El proceso para realizar la consulta sobre el futuro político de Cataluña: un balance

Informe número 19 Barcelona, 2 de Abril de 2015

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El proceso para realizar la consulta sobre el futuro político de Cataluña: un balance Informe número 19 Barcelona, 2 de Abril de 2015

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Índice 1. Introducción

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1.1 Objeto

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1.2 Antecedentes

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2. Oferta de diálogo y fijación de la fecha y la pregunta de la consulta 10 3. Solicitud al Estado de delegación a la Generalitat de la competencia para convocar la celebración de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña 12 3.1 Proposición presentada por el Parlament de Catalunya al Congreso de los Diputados

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3.2 El rechazo del Congreso de los Diputados español a la Proposición de ley orgánica presentada por el Parlament de Catalunya: argumentos jurídicos del Gobierno del Estado y de los partidos estatales contrarios a la delegación de la competencia en materia de referéndums

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3.3 Argumentos jurídicos para defensar la constitucionalidad de la Proposición de ley orgánica de solicitud de delegación en la Generalitat de la competencia para autoritzar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña

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4. Nuevas ofertas de negociación y apoyo social al ejercicio del derecho a decidir

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5. Aprobación de la Ley de consultas populares no referendarias y Decreto de convocatoria

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5.1 La Ley catalana de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana

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5.2 El Decreto de convocatoria de la consulta popular del día 9 de Noviembre de 2014 sobre el futuro político de Cataluña

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5.3 Las impugnaciones de la Ley de consultas populares y del Decreto de convocatoria de la consulta del 9-N y su suspensión

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5.3.1 El procedimiento de impugnación y la suspensión de la Ley y del Decreto 28 5.3.2 Los motivos de impugnación y el debate jurídico-político sobre la consulta 30 5.3.3 Suspensión de la consulta no referendaria y convocatoria del proceso participativo

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6. El proceso participativo del 9 de Noviembre de 2014 38 6.1 Las características principales del proceso

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6.2 La impugnación del Gobierno del Estado y la suspensión del Tribunal Constitucional

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6.3 Participación pacífica, cívica y democrática

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6.4. La valoración de los observadores internos e internacionales

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6.5. La querella de la Fiscalía General del Estado contra el presidente de la Generalitat, la vicepresidenta y la consejera de Enseñanza del Gobierno catalán.

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6.6. Los resultados del proceso de participación y nueva oferta de diálogo

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El proceso para realizar la consulta sobre el futuro político de Cataluña: un balance 1. Introducción 1.1 Objeto Este informe analiza los aspectos más relevantes del proceso seguido por las instituciones políticas catalanas con el fin de dar respuesta a la voluntad de los ciudadanos de Cataluña, expresada democráticamente y de manera muy sobradamente mayoritaria en las elecciones del 25 de Noviembre de 2012 al Parlament de Catalunya, de ser consultados, a través de un referéndum o de una consulta popular, sobre el futuro político de Cataluña1. En particular, el informe muestra que este proceso se ha realizado de manera pacífica, democrática (con pleno respeto de las minorías), garantizando escrupulosamente los derechos fundamentales de las personas e incluso ampliando los derechos de participación de algunos colectivos (jóvenes de entre 16 y 18 años y extranjeros residentes en Cataluña), buscando en todo momento el diálogo y el acuerdo político con el Estado español y con la voluntad manifiesta de seguir todas las vías legales existentes en el ordenamiento jurídico vigente. Asímismo, el informe quiere documentar el hecho de que la respuesta de las instituciones estatales ha sido siempre de rechazo total a todas las propuestas. El Estado ha negado de manera explícita la posibilidad de negociación, no ha dado ninguna oportunidad de hablar; se han cerrado a no considerar ninguna de las vías que jurídicamente habrían permitido hacer una consulta de manera acordada. Todo eso, siempre alegando una infundada 1

Los partidos que en su propgrama electoral se habían mostrado a favor del derecho a decidir sumaban 107 de los 135 diputados del Parlament (50 de CiU; 21 de ERC, 20 del PSC, 13 de ICV-EUA y 3 de la CUP).

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inconstitucionalidad de todas las vías legales propuestas desde Cataluña, despreciando las exigencias derivadas del principio democrático y, finalmente, interponiendo querellas criminales contra el presidente de la Generalitat, la vicepresidenta y una consejera del Gobierno de Cataluña. En cambio, no quiere ni puede ser objeto de este informe el análisis detallado de la estrategia política del Estado de presión diplomática internacional para desacreditar el proceso emprendido por las instituciones catalanas, ni el relato de las maniobras para desinformar a los ciudadanos de Cataluña, como ha sido la filtración de informes policiales falsos, con el propósito de condicionar la voluntad de los ciudadanos extendiendo miedos y creando todo tipo de incertidumbres injustificadas. Tampoco corresponde a este Consejo poder certificar el origen del ataque cibernético dirigido contra los sistemas de información de la Generalitat de Catalunya la víspera de la celebración del proceso participativo del 9 de Noviembre de 2014, que afectó, entre otros, a aspectos tan sensibles como la salud y la seguridad de los ciudadanos. Un ataque que, por su magnitud, dejó patente que se trataba de una acción encargada y financiada anónimamente, con el objetivo de obstaculizar el buen desarrollo de aquel proceso participativo.

1.2 Antecedentes El presente informe se centra en el periodo que arranca con las elecciones al Parlament de Catalunya del 25 de Noviembre de 2012. En aquellas elecciones quedó establecida la mayoría parlamentaria de los partidos que se habían presentado a las elecciones con el compromiso de llevar a cabo una consulta para ejercer el derecho a decidir el futuro político de Catalunya. El informe acaba con la celebración del proceso participativo del 9 de Noviembre de 2014 y los procesos penales abiertos como consecuencia de esta convocatoria en la que participaron 2.350.000 ciudadanos2. Y hay que destacar que, en este periodo, los esfuerzos políticos -particularmente, los del Gobierno catalán- se concentraron en la defensa y la búsqueda de las vías adecuadas con el fin de poder ejercer este derecho, 2

La población total de Cataluña es de 7.518.903 habitantes (Fuente: Idescat. Padrón municipal de habitantes. INE)

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más que en defender una respuesta u otra a la consulta deseada. Sin embargo, es cierto que el inicio de este proceso no se entiende si no es como resultado de unos antecedentes que lo explican y lo justifican. En concreto, y sin recurrir a antecedentes históricos más lejanos -que también existen-, se pueden mencionar las siguientes circunstancias inmediatas: -

El Parlament de Catalunya, recuperado en 1980 después de la larga dictadura franquista, había aprobado en diversos momentos y circunstancias hasta ocho resoluciones en las cuales ya se reivindicaba el derecho a la autodeterminación de Cataluña. Esta reiterada voluntad política de hacer constar la no renuncia al derecho de autodeterminación se basaba, desde la primera resolución de 1989, tanto en la reivindicación del principio democrático fundamental, como en el hecho de que el catalanismo político nunca ha dejado de considerar a Cataluña como una nación, aunque esta condición no fuera reconocida de manera explícita en la Constitución española de 1978 ni en el Estatuto de 1979.

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A raíz de la constatación, acentuada a partir de principios de este siglo, de que el denominado Estado de las autonomías, tal como se había configurado finalmente, no resolvía satisfactoriamente las aspiraciones y los problemas de Cataluña -la falta de autonomía política real, la financiación injusta y la falta de reconocimiento nacional- la mayoría de fuerzas políticas catalanas se comprometieron a iniciar una reforma del Estatuto de 1979 con el fin de aumentar y, sobre todo, mejorar la calidad y la garantía de las competencias de la Generalitat, revisar su financiación y obtener el reconocimiento nacional. La propuesta de reforma pactada por todos los partidos con representación parlamentaria menos uno, obtuvo el apoyo del 89 por ciento de los miembros del Parlament el 30 de Septiembre de 2005, y fue trasladada al Parlamento español para su discusión y aprobación. El resultado fue un nuevo Estatuto rotundamente rebajado de contenido respecto del propuesto, que, no obstante, fue aprobado por el pueblo de Cataluña en referéndum el 18 de Junio de 2006, a pesar de la existencia de una notable abstención. Sin embargo, este texto, aprobado por el Parlament de Catalunya, por el Parlamento español y por el pueblo de Cataluña mediante referéndum, posteriormente todavía fue recortado en algunos aspectos fundamentales y, sobre todo, desposeído de valor vinculante por el Estado por la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 Junio

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de 2010. El fracaso del Estatuto de 2006 supuso, para muchos, la certificación del agotamiento del modelo autonómico previsto en la Constitución española de 1978 y la imposibilidad de alcanzar, dentro de ésta, una solución mínimamente satisfactoria respecto del estatus político de Cataluña. -

El fracaso político de aquel intento de reforma del Estatuto, acompañado de actitudes políticas de altos cargos e instituciones del Estado español que fueron recibidas en Cataluña como profundamente humillantes, empujaron una reacción popular de descontento que ya se había empezado a manifestar desde 2005, a raíz de las dificultades de negociación del nuevo Estatuto. Esta reacción fue impulsada por diversas organizaciones de la sociedad civil, como la Plataforma pel Dret a Decidir. Sin embargo, fue la evidencia de la incapacidad del nuevo Estatuto para detener el proceso de involución autonómica, lo que hizo crecer un amplio movimiento popular que daba por inútil cualquier futura negociación y entendimiento con el Estado español para mejorar el estatus político de Cataluña dentro del modelo del Estado de las autonomías y que daba un giro radical a favor de la independencia de Cataluña. Entre 2007 y 2010, esta movilización popular a favor del derecho a decidir y de la independencia -ahora, de manera destacada, con la organización de unas consultas populares simbólicas en más de la mitad de los 947 municipios del país- se amplía y se acelera, tal como muestran todas las encuestas disponibles.

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La sentencia del Tribunal Constitucional de 2010, que desactivó todas y cada una de las mejoras que todavía conservaba aquel ya disminuido Estatuto de 2006, después de una espera agónica de casi cuatro años, constituyó para muchos catalanes la certificación definitiva del agotamiento del modelo autonómico de la Constitución de 1978 y, en consecuencia, la búsqueda de nuevas soluciones que pasaban por la creación de un estado para Cataluña y por el crecimiento del número de ciudadanos favorables a opciones secesionistas. La manifestación en Barcelona, organizada por entidades sociales, en contra de la sentencia de 2010, con un millón de participantes y convocada con el reclamo "Somos una nación. Nosotros decidimos", mostró la verdadera magnitud del cambio de dirección de buena parte de la opinión pública a favor de hacer efectiva la condición de "nación" de Cataluña, con todas sus consecuencias políticas.

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La manifestación, también en Barcelona, de 11 de Septiembre de 2012, con un millón y medio de participantes y convocada con un explícito "Cataluña, nuevo Estado de Europa”, fue determinante para producir la reacción parlamentaria por la cual los partidos catalanistas asumirían el "derecho a decidir" como nuevo compromiso político.

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Sin embargo, el 20 de Septiembre de 2012 el Gobierno español, alegando, de manera jurídicamente infundada, motivos de inconstitucionalidad, aún rehusó una última propuesta del Gobierno catalán de un nuevo pacto fiscal en el cual se pedía un sistema de financiación más justo, parcialmente parecido al vasco o al navarro, aunque la propuesta aceptaba que el "pacto" tenía que ser concedido por una ley orgánica del Estado -la LOFCA- y proclamaba la voluntad de continuar contribuyendo solidariamente a la financiación de otras comunidades autónomas.

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Esta negativa del Gobierno español frustraba definitivamente el principal objetivo de aquella legislatura, que pretendía, todavía, minimizar las insuficiencias del Estatuto de 2006. En consecuencia, el presidente Artur Mas anunció la convocatoria de elecciones anticipadas el 25 de Septiembre, en el marco del debate de política general, con el fin de conocer el alcance del apoyo ciudadano al derecho a decidir. Éstos son, en definitiva, los pasos previos al proceso que aquí se analiza.

