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ISSN 0327-1161

Argentina

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AMERICA LATINA/Internacional, -

Volumen 9 núm. 33 Julio-Setiembre 1992

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Un replanteo

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Estados Unidos y América Latina ¿Buenos vecinos otra vez?

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El Grupo de Cairns: Un nuevo tipo de concertación

de la estrategia

argentina

respecto

de Malvinas

RELACIONES INTERNACIONALES

_E ARGENTINA Fundamentos

para un replanteo

de la estrategia

argentina

respecto

de Malvinas

Carlos Escudé*

Por qué, a pesar de los progresos realizados desde 1989, la soberanCade las tierras es irrecuperable Sobre el progreso de los últimos dos años en nuestras negociaciones de Malvinas pueden decirse muchas cosas buenas. Por ejemplo, que en virtud de un

* Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas y del Instituto Torcuato Di Tella.

acuerdo con el Reino Unido se le reconoce a la Argentina el derecho (compartido con ese país) de patrullar las aguas que están al oriente de las islas, en el anillo de aguas que se encuentra entre las 150 millas de la zona de conservación ictícola y las 200 millas de la Zona Económica Exclusiva (ZEE). Estas aguas forman parte de la ZEE sólo porque son aguas de Malvinas. Al llegar a este acuerdo con nosotros, los británicos reconocieron implícitamente que existe alguna relación entre la Argentina y la soberanía en Malvinas. Es decir que a pesar del «paraguas de soberanía»

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(o más bien, gracias al mismo), la Argentina está entrando al terna de la soberanía en Malvinas por la puerta de atrás. Debido al paraguas esto no tiene valor jurídico, pero todos sabemos que en política internacional lo que cuenta son los hechos. Y después de la derrota de 1982, poder entrar al terna de la soberanía por la puerta de atrás es un triunfo excepcional. De hecho, estarrroscompartiendo soberan{a. Por \)tra parte, tina evaluación realista del terna lleva a la conchisiótfde que la soberan{a en las tierras .- nunca nos sl:l'tl..?-nttegadaporque, a pesar de su hipocresía-esenei}f1~,~én 1982 los ingleses se comprometieron con bombos y platillos a proteger a los kelpers de nuestras apetencias, y traicionarlos representaría un golpeinaceptable para el prestigio británico. Respecto de esta cuestión existe un consenso básico en el Reino Unido. La opinión pública (y la clase política) argentina han sido muchas veces engañadas debido a las diferencias de forma que existen entre conservadores y laboristas. Los conservadores no están dispuestos a conversar sobre el terna de la soberanía. Los laboristas, en cambio, muchas veces se manifestaron dispuestos a entablar conversaciones sobre el terna. Pero entablar conversaciones no significa entregar la soberanía, ni comprometerse a hacerlo en un futuro. En realidad, los conservadores se niegan a entablar conversaciones porque creen conocer mejor a los argentinos y dicen saber que para los argentinos «entablar conversaciones» significa que eventualmente la soberanía nos será entregada, y para no generar falsas expectativas prefieren simplemente no conversar sobre el terna. En cambio, los laboristas prefieren no incurrir en la recalcitrancia aparente de no querer siquiera conversar, y están dispuestos a hacerlo, pero sólo para manifestar su desacuerdo con la posición argentina respecto de la soberanía... y pasar al próximo punto de la agenda. Hay mucha expresión de deseos en las permanentes recurrencias de nuestros conciudadanos a argumentos optimistas, corno por ejemplo el que dice que si en Hong Kong se llegó a una solución que no respeta al principio de autodeterminación, no se entiende por qué no pueda eventualmente llegarse a la misma solución respecto de las Malvinas. Este argumento peca de una triple ingenuidad: 1. Por un lado, olvida que la Argentina no es China, y que si China invadiera Hong Kong los británicos no enviarían su flota, porque no

Téngase en cuenta, por ejemplo, el caso de la isla Diego Garda, donde los británicos transplantaron a toda la población sin consultar la, violando flagrante mente el principio de autodeterminación, para permitir la construcción de una base militar.

arriesgarían una guerra mundial. El argumento en cuestión soslaya -corno ha ocurrido tantas veces en la política exterior argentina- la cuestión del poder. 2. Por otro lado, olvida que -a pesar de su mayor poder- China no invadió Hong Kong, limitándose a negociar civilizadamente, mientras la Argentina sí violó las reglas de la convivencia (para peor desde la ausencia de poder). Esto modifica el punto de partida de toda negociación actual, y modifica por lo tanto sus posibles resultados. Y ésto fue 10que determinó que el Reino Unido se pronunciara públicamente por el principio de autodeterminación en el caso de las Malvinas, cosa que jamás había hecho antes . de la guerra de 1982. 3. Finalmente, el argumento olvida que en sus negociaciones con países de menor poder los anglosajones suelen imponer el principio~ negociación «casopor caso»; el resultado de uW negociación no es un precedente extrapolable a otro caso, aunque existan muchos paralelos entre ambos. Hong Kong no sólo no es extrapolable a Malvinas; tampoco lo es a Gibraltar. Por qué es necesario redefinir los objetivos estratégicos de la Argentina respecto de Malvinas

