El sistema de ahorro para el retiro de los empleados al servicio del Estado y sus jubilaciones Yolanda Daniel Chichil'

introducción

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a seguridad social h a contribuido en gran medida a mejorar las condiciones sociales de u n grupo importante de la población: la de los trabajadores. Nació vinculada directamente al empleo; después de poco más de u n siglo de s u nacimiento, se dice que no puede haber empleo sin seguridad social. Los cambios en el mundo del trabajo y en la tecnología están afectando directamente a las instituciones que brindan las prestaciones de la seguridad social. La consolidación de modelos productivos que permitan alcanzar la competitividad internacional en productividad y calidad esta promoviendo, la desregulación de los mercados de trabajo y su flexibilización, esto conlleva la pérdida de trabajos conocidos como nonndes, con seguridad social y con una relación casi permanente del empleado con s u empleador. Así, el salario tiende a fraccionarse por hora y ya no corresponde a la noción de salario por jornada, promoviendo que el trabajador acumule menos tiempo laboral y por ello menos cotizaciones a la seguridad social. Por otro lado, existe evidencia de que hay una disminución de la capacidad de empleo en la industria manufacturera, principalmente, mientras que el sector informal tiene cada vez mayor participación en la fuerza de trabajo y aunque no está protegido por la seguridad social, tampoco contribuye directamente a s u financiamiento. En México sólo la tercera parte de s u población económicamente activa posee seguridad social y 44 millones de mexicanos no están protegidos por alguna institución de seguridad social. De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), 57.5 millones de personas están protegidas por el Instituto Mexicano del Seguro Social [ r ~ s s ) el , Instituto de Profesora-investigadora del área Estrategia y gestión para el cambio de las instituciones mexicanas; dirección electrónica: [email protected], quien agradece los valiosos comentarios de tres dictaminadores anónimos, asi como el gran apoyo de Abril Ramos Serrano y Armando Solís Delarbre; cualquier error u omisión, sin embargo, es responsabilidad de la autora.

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Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los sistemas estatales; de esta cifra, conformada por los trabajadores y s u s familias, sólo contribuyen al financiamiento de la seguridad social alrededor de 15 millones.' La magnitud de estas cifras da cuenta de la baja cobertura y del bajo poder de contribución de la población a la seguridad social, no sólo por s u número, sino porque el salario base de las contribuciones al seguro social no rebasa los 3.4 salarios mínimos en promedio. El desequilibrio financiero por el que atraviesan prácticamente todas las instituciones de seguridad social proviene principalmente de la falta de empleo, de los bajos salarios, de s u s administraciones no exitosas y del envejecimiento de s u población trabajadora. La punta del iceberg demográfico que asoma en las economías más fuertes y que sólo se percibe débilmente en los países en desarrollo, como el nuestro, es el envejecimiento global, visible con la evolución de tres indicadores: el aumento en el índice de dependencia de las personas de edad avanzada respecto de la población en edad de trabajar; el aumento de la expectativa de vida de las nuevas gene racione^:^ y la propensión de las mujeres a reducir el número de s u s embarazos. Los dos primeros indicadores combinados representan costos fiscales y económicos porque se originan de los servicios médicos, asistenciales y del cuidado de la salud, principalmente; los servicios para las personas de edad avanzada son mas costosos que los servicios para la población joven. Los costos que amenazan al Estado por el envejecimiento de s u población, son los que se refieren al pago de los beneficios prometidos a los trabajadores en s u s años jóvenes para cuando éstos se jubilaran; los más importantes son la garantía de percibir un ingreso razonable para entonces, la prolongación del tiempo durante el cual habrá de pagar las pensiones como consecuencia del incremento de la esperanza de vida; y finalmente, el continuar proporcionándoles atención médica. Aun cuando el trabajador y/o s u empleador contribuyan con el financiamiento de las prestaciones de jubilación, una gran proporción está a cargo del Estado; la promesa que hizo a los trabajadores

'

Según el I N E G I , el M I Censo general d e población y vivienda 2000 en México señala 97.483 millones de habitantes. En los últimos 31 años la esperanza de vida de las mujeres se incrementó en 14.9 años y la de los hombres en 14.8 años según datos del Consejo Nacional de Población (Conapo).