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Las elecciones del 25 de Noviembre de 2012 consiguieron la participación electoral más alta desde la recuperación de la Generalitat de Catalunya prácticamente, de un 70 por ciento- y los partidos favorables al derecho a decidir obtuvieron casi dos tercios de los escaños. El 23 de Enero, en el primer pleno ordinario de la nueva legislatura, el Parlament aprobaba, con 85 votos a favor, 41 en contra y 2 abstenciones, la Declaración de Soberanía, por la cual se acordaba "iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir a fin de que los ciudadanos y las ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo", de acuerdo con los principios de "soberanía", "legitimidad democrática", "transparencia", "diálogo" "cohesión social", "europeísmo", "legalidad", "papel principal del Parlament" y "participación" y se instaba al Gobierno catalán a convocar una consulta "prioritariamente dentro de la próxima legislatura". Pocas semanas después, el 13 de Marzo de 2013, el Parlament aprobaba una nueva

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resolución, que obtenía el voto favorable de 104 diputados, en la cual se instaba de nuevo al Gobierno de la Generalitat a "iniciar un diálogo con el Gobierno del Estado para hacer posible la celebración de una consulta sobre el futuro de Cataluña". Los pasos siguientes son los que se analizan en detalle en los epígrafes siguientes.

2. Oferta de diálogo y fijación de la fecha y la pregunta de la consulta La primera actuación significativa que se hizo para dar cumplimiento al mandato parlamentario de iniciar el proceso para ejercer el derecho a decidir fue el acuerdo suscrito el 12 de Diciembre de 2013 por seis partidos con representación en el Parlament de Catalunya -CDC, UDC, ERC, ICV, EUiA y las CUP-, que representaban el 64 por ciento de los miembros de la Cámara (87 sobre 135), en el cual se fijaba la fecha para celebrar la consulta (el 9 de Noviembre de 2014) y la pregunta que se sometería a la votación de los ciudadanos. El presidente del gobierno español manifestó en aquel momento, y ha continuado reiterando posteriormente, que esta decisión "unilateral" hacía imposible cualquier negociación con la Generalitat dirigida a realizar el referéndum o la consulta propuesta. Ante esta posición del gobierno del Estado hay que poner de manifiesto, en primer lugar, que hasta el 12 de Diciembre de 2013 desde la Generalitat se había intentado por todos los medios negociar con el Estado la celebración de la consulta y la negociación nunca se había podido ni siquiera iniciar. El Estado negaba de entrada la constitucionalidad de cualquier consulta y despreciaba la solidez política de la propuesta, que se atribuía a una manía de una minoría de dirigentes aislada o, como mucho, a una insatisfacción social limitada y pasajera fruto de la crisis económica. En definitiva, la fijación de la fecha y la pregunta no fueron la causa de la suspensión de las negociaciones con el Estado por la simple razón que estas negociaciones nunca habían empezado, ya que el Estado nunca había querido que empezaran. De hecho, ante los contactos infructuosos con el Estado, el 26 de Julio de 2013, el

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presidente de la Generalitat envió una carta al presidente del gobierno español, hecha pública pocos días después, en la cual planteaba "la necesidad de afrontar el diálogo y la negociación, que permitan de forma pactada la celebración de una consulta al pueblo catalán, en el plazo más breve posible" y adjuntaba el primer informe elaborado por el Consell Assessor per a la Transició Nacional (CATN) 3 en el cual se exponían las cinco vías a través de les cuales se podía realizar legalmente la consulta. La respuesta del presidente Rajoy no se produjo hasta tres días después de la gran muestra de apoyo popular al ejercicio del derecho a decidir del 11 de Septiembre de 2013 -cincuenta días después de recibir la carta de Artur Mas- con la llamada Vía Catalana por la independencia que formó una cadena humana de más de 400 km, uniendo Cataluña de norte a sur y se limitó a manifestar que "el diálogo adquiere su verdadero sentido desde la exigible lealtad institucional y desde el respeto al marco jurídico". Es más, hay que destacar que, ante la reacción del presidente del gobierno español dando por cerrado el diálogo como consecuencia de la fijación "unilateral" de la fecha y la pregunta, el presidente de la Generalitat, en un gesto con el que asumía la posibilidad de elevados costes políticos internos, le respondió -en unas declaraciones a TV3 hechas en el transcurso de una entrevista el mismo 16 de Diciembre- que estaba dispuesto a negociar con él la fecha y la pregunta de la consulta y a modificarlas si fuera necesario. El ofrecimiento del presidente de la Generalitat, una vez más, quedó sin respuesta.

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El Consell Assessor per a la Transició Nacional fue creado por el Decreto 113/2013, de 12 de Febrero, está integrado por personas de reconocido prestigio en las diferentes disciplinas vinculadas con el proceso de transición nacional y su creación responde en la voluntad del Gobierno catalán de dotarse del mejor asesoramiento jurídico y técnico para desarrollar el mencionado proceso, que se tiene que basar en los principios de diálogo y legalidad y con la voluntad del máximo consenso posible. La primera fase de los trabajos de este Consell culminó cono la presentación del Libro blanco de la Transición Nacional el 29 de Septiembre de 2014, que se puede consultar en la web: http://presidencia.gencat.cat/catn

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3. Solicitud al Estado de delegación a la Generalitat de la competencia para convocar la celebración de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña 3.1 Proposición presentada por el Parlament de Catalunya al Congreso de los Diputados Negada toda posibilidad de que el Estado aceptara pactar un procedimiento a fin de que los ciudadanos de Cataluña pudieran decidir su futuro político colectivo, el Parlament catalán decidió solicitar al Estado la delegación de la competencia para convocar un referéndum al amparo de lo que prevé el artículo 150.2 de la Constitución española -en adelante, CE. A tal efecto, el 16 de Enero de 2014, aprobó la Resolución 479/X, por la cual se acuerda presentar en la Mesa del Congreso de los Diputados la Proposición de ley orgánica de delegación a la Generalitat de Catalunya de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña4. Esta Resolución contó con el voto afirmativo de 87 diputados del Parlament sobre un total de 135, es decir, con una mayoría cualificada muy superior a la mayoría absoluta y que se acercaba a la de las dos terceras partes de la cámara. Los portavoces de los grupos parlamentarios favorables a la mencionada resolución (CiU, ERC y ICV-EUiA5) subrayaron durante el debate parlamentario6 que, vista la falta de respuesta política del Gobierno del Estado a la petición de la Generalitat de celebrar una consulta sobre el futuro de Cataluña, la solicitud de la delegación de la competencia estatal sobre referéndums en el marco del artículo 150.2 CE era, de entre las cinco vías apuntadas por el CATN, la más adecuada en 4 5 6

Véase BOPC 239, de 17 de Enero de 2014; BOGC-CD, Serie B, 158-1, de 24 de Enero de 2014 Tres diputados del PSC votaron a favor de la resolución y la CUP se abstuvo. Véase DSPC-P, 44, de 16 de Enero de 2014

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aquellas circunstancias políticas para plantear la posibilidad de realización de la consulta. Los dos argumentos principales para justificar esta opción eran los siguientes: por una parte, era una vía que, partiendo del reconocimiento de la competencia estatal sobre referéndums (art. 92 y 149.1.32 CE), permitía formalizar jurídicamente la voluntad de la Generalitat de celebrar un referéndum consultivo, legal y acordado con el Estado; de la otra, era una vía que obligaba a la celebración de un debate y una votación en el Congreso de los Diputados español donde quedaría públicamente e institucionalmente manifiesta la posición política del Estado sobre la cuestión de la consulta solicitada por la Generalitat. Con directa vinculación a estos dos argumentos conviene recordar que la eventual aceptación en el Congreso de los Diputados de la tramitación de la Proposición de ley orgánica presentada por el Parlament no habría implicado la aprobación literal de la iniciativa catalana, sino el inicio de un procedimiento parlamentario en el seno del cual el partido del Gobierno español y otras fuerzas políticas estatales habrían podido presentar enmiendas para propiciar la negociación y el acuerdo sobre un referéndum legal y acordado entre la Generalitat y el Estado. De hecho, el preámbulo y el artículo único de la Proposición de ley orgánica ponían de relieve la voluntad de la Generalitat de buscar el acuerdo con el Estado tanto sobre la celebración de la consulta como sobre la manera de implementar sus resultados. Antes de entrar en estas dos cuestiones, el mismo preámbulo, en primer lugar, consideraba que la decisión sobre el futuro político de una comunidad nacional como es Cataluña se tenía que articular, como había sucedido en otros contextos políticos parecidos (Quebec y Escocia), en torno al respeto al principio democrático presente en la CE (entre otros, en el artículo 1.1) y que tiene en el referéndum consultivo del artículo 92 CE uno de los instrumentos principales para su materialización efectiva. A continuación el preámbulo afirmaba que "la convocatoria y la celebración de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña puede tener encaje en la Constitución, en la medida en que ésta no excluye la posibilidad de un referéndum consultivo en el ámbito de una comunidad autónoma ni establece límites en cuanto a su contenido". Finalmente, el preámbulo reconocía que el artículo 149.1.32 CE reserva al Estado la autorización de la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, constataba que el artículo 150.2 CE permite al Estado delegar a las comunidades autónomas, por medio de una ley orgánica, facultades correspondientes a una materia de titularidad estatal y entendía que en este caso la naturaleza de la materia (referéndum consultivo y de ámbito territorial autonómico) permite la

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aplicación del artículo 150.2 CE. Puede ser oportuno recordar en este punto que, salvando las diferencias de contexto jurídico y político, el procedimiento utilizado en el Reino Unido para hacer posible el referéndum sobre la independencia de Escocia (Acuerdo entre el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno de Escocia, de 15 de Octubre de 2012) es igualmente el de la delegación de la competencia en la materia desde las instituciones centrales a las del territorio afectado. En todo caso, como hemos avanzado, la Proposición de ley orgánica del Parlament de Catalunya deja clara la voluntad de la Generalitat de buscar el entendimiento con el Estado en relación tanto con la celebración de la consulta como con las acciones derivadas de su resultado. Ambas cuestiones se tratan acto seguido de manera separada. Con respecto a la primera, el preámbulo señalaba que la Proposición de ley orgánica "opta por la fórmula de la delegación ad casum, con el fin de facilitar la aplicación del artículo 150.2 de la Constitución y establecer al mismo tiempo un marco necesario de coordinación y colaboración entre el Estado y la Generalitat". En el mismo sentido el artículo único de la Proposición de ley orgánica establecía lo siguiente: "Se delega a la Generalitat de Catalunya la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum consultivo para que los catalanes se pronuncien sobre el futuro político colectivo de Cataluña, en los términos que se acuerden con el Gobierno del Estado (...)". En cuanto a las consecuencias de los resultados del referéndum y a la voluntad de la Generalitat de llegar a un acuerdo con el Estado sobre su implementación, ya se ha visto que el artículo único dejaba claro que se trataba de un referéndum "consultivo". En la misma línea el preámbulo subrayaba que "la naturaleza consultiva del referéndum tiene que permitir aplicarlo en el caso concreto del derecho a decidir, entendiendo que es la fórmula más idónea para iniciar un proceso democrático y no para definir en sí mismo una realidad jurídica que dependerá de la negociación política posterior y de la aplicación de los resultados del referéndum de acuerdo con el principio de legalidad y sin excluir, naturalmente, los procesos de reforma constitucional". La voluntad de dejar abierta la posibilidad de negociar con el Estado la fecha y la pregunta y el deseo de implementar los resultados de acuerdo con la legalidad vigente quedan patentes en los párrafos que se acaban de reproducir y, en general, en toda la Proposición. En definitiva, se puede afirmar que, mediante la aplicación de la vía del artículo 150.2 CE, la Generalitat hacía uso de uno de los mecanismos constitucionalmente establecidos para poder celebrar una consulta sobre el futuro político de Cataluña, pero no pretendía convocar

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unilateralmente un referéndum de autodeterminación, sino acordar con el Estado la celebración de un referéndum consultivo para conocer la opinión de los ciudadanos catalanes y negociar posteriormente la implementación de sus resultados en el marco de la legalidad, incluidos los procedimientos de la reforma constitucional.

