestro entorno. Se trata de países que presentan ciertas similitudes con el nuestro y que han optado por eliminar restricciones presentes en la regulación del servicios de taxi. Se toma como punto de partida el servicio de taxi pues en muchos de estos países no existe una actividad similar a la de VTC o bien, si existe, ésta es completamente libre. La experiencia de estos países permite ver los efectos que las reformas han producido en el mercado y puede ser de ayuda en el planteamiento, por parte de las autoridades competentes de la Generalitat de Catalunya, de cambios en el actual modelo regulatorio del taxi y de los VTC. Para la elaboración de los apartados relativos a cada uno de los países la ACCO se ha basado en los datos que contiene el informe de la OCDE sobre el taxi del año 2007, complementándolas con otros estudios más específicos de cada país, así como en el análisis de la normativa.

5.1. Irlanda En Irlanda, el mercado de los "Small Public Service Vehicles" (SPSV) está integrado por dos tipos de operadores: i) los "Taxi Cabs", que operan en todos los segmentos del mercado del taxi, y ii) los "Hackney Cabs", el equivalente a los VTC, que sólo pueden operar en el segmento de los servicios previamente reservados o contratados.

a) Proceso de reforma Durante el periodo comprendido entre los años 1978 y 1999, el acceso al mercado de los SPSV por parte de los "taxi cabs" estaba sometido a importantes restricciones

34

cuantitativas33. Por otra parte, el mercado estaba fragmentado administrativamente en 34 áreas y existía una gran diversidad de niveles y estructuras tarifarias en todo el país. Este tipo de limitaciones no se aplicaban a los operadores de "hackney cabs". Las restricciones a la entrada para la prestación de los servicios de taxi desaparecieron, el año 1999, como consecuencia de una sentencia judicial. La Irish High Court, en relación a una decisión del gobierno relativa al otorgamiento de nuevas licencias de taxi, consideró que el ministro se había excedido en el ejercicio de los poderes que le confería la Road Traffic Act de 1961 al restringir el número de licencias por motivos no relacionados con la calidad de los vehículos34. Asimismo, el tribunal consideró que estas restricciones incidían en el derecho de los ciudadanos a trabajar en una industria para la cual estaban cualificados y afectaban al acceso del público a los servicios de taxi, de manera que se limitaba el desarrollo de la industria irlandesa del taxi. Como consecuencia de esta decisión judicial, en el año 2000 se produjo una inmediata y plena liberalización de la entrada al mercado, y aumentó considerablemente el número de "taxi cabs". Se consideró que este fuerte aumento se debía, principalmente, al deficit en la oferta de taxis existente antes de la liberalización. Posteriormente, el año 2003, se creó la Commission For Taxi Regulation (CTR), autoridad independiente de alcance nacional cuya principal misión consistía en desarrollar y aplicar un nuevo marco regulatorio de la actividad. Este organismo adoptó diversas medidas dirigidas, principalmente, a garantizar la calidad y la seguridad en el servicio. Asimismo, el año 2006, la autoridad decidió abolir la fragmentación del país en áreas tarifarias, de manera que se estableció una única área tarifaria de ámbito nacional con una única tarifa máxima aplicable. b) Marco legal actual El actual marco legal irlandés (Taxi Regulation Act 2003) establece un régimen de libre acceso al mercado de los SPSV (taxis y hackney cabs): cualquier persona que cumpla con los requisitos establecidos en la normativa puede acceder al mercado, previo pago de la correspondiente tasa por la expedición de la licencia35, cuyo coste al es muy inferior al coste de entrada que tiene un operador en Catalunya (adquisición de una licencia de otro operador debido a la imposibilidad de obtener una licencia de la administración). Los requisitos que el titular de la licencia deberá satisfacer previamente son: a) tener el permiso de conducir vigente; b) disponer de un seguro; c) presentar un certificado que acredite que no tiene deudas de naturaleza fiscal o tributaria, y d) un certificado de idoneidad expedido por la policía. Las licencias de los SPSV son otorgadas por una única autoridad de ámbito nacional (actualmente, la National Transport Authority, organismo que, el año 2011, 33

Así, aunque no se trataba de un contingente cerrado y, por lo tanto, se iban otorgando licencias de manera periódica, el incremento de operadores se vio fuertemente restringido especialmente durante los años 80. Al principio de los años 90 esta política restrictiva tuvo como consecuencia un nivel de oferta bastante deficitario, sobre todo en el área de Dublín, y aumentó la presión pública para que se otorgaran nuevas licencias. No obstante, se otorgaron muy pocas. 34 La Irish High Court centró su análisis al determinar si el Ministro, al decretar la orden que el año 1978 había restringido el acceso al mercado, se encontraba habilidad legalmente para hacerlo. 35 6.300 € para los taxis, 250 € para un hackney cab, y 125 € para vehículos adaptados (tanto taxis como "hackney cabs").

35

asumió las competencias de la CTR), tienen una validez limitada de 5 años y pueden ser objeto de transmisión36, a pesar de no existir limitaciones cuantitativas. Tal como se ha comentado, por decisión del regulador independiente, Irlanda ha establecido una única área tarifaria a nivel nacional, dentro de la cual se aplica un régimen de tarifas máximas. La estructura tarifaria debe responder a los siguientes criterios: ser simple, transparente, equitativa, reflejar los costes y fácil de administrar, y pretende asimilarse al máximo posible a los precios en un mercado competitivo37. En principio, estas tarifas máximas son revisadas bianualmente, y la revisión sólo tiene en cuenta el coste de la inflación38. Uno de los aspectos más significativos de la normativa irlandesa de los SPSV es la importancia que otorga a la calidad en la prestación del servicio, referida tanto a los conductores y a los vehículos que se utilizan, como al servicio en sí mismo, con el fin de asegurarse que los servicios se presten de conformidad con unos estándares mínimos de calidad (uno de los aspectos más valorados por los consumidores). Las medidas adoptadas han sido: 1. Calidad del vehículo: desde 2007, existen unos estándares que a satisfacer por todos los vehículos que actúan en el mercado de los SPSV (requerimientos mínimos de capacidad, accesibilidad, confort y seguridad). La antigüedad máxima permitida a los vehículos es de 9 años y el vehículo, con carácter previo al otorgamiento de la licencia, debe someterse a un test para verificar su idoneidad, y para determinar cuántos pasajeros puede transportar. El vehículo también ha superar una inspección anual. 2. Conductores: desde 2009, los conductores de SPSV seben superar una prueba de conocimientos que engloba aspectos relativos tanto al mercado de los SPSV como del área concreta donde el conductor desarrollará la actividad. 3. Calidad del servicio: en general, la autoridad competente ha reforzado la calidad del servicio prestado, que era uno de los principales focos de quejas de los usuarios. Se han adoptado diversas medidas:

36

Se está planteando la posibilidad de prohibir las transmisiones de licencias porque este mecanismo permite evitar los controles sobre la idoneidad de los titulares. Por otra parte, la autoridad también quiere revisar a la baja la validez temporal de las licencias, pasando de 5 a 3 años. Estos aspectos, junto con otros, han sido tratados en un informe elaborado para la National Transport Authority (The Taxi Regulation Review. Repuerto of the Review Group), de diciembre del 2011. 37 La estructura de las tarifas incluye un cargo inicial que responde tanto a la distancia recurrida como al tiempo invertido. A partir de aquí el precio está basado en una estructura graduada de tres tarifas basada en la longitud del viaje. La estructura standard de la tarifa aplica en periodos diurnos mientras que la tarifa premium aplica a los viajes durante las horas nocturnas. También existen algunos extras en determinados casos. 38 Desde la implantación de este nuevo sistema tarifario, los precios han sido objeto de una única revisión (el año 2008), cuando se decidió aumentar alguno de los componentes de la tarifa. De hecho, el año 2010 (cuándo se debía producir una nueva revisión), la autoridad optó por congelar los precios porque consideró que un aumento de las tarifas, en un momento de crisis económica como el actual, incidiría negativamente en la demanda (la cual disminuiría) y, en consecuencia, también tendría un impacto negativo en los conductores

36

a.

Se ha establecido una línea de información para los consumidores, a nivel nacional, sobre los vehículos que se encuentran circulando por la vía pública, así como un sistema on-line para la formulación y gestión de las quejas de los usuarios.

b.

Se ha creado un equipo de inspectores encargado de vigilar el cumplimiento de la normativa aplicable.

c.

Se ha elaborado una carta de derechos y deberes, tanto de los conductores como de los usuarios, que debe exponerse en el interior de los vehículos SPSV. También es obligatorio exponer las tarifas máximas aplicables

d.

