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Grupo Funcional Gobierno
Servicio de Administración Tributaria Actos de Fiscalización Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 10-0-06E00-02-0782 GB-093
Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar la gestión financiera de la recaudación, verificando el cumplimiento de la normativa aplicable a: los procesos de determinación, cobro, registro, entero y presentación en la Cuenta Pública; la emisión, control, seguimiento y desahogo de los actos de fiscalización; los objetivos y metas. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra:
97,966,352.0 miles de pesos 32,049,170.2 miles de pesos 32.7 %
MUESTRA DE ACTOS DE FISCALIZACIÓN (Miles de pesos) Administración General
Universo Seleccionado
Muestra Auditada
% de la muestra
De Auditoría Fiscal Federal
38,348,032.0
1,225,154.7
3.2
De Grandes Contribuyentes
59,618,320.0
30,824,015.5
51.7
97,966,352.0
32,049,170.2
32.7
Total
FUENTE: Padrón de Actos de Fiscalización de las administraciones generales de Auditoría Fiscal Federal y de Grandes Contribuyentes, del Servicio de Administración Tributaria.
La revisión consistió en verificar la recuperación de contribuciones Federales fiscalizadas por las administraciones generales de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF) y de Grandes Contribuyentes, del Servicio de Administración Tributaria, por 32,049,170.2 miles de pesos que pagaron los contribuyentes en cumplimiento de sus obligaciones fiscales, importe que
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
en conjunto representó el 32.7 % del universo seleccionado, por 97,966,352.0 miles de pesos. Antecedentes De conformidad con lo establecido en el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, las administraciones generales de Auditoría Fiscal Federal y de Grandes Contribuyentes, tienen por objeto ejercer las facultades de comprobación ante los contribuyentes, a efecto de elevar la percepción de riesgo a ser fiscalizados para propiciar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales y aduaneras, y con ello disminuir la evasión y la defraudación fiscal, el contrabando y la informalidad, entre otros. Resultados 1.
Reporte de Actos de Fiscalización
A fin de verificar que los Actos de Fiscalización reportados en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2010 corresponden con los ejecutados por el Servicio de Administración Tributaria (SAT), se solicitaron los reportes sistematizados de las revisiones del cumplimiento de obligaciones vigentes en 2010 por área verificadora, estado de trámite, contribuyentes e importes recuperados, entre otra información. Del análisis a la información proporcionada, se determinó que en 2010 los Actos de Fiscalización fueron realizados por las 66 administraciones locales de Auditoría Fiscal (ALAF), y las áreas centrales de las administraciones generales de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF) y de Grandes Contribuyentes (AGGC); asimismo, se precisó que los Actos de Fiscalización realizados en el año ascendieron a 98,712, y el importe de los recursos recuperados fue de 97,966,352.0 miles de pesos. El monto de ingresos recibidos por 97,966,352.0 miles de pesos, integrado con la información que nos fue proporcionada, corresponde con el reportado en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2010; sin embargo, los 90,167 Actos de Fiscalización considerados en éste documento son menores en 8,545 a los 98,712 registrados en los reportes sistematizados de la AGAFF y la AGGC, debido a que en el Informe citado no se incluyeron, para efectos de la Rendición de Cuentas, los Actos de Fiscalización en proceso, pero sí se consideraron los recursos pagados por los contribuyentes como resultado de las gestiones realizadas por la autoridad fiscal en las revisiones que se encontraban en esa etapa. Los Actos de Fiscalización por área revisora, estado de trámite e importe recuperado, se muestran a continuación:
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Grupo Funcional Gobierno RECUPERACIÓN DE LOS ACTOS DE FISCALIZACIÓN REALIZADOS EN 2010 (Miles de pesos) Área fiscalizadora/Estado de trámite
Recaudación
Núm.
Efectivo
Total Virtual
Admón. Gral. de Grandes Contribuyentes Terminados cobrados Terminados liquidados En proceso Subtotal
2,073
11,498,287.0
14,380,634.8
25,878,921.8
310
6,258,207.5
8,722,367.1
14,980,574.6
348
6,397,772.8
12,361,050.8
18,758,823.6
2,731
24,154,267.3
35,464,052.7
59,618,320.0
Admón. Gral. de Auditoría Fiscal Federal Terminados cobrados
72,886
9,587,820.4
13,620,195.5
23,208,015.9
Terminados liquidados
14,927
2,907,773.6
2,956,136.0
5,863,909.6
En proceso
8,197
4,279,345.3
4,996,761.2
9,276,106.5
Subtotal
96,010
16,774,939.3
21,573,092.7
38,348,032.0
Total
98,741
40,929,206.6
57,037,145.4
97,966,352.0
FUENTE: Reportes sistematizados de la AGAFF y de la AGGC.
De la comparación de los registros sistematizados de la AGAFF y de la AGGC, con los reportes de los Actos de Fiscalización y Recursos Recuperados que integran el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2010, se determinó que el reporte Concentrado de Producción de Actos de Fiscalización de la AGGC no incluyó 29 Actos de Fiscalización y, consecuentemente, el importe de ingresos respectivo. Por lo que respecta a la recaudación, se observó que ésta se integró por 40,929,206.6 miles de pesos de pagos en efectivo y 57,037,145.4 miles de pesos de pagos virtuales, referidos a compensaciones para disminuir saldos a favor de los contribuyentes, por los que éstos han solicitado devoluciones que pudieran significar salidas de recursos en efectivo del SAT. En conclusión, se determinó que el SAT no reportó en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2010, los Actos de Fiscalización que en ese año se encontraban en proceso; sin embargo, sí registró el importe de los recursos recuperados durante las gestiones realizadas con dichos Actos, lo cual resulta incongruente al asociar a un número menor de Actos de Fiscalización, un importe de ingresos que corresponde a revisiones en proceso, y de su análisis se puede llegar a resultados incorrectos. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT indicó que las administraciones centrales de Planeación y Programación de Auditoría Fiscal Federal y de Coordinación Estratégica de la Administración de Grandes Contribuyentes, solicitaron al titular de la Administración Central de Cuenta Tributaria y Contabilidad de Ingresos, gestionar ante la instancia competente el incluir en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, incluir a partir de cuarto Trimestre del 2011, en el cuadro de “Resultados de Auditoría” (Anexo1), la nota pie siguiente: “Cifras preliminares que corresponden a actos de fiscalización terminados y en proceso”.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
2.
Recuperación de Recursos por Actos de Fiscalización
A fin de verificar que los 97,966,352.0 miles pesos, reportados en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre del 2010, corresponden a las 90,167 auditorías fiscales, se revisaron los reportes sistematizados proporcionados por la AGAFF y la AGGC; el Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización de 2010; el Sistema Único de Información Integral (SUII) utilizado por la AGAFF para el control de sus revisiones; así como el Reporte Concentrado de Producción y el Sistema Único de Información (SUI), mediante el cual la AGGC da seguimiento a sus Auditorías Fiscales. Como resultado de la revisión del Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización de 2010, y de los reportes Concentrado de Producción y Concentrado de la Recaudación, se verificó el número de Actos de Fiscalización e importe de los recursos recuperados indicados en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre del 2010; asimismo, se determinó que la AGAFF realizó 87,813 Actos y obtuvo una recuperación por 38,348,032.0 miles de pesos y la AGGC ejecutó 2,354 Actos y logró una recuperación por 59,618,320.0 miles de pesos, como se muestra a continuación: ACTOS DE FISCALIZACIÓN REALIZADOS Y RECAUDACIÓN, 2010 (Miles de Pesos) Área fiscalizadora
Actos de Fiscalización
Importe
AGAFF
87,813
AGGC
2,354
59,618,320.0
90,167
97,966,352.0
Total FUENTE:
38,348,032.0
Sistema Único de Información (SUI) y Sistema Único de Información Integral (SUII) del SAT.
Para validar el número de auditorías fiscales realizadas y el importe de ingresos recuperados, se revisó la documentación de los pagos de los expedientes de 104 auditorías fiscales, por 32,049,170.2 miles de pesos, el 32.7% de los 97,966,352.0 miles pesos recuperados en 2010. Los resultados, por área fiscalizadora, se presentan a continuación: a) Administración General de Auditoría Fiscal Federal De la AGAFF, se revisaron los expedientes de 46 auditorías fiscales, por 1,225,154.7 miles de pesos, el 3.2% de los 38,348,032.0 miles de pesos recuperados en 2010; la documentación revisada correspondió a la controlada por seis administraciones locales de Auditoría Fiscal, y se integra por 567 declaraciones presentadas por los contribuyentes, vía Internet, que amparan pagos de contribuciones Federales con 409 declaraciones por 620,867.1 miles de pesos en efectivo y con 158 declaraciones por 604,287.6 miles de pesos virtuales, conforme al Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre del 2010. El detalle de los expedientes revisados de las ALAF, se muestra a continuación:
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Grupo Funcional Gobierno REVISIÓN DE EXPEDIENTES DE ACTOS DE FISCALIZACIÓN AGAFF, 2010 (Miles de pesos) Administración local revisada
Expedientes Revisados
Cobradas en efectivo Declaraciones
Pagos virtuales
Importe
Declaraciones
Importe
Total
Centro, D.F.
18
108
241,580.1
55
95,310.7
336,890.8
Guadalajara
3
0
0.0
12
156,680.6
156,680.6
Guadalajara Sur
3
5
29,586.3
13
116,990.5
146,576.8
Oriente, D.F.
16
285
288,721.9
57
154,108.8
442,830.7
Toluca
3
8
60,974.9
21
81,197.0
142,171.9
Zapopan
3
3
3.9
0
0.0
3.9
46
409
620,867.1
158
604,287.6
1,225,154.7
Total
FUENTE: Expedientes de Actos de Fiscalización de la AGAFF, 2010.
b) Administración General de Grandes Contribuyentes De la AGGC, se revisaron los expedientes de 58 auditorías fiscales, controlados por cinco administraciones centrales de Fiscalización, por 30,824,015.5 miles pesos, el 51.7% del total de la recuperación, por 59,618,320.0 miles de pesos. Con el análisis de la documentación de los expedientes, se verificó que en 21 Actos de Fiscalización no se obtuvo recaudación secundaria, en efectivo ni virtual, la recuperación de los 30,824,015.5 miles pesos está asociada a los 37 restantes, y se ampara por 575 declaraciones, por 19,969,628.3 miles de pesos de pagos en efectivo y 10,854,387.2 miles de pesos de virtuales, como se muestra a continuación: REVISIÓN DE EXPEDIENTES DE ACTOS DE FISCALIZACIÓN AGGC, 2010 (Miles de pesos) Pagos virtuales
Cobradas en efectivo
Importe
Área revisada
Expedientes revisados
Declaraciones
Precios de Transferencias
1
1
80,446.20
2
41,949.30
122,395.50
Internacionales
2
0
0
17
261,664.20
261,664.20
Sector Financiero Consolidación Diversos Total
Importe
Declaraciones
Importe
Pagado
9
3
140,331.00
47
2,775,768.20
2,916,099.20
18
120
11,704,785.90
198
1,593,229.30
13,298,015.20
7
62
8,044,065.20
125
6,181,776.20
14,225,841.40
37
186
19,969,628.30
389
10,854,387.20
30,824,015.50
FUENTE: Expedientes de Actos de Fiscalización de la AGGC, 2010.