3.2 El rechazo del Congreso de los Diputados español a la Proposición de ley orgánica presentada por el Parlament de Catalunya: argumentos jurídicos del Gobierno del Estado y de los partidos estatales contrarios a la delegación de la competencia en materia de referéndums El Congreso de los Diputados debatió y votó el 8 de Abril de 2014 la toma en consideración de la Proposición de ley orgánica presentada por el Parlament de Catalunya 7. La propuesta catalana fue rechazada, ya que tuvo 299 votos en contra, 47 a favor y 1 abstención. Hay que destacar que entre los grupos parlamentarios que expresaron su voto negativo había el del partido del Gobierno español, el Partido Popular (PP), y el del principal partido de la oposición, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE). El presidente del gobierno español, siguiendo el hilo conductor de los argumentos jurídicos del documento del Gobierno del Estado leído al inicio de la sesión parlamentaria y reproducido en el Diario de Sesiones, expuso la posición contraria del ejecutivo español, y también la del PP, mediante un discurso en el cual sostuvo que la Proposición de ley orgánica del Parlament de Catalunya no tenía encaje constitucional por un doble motivo. Por una parte, por un criterio formal, ya que, según su opinión, la materia de la cual se pedía la delegación -la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum- no era susceptible de ser delegada en los términos establecidos por el artículo 150.2 CE. De la otra, por una razón de fondo, porque el presidente del gobierno español

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Véase DSCD-Pleno, 192, de 8 de Abril de 2014

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consideraba que el objeto del referéndum -el pronunciamiento de los ciudadanos de Cataluña sobre su futuro político colectivo- era una decisión que afectaba a la soberanía nacional y le correspondía adoptarla al conjunto del pueblo español. Con respecto a la objeción constitucional de carácter formal, el presidente del gobierno español entendía que la materia objeto de la solicitud de delegación "no es divisible, consiste exclusivamente en la autorización" y que, por lo tanto, "lo que se solicita abarca todo el contenido de la competencia, transferirlo equivale a vaciarla, es decir, a perder la titularidad". Dicho en otras palabras, el presidente del gobierno español consideraba que la Proposición de ley orgánica vaciaba completamente la competencia estatal del artículo 149.1.32 CE y que este hecho iba en contra del artículo 150.2 CE, que permite únicamente la delegación de facultades correspondientes a materias de titularidad estatal pero no la delegación de la competencia en su totalidad. En cuanto a la inconstitucionalidad de fondo, el presidente del gobierno del Estado estimaba que "lo que pretende ese referéndum, independientemente de los eufemismos con que se camufle, se proclamar una soberanía que no existe porque nuestra Constitución no la reconoce" y que, en consecuencia, "la soberanía española corresponde a todos los españoles". En otros términos, el presidente del gobierno español sostenía que la celebración de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña vulneraba los artículos 1.2 y 2 CE, que proclaman, respectivamente, la soberanía nacional del pueblo español y la indisolubilidad y la indivisibilidad de la nación española. En definitiva, el presidente del gobierno del Estado, en sintonía con la STC 103/2008, entendía que un referéndum de las características recogidas en la Proposición de ley orgánica del Parlament afectaba a la soberanía nacional y no podía ser objeto de una decisión unilateral de los ciudadanos de Cataluña, sino que correspondía exclusivamente al conjunto de los ciudadanos españoles en el marco del procedimiento de reforma constitucional. Este último argumento es el que también esgrimió el portavoz del PSOE cuando afirmó literalmente lo siguiente: "lo que seguro que no cabe en el artículo 92 de la Constitución es preguntar a unos cuantos por aquello que corresponde en todos. (...). Lo que no cabe es hacer un referéndum autonómico con una pregunta que afecte al conjunto de los ciudadanos españoles".

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3.3 Argumentos jurídicos para defensar la constitucionalidad de la Proposición de ley orgánica de solicitud de delegación en la Generalitat de la competencia para autoritzar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña Como se acaba de exponer, los motivos aducidos en el Congreso de los Diputados español para predicar la inconstitucionalidad de la Proposición de ley orgánica presentada por el Parlament en el marco del artículo 150.2 CE son sustancialmente dos y se pueden resumir sintéticamente de la manera siguiente: el primero es que se pretende delegar una competencia estatal a la Generalitat sobre una materia no susceptible de delegación; el segundo es que se prevé la realización de un referéndum autonómico sobre un objeto que corresponde al referéndum del conjunto de los ciudadanos españoles. Con respecto al carácter indelegable de la competencia estatal sobre autorización de la convocatoria de referéndums, se recordará que se basa en una concepción según la cual la materia objeto de la delegación es indivisible y consiguientemente, si se delega, se vacía completamente la posibilidad de intervención del Estado. Tres son los argumentos jurídicos que se pueden oponer a este planteamiento defendido por el Gobierno del Estado y la mayoría del Congreso de los Diputados. En primer lugar, se puede constatar que la Proposición de ley orgánica del Parlament de Catalunya no pretende una delegación general de la competencia estatal, sino simplemente una delegación "ad casum", ya que, como señala literalmente su artículo único, su objetivo es pedir la competencia para autorizar, convocar y celebrar "un" referéndum sobre el futuro político de Cataluña. En segundo lugar, se puede comprobar también que el texto del artículo único de la Proposición de ley orgánica no desapodera totalmente al Estado en la materia ya que deja claro que la delegación de la competencia para autorizar el referéndum se hará "en los términos que se acuerden con el Gobierno del Estado". En este punto es oportuno recordar que, de acuerdo con el artículo 150.2 CE, cualquier ley orgánica de delegación de competencias puede incorporar las formas de control que el Estado se quiera reservar. Finalmente, no parece que se pueda sostener que una competencia es, por su naturaleza, indelegable ya que, al menos

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con respecto a la convocatoria de referéndums, el Estatuto de 1979 (art. 56.3) y el Estatuto de 2006 (art. 223.1) ya prevén que la Generalitat pueda convocar los referéndums de reforma Estatutaria previa autorización del Estado. En cuanto a la pretendida inviabilidad constitucional de un referéndum de ámbito territorial puramente autonómico sobre el futuro político de Cataluña, se puede afirmar con rotundidad que la celebración de este referéndum no usurpa ninguna función al pueblo español como titular de la soberanía nacional establecida en el artículo 1.2 CE. Como igualmente explicitan de manera inequívoca tanto el preámbulo como el artículo único de la Proposición de ley orgánica, el referéndum que se quiere celebrar es de carácter "consultivo", es decir, no es un referéndum del cual se pueda derivar directamente la autodeterminación de Cataluña o su secesión unilateral del Estado español, sino eventualmente una "negociación" entre la Generalitat y el Estado en el marco de la legalidad y de los procedimientos de reforma constitucional. Hace falta destacar que la admisibilidad constitucional de un referéndum consultivo sobre la futura configuración política de Cataluña ha sido defendida por diversos constitucionalistas

españoles,

como,

entre

otros,

el

profesor

Rubio

Llorente,

exvicepresidente del Tribunal Constitucional y expresidente del Consejo de Estado. Según este punto de vista, la viabilidad constitucional de un referéndum autonómico, de carácter consultivo, sobre el futuro político de Cataluña encuentra su fundamento en el principio democrático del artículo 1.1 CE y en la previsión de referéndums consultivos del artículo 92 CE, mientras que la intervención del pueblo español, como titular de la soberanía nacional, queda reservada

para

un

eventual

posterior

referéndum

vinculante

de

reforma

constitucional. Esta última posición parece haber sido acogida también por el Tribunal Constitucional en la STC 42/2014, en la cual no se reitera la doctrina establecida en la STC 103/2008, relativa al denominado Plan Ibarretxe. De esta última sentencia se desprendía que quedaba excluida la posibilidad de cualquier consulta a los ciudadanos de una comunidad autónoma que pudiera afectar al titular de la soberanía, ya que en este caso sólo se podía realizar un referéndum de reforma constitucional con intervención del conjunto de los ciudadanos españoles. De la STC 42/2014, que declara la conformidad constitucional de las referencias al derecho a decidir de Cataluña contenidas en la Resolución 5/X del Parlament, de 23 de Enero de 2013, se puede deducir que tiene cobertura constitucional un referéndum consultivo y acordado con el Estado como el que la Generalitat reclamaba poder celebrar sobre el futuro político de

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Cataluña mediante la delegación de la competencia. Hay que advertir, sin embargo, que, la STC de 25 de Febrero de 2015 ha vuelto a poner en valor los pronunciamientos de la STC 103/2008, si bien lo hace sin dejar de invocar ni contradecir la doctrina de la STC 42/2014. En efecto, pueden encontrarse en la Sentencia 42/2014 bastantes elementos para defender que, sin reforma constitucional previa, un referéndum consultivo puede celebrarse en Cataluña para conocer la voluntad política de sus ciudadanos sobre su pertenencia o no al Estado español. Estos elementos son los siguientes: en primer lugar, el énfasis que la Sentencia pone en el principio democrático como valor superior del ordenamiento y fundamento de la conformidad constitucional del derecho a decidir de Cataluña; en segundo lugar, la distinción que hace el Tribunal entre actividades preparatorias en el ejercicio del derecho a decidir y la consecución efectiva de éste; en tercer lugar, la Sentencia no excluye explícitamente ningún instrumento para la realización de las actividades preparatorias del ejercicio del derecho a decidir, mientras que la exigencia de la reforma constitucional, con referéndum de todos los españoles, la vincula únicamente a la fase de consecución efectiva del ejercicio del derecho a decidir; finalmente, la invocación de la Opinión del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de Agosto de 1998 que es utilizada en la Sentencia 42/2014 para reforzar la afirmación de que una comunidad autónoma no puede convocar unilateralmente un referéndum de autodeterminación, pero, como es de sobra conocido, esta decisión del Tribunal Supremo canadiense no cuestiona de ninguna manera, sino al contrario, que Quebec o cualquier otra provincia pueda organizar un referéndum para conocer su voluntad política sobre una propuesta de secesión. En definitiva, desde la perspectiva estrictamente jurídica, Cataluña no es soberana para decidir unilateralmente su futuro político colectivo, pero sí que puede ser consultada sobre esta cuestión en el marco del ordenamiento constitucional español.

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4. Nuevas ofertas de negociación y apoyo social al ejercicio del derecho a decidir Pocos días después de la negativa del Congreso de los Diputados a la delegación de la competencia, el presidente Rajoy, en una rueda de prensa (12.04.2014), vuelve a acusar al Parlament de Catalunya y al Gobierno de la Generalitat de tomar decisiones unilaterales que hacen imposible cualquier tipo de diálogo: "Lo tengo que decir con meridiana claridad: es un proceso continuo de toma de decisiones unilaterales. Así es imposible dialogar". Sin embargo, en los días posteriores, el presidente Mas, en diversas entrevistas a diferentes medios de comunicación reitera la oferta de diálogo a Rajoy para afrontar la voluntad mayoritaria del pueblo de Cataluña para hacer la consulta. El presidente catalán pide al Estado espanyol que siga el ejemplo británico: -

“Es necesario sentarse a negociar, llegar a un acuerdo y dejar que la gente vote. Esta es la fórmula britànica. Me gustaria que España hiciera lo mismo, que tuviera la misma mentalidad” –entrevista a la BBC (18.01.2014)

-

“Siempre he dicho que si el Estado tiene algo a ofrecer a Cataluña se tendrá que votar, elegir democràticament entre la oferta del Estado y la pregunta pactada en Cataluña” –entrevista a La Vanguardia (02.02.2014)

-

“El tiempo para hacer una oferta (por parte del Estado) no ha pasado del todo porque no podemos impedir que el Estado español algún día reaccione y ofrezca un encaje constitucional nuevo (...). Sería bastante antidemocrático que los catalanes entonces dijéramos que no queremos escucharlo. ¿Qué condición se tendría que cumplir para aceptar esta oferta? Que pasara por las urnas: votar la oferta de España y la pregunta concedida a Cataluña" -entrevista al Ara (02.03.2014)

-

“No quiero actuar solo en este proceso, pero si hay una oferta de l’Estat espanyol, la mejor manera de valorarla es en las urnas” –entrevista al Ara (02.03.2014)

Antes del verano, el presidente Mas todavía vuelve a reiterar en diversas ocasiones y

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diferentes ámbitos su voluntad de diálogo y ofrece al presidente Rajoy negociar los términos de la consulta, abriéndose de nuevo a modificar la fecha y la pregunta: -