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en s u s edades jóvenes le representa, ahora que han llegado a la edad del retiro, una carga fiscal intolerable. En todo el mundo los programas de pensiones de jubilacion a cargo de la seguridad social se encuentran en u n proceso de reestructuración; algunos ya lo h a n hecho y otros están pensando en ello. El punto central de interés en todos los casos es el financiamiento de las prestaciones prometidas por estos programas; e s decir, el costo de garantizar u n ingreso en la jubilación le h a significado a los gobiernos gastos cuya tasa de crecimiento es mayor a la del Producto Interno Bruto (PIB) porque las prestaciones de jubilación las provee el programa de prestaciones de jubilación de la seguridad social; por ejemplo, en los países desarrollados, el sector público está a cargo exclusivamente del ingreso de los jubilados que forman parte del 40 por ciento de la población con ingresos más bajos, mientras que el 60 por ciento más alto de la distribución de ingresos financia s u consumo en la jubilación mediante el ahorro privado y mediante algún plan complementario de pensiones (OIT, 2000a:g). En México, en el decil más bajo, alrededor del 5 por ciento de los hogares recibe una pensión y en el decil más alto, casi el 15 por ciento: prácticamente el ciento por ciento de las pensiones provienen de la seguridad social. En la búsqueda de u n nuevo equilibrio en los programas públicos de pensiones, los objetivos que se pretenden alcanzar son de sustentabilidad fiscal, equidad y eficiencia; se pretende que los beneficios prometidos -el ingreso en la jubilacion- debería financiarse con las aportaciones de los interlocutores sociales de estos programas, el propio Estado, el trabajador y el empleador. En los decenios de 1980 y 1990 el desarrollo, adaptación, mejora o modificación de los regímenes de pensiones dominó la política social. En los noventa, Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador, Perú y Uruguay (posteriormente Costa Rica y República Dominicana), fueron los países que ajustaron s u experiencia propia al modelo de reforma adoptado por Chile en 1981; el eje central lo constituyó la administración e inversión privada de los fondos de los programas públicos de pensiones por vejez, identificándolos individualmente. Estos fondos provenían de las aportaciones basadas en el salario del trabajador que hacían el Estado, los empleadores y el propio trabajador a u n fondo colectivo gestionado por las instituciones de seguridad social.

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La acumulación de estas aportaciones en u n fondo, como el que se genera en los programas públicos de pensiones, y s u caractenstica de exigibilidad por parte del trabajador hasta el término de s u vida laboral, atrajo la atención de los gobiernos para que contribuyeran también a financiar el desarrollo económico del país: los gobiernos le asignaron así u n nuevo objetivo a los fondos de pensiones a s u cargo. Los objetivos planteados que se alcanzarían con los cambios (autosuficiencia financiera, relación entre aportaciones y beneficios y eficiencia en s u gestión) condujeron principalmente a instrumentar reformas estructurales que significaron una transformación radical de este programa al reemplazar la gestión e inversión por parte del Estado por la de las nuevas instituciones financieras del sector privado. Este nuevo sector financiero se ha encargado fundamentalmente de administrar e invertir las enormes sumas de dinero que conforman los fondos de pensiones y de identificar para cada trabajador sil fondo acumulado. La rápida diseminación de reformas al estilo del modelo chileno, se debió también a que en los noventa fue el modelo que recibió los favores del Banco Mundial (BM). El papel relevante del B M para la instrumentación de este tipo de reformas, tuvo que ver con s u tarea de impulsar el fundamentalismo del mercado: ofrecía asesoría técnica y financiamiento a los gobiernos de los países en desarrollo; para ello, esta institución promovía tales reformas incluso en las negociaciones para la concesión de préstamos (OIT, 2000b: 136). En 1997 México inició la reforma a los regímenes de las pensiones de invalidez, de sobrevivientes y de jubilación. Los regímenes que se convirtieron en objeto de reforma fueron los de la seguridad social; de éstos, los primeros en ser modificados fueron los de los trabajadores del sector privado; es decir, los de pensiones a cargo del IMSS; ahora es el turno de las pensiones de los empleados del gobierno federal que están afiliados al ISSSTE. Las pensiones que son de interés en el presente documento son las de jubilación que están a cargo de esta última institución a quien en lo sucesivo se le llamará el instituto. Solís (2000) describe los sistemas de pensiones a cargo del IMSS e ISSSTE y enfatiza en la agenda pendiente de los sistemas de pensiones en México. Este trabajo se desarrolla con una inusual combinación de las teorías económica y actuarial para señalar los problemas de diseño en los sistemas de pensiones de ambas instituciones. El 10 de diciembre de 2002 se publicó el decreto que reforma y adiciona a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro cuyas

...