Información a los consumidores y usuarios respecto del mercado de los SPSV. Se ha puesto a disposición del público información sobre las diferencias entre contratar los servicios de un taxi, de un taxi adaptado por personas con movilidad reducida, de hackney cabs y limusinas; sobre los derechos y deberes de los consumidores, así como información sobre como cumplimentar una queja o localizar los objetos perdidos.

e.

Respecto de los vehículos adaptados a personas con movilidad reducida, se han establecido, por una parte, una serie de especificaciones que éstos tienen que cumplir; por otra parte, desde 2008, existe un sistema que centraliza las reservas de este tipo de vehículos: los titulares deben facilitar sus datos de contacto y sus horarios de trabajo, y son requeridos para prestar servicios de manera prioritaria a personas con movilidad reducida. En este sentido, se considera que existe una importante proporción de demanda insatisfecha en este tipo de servicios.

f.

Desde 2008 se encuentra operativo un registro sobre centrales de reservas. El año 2009 se estableció la obligación de obtener una licencia (condicionada al cumplimiento de estrictos requisitos) para operar como central de reserva. Es obligatorio que, como mínimo, una persona de la central de reserva siga un programa de formación determinado por la autoridad; esta persona es la encargada de formar al resto de personal de la central sobre aspectos relacionados con la atención al consumidor, el tratamiento de las quejas, la estructura tarifaria y la atención a personas con la movilidad reducida.

c) Efectos de la eliminación de las restricciones La eliminación de las restricciones cuantitativas aplicables a los taxis ha supuesto, en general, un aumento considerable de la oferta global de servicios de SPSV en Irlanda. No obstante, se ha considerado que esta supresión debe ir acompañada de otras medidas para que los consumidores y usuarios se beneficien realmente de un aumento de la competencia en el mercado. El año 2009, una consultora independiente llevó a cabo un estudio económico sobre los efectos en la oferta y en la demanda de la eliminación de las restricciones cuantitativas y del establecimiento de una regulación del mercado más procompetitiva39. Esta consultora concluyó que, como resultado de esta desregulación, el mercado de los SPSV en Irlanda era altamente competitivo y "contestable", y no presentaba barreras significativas ni a la entrada ni a la salida. Este estudio constató que:

39

Goodbody Economic Consultants in association with Faber Maunsell and IMS Millward Brown, Economic Review of the Small Public Service Vehicle Industry (marzo 2009). Estudio elaborado para la Comission Precio Taxi Regulation (actualmente, National Transport Authority).

37

Î Las reformas realizadas habían comportado una profesionalización de la industria y habían mejorado su imagen, teniendo un impacto positivo en la promoción del sector. En este sentido, se planteó la creación de una marca de calidad. Î Los consumidores se habían beneficiado, principalmente, de una reducción del tiempo de espera: según el estudio, en más de la mitad de los viajes, el tiempo de espera había sido inferior a 5 minutos40. Estos beneficios se habían alcanzado sin que se hubiera producido una pérdida de calidad en el servicio: la percepción general de los consumidores era que el nivel global del servicio prestado y la calidad del vehículo, la limpieza y la atención prestada por los conductores, era buena. Î Asimismo, las medidas impuestas por la CTR habían comportado un consumidor más instruido y más consciente, así como un mejor sistema para la formulación y reparación de quejas relativas a los servicios. De hecho, según el estudio, con el paso del tiempo, los consumidores se acabarán beneficiando de un servicio más profesional, con un nivel de calidad constante, con vehículos más seguros y más sostenibles. Î Sin embargo, el estudio también constató la necesidad de continuar mejorando todos los aspectos relacionados con la calidad de los servicios, de manera que se pusiera más énfasis en medidas que destaquen la calidad y diferencien los operadores que prestan un mejor servicio. Eso contribuiría a corregir la no recompensa automàtica de la industria, por parte del mercado, por las mejoras cualitativas (eso sucede, entre otros motivos, porque los consumidores no distinguen con carácter previo la calidad ofrecida por los diferentes operadores que compiten en el mercado). Î Por último, los operadores de SPSV se habían beneficiado de la disminución de cargas administrativas: la complejidad del proceso para obtener las licencias era menor que con el anterior procedimiento, lo cual había comportado una disminución del tiempo necesario para obtener el título administrativo y, por lo tanto, poder acceder al mercado. Tal como se ha indicado, respecto de la oferta de los SPSV: El principal efecto de la eliminación de las restricciones cuantitativas fue la entrada de nuevos operadores. Como se observa en el gráfico a continuación, durante los años 2001 y 2002, el número global de vehículos con licencia para prestar SPSV aumentó significativamente (aproximadamente en un 34%). Eso prueba la demanda histórica que había de este tipo de actividad. Desde el 2002 este incremento ha sido más gradual.

40

En Dublín, el valor de esta reducción del tiempo de espera se ha amado en 300 millones d'€ como mínimo. En todo el país, este importe se eleva a 780 millones d'€. No obstante, se considera que estas estimaciones no capturan completamente los beneficios que se generan como consecuencia del aumento de taxis que circulan por la vía pública.

38

Ilustración nº 4: Evolución del número de operadores en Irlanda (1990-2008)

Establecimiento Commission for Taxi Reg.

Iniciación reformas importantes

Liberalización del mercado

Taxis

Hackney Cabs (VTC)

Total

Fuente: Economic Review of the Small Public Service Vehicle Industry, Goodbody Economic Consultants in association with Faber Maunsell and IMS Millward brown, marzo 2009.

Î No obstante, la composición de la oferta ha variado significativamente: el número de taxis ha aumentado, pero ha disminuido considerablemente el número de "hackney cabs". Esto se debe a que, más allá de la entrada de nuevos operadores en el sector del taxi, muchos operadores de "hackney cabs" optaron para reconvertirse y ofrecer servicios de taxi (lo que les permitía poder actuar en todos los segmentos del mercado). Hay que recordar que con anterioridad a la eliminación de las restricciones cuantitativas, muchos operadores que deseaban entrar en el mercado de los SPSV lo habían hecho para prestar servicios de "hackney cab", pues éstos no estaban sometidos a ningún tipo de limitación cuantitativa. Î Asimismo, la oferta de taxis es cada vez más variada, ya que, aparte de los operadores que prestan los servicios de taxi a tiempo completo, existe el fenómeno de los taxis a tiempo parcial ("part-time taxis"), es decir, operadores que prestan servicios de taxi sólo durante unas horas o durante unos días concretos de la semana y que lo compaginan con otras actividades profesionales. Como se verá, este tipo de taxis es especialmente importante a la hora de satisfacer las puntas de demanda que se producen. Î Finalmente, ha aparecido una competencia por precio, que beneficia al consumidor pero que es vista, por algunos operadores de la industria del taxi, como 39

una consecuencia negativa de la liberalización del mercado. En este sentido, se ofrecen tarifas reducidas, sobre todo fuera del área de Dublín, que toman diferentes formas: "tarifas planas" fijas para trayectos cortos; la no aplicación de gastos de reserva; oferta de descuentos para trayectos largos, etc. Los consumidores consideran que el nuevo sistema tarifario es más transparente, sistemático e inmune a los intereses sectoriales. Es evidente que este aumento de la oferta ha comportado consecuencias en la industria de los SPSV: por una parte, ha repercutido en las ganancias y en el número de horas trabajadas y, de la otra, han surgido voces contra lo que el sector ha considerado un "exceso" de oferta. Los representantes de la industria alegaron, el año 2009, que había indicios de un "exceso de oferta" porque tenían que trabajar más horas por obtener los mismos ingresos que antes. Sin embargo, el estudio consideró ello era consecuencia del grado de competencia existente en el mercado o de la necesidad de los conductores de deber buscar clientes para obtener ingresos. Es evidente que, como más competencia existe en un sector, más esfuerzos deben hacer los operadores incumbentes para ofrecer una propuesta de valor a los clientes (vía precio o vía diferenciación). Ésto sucede en muchos otros sectores de la economía. También alegaron que el número de taxis era excesivo en relación con la población. No obstante, el estudio de 2009 expuso que las cifras variaban en función de la zona tomada como referencia. Por tanto, llegó a la conclusión que es difícil determinar si el número de taxis es "excesivo", recordando que, en cualquier caso, la oferta debería responder a las condiciones locales de la demanda, y ajustarse de manera natural. En cualquier caso es muy difícil determinar cuál es el nivel de oferta apropiado, pues en situaciones donde existen restricciones a la entrada, el número de taxis por persona sólo refleja la severidad de las restricciones y no los niveles de demanda subyacente. En la práctica, la demanda de los servicios y, por lo tanto, el número de licencias necesarias en cada zona, depende de muchos factores: nivel de renta de la población, número de vehículos privados, disponibilidad de medios de transporte públicos, restricciones en determinadas zonas urbanas, existencia de turismo o no, etc. Por otra parte, hay que tener en cuenta que este tipo de comparaciones proporcionan poca información sobre la calidad del servicio ofrecido: en general, cuando la oferta se encuentra restringida, la calidad del servicio es menor (porque los operadores no tienen incentivos para ofrecer un mejor servicio), y a menudo los consumidores se ven sometido a largos periodos de espera y poca disponibilidad de vehículos (una de las principales quejas de los usuarios).