“Estoy dispuesto a hablar con el presidente Rajoy, ya se lo he dicho, siempre que haga falta. Sin condiciones previas por ninguna de las partes" -Ple del Parlament en respuesta a una interpelación del Grupo Parlamentario Popular8 (07.05.2014)

-

“Si hay una oferta sólida, creíble y con garantías, por parte del Estado español (...) mi condición es que tiene que pasar por las urnas (...) y la decisión final la tiene que tomar el pueblo de Cataluña y sólo la puede tomar en las urnas”- conferencia en Tribuna Girona (09.05.2014)

-

“If the Spanish government says o.k., we are willing to accept the consultation in Catalonia, we are committed to let Catalan people vote, and as they did in the U.K., we have to sit at the table and open negotiations (...). You can talk about the terms of this referendum or this consultation, you can talk about the date, you can talk about the question” –entrevista a Bloomberg (15.07.2014)

El 23 de Julio de 2014, Joan Rigol, coordinador del Pacte Nacional pel Dret a Decidir 9 escribe una carta al presidente Rajoy en la cual le pide que "propicie un diálogo con el Gobierno de la Generalitat de Catalunya para que no se impida el poder ejercer legalmente el derecho de consulta que poseemos los ciudadanos catalanes", de acuerdo con los fundamentos jurídicos de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Declaración de Soberanía. Finalmente, el 30 de Julio, más de un año después del último encuentro hecho público entre los presidentes de la Generalitat y del gobierno español, se produce una nueva reunión en el Palacio de la Moncloa. A la salida el presidente Mas constata que se mantiene el desacuerdo con el presidente español respecto de la consulta del 9-N, y explica10 que le ha 8

Véase Diario de Sesiones del Parlament de Catalunya – Ple, sesión núm. 32 primera reunión p. 21

9

El Pacte Nacional pel Dret a Decidir (PNDD) se constituyó el 26 de Junio de 2013 y agrupa diversas Instituciones; partidos políticos favorables al derecho a decidir; así como las principales asociaciones y entidades catalanas de ámbito municipal; cultural; educativo; social; cívico; deportivo; generacional; sindical; empresarial y profesional. Al margen de las cerca de 50 entidades promotoras, se han adherido más de 4.200 entidades. 10

Bloomberg, El Mundo, Ara.

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transmitido su voluntad de celebrar la consulta y hacerla "legalmente y, si puede ser, de acuerdo con el Estado". La Diada del 11 de Septiembre de 2014 se convierte de nuevo en un clamor a favor de poder votar, en la cual 1,8 millones de personas (que representan aproximadamente el 24% de la población de Cataluña) forman un mosaico en forma de V llenando dos de las principales avenidas de la ciudad de Barcelona. De hecho, el apoyo social en el ejercicio del derecho a decidir ha sido una de las características constantes de esta primera etapa del proceso. Como muestras significativas de este hecho se pueden mencionar las más de 3.000 entidades sociales que el mes de Julio de 2014 se habían adherido al Pacte Nacional pel dret a Decidir -constituido en el Parlament de Catalunya en Junio de 2013- y los 920 municipios de Cataluña, sobre un total de 947, que en los plenos de sus ayuntamientos aprobaron mociones a favor de la celebración de la consulta. Cerradas todas las vías de negociación para convocar de manera acordada un referéndum o una consulta, la Generalitat decidió utilizar la única vía legal que tenía a su alcance dado que la Ley catalana de consultas por la vía de referéndum, la 4/2010, había sido recurrida por el Estado ante el Tribunal Constitucional y, aunque éste había levantado la suspensión, no tenía ningún sentido intentar su aplicación ya que la misma ley establecía que la convocatoria de los referéndums que se regulaban correspondía al gobierno del Estado. Así, pues, la Generalitat no tenía otra vía que la de la Ley de consultas no referendarias que se estaba tramitando en el Parlament desde la legislatura precedente.

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5. Aprobación de la Ley de consultas populares no referendarias y Decreto de convocatoria 5.1 La Ley catalana de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana El 19 de Septiembre de 2014 el Parlament de Catalunya aprobaba, por 106 votos a favor y 28 en contra, la Ley de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana, con origen en una proposición de ley elaborada por una ponencia conjunta y al amparo del artículo 122 del Estatuto de autonomía, que le confiere la facultad exclusiva para regular y convocar, dentro del ámbito de sus competencias, cualquier consulta popular, salvo el referéndum. La Proposición de ley, una vez aprobado el Dictamen por la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlament, fue sometida a dictamen del Consell de Garanties Estatutàries. El Consell, en su Dictamen 19/2014, de 19 de Agosto, consideró, por mayoría, que la Proposición era conforme al Estatuto de autonomía y a la Constitución. El Dictamen contó con los votos particulares de cuatro consejeros, que discrepaban de la opinión mayoritaria, al considerar, en general y con matices diversos, que las consultas populares no referendarias que preveía la Ley eran, materialmente, referéndums, y, en uno de los votos, que las consultas previstas a la Ley rebasaban el ámbito de competencias de la Generalitat. Sobre este debate se volverá más adelante, a la hora de analizar los argumentos de la impugnación de la Ley por parte del Gobierno del Estado. Sin entrar en los detalles de la regulación que establece la Ley11 y sin olvidar que se trata de 11

La Ley 10/2014, de 26 de Septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación

ciudadana, publicada en el DOGC n. 6715, de 27 de Septiembre, se ampara en la competencia de carácter exclusivo que el Estatuto de autonomía (art. 122) otorga a la Generalitat "para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, el cumplimiento y la convocatoria por la misma Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y

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una normativa general sobre mecanismos de participación ciudadana que incluye consultas populares no referendarias y otros instrumentos de participación, es necesario mencionar, no obstante, tres elementos que resultan especialmente relevantes en la convocatoria de la consulta sobre el futuro político de Cataluña: -

Primero, se trata en todo caso de procesos participativos cuyos resultados no tienen efectos vinculantes. Así se dice expresamente en la Ley, tanto en relación con las consultas populares no referendarias (art. 8) como también en relación con los otros mecanismos de participación ciudadana (art. 51).

cualquier otro instrumento de consulta popular, salvando lo que dispone el artículo 149.1.32 de la Constitución". Este precepto estatutario fue declarado conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 31/2010, de 28 de Junio (FJ 69), siempre que se entendiera que la excepción que prevé en la referencia al art. 149.1.32 CE incluye la figura del referéndum en su integridad y no sólo la autorización estatal para su convocatoria. De hecho, el Parlament de Catalunya aprobó con anterioridad a esta Sentencia la Ley 4/2010, de 17 de Marzo, de consultas populares por vía de referéndum, que fue impugnada por el Gobierno estatal ante el Tribunal Constitucional y que éste suspendió automáticamente al presentarse la impugnación, levantándola pero poco después (auto de 9 de Junio de 2010), de manera tal que esta Ley estaba plenamente en vigor en el momento en que se elaboró y aprobó la Ley de consultas no referendarias. La Ley 10/2014 regula dos modalidades de consulta y participación ciudadanas: las consultas populares no referendarias, por un lado, y los procesos de participación ciudadana, por otro, entre los cuales se cuentan las encuestas y las audiencias públicas ciudadanas. La Ley, además, actúa de forma supletoria respecto de los otros instrumentos y mecanismos de participación que prevean específicamente las leyes sectoriales. En relación con las consultas populares no referendarias, la Ley las define como "la convocatoria hecha por las autoridades competentes, de acuerdo con lo que establece esta Ley, a las personas legitimadas en cada caso para que manifiesten su opinión sobre una determinada actuación, decisión o política pública, mediante votación" (art. 3.1). Establece diversas modalidades, en función de diversos criterios: según quién las promueve, se distingue entre consultas de iniciativa institucional y de iniciativa ciudadana; y por su ámbito, entre consultas nacionales y consultas locales. Las consultas de iniciativa institucional de ámbito nacional pueden ser promovidas por el presidente de la Generalitat o el Gobierno catalán, por el Parlament de Catalunya o por los municipios, mientras que las de ámbito local pueden serlo por los ayuntamientos, los consejos comarcales, las diputaciones o los consejos de veguería y el alcalde o presidente del ente local, con las condiciones que fija la Ley. La iniciativa ciudadana requiere la constitución de una comisión promotora, integrada por una o más entidades con personalidad jurídica propia y sin ánimo de lucro o bien por tres o más personas físicas, y el apoyo de un determinado número de firmas, que es de 75.000 en el caso de las iniciativas de ámbito nacional y que es variable en el caso de las de ámbito local, en función de la población de los municipios afectados. La convocatoria de las consultas corresponde al presidente de la Generalitat o bien al presidente del ente local correspondiente, de acuerdo con los requisitos que establece la Ley y, si procede, los que establezca la normativa específica local.

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-

Segundo, la delimitación del ámbito de personas que pueden ser llamadas para participar en las consultas populares no referendarias muestra una voluntad de abrir al máximo la participación de colectivos que en cada caso puedan resultar interesados en las consultas. Concretamente, a diferencia de lo que sucede con el censo electoral de quienes pueden participar en las elecciones locales, autonómicas, estatales y en los referéndums, el ámbito de las personas llamadas a votar se extiende a las personas mayores de dieciséis años que: o

tengan la condición política de catalanas, incluyendo a los residentes en el extranjero,

o

sean nacionales de estados miembros de la Unión Europea, inscritas en el Registro de población de Cataluña y con un mínimo de un año de residencia continuada inmediatamente anterior a la consulta,

o

sean nacionales de terceros estados, inscritas en el Registro de población de Cataluña y con una residencia legal durante un periodo continuado de tres años inmediatamente anterior a la consulta.

-

Tercero, el sistema de garantías de las consultas populares no referendarias es diferente del que se establece en la legislación electoral para los procesos electorales y de referéndum, ya que no se basa ni en la administración electoral ni en la jurisdicción electoral12.

12

Se articula en tres tipos de órganos: una Comisión de Control (integrada por siete miembros nombrados por el

Parlament, que actúan con independencia, encargada de la supervisión, garantía y control de los procesos de consulta), las comisiones de seguimiento, de ámbito territorial (siete en total, que se corresponden con las delegaciones territoriales del Gobierno catalán, integradas por cinco miembros designados por la Comisión de Control, para cada proceso de consulta, a propuesta del Consejo de la Abogacía Catalana -dos--, del Colegio de Politólogos de Cataluña, del Consejo de Gobiernos Locales y del Gobierno catalán, con funciones básicamente de gestión y control de la consulta por la cual han sido nombradas) y las mesas de consulta delante de las cuales se efectúa la votación (integradas por un presidente y dos gestores, designados por sorteo entre las personas inscritas en el registro de participantes de la mesa correspondiente, que pueden renunciar a formar parte de la misma). Se debe observar que este sistema de garantías basado en las juntas electorales (central, autonómicas, provinciales y de zona, integradas en gran parte por personal judicial) y las mesas electorales (designadas por sorteo pero de participación obligatoria, salvo causa justificada y documentada que impida formar parte de las mismas).

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Los dos últimos elementos destacados (la no coincidencia del ámbito subjetivo de participantes con el censo electoral y el sistema de garantías específico y diferente del electoral) son especialmente relevantes en el debate político-jurídico sobre la legitimidad constitucional de la figura de las consultas populares no referendarias, a partir de la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Éste, en efecto, ha distinguido entre consultas populares, en general, y referéndums, como consultas específicas, sobre la base precisamente de los elementos mencionados. Así, la STC 103/2008, de 11 de Septiembre, se pronunció expresamente sobre esta cuestión: “El referéndum es, por tanto, una especie del género “consulta popular” con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de Enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas (…) Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica “por vía de referéndum” (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria.” (FJ 2) Es clara, pues, la voluntad de la Ley catalana de regular una forma de consulta que no se incluya en el concepto que el mismo Tribunal Constitucional ha establecido para los referéndums. A pesar de eso, éste es el reproche principal que se ha hecho a la Ley, tanto por los votos discrepantes del Consell de Garanties Estatutàries como por el Gobierno estatal en su impugnación, cuestionando su constitucionalidad. Este debate se examina con un poco más de detalle más adelante.