Las 389 declaraciones presentadas vía Internet por los contribuyentes auditados, soportan los 10,854,387.2 miles de pesos de pagos en efectivo, y los 19,969,628.3 miles de pesos, se refieren a 186 declaraciones de operaciones virtuales por compensaciones y/o 5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
disminuciones por saldos a favor de los contribuyentes fiscalizados. La información revisada correspondió con lo reportado en los registros sistematizados utilizados para la integración de los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2010. En la revisión a las 104 auditorías fiscales por 32,049,170.2 miles de pesos, realizadas por la AGAFF y la AGGC, se observó que se integran por 2,719,080.1 miles de pesos, el 8.5%, y corresponden a pagos del periodo auditado por las áreas referidas, y los 29,330,090.1 miles de pesos restantes, el 91.5%, a ejercicios fiscales distintos al fiscalizado, como se muestra a continuación: PAGOS DEL PERIODO AUDITADO Y OTROS PERIODOS DE LA AGGC Y AGAFF, 2010 (Miles de pesos) Núm. contribuyentes
Área revisada
Importe pagado
Pagos del periodo revisado
Pagos de otros periodos
Declaraciones. revisadas
AGGC Precios de transferencias Internacionales Sector financiero Consolidación Diversos Subtotal
1 2 9 18 7 37
122,395.5 261,664.2 2,916,099.2 13,298,015.2 14,225,841.4 30,824,015.5
0.0 146,397.3 757,291.7 154,081.5 1,244,569.4 2,302,339.9
122,395.5 115,266.9 2,158,807.5 13,143,933.7 12,981,272.0 28,521,675.6
3 17 50 318 187 575
AGAFF ALAF del Centro ALAF Guadalajara ALAF Toluca ALAF Zapopan ALAF Guadalajara Sur ALAF Oriente Subtotal
18 3 3 3 3 16 46
336,890.8 156,680.6 142,171.9 3.9 146,576.8 442,830.7 1,225,154.7
137,998.0 7,259.7 54,794.3 0.0 136,759.8 79,928.4 416,740.2
198,892.8 149,420.9 87,377.6 3.9 9,817.0 362,902.3 808,414.5
163 12 29 3 18 342 567
Total
83
32,049,170.2
2,719,080.1
29,330,090.1
1,142
FUENTE: Declaraciones de pagos realizados por los contribuyentes del periodo revisado y otros periodos de la AGAFF y AGGC, de 2010.
Por lo anterior, se determinó que los recursos recuperados y presentados por el SAT en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre del 2010 fueron incorrectos, debido a que incluyeron los pagos realizados por los contribuyentes en forma espontánea de otros periodos no fiscalizados, por corresponder éstos a otra naturaleza del acto original. Al respecto, el Órgano Desconcentrado indicó que reporta las cantidades por el "barrido de cifras", y sin distinguir los importes del periodo revisado y los importes pagados por otros periodos distintos al fiscalizado. En conclusión, con la revisión de los procesos de auditoría fiscal y con la recuperación de recursos, se verificó en la muestra seleccionada, que se registraron conforme a la normativa, excepto porque en el importe recuperado se incluyen los recursos, conforme a su práctica de "barrido de cifras", de otros ejercicios distintos a los del Acto de Fiscalización, que corresponden a autocorrecciones de los contribuyentes.
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Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT informó que el importe de recursos recuperados que reporta de ejercicios fiscales anteriores al revisado y conjunta a los actos de fiscalización que informa haber realizado anualmente, está normado para la AGAFF, en los Criterios Complementarios del Sistema Único de Información Integral (SUII), y para la AGGC en los Criterios Complementarios del Sistema Único de Información (SUI). De conformidad con lo señalado en los criterios referidos se prevé que en las cifras cobradas o virtuales se reporten los importes de ejercicios diferentes al revisado, los pagos de correcciones que los contribuyentes efectúan con posterioridad al inicio de los actos de fiscalización y hasta el momento de terminación de los mismos; asimismo, en dichos criterios se establece, entre otros requisitos, que los pagos o correcciones de ejercicios diferentes al revisado, no constituyan obligaciones corrientes, es decir, las fechas de los pagos o correcciones de obligaciones, no quede comprendidos dentro de los plazos que establecen las disposiciones fiscales para su cumplimiento normal y oportuno. Adicionalmente, en su respuesta la entidad fiscalizada indicó que el reporte y cuantificación de los importes de ejercicios fiscales distintos al revisado, que realizan los contribuyentes, en los términos del SUII y del SUI, no pueden considerarse espontáneos, en virtud de que la actuación de los contribuyentes es atribuible a los actos por la presencia de la autoridad fiscal. 3.
Programación y Planeación de los Actos de Fiscalización
A fin de verificar la programación de los Actos de Fiscalización de la AGAFF y la AGGC, actividad previa a la realización de las auditorías de fiscalización, para revisar el cumplimiento de obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes, se solicitó información sobre sus métodos y criterios de selección. Del análisis a la información proporcionada, se determinó lo siguiente: a) Administración General de Auditoría Fiscal Federal La AGAFF informó que en 2010 implementó un nuevo enfoque de fiscalización, cuyos propósitos fundamentales fueron brindar un apoyo efectivo al proceso de la auditoría, particularmente en aspectos de análisis, programación y planeación, así como contribuir a asegurar la calidad de la ejecución de los procesos; para ello definió las estrategias siguientes: •
Planeación y Procedimientos de la Auditoría: Desde el momento de la planeación se califica el riesgo del contribuyente, para determinar el alcance de los procedimientos de auditoría, y se logra una programación adecuada, reducción de plazos, identificación de elementos de riesgo, así como una focalización y concentración de recursos y esfuerzos, con el objeto de que las auditorías, además de cumplir con la ley, sean más asertivas y eficaces.
•
Aplicación de compulsas que permitan facilitar y agilizar las auditorías. 7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
•
Establecimiento de procedimientos que permitan definir el momento en que se deba iniciar la búsqueda de contribuyentes no localizados con mayor presuntiva riesgo.
•
Revisión rápida de pagos provisionales, que no tenga como propósito verificar el cumplimiento de obligaciones.
•
Implementación de procedimientos legales en función de la relevancia de asuntos por cuantía o perfil del contribuyente.
Para constatar la efectividad de la Programación y Planeación de los Actos de Fiscalización de la AGAFF, se revisó su Programa Anual de Fiscalización de 2010, en el que se indica que se programaron 77,271 Actos de Fiscalización por 38,238,625.0 miles de pesos; información que se correspondió con el Informe de Avance del Programa Operativo Anual de Fiscalización de la AGAFF, de los cuales 31,267 Actos de Fiscalización por 35,541,579.0 miles pesos, se programaron mediante el Método Sustantivo, y 46,004 Actos de Fiscalización por 2,697,046.0 miles de pesos, se programaron a través del Método de Presencia Fiscal, los cuales se integran como se muestra a continuación: PROGRAMACIÓN DE LOS ACTOS DE FISCALIZACIÓN POR LA AGAFF DE 2010 (Miles de pesos) Pagos Núm. de Conceptos actos Virtual Efectivo Total Método Sustantivo
31,267
17,989,363.0
13,193,886.0
17,996
12,132,687.0
9,280,316.0
Gabinete
6,848
2,371,805.0
2,337,691.0
Dictámenes
3,911
3,484,871.0
1,575,879.0
Comercio Exterior
2,512
2,553,040.0
1,805,290.0
Visitas Domiciliarias
Método de Presencia Fiscal
46,004
971,927.0
1,725,119.0
16,291
221.0
46,300.0
Gabinete
2,620
211,736.0
320,992.0
Masivas
27,093
759,970.0
1,357,827.0
77,271
21,514,330
16,724,295.0
Visitas Domiciliarias
Total FUENTE:
35,541,579.0
2,697,046.0
38,238,625.0
Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización AGAFF de 2010.
Al cierre del ejercicio fiscal se logró realizar un total de 87,813 Actos de Fiscalización, de los cuales 87,119 son del ámbito local y 694 corresponden a revisiones del área central, lo que representó un cumplimiento de la meta de 113.6%. Para la validación de los procedimientos señalados en los métodos de revisión, mediante muestras, se verificó que la notificación de actos programados y realizados por las administraciones locales de Auditoría Fiscal (ALAF) de Centro, Oriente del D.F., Zapopan y Toluca, se realizó en tiempo y se notificó de ellos a la Administración Central de Planeación y Programación de la AGAFF.
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No obstante lo anterior, al comparar las cifras del POA de las ALAF, con el Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización de la AGAFF, se determinó una diferencia de 293 Actos de Fiscalización en la ALAF de Oriente, como se muestra a continuación: COMPARACIÓN ENTRE EL POA Y EL INFORME DE AVANCE DEL PROGRAMA ANUAL DE ACTOS DE FISCALIZACIÓN DE LA AGAFF, 2010 Actos de Fiscalización ALAF POA ALAF Informe de avance del Diferencia PAF Centro del D.F. 2,603 2,603 0 Oriente del D.F 4,311 4,018 293 Zapopan 1,759 1,759 0 Toluca 1,544 1,544 0 Total 10,217 9,924 293 FUENTE: POA 2010 e Informe del Avance del Programa anual de Actos de Fiscalización, 2010.