En relación con la demanda, los consumidores y usuarios han sido considerados los grandes beneficiarios de las reformas emprendidas en el mercado de los SPSV. Concretamente: Î La demanda de SPSV aumentó significativamente durante el periodo comprendido entre 2000-2008. En el caso de Dublín, el augmento fue del 82% durante el en el periodo 1997-2008; en el conjunto de Irlanda, durante el periodo comprendido entre el 40

2005 y en el 2008, el incremento de demanda fue de un 30%. Este aumento, sin embargo, fue más significativo a partir del año 2006, cuando la autoridad reguladora irlandesa estableció una única área tarifaria de ámbito nacional, de manera que los consumidores ya no se veían sometidos a diferentes niveles de precios en función del área geográfica donde solicitaban la prestación del servicio ni en función del destino (ver el gráfico a continuación). Por lo tanto, se trataba de demanda latente que se materializó como a efectiva una vez los cambios regulatorios permitieron un incremento y una diversificación de la oferta, de manera que respondía mejor a las necesidades de los consumidores. Ilustración nº 5 Evolución de la demanda de servicios de SPSV (2007-2008) 100

100 90 77

80

Milones viajes/año

70 60

Irlanda

50 40 40 27

30

Dublin

28

22

20 10 n.d.

n.d.

0 1997

2001

2005

2008

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del estudio Economic Review of the Small Public Service Vehicle Industry, Goodbody Economic Consultants in association with Faber Maunsell and IMS Millward Brown, marzo 2009.

Î Diversos estudios constataron una mayor satisfacción del consumidor con los servicios ofrecidos, sobre todo en los dos primeros segmentos del mercado pues, como consecuencia de la mayor disponibilidad de vehículos (más oferta), el tiempo de espera para los consumidores se redujo significativamente (una media de 5 minutos). Î Se dotó la oferta de elementos de flexibilidad para poder satisfacer una demanda irregular, con picos sobre todo viernes y sábados. En este sentido, se recuerda que la demanda tiende a concentrase en determinadas franjas horarias y semanales: durante el año 2008, más del 70% de la demanda se concentraba en los viernes y sábados, y era básicamente para usos sociales y recreativos; respecto las franjas horarias, el 21,7% de la demanda se concentraba en la franja de la medianoche hasta las 3 h de la 41

madrugada (del 2005 en el 2008, la demanda en la franja que va de las 18 h a las 21 h pasó de un 15,9% a un 18,8%).

5.2. Suecia En Suecia, el mercado del taxi se desreguló en el año 1990. La estructura del mercado sueco del taxi presenta particularidades que deben ser tenidas en cuenta a la hora de analizar tanto su modelo regulatorio como los resultados obtenidos: en Suecia, las administraciones públicas tienen un peso muy importante en la demanda de este tipo de servicios, ya que éstas contratan servicios de taxi para la realización de transporte escolar, transporte de personas de la tercera edad o discapacitadas, etc, lo que representa más del 50% de la cifra de negocios del sector. Esta cifra puede llegar hasta el 90% cuando se trata de áreas de población muy dispersa. Con anterioridad a 1990, el acceso al mercado del taxi estaba sometido a la superación de un test de conocimientos y la estructura tarifaria se encontraba regulada. Las autoridades permitían el acceso a un determinado número de nuevos operadores, fijado en función de la demanda potencial estimada. Estos aspectos se consideraron fuertemente restrictivos de la competencia en el mercado y, de hecho, fue el propio sector del taxi quien impulsó una reforma procompetitiva del mercado porque consideraba que éste era ineficiente por culpa de los desajustes entre oferta y demanda y la falta de competencia por precios. Por otra parte, existían unos controles muy rigurosos respecto de la idoneidad de la persona que pretendía acceder al mercado, controles que comprendían tanto aspectos relacionados con habilidades comerciales como aspectos de adecuación personal y de carácter económico. Asimismo, todos los operadores estaban obligados a pertenecer a una central de reservas y la prestación de el servicio se encontraba sometida a limitaciones geográficas y horarias. a) Marco regulatorio actual Los dos ejes centrales de la desregulación fueron la libertad de acceso y la libertad en la fijación de los precios. La libertad de acceso se entiende en el sentido que todo el mundo que quiera acceder al mercado del taxi y cumpla los requisitos establecidos por la normativa (entre otros, la superación de una prueba de conocimientos) puede hacerlo, sin que se haya fijado un numerus clausus de operadores. Estos requisitos, sin embargo, no pretenden controlar la estructura del mercado. La libertad en la fijación de los precios de los servicios de taxi supone que no existen tarifas máximas a las que deba someterse el operador. Únicamente, con el fin de evitar situaciones de abuso a los usuarios, los operadores están obligados a informar del precio del servicio con carácter previo a su prestación. 42

En el año 1995 se introdujeron controles más estrictos sobre la idoneidad de los operadores (por ejemplo, se empezó a examinar los antecedentes penales de los conductores, sobre todo los relacionados con comportamiento violentos), con el fin de asegurar la prestación de un servicio de más calidad. Otras medidas adoptadas en Suecia son las siguientes: Î Supresión de la obligación de pertenecer a una central de reservas, así como la estricta regulación horaria existente con anterioridad. Î Eliminación de las limitaciones geográficas anteriores de manera que existe un único mercado alcance nacional en el cual pueden actuar todos los operadores. Î Con el fin de favorecer la prestación de los servicios de taxi en áreas poco pobladas, se establecieron unas exenciones a la aplicación de la normativa de competencia para ciertos tipos de acuerdos de cooperación en el sector del taxi (siempre que no implicara a más de 30 vehículos y/o no superara un 35% de cuota del mercado relevante). Î Finalmente, el establecimiento de una serie de reglas aplicables únicamente a los aeropuertos y las estaciones ferroviarias más importantes, pues en este tipo de infraestructuras se habían apreciado diversos problemas con posterioridad a la desregulación (tarificación excesiva, disputas entre conductores, etc.). Algunas de las medidas adoptadas fueron la fijación de tarifas para los desplazamientos entre los aeropuertos y los centros urbanos, y acuerdos entre la autoridad portuaria y determinadas centrales de reservas b) Efectos de la eliminación de las restricciones En general, la eliminación de las restricciones ha generado efectos positivos: se ha incrementado la competencia en el mercado del taxi y, en consecuencia, ha aumentado la accesibilidad de los usuarios a este servicio. Respecto los precios, no es fácil hacer una estimación sobre los efectos de la desregulación. Concretamente: Î Se ha observado una mayor disponibilidad de vehículos, manifestándose este aumento de la oferta sobre todo en las ciudades. Eso ha comportado una importante reducción del tiempo de espera para los usuarios. Î La oferta es más variada y se adapta mejor a las necesidades de los consumidores: han aparecido diversos tipos de taxi (por ejemplo, taxis más pequeños, que son menos confortables pero más económicos, etc.). Algunas centrales de reservas han creado una imagen propia (los taxis sostenibles, por ejemplo) con el fin de atraer una determinada tipología de consumidor.

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Î Si bien existe la obligación de informar a los usuarios sobre los precios practicados, todavía se detectan problemas relacionados con la comparación de precios y la existencia de información asimétrica. Las estadísticas indican que los precios aplicados a consumidores privados han aumentado más rápidamente que el IPC, sobre todo en los segmentos del mercado donde la competencia es menor, es decir, en las paradas de taxis y también en las zonas rurales o más dispersas. No obstante, las autoridades suecas creen que no se puede efectuar una comparación directa entre los precios anteriores a la desregulación y a los posteriores porque consideran que se trata de servicios diferentes, de diversa calidad y para los cuales ha disminuido el tiempo de espera. Respecto a los servicios contratados por las administraciones públicas - que representan la mitad del mercado - no hay datos disponibles. Pero con la desregulación las administraciones tienen la posibilidad de negociar descuentos y, por lo tanto, es más probable que hayan podido obtener precios inferiores a los practicados con anterioridad. Î Por lo que respecta a las centrales de reservas, a pesar de no ser obligatorio integrar alguna de ellas para poder actuar en el mercado, a menudo es requisito esencial para participar en concursos para prestar los servicios a las administraciones públicas, o para recoger clientes en los aeropuertos o estaciones. De hecho, el 70% de los taxistas continúa integrado en centrales de reservas.