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5.2 El Decreto de convocatoria de la consulta popular del día 9 de Noviembre de 2014 sobre el futuro político de Cataluña Dos semanas después de la aprobación de la Ley de consultas no referendarias, el 27 de Septiembre de 2014, el presidente de la Generalitat decidió convocar, de acuerdo con la mencionada Ley y mediante el Decreto 129/201413, una consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña. Como elementos principales del Decreto debemos destacar: -

La pregunta y la fecha fueron las ya acordadas el 12 de Diciembre de 2013 por Convergència i Unió, Esquerra Republicana de Catalunya, Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa y la Candidatura d’Unitat Popular14.

-

El ámbito de las personas llamadas a participar es el más extenso que permite la propia Ley. Es decir: los mayores de 16 años que tengan la condición política de catalanes, incluyendo los residentes en el extranjero o sean nacionales de estados miembros de la Unión Europea con un mínimo de un año de residencia continuada inmediatamente anterior a la consulta o sean nacionales de terceros estados, inscritos en el Registro de población de Cataluña y con una residencia legal durante un periodo continuado de tres años inmediatamente anterior a la consulta.

-

La consulta se presenta, a partir de la breve y concisa exposición de motivos que incluye el propio Decreto, como un instrumento de participación de los ciudadanos de Cataluña en los asuntos que corresponden a la Generalitat, y cita expresamente entre éstos la potestad para ejercer la iniciativa de reforma constitucional, como le reconocen tanto la Constitución (art. 87 y 166) como el Estatuto de autonomía (art. 61). Esta circunstancia, hecha explícita en el texto del Decreto, junto con el carácter no vinculante del resultado, tiene una especial

13

Publicada en el DOGC de 27 de Septiembre de 2014, en un anexo (DOGC núm. 6715A)

14

El texto de la pregunta era el siguiente: “Quiere que Cataluña sea un Estado? En caso afirmativo, ¿Quiere que ese Estado sea independiente?”

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trascendencia a la hora de valorar la legitimidad constitucional de la consulta ante su impugnación por parte del Estado, como se hace en el apartado siguiente.

5.3 Las impugnaciones de la Ley de consultas populares y del Decreto de convocatoria de la consulta del 9-N y su suspensión 5.3.1 El procedimiento de impugnación y la suspensión de la Ley y del Decreto Tanto la Ley de consultas como el Decreto de convocatoria de la consulta para el día 9 de Noviembre fueron impugnadas por el Gobierno del Estado ante el Tribunal Constitucional mediante sendos recursos, que fueron admitidos a trámite por el Tribunal y que han sido resueltos mediante las dos recientes sentencias del Tribunal Constitucional 31/2015 y 32/2015, ambas de 25 de Febrero de 2015. La admisión comportó la suspensión automática de la parte impugnada de la Ley y del Decreto de convocatoria de la consulta. Hay que subrayar que tanto la impugnación como la admisión a trámite de los correspondientes recursos se produjeron con una celeridad extraordinaria y absolutamente inusual. En efecto, tanto la Ley como el Decreto fueron publicados en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya el día 27 de Septiembre. El Consejo de Estado, convocado de urgencia y con carácter extraordinario para el domingo día 28 por la tarde, emitió sus dictámenes previos, preceptivos y a requerimiento del Gobierno estatal, el mismo día 28. El Gobierno español, en una reunión extraordinaria del Consejo de Ministros el día 29 de Septiembre, decidió la impugnación de los dos actos, y el abogado del Estado presentó los recursos ante el Tribunal Constitucional el mismo día 29. Finalmente, el Pleno del Tribunal Constitucional, convocado igualmente con carácter urgente y extraordinario -por primera vez-, admitió directamente a trámite, el día 29 mismo, los recursos. Este proceso presenta algunas características inusuales. Lo que resulta más sorprendente, sin embargo, no son tanto las convocatorias urgentes y extraordinarias de los tres órganos implicados, que a pesar de ser legítimas no dejan de ser absolutamente inusuales

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(especialmente la del Consejo de Estado y, sobre todo, la del Pleno del Tribunal Constitucional), y ni siquiera lo extrema celeridad en la toma de sus resoluciones (que se pronuncian sobre cuestiones jurídicas complejas y sobre algunos textos, como el Decreto de convocatoria de la consulta, desconocidos hasta el momento), sino sobre todo la "sincronización" de estas convocatorias, muy especialmente con respecto al Tribunal Constitucional: el mismo día en que se presentan los recursos por parte del Gobierno del Estado se convoca el Pleno con carácter extraordinario, éste se reúne con todos sus miembros y decide, directamente -sin ningún informe letrado previo, como es habitual- su admisión a trámite, con la correspondiente suspensión automática que esta admisión comporta, y que el Tribunal Constitucional se encarga de explicitar que tiene efectos inmediatos para las partes y a partir de su publicación en el BOE (cosa que se produce al día siguiente, día 30 de Septiembre) respecto de terceros. Aunque la admisión a trámite de los recursos y la suspensión eran jurídicamente obligadas, el Tribunal Constitucional al acelerar, de manera innecesaria y sin precedentes conocidos, su actuación, sembró sombras importantes sobre su imparcialidad. La impugnación de la Ley y del Decreto ante el Tribunal Constitucional, como se ha dicho, comportó su suspensión automática, dado que el Gobierno estatal hizo uso del privilegio procesal que le otorga la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, por el cual la mera invocación del artículo 161.2 de la Constitución supone la suspensión automática de los actos impugnados, por un periodo máximo de cinco meses, dentro del cual el Tribunal tiene que ratificar o levantar la suspensión. El Tribunal Constitucional, como ya se ha indicado, dijo explícitamente que esta suspensión tenía efectos inmediatos para las partes y, para terceros, a partir de su publicación en el BOE, que se produjo al día siguiente. Con esta suspensión automática inmediata, las actuaciones de aplicación de la Ley y del Decreto fueron muy escasas y se limitaron prácticamente a algunas acciones previas y preparatorias, como la creación del fichero con datos personales relativo al Registro de participación en consultas populares no referendarias15 y el nombramiento de los miembros de la Comissión

15

Orden GRI/286/2014, de 19 de Septiembre, por la cual se regulan los ficheros que contienen datos de carácter personal gestionados por el Departament de Governació i Relacions Institucionals, Anexo 1.

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de Control prevista en la Ley por el Gobierno de la Generalitat16.

5.3.2 Los motivos de impugnación y el debate jurídico-político sobre la consulta Los motivos que fundamentan la impugnación de la Ley 10/2014 y del Decreto de convocatoria de la consulta por parte del Gobierno estatal, y que centran el debate jurídicopolítico sobre esta cuestión, se pueden cifrar básicamente en dos ejes diversos: (i) por un lado, el concepto de referéndum y la distinción respecto de las consultas populares no referendarias; (ii) por otro, la competencia de la Generalitat sobre el objeto de la consulta. No se trata aquí, naturalmente, de examinar con detalle los argumentos aducidos en un sentido y en otro en estas dos cuestiones esenciales, sino de hacer algunas observaciones básicas, que ponen de manifiesto que el Gobierno estatal ha optado por una interpretación restrictiva y limitadora del marco constitucional español vigente, frente a otras interpretaciones posibles, que permitirían la celebración de la consulta proyectada por la Generalitat sin ninguna ruptura del orden constitucional vigente. La primera cuestión esencial que se plantea es la naturaleza misma de las consultas populares previstas en la Ley 10/2014 y, en consecuencia, de la consulta convocada mediante el Decreto del presidente de la Generalitat 129/2014. La Ley afirma expresamente que se trata de consultas populares no referendarias, mientras que el Gobierno estatal afirma que materialmente son referéndums y que la Generalitat comete un fraude de ley (de Constitución) al presentarlas de una manera diferente. Esta cuestión tiene una importancia primordial, ya que los referéndums tienen que ser regulados –en principio17- y autorizados por el Estado, mientras que las consultas populares no referendarias corresponden a la

16

Fueron designados por el Parlament de Catalunya el dia 1 de Octubre de 2014 y nombrados, “a los efectos de la vigencia que corresponda”, por Decreto del presidente de la Generalitat 132/2014, de 2 de Octubre, de nombramiento de los miembros de la Comisión de Control de las Consultas Populares no Referendarias. 17

Ésta es una cuestión todavía debatida, que tendrá que ser resuelta por el Tribunal Constitucional cuando se pronuncie sobre el recurso de inconstitucionalidad que se presentó contra la Ley catalana 4/2010, de 17 de Marzo, de consultas populares por vía de referéndum. Pero en la Sentencia 31/2010 realizó una afirmación que marca un criterio que podría anticipar su resolución, en el sentido de considerar que la exclusión del referéndum de la competencia de la Generalitat que hace el arte. 122 del Estatuto de autonomía se tiene que extender no solamente a la facultad de autorización del Estado, sino "a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación" (FJ 69).

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competencia exclusiva de la Generalitat (art. 122 EAC). La distinción entre estas dos figuras fue abordada por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 103/2008, de 11 de Septiembre, en la cual, después de admitir que podía haber consultas populares que se produjeran por una vía no referendaria, estableció los elementos de diferenciación en el ámbito de las personas consultadas y en el procedimiento y las garantías de la consulta, de manera tal que se tenían que considerar referéndums todas aquellas consultas en las cuales el sujeto consultado fuera el cuerpo electoral y se produjeran mediante procedimientos electorales, con las garantías correspondientes a este tipo de procedimientos18. Existe, por tanto, una base suficiente, sustentada en la misma jurisprudencia del Tribunal Constitucional, para que la Generalitat pueda regular, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 122 del Estatuto, las consultas populares no referendarias, siempre que el ámbito de personas consultadas no coincida con el cuerpo electoral y que el procedimiento seguido para realizarla no sea el electoral, con las garantías que le son propias y que establece la legislación electoral. Así lo entendió el Parlament de Catalunya al aprobar la Ley de consultas populares no referendarias (que se une a la Ley del propio Parlament de Catalunya de consultas por vía de referéndum) y el Consell de Garanties Estatutàries en su dictamen sobre ésta. Por el contrario, el Gobierno estatal entiende que estas consultas constituyen materialmente un referéndum, y que, por lo tanto, le corresponde la competencia para regularlas y para autorizarlas. Importa destacar aquí que, más allá del debate jurídico en el cual aquí no podemos detenernos y que normalmente es abierto, la posición del Parlament de Catalunya al aprobar esta Ley, sobre la base de una distinción entre referéndums y consultas populares no referendarias realizada por el mismo Tribunal Constitucional, es, al menos, perfectamente plausible y razonable, y que resulta en cambio injustificado y desproporcionado calificar esta actuación como un fraude de ley o de Constitución. Puede haber, naturalmente, diferencias de criterio en la interpretación de la Constitución y de la doctrina misma del Tribunal Constitucional. Pero cuando una interpretación se sustenta en una base razonable, 18

Explícitamente, la STC 103/2008 concluye que: "Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica "por vía de referéndum" (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria." (FJ 2).