La variación de la programación no tiene repercusión, se tratan sólo de la previsión de Actos de Fiscalización; sin embargo, para efectos de reporte de avance sí tiene impacto. Por otra parte, con la revisión de la información proporcionada por el SAT, respecto de los insumos que utiliza la AGAFF para la programación, se determinó que se obtienen principalmente de información de declaraciones, omisión en el cumplimiento de obligaciones tributarias, presuntas irregularidades de conductas identificadas como evasoras o de elusión fiscal, y denuncias recibidas de terceros, las cuales se incorporan en los sistemas informáticos del órgano desconcentrado, así como aquella que se genera por cambios en la normativa fiscal, y todo ello, se utiliza para los diversos procesos de los Subprogramas de Fiscalización. De igual manera, se precisó que la estructura de los subprogramas referidos consta de objetivos relacionados con los esquemas de evasión y/o elusión, análisis jurídico-fiscal y alcance y duración de fiscalización, y que el Comité de Fiscalización es la instancia responsable de aprobar, rechazar o redireccionar los Subprogramas de fiscalización, al igual que de asignar propuestas de revisión a las administraciones locales de Auditoría Fiscal y a la Administración Central de Fiscalización Estratégica. La AGAFF informó que en 2010 realizó 70 subprogramas, cuyos Actos de Fiscalización destacan en los siguientes conceptos: • Declaraciones anuales: Deducciones personales, retenciones no enteradas, dividendos. • Esquemas de evasión: Derechos (COFETEL, Minería, SENEAM, CONAGUA), Esquemas abusivos de sustitución laboral (Cooperativas, sociedades en nombre colectivo, empresas integradoras, sindicatos), Empresas de espectáculos públicos (artistas, deportistas), Devoluciones de riesgo, Casas de empeño, Agentes de seguros, Juegos y sorteos). • Terceros informantes: Declaración Informativa de Operaciones con Terceros, IETU e IDE. 9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
• Comprobantes fiscales: Facturación apócrifa, comprobantes fiscales digitales, autofacturación y empresa fachada. • Financiero – Fiscal: Signos externos de Ingresos, operaciones en efectivo. • Supervisión – Financiera: Centros cambiarios y transmisores de dinero. • Comercio exterior: Retornos previstos en el artículo 106 de la Ley Aduanera, Artículo 303 del TLCAN, Fiscalización a las empresas con Programa de Fomento a la Industria (INMEX) y datos inexactos en pedimentos. • Fuentes externas: Denuncias, información generada del sistema central de monitoreo de operadores de juegos y sorteos. b) Administración General de Grandes Contribuyentes A fin de verificar el registro de los Actos de Fiscalización de la AGGC, se revisó el Programa Operativo Anual de 2010, conforme al cual se programó realizar 1,368 auditorías fiscales por 26,240,395.9 miles de pesos, integradas de la siguiente manera:
PROGRAMACIÓN DE LOS ACTOS DE FISCALIZACIÓN PARA 2010 POR AGGC (Miles de pesos) Número de Tipo de revisión Actos de Importe Fiscalización Visitas domiciliarias Gabinete Cartas invitación RP APAS Verificaciones diversas Cuestionarios Total
152 407 227 461 12 0 109
6,899,982.2 9,636,796.2 4,654,179.3 5,030,457.0 18,981.2 0.0 0.0
1,368
26,240,395.9
FUENTE: Programa del Operativo Anual de AGGC de 2010.
Para constatar los procedimientos de programación de los Actos de Fiscalización, se validaron los procesos antes descritos; para esos efectos, la AGGC contó con una metodología para elaborar Subprogramas de Fiscalización de diciembre de 2007, sin embargo, durante el 2010, la fiscalización de esa área no se rigió bajo ese esquema de trabajo. En ese sentido, la AGGC documentó que en el mes de diciembre de 2010 actualizó la metodología para elaborar Subprogramas de Fiscalización; sin embargo, ésta entró en vigor en enero del 2011, por lo que la metodología para evaluar esos subprogramas se emitió en marzo de este último año.
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Grupo Funcional Gobierno
Para conocer el proceso de programación-planeación que llevó a cabo en 2010, la AGGC no se pronunció sobre la normativa que utilizó o reguló sus actividades de programaciónplaneación de los Actos de Fiscalización en el periodo de enero a julio de 2010, por lo que la ASF no contó con información para su análisis. Por lo anterior, la AGGC proporcionó el Manual de Procedimientos de las Administraciones de Planeación y Programación de Fiscalización a Grandes Contribuyentes, "1", "2", "3" y "4", de fecha agosto de 2010, emitido con objeto de instrumentar las actividades a realizar en atención de antecedentes y denuncias, así como de selección de contribuyentes a fiscalizar. De acuerdo con lo observado por la ASF, por la fecha de su emisión y por que ya se había presentado la programación de Actos de Fiscalización para el 2010, no operó en ese año. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT informó que los Actos de Fiscalización para el ejercicio fiscal de 2010 los programó con base en la metodología para elaborar Subprogramas de Fiscalización de 2007, asimismo, en su respuesta adjuntó el Subprograma de Fiscalización denominado "Subprograma parar Verificar las Operaciones Celebradas con partes Relacionadas, elaborado con la metodología referida. Por último, indicó que conforme a lo señalado por la ASF, a finales del último trimestre de 2010 actualizó la metodología para su aplicación a partir de 2011. Asimismo, como resultado del análisis de la información que nos fue proporcionada, se determinó que la AGAFF y la AGGC, en 2010, reportaron indebidamente 36,895 Actos de Fiscalización, con una recaudación de 5,119,435.5 miles de pesos, ya que esta recuperación está asociada a la emisión de Cartas Invitación, las cuales tiene como fin fomentar el cumplimiento de obligaciones fiscales de los contribuyentes y no necesariamente se puede vincular al propio Acto de Fiscalización. Las Cartas invitación tomadas como Actos de Fiscalización se integran de la siguiente manera: 342 por 3,084,700.7 miles pesos correspondieron a la AGGC y 36,553 por 2,034,734.8 miles de pesos a la AGAFF. De los actos de Fiscalización antes referidos, 17,837 actos concluyeron sin observaciones, el 48.3% del total, corresponden 230 y 17,607 a la AGGC y AGAFF, respectivamente. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, fracción III, del Código Fiscal de la Federación (CFF): "… la autoridad fiscal, en el ejercicio de sus facultadas de asistencia al contribuyente, podrá realizar recorridos, invitaciones y censos para informar y asesorar a los contribuyentes acerca del exacto cumplimiento de sus obligaciones fiscales y aduaneras…". "No se considera que las autoridades fiscales inician el ejercicio de sus facultades de comprobación, cuando derivado de lo señalado en el párrafo que antecede, soliciten a los particulares los datos, informes y documentos necesarios para corregir o actualizar el Registro Federal de Contribuyentes". En este sentido, si se atienden los términos del último párrafo antes referido, no se puede considerar iniciadas las facultades de comprobación con el envío de las Cartas Invitación por 11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
parte la autoridad fiscal, se debe determinar el cumplimiento o incumplimiento de las leyes fiscales, ni imponerse una carga, desconocer un derecho subjetivo ni cuantificar un adeudo fiscal, como cuando se actúa con fundamento en el primer párrafo del artículo 42 del CFF. Por ser éste su verdadero alcance, se han emitido criterios como el mencionado, para señalar la imposibilidad de impugnar las llamadas Cartas Invitación: JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL ES IMPROCEDENTE CONTRA LA "CARTA INVITACIÓN" PARA QUE ACUDA A LAS OFICINAS DE LA AUTORIDAD A REGULARIZAR SU SITUACIÓN FISCAL. El Artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no prevé ninguna de sus diferentes porciones normativas la posibilidad de impugnar actos de autoridad con las características de una "carta invitación" en la que no se definió la situación del particular ni se determinó sanción alguna, al no tratarse de una resolución definitiva. Por ende, el juicio contencioso administrativo es improcedente contra la "carta invitación" al contribuyente para que acuda a las oficinas de la autoridad a regularizar su situación fiscal, conforme a la fracción I del artículo 8° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en relación con la fracción II del precepto 9° del ordenamiento citado. Máxime que en tal documento no se determina crédito alguno. DESVÍO DE PODER Y OTRAS CAUSAS DE ANULACIÓN DE LOS ACTOS DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN. APLICACIÓN DE LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE. Los actos, en cuya formación gocen de discrecionalidad las autoridades administrativas, no escapan del control que ejercen los tribunales del país: éstos, entre ellos el Tribunal Fiscal de la Federación, pueden invalidarlos por razones de ilegalidad, por razones de inconstitucionalidad o por una causal de anulación que les es aplicable específicamente conocida como desvío de poder. Se anulará por razones de ilegalidad cuando en la emisión del acto no se haya observado el procedimiento previsto por la ley, ni los supuestos y requisitos establecidos, o no cumpla con todos sus elementos de validez, como la competencia o la forma. Por último, en esta categoría de actos opera una causal específica de anulación denominada desvío de poder, regulada concretamente por la fracción V del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, que se produce cuando se da apariencia a la legalidad del acto. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. En ese sentido y razón de conclusión, si las cosas se definen por su naturaleza, y no por la manera en que se les denomine, a pesar de que la autoridad las llame "Cartas Invitación", si mediante los oficios respectivos por ejemplo rechaza la existencia de un saldo a favor o de un pago de lo indebido a un contribuyente, o se le declara improcedente una compensación, se le determina una omisión total o parcial en el pago de contribuciones en cantidad líquida, o de alguna otra manera se le desconoce un derecho o impone una carga, este acto administrativo se consideraría, en esencia,
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Grupo Funcional Gobierno
como una resolución definitiva y no como una mera "Invitación", la cual, de no impugnarse, podría incluso implicar un consentimiento del cual la autoridad pudiera tomar ventaja. Por lo señalado, la Carta Invitación debería recaer en la emisión de la responsabilidad de la Administración General de Servicios al Contribuyente (AGSC), según el artículo 14 fracción XXXII, del Reglamento Interior del SAT, que indica que ésta es responsable de vigilar que los contribuyentes, responsables solidarios y demás obligados en materia de contribuciones, aprovechamientos y sus accesorios, cumplan con la obligación de presentar declaraciones, así como solicitar a dichas personas y a terceros los datos, informes o documentos para aclarar la información asentada en las declaraciones de pago provisional, definitivo, del ejercicio y complementarias. En ese sentido, la ASF, una vez valorados los argumentos de este apartado, considera que las Cartas Invitación son un método de acercamiento al contribuyente y al no ser un acto administrativo que reflejan una voluntad oficial del fisco no deben ser reportados como tales en el Informe de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, por lo que las 36,895 Cartas Invitación asociadas con una recaudación de 5,119,435.5 miles de pesos, no debieron ser reportadas y, por tanto, considerarse en los indicadores de gestión de los Actos de Fiscalización. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT informó que las Cartas Invitación emitidas por las áreas fiscalizadoras, no tiene por objeto verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales formales, sino que la emisión de las mismas obedece a un análisis previo del comportamiento fiscal del contribuyente y de la congruencia fiscal de sus operaciones a fin de detectar probables omisiones de impuestos, indicando en ellas además la documentación comprobatoria que tendría que aportar para efecto de acreditar el debido cumplimiento de lo observado. Asimismo señaló que las Cartas Invitación son cuantificadas por la AGAFF y AGGC para su registro y reporte en el SUII y SUI, respectivamente, como un Método de presencia fiscal; que el método masivo no implica el ejercicio de facultades de comprobación pero puede ser un elemento que de indicios para su inicio. Además, se considera que la función de emitir las Cartas Invitación debe de permanecer dentro del ámbito de competencia y facultades de la AGAFF y de las áreas fiscalizadoras de la AGGC, ya que la intención de dichos documentos es crear percepciones de riesgo en los contribuyentes para fomentar el cumplimiento voluntario de sus obligaciones, lo cual tiene mayor efecto e impacto si la autoridad emisora de las Cartas Invitación es un área fiscalizadora y no un área de servicios al contribuyente. Por otra parte, el SAT precisó que la Carta Invitación se encuentra normada e identificada entre las diversas áreas del SAT y se hace del conocimiento del contribuyente a través de la página de internet de este órgano desconcentrado, de tal suerte que no hay lugar a incertidumbre sobre la naturaleza de las cartas invitación como Actos de Fiscalización; sin embargo, no proporcionaron la documentación soporte respecto de la normativa que sustenta la emisión de las Cartas de Invitación como un instrumento de fiscalización mediante Actos de esa naturaleza.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
4.