5.3. Reino Unido El mercado británico del taxi está integrado por los "licensed taxis" y los "private hire vehículos" o PHV, que sería el equivalente en los VTC. No obstante, la regulación aplicable a la prestación de los servicios por parte de ambos tipos de operadores es diferente. En este sentido, el taxi está autorizado para actuar en todos sus segmentos pero, en cambio, los PHV sólo pueden prestar sus servicios si han estado reservados o contratados con carácter previo. a) El estudio del OFT del año 2003 Como ya se ha comentado, en el año 2003, el OFT analizó la regulación del mercado británico del taxi desde la óptica de la competencia,41, con la finalidad de determinar cuáles eran las restricciones existentes. En ese país, la regulación del sector depende de las autoridades locales y, por lo tanto, varía de un área a otra. Aun así, el OFT identificó tres tipos de regulaciones, comunes en las diversas zonas o municipios del Reino Unido:

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Cuando se hizo el estudio (2003), en Reino Unido existían aproximadamente 75.500 taxis autorizados (20.700 en Londres). En cambio, el número de conductores autorizados era de 146.100, lo que indicaba que un mismo vehículo era utilizado por más de un conductor (las autoridades locales pueden limitar el número de vehículos, pero no, el número de conductores). En cuanto los PHV, existían unos 105.000 vehículos autorizados, 18.000 operadores y unos 157.000 conductores de PHV.

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Î Regulaciones cuantitativas: en el Reino Unido, algunas autoridades locales, competentes para establecer limitaciones respecto del número de licencias de taxi a otorgar, establecieron contingentes máximos de operadores (otros, en cambio, no; éste es el caso de Londres, que no tiene fijado un numerus clausus). Este tipo de regulación no afecta a los PHV y, por lo tanto, no se ven sometidos a ningún tipo de limitación cuantitativa. Î Regulaciones cualitativas y de seguridad: las autoridades locales podían regular la calidad en términos de servicio, seguridad y eficiencia técnica, aspectos aplicables tanto a los taxis como a los PHV. Î Regulación tarifaria: las autoridades locales también son competentes para regular las tarifas aplicables a los servicios de taxi, ya sea mediante el establecimiento de una tarifa fija o de una tarifa máxima. Esta regulación tarifaria no era aplicable a los operadores de PHV. El OFT formuló una serie de recomendaciones, dirigidas al gobierno, que pretendían la eliminación de aquellos obstáculos injustificados a la competencia en el mercado británico del taxi. Estas recomendaciones fueron: (i) Revocar la normativa que permitía a las autoridades local restringir el número de taxis en sus respectivas áreas. (ii) Desarrollar y difundir unas guías de buenas prácticas relativas a aspectos cualitativos de los conductores y de los vehículos que ayudaran a las autoridades locales a elaborar unas regulaciones a que respondieran al principio de proporcionalidad. (iii) La fijación de unas tarifas máximas para garantizar la protección del consumidor, las cuales deberían permitir la competencia en precio por debajo del precio máximo fijado. En relación con este aspecto, el OFT dejaba clara la importancia del hecho de que el consumidor fuera capaz de ejercer su poder de negociación con el fin de obtener precios inferiores. (iv) Finalmente, animaba estas autoridades locales para que buscaran maneras de incentivar la competencia en el mercado del taxi. b) El proceso de reforma El gobierno británico mostró su conformidad ante la necesidad de minimizar las restricciones cuantitativas; no obstante, consideró que la decisión final debía continuar dependiendo de las autoridades locales y, por lo tanto, no eliminó, de manera general, la posibilidad de establecer este tipo de restricciones. El gobierno escocés rechazó cualquier desregulación de las restricciones a la entrada (el numerus clausus). 45

En junio de 2004, el Departamento de Transporte del gobierno británico solicitó, a todas las administraciones locales de Inglaterra y Galas que habían fijado restricciones cuantitativas, para que procedieran a justificarlas. Si dichas restricciones no presentaban una justificación suficiente, había que suprimirlas. Asimismo, el gobierno indicó que, salvo que existiera un motivo específico que lo justificara, por regla general no podía ser considerado beneficioso para los consumidores impedir la entrada al mercado de un operador que cumpliera con todos los requisitos fijados por la normativa. En 2006 el mismo organismo publicó una "guía de buenas prácticas" aplicable a la práctica decisoria de las autoridades locales. No obstante, no se estableció una normativa a nivel estatal que armonizara todos estos aspectos relacionados con la prestación de los servicios de taxi. c) Efectos de la eliminación de las restricciones En el año 2007, el OFT encargó a una consultora independiente la elaboración de un informe sobre el impacto, en términos económicos, del estudio de 200342. Este informe se centró en la estimación de los efectos que se produjeron en el bienestar de los consumidores y en la eficiencia productiva como consecuencia, principalmente, de la eliminación de las restricciones cuantitativas en el número de licencias de taxis43. Î En relación con los segmentos primero y segundo del mercado, se estimó un incremento del bienestar de los consumidores debido a la disminución del tiempo de espera que se había producido como consecuencia del aumento de la oferta (esta reducción del tiempo de espera se cuantificó en un 10% en el 1º y 2º segmentos del mercado). Como contrapartida, se tuvo en cuenta el aumento de los costes para los taxistas, pues su tiempo de espera entre cliente y cliente se incrementó y, por lo tanto, debían trabajar más horas para mantener el nivel de ingresos anterior. En relación con este aspecto, el estudio concluyó que se había producido una pérdida de eficiencia productiva. Î En cuanto al tercer segmento de mercado (servicios reservados previamente), no se pudieron estimar los beneficios y los costes porque, en aquel momento, no había bastantes datos disponibles. El estudio de 2007 consideró que no se podía llegar a una conclusión firme sobre la magnitud ni sobre el signo del impacto neto de la desregulación de la entrada en aquellos municipios que habían eliminado las restricciones cuantitativas. No obstante, la autora del citado estudio concluyó que el principal motivo por el cual se había producido una pérdida de eficiencia productiva no era el aumento de la oferta, sino que no se habían 42

Europe Economics, Evaluating the Impact of The Taxi Market Study. Report for the UK Office of Fair Trading (2007). El informe tuvo en cuenta tanto a las autoridades locales que habían eliminado las restricciones cuantitativas (del año 2003 al 2007 48 autoridades locales habían desregulado la entrada en el mercado) como aquéllas que las mantenían. Hay que tener en cuenta que con anterioridad, en el estudio del OFT de 2003, ya había municipios en los cuales no se habían establecido numerus clausus. 43

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eliminado las restricciones tarifarias junto con las cuantitativas. En este sentido, la interrelación entre los dos tipos de restricciones - cuantitativas y tarifarias - era primordial: 9 La eliminación de las restricciones cuantitativas estimula la entrada de nuevos operadores en el mercado y, por lo tanto, aumenta significativamente la oferta. Este aumento de la oferta beneficia a los consumidores - porque disminuye su tiempo de espera -, pero la demanda aumenta en menor proporción. 9 Sin embargo, cuando se eliminan las restricciones cuantitativas pero las relativas a los precios se mantienen - aunque sean precios máximos - los nuevos entrantes se ven incentivados a entrar en el mercado debido a la existencia de estas restricciones tarifarias (ya que relacionan la restricción tarifaria con el margen que pueden obtener). El resultado es que entran en el mercado tantos operadores que se acaba produciendo un exceso de oferta, y los operadores tienden a aplicar estos precios máximos y no precios inferiores, de manera que el precio resultante no responde a la nueva situación (precio superior al precio de equilibrio). 9 En un mercado competitivo, en el cual no existieran restricciones cuantitativas ni de precios, el exceso de oferta comportaría una disminución gradual de los precios de los servicios y la oferta y la demanda llegarían, de forma autónoma, a un punto de equilibrio. Todo eso no sucede cuando las restricciones tarifarias -en forma de precios máximos que son aplicados por los nuevos entrantes- son fijadas unilateralmente por las administraciones locales. 9 En este sentido, el estudio considera que es muy probable que, antes de la eliminación de las restricciones cuantitativas, las tarifas máximas se encontraran significativamente por encima del precio de equilibrio de oferta y demanda, y que después de la supresión del numerus clausus, con el aumento de la oferta estas tarifas máximas todavía se mantuvieran a un nivel significativamente superior al precio de equilibrio.