Lamentablemente pues, la soberanía de las tierras malvinenses está irremediablemente perdida para la Argentina. Y el reconocimiento de esta realidad es importan te porque los objetivos estratégicos de la Argen tina deben replantearse a partir de la misma, ya que de 10contrario no conseguiremos otros objetivos que sí son alcanzables, y el interés nacional se verá

perjudicado.

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Si cornoha ocurrido hasta ahora se parte de la blft de que la soberanía de las tierras es recuperable, entonces la independencia de los kelpers es el máximo mal a evitar: nuestra táctica estará orientada a evitar esa independencia. Pero si se reconoce que la soberanía de las tierras es un objetivo inalcanzable, el objetivo estratégico deberá orientarse hacia: 1. Compartir los recursos de las aguas (en especial del subsuelo marítimo), y 2. Intentar inducir a los británicos a retirarse del Atlántico Sur por la única vía que nos queda, es decir, a través de la promoción de la independencia de los kelpers. Por supuesto, la eliminación de un objetivo estratégico que ya no es alcanzable y su reemplazo por otro más realista no significa que ese nuevo objetivo sea automáticamente alcanzado. La retirada de los ingleses del Atlántico Sur, aun por la vía de una eventual

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independencia de los kelpers, no es nada sencilla. Pero ran que rápidamente están acercándose a una situaen el largo plazo no es imposible, debido a que los ción en que la independencia será viable. Como ellos isleños ya tienen una Constitución que les da un mismos me lo expresaron durante el mencionado enorme margen de autonomía, y ya poseen medios seminario en Airlie House, existe en las islas una económicosque les dan una creciente viabilidad como conciencia de que ellos nacieron políticamente en 1982, y económicamente en "1986. Estado autónomo.2Además, como se verá más abajo, Nacieron políticamente cuando, a raíz de nuestra la innegable dificultad práctica de llegar a este resultado deseable Oa retirada de los británicos por vía de invasión, los británicos se comprometieron con el la independencia de los kelpers) no hace más razona- principio de autodeterminación. Y nacieron económible al actual objetivo de evitar la independencia de las camente cuando el gobierno democrático argentino cometió el grueso error táctico de intentar llevar a los Malvinas, que imposibilita la retirada de los británirusos a pescar en aguas de Malvinas con permiso cos de un modo absoluto. Por otra parte, partiendo de la imposibilidad de argentino, a través de los acuerdos de pesca celebrarecuperar las tierras, y siempre que se conceda en un dos en octubre de 1986: la consecuencia fue que los marco en el que nuestro país comparta los recursos del británicos decretaron una zona de pesca en torno de subsuelo marítimo circundante a las islas, la inde- las islas en la cual sólo se podría pescar con licencias pendencia de los kelpers se convierte en un objetivo vendidas por ellos, cuyos réditos serían entregados al gobierno de las Islas Malvinas. Gracias a ello, la renta aseable para la Argentina, por dos razones obvias: .U 1. Es mejor dividir las rentas del subsuelo por dos malvinense creció en una cifra que, dividida por el y no por tres. Mientras los británicos estén número de sus pobladores, equivale a cinco veces el presentes en el Atlántico Sur, exigirán «su producto per cápita argentino. Gracias a la ineptitud parte del botín», como personalmente me lo de la política exterior argentina las Islas Malvinas se confesó un importante negociador británico en transformaron en uno de los países más prósperos del un seminario realizado en Airlie House, Virgi- mundo. nia, en junio de 1992. 2. Mientras estén en el Atlántico Sur y mientras De cómo con nuestros objetivos estratégicos actuales, la Argentina mantenga pretensiones irredenla diplomacia argentina sigue siendo el idiota útil de tistas, los británicos serán los aliados naturales de Chile en cualquier emergencia o confron- la diplomacia inglesa tación que pueda suscitarse con ese país. La Existen buenos motivos para creer que, en realipolítica exterior argentina se ha caracterizado en las últimas décadas por su propensión a dad, los británicos no están interesados en retirarse mantener vigentes confrontaciones potencia- de las Malvinas ni mucho menos, debido a las expecles en más de un frente. Esta propensión es una tativas de grandes ganancias provenientes de la exmanifestación más de nuestra crónica tenden- plotación de hidrocarburos. No obstante, los británicia a sobreestimar nuestro poder, y conduce a cos se presentan ante el mundo con una careta de gruesos errores tácticos de potencial suicida. benignidad y altruismo desinteresado, ya que desde la Que los británicos estén en el Atlántico Sur es guerra de 1982 su excusa para estar en el Atlántico Sur ha sido defender a los kelpers de nosotros. Hasta contrario al interés geopolítico de la Argentina, la fecha, ya pesar de lo mucho que ha evolucionado la y su retirada por vía de la independencia kelper debe ser el objetivo estratégico de largo plazo posición argentina desde que el presidente Menem asumió el poder, esta excusa sigue teniendo total en nuestra política de Malvinas. vigencia. La oposición argentina a la independencia Por otra parte, como ya se sugirió, la independencia de los kelpers ya no es una quimera o una ilusión de las Malvinas implica que los británicos no pueden retirarse del Atlántico Sur sin arriesgar una nueva trasnochada. Ya hay isleños que comienzan a fantaseinvasión argentina. Por consiguiente, los británicos ar con esa posibilidad, al menos en términos de una alternativa al dominio británico. Para los kelpers la pueden seguir aduciendo hasta la eternidad que están independencia es la única alternativa a la hipótesis de allí para defender a los kelpers, aunque en realidad una eventual retirada británica, y continuamente se estén allí para otra cosa. Es imprescindible no seguir proveyendo a la diploespecula con estas posibilidades. Ylos isleños considemacia británica de esta conveniente excusa que les permite vivir en el mejor de los mundos posibles. Si la Naturalmente, todo tránsito hacia la independencia Argentina declara solemnemente que está dispuesta probablemente incluirá una etapa intermedia de protectoa permitir la independencia de las Malvinas, y si su rado, en la que el Estado autónomo malvinense será protegobierno orquesta medidas que tomen creíble esta gido (de nosotros) por una base mili tar británica, norteamericana o de las Naciones Unidas. nueva posición (entre ellas, llevando a cabo las nece-