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consecuencias se reflejarán en el corto plazo en el también llamado Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) de los trabajadores afiliados al instituto; para distinguir este sistema del mencionado en primer término, se le llamará en este documento como se le conoce comúnmente, SAR 92. El decreto representa el interés del gobierno federal de reformar el régimen de pensiones del instituto; la aprobación del decreto inicia el camino hacia s u reforma. En julio de 2003 la Secrctaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) anunció ante el Senado de la República que está preparando u n proyecto de reforma a la ley del ISSSTE; la secretaría argumenta que el instituto guarda una situación similar a la del IMSS antes de la reforma de 1995, de ahí que sea de esperarse que también el proyecto de reforma sea similar. Uno de los objetivos que destaca con la reforma es lograr la consolidación del Sistema Financiero porque se esperaría duplicar el saldo de las Administradoras de Fondos de Ahorro para el Retiro (Afore);sin embargo, no argumenta con la experiencia empírica, la verificación de algunas de las hipótesis, que planteó cuando se presentó el proyecto para el I M s s , que a siete años de s u puesta en vigor es posible realizar. Stiglitz (2001), ex economista en jefe del Banco Mundial en coautoría con Peter Orszag escribió acerca de lo que llamó los diez mitos sobre la reforma a la seguridad social. En el documento exhibe uno a uno los fallidos efectos socioeconómicos esperados que dominaron la discusión pública a favor de las reformas de los sistemas de pensiones de la seguridad social durante las dos últimas décadas. Algunos cuestionaron el estudio porque no se abordaba la perspectiva latinoamericana completamente; así surgieron otros estudios como el de Mesa-Lago (20021, profesor de las Universidades de Pittsburg y Florida International en Estados Unidos: en s u estudio contrasta los mitos de los que hablan Stiglitz y Orszag con la experiencia de ocho paises latinoamericanos, México entre éstos. La postura oficial mexicana respecto de la posible reforma de pensiones en el ISSSTE, la defiende s u director general y se puede consultar en s u reciente libro titulado La segwidad social en el mundo. La reforma de pensiones cubre a casi 41.3 millones de mexicanos, esta cifra incluye a los trabajadores del sector privado formal y a s u s derechohabientes; la población laboral cubierta representa 38 por ciento del total. La continuación de la reforma a los programas públicos de pensiones afectará a 2.4 millones de trabajadores, casi 7 por ciento de la fuerza laboral del país; ellos y s u s familias representan alrededor de 10.1 millones de personas. Estas

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cifras dan cuenta del porqué dos de las instituciones de seguridad social más importantes del país tienen rango prioritario en la reforma de pensiones. Actualmente, las More administran cerca de 29.42 millones de cueritas individuales pertenecientes a trabajadores que, a partir del primero de julio de 1997 han realizado al menos una aportación obligatoria."~ activos financieros administrados en 1998 representaban 1.49 por ciento del PIB de ese año y para 2002 representaban 4.92 por ciento. Al cierre de noviembre de 2003 la cartera invertida de estos fondos de pensiones ascendía a 391 189 millones de pesos, cifra que representa 6.13 por ciento del PIB de 2003 y constituye, por ejemplo, casi el doble del presupuesto asignado al IMSS para 2004. El objetivo del presente trabajo es analizar las posibles repercusiones de las modificaciones y adiciones aprobadas hace casi un año a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro en el régimen de pensiones por jubilación de los empleados públicos, en el contexto de la política social predominante en las dos últimas décadas en América Latina, y a la luz de las reformas realizadas a uno de los dos programas de pensiones de la seguridad social en México. El documento se organiza de la siguiente manera: en la primera parte se explican los beneficios por jubilación y retiro de los trabajadores afiliados al ISSSTE y de los requisitos de edad. antigüedad y financiamiento para tener derecho a ellos. Asimismo se enfatiza en la existencia de la cuenta personalizada de ahorro para el retiro que complementará la pensión del trabajador. En la segunda parte se presentan los posibles cambios que se perciben en la política social del gobierno en lo que s e refiere a las pensiones de jubilación y retiro del IssSTE y s e ilustran las repercusiones en el pago d e comisiones y obtención d e rendimientos e n l a c u e n t a personalizada del trabajador del Sistema de Ahorro para el Retiro de 1992. En la tercera parte s e presentan las conclusiones y recomendaciones. ?

Esta cifra se refiere a la que reportó al 31 de diciembre de 2002 la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (Consar); no significa que el total sean trabajadores con empleo a la fecha de escribir este documento. Esta cifra incluye a los trabajadores que al momento de entrar en vigor las reformas ya estaban cotizando al IMSS o lo habían hecho alguna vez sin percibir para entonces ninguna pensión de vejez o invalidez. A esa fecha el IMSS reportaba una afiliación de 12.33 millones de trabajadores permanentes y eventuales urbanos a los cuales sí se les considera con empleo.

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El régimen actual de pensiones por jubilación de los trabajadores al servicio del Estado Las prestaciones de la seguridad social se financian con aportaciones que realizan los participantes; puede financiarlas completamente el Estado o bien pueden contribuir los-beneficiarios dc clla; el régimen contributivo que prevalece en este instituto es bipartito: el emplcador, en este caso el gobierno federal, y el trabajador. En el Cuadro 1 se definen las contribuciones de las partes para financiar no sólo las pensiones por jubilación y retiro. sino todos los beneficios que le brinda esta institución de seguridad social. La cuota (o cotización) del trabajador calculada sobre s u salario, es del 8 por ciento y la contribución del gobierno federal, también calculada sobre el salario básico, es del 17.75 por ciento; ambas partes se dirigen al financiamiento del régimen de jubilaciones 3.5 puntos porcentuales de las respectivas contribuciones. El destino de las contribuciones del trabajador y de la dependencia o entidad pública que lo emplea aparecen también en el Cuadro 1. El trabajador tiene la obligación de pagar s u s cuotas y cumplir con requisitos de edad y antigüedad en el empleo para recibir al termino de s u vida productiva una cantidad predeterminada como pensión. Los requisitos que deben cumplir los trabajadores para tener derecho a las pensiones de retiro y jubilacion, además de s u cotización, se rcfieren a la edad y a s u antigüedad. Actualmente los empleados públicos pueden jubilarse con 30 años de servicio o más -los hombres- y con 28 o mas las mujeres sin límite de edad para a ~ ~ i b ossu; pensión es equivalente al ciento por ciento del salario básico de cotización (SBC) percibido por el trabajador en el último ano como a ~ t i v oSi . ~el trabajador desea retirarse antes de cumplir con el mínimo de antigüedad deberá haber cotizado al instituto al menos durante 15 años y tener 55 años de edad o mas; s u pensión fluctuana entre 50 y 95 por ciento de su sueldo básico de cotización, El salario básico de cotización (base reguladora de las prestaciones) s e forma del sueldo presup~iestal,el sobresueldo (remuileración adicional por insalubridad o carestía de la vida) y compensación (cantidad adicional al sobresueldo y sueldo presupuesta1 con cargo a la partida "compensaciones adicionales por servicios públicos").