Desarrollo de los Actos de Fiscalización
A fin de verificar que los Actos de Fiscalización se realizaron de acuerdo a la normativa vigente, se revisaron en la AGAFF y AGGC, la ejecución de sus auditorías. Al respecto, la AGAFF efectuó sus revisiones conforme al Manual de Procedimientos del Subproceso 8.1.1 Operación Fiscalizadora, mientras que la AGGC, lo incluyó en el Manual de Procedimientos de la Operación Fiscalizadora. Este proceso, en ambas administraciones generales, se efectúa de la siguiente manera: • Validación de la orden de fiscalización en campo. Se acude al domicilio designado con el objeto de iniciar el Acto de Fiscalización. • Notificación de la orden e inicio de los trabajos de fiscalización. Se efectúa, previo citatorio cuando proceda, y se levanta un acta como constancia de la entrega o notificación de la orden correspondiente. • Definición de procedimientos y alcance del Acto de Fiscalización. • Solicitud de información, análisis y valoración. El fin es comprobar el cumplimiento correcto de las obligaciones de los sujetos obligados, tanto fiscales o aduaneras de los contribuyentes. • Elaboración de papeles de trabajo y conclusiones o informes en los que se hagan constar los resultados del Acto de Fiscalización. • Evaluación de resultados. Se realiza con el objeto de valorar e informar el resultado del asunto o incluso la autocorrección del contribuyente. • Emisión del borrador de la última acta parcial u oficio de observaciones u oficio de comunicación de irregularidades de la actuación profesional del C.P.R. Se consideran los resultados y procediendo conforme a las estrategias aplicables. • Validación con el área de procedimientos legales del borrador del documento a través del cual se le dan a conocer al contribuyente, sujeto obligado o C.P.R. las irregularidades derivadas del Acto de Fiscalización. • Levantamiento de la última acta parcial o el acta de notificación de los oficios correspondientes de conformidad con la normativa aplicable. • Emisión del borrador del acta final. Se considera los resultados del asunto presentado a evaluación de resultados. • Validación con el área de procedimientos legales del acta final con observaciones. Para dar a conocer al contribuyente las irregularidades subsistentes, incluso después de la valoración de las pruebas aportadas por el contribuyente derivadas del acto de fiscalización. 14
Grupo Funcional Gobierno
• Levantamiento del acta final correspondiente. • Elaboración del borrador del documento. A través del cual se le dan a conocer al contribuyente, sujeto obligado o C.P.R. las irregularidades derivadas del acto de fiscalización. • Emisión y notificación del oficio de conclusión. • Gestiones de notificación de la resolución administrativa derivado de los Actos de Fiscalización (Crédito Fiscal). • Elaboración de Indicadores de Gestión. La única distinción en la etapa de ejecución de los Actos de Fiscalización entre las dos áreas, es en el sentido de que la AGGC no efectúa la validación del borrador de resultados y Acta Final con su área de Normatividad (legal), situación que esta ASF identifica como un área de oportunidad que debería llevarse a cabo, en el sentido de soportar legalmente lo observado, ya que en la mayoría de los casos, la conclusión de la fiscalización se refleja en una liquidación (Crédito Fiscal), la cual al ser notificada suele ser controvertida por el contribuyente auditado y si no está legalmente soportada, se puede correr el riesgo de perder en un juicio el crédito fiscal. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, el SAT indicó que las áreas fiscalizadoras cuentan con formatos elaborados por el área Normativa de Grandes Contribuyentes, cuyo propósito es que las observaciones detectadas en los procedimientos de fiscalización, se encuentren legalmente soportadas, por lo que no resulta necesario que en todos los casos las áreas fiscalizadoras soliciten la validación del borrador de resultados. Sin embargo, y atendiendo a que no todas las resoluciones tienen el mismo grado de complejidad, en los casos que lo estimen conveniente las áreas fiscalizadoras, las resoluciones pueden ser sometidas a consideración del área Normativa. Con la finalidad de verificar el proceso llevado a cabo en la etapa de ejecución de los trabajos, se realizó una revisión documental de 46 Actos de Fiscalización realizados por la AGAFF. Los 46 Actos de Fiscalización por 1,225,154.7 miles de pesos, se integraron por 620,867.1 miles de pesos y 604,287.6 miles de pesos, por cobros en efectivo y virtuales, respectivamente, los cuales corresponden a 6 administraciones locales de Auditoría, como se muestra a continuación:
15
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 MUESTRA DE ACTOS DE FISCALIZACIÓN, 2010 (Miles de pesos) ALAF
Núm. de expedientes
Importe
Oriente del D.F.
16
442,830.7
Centro del D.F
18
336,890.8
Guadalajara
3
156,680.6
Guadalajara Sur
3
146,576.8
Zapopan
3
3.9
Toluca Totales
3
142,171.9
46
1,225,154.7
FUENTE: Expedientes de Actos de Fiscalización.
Como resultado de la revisión a los 46 expedientes referidos, se observó que estaban integrados de acuerdo al Manual de Procedimientos del Procesos de Fiscalización, el cual señala la documentación que deben incluir de acuerdo al Método de Revisión, que se determine en cada revisión. Además, se verificó que las 46 auditorías cumplieron con los plazos establecidos para la ejecución de la revisión de los contribuyentes, de conformidad con lo establecido en los artículos 46-A, 46-B, párrafo II, 52-A fracción I, del Código Fiscal de la Federación, constatando que los importes reportados como recaudación de los Actos de Fiscalización se registraron de acuerdo a los Criterios Complementarios al Sistema Único de Información Integral (SUII) de 2010. Los resultados obtenidos se detallan a continuación:
16
Grupo Funcional Gobierno REVISIÓN DE EXPEDIENTES DE ACTOS DE FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE AUDITORÍA FISCAL FEDERAL (Miles de Pesos) ALAF
Oriente del D.F.
Expedientes revisados 16
Tipos de revisión
Importe cobrado durante la revisión
• Visita Integral
• 97,989.6
• Visita Régimen Especial
• 112,544.9
• Visita Rápidas
• 146,083.0
• Gabinete Régimen Especial
•
Importe observado base conclusiones
Resultado de las revisiones en a
442,830.7
Los dos Actos de Fiscalización restantes, se determinaron liquidaciones (Créditos Fiscales) por 194,765.2 y durante su desarrollo se logró la recuperación de 41,805.2 miles de pesos.
16,551.2
• Comercio Ext. • Dictamen
Centro del D.F.
18
•
53,680.4
•
15,981.6
• Visita Integral
• 70,975.2
• Visita Régimen Especial
• 56,834.7
• Visita Rápidas
• 39,638.5
336,890.8
Guadalajara
3
• Visita Rápidas
• 10,962.7 • 158,479.8 •
89,539.3
•
67,141.3
156,680.6
Los contribuyentes se autocorrigieron, lográndose una recaudación de 156,680.6 miles de pesos.
146,576.8
Los contribuyentes se autocorrigieron, lográndose una recuperación de 146,576.8 miles de pesos.
3.9
Los contribuyentes se autocorrigieron, lográndose una recuperación de 3.9 miles de pesos.
142,171.9
En dos casos, los contribuyentes se autocorrigieron, lográndose una recuperación por 56,846.6 miles de pesos.
• Gabinete Integral
Guadalajara Sur
3
• Visita Regímenes Especiales • Visita Rápidas
• 115,523.2 •
Zapopan
Toluca
3
3
31,053.6
• Visita Domiciliaria
• Visita Integral
16 contribuyentes se autocorrigieron logrando una recaudación de 286,136.8 miles de pesos. En los dos restantes, se determinaron liquidaciones por 271,598.1 miles de pesos, logrando recuperar durante su desarrollo 50,754.1 miles de pesos.
• Gabinete Régimen Especial • Pagos Provisionales
En 14 revisiones, los contribuyentes se autocorrigieron, logrando una recuperación de 401,025.5 miles de pesos.
•
3.9
•
142,171.9
En el restante, se liquidaron 1,218,343.1 miles de pesos, lográndose una recuperación de 85,325.3 miles de pesos. Totales
46
1,225,154.7
FUENTE: Expedientes revisados en la AGAFF.
17
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
Por otra parte, a fin de verificar que los Actos de Fiscalización fueron realizados de acuerdo con la normativa, se revisaron en la AGGC los expedientes de 58 auditorías fiscales por 30,824,015.5 miles de pesos, los cuales corresponden a 5 administraciones centrales de Grandes Contribuyentes. Se verificó que los expedientes de los 58 Actos de Fiscalización se integraron de acuerdo al Manual de Procedimientos del Procesos de Fiscalización de cada Administración Central de Fiscalización y los métodos de revisión utilizados. Además, se verificó que los importes reportados como recaudación secundaria a los Actos de Fiscalización se hayan registrado de acuerdo a los Criterios Complementarios al Sistema Único de Información (SUI) de 2010. Con el análisis de la información de los expedientes, se verificó que, en todos los casos, se contó con la documentación soporte para realizar cada uno de los procedimientos de auditoría, de conformidad con lo establecido en el Manual de Procedimientos del Procesos de Fiscalización correspondiente a cada Administración Central de Fiscalización; y, que cumplieron con los tiempos de revisión previstos en los artículos 46-A, 46-B, párrafo II, 52-A, fracción I, del Código Fiscal de la Federación. Se determinó que de los 58 Actos de Fiscalización, por 30,824,015.5 miles de pesos, 13 se encuentran en proceso y se han recaudado 9,368,826.4 miles pesos, 12 se autocorrigieron y se obtuvo una recaudación de 5,950,196.6 miles de pesos, 13 se liquidaron y se captaron 12,989,026.4 miles de pesos, 20 se terminaron sin observaciones, no obstante, se recaudó un importe de 2,515,966.0 miles de pesos. El detalle de lo observado se muestra a continuación:
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Grupo Funcional Gobierno REVISIÓN DE EXPEDIENTES DE ACTOS DE FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE GRANDES CONTRIBUYENTES (Miles de Pesos)
AGGC
Expedientes revisados
Precios de Transferencia
8
Sector Financiero
12
Tipos de revisión
Importe cobrado durante la revisión
• Dictamen
•
• Gabinete Integral
• 122,395.5
• Gabinete Rápida
• 1,296,784.4
• Vista Rápida
• 695,823.2
• Carta Invitación • Dictamen
0.0
Importe observado en base a conclusiones 122,395.5
Siete se concluyeron sin observaciones y se obtuvo una recaudación de 122,395.5 miles de pesos, y uno se encontraba en proceso.