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calificarla como de fraude sólo se puede explicar como un intento de apropiación de la Constitución y de su "verdadero" sentido y de exclusión de cualquier otra, en la cual se ahoga toda legitimidad. Este tono exclusivista y excluyente, que pretende reducir la Constitución sólo al sentido que le da uno de los actores que actúan en el sistema, se manifiesta claramente a lo largo de los escritos de impugnación del Gobierno estatal, donde abundan expresiones como "verdadero" y "recto" para referirse a la interpretación de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional que hace el Gobierno estatal y, en cambio, "fraude", "disimulo" y otros similares cuando se refiere a la de la Generalitat, a la cual constantemente se atribuyen finalidades y objetivos que van más allá de sus actuaciones expresas. El Tribunal Constitucional, finalmente, en la Sentencia 31/2015, de 25 de Febrero, mediante la cual resuelve el recurso (en un plazo extraordinariamente breve, todo hay que decirlo, a la vista del tiempo que tarda en resolver los recursos de inconstitucionalidad, que está entre cuatro y diez años), da la razón al Gobierno central, considerando que todas las consultas que incluyan el cuerpo electoral (aunque no coincida con él) y se verifiquen mediante el voto de los ciudadanos (aunque no sea por los procedimientos electorales vigentes) tienen que ser consideradas como referéndum y, por lo tanto, tienen que ser reguladas en exclusiva por el Estado19 y tienen que ser autorizadas por el Gobierno central, sea cuál sea su ámbito territorial (Cataluña, municipal o supramunicipal) y sea cuál sea su objeto (se trate, o no, de competencias autonómicas o locales). De esta manera, el Tribunal Constitucional ha reinterpretado, o al menos concretado su propia doctrina, en sentido otra vez restrictivo y en contra de la interpretación, perfectamente plausible, como ya se ha visto, que había hecho una amplísima mayoría del Parlament de Catalunya (106 diputados, que representan el 78,5 por ciento de los miembros del Parlament). La segunda cuestión básica que se plantea es la de la competencia de la Generalitat para convocar una consulta, como la del Decreto 129/2014. Este Decreto ha sido anulado por el Tribunal Constitucional, como se ha dicho, por la Sentencia 32/2015, de 25 de Febrero, en la medida en que se trataba de un tipo de consulta (que incluía el cuerpo electoral, aunque no coincidía con él) que el mismo Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional en la

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Avanzándose así, además, a la resolución, todavía pendiente, de otro recurso de inconstituicionalitat presentado contra la ley de Cataluña que regulaba los referéndums -Ley catalana 4/2010-, en línea con lo que ya había adelantado igualmente el Tribunal Constitucional en la Sentencia 31/2010, sobre el Estatuto de Cataluña.

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sentencia dictada el mismo día respecto de la Ley catalana de consultas no referendarias. La sentencia del Tribunal Constitucional no entra, sin embargo, a considerar el elemento competencial y otros aspectos del Decreto de convocatoria, que puede ser interesante considerar. En efecto, más allá de la competencia de la Generalitat para regular en general las consultas populares no referendarias, se ha planteado también en el debate político y jurídico la cuestión de si la Generalitat tiene competencia para convocar una consulta sobre el futuro político de Cataluña. Y eso desde dos puntos de vista diferentes: en primer lugar, si una consulta como ésta se puede incluir en "el ámbito de sus competencias", como exige el art. 122 EAC para las consultas populares no referendarias que pueda realizar la Generalitat; y, en segundo, lugar, estrechamente conectado, por la afectación que el objeto de la consulta tiene para el conjunto del Estado, más allá de Cataluña. Sobre el primero, hay que decir que la expresión "ámbito de competencias de la Generalitat" se puede entender de dos maneras diferentes: en sentido estricto, como el conjunto de títulos competenciales que el Estatuto atribuye a la Generalitat para actuar en los diversos campos de la acción pública, como la sanidad, la educación, el comercio, la cultura y las otras materias que prevé el capítulo II del título IV. Y en sentido amplio, como el conjunto de potestades de que disponen las instituciones de la Generalitat incluidas también aquellas que no se proyectan sobre materias competenciales sino que consisten en facultades de iniciativa, participación, impulso político y otros, que se pueden extender más allá del círculo estricto de los títulos competenciales propios. Otra vez, y más allá del debate jurídico que se pueda producir sobre esta interpretación, claro está que el sentido amplio de competencia que se ha indicado no resulta en absoluto disparatado o injustificado y que, por lo tanto, como ha hecho el Consell de Garanties Estatutàries, es perfectamente sostenible20. Así, es posible entender que la consulta se pueda plantear respecto del ejercicio de una facultad de impulso o de iniciativa política de la Generalitat, como puede ser la iniciativa de reforma constitucional, que la misma Constitución reconoce al Parlament de Catalunya (art. 87 y 166 CE). Y eso es lo que hace la consulta convocada mediante el Decreto 129/2014: llamar a la

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El Consell de Garanties Estatutàries se pronunció en este sentido (Dictamen 19/2014, FJ segon-4), después de precisar que su pronunciamiento anterior, sobre la Ley de consultas por vía de referéndum, en el sentido más estricto del concepto de competencia (Dictamen 15/2010, de 6 de Julio), derivaba del hecho de que no se refería a consultas de origen no institucional sino ciudadano.

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ciudadanía de Cataluña (más amplia que su cuerpo electoral) para que exprese su opinión (no vinculante y sin efectos directos) sobre un asunto de una especial relevancia colectiva respecto del cual la Generalitat puede ejercer una facultad de iniciativa de reforma constitucional. Planteado en estos términos, resulta claro también que una consulta como la proyectada no altera ni interfiere en el procedimiento de reforma constitucional, como alega la abogacía del Estado en su recurso. Se trata de un acto previo o preparatorio de una iniciativa política que pueden llevar a cabo las instituciones de la Generalitat, que no se regula en la Ley como preceptivo antes de ejercer este tipo de iniciativas y cuyo resultado en ningún caso es vinculante. No constituye, por tanto, ninguna modificación, ni tampoco ninguna interferencia, en el procedimiento de reforma constitucional, que, ciertamente, no se puede iniciar mediante una iniciativa popular y que solo prevé una consulta popular de aprobación final, en términos, aquí sí, de referéndum vinculante21. Por otra parte, la segunda objeción que se presenta respecto de la consulta desde el punto de vista de la competencia de la Generalitat para convocarla, en el sentido que afecta al conjunto del pueblo español y no solo a Cataluña, se desvanece si se tiene en cuenta que la consulta se plantea en relación con una facultad de impulso o de iniciativa política de la Generalitat, que no tiene carácter decisorio ni vinculante (ni siquiera para el ejercicio de la propia facultad de iniciativa sobre la cual se proyecta, y por lo tanto, mucho menos todavía sobre el contenido material de esta iniciativa política) y que no comporta ningún efecto directo. Por lo tanto, no se ve cómo su resultado puede afectar al conjunto del Estado o del pueblo español, ya que se proyecta solo sobre una facultad de iniciativa que podrá ejercer la Generalitat, si así lo decide, de la misma manera que también podría ejercerla aunque no se produjera una consulta previa. Si la Generalitat puede ejercer legítimamente esta iniciativa, no se comprende cómo se puede negar su competencia para realizar un acto previo de consulta de la opinión de la ciudadanía, en atención a la trascendencia política que presenta. En efecto, la consulta se convoca y se presenta, explícitamente, como un acto preparatorio para el ejercicio de una iniciativa política perfectamente legítima, en función de lo que ha

21

En estos términos, queda claro que no es aplicable la objeción que hacía la STC 76/1994 respecto de una proposición de ley promovida por iniciativa legislativa popular que pretendía que el Parlamento vasco instara delante de las Cortes una reforma de la disposición adicional segunda de la Constitución.

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dicho el mismo Tribunal Constitucional en la Sentencia 42/2014, que remarca que la Constitución no impone límites para su revisión, y que, por tanto, todas las propuestas políticas son legítimas a condición de que respeten los derechos fundamentales de las personas y se implementen por los procedimientos legalmente establecidos. La consulta convocada se adecúa perfectamente a este planteamiento. El Tribunal Constitucional, en la sentencia sobre el Decreto de convocatoria de la consulta no se pronuncia directamente sobre esta cuestión, pero sí lo hace indirectamente en la sentencia del mismo día sobre la Ley de consultas. Ésta, en efecto, contiene algunas observaciones generales, que pueden incidir en la cuestión: por una parte, afirma que la Generalitat no puede formular consultas que incidan sobre "cuestiones fundamentales resueltas en el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos". Afirma más adelante, como consecuencia "patente" de esto que "la opinión de la ciudadanía sobre tales cuestiones tiene que canalizarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma". Y más adelante, en el mismo fundamento jurídico, después de un llamamiento al diálogo entre los poderes políticos para resolver los problemas que se presentan, afirma que "el concepto amplio de diálogo no excluye ningún sistema o institución legítima capaz de aportar su iniciativa a las decisiones políticas, ni ningún procedimiento que respete el marco constitucional". (FJ 6) No está claro el sentido exacto que se pueda dar a este conjunto de afirmaciones. La apelación al diálogo entre las fuerzas políticas y la mención expresa de que no se puede excluir "ningún sistema o institución legítima capaz de aportar su iniciativa a las decisiones políticas" podría entenderse como una posibilidad de consultar a la ciudadanía antes de ejercer las iniciativas legales e institucionales que pueden emprender las partes, también las comunidades autónomas, matizando -o rectificando directamente- el sentido primero que se podría dar a la primera afirmación que hace sobre la imposibilidad de consultar cuestiones "resueltas en el proceso constituyente y sustraídas a la decisión de los poderes constituidos". La circunscripción de esta imposibilidad a las cuestiones sustraídas a la "decisión" de los poderes constituidos puede abonar esta interpretación, ya que una consulta popular como la planteada no tiene carácter decisorio y versa, además, sobre una facultad de iniciativa política que es, aquí sí que no hay dudas en la jurisprudencia constitucional, perfectamente legítima. Como conclusión general de este apartado, hay que indicar que en las impugnaciones

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presentadas por el Gobierno estatal a la Ley de consultas populares no referendarias y al Decreto de convocatoria de la consulta del día 9 de Noviembre de 2014 se intenta imponer una interpretación enormemente restrictiva de la figura de las consultas populares no referendarias, por contraposición a la del referéndum, y de las competencias de la Generalitat para ejercer las iniciativas políticas de reforma que la misma Constitución le reconoce, con la pretensión de impedir que la ciudadanía de Cataluña pueda expresar directamente su opinión sobre el futuro político de Cataluña (incluida la opción para la creación de un estado independiente, que es perfectamente legítima), antes de que las instituciones catalanas puedan llevar a cabo las iniciativas que consideren oportunas, respetando el principio de legalidad, como se dice expresamente en el texto del Decreto de convocatoria y en la Resolución 5/X, de 23 de Enero de 2013, del Parlament de Catalunya. Es importante resaltar que en ningún caso la consulta convocada se ha planteado como un referéndum de autodeterminación. Lejos de contener intenciones ocultas (y ilegítimas) que haya que descubrir para poner de manifiesto un supuesto fraude, la finalidad explícita y claramente declarada que se persigue es la de convocar una consulta popular no referendaria, de carácter no vinculante y sin efectos jurídicos directos, para conocer, con garantías suficientes pero diferentes de las establecidas en los procesos electorales, la opinión de la ciudadanía sobre el futuro político de Cataluña, incluida la opción de constituir un estado independiente, que podría comportar, si se da el caso, el ejercicio de iniciativas políticas por parte de la Generalitat, que la misma Constitución le reconoce. El Tribunal Constitucional, como se ha dicho, ha acogido la interpretación del Gobierno central, anulando la parte de la Ley catalana de consultas no referendarias que preveía las consultas generales, en cualquier ámbito territorial, en una reinterpretación enormemente restrictiva de su jurisprudencia anterior. Y, en consecuencia, ha anulado también el Decreto de convocatoria de la consulta sobre el futuro político de Cataluña. No obstante, el Tribunal Constitucional apela al diálogo político e indica expresamente que no se puede excluir ningún sistema ni institución legítima "que aporte su iniciativa a las decisiones políticas, ni ningún procedimiento que respete el marco constitucional".

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5.3.3 Suspensión de la consulta no referendaria y convocatoria del proceso participativo La suspensión de la Ley y del Decreto por parte del Tribunal Constitucional, el 29 de Septiembre, abrió un intenso debate entre los partidos impulsores de la consulta sobre los pasos que había que emprender. Finalmente, el presidente de la Generalitat, después de diversas reuniones con los mencionados partidos, el 13 de Octubre, les comunicó 22 la imposibilidad de celebrar la mencionada consulta de conformidad con los procedimientos y garantías regulados por la Ley 10/2014 y el Decreto 129/2014, y de la cual pudiera salir un pronunciamiento claro de la ciudadanía sobre el futuro político de Cataluña. Sin embargo, esta constatación se producía después de un largo periodo de movilizaciones ciudadanas, especialmente la de la festividad del Onze de Setembre de 2014, en las cuales la aspiración a poder votar el 9-N había sido el elemento aglutinador y la referencia esencial. Es en este contexto, al cual habría que añadir la falta de consenso entre los partidos favorables al derecho a decidir para poner en marcha a corto plazo la alternativa que, en principio, parece más idónea, la de las elecciones plebiscitarias, en el que el presidente de la Generalitat, mediante comparecencia ante la prensa, anunció el 14 de Octubre la celebración de un proceso participativo el mismo 9-N, que tendría el carácter de una "consulta anticipada" cuyos resultados se tendrían que "convalidar" en una consulta "definitiva" que se tendría que producir posteriormente a través de unas elecciones al Parlament centradas en esta cuestión. Según la declaración del presidente de la Generalitat, el proceso participativo permitiría a los ciudadanos que lo desearan pronunciarse sobre el futuro político de Cataluña respondiendo a la pregunta pactada el 12 de Diciembre de 2013 mediante "unos marcos legales preexistentes" que no se concretaban y que en cualquier caso no serían los establecidos en las normativas sobre referéndums o consultas no referendarias. Se trataba, en definitiva, de organizar una alternativa de carácter participativo y movilizador a la deseada y frustrada consulta no referendaria del 9-N que incorporaría la presencia de urnas y votaciones.