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Cuadro 1 Contribución del trabajador y d e las dependencias y entidades públicas sujetas al régimen d e l a ley del ISSSTE.

1 Concepto (destino d e la conhibucwn) 1. Seguros de medicina preventiva, enfermedades, maternidad y los servicios de rehabilitación fisica y mental* 11. Prestaciones relativas a préstamos a mediano y corto plazos* 111. Servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil; integrales de retiro a jubilados y pensionistas; servicios turísticos; promociones culturales, fomento deportivo y de preparación técnica, de recreación y servicios funerarios* S e g u r o d e riesgos de trabajo* V. Para la prima que se establezca anualmente, conforme a las valuaciones actuariales, para el pago de jubilaciones, pensiones e indemnizaciones globales, así curilo para integrar las resenras correspondientes confornie a lo dispuesto en el artículo 182 de la Ley VI. Gastos generales de la administración del instituto exceptuando los correspondientes al Fondo de Vivienda.

Cuota % del S B C ~ Dependencia Trabajador y entidad pública 2.75

6.75

0.50

0.50

0.50

0.50

0.25

3.50

3.50

--

0.75

1.25

A

Los porcentajes iilcluyen gastos especificos d e administracióri. El salario Básico d e Cotización s c integra por el sueldo presiipiiestal. el sobre sueldo y la compensación (Consultar ley del ISSSTE, articulo 15). Fuente: elaboración propia a p a r t i r d e los artículos 16 y 21de la ley del ISSSTE.

'

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según el número de años de ~ e r v i c i oSi . ~ el trabajador se separara voluntariamente del servicio o quedara desempleado después de los 60 años de edad con al menos diez años de cotizaciones, tiene derecho a una pensión de cesantía que fluctúa entre 40 y 50 por ciento del S B C . ~Comúnmente al beneficio obtenido de la forma señalada se le considera como beneJcio definido. Véase en el Cuadro 3 el número de trabajadores que han cumplido los requisitos de edad y antigüedad para acceder a una pensión de retiro o jubilación; aparece en relieve el número de trabajadores con derechos adquiridos. Las pensiones que otorga el IsssTE son dinámicas, es decir, se incrementan conforme aumenta el salario mínimo general de Distrito Federal, asimismo el trabajador que se retire o jubile tiene derecho a u n aguinaldo anual igual al número de días concedido a los trabajadores en activo. Actualmente los trabajadores al servicio del Estado poseen u n beneficio poco conocido y menos entendido aún; a difercncia del resto de las prestaciones de su seguro social, éste no es sujeto de cotización por parte del trabajador, sólo debe aportar el gobierno; éste, realiza a cuenta y nombre de aquél, aportaciones, también basadas en el salario, con fines de ahorro para complementar la pcnsión de jubilación, retiro, cesantía, invalidez e i n ~ a p a c i d a d . ~ Este sistema de ahorro, conocido como Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) fue el primer intento del gobierno federal para mejorar significativamente el importe de las pensiones de los trabajadores protegidos por el IMss y por el ISSSTE. El espíritu de la ley del SAR 92, fue desarrollar las bases para crear u n sistema de pensiones más justo y sustentable para mejorar el ingreso futuro de los trabajadores y s u s beneficiarios cuando llegara el momento de separarse del empleo remunerado en razón de s u invalidez, incapacidad o edad avanzada. Este porcentaje aumenta 2.50 puntos porcentuales desde los 1 5 afios de servicio hasta los 25; a partir de entonces aumenta cinco puntos porcentuales hasta completar 95 por ciento para los 29 afios de antigüedad (véase articulo 63 de la ley del ISSSTE). Este porcentaje se incrementa dos puntos porcentuales a partir de la edad 6 0 y hasta los 6 5 o más años de edad (véase artículo 83 de la ley del instituto). ' La incapacidad puede ser permanente total o parcial siempre y cuando sea superior al 50 por ciento: este porcentaje lo establece el instituto (véase artículo 90 bis-O del Capitulo v Bis del Sistema de Ahorro para el Retiro en la ley del ISSSTE).