2,916,099.2
De los Actos de Fiscalización se observó que 3 contribuyentes se autocorrigieron por 923,491.6 miles de pesos, 6 Actos de Fiscalización se liquidaron sin embargo, se obtuvo recaudación secundaria por 1,024,487.2 miles de pesos, y 3 actos se encuentran en proceso, y se obtuvo recaudación por 968,120.4 miles de pesos.
13,298,015.2
De la revisión a los Actos de Fiscalización se observó que 4 contribuyentes se autocorrigieron por 1,390,457.6 miles de pesos, 2 actos fiscalización se liquidaron y se obtuvo una recaudación de 1,259,678.5 miles de pesos, 3 Actos de Fiscalización se recaudo 2,247,173.1 miles de pesos, y en 9 casos se encuentran en proceso se obtuvo una recaudación secundaria de 8,400,706.0 miles de pesos.
14,225,841.4
De los nueve expedientes se observó que 4 se autocorrigieron y se recaudó un importe de 3,520,980.7 miles de pesos y de 5 expedientes se liquidaron recaudando de 10,704,860.7 miles de pesos. De la revisión a 10 Actos de Fiscalización se terminaron sin observación, y se obtuvo una recaudación de 146,397.4 miles de pesos, y en un caso se autocorrigió, por 115,266.8 miles de pesos.
• 781,850.1 • 141,641.5
Empresas que consolidan fiscalmente
18
• Visita Régimen Especiales • Gabinete rápida • Carta Invitación • Dictámenes
Grandes Contribuyentes Diversos
9
• Visita Rápida • Gabinete Rápida
• 142,721.9 • 7,694,105.4
• 811,128.1 • 4,650,059.8
•
580,911.4
• 13,053,760.7
• Dictámenes
Internacional
Totales
11
58
• Dictámenes
Resultado de las revisiones
•
591,169.3
•
261,664.2
261,664.2
30,824,015.5
30,824,015.5
FUENTE: Expedientes de los 58 Actos de Fiscalización revisados de la AGGC de 2010.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
5.
Determinación y recuperación de Créditos Fiscales
A fin de verificar el proceso de recuperación de los Créditos Fiscales originados de las revisiones efectuadas por la AGAFF y la AGGC como resultados de sus Actos de fiscalización en 2010, se solicitó a esas áreas fiscalizadoras el universo de liquidaciones determinadas, la información sobre la recuperación de las liquidaciones y el estatus jurídico de aquellos que controvertidos por los contribuyentes. Los resultados se presentan a continuación: a) Liquidaciones determinadas. Como resultado de su trabajo de fiscalización, las áreas auditoras determinan liquidaciones que resumen los importes adeudados por los contribuyentes por tipo de contribución. Las áreas fiscalizadoras remiten la información de las liquidaciones a la Administración General de Recaudación (AGR), quien procede al registro de los adeudos en la Cartera General de Créditos Fiscales, para posteriormente notificarlos y proceder a las gestiones de recuperación. En ese sentido, la integración de las liquidaciones fue la siguiente: Administración General de Grandes Contribuyentes Para el 2010, se determinaron 310 liquidaciones por un importe de 53,964,377.0 miles de pesos, con una recaudación secundaria de 14,980,574.6 miles de pesos. La cifra proporcionada se comparó con lo reportado en el Concentrado de la Recaudación de la AGGC por 53,964,389.2 miles de pesos, y se determinó una diferencia de 12.2 miles de pesos. Con la revisión analítica de la información de liquidaciones proporcionada por esa área fiscalizadora, se determinó lo siguiente: •
Cuatro liquidaciones por 342,944.1 miles de pesos superaron los plazos para concluir los trabajos y determinar las liquidaciones: éstas se integran de la siguiente manera: o
2 por 329,127.4 miles de pesos superaron los 12 meses de ejecución y los 180 días límite para emitir la liquidación, de conformidad con los artículos 46 y 47 del CFF.
o
2 por 13,816.7 miles de pesos, superaron los 18 meses de ejecución y los 180 días límite para emitir su liquidación, de conformidad con los artículos 46 y 47 del CFF.
Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT informó que en relación a las 4 liquidaciones por 342,944.1 miles de pesos, en la que se indica que superaron los 12 meses de ejecución y los 180 días límite para emitirlas, de conformidad con los artículos 46 y 50 del CFF, no excedieron los plazos establecidos para
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Grupo Funcional Gobierno
concluir los Actos de Fiscalización y determinar las liquidaciones debido a que los Actos se interrumpieron por causas no imputables a la autoridad fiscal. Administración General de Auditoría Fiscal Federal Las liquidaciones de esta área en el 2010 totalizaron 14,927 por 182,027,631.9 miles de pesos, por lo que lograron una recaudación secundaria por 5,863,909.6 miles de pesos. Al ser comparadas las liquidaciones con lo reportado en el Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización de 2010 por 203,980,931.0 miles de pesos, se determinó una diferencia de 21,953,199.1 miles de pesos. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT informó que la diferencia de 21,953,199.1 miles de pesos, es incorrecta ya que se sumó de más 27,917,900 miles de pesos, por concepto de comercio exterior, que se encuentran registrados en el Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización, por lo que el importe correcto es de 176,062,931 miles de pesos. Al respecto, la ASF indica que la integración del importe referido no es clara, ya que se compone de diversos conceptos, los cuales no están desglosados asimismo, es conveniente señalar, que al comparar los 176,062,931 miles de pesos con el importe de 182,027,631.9 miles de pesos reportado en el analítico de revisiones terminadas se determinó una diferencia de 5,964,700.9 miles de pesos, la que deberá de aclarar el entidad fiscalizada. De la revisión de la información proporcionada por esa área fiscalizadora, se determinó lo siguiente: •
1,579 liquidaciones determinadas por 90,021.2 miles de pesos en el 2010 superaron los 548 días, tiempo límite que se establece para la realización de los Actos de Fiscalización (emisión de la liquidación con un límite de un año, con la opción de una prórroga de 6 meses, conforme a lo dispuesto en los artículos 46 y 47 del CFF).
•
3,515 liquidaciones se reportaron sin importe determinado, en contra de la naturaleza de éstas, ya que su razón de ser son el reportar adeudos. Los actos a los que se ligaron fueron los siguientes: 3,128 a Visita Domiciliaria para la verificación de expedición de comprobantes fiscales, 363 a Visita Domiciliaria, 12 a procedimientos adicionales de cumplimentación, 10 a Gabinete, 1 a Visita Domiciliaria por comercio exterior, y 1 a pagos provisionales.
Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT informó que con relación a las 3,515 liquidaciones que se reportaron sin importe determinado, en 3,162 los montos liquidados fueron revelados e incorporados en fecha posterior al corte de la información totalizando 925,169.5 miles de pesos; 352 casos se encuentran justificados porque no existe un monto liquidado, debido a que para fines de seguimiento en el SUII, se regula, en casos específicos, el reporte de los actos de fiscalización en el SUII como terminados por liquidación sin existir una liquidación ni montos liquidados.
21
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
De los 352 casos, 334 se tratan de Actos de Fiscalización cuyo propósito no está inducido a la revisión y determinación de impuestos omitidos a cargos de los contribuyentes, al tratarse de actos para determinar la procedencia de la solicitud de devolución de saldos a favor por el contribuyente ó bien se trata de revisiones dirigidas a los impresores de los comprobantes fiscales, emitidos de la revisión de los proveedores de contribuyentes que están siendo revisados, cuyo propósito es obtener información sólo de los comprobantes fiscales expedidos a nombre del proveedor o proveedores que están siendo compulsados respecto a la visitas domiciliarias; y 18 casos son cumplimentaciones para efecto de reponer lo relativo a la Participación de los Trabajadores en las Utilidades. b) Estatus Jurídico de los Actos de Fiscalización (Liquidaciones). Una vez que la AGR notificó e inició las gestiones de cobro de los Créditos Fiscales, los contribuyentes en cualquier momento pueden controvertir ante las instancias conducentes, los adeudos determinados. En ese sentido, son las autoridades competentes quienes informan al SAT, sobre las liquidaciones controvertidas y el status procesal de cada uno de los casos, que permite iniciar el procedimiento de defensa. Al recibir las situaciones jurídicas de las liquidaciones, las áreas Jurídica y Central de lo Contencioso de la AGAFF y de la AGGC, respectivamente, comunican estos hechos a la AGR, para que proceda a la actualización de la información en la cartera de créditos fiscales. El estatus jurídico de los adeudos controvertidos en el 2010 fue el siguiente: Administración General de Grandes Contribuyentes De acuerdo con la información proporcionada por el área Central de lo Contencioso de la Administración de General de Grandes Contribuyentes, durante el 2010, se atendieron 254 juicios ligados a controversias de Créditos Fiscales (Liquidaciones), conforme al artículo 20, fracciones, III, X y XI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, con los resultados siguientes: JUICIOS ATENDIDOS POR CRÉDITOS FISCALES POR EL ÁREA CENTRAL DE LO CONTENCIOSO DE LA AGGC (Miles de pesos) Concepto
Cantidad
Importe
Recurso de revocación
63
4,086,212.4
Juicios de nulidad
60
1,805,650.4
Total de ganados Recurso de revocación Juicios de nulidad Total de perdidos
%
123
5,891,862.8
28
1,936,286.7
103
3,015,307.3
131
4,951,594.0
45.7
10,843,456.8
100.0
Total juicios 254
54.3
FUENTE: Datos proporcionados por la Administración Central de lo Contencioso de la Administración General de Grandes Contribuyentes
22
Grupo Funcional Gobierno
Se determinó que el área de lo Contencioso de la AGGC, en la base de datos que utiliza para el control de los juicios de nulidad o recursos de revocación, no captura los motivos por los cuales se pierden o se ganan los asuntos, para lo cual señaló, se deberá recurrir a la lectura del expediente de cada caso, lo que impide tener información de primera mano que pueda ser útil para la retroalimentación de los motivos que propiciaron el perder los juicios. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT informó que aun cuando la AGGC no captura en la base de datos los motivos por los cuales se perdieron o se ganaron los juicios de nulidad o recursos de revocación, no implica que no se cuente con la información para dar conocimiento a las áreas fiscalizadoras sobre los motivos por los cuales se hayan perdido los juicios. No obstante lo anterior, el SAT no adjuntó a su respuesta la documentación soporte respectiva. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, el SAT informó y documentó que la AGGC, mediante el oficio se hace del conocimiento de las áreas fiscalizadoras los motivos por los cuales se pierden los juicios, en aquellos casos donde se les comunica la firmeza de la sentencia emitida. A. Registro en el Sistema Integral de Recaudación de Créditos Fiscales de la AGGC A fin de verificar el oportuno registro en el Sistema Integral de Recaudación (SIR) de las sentencias de los juicios controvertidos, cuyo origen son liquidaciones (Créditos Fiscales) que fueron determinadas por la AGGC, se seleccionó una muestra de donde se obtuvieron los resultados siguientes:
23
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
a) Juicios ganados MUESTRA DE JUICIOS GANADOS POR LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE LO CONTENCIOSO DE LA AGGC RELACIONADOS CON CRÉDITOS FISCALES POR ACTOS DE FISCALIZACIÓN (Miles de pesos) Créditos ALR Sur D.F.