22

La Vanguardia, El Confidencial

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6. El proceso participativo del 9 de Noviembre de 2014 6.1 Las características principales del proceso Aunque la fecha, la pregunta y los llamados a participar en el proceso participativo del 9 de Noviembre de 2014 eran los mismos que los convocados a la consulta no referendaria por el Decreto 129/2014, el proceso participativo tenía unos rasgos específicos que lo hacían muy diferente a los referéndums y a las consultas no referendarias. Entre estos elementos diferenciadores es conveniente mencionar: a) La escueta formalización jurídica del proceso El proceso participativo del 9-N se caracterizó por una muy limitada formalización jurídica tanto con respecto a la invocación del marco legal general que le servía de fundamento como con respecto a la presencia de disposiciones normativas o actos administrativos en sentido formal destinados a dotarlo de un régimen jurídico concreto y a ponerlo en marcha y aplicarlo. Contribuía a esta falta de formalización el plazo muy breve de tiempo en el cual se pretendía organizar un proceso participativo singular y específico que no coincidía con las expresas previsiones legales en la materia. Esta escueta formalización dificultaba la posibilidad de que el Estado impugnara la celebración del proceso participativo. Así, muchos de los elementos esenciales del proceso participativo se formalizaron únicamente

a

través

de

la

página

web

de

la

Generalitat

de

Catalunya

(www.participa2014.cat) o por correos electrónicos dirigidos a los medios audiovisuales a fin de que, en los términos del artículo 82 de la Ley de la comunicación audiovisual de Cataluña, emitieran gratuitamente las comunicaciones del Gobierno catalán sobre el proceso participativo. b) La participación de la Generalitat, de los ayuntamientos y de voluntarios en su organización y la ejecución material En la organización general, la logística, el recuento final de los resultados y su difusión

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tuvieron una participación tanto los ayuntamientos como la Generalitat. De hecho, salvo cuatro ayuntamientos, los 943 restantes colaboraron en la organización del proceso de manera que con la antelación debida ya se sabía que se podía votar en todos los municipios de Cataluña -para los cuatro que no colaboraron se arbitraron soluciones alternativas- y que habría 1.250 locales de votación y 6.400 mesas. En cambio, la ejecución material del procedimiento participativo correspondió a 40.000 personas que voluntariamente manifestaron su disposición a desarrollar las tareas de aseguramiento de la apertura de los locales de votación, de la realización ordenada de las votaciones y del recuento inicial de los resultados. Estos voluntarios recibieron una formación destinada a garantizar que las operaciones de voto y de recuento inicial de resultados se harían de manera ordenada, transparente y con respeto a los parámetros democráticos. c) La falta de registro o censo previo de los llamados a participar y el periodo de participación y garantías Entre los hechos diferenciales, con respecto al procedimiento, destaca el hecho de que, a diferencia de los referéndums y las consultas populares no referendarias, en este caso no existía un censo o un registro de las personas llamadas a participar sino que la inscripción en el registro de participantes se iba configurando sobre la marcha a medida que los votantes se iban inscribiendo en el momento de acceder al local de votación y antes de depositar la papeleta en la urna. Por otra parte, a diferencia de los referéndums y las consultas no referendarias, que tienen un solo día de celebración, en el caso del proceso participativo del 9N la posibilidad de participar se prolongó desde el día 9 hasta el 25 de Noviembre. Finalmente, con respecto a las garantías, las diferencias formalmente también eran claras, ya que en el caso de los referéndums correspondían institucionalmente a las Juntas Electorales y en el caso de las consultas no referendarias, a unas específicas Comisiones de Control y de Seguimiento. En cambio, en el proceso participativo no intervenían estos órganos y tampoco se llegó a crear el previsto inicialmente Consejo General de la Participación. Por tanto, el proceso participativo del 9-N no tuvo un mecanismo específico de garantía en el plano institucional y fueron los voluntarios y el mismo Gobierno catalán los encargados de velar por la regularidad y la transparencia de todo el procedimiento, aunque, como veremos inmediatamente, en la práctica las garantías de transparencia, fidelidad y neutralidad fueron perfectamente homologables a las de los procesos electorales.

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6.2 La impugnación del Gobierno del Estado y la suspensión del Tribunal Constitucional Antes, pero, del día de inicio de las votaciones, concretamente el 31 de Octubre de 2014, el Gobierno del Estado impugnó el proceso participativo del 9-N mediante un recurso presentado ante el Tribunal Constitucional al amparo del artículo 161.2 CE. El Tribunal Constitucional admitió a trámite el mencionado recurso por Providencia dictada el 4 de Noviembre que, de conformidad con el artículo 161.2 CE, comportaba la suspensión inmediata de todos los actos de preparación y de realización del proceso participativo emprendido por el Gobierno de la Generalitat. Antes de entrar a examinar y valorar críticamente los argumentos de la Abogacía del Estado para fundamentar su demanda contra el proceso participativo del 9-N, resulta oportuno referirse a las valoraciones contradictorias que el Gobierno del Estado ha realizado. Así en un primer momento el ejecutivo español no estableció ninguna vinculación entre la figura del referéndum y el proceso participativo y lo despreció desde todos los puntos de vista 23. De este planteamiento se pasó posteriormente a la impugnación ante el Tribunal Constitucional considerando, como se verá más adelante, que el proceso participativo implicaba, de hecho, la celebración de un referéndum. Pero curiosamente, el día antes del 9-N y el mismo día de realización del proceso participativo, el presidente del gobierno español y el ministro de Justicia decían cosas tan contundentes como las siguientes: "Ni es un referéndum, ni es una consulta, ni nada que se le parezca" (declaraciones del presidente Rajoy en Cáceres recogidas, entre otros, por el diario El País del 9 de Noviembre de 2014; "El Gobierno considera que estamos ante un acto de propaganda política" (comunicado del Gobierno leído por el ministro de Justicia y recogido en la página web oficial). A la vista de estas declaraciones parece evidente que el Gobierno estatal cae en contradicción cuando impugna el proceso participativo por tratarse supuestamente de un referéndum inconstitucional y el mismo Gobierno dice que el mencionado proceso es cualquier cosa menos un referéndum. Pasando ya a la fundamentación de la demanda del Gobierno del Estado, se puede afirmar que ésta se basa principalmente en la apreciación de que el proceso participativo del 9-N en 23

El País, Ara

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realidad encubre la celebración de un verdadero referéndum y este hecho supondría la vulneración de diversos preceptos constitucionales como los artículos 1, 2.1, 23, 81, 92, 168 y 149.1.32 CE. A grandes rasgos la argumentación de la Abogacía del Estado considera que los elementos configuradores del proceso participativo (fundamentalmente el universo general de participantes, el objeto con la misma pregunta de la consulta no referendaria previamente suspendida ya por el Tribunal Constitucional y el procedimiento con urnas y papeletas) determinan que, de hecho, la Generalitat pretende hacer un referéndum de autodeterminación. A partir de este planteamiento, el Gobierno del Estado estima que un referéndum de estas características no tiene cabida en el marco constitucional, que la Generalitat no tiene competencia para convocarlo y que, además, en este caso lo hace sin acompañarlo de las garantías propias de este instrumento de participación. En contraposición al fundamento principal de la impugnación del Gobierno del Estado, hay que reiterar lo que ya se ha expuesto anteriormente sobre la naturaleza sustancialmente diferente del proceso participativo del 9-N respecto de la figura de los referéndums. En este sentido, un referéndum es un mecanismo de democracia directa mediante el cual el cuerpo electoral expresa la voluntad popular de acuerdo con un procedimiento basado en un censo electoral gestionado por la Administración, en el ejercicio del derecho de sufragio y en un sistema de garantías institucionales y jurisdiccionales. Por su parte el proceso participativo del 9-N es una actividad impulsada por el Gobierno de la Generalitat, en despliegue de las competencias y de los principios rectores en materia de participación ciudadana en los asuntos públicos, que se limita a ofrecer a los ciudadanos una vía específica de expresión de sus opiniones sobre el futuro político de Cataluña. Como ya se ha señalado, la singularidad del proceso participativo en comparación con el referéndum se hace patente atendiendo a elementos tan significativos como la mayor amplitud de los destinatarios, la ausencia de registro previo de participantes, la decisiva colaboración de los voluntarios en la ejecución, la ausencia de garantías específicas y los efectos puramente informativos. No parece, por tanto, que una actividad participativa que no pretende establecer la voluntad popular sobre una decisión, sino únicamente permitir a los ciudadanos expresar su opinión sobre una eventual configuración política de Cataluña a la manera de una encuesta de alcance general, pueda tener los vicios inconstitucionalidad invocados por la Abogacía del Estado. En este sentido, si no se dan vicios de inconstitucionalidad en el proceso participativo del 9-N resulta inadecuada su impugnación por la vía del artículo 161.2 CE, ya

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que este procedimiento queda reservado constitucionalmente a las vulneraciones constitucionales derivadas de las disposiciones de las comunidades autónomas. Llegados a este punto, se puede pensar con fundamento que el único motivo por el cual el Gobierno del Estado utiliza en este caso el procedimiento del artículo 161.2 CE es para conseguir del Tribunal Constitucional la suspensión del proceso participativo del 9-N. En definitiva, el Gobierno del Estado ha utilizado de manera inapropiada la vía del artículo 161.2 CE ya que, al no haber vicios de inconstitucionalidad en el proceso participativo del 9-N, las eventuales infracciones de legalidad ordinaria se tendrían que haber planteando ante la jurisdicción ordinaria, donde no habría disfrutado de la prerrogativa de obtener automáticamente la suspensión del proceso participativo del 9-N. Finalmente, en este apartado hay que destacar que en la Providencia de 4 de Noviembre de 2014, mediante la cual el Tribunal Constitucional suspendió todas las actividades del proceso participativo del 9-N, el Alto Tribunal se limitó estrictamente a esto, sin atender la petición de la Abogacía del Estado de que dirigiera un mandato específico al presidente de la Generalitat en este sentido. Este elemento es relevante, como se verá más adelante, al tratar de la querella presentada por la Fiscalía General del Estado contra el presidente de la Generalitat por no haber respetado la suspensión del proceso participativo del 9-N dictada por el Tribunal Constitucional.