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El SAR se creó en 1992 y con él apareció un sistema de aportaciones definidas con carácter obligatorio para cl gobierno federal; esas aportaciones son bimestrales y siguen siendo del 2 por ciento y del 5 por ciento del SBC del trabajador que se depositan en u n a cuenta individual; ésta se subdivide en dos subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del fondo de vivienda; ahí se dirigen ambos porcentajes del salario, respectivamente. El trabajador, si lo desea, puede realizar aportaciones a la primera de las subcuentas. El trabajador podrá disponer de ese ahorro cuando cumpla 65 años o adqulera el derecho a disfrutar de una pensión de las mencionadas arriba; si no hubiese empleado la subcuenta de vivienda, también tendrá derecho a disponer de esos recursos. El ahorro para el retiro lo administran los bancos y la subcuenta de vivienda la gestiona el Fondo de Vivienda del Instituto. La ley establece que los ahorros para el retiro obtengan rendimientos mínimos garantizados; para ello la SHCP fija la tasa de rendimiento anual que cada trimestre deben ganar los fondos del SAR, la cual no debe ser inferior al 2 por ciento real u n a vez descontada la comisión que también autoriza cobrar a los bancos que administran esos recursos. Con motivo de la reforma a los programas de pensiones de los trabajadores del sector privado, el ahorro acumulado bajo este sistema se acreditó a cada trabajador para constituir así el fondo inicial de s u s cuentas individuales. A la fecha el sistema ya sólo opera para los trabajadores afiliados al i n s t i t u t ~ . ~

Perspectivas del cambio En lo que resta del presente sexenio es de esperarse que el sistema de pensiones de los trabajadores al servicio del Estado, específicamente los que protege el IsSSTE, sea reformado de u n a manera radical como sucedió con el de los trabajadores del sector privado, en el nuevo sistema los trabajadores pertenecen a u n sistema obligatorio de aportaciones y costos deJinidos, pero sin beneJicio definido; es decir, se sabrá el importe de las contribuciones, pero no el de la pensión. La pensión dependerá exclusivamente de las contribuciones del trabajador y del Estado (que se identificarían como ahorro) y de Consúltese el Capitulo v Bis del SAR e n la ley del

ISSSTE.

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las condiciones del mercado en el que se inviertan esos recursos así como del desempeño en la gestión de s u s ahorros por las administradoras de fondos de ahorro para el retiro. Desaparecería asimismo el SAR 92 con las características descritas líneas arriba. La anterior es una de las alternativas viables en virtud de que el gobierno desea fortalecer al sector financiero con los fondos de pensiones de la seguridad social, alternativa recomendada por el Banco Mundial a las administraciones presidenciales entrantes de s u s países clientes, recomendaciones de las que México no ha quedado exento (Giugale, 2000:33). Reformar los regímenes de pensiones del instituto significa reformar s u ley; durante s u s cuarenta y cuatro años de existencia ha sido reformada en cuatro ocasiones principalmente para agregar nuevos beneficios; ahora quizá ya no sea así. La vía de acceso a una reforma a la ley del ISSSTE ha sido indirecta: el 10 de diciembre de 2002 se publicó en el Diario oficial de lafederación el decreto por el que se adiciona y reforma la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Se realizó una modificación a la definición de trabajador y aparecen así dos modalidades, la de trabajador afiliado y la de no afiliado; la primera se refiere a los inscritos en el IMSS y la segunda a los no inscritos en esta institución; define el concepto de cuenta individual como aquélla de la que sea titular un trabajador en la cual se depositarán las cuotas obrero patronales y estatales y sus rendimientos, se registrarán las aportaciones a los fondos de vivienda y se depositarán los demás recursos que en términos de esta ley puedan ser aportados a las mismas, así como aquellas otras que se abran a otros trabajadores no afiliados en términos de esta ley.9 Estas reformas dejaron la puerta abierta para la salida -hacia las Afore- de los recursos que complementarán las pensiones de casi 2.4 millones de trabajadores de dependencias o entidades públicas de carácter federal y de cerca de 900 mil trabajadores de los estados y municipios que sean poseedores de cuentas de ahorro para el retiro. Lo que se espera por comisiones y rendimientos

Si el trabajador decidiera confiar la administración de s u s ahorros depositados en s u cuenta individual a alguna de las Afore, el propio Estado pagaría comisiones más altas por la administración del ahorro Véase articulo 3".

ir1

Bis. Las cursivas son de la autora.