Área generadora Administración Central Fiscalización a Empresas Consolidan
Chihuahua
Cantidad
Importe
Clasificación en Cartera de Créditos
Situación al cobro Observación ASF
Según SAT
3
321,304.6
Controvertidos
Desechamiento o sobreseimiento de Recurso
Registrado correctamente
3
100,643.8
Controvertidos
Embargado extracción bienes
sin de
Debió ser registrado como Factible de cobro desde el 26 de mayo de 2010
de
Debió ser registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 24 de febrero de 2010
de que
Fiscalmente y Sector Financiero Administración Central de Fiscalización a Grandes Contribuyentes diversos
Cancún
Administración General de Grandes Contribuyentes
3
84,944.4
Controvertidos
Demanda nulidad
Toluca
Administración General de Grandes Contribuyentes
4
176,185.3
Controvertidos
Suspensión provisional del PAE por orden de Autoridad
Debió ser registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 28 de mayo de 2010
Centro D.F.
Administración Central de Fiscalización a Grandes Contribuyentes diversos
3
107,861.7
Controvertidos
Demanda nulidad
de
Debió estar registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 19 de marzo de 2010
Oriente D.F.
Administración General de Grandes Contribuyentes
7
103,543.5
Controvertidos
Interposición recurso revocación
del de
Debió estar registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 29 de abril de 2010
Querétaro
Administración General de Grandes Contribuyentes
9
551,237.6
Controvertidos
Demanda nulidad
de
Debió ser registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 1 de abril de 2010
24
Grupo Funcional Gobierno Norte D.F.
Administración General de Grandes Contribuyentes
4
150,116.4
Factibles cobro
de
Toluca
Administración General de Grandes Contribuyentes
3
152,332.4
Controvertidos
Confirmación o validez de recurso
Registrado correctamente
Suspensión provisional del PAE por orden de
Debió ser registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 27 de mayo de 2010
Autoridad
Norte D.F.
Administración Central de Fiscalización a Grandes Contribuyentes diversos
4
325,760.7
Controvertidos
Interposición recurso revocación
del de
Debió estar registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 30 de septiembre de 2010
Villahermosa
Administración General de Grandes Contribuyentes
3
606,959.7
Controvertidos
Interposición recurso revocación
del de
Debió estar registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 02 de septiembre de 2010
Sur D.F.
Administración Central de Fiscalización a Empresas que Consolidan Fiscalmente y Sector Financiero
4
141,849.3
Factible cobro
Confirmación o validez de recurso
Registrado correctamente
50
2,822,739.4
Totales
de
FUENTE: Información sobre juicios ganados de Créditos Fiscales por Actos de Fiscalización en el 2010. Nota: En cada ALR, los Créditos Fiscales que se relacionan corresponden a un solo contribuyente.
Como resultado del análisis de los 12 juicios ganados relacionados con controversia interpuesta por los contribuyentes a 50 Créditos Fiscales por 2,822,739.4 miles de pesos, que se citan en el cuadro anterior, se determinó que el SAT, a través de la AGR actualizó desfasadamente en el SIR el estatus de 39 Créditos Fiscales por 698,391.6 miles de pesos, conforme a la información que recibió de los reportes de actualización elaborados por la Administración Central de lo Contencioso de la AGGC, situación que afecta en el reporteo de una correcta clasificación en la Cartera General de Créditos Fiscales.
25
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
b) Juicios perdidos MUESTRA DE JUICIOS PERDIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE LO CONTENCIOSO DE LA AGGC RELACIONADOS CON CRÉDITOS FISCALES POR ACTOS DE FISCALIZACIÓN (Miles de pesos) Créditos
Situación al cobro
Importe
Clasificación en Cartera de Créditos
3
112,577,042.0
Controvertidos
Terminado por nulidad para efectos
Registrado correctamente
Administración General de Grandes Contribuyentes
3
109,556.1
Controvertidos
Interposición del recurso de revocación
Debió estar registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 8 de enero de 2010
Norte D.F.
Administración General de Grandes Contribuyentes
4
106,138.3
Controvertidos
Comprobación de improcedencia
Debió ser registrado como Factible de cobro o Baja Probabilidad de cobro desde el 30 de marzo de 2010
Campeche
Administración Central de Auditoria Fiscal Internacional
3
225,339.3
Controvertidos
Terminado por nulidad para efectos
Registrado correctamente
Campeche
Administración Central de Auditoria Fiscal Internacional
3
388,709.2
Controvertidos
Terminado por nulidad para efectos
Registrado correctamente
Campeche
Administración Central de Auditoria Fiscal Internacional
3
133,357.7
Controvertidos
Terminado por nulidad para efectos
Registrado correctamente
ALR
Área generadora
CD. Guadalupe
Administración General de Grandes Contribuyentes
Norte D.F.
Cantidad
Según SAT
Observación ASF
Totales 19 113,540,142.6 FUENTE: Información sobre juicios perdidos de Créditos Fiscales por Actos de Fiscalización en el 2010. Nota: En cada ALR, los Créditos Fiscales que se relacionan corresponden a un sólo contribuyente.
De la revisión de seis juicios perdidos relacionados con controversia interpuesta por los contribuyentes a 19 Créditos Fiscales por 113,540,142.6 miles de pesos, citados en el cuadro anterior, se determinó que el SAT, a través de la AGR actualizó desfasadamente en el SIR el estatus de siete Créditos Fiscales por 215,694.4 miles de pesos, de acuerdo con la información recibida de los reportes de actualización elaborados por la Administración 26
Grupo Funcional Gobierno
Central de lo Contencioso de la AGGC. Lo anterior repercutió en el reporteo de créditos que ya no debían incluirse en la Cartera General de Créditos Fiscales, como controvertidos. De conformidad con la información proporcionada por la Administración General Jurídica (AGJ), durante el 2010, atendió 6,968 juicios ligados a controversias de Créditos Fiscales (Liquidaciones) conforme al artículo 22, fracción III, X y XI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, con los resultados siguientes: JUICIOS ATENDIDOS POR CRÉDITOS FISCALES POR LA AGJ (Miles de pesos) Concepto
Cantidad
%
Importe
Ganados
4,119
59.1
Perdidos
2,849
40.9
12,523,419.9
48.3
6,968
100
25,947,599.6
100.0
Total FUENTE:
13,424,179.7
% 51.7
Datos proporcionados por la Administración General Jurídica
Del análisis a los datos proporcionados, se determinó que 2,849 Actos de Fiscalización que fueron controvertidos, por 12,523,419.9 miles de pesos, se perdieron los juicios. Se observó que de los juicios perdidos 1,322 Actos de Fiscalización por 5,030,237.1 miles de pesos fueron en la primera instancia y 1,527 por 7,493,182.8 miles de pesos en la segunda instancia. •
En 704 de los juicios perdidos por 1,715,791.3 miles de pesos, el agravio controvertido fue de fondo (que impiden a la autoridad a volver a emitir el acto), 1,963 juicios perdidos por 10,071,173.7 miles de pesos, la controversia se centró en el agravio de forma (que permiten a la autoridad a subsanar violaciones del procedimiento observado y los restantes 182 por 736,454.9 miles de pesos, la autoridad no señaló el tipo de agravio que fue controvertido por los contribuyentes.
•
Los principales motivos por los que se perdieron los juicios fueron los siguientes:
27
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 JUICIOS PERDIDOS RELACIONADOS CON ACTOS DE FISCALIZACIÓN EN EL 2010 (Miles de pesos) Concepto
Cantidad
Importe
%
Tipo de agravio
La autoridad no invocó la totalidad de los artículos que le otorgan competencia
383
2,441,785.4
19.5
Forma
La autoridad no invoca la totalidad de preceptos que le otorgan competencia por razón de territorio
239
1,726,367.0
13.8
Forma
Sin motivos registrados
182
736,454.9
5.9
La autoridad no demostró la comisión de la infracción
327
637,077.5
5.1
Fondo
No se concluye la visita o revisión en el plazo previsto en el articulo 46-A del CFF
71
512,176.0
4.1
Forma
No se notificó la liquidación en el plazo que establece el artículo 50, del CFF
81
420,176.0
3.4
Forma
Ilegal notificación del documento origen de la resolución impugnada
61
381,575.3
3.0
Forma
El acta de vista no se levantó en el domicilio señalado en orden
7
339,563.7
2.7
Forma
Incompetencia del visitador para efectuar requerimientos
7
294,884.6
2.3
Forma
181
272,940.9
2.2
Forma
La autoridad administrativa no atendió jurisprudencia
28
265,776.1
2.1
Fondo
La autoridad no valoró las pruebas aportadas en el procedimiento fiscalizador
79
259,322.3
2.1
Forma
Caducidad en materia de impuestos internos
13
212,344.5
1.7
Forma
1,190
4,022,975.7
32.1
2,849
12,523,419.9
100.0
Acta indebidamente circunstanciada
Otros motivos Total
Forma Fondo
FUENTE: Datos proporcionados por la Administración General Jurídica.
Como se observa, los agravios en su mayoría son de forma, lo que en su momento permitió a la autoridad a subsanar las violaciones imputadas y proseguir con el cobro de los Créditos Fiscales. De igual manera, es importante resaltar que 182 juicios perdidos por 736,454.9 miles de pesos no se relacionaron con agravios. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT referente a la observación de los 182 juicios perdidos que no se relacionaron agravios, indicó que no se registra el agravio en el sistema JÚPITER, debido a que solo se registra cuando se trata de un asunto perdido en la primera instancia, por lo cual los campos que aparecen vacíos corresponde a juicios ganados en esa primera instancia, sin conocer el mismo asunto se hubiese ganado o perdido en la segunda instancia, indicando que en 181 casos el contribuyente llevó a segunda instancia, lo controvertido donde la resolución fue desfavorable a esta autoridad, y en un caso la sentencia en primera instancia fue pérdida cuando el sistema se encontraba en proceso de estabilización. Sin embargo, no se documentaron, mediante una muestra, los agravios por los cuales se perdieron esos créditos. 28
Grupo Funcional Gobierno
A. Registro en el Sistema Integral de Recaudación de Créditos Fiscales de la AGAFF A fin de verificar el registro oportuno en el Sistema Integral de Recaudación (SIR) de las sentencias de los juicios controvertidos cuyo origen son liquidaciones (Créditos Fiscales) que fueron determinadas por la AGAFF, se seleccionó una muestra de la que se obtuvieron los resultados siguientes: a) Juicios ganados MUESTRA DE JUICIOS GANADOS POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL JURÍDICA RELACIONADOS CON CRÉDITOS FISCALES POR ACTOS DE FISCALIZACIÓN (Miles de pesos) Créditos
ALR
Cantidad
Importe
Clasificación en Cartera de Créditos
Situación al cobro Según SAT
Observación ASF
CD. Victoria
7
126,130.7
Controvertidos
No localización del deudor
Debió estar registrado como Baja Probabilidad de cobro desde el 8 de octubre de 2010 (notificación a AGR).