La consultora concluyó que si las autoridades locales, en el momento de suprimir las restricciones cuantitativas, redujeran también estos precios máximos, de manera que fueran más próximos a este precio de equilibrio, el exceso de oferta decrecería, la demanda aumentaría y, por lo tanto, también aumentaría la eficiencia productiva del mercado. En este sentido: (i) La demanda por los servicios de taxi aumentaría ya que se ha verificado que la elasticidad de la demanda es mayor respecto de los precios que respecto del tiempo de espera. (ii) Esta demanda superior - fruto de las tarifas máximas inferiores - contribuiría a compensar el aumento del número de operadores (iii) Además, la existencia de tarifas máximas inferiores reduciría el incentivo de nuevos operadores de entrar en el mercado y, por lo tanto, no se produciría una entrada tan masiva de operadores. De esta manera, oferta y demanda llegarían a un punto de equilibrio. 47

5.4. Países Bajos Con anterioridad al año 2000, la normativa holandesa del taxi establecía un número máximo de operadores, unos precios fijas y unas licencias con un ámbito territorial de actuación determinado (la región donde se había obtenido la licencia). A partir del año 2000 se produjeron dos grandes reformas del sector del taxi, pues las autoridades holandesas consideraron que existía un desajuste entre oferta y demanda porque el taxi no era capaz de ajustarse a una demanda cambiante ni de explorar nuevos mercados. La estructura del mercado del taxi en los Países Bajos se divide en dos grandes segmentos: el "contract market" y el "non-contract market". •

El "contract market" comprende los servicios de taxi contratados previamente por administraciones públicas para la realización de itinerarios regulares (por ejemplo, taxis que transportan alumnos de zonas rurales a las escuelas). Se trata de un segmento con mucho peso en el mercado holandés (un 65% por término medio en todo el país y un 77% en zonas no urbanas), excepto en las 4 principales ciudades del país (sólo un 30%).

•

El "non-contract market" incluye los tres subsegmentos identificados anteriormente en el mercado del taxi: servicios prestados por vehículos que circulan por la vía pública; por vehículos estacionados en las paradas; y servicios reservados o contratados previamente por particulares.

Los estudios realizados sobre el mercado holandés del taxi destacan que la distinción entre los tres subsegmentos del "non-contract market" es muy importante por la manera cómo operan los mecanismos de mercado en cada uno de ellos. Se puede considerar que el subsegmento de "servicios reservados previamente" tiene una "marca" que sería el nombre y el número de teléfono de la central de reservas a la que pertenece el taxi contratado. Si los usuarios no están satisfechos con el servicio volverán a llamar a la central de reservas. Por eso, los taxistas que pertenecen a la misma central tienen interés en ofrecer un buen servicio y en qué sus compañeros también lo hagan, para que no se dañe la imagen de la central de reservas. Estos mecanismos funcionan de manera muy diferente en los segmentos del "street taxi" (servicios prestados por taxis que circulan por la calle o que están en las paradas). En la mayoría de ciudades, la tasa de repetición es nula pues la probabilidad de que el usuario y el taxista se vuelvan a encontrar es muy baja. Además, si el usuario coge un taxi de la calle no tiene mucha capacidad de elección - especialmente si hace mal tiempo, tiene prisa o en periodos nocturnos - y si lo coge de una parada, tampoco. En este sentido, se puede afirmar que el usuario tiene una posición negociadora muy débil frente el taxista. En cambio, el taxista sabe que en estos segmentos del "street taxi" reducir las tarifas no incrementará las 48

posibilidades de captar clientes, mientras que reducir sus costes supondrá aumentar su margen. a) Proceso de reforma En los Países Bajos, la primera gran reforma del mercado del taxi se produjo en el año 2000 con la adopción de la ley sobre los servicios de transporte de pasajeros (Wet Personenvervoer 2000), que pretendía reforzar la posición de los taxis en el interior de la cadena de servicios de transporte de viajeros, tanto en términos absolutos como relativos (en relación con el resto de transportes). La ley del año 2000 estableció diversas medidas encaminadas a una desregulación progresiva del mercado: Î Fijó un numerus clausus a nivel nacional que sustituía los contingentes existentes a nivel local. Posteriormente, en el 2002, se abolió este numerus clausus nacional. Î Con carácter temporal (hasta el año 2002), estableció un régimen de tarifas máximas, que tenía por objetivo la protección de los usuarios ante la aplicación de tarifas excesivas. Î Con la finalidad de desarrollar un mercado nacional, abolió las restricciones geográficas a la prestación del servicio de taxi. Î Fijó unos estándares mínimos de calidad, aplicables tanto a operadores, como a conductores y vehículos. En relación con los conductores, la ley eliminó la obligación de estar disponible las 24 h del día. Î Aumentó el control y aplicación de la regulación por parte de la administración. En el año 2004 se realizó una evaluación de las medidas adoptadas que puso de manifiesto que las mejoras esperadas por los consumidores, derivadas de una mayor competencia en el mercado, no se habían cumplido del todo: •

Concretamente los precios no disminuyeron, sino que aumentaron respecto del IPC, aunque este aumento fue en línea con los costes.

•

Respecto el 1º y 2º segmentos del mercado, y especialmente en las grandes ciudades, se identificaron una serie de problemas: precios relativamente elevados, poca diversificación de la oferta, problemas en las paradas de taxi y una falta de transparencia en precios y calidad.

Se concluyó que eso se debía, principalmente, a la débil posición del consumidor en el momento de contratar los servicios de taxi en la vía pública (es decir, en el 1º y 2º segmentos de mercado). Sin embargo, esta débil posición del consumidor no había empeorado respecto 49

el periodo anterior a la reforma. Además, la apreciación de la calidad recibida era la misma y la disponibilidad de taxis incluso había mejorado ligeramente. Después de la evaluación del año 2004 se adoptaron diversas medidas destinadas, por una parte, a mejorar la calidad del servicio y, de la otra, a reforzar la posición del consumidor en el momento de contratar los servicios: Î Para garantizar una calidad mínima del servicio: 1) se establecieron exámenes para los conductores; 2) se aumentó la supervisión y se establecieron medidas para evitar los problemas de congestión del tráfico mediante acuerdos con las principales ciudades; 3) se promovió una marca de calidad; 4) se fijaron nuevas reglas para la tramitación de quejas, y 5) se instalaron ordenadores (sistema GPS) en los vehículos para mejorar la prestación de los servicios. Î Con el fin de garantizar la libertad de elección del usuario, se establecieron medidas destinadas a reforzar la transparencia (nueva estructura tarifaria y una carta tarifaria mejor definida), así como la intensificación del control y supervisión del comportamiento de los conductores de los taxis por parte de la administración. b) Marco legal actual La actual regulación del servicio de taxi en los Países Bajos se puede resumir en: Î No hay restricciones cuantitativas a la entrada de nuevos operadores: cualquier persona que reúna los requisitos puede prestar servicios de taxi (requerimientos aplicables a los operadores y a los conductores). Î Respecto de las regulaciones cualitativas que condicionaban el acceso al mercado, la mayoría de ellas fueron abolidas el año 2000. No obstante, se están aplicando políticas destinadas a aumentar la calidad de los servicios (por ejemplo, exámenes para los conductores y el establecimiento de una marca de calidad). Evidentemente se mantienen las normas relativas a la seguridad en la prestación del servicio (por ejemplo, se establece un número máximo de horas de trabajo continuas para un mismo conductor). Î Los precios de los servicios son fijados libremente, pero existe una tarifa máxima que pretende evitar determinadas prácticas abusivas. Al comienzo del proceso de reforma (año 2000) se quiso establecer, de manera progresiva, un régimen de tarifas libres sin fijación de máximos, pero finalmente las autoridades decidieron mantener unas tarifas máximas porque consideraron que eran necesarias para la protección de los consumidores. Î Por otra parte, la estructura tarifaria se mantiene regulada, pero ha sido modificada (el año 2008) con el fin de incrementar la transparencia y la predictibilidad. Actualmente, la estructura contiene dos partes: una tarifa inicial (que 50

incluye los dos primeros km) y una tarifa por km recorrido (a partir del tercer km). Se elimina la tarifa por hora transcurrida, de manera que el precio sólo depende de la distancia, con lo cual el importe es más predictible para los consumidores. De hecho, la incertidumbre anterior era un obstáculo que desincentivaba la utilización del servicio de taxi. Î Es un mercado nacional, en el cual no existen restricciones geográficas44: un taxista puede recoger clientes en cualquier lugar del país. Î Los taxis están obligados a pertenecer a un órgano de resolución de quejas y arbitraje, para garantizar que los consumidores tengan un punto de contacto donde dirigirse para formular sus quejas. Aun así, en la práctica, la mayoría de taxistas también están asociados a centrales de reservas. Î Finalmente, diversos organismos se encargan de la supervisión y control de la actividad: la autoridad del transporte se encarga de la supervisión de los aspectos relacionados con la calidad en la prestación del servicio; por otra parte, la policía también tiene un rol importante a la hora de controlar la aplicación de la regulación (por ejemplo, la supervisión de las tarifas aplicadas, de modo que no se superen las máximas). c) Efectos de la eliminación de las restricciones Si bien no se dispone de datos muy recientes, el resultado de la implementación de las medidas en el periodo 1999 - 2003 fue: Î Un incremento muy importante del número de operadores: de 1999 a 2003 el número de taxis aumentó en un 50% (de 16.548 a 24.771). Estos datos también incluyen el segmento de los "contract taxis", aunque el aumento más importante se produjo en los segmentos tradicionales. Î Los precios aumentaron por encima del IPC (26% incremento vs. 14% el IPC) pero en línea con el crecimiento de los costes (+25%). Éste fue un resultado no esperado de la reforma, pues las autoridades holandesas habían previsto que los precios disminuirían como consecuencia del aumento de la competencia. Una evaluación realizada en el 2003 constató que uno de los motivos por los cuales eso no había sucedido era la dificultad de los usuarios para comparar los precios de los diversos 44