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y el trabajador no obtendría rendimientos mínimos garantizados como los que ahora obtiene con el SAR 92. Éstas empresas están reguladas por la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro, institución que autoriza pero no determina las comisiones que ellas pueden cobrar por s u s servicios. Las comisiones se calculan sobre el salario básico de cotización y se cobran de la aportación. Si bien durante estos casi siete años de funcionamiento, las comisiones han disminuido en promedio, por calcularse sobre el salario, siguen siendo altas si se les refiere, como se hace a continuación, a una proporción de la aportación de la que se deducen. Para dar cuenta de la magnitud de las comisiones cobradas por ambos administradores, Afore y bancos, se calculará el porcentaje de la aportación que realmente se dirige a la cuenta individual del trabajador por cada $1000 del salario; se selecciona a una de las administradoras que concentra al mayor número de trabajadores, Bancomer; para la mejor comprensión del ejemplo es conveniente mencionar, que las comisiones se deducen de la aportación pero se calculan sobre el salario del trabajador. La administradora seleccionada cobra 1.68 por ciento sobre el flujo -sobre la aportación periódica-, (véase Cuadro 2). Los trabajadores protegidos por el IMSS están obligados a aportar 6.5 por ciento de su SBC, así s u aportación sería de $65.00; en este ejemplo la comisión calculada sería de $16.80 y se tendría que pagar con cargo a los $65.00; lo anterior representa realmente pagar una comisión del 25.84 por ciento de la aportación, por lo que la cantidad neta al fondo de ahorro personalizado será sólo del 74.16 por ciento; en cambio, con el esquema actual del SAR 92, por cada mil pesos de salario básico, el Estado paga u n a comisión del 0.57 por ciento; para efecto de comparación supóngase que el gobierno aporta el mismo porcentaje (6.5%) del salario; la comisión de $5.70 representa realmente 8.77 por ciento como comisión y es significativamente inferior a la que cobra la More; por lo tanto, el importe que se dirige al fondo de ahorro sena del 91.23 por ciento de la aportación. Con esta comparación se aprecia lo desfavorable que resultaría para el trabajador sujetarse a las comisiones que actualmente cobra la industria de las Afore. Si se convirtiera en obligatorio para el patrón, en este caso el gobierno federal, enviar los recursos del SAR 9 2 a las Afore, a partir de la comparación hecha de comisiones, tendría que pagar comisiones más altas y sin la garantía del pago de rendimientos mínimos de los recursos ahorrados; en la Gráfica 1 se observa que los

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..

26 1

rendimientos reales pagados por la industria de Afore en el periodo 2002-2003 han sido inferiores a los pagados por los bancos a las cuentas del SAR 92, no obstante que éstos también son inferiores a los que pagan los Certificados de la Tesorería de la Federación (Cetes). Cuadro 2 Estructura de comisiones por administración de las cuentas en las Siefores básicas Afore

Sobre saldo

del

o S B C (%) ~

Activer Allianz Dresdner Azteca Banamex Bancomer Banorte Generali Inbursa -

1.O5 1.60

0.24

P

1.10

0 . 5 0 0.15

1.70 1.68

1.40

0.70

0.50 1.68

0.50

Principal Profuturo G NP Santander Mexicano

1.60

0.45 0.70 1 .O0

XXI

1.30-

ING

1.60

' SBC:

Salario Base de Cálculo. Monto que se obtiene de dividir entre 6.5 por ciento la aportación obrero patronal y estatal de retiro. cejantia y vejez. Fuente: www.consar.gob.mx/consar.html

Lo que s e espera en el importe de la pensión

De reformarse la ley del ISSSTE tan radicalmente como sucedió en el IMSS significaría, por ejemplo: eliminar las pensiones por concepto de años de servicio; elevar la edad mínima de retiro; igualar las condiciones de retiro para hombres y mujeres; reducir el limite superior de las pensiones (posiblemente disminuya la tasa de sustitución de los ingresos). Significaría que ya no bastana cumplir con los requisitos de antigüedad, se deberá cumplir también con el

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de edad: ya no sería posible retirarse a los 55 años (y con quince de servicio);las mujeres ya no podrían jubilarse antes que los hombres. Posiblemente el salario sobre el cual se calcula la pensión ya no sea el promedio del último año, sino el promedio de los últimos cinco o diez años; con esto, la pensión máxima del ciento por ciento del SBC representaría, aun siendo del ciento por ciento, una disminución de la tasa de sustitución de fngresos del trabajador que se jubile. Puede disminuir el dinamismo de las pensiones o incluso desaparecer.

Conclusiones y recomendaciones El compromiso de las instituciones de seguridad social con las generaciones anteriores de trabajadores no puede soslayarse; cualquier reforma a s u s programas de pensiones considera el cumplimiento de s u compromiso y lo reconsidera para las generaciones futuras en atención a que ya no prevalecen las condiciones económicas, financieras, demográficas y sociales de cuando s e establecieron los compromisos de las partes. Lo planteado aquí se desprende de la experiencia latinoamericana donde se han implantado regímenes de pensiones de administración privada basados en cuentas personales que sirvió a México de referencia para reformar las pensiones del IMSS; la continuación de una reforma tan radical como esa para las pensiones de los empleados públicos, aunque no es imposible, sí deberá repensarse porque ya se tiene la experiencia -aunque breve- en el caso de México, de lo realizado y porque esta población de trabajadores posee características peculiares que no justifican algunos de los más fuertes argumentos expresados para apoyar el tipo de reforma iniciado. La baja rotación de esta población da cuenta de la mayor estabilidad en el empleo; el promedio de antigüedad es de 18.33 años (véase Gráfica 2);el 26 por ciento de los trabajadores rebasa los veinticinco años de antigüedad y están próximos a jubilarse: sólo a la tercera parte de ellos aún le falta completar los 28 o 30 años pero los que ya pucden hacerlo, las dos terceras partes restantes (17.49 por ciento del total de trabajadores), aún permanecen en la institución.