6.3 Participación pacífica, cívica y democrática A pesar de la suspensión del Tribunal Constitucional el Gobierno de la Generalitat decidió mantener el proceso participativo del 9-N con todas las características descritas anteriormente. El argumento del Gobierno catalán para continuar adelante con el proceso participativo era simple pero coherente: la suspensión del Tribunal Constitucional derivada del recurso del Gobierno del Estado en el marco del artículo 161.2 CE se proyecta sobre algo (un referéndum) que no es aquello que la Generalitat pretende realizar (un proceso participativo con unas características totalmente diferentes de un referéndum) y, por lo tanto, éste se puede llevar a cabo, ya que no se ve afectado por una prohibición referida a un instrumento de participación (referéndum o consulta no referendària) que la Generalitat ya aceptó anteriormente que no podía realizar. En este comportamiento el Gobierno de la

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Generalitat recibió el apoyo de todas las fuerzas políticas implicadas desde Diciembre de 2013 en el proceso del 9-N (CiU, ERC, ICV-EUiA y las CUP), de las dos entidades más directamente vinculadas a las movilizaciones para hacer efectivo el 9-N (Òmnium Cultural y la Assemblea Nacional Catalana) y del conjunto de organizaciones sociales enmarcadas en el Pacte Nacional pel Dret a Decidir. En la práctica, el proceso participativo del 9-N se desarrolló de manera pacífica, cívica, democrática y con toda normalidad, es decir, de conformidad con los rasgos organizativos y de ejecución previstos. Eso significa que la tarea desarrollada por los 40.000 voluntarios encargados de su ejecución práctica resultó decisiva para poder garantizar de manera eficiente y transparente las operaciones que el procedimiento requería en los locales de votación. Los diversos ciberataques, a los cuales se ha hecho referencia al inicio, que afectaron entre otros al sistema de receta médica electrónica, al historial clínico compartido y a determinados sitios web de la Generalitat y de la sala de prensa fueron la única excepción al carácter pacífico de la jornada y en todo caso no alteraron el normal funcionamiento del operativo informático imprescindible para el despliegue efectivo del proceso participativo, ya que se pudieron implementar las medidas extraordinarias necesarias destinadas a contrarrestar los mencionados ciberataques. Tampoco alteraron el proceso participativo las denuncias que determinados sujetos particulares presentaron ante los tribunales pidiendo su paralización. En este sentido, conviene señalar que durante el 9-N no se produjo ninguna actuación del Gobierno del Estado ni de la Fiscalía dirigida directamente al impedimento inmediato de la realización del proceso participativo. Este desarrollo normal y sin incidencias destacables del proceso participativo fue subrayado por el presidente de la Generalitat cuando la noche del 9 de Noviembre dio a conocer los resultados provisionales.

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6.4. La valoración de los observadores internos e internacionales El proceso participativo del 9-N despertó un fuerte interés a nivel de la comunidad internacional. Prueba de ello es la asistencia de una delegación multipartidista de parlamentarios europeos como observadores del proceso participativo y la acreditación de cerca de 125 medios de comunicación internacionales. La delegación de observadores internacionales asistió, a petición del Gobierno catalán y con la colaboración del Consell de Diplomàcia Pública de Catalunya (DIPLOCAT), a diferentes centros de participación, donde pudieron observar en primera persona cómo transcurrían las votaciones y también al centro de prensa y difusión de datos donde estaba acreditada toda la prensa nacional e internacional. Fruto de esto, los observadores elaboraron una declaración, donde se ponía de manifiesto que el proceso se había celebrado de manera tranquila y abierta, sin ningún tipo de coacciones. Asimismo, hicieron una serie de apreciaciones principales que quedan listadas como puntos fuertes y puntos débiles del proceso: Puntos fuertes 

La delegación no observó ninguna coacción o intimidación, ni intentos de influenciar la actividad de los participantes.



El gran nivel de participación en el conjunto de Cataluña, a pesar de las circunstancias excepcionales.



El proceso se desarrolló en un ambiente positivo y familiar.



El proceso se desarrolló de manera eficiente a cargo de un gran número de voluntarios.



El proceso contó con un número adecuado de urnas.



El proceso de identificación de los ciudadanos que querían votar se llevó a cabo de manera rigurosa mediante documentos de identidad. Aquellas personas que no disponían de documento de identidad no pudieron votar (aunque podían votar en días posteriores). Los datos de cada participante fueron registrados en papel y

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confirmados en una base de datos informatizada antes del depósito de cada voto. 

Los ordenadores utilizados en las mesas no estaban conectados a internet, hecho que proporcionó mayor seguridad de estar libres de abusos o interferencias.



El software utilizado para la verificación de los documentos de identidad era de alta calidad y fue comprobado por la delegación de observadores para asegurarse de que no permitía votos inválidos.



La participación de personas de entre 16 y 18 años fue un éxito.

Puntos débiles 

No hubo un censo electoral disponible, cosa que añadió dificultades a la gestión de las votaciones.



Las condiciones inusuales en que se desarrolló el proceso implicaron un número de puntos de votación menor al de los procesos electorales ordinarios, hecho que creó problemas y posibles confusiones entre los votantes.



La ausencia de presidentes oficiales de mesa electoral fue un punto débil, al dificultar aún más la gestión de quejas y dificultades en tiempo real.



Aunque no se ha cuestionado la honestidad de los voluntarios, la forma en que fueron seleccionados y se les asignaron las responsabilidades es menos satisfactoria de lo que habría sido si la asignación hubiera sido hecha por los responsables de votación de los colegios.



El secreto del voto no estaba garantizado de manera uniforme.

A nivel mediático del 7 al 10 de Noviembre se acreditaron para seguir el proceso participativo un total de 865 profesionales pertenecientes a 250 medios de comunicación, de los cuales la mitad eran medios internacionales. Entre éstos había las principales agencias de noticias de alcance mundial, los diarios de referencia global y las televisiones internacionales. Hay que destacar la gran presencia de medios de países europeos (especialmente portugueses, británicos, suizos, franceses y rusos). Por primera vez hubo una asistencia notable de medios asiáticos, sobre todo chinos y japoneses. El tratamiento mediático del 9-N fue globalmente positivo; los medios dedicaron mucho espacio y mucho tiempo a tratar el tema, y sobre todo se puso en valor el civismo y la normalidad con los que

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se llevó a cabo un proceso que contaba con la hostilidad del Estado. La participación fue considerada un éxito y estuvo muy por encima de lo previsto. Por su parte el Colegio de Politólogos y Sociólogos de Cataluña también desplegó una red de observadores para seguir el proceso participativo del 9-N y elaboró posteriormente un informe. De las conclusiones de este informe se pueden destacar los puntos siguientes: a) La actitud general honesta de los organizadores. b) La debilidad de la falta de interconexión entre ordenadores. c) La voluntad de servicio y la diligencia de los voluntarios. d) La debilidad del sobreesfuerzo para poder votar de algunos participantes que provocó abstencionistas forzosos, si bien en una pequeña proporción. e) El voto fue suficientemente libre, universal e igual. En cuanto al secreto del voto, en ocasiones fue inferior al habitual y en otras, superior. f) Las garantías preventivas (voluntarios, transparencia, presencia de observadores internacionales, periodistas, expertos) han sido excelentes. La falta de garantías institucionales eran una debilidad y un riesgo importantes que, sin embargo, no se han concretado en daños apreciables. g) Habría sido conveniente un mayor número de mesas. h) En cuanto a los resultados, subraya la relevancia de los SÍ a la respuesta a la primera pregunta y, sin negar la significación de los resultados del SÍ-SÍ, apunta que el contexto político lleva a pensar que el apoyo a las opciones SÍ-No es más elevado de lo que muestran los resultados.

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6.5. La querella de la Fiscalía General del Estado contra el presidente de la Generalitat, la vicepresidenta y la consejera de Enseñanza del Gobierno catalán. La respuesta del Estado al proceso de participación fue la presentación de una querella criminal contra el presidente de la Generalitat, la vicepresidenta y la consejera de Enseñanza del Gobierno catalán. Después de una fuerte controversia interna entre los fiscales de Cataluña y la Fiscalía General del Estado 24, ésta formalizó el día 21 de Noviembre de 2014 una querella contra el presidente de la Generalitat, la vicepresidenta y la consejera de Enseñanza del Gobierno catalán por sus supuestas responsabilidades penales en relación con la realización del proceso participativo del 9-N. Concretamente la querella considera que el presidente de la Generalitat y las otras dos integrantes del Gobierno de Cataluña han cometido los delitos de desobediencia, usurpación de funciones, prevaricación y malversación de fondos públicos. Estos delitos, en algún caso, pueden comportar alguna leve pena de prisión pero, en cambio, implican importantes penas de inhabilitación y de suspensión de cargo público. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en una actuación que se puede considerar habitual en este tipo de procedimientos, admitió a trámite el día 22 de Diciembre de 2014 la querella presentada por la Fiscalía General del Estado y acordó que la instrucción del caso se centraría principalmente en el delito de desobediencia y a partir de esta investigación se examinarían eventualmente los otros delitos incluidos en la querella. El hecho de que la instrucción judicial pivote fundamentalmente sobre el delito de desobediencia permite considerar que la querella no tendría que prosperar, ya que la jurisprudencia del Tribunal Supremo (véase, por todas, la STS 54/2008) exige que a fin de que se de el mencionado delito hace falta que una resolución judicial contenga un mandato preciso e individualizado dirigido a los obligados a hacer o no hacer una determinada actuación y hace falta también que éstos se nieguen de manera clara a cumplir el mandato, mostrando una intención contumaz de incumplimiento y de rebeldía. 24

ABC, Europa Press, La Vanguardia.

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Pues bien, la Providencia del Tribunal Constitucional de 4 de Noviembre de 2014, en la cual se admite a trámite el recurso del Gobierno del Estado y se declara la suspensión de los actos recurridos, contiene un mandato de no hacer absolutamente vago y general, sobre todo vista la complejidad de las actuaciones de un procedimiento tan atípico como el del proceso de participación iniciado, y, por otra parte, como ya se ha dicho, el Tribunal no atiende la petición expresa de la Abogacía del Estado en el sentido de requerir personalmente al presidente de la Generalitat el cumplimiento efectivo de la suspensión del proceso participativo del 9-N. Es más, hay que tener en cuenta que el Gobierno de la Generalitat pidió al Tribunal que aclarara qué actuaciones quedaban suspendidas; este hecho hace patente la inexistencia de una voluntad clara y contumaz de incumplimiento. En consecuencia, en el presente caso no parece que se pueda atribuir delito de desobediencia a las tres personas objeto de la querella.

6.6. Los resultados del proceso de participación y nueva oferta de diálogo

Fuente: http://www.participa2014.cat/

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La participación fue de 2.344.828 personas, de las cuales 1.897.274 (el 80,91%) escogieron el doble SÍ, es decir, votaron a favor de que Cataluña se convierta en un Estado independiente. Con respecto al resto de opciones, el SÍ-NO, es decir, favorable a que Cataluña se convierta en un Estado, pero no en un Estado independiente, consiguió 234.848 votos (el 10,02%), el SÍ-BLANCO 22.755 (el 0,97%), el NO 105.245 (el 4,49%), el BLANCO 13.201 (el 0,56%) y otras aportaciones 71.505 (el 3,05%). Teniendo en cuenta que el universo de los posibles participantes se situaba alrededor de los seis millones de personas, se puede afirmar que más de una tercera parte de los ciudadanos de Cataluña fueron a votar en el proceso participativo y que entre los votantes la opción favorable a que Cataluña se convierta en un Estado independiente fue claramente mayoritaria. Sin embargo, como hemos dicho anteriormente y como ya avanzaron los partidos que apoyaban el proceso participativo, estos resultados, a pesar de su significación política indudable, no son más que el fruto de una consulta anticipada que habrá que "convalidar" en una consulta definitiva que, legalmente, tan sólo se podrá realizar a través de unas elecciones al Parlament de Catalunya en las que esta cuestión sea el punto único o absolutamente fundamental de debate. En todo caso, el 11 de Noviembre de 2014 el presidente de la Generalitat volvió a enviar una carta al presidente del gobierno español en la cual reiteraba la voluntad de diálogo para acordar los términos de una consulta definitiva y vinculante. La respuesta volvió a ser negativa. Ante esta situación de bloqueo, el presidente de la Generalitat de Catalunya, Artur Mas, de acuerdo con otras fuerzas políticas favorables al derecho a decidir, anunció la convocatoria de unas elecciones anticipadas al Parlament de Catalunya para el próximo 27 de Septiembre, en las que se discutirá esta cuestión como elemento central.

___________________ Este informe sobre El proceso para realizar la consulta sobre el futuro político de Cataluña: un balance ha sido elaborado por el Consell Assessor per a la Transició Nacional (Consejo Asesor para la Transición Nacional), que está integrado por:

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Núria Bosch i Roca

Enoch Albertí i Rovira

Presidenta (e.f.)

Germà Bel i Queralt

Carles Boix i Serra

Salvador Cardús i Ros

Àngel Castiñeira Fernández

Francina Esteve i García

Joan Font i Fabregó

Rafael Grasa i Hernández

Pilar Rahola i Martínez

Josep Maria Reniu i Vilamala

Ferran Requejo i Coll

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Joan Vintró i Castells

Carles Viver Pi-Sunyer

Víctor Cullell i Comellas Secretario

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