La única excepción es el aeropuerto de Amsterdam (Schiphol) que se considera un área privada, propiedad de la autoridad aeroportuaria, donde se aplica una regulación diferente. Para evitar los conflictos entre taxistas, la autoridad optó (año 2004) por regular el acceso, articulando un mecanismo que combina taxis que operan bajo una concesión y otros taxis adicionales que cumplen unos determinados estándares de calidad. Para acceder a las zonas de espera se ha establecido un sistema que impide el acceso a aquellos taxis que no han respetado las normas establecidas. Por lo que se refiere a los precios, éstos son libres (de conformidad con la normativa vigente) y deben exponerse fuera del vehículo, a fin de que el consumidor tenga conocimiento. Por otra parte, no pueden rechazarse los trayectos cortos y el usuario puede escoger cualquiera de los taxis que se encuentran en las zonas de espera, sin verse obligado a escoger aquél que se encuentra en primer lugar. Para garantizar que no haya problemas, en estas zonas siempre está presente un inspector de la autoridad aeroportuaria. Eso permite que el usuario pueda comparar precios y escoger al prestador del servicio. En el año 2008 también se reguló el acceso a las zonas de espera de la estación central de Amsterdam.

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taxis estacionados en las paradas. Tal como se ha explicado, los taxistas no tienen interés en que se produzca esta comparación, pues ofrecer precios inferiores significa menores ingresos pero no más viajes. Incluso en el caso en que estos precios fueran fácilmente accesibles para el usuario (por ejemplo, mediante un cartel visible desde el exterior del vehículo), a menudo los taxistas se esperan en grupo en las paradas y eso intimida al usuario a la hora de preguntar los precios impidiendo, en consecuencia, la necesaria comparación. Por otra parte, en muchas ciudades sólo había de una a tres centrales de reserva, lo cual comportaba que la competencia fuera bastante limitada. Î El estudio concluyó que el precio era un elemento importante para el usuario en el momento de escoger qué medio de transporte utilizaba, pero no lo era una vez este usuario ya había decidido utilizar el servicio de taxi. El aumento de los precios se regflejó en la utilización del taxi: en el periodo 1999-2003 disminuyó el número de pasajeros (-20%) y el número de viajes (-17%). Sin embargo, el número de kilómetros recorridos aumentó (+20%); por lo tanto, se concluyó que los recorridos contratados fueron más largos. Î Se adoptaron algunas medidas dirigidas a crear servicios innovadores que satisficieran mejor las necesidades de los usuarios. Algunas de ellas fueron el "bicycle taxi" (vehículos de 3 o 4 ruedas movidos por la fuerza del conductor y con cabida para 2 pasajeros) y el "tuktuk" (un triciclo "rickshaw" similar a los utilizados en Tailandia y otros países asiáticos). Î En cuanto a la calidad de los servicios prestados, la percibida por los consumidores era la misma. Los problemas que existían anteriormente subsistieron: incidentes con taxistas que se negaban a realizar trayectos cortos; discusiones con los usuarios sobre las tarifas, etc. No obstante, mejoró la disponibilidad de vehículos (tiempo de respuesta). En 2008 se realizó un nuevo estudio45 con el fin de evaluar la situación, pues era evidente la existencia de problemas en el mercado del taxi, especialmente en los segmentos del "non contract taxi" en las grandes ciudades (taxis contratados en la vía pública, en las paradas o previamente reservados). En el estudio se describieron los mecanismos de transacción existentes en cada segmento de mercado, y tanto el análisis como las recomendaciones propuestas se basaban en esta distinción. A partir de aquí, el gobierno reconoció que la desregulación del taxi en los Países Bajos no había sido bien diseñada y que, por este motivo, no se habían alcanzado los resultados esperados. Se dieron cuenta de que el mercado del taxi no se podía tratar de forma homogénea ya que la posición negociadora del usuario (sobre todo, en términos de 45

J.Poort & J. Weda: Toekomost voor de taxi- Rapport van de Taskforce Toekomstvisie Taxi (En future for the tase - Repuerto from the task force taxi perspective), SEO economisch onderzoek, Amsterdam, June 2008.

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alternativas que tiene y si puede comparar el servicio y precios ofrecidos por diferentes taxis) así como el comportamiento de la oferta y la forma de competir era diferente en cada segmento. Por lo tanto, era necesario realizar diferentes enfoques para cada uno de los segmentos del mercado. En los segmentos en que el usuario no podía escoger (básicamente los del "street taxi": taxis circulando por la vía pública y el de las paradas) hacía falta garantizar un servicio de taxi con una mínima calidad y a un precio razonable. En los otros casos, había que aumentar la transparencia para facilitar la comparación por parte del consumidor. Además, propusieron la delegación de más competencias a las autoridades locales y el gobierno anunció el estudio de diferentes medidas: otorgamiento de concesiones para el uso de determinadas paradas o zonas de espera; estimulos a la agrupación de los taxis en los 2 primeros segmentos para que los taxistas que pertenecen a una misma asociación tengan más incentivos a ofrecer un mejor servicio; obligación de instalar un ordenador en el vehículo; mejora de los procedimientos de reclamación; la obligación de prestar el servicio (no negarse a realizar trayectos cortos); medidas que incentiven la innovación; mejora de los requerimientos relativos a las calificaciones de los conductores, etc.

5.5. Italia: transición hacia un nuevo modelo Tradicionalmente, en Italia el taxi ha sido un sector fuertemente intervenido por la administración pública, intervención que se ha articulado mediante una regulación muy restrictiva de la competencia. Desde el año 1995, la “Autorità Garante de lla Concorrenza e del Mercato” se ha pronunciado diversas veces sobre las restricciones a la competencia presentes en la regulación de la prestación del servicio del taxi, especialmente respecto del acceso al mercado y la determinación de las tarifas46. No obstante, los intentos de reforma del sector (básicamente a través del aumento de la oferta) han sido objeto de una importante oposición por parte de los operadores, lo que ha implicado que, durante muchos años, no hayan sido adoptadas medidas encaminadas a una modernización del sector y a la adopción de un marco regulador procompetitivo. a) Antecedentes y situación actual En Italia los principios básicos de la regulación del sector del taxi se encuentran en la Ley estatal de 15 de enero de 199247. Estos principios se desarrollan tanto a nivel regional como local, siendo éste último el nivel en el cual se han establecido regulaciones relativas al número de licencias y los procedimientos de otorgamiento, las tarifas y la calidad del

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Ver las siguientes decisiones: Segnalazione del 1 agosto 1995, Servizio di Trasporto di Persone mediante Taxi; AS277Distorisioni Della Concorrenza nel Mercato del Servizio Taxi (3 marzo 2004); AS453-Considerazioni e proposte per una regolazione dei mercati en sostegno della crescita economica (11 giugno 2008); AS794 - Comune di Roma. Nouvo Piano Tariffario dei Taxi (26 gennaio 2011). 47 Legge 21 del 15 di gennaio di 1992, quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea.

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servicio. La ley de 15 de enero de 1992 regula tanto la actividad de los taxis como la de los VTC ("servizio di noleggio con conducente"). Respecto del servicio de taxi, la ley establece dos restricciones importantes: (i) determina que sólo las personas físicas pueden ser titulares de licencias para la prestación de los servicios y (ii) establece que estos operadores sólo pueden disponer de una única licencia, que debe ser explotada personalmente (sólo en situaciones muy excepcionales se admite la sustitución en la conducción). Los ayuntamientos son las autoridades competentes para otorgar las licencias. Éstos, de conformidad con la mencionada ley, establecen: el número y tipo de vehículos a utilizar; las modalidades de desarrollo del servicio; los criterios para la determinación de las tarifas del servicio de taxi y los requisitos y las condiciones para el otorgamiento de las licencias de taxi y también de VTC. En general, las regulaciones relativas al servicio de taxi establecidas a nivel local se pueden resumir en: a) Establecimiento de un numerus clausus de operadores: cada administración local fija el número de licencias, cuyo otorgamiento en un principio se realizaba de manera individual y, posteriormente, mediante un concurso público. En teoría, anualmente deberían concederse nuevas licencias, pero debido a las fuertes presiones ejercidas por los agentes del sector sobre el regulador, hace años que no se han realizado nuevos concursos o, si se han realizado, han comportado el otorgamiento de licencias en un número muy inferior al inicialmente previsto. b) Fijación de tarifas: cada autoridad local fija las tarifas aplicables en la zona de su competencia. La estructura tarifaria es muy similar de una zona a otra. c) Establecimiento de turnos: con el objetivo de garantizar la disponibilidad de vehículos a cualquier hora del día y de la noche, las autoridades locales han fijado turnos en el desarrollo de la actividad de taxi. Estos turnos, al mismo tiempo, implican una limitación del número de horas durante las cuales un taxista puede trabajar (hay que recordar que cada licencia sólo puede ser explotada por su titular). Durante el año 2006 hubo un intento de introducir reformas en el sector. El gobierno adoptó un decreto ley48 que liberalizaba diversos sectores de la economía italiana. Respecto del taxi disponía que los entes locales podían crear nuevas licencias con el fin de aumentar el número de taxis disponibles y, al mismo tiempo, derogaba la prohibición relativa a disponer de más de una licencia de taxi (a cambio, se otorgaba un derecho de preferencia a los ya

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Decreto-legge di 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale.