Gráfica 1 Comparación e n t r e rendimientos de Cetes, SAR d e los trabajadores s u j e t o s al régimen del ISSSTE y Afore Rciidirnicntos reales

R U

7-00

fi. w

5 00

-

+Tasas

dc N o r c

+Tasas

de SAR

cctcs

4.00

3.m

Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de: Cetes, Banco de México; SAR: Diario oJcia1 de la federación. 20022003; Afore: www.consar.gob.mx Nota: Para el cálculo del rendimiento real se tomó el valor de la UDI. La TRNO es el rendimiento anual después del cobro de comisiones que han obtenido los recursos de los trabajadores administrados por las Afores del 30 de septiembre de 1997 al 30 de junio de 2003. En el cálculo de la TRNO se incluyen los recursos de las pensiones de retiro, cesantía y vejez; así como los fondos del SAR 92 transferidos a las Aforec y las aportaciones voluntarias invertidas en las sociedades de inversión básicas de las Afore.

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Gráfica 2 Estructura por edad y antigüedad de los empleados públicos

Antigüedad

Fuente: elaboración propia a partir del Cuadro 3

Casi la mitad de la población tiene menos de 44 años; la edad promedio es de 43.7 años y el índice de dependencia es de 17 trabajadores mayores de 6 5 años por cada mil trabajadores cuyas edades están entre 15 y 64. El 2 1 por ciento de los trabajadores, 48 1 371, rebasa los 55 años y cuatro de cada cinco no rebasa los 60 años, la quinta parte del total ya tienen derecho por lo menos a retirarse. Los trabajadores que tienen derecho a jubilarse representan 15.7 por ciento; sin embargo, casi las cuatro quintas partes d c ellos tienen una antigüedad de 44 años o más y a ú n no se han ac.ogido a su jubilación; en el área sombreada del Cuadro 3 se senala al grupo que cumple ambos requisitos de edad y antigüedad. Lo anterior contradice las argumentaciones de que el sistema actual de pensiones promueve el retiro de la actividad productiva a edades tempranas; esta situación se h a presentado porque el gobierno federal promueve prácticas discrecionales cuando desea disminuir el número de empleados y ofrece programas de retiro voluntario en condiciones de privilegio. Estos indicadores sugieren que casi la mitad de los trabajadores tiene al menos 20 años para mejorar s u pensión futura si está en s u s planes y si su ingreso personal se lo permite; ellos todavía pueden emprender acciones para mejorar o complementar la pensión de la seguridad social, acogiéndose a u n plan privado de pensiones o bien aportando voluntariamente a la cuenta del SAR92 de seguir ésta como hasta ahora, con la gestión de los bancos y ganando rendimientos

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mínimos garantizados que obliga indirectamente a bajar el importe de las comisiones; aunque los rendimientos hayan sido inferiores a la tasa de interés de referencia en el mercado, supera los que paga la industria de las Afore a los fondos de los trabajadores; será interesante conocer, en otro documento, cuáles son los diferenciales de los rendimientos ganados por estas empresas y los pagados a los trabajadores. Gráfica 3 Trabajadores del I S ~ ~ Tpor E edad

El comportamiento en los limites de la edad de jubilación de los empleados públicos no es congruente con la estrategia de reforma de aumentar la edad de retiro; ello sólo propiciaría que las mujeres estuvieran en desventaja porque tienen interrupciones frecuentes, y a veces prolongadas, a lo largo de s u vida laboral sobre todo

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en las edades de reproducción; se estima que actualmente más del 20 por ciento de hogares mexicanos tiene como jefe de familia a u n a mujer y que la incorporación de la mujer en el trabajo es cada vez mayor;I0 se introducina u n elemento de discriminación de género. Aunque la discriminación aparece también en los viejos y nuevos planes de pensiones de la seguridad social tanto para el hombre como para la mujer, no se señalan s u s principales elementos aquí porque está fuera del alcance del documento. El aumento en la edad de jubilación sólo puede debatirse para las nuevas generaciones que son a las que habrá de pagarles d u rante más tiempo s u pensión; hoy por hoy no se dispone de estadísticas que indiquen el número de años que vive u n trabajador mexicano después de jubilarse o, al menos, la autora no las conoce. A las generaciones anteriores que ahora están por jubilarse no se les puede atribuir la ganancia en la esperanza de vida de 14.8 años de las nuevas generaciones de mexicanos que reporta el Conapo. El índice de dependencia de los trabajadores al servicio del Estado es inferior al nacional cuyo valor es de 0.0495: para los trabajadores protegidos por el instituto es de 17 por cada mil trabajadores entre 15 y 64 años, lo cual contradice el argumento de una mayor tasa de dependencia de los trabajadores asegurados por el instituto. Los posibles rumbos de la reforma a los regímenes de pensiones del ISSSTE pueden ser desde eliminar completamente la injerencia de pago de las pensiones y de s u garantía como sustitución del salario por parte de gobierno federal,'' hasta el que se percibe aquí como el envío obligatorio, y ahora voluntario con las iniciativas aprobadas, de la cuenta del SAR 9 2 a las administradoras; esto sería transparente para el trabajador porque no aporta a esa cuenta y algún día, él o s u s beneficiarios legales, complementarán s u s ingresos si está consciente de la propiedad de esos ahorros; a juicio de quien esto escribe, resultaría altamente improbable que se detuvieran ahí las iniciativas de ley al respecto. No obstante, existen otros regímenes que en el mediano plazo serán reformados, como los de los trabajadores al servicio del gobierno de los estados y municipios; ellos representan alrededor del 3 por ciento de la fuerza laboral. 'O

