- INFORME ESPECIAL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR EXPEDIENTE Nº 1194-2004: COOPERATIVAS DE AHORRO Y CREDITO Por: Dr. Alonso Morales Acosta Dra. Maribel Castillo Wong I. Generalidades: Como es de conocimiento general, la Constitución Política del Estado dispone en su artículo 200º, inciso 5, que la Acción Popular procede por infracción a la Constitución y a la Ley, asÍ como a reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos en general, independientemente de la autoridad de la que emanen. Asimismo, la Ley Nº 24968 – Ley Procesal de la Acción Popular, en su artículo 2º señala que ésta tiene por objeto el control de la constitucionalidad y de la legalidad de las normas mencionadas en el párrafo precedente. Es así que, las sentencias recaídas en este tipo de procesos tienen el carácter de cosa juzgada, pudiendo dejar sin efecto la norma impugnada, en el caso que sea amparada la demanda. II. Antecedentes: Bajo este contexto normativo, la Cooperativa de Ahorro y Crédito “La Esperanza de Marcona Limitada” interpuso demanda de Acción Popular contra la Superintendencia de Banca y Seguros, con el fin de que se declare la ilegalidad e inconstitucionalidad de la Resolución SBS Nº 540-99, la misma que aprueba el “Reglamento de las Cooperativas de Ahorro y Crédito no autorizadas a operar con recursos del público” (en adelante el Reglamento), respecto a sus artículos 1º (numerales 4, 8 y 9), 3º, 4º, 5º, 8º, 10º, 11º, 12º, 13º, 14º, 17º, 18º, 21º, 29º, 37º, 39º, 40º, 49º, 50º, 53º, 55º, 57º, 60º, 61º y la Segunda Disposición Final. Sin embargo, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República había resuelto anteriormente en un proceso de Acción Popular sobre las mismas normas de la Resolución SBS Nº 540-99 antes mencionadas, el cual corre en el Expediente Nº 740-02. En efecto, en la sentencia de vista de fecha 15 de octubre de 2002, que obra en el Expediente Nº 740-02, la Sala Suprema confirmó la sentencia apelada del día 23 de abril de 2001, en la que declararon inaplicables con efectos generales los artículos 39º (literal l), 50º y 53º del Reglamento. De la misma manera, revocó la sentencia apelada que declaró infundada en parte la demanda en relación a los artículos 3º, 4º, 5º, 11º, 14º, 18º, 21º, 57º y 60º de la misma norma. En resumen, los artículos que fueron declarados inaplicables versaban sobre los aspectos que a continuación, detallamos: a) El literal l) del artículo 39º establecía que entre las atribuciones de la Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito del Perú (en adelante la FENACREP), se encontraba la de imponer sanciones a las Cooperativas de Ahorro y Crédito no autorizadas a operar con recursos del público.

b) El artículo 50º señalaba que en el caso que las multas impuestas por no cumplir con las disposiciones contenidas en el Reglamento, no fuesen pagadas dentro de los siete (7) días siguientes a su notificación, serían cobradas por la vía coactiva, siendo reajustadas en función al Índice de Precios al por Mayor que publica el Instituto Nacional de Estadística e Informática, más los correspondientes intereses legales. c) El artículo 53º regulaba el Recurso de Reconsideración ante la aplicación de sanciones impuestas por la FENACREP. Es así que, la Superintendencia de Banca y Seguros publica la Resolución SBS Nº 621-2003, en virtud de la cual se modifica el Reglamento. Efectivamente, la citada Resolución SBS deroga expresamente los artículos 29º, 39º (literal l), 49º, 50º, 53º y 60º del Reglamento, y de otro lado sustituye el texto de los artículos 3º, 4º, 5º, 11º, 14º, 18º, 21º y 57º del mismo cuerpo legal. Como puede apreciarse, además de los artículos 39º (literal l), 50º y 53º antes comentados, también han quedado derogados los artículos 29º, 30º, 31º, 32º, 49º, 51º, 52º, 60º y la Octava Disposición Transitoria del Reglamento, que regulaban los aspectos siguientes: a) El artículo 29º establecía las causales en las que la FENACREP podía intervenir en las Cooperativas de Ahorro y Crédito. b) El artículo 30º estaba referido a la finalidad que perseguía el mecanismo de intervención, es decir, fiscalizar las transacciones, movimientos y operaciones que se realizaran durante el tiempo que durase la misma, con la facultad de observar las que se considerasen perjudiciales a los intereses de la Cooperativa hasta la celebración de la Asamblea. Todos los actos jurídicos que se celebrasen durante la intervención, debían ser necesariamente autorizados por la FENACREP. c) El artículo 31º regulaba las funciones de los órganos de la Cooperativa en caso de intervención. d) El artículo 32º disponía la duración de la intervención, es decir, noventa (90) días, prorrogables por un plazo igual y por una sola vez. e) El artículo 49º contemplaba los niveles de sanciones que podía imponer la FENACREP en caso de incumplimiento o infracción a las disposiciones de la Ley General de Cooperativas (en adelante LGC), el Reglamento y sus normas complementarias. f) El artículo 51º recogía la calificación de las infracciones realizada por la FENACREP, de acuerdo a la naturaleza de la norma infringida, las circunstancias en que ocurrían y los criterios detallados en dicho artículo. g) El artículo 52º estaba referido al cumplimiento de las sanciones impuestas. h) El artículo 60º regulaba lo concerniente al presupuesto de la FENACREP. i) La Octava Disposición Final del Reglamento establecía que lo dispuesto en el segundo párrafo de su Artículo 21º, referido a la aportación inicial necesaria para constituirse como asociado de una Cooperativa, sería obligatorio para los que se asociasen a Cooperativas en funcionamiento a partir de la entrada en vigencia del Reglamento, así como para las nuevas Cooperativas que se constituyesen después de dicha fecha. Asimismo, respecto a los artículos modificados, artículos 3º, 4º, 5º, 11º, 14º, 18º, 21º y 57º, debemos efectuar las siguientes precisiones:

a) El artículo 3º, que regula la inscripción de las Cooperativas en el Registro de Personas Jurídicas, ha sido modificado en el sentido de que ésta debe regirse por las leyes y disposiciones vigentes y no por los procedimientos establecidos por la SBS. b) En el artículo 4º se establecía que el Estatuto de la Cooperativa debía señalar el ámbito geográfico de sus operaciones. Según la variación del texto, el nuevo artículo 4º establece que las modificaciones al Estatuto de las Cooperativas se realizan conforme al artículo 13º 1 de la LGC. c) El artículo 5º señala las operaciones y servicios que están autorizadas a realizar las Cooperativas de Ahorro y Crédito, señalando que éstas podrán efectuar otras operaciones y servicios diferentes a las operaciones propias del tipo de cooperativa antes señalado, a condición que éstas sean sólo actividades accesorias o complementarias y se realicen en los términos establecidos en el numeral 9) del artículo 8º 2 de la LGC, sin que ello signifique el cambio del tipo u objeto social de la cooperativa. d) En el artículo 11º, trata sobre los impedimentos para ser elegidos y nombrados directivos y gerentes de las Cooperativas, remitiéndose al artículo 33º (numeral 3) de la LGC, en el que se encuentran taxativamente los supuestos de los impedimentos. e) El artículo 14º contemplaba las funciones de los Consejos de Administración y de Vigilancia. El texto ha sido reemplazado por otro que dispone que la Asamblea es responsable que en los Estatutos de la Cooperativa existan disposiciones para el adecuado ejercicio de las atribuciones de los miembros de los Consejos. f) El artículo 18º establecía que el Consejo de Vigilancia realizaría labores mínimas de Auditoria Interna, en tanto que el nuevo texto le otorga como función la implementación de las Auditorías. g) El nuevo texto del artículo 21º regula más detalladamente los aspectos referidos a la constitución del capital social y el patrimonio en efectivo de las Cooperativas. h) En el artículo 57º se señalan las pautas para realizar en forma independiente y eficiente la función de supervisión que el numeral 3) de la Vigésima Cuarta Disposición Final y Complementaria de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros - Ley Nº 267023 (en adelante Ley de Bancos), le otorga a la FENACREP.

III. Pronunciamiento de la Sala Suprema en el Proceso de Acción Popular objeto de comentario: 1

Artículo 13º.- Cualquier reforma del estatuto de una organización cooperativa, aprobada por su asamblea o junta general, será tramitada con observancia de los artículos 11 y 12 de la presente Ley, en cuanto fueren aplicables. Las reformas tendrán vigencia, para todos sus efectos, a partir de su inscripción en el Registro de Personas Jurídicas. 2 Artículo 8.- Para la aplicación del artículo anterior rigen las siguientes normas: (...) 9. La cooperativa podrá realizar actividades propias de cooperativas de otros tipos empresariales, a condición de que sean sólo accesorios o complementarias de su objetivo social y estén autorizadas por el estatuto o la asamblea general; (...) 3 VIGESIMO CUARTA: (...) 3. La supervisión de las cooperativas a que se refiere el apartado 2 está a cargo de la Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito o de otras federaciones de segundo nivel reconocidas por la Superintendencia, y a las que se afilien voluntariamente.