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titulares de licencias para que pudieran optar en una de las nuevas licencias). También se les permitía contratar conductores para explotar esta nueva licencia. Como era de esperar, la oposición del sector fue tan fuerte que durante la tramitación parlamentaria del decreto ley estas medidas fueron modificadas. La Ley de 4 de agosto de 200649 no derogó la regla en virtud de la cual un operador sólo podía disponer de una licencia, pero concedió a las autoridades locales la posibilidad de: - Otorgar nuevas licencias, mediante concursos públicos. - Crear turnos adicionales para satisfacer las puntas de demanda. - Otorgar licencias temporales o estacionales para satisfacer necesidades puntuales. - Establecer tarifas fijas para determinados trayectos predeterminados (por exemplo, del centro ciudad hasta el aeropuerto). Pocos municipios fueron los queaumentaron el número de licencias para prestar los servicios de taxi. En muchos casos se abrieron procesos de consulta con el sector con el fin de aplicar las medidas previstas a la Ley, pero éstas acabaron centrándose en el aumento de las tarifas. Por otra parte, sólo algunos municipios finalmente aumentaron el número de licencias disponibles (el año 2007, sólo Roma y Florencia). En cuanto a los operadores del servicio de "noleggio con conducente" - el equivalente a la actividad de VTC-, que sólo pueden actuar si sus servicios han estado previamente reservados, la ley de 1992 también establece la obligación de obtener una autorización administrativa (otorgada por la autoridad local). Aunque en muchos aspectos su regulación es menos restrictiva que la del servicio del taxi, también se ven sometidos a algunas reglas que han dificultado su desarrollo. Estos operadores no estan sujetos a ningún límite en cuanto al número de autorizaciones a disposición de cada uno de ellos, ni tampoco a una regulación tarifaria y, en este sentido, es una actividad que se ha desarrollado como una alternativa a los servicios de taxi, sobre todo para aquellos usuarios acostumbrados a reservar previamente los servicios de transporte (aeropuertos, estaciones de ferrocarril, etc.). La ley de 1992 no establecía restricciones territoriales para los operadores del servicio de "noleggio con conducente", de manera que éstos podían actuar e iniciar sus servicios en cualquier municipio del territorio italiano. No obstante, una reforma de la citada ley llevada a cabo a finales del año 200850 introdujo algunos aspectos que han dificultado el ejercicio de esta actividad: entre otros, es destacable 49

Legge 4 agosto 2006, n. 248, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223. Decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti,Aquest decret llei va ser tramitat en seu parlamentaria i es convertí en la Legge 27 febbraio 2009, n. 14, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207. 50

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que, si bien continúan sin estar sometidos a restricciones territoriales en el ejercicio de su actividad y pueden recoger y dejar a los clientes en cualquier municipio italiano, sí que se ven obligados a volver, a la finalización de cada servicio, al lugar de estacionamiento de los vehículos previsto por el operador, el cual necesariamente debe situarse en el municipio donde ha obtenido la autorización, sin que en ningún caso puedan enlazar directamente dos servicios. Esta, junto con otras medidas, ha dificultado enormemente el desarrollo de la actividad y ha aumentado sus costes. Previsiones como ésta fueron duramente criticadas por la autoridad de competencia italiana51, per considerar que dificultaban injustificadamente el ejercicio de la actividad de "noleggio cono conducente". En este sentido, dicha autoridad concluyó que estas innovaciones normativas producían compartimentaciones territoriales susceptibles de limitar el número de operadores presentes en un municipio concreto, con lo cual se reducía la oferta de servicios de transporte público no de línea en perjuicio de los usuarios. En este sentido, la autoridad consideraba que el alcance anticompetitivo de estas medidas era evidente si se tenía en cuenta el elevado grado de demanda insatisfecha existente y la incapacidad de afrontarla - sobre todo en las áreas metropolitanas - por parte del transporte público y del servicio de taxi. b) Reformas introducidas por el Gobierno Monti A principios del año 2012, el gobierno italiano adoptó el decreto ley "Cresci Italia"52 que introducía novedades en muchos sectores económicos, con la finalidad de aumentar el nivel de competencia y la competitividad, en general, de la economía italiana. Uno de los sectores afectados por este decreto ley fue el del taxi. El decreto ley preveía la creación de una nueva autoridad competente, a nivel nacional, en materia de transportes y acceso a las infraestructuras que, en relación con el servicio del taxi, tendría competencias para adaptar el nivel de oferta de los servicios (por lo tanto, otorgar nuevas licencias), las tarifas y la calidad de las prestaciones a las exigencias de los diferentes contextos urbanos. El decreto ley también fijaba los principios que debían guiar la reforma del sector, basándose en criterios de racionalidad y proporcionalidad, con el objetivo de garantizar el derecho a la movilidad de los usuarios. Estos principios eran: ƒ

Incremento del número de licencias en el mercado, teniendo en cuenta lo que sucede en otros países del ámbito comunitario, realizando un análisis previo sobre costes y beneficios (incluidos también los ambientales), y previa audiencia de las autoridades locales.

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En concret, veure les decisions núm. AS501-Disciplina dell’attività di noleggio con conducente (disegno di legge di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n.0207), de 20 de febrer de 2009, i núm. AS683Disciplina dell’attività di noleggio con conducente, de 27 d’abril de 2010. 52 Decreto- legge del 24 di gennaio 2012, n.1, recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività.

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ƒ

Permitir que los titulares de la licencia puedan ser sustituidos en la conducción por cualquier persona que reúna los requisitos establecidos.

ƒ

Flexibilización de las características horarias de las licencias y de los horarios de trabajo, de manera que se puedan otorgar licencias a tiempo parcial y se permita una mayor flexibilidad a los taxistas en la fijación de sus horarios de trabajo.

ƒ

Ampliación de los ámbitos territoriales de actuación, con el consentimiento de los municipios interesados.

ƒ

Permitir una mayor libertad en la organización del servicio, de manera que se puedan desarrollar nuevos servicios (por ejemplo, el taxi de uso colectivo).

ƒ

Permitir una mayor libertad en la fijación de tarifas, que deberán hacerse públicas correctamente, de manera que se garantice al máximo la protección de los consumidores.

La principal medida que se preveía era el aumento del número de licencias (no una eliminación del numerus clausus, pero sí un aumento importante de éste), el otorgamiento de las cuales pasaba a ser competencia de la nueva autoridad independiente de ámbito nacional. Este aspecto tenía mucha importancia, pues así se limitaba el fenómeno de la "captura del regulador" en las autoridades locales, sometidas a la presión de los agentes del sector. Se consideró que sólo sería posible aumentar la oferta a través de una autoridad independiente de carácter estatal. Evidentemente, el sector se opuso fuertemente a este decreto ley, sobre todo por los efectos que comportaría en el valor de las licencias (básicamente, su disminución). Ello se tradujo en que durante el proceso de convalidación parlamentaria del decreto ley se rebajó el alcance de las reformas proyectadas en el sector del taxi, sobre todo en lo relativo a las competencias de la nueva autoridad: la nueva ley53 configura esta nueva autoridad independiente en materia de transportes como un órgano encargado del control o vigilancia del sector, pero pierde la competencia relativa al aumento del número de licencias a otorgar. La decisión sobre este aumento continúa en manos de las autoridades locales y regionales, las cuales estan obligadas a consultar (sin que la respuesta sea vinculante) a la nueva autoridad instituida. Los ayuntamientos y las regiones, en su actuación, deben respetar una serie de objetivos, entre los cuales destaca el aumento de la competencia mediante el incremento en el número de licencias. Por otra parte, deben adoptar medidas que permitan a los titulares de las licencias una mayor libertado de organización del servicio para satisfacer picos de demanda que se producen en momentos puntuales, o para desarrollar nuevos servicios integrativos como el taxi de uso colectivo u otras fórmulas. Estas autoridades locales también deben

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Legge 24 marzo 2012, n. 27, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n.1.