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Según reporta la última Encuesta nacional d e ingreso-gasto d e los hogares. No s e considera factible porque debería documentar el pasivo contingente del instituto que la S H C P estima en 12.3 por ciento del P ~ Bde 2002.

Cuadro 3 Estructura por edad y antigüedad de los trabajadores protegidos por el ISSSTE

(2003)

Fuente: elaboración propia a partir de memorias estadísticas del ISSSTE. Cifras ajustadas.

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Si el gobierno es congruente con s u s objetivos de lograr la viabilidad financiera a los sistemas de pensiones a s u cargo, deberá incluir en s u proyecto integral de reforma a los trabajadores de las seis instituciones de la banca de d e s a r r o l l ~y' ~el propio Banco de México; a los de los trabajadores de Petróleos Mexicanos, los de la Comisión Federal de Electricidad, a los de Luz y Fuerza del Centro, al régimen de jubilaciones y pensiones de los trabajadores del propio IMSS; al regimen de pensiones del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas; es muy probable que este último nunca llegue a modificarse en los términos como los aquí planteados. Esta lista de empresas e instituciones no es exhaustiva, pero sí da cuent a de la elite de trabajadores -porque tiene condiciones superiores para pensionarse por retiro o por jubilación a las del resto de la población trabajadora- cuyo patrón es el gobierno federal y que les brinda, por ejemplo, importes de pensión por jubilación del ciento por ciento o superiores al promedio del salario percibido e n el año previo a s u jubilación, o bien se les exige u n número de años inferior para jubilarse; o bien el importe de s u s contribuciones al fondo de pensiones es inferior al del resto de los trabajadores. Si el proyecto de reforma los incluyera s e apreciaría el esfuerzo del gobierno federal de unificar los sistemas de pensiones de la seguridad social y propiciar la portabilidad de derechos del trabajador y con ello s u movilidad laboral aunque sea hacia las empresas e instituciones vinculadas a algún sistema de ahorro para el retiro contemplado e n la legislación; la preservación de derechos que s e obtendría quizá logre generar así, pensiones más justas en beneficio de los trabajadores mexicanos y extender la cobertura a este grupo de la población vulnerable e n razón de s u edad que por sorprendente que parezca no es el más privilegiado: el I N E G I reportatque en el 2000 había casi siete millones de personas de 60 años 9 más en México y sólo 900 mil mujeres recibían algún tipo de pensión en comparación de los dos millones de hombres de esas edades con pensión.I3 En el libro Mujeres y hombres en México 2003 se señala que el patrón por sexo observado e n las pensiones refleja el comportamiento general del mercado de trabajo. Si se aumentara la Banco del Ahorro Nacional y Servicios Finaricieros. Banco Nacronal de Comercio Exterior. Banco Nacional d e Obras y Servicios Públicos, Banco Nacional del Ejército. Fuerza Aérea y Armada. '"sta última cifra la reporta el Movimiento Unificador Nacional de Pensionados. Jubilados y Adultos Mayores. l2

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edad de jubilación para las mujeres, por ejemplo, les representaría una mayor-dificultad para alcanzar el derecho a pensionarse. El problema de la baja cobertura de la seguridad social en general y de los programas públicos de pensiones en particular, sigue formando parte de la agenda pendiente de los gobiernos. L a 0 1 ~ reco' ~ mienda la obligatoriedad en la afiliación al sistema de pensiones ya se trate de trabajadores formales o informales (recuérdese que con la reforma del 2002 a la ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro la afiliación del sector informal es voluntaria) y aprovechar la infraestructura del sector informal, tal como asociaciones de ahorro, cooperativas, entre otros, para promover regímenes de jubilación y protección contra la pobreza. El.costo del cobro de las cotizacionesa todas las empresas con trabajadores pudiera quizá rebasar, siguiendo a la OIT, las prestaciones que habrá de otorgar de todas maneras el gobierno pero las ventajas derivadas de una cobertura más amplia rebasan los costos administrativos adicionales y reducen la asistencia social que forzosamente debena prestar a los más pobres. Está claro que no puede haber seguridad social sin empleo, porque sólo los trabajadores son los que contribuyen en forma directa a la seguridad social.

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OIT.

Pensiones ..., p. 4.

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