En la demanda de Acción Popular seguida por la Cooperativa de Ahorro y Crédito “La Esperanza de Marcona Limitada”, con fecha 19 de febrero de 2005, se ha publicado en el Diario Oficial “El Peruano” la Resolución de la Sala Suprema, por la cual resuelve lo siguiente: 1. CONFIRMAR LA SENTENCIA APELADA del 19 de mayo de 2003, que declaró IMPROCEDENTE la demanda de Acción Popular, en relación a los artículos 1º (numerales 4, 8 y 9), 8º, 10º, 12º, 13º, 17º, 37º, 39º (literales a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, m, n, o), 40º, 55º, 61º y la Segunda Disposición Final del Reglamento. En consecuencia, éstos mantienen plena vigencia. Los referidos artículos sobre los cuales no procedió la referida Acción Popular versan sobre lo siguiente: a) El artículo 1º contiene las definiciones que se considerarán para el Reglamento; en ese sentido, en los numerales 4, 8 y 9, se encuentra la definición de: (i) Días, la cual se refiere a Días calendario, (ii) Asamblea, la misma que se refiere a la Asamblea General de Asociados, y (iii) Directivos, que hace alusión a los asociados integrantes del Consejo de Administración y Consejo de Vigilancia. b) El artículo 8º se refiere a la transparencia con la que deberán operar las cooperativas sobre sus operaciones y servicios, es así que, deberán señalar que no captan recursos del público y que los depósitos de los asociados no están cubiertos por el Fondo de Seguro de Depósitos. Asimismo, deberán observar las regulaciones que sobre la materia emita la Superintendencia. c) El artículo 10º señala que la Asamblea es responsable de la idoneidad y características de los asociados que sean elegidos para desempeñarse como directivos de los Consejos de Administración y de Vigilancia. d) El artículo 12º establece que toda elección de directivos de una cooperativa, así como las vacancias y designación de los reemplazantes, deben ser comunicadas a la FENACREP. e) El artículo 13º señala las responsabilidades de los miembros del Consejo de Administración. f) El artículo 17º establece que el Presidente del Consejo de Administración o el Gerente, debe poner en conocimiento del Consejo de Administración, toda comunicación que reciba de la FENACREP. g) El artículo 37º regula la supervisión de la FENACREP en las Cooperativas de Ahorro y Crédito. h) El artículo 39º contempla las atribuciones que posee la FENACREP, exceptuando la del literal l) (ya derogado), que estaba referida a la imposición de sanciones a las Cooperativas de Ahorro y Crédito no autorizadas a operar con recursos del público. i) El artíc ulo 40º señala que la FENACREP está facultada para hacer comparecer a uno o más directivos y/o gerentes de las cooperativas, con el objeto de recibir explicaciones verbales o escritas, cuando a su juicio existan suficientes indicios sobre inestabilidad económico-financiera de la cooperativa. j) El artículo 55º está referido al proceso que deberán seguir la Federación que pretenda obtener el reconocimiento y ejercer las atribuciones de supervisión a que se refiere el numeral 3 de la Vigésimo Cuarta Disposic ión Final y Complementaria de la Ley de Bancos. k) El artículo 61º establece cuáles son los recursos que constituyen el Fondo de Contingencia a

que se refiere el literal h) del Artículo 394 del Reglamento. l) La Segunda Disposición Final prescribe que el Reglamento también es de aplicación a las cooperativas de servicios múltiples que se encuentren realizando predominantemente actividades de ahorro y crédito. 2. Respecto de los artículos 3º, 4º, 5º, 11º, 14º, 18º, 21º, 29º, 39º (literal l), 49º, 50º, 53º, 57º y 60º, declaró que carece de objeto emitir pronunciamiento por haber sobrevenido la sustracción de la materia en relación a ellos; es decir, como se comentó anteriormente, las sentencias recaídas en los procesos de Acción Popular tienen carácter de cosa juzgada dejando sin efecto la norma impugnada en el caso que sea amparada la demanda o dejando sin posibilidad de iniciar una nueva acción sustentada en la misma infracción en el caso que la sentencia sea denegatoria. IV. Conclusiones Generales: 1. Se encuentran derogados los artículos 29º, 30º, 31º, 32º, 39º (literal l), 49º, 50º, 51º, 52º, 53º, 60º y la Octava Disposición Transitoria; modificados los artículos 3º, 4º, 5º, 11º, 14º, 18º, 21º y 57º. Todos los demás artículos de la Resolución SBS Nº 540-99, se encuentran vigentes y mantienen su texto original. 2. En ese sentido, la SBS únicamente detenta la facultad de regular las operaciones de las Cooperativas de Ahorro y Crédito. 3. Han desaparecido por ejemplo las causales de intervención en las Cooperativas de Ahorro y Crédito por parte de la FENACREP. 4. La FENACREP ya no tiene la facultad de imponer sanciones a las Cooperativas de Ahorro y Crédito, por ello se han derogado los niveles de sanciones. 5. Al derogarse el régimen de sanciones la SBS ha derogado convenientemente la figura de la cobranza coactiva por multas impagas. 6. La inscripción de las Cooperativas se rige sólo por las disposiciones registrales vigentes. 7. Las Cooperativas de Ahorro y Crédito pueden realizar actividades accesorias o complementarias siempre que ello no implique el cambio del objeto social. 8. El Consejo de Vigilancia de las Cooperativas de Ahorro y Crédito está facultado para implementar Auditorías.

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Artículo 39.- Atribuciones En el desarrollo de sus funciones de supervisión, la Federación tiene las siguientes atribuciones: (...) h) Constituir un fondo de contingencia para el apoyo financiero de las cooperativas y administrarlo con sujeción a las normas que dicte la Superintendencia. (...)