Culiacán
3
140,736.3
Controvertidos
Demanda nulidad
de
Con Registro adecuado.
Guadalajara
4
151,803.6
Controvertidos
Demanda nulidad
de
Debió ser registrado como Factible de Cobro o Baja Probabilidad de Cobro desde el 25 de octubre de 2010 (notificación a AGR).
Guadalajara Sur
6
124,935.3
Controvertidos
Demanda nulidad
de
Debió ser registrado como Factible de Cobro o Baja Probabilidad de Cobro desde el 13 de agosto de 2010 (notificación a AGR).
Zapopan
4
179,576.1
Controvertidos
No localización de bienes susceptibles de embargo
Debió estar registrado como Baja Probabilidad de Cobro desde el 6 de mayo de 2010 (notificación a AGR).
Sur del D.F.
3
171,051.2
Baja probabilidad de cobro
No localización de bienes susceptibles de embargo
Con registro adecuado.
Naucalpan
4
115,945.9
Controvertidos
Demanda nulidad
Debió ser registrado como Factible de Cobro o Baja Probabilidad de Cobro (sin fecha de comunicación).
31
1,010,179.1
Total
de
FUENTE: Información sobre juicios ganados de Créditos Fiscales por Actos de Fiscalización en el 2010. Nota: En cada ALR, los Créditos Fiscales que se relacionan corresponden a un sólo contribuyente.
Como resultado del análisis de los 7 juicios ganados, relacionados con controversia interpuesta por los contribuyentes a 31 Créditos Fiscales, por 1,010,179.1 miles de pesos, se determinó que el SAT, a través de la AGR actualizó desfasadamente en el SIR el status de 25 Créditos Fiscales por 698,391.6 miles de pesos, de acuerdo con la información que recibió de los reportes de actualización elaborados por la Administración General Jurídica. Lo 29
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
anterior afecta en el reporteo de una correcta clasificación en la Cartera General de Créditos Fiscales. b) Juicios perdidos MUESTRA DE JUICIOS PERDIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL JURÍDICA RELACIONADOS CON CRÉDITOS FISCALES POR ACTOS DE FISCALIZACIÓN (Miles de pesos) Créditos
ALR
Cantidad
Importe
Clasificación en Cartera de Créditos
Situación al cobro Según SAT Terminado por dejar sin efectos, nulidad o conceder amparo
Observación ASF
Sur del D.F.
4
329,255.2
Controvertidos
Centro del D.F.
8
106,902.4
Controvertidos
Registrado como controvertido en la cartera de créditos al 31 de diciembre de 2010
Debió ser registrado como terminado por dejar sin efectos, nulidad o conceder amparo
Toluca
5
289,301.7
Controvertidos
Terminado por dejar sin efectos, nulidad o conceder amparo
Registro correcto
Toluca
5
198,138.4
Controvertidos
Terminado por dejar sin efectos, nulidad o conceder amparo
Registro correcto
Norte del D.F.
4
130,446.3
Controvertidos
Registro correcto
Saltillo
8
195,732.4
Controvertidos
Terminado por dejar sin efectos, nulidad o conceder amparo Terminado por dejar sin efectos, nulidad o conceder amparo
San Luis Potosí
5
171,618.5
Controvertidos
Registrado como controvertido en la cartera de créditos al 31 de diciembre de 2010
Debió ser registrado como terminado por dejar sin efectos, nulidad o conceder amparo
Total
39
1,421,394.9
Registro correcto
Registro correcto
FUENTE: Información sobre juicios perdidos de Créditos Fiscales por Actos de Fiscalización en el 2010. Nota: En cada ALR, los Créditos Fiscales que se relacionan corresponden a un solo contribuyente.
De la revisión de 7 juicios perdidos relacionados con controversia interpuesta por los contribuyentes, a 39 Créditos Fiscales por 1,421,349.9 miles de pesos, se determinó que el SAT, a través de la AGR actualizó desfasadamente en el SIR el estatus 13 por 278,520.9 miles de pesos, de acuerdo con la información que recibió de los reportes de actualización elaborados por la AGJ. Lo anterior, repercutió en el reporteo de créditos que ya no debían incluirse en la Cartera General de Créditos Fiscales.
30
Grupo Funcional Gobierno
c)
Recuperación de las liquidaciones.
Una vez que la AGAFF y AGGC determinan las liquidaciones, comunican los adeudos de los contribuyentes, con la documentación soporte, a la AGR para que inicie las gestiones de cobro a través del Procedimiento Administrativo de Ejecución. En el 2010, se determinó una recuperación de 45,865 Créditos Fiscales por un total de 4,171,064.0 miles de pesos, el 20.6% del valor histórico de esos créditos por 20,242,829.7 miles de pesos. El resumen de las recuperaciones se muestra a continuación: AGAFF • Gestionó el cobro de 44,686 Créditos Fiscales por 16,451,331.7 miles de pesos (importe histórico de los adeudos). • Recaudó 2,531,353.1 miles de pesos, el 15.4%, con relación al monto histórico recaudado. AGGC • Gestionó el cobro de 1,179 por 3,791,498.0 miles de pesos importe histórico. •
Recaudó 1,639,710.9 miles de pesos, el 43.2%, con relación al monto histórico.
De conformidad con las cifras de la Administración General de Recaudación, de esos 45,865 créditos, sólo fueron recuperados, en su totalidad, 1,540 créditos, por 80,619.4 miles de pesos, como se muestra a continuación: RECUPERACIÓN DE CRÉDITOS FISCALES DE LAS ADMINISTRACIONES GENERALES DE AUDITORÍA FISCAL FEDERAL Y DE GRANDES CONTRIBUYENTES, 2010 (Miles de pesos) Monto
Concepto 60-A Asunto terminado por pago 60-K Baja manual por pago Total FUENTE:
Original
Recaudado
76,883.4
76,800.0
3,736.0
2,566.9
80,619.4
79,366.9
Recuperación de Créditos Fiscales a diciembre de 2010, SAT
Los restantes 44,325 Créditos Fiscales, por 4,090,444.6 miles de pesos, se reportaron con recuperación parcial, debido a que lo pagado no cubrió el adeudo total, efecto que no se reflejó en la cartera de Créditos Fiscales a la fecha del pago, porque sólo en ésta se reportan saldos históricos y los remanentes se manejan, de manera manual en cada una de las 31
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
administraciones locales de recaudación, lo que impidió que en los Informes trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del 2010, se disminuyeron los adeudos. Es importante resaltar que de los 45,865 Créditos Fiscales, 26,820, el 58.5% fueron determinados en el 2010, y su recuperación ascendió a 1,781,682.5 miles de pesos, el 42.7% del total recuperado en ese ejercicio fiscal; sin embargo, sólo 1,372 de esos Créditos Fiscales, por 71,466.2 miles de pesos, se reportaron con cobro definitivo, lo que representó el 1.7% con relación a la recuperación total por 4,171,064.0 miles de pesos. En ese contexto, al cierre del 2010, la Cartera de Créditos Fiscales reportó, pendiente de pago, 79,247 Créditos Fiscales, por 235,992,016.9 miles de pesos, de los cuales 72,293 por 202,145,657.2 miles de pesos, según la fecha del documento determinante, fueron liquidados en ese ejercicio fiscal, y clasificados de la manera siguiente: CARTERA DE CRÉDITOS FISCALES ADEUDOS DETERMINADOS POR LA AGAFF Y AGCC EN 2010 Créditos
Concepto
Cantidad
Importe
%
Factibles de cobro
42,372
99,822,420.3
49.4
Controvertidos
17,512
75,247,059.4
37.2
Baja Probabilidad de Cobro
12,409
27,076,177.5
13.4
72,293
202,145,657.2
100%
Total
FUENTE: Cartera de Créditos Fiscales del SAT, 2010.
De lo anterior, se puede concluir que el proceso de determinación de liquidaciones y su recuperación está regulado por el SAT; sin embargo, como se ha mencionado en diversos informes emitidos por esta ASF, en cuentas públicas anteriores, existen áreas de oportunidad principalmente en la asistencia jurídica que debe ser proporcionada en el momento de la determinación de las liquidaciones, y tener mayor certeza de la recuperación de esos adeudos y facilitar su defensa, en caso de que los mismos sean controvertidos por los contribuyentes. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, el SAT sobre los 327 y 28 juicios perdidos por 673,077.5 y 265,766.1 miles de pesos respectivamente, precisó que la sentencia desfavorable para el SAT obedece a la aplicación e interpretación que realizan los Tribunales Federales sobre lo juzgado, quienes analizan la legislación y emiten la sentencia respectiva. En los casos observados que fueron desfavorables para la autoridad fiscal, no significa que exista una mala apreciación o motivación por dicha autoridad demandada en las resoluciones que se emiten, como lo es la determinación de que la autoridad no demostró la comisión de la infracción, si no en todos los casos nos encontramos ante el criterio del Órgano Jurisdiccional en ejercicio de su autonomía de interpretación de la norma respectiva. Asimismo indicó que de lo anterior, se debe entender que la interpretación es una actividad que realizan los Órganos Jurisdiccionales al aplicar el ordenamiento jurídico en la solución 32
Grupo Funcional Gobierno
de controversias, sin que las autoridades administrativas tengan intervención en la interpretación de las mismas para la aplicación del derecho, toda vez que ésta constituye una función judicial o jurisdiccional. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, el SAT proporcionó un caso práctico en el cual se aprecia el cumplimiento de los plazos de validación que realiza en el área de Procedimientos Legales, de la Administración Central de Análisis Técnicos Fiscales; sin embargo, del análisis a la información no se identifica cuál es la aportación del área jurídica a la liquidación, además de que no proporcionaron la normatividad existente para la revisión de las liquidaciones por parte del área jurídica. Asimismo, el SAT informó que la diferencia de 5,964,700.9 miles de pesos, que se determinó de la comparación de los importes de 176,062,931.0 miles de pesos del Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización y los 182,027,631.9 miles de pesos del reporte Analítico de Revisiones Terminadas no existe, que para la integración de ambos documentos se utilizan criterios diferentes. En su respuesta informó como se integra la diferencia observada y documentó, de conformidad con los criterios empleados para su registro, casos del por qué si deben o no registrarse en uno u otro documento. Respecto a la observación relacionada con los 182 juicios perdidos por 736,454.9 miles de pesos, en los cuales no se capturó el agravió en el Sistema Júpiter, el SAT informó que ello se debe a que en su primera instancia la resolución le fue favorable; sin embargo en la segunda instancia le fue desfavorable y no se capturó el agravio, debido a que lo que controvierte el contribuyente es la resolución de la autoridad y no en si el acto por el que se le determinó el crédito fiscal. En su respuesta, la entidad anexó una relación de 12 créditos controvertidos por 195,480.0 miles de pesos, el 26.5% de las 182 liquidaciones observadas por 736,454.9 miles de pesos, y de ellas adicionó los documentos de las sentencias de cuatro casos por 62,943.9 miles de pesos que se reportaron como perdidos en segunda instancia; no obstante, con la revisión de la información se determinó que sólo en un caso el SAT perdió el juicio y en los tres restantes lo ganó. Por lo anterior, se considera que la información y documentación proporcionada no es suficiente para aclarar la observación, por lo que ésta persiste. Véase acción(es):
6.