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permitir una mayor libertad en la fijación de las tarifas, aunque se puedan establecer precios fijos para determinados trayectos (por ejemplo, de las ciudades en los aeropuertos). Finalmente, deben prever medidas que aumenten la calidad del servicio prestado, centrándose sobre todo en una mejor formación profesional de los operadores. Se prevé que los cambios establecidos en la ley empiecen a implantarse durante el 2012. Asimismo, se preveía que la autoridad del transporte independiente fuera operativa durante este mismo año.

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES En este documento, la ACCO ha analizado el modelo regulatorio catalán del mercado del transporte discrecional de pasajeros en vehículos de turismo (taxi y VTC). Del análisis realizado se concluye que se trata de un modelo regulatorio muy restrictivo, con efectos negativos desde el punto de vista de la competencia. Por este motivo, la ACCO recomienda estudiar distintos modelos reguladores con el fin de evaluar la conveniencia de una reforma del marco regulador tanto del servicio de taxi como de la actividad de VTC, orientada hacia el establecimiento de un modelo procompetitivo. Concretamente: •

La normativa del servicio de taxi aplicable en Catalunya (competencia tanto de la Generalitat de Catalunya, como de los entes locales) debería ser más procompetitiva, de manera que se eliminaran muchas de las restricciones actualmente presentes - especialmente los numerus clausus y los requisitos de acceso y ejercicio injustificados-, y se permitiera una mayor flexibilidad a los prestadores de este servicio en el ejercicio de su actividad y una adaptación dinámica a las puntas de demanda. En otras palabras, para incentivar la débil demanda actual y hacer frente a la competencia de los VTC, no deberían establecerse nuevas restricciones en el sector del taxi sino precisamente todo lo contrario: establecer un nuevo marco normativo más procompetitivo que permita a los operadores la flexibilidad necesaria, incluso en precio, para adaptarse al nuevo entorno y satisfacer mejor las necesidades de los usuarios ganando terreno a otros medios de transporte (tanto públicos como privados). Se trataría de "generar demanda" de transporte discrecional entre los usuarios que actualmente cogen el transporte regular (autobús, metro, etc.) o bien que se desplazan en vehículo propio. Al mismo tiempo, una mayor flexibilidad permitirá una diferenciación de los operadores en base a diferentes variables (número de plazas, franjas horarias atendidas, vehículo no adaptado a personas con movilidad reducida o no, etc.) y este

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incremento de la competencia incentivará, en mayor medida, a los operadores para ofrecer un mejor servicio. •

Por otra parte, habría que suprimir del marco regulador de los VTC todas las restricciones que no están justificadas - especialmente el numerus clausus actual fijado en relación con el número de licencias de taxi . Estas restricciones parecen tener como objetivo "proteger" el sector del taxi de la presión competitiva que pueden ejercer los operadores de VTC, objetivo que no es compatible con un funcionamiento competitivo del mercado analizado. Es necesario ser consciente de que estas barreras reguladoras en la entrada limitan la actividad y las posibilidades de desarrollo y crecimiento empresarial de VTC , así como las posibilidades de generar inversión y ocupación.

•

Por este motivo, la ACCO considera que la orientación que el Ministerio de Fomento parece querer dar a la LOTT en la reforma que proyecta actualmente que va en sentido contrario a la orientación mencionada - comporta un retroceso desde el punto de vista de la competencia. En este sentido, sería conveniente un replanteamiento de dicha reforma. Por otra parte, para evitar inseguridad jurídica en los operadores, habría que modificar el ROTT y la Orden FOM/36/2008, eliminando todos aquellos aspectos contrarios a la LOTT actual.

•

Asimismo, la Generalitat de Catalunya podría ejercer las competencias que dispone en materia de transportes por regular la actividad de VTC de manera que, en Catalunya, estos operadores dispusieran de una normativa verdaderamente procompetitiva que permita la apertura de un mercado actualmente cerrado a la competencia. Si bien la LOTT es normativa básica en muchos de sus aspectos, deja margen de maniobra a las autoridades autonómicas para la concreción de muchos aspectos.

Según las experiencias analizadas de países de nuestro entorno, un modelo regulatorio procompetitivo, tanto del servicio de taxi como de la actividad de VTC, tendría que reunir las siguientes características: 1. Inexistencia de numerus clausus. 2. Exigencias de calidad y seguridad necesarias y proporcionales. 3. Regulación del sistema tarifario que responda a un doble objetivo: proteger al consumidor ante posibles abusos de los operadores, sobre todo en los segmentos donde el usuario tiene un bajo poder de negociación y el operador disfruta de una posición monopolista (taxis circulando a la calle y estacionados en las paradas) y permitir la existencia de competencia entre operadores. Este nuevo sistema de precios debería ser suficientemente flexible para que se produjera un ajuste entre oferta y demanda lo más similar posible al de mercados competitivos. 59

4. Mecanismos que permitan al usuario ejercer un verdadero poder de elección (por ejemplo, modificando la práctica "el primer taxi que entra es el primero que sale" en las paradas) y un cierto poder de negociación con el prestador del servicio, de manera que eso constituya un incentivo para el operador para ofrecer un mejor servicio y condiciones. Aparte, habría que “educar" al consumidor para que ejerza su capacidad de elección de manera que pueda contratar el servicio que más le convenga. Asimismo, es esencial establecer mecanismos que permitan una fácil comparación de precios a fin de que los usuarios puedan tomar una decisión "informada" tanto en relación con otros operadores de taxi/ VTC (por ejemplo, a través de una estructura tarifaria común) como respecto de otros medios de transporte alternativos (públicos o privados). 5. Autorización de ámbito territorial nacional Por otra parte, es importante que en el proceso de reforma del modelo regulatorio se tomen en consideración los siguientes aspectos clave: a.

El mercado del taxi no reúne todas las condiciones de un mercado perfectamente competitivo. En particular, presenta ciertos fallos de mercado como: (i) la débil posición negociadora del usuario en el 1º y 2º segmentos identificados del mercado (ii) la asimetría informativa del usuario para detectar y valorar la calidad de los servicios con carácter previo a su contratación y (iii) la falta de transparencia y dificultad para comparar precios y la calidad del servicio ofrecido por los operadores. Estas peculiaridades pueden justificar el establecimiento de determinadas medidas, siempre que cumplan los principios de necesidad y proporcionalidad.

b.

Sin embargo, el mercado del taxi no es homogéneo. Cada segmento tiene unas características particulares, visto el diferente poder de negociación del usuario y los incentivos que tiene el operador para ofrecer un mejor servicio. En el segmento de los servicios reservados previamente, el usuario puede escoger el operador y, por lo tanto, éste tiene interés en construirse una buena reputación. En cambio, en los otros segmentos la tasa de repetición es muy baja, la capacidad de elección del usuario es prácticamente nula y, por lo tanto, los operadores tienen poco interés en construir una buena imagen. En consecuencia, el diseño de las medidas debería tener en cuenta las características particulares de cada segmento. Por ejemplo, respecto de los precios, en el segmento de los servicios reservados previamente no hace falta una regulación muy intensa, pues el usuario puede ejercer su capacidad de elección; con medidas que faciliten la comparación de precios, como las estructuras tarifarias comunes, sería suficiente. En cambio, en los otros segmentos habría que establecer algún tipo de regulación de precios más intensa para proteger al usuario de su débil posición negociadora. 60

c.

Es importante establecer requisitos de calidad rigurosos, pero necesarios y proporcionados. Vista la asimetría informativa por parte del usuario, antes mencionada, que le dificulta la detección de la calidad y la seguridad del servicio contratado, y que en algunos segmentos la tasa de repetición es baja y los incentivos de los operadores para mantener un servicio de calidad son reducidos, es importante garantizar un nivel mínimo de calidad del servicio ofrecido.

Por último, hay que recordar que los poderes públicos deben defender el interés general, no intereses particulares, y que una buena aproximación a este interés general es la busca del bienestar de los consumidores, en contraposición a la protección de los intereses de determinados sectores u operadores, que son intereses claramente parciales. En este sentido, hay que ser cuidadosos con la llamada "captura del regulador" que es más probable que tenga lugar en sectores - como lo que es objeto de análisis en este trabajo - que están altamente organizados, con una fuerte capacidad de reacción, que pueden provocar consecuencias de alto impacto, y en los cuales los operadores incumbentes tienen fuertes intereses en proteger - como el valor de las licencias, que ha pasado de ser un simple título habilitando a ser un activo con un elevado valor de mercado-.

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