10-0-06E00-02-0782-01-001 10-0-06E00-02-0782-01-002 10-0-06E00-02-0782-01-003
Objetivos y metas de los Actos de Fiscalización
A fin de constatar que el SAT, elabora un Programa Anual de Mejora Continúa para establecer metas específicas de las administraciones generales de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF) y de Grandes Contribuyentes (AGGC), de conformidad con el artículo 21 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, se analizó el Programa Anual de Mejora Continua
33
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
2010, y se observó que se definen los indicadores determinados de acuerdo con los resultados de los Actos de Fiscalización de la AGGC y de la AGAFF. Como resultado, se observó que las AGGC y AGAFF establecieron indicadores en el Programa Anual de Mejora Continua 2010, mediante los cuales determinan el número de Actos de Fiscalización y estiman la recaudación secundaria obtenida por ésta a través de indicadores de gestión que tienen por objeto medir los alcances de los trabajos de auditoría, comunicar logros y, en su evaluación, tener la posibilidad de rediseñar los procesos y establecer mejoras. Estos indicadores son concentrados en el Programa Anual de Mejora Continua 2010, y son los siguientes: • Eficiencia de la fiscalización de grandes contribuyentes: Mide las revisiones terminadas de métodos sustantivos con cobros iguales o mayores a 100 mil pesos, respecto del total de revisiones terminadas de métodos sustantivos. • Eficiencia de la fiscalización a otros contribuyentes: Mide el logro de la eficacia en la acción fiscalizadora de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal. • Recaudación secundaria por Actos de Fiscalización a grandes contribuyentes: Mide la efectividad de los Actos de Fiscalización realizados por la AGGC respecto de la recaudación secundaria. • Recaudación secundaria por Actos de Fiscalización a otros contribuyentes: Mide la efectividad de los Actos de Fiscalización de la AGAFF en la recaudación secundaria. • Promedio de recaudación por Acto de Fiscalización a grandes contribuyentes Mide la eficacia en la fiscalización por parte de la AGGC. • Promedio de recaudación por Acto de Fiscalización a otros contribuyentes: Mide la eficacia en la fiscalización por parte de la AGAFF. Los resultados obtenidos en el 2010 fueron los siguientes:
34
Grupo Funcional Gobierno INDICADORES DE GESTIÓN POR ACTOS DE FISCALIZACIÓN, 2010 (Miles de pesos) Indicador Eficacia de la fiscalización grandes contribuyentes
Unidad
2010 Meta
Avance
2009 Cumplimiento
Meta
Avance
Cumplimiento
Porcentaje
35.0
38.8
110.9
32.0
28.4
88.8
Eficacia de la fiscalización otros contribuyentes
Porcentaje
59.0
66.9
113.4
58.0
61.1
105.3
Recaudación secundaria por Actos de Fiscalización a grandes contribuyentes
Millones de pesos
26,204.4
59,618.3
227.2
N/A
Recaudación secundaria por Actos de Fiscalización a otros contribuyentes
Millones de pesos
28,808.4
37,864.7
131.4
25,584.3
29,144.3
113.9
Promedio de recaudación por acto de fiscalización a grandes contribuyentes
Millones de pesos
45.0
86.7
192.7
45.0
79.2
176.0
Miles de 853.0 971.3 113.9 765.1 955.6 Promedio de pesos recaudación por acto de fiscalización a otros contribuyentes FUENTE: Indicadores de los Actos de Fiscalización registrados en el Programa Anual de Mejora Continua de 2010.
124.9
Como se puede apreciar, los indicadores relacionados con Actos de Fiscalización fueron superados en el 2010, de los cuales se identificó que uno de ellos, el que mide la recaudación secundaria por Actos de Fiscalización a Grandes Contribuyentes fue establecido por primera vez en ese Programa Anual de Mejora Continua del SAT 2010. Sin embargo, como se observó en los resultados anteriores, los indicadores se alimentan con el ingreso recaudatorio por Actos de Fiscalización, sin que se disminuyan las cifras cobradas y virtuales por la acción de su procedimiento de "barrido de cifras", lo que ocasiona que las cifras recaudadas se eleven y no correspondan a lo conseguido por actividades plenamente de fiscalización, y no autocorrección de los contribuyentes. Es importante mencionar que los seis indicadores que las áreas fiscalizadoras presentaron en el Programa Anual de Mejora Continua del SAT 2010, se relacionan con importes de recaudación secundaria por Actos de Fiscalización, lo cual difiere con el fin que persiguen esas áreas que es el comprobar el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, situación que impide conocer los métodos y tipos de revisión efectuados,
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
grado de alcance y profundidad de los Actos de Fiscalización emprendidos en ese ejercicio fiscal. Asimismo, en el Programa Anual de Mejora Continua 2010, se describen conceptos que internamente para el SAT pudieran no ser claros y precisos, los cuales no son revelados en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, entre los que se distinguen: • • • • • •
Revisiones Profundas Revisiones Profundas terminadas. Métodos sustantivos. Recaudación secundaria. Otros contribuyentes. Autocorrección.
Por lo antes señalado, el manejo de objetivos y metas, en los términos que se definen y se reportan, no proporciona elementos suficientes y objetivos para dar una opinión sobre: • El cumplimiento del artículo 21, fracción I de la Ley del SAT, que establece que el Órgano Desconcentrado participará activamente en el "Combate a la evasión y elusión fiscal". • Si se incrementó en el contribuyente la percepción de riesgo de ser fiscalizado. • Si las acciones de las entidades fiscalizadas han tenido efecto impacto en el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales y aduaneras de los contribuyentes. Como resultado de la reunión de presentación de Resultados y Observaciones Preliminares el SAT, indicó que el reporte de los importes de ejercicios anteriores al revisado, que deriva de Actos de Fiscalización que se practicaron, se encuentran regulados en la normativa interna vigente, de las diversas áreas del Servicio de Administración Tributaria, en los Criterios Complementarios del SUII, en el caso de la AGAFF, y Criterios Complementarios del SUI, en el caso de la AGGC. Acciones Recomendaciones 10-0-06E00-02-0782-01-001.- Para que el Servicio de Administración Tributaria fortalezca sus lineamientos y políticas para regular el registro, control y seguimiento de las liquidaciones determinadas por Actos de Fiscalización a fin de que se reflejen en el Informe de Avance del Programa Anual de Fiscalización, ya que durante 2010 se detectó que en 3,162 Actos de Fiscalización por 925,169.5 miles de pesos, no se reportaron liquidaciones. [Resultado 5] 10-0-06E00-02-0782-01-002.- Para que el Servicio de Administración Tributaria fortalezca sus procedimientos normativos a efecto de que las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal y las Centrales de Fiscalización de Grandes Contribuyentes soliciten a sus áreas de procedimientos legales la asesoría jurídica para garantizar que los Actos de Fiscalización se
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Grupo Funcional Gobierno
encuentren fundados y motivados, especialmente aquellos que por su naturaleza, complejidad e importe requieran de la revisión en la fase de determinación de liquidaciones, con el propósito de evitar que por aspectos de forma y/o fondo, se pierdan ante las autoridades competentes, debido a que en 2010 se perdieron 355 juicios por 938,843.6 miles pesos, por esas causas. [Resultado 5] 10-0-06E00-02-0782-01-003.- Para que el Servicio de Administración Tributaria fortalezca el registro, en su sistema informático, de los agravios por los que le son desfavorables las resoluciones de las autoridades en primera y segunda instancias por los créditos fiscales que impugnan los contribuyentes, a fin de mejorar el control y seguimiento de los créditos determinados por Actos de Fiscalización, ya que en 2010 no se relacionaron los agravios de 182 juicios por 736,454.9 miles de pesos. [Resultado 5] Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 5 observación(es), de la(s) cual(es) 4 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 1 restante(s) generó(aron): 3 Recomendación(es). Dictamen: limpio La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto a la muestra auditada, el Servicio de Administración Tributaria cumplió con las disposiciones normativas aplicables.
Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1.
Verificar que los Actos de Fiscalización reportados por el Servicio de Administración Tributaria (SAT) en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2010 correspondan con lo ejecutado.
2.
Verificar que la recuperación de 97,966,352.0 miles de pesos reportada en el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2010, esté vinculada con las 90,167 auditorías fiscales realizadas.
3.
Verificar que la programación de los Actos de Fiscalización, está sustentada en criterios metodológicos que consideren, entre otros elementos, el riesgo de las operaciones y la asertividad y eficacia de las revisiones. 37
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
4.
Verificar la programación, desarrollo y término de los trabajos de fiscalización, así como el cumplimiento de la normativa aplicable.
5.
Verificar el proceso de la recuperación de los Créditos Fiscales generados a partir de las liquidaciones determinadas con los Actos de Fiscalización realizados por las AGAFF y AGGC.
6.
Verificar el logro de los indicadores de desempeño establecidos para Actos de Fiscalización.
Áreas Revisadas Las administraciones centrales de Planeación y Programación de Auditoría Fiscal Federal (ACPPAFF), de Operación de la Fiscalización Nacional (ACOFN) y de Normatividad (ACN), de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF); las administraciones centrales de fiscalización a Empresas que Consolidan Fiscalmente (ACFECF), al Sector Financiero (ACFSF), Internacional (ACFI), de Precios de Transferencia (ACFPT), a Grandes Contribuyentes Diversos (ACFCD), de la Administración General de Grandes Contribuyentes (AGGC); las administraciones centrales de Cobro Persuasivo y Garantías (ACCPG) y de Cobro Coactivo (ACCC), así como la Coordinación de Apoyo Operativo de Recaudación (CAOR) de la Administración General de Recaudación (AGR); y las administraciones locales de auditoría fiscal de Oriente del D.F. y del Centro del D.F., todas ellas pertenecientes al Servicio de Administración Tributaria (SAT). Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1.
Ley General de Contabilidad Gubernamental: Artículos 19 fracción, I y 21. Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental: Revelación Suficiente.
Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
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Grupo Funcional Gobierno
Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 79, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 16, párrafo cuarto, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la entidad fiscalizada mediante diversos oficios proporcionó información; sin embargo, no se incluyó de manera íntegra ya que reiteraba en cada uno de sus oficios: “Conviene señalar, que la presente información se encuentra reservada de conformidad con el artículo 14 fracciones I y I de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental, así como los artículos 69 del Código Fiscal de la Federación, 15 fracción X y 25 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, por lo que su difusión constituiría causa de responsabilidades”.
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