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DE LA ESTRATEGIA ARGENTINA RESPECTO DE MALVINAS

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sarias campañas de re educación de su opinión pública), los británicos se verán forzados eventualmente a retirarse o a desenmascararse. En el actual estadio de evolución del mundo, siendo el Imperio Británico una mera ficción, no existe ninguna razón legítima para la presencia del Reino Unido en el Atlántico Sur salvo la protección de los kelpers frente a nuestras pretensiones irredentistas. A medida que las Islas Malvinas progresen económica y demográficamente, la presencia británica será cada vez más prescindible, a no ser que insistamos en el desatino de darles una excusa para estar allí, oponiéndonos a la independencia de las Malvinas. Dadas las realidades actuales y después de nuestros errores de 1982 y 1986, la táctica de oponemos a la independencia de Malvinas es completamente contraproducente, y es el producto de un objetivo estratégico-la recuperación de las tierrasque ya es inalcanzable. Sin embargo, la Argentina no sólo no ha cambiado su objetivo estratégico, sino que pone en práctica tácticas destinadas a evitar que los británicos se vayan del Altántico Sur. Personalmente tuve la certeza de que la Argentina cometía un grave error táctico y estratégico después de una conversación que tuve con un alto funcionario de la embajada británica en Buenos Aires el 14 de abril del año en curso. En esa ocasión, buscando sonsacarme información (ésa es, al fin y al cabo, una parte importante de su función) me preguntó cuál era el origen de una propuesta argentina: que se forme un cuerpo consultivo del Atlántico Sur, una suerte de OTAN para estas latitudes, encargada de organizar consultas sistemáticas, sobre cuestiones de seguridad de la región. Quería saber quién había tenido la idea y cuál era su objetivo. Me dijo sarcásticamente que el único uso práctico que podría tener semejante órgano sería el de consultamos sobre veleros extraviados: el Atlántico Sur no podría dar lugar a otro tipo de consultas entre sus Estados rivereños, ya que carece de importancia estratégica. Agregó que la misma OTAN está sujeta a un permanente proceso de redefinición de su rol desde el fin de la Guerra Fría, y que francamente no había ninguna necesidad de crear una organización paralela en el Altántico Sur. A continuación, dijo que en Londres «había desconfianza» porque inferían que la Argentina hacía esta propuesta aparentemente tonta para atar a los británicos al Atlántico Sur, como un medio

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consecuencia de un objetivo estratégico inalcanzable (la recuperación de las islas) y una táctica contraproducente (evitar la independencia de las islas). Sin duda, la independencia de las islas está muy lejos. Para que sea posible, los isleños tienen que desearla y los británicos tienen que permitirla. Pero plantearse el objetivo táctico de atar a los ingleses al Atlántico Sur, como medio para evitar la independencia de las Malvinas, con la ilusión de que algún día puedan ser nuestras, simplemente nos llevará a perpetuar la presencia británica en esas aguas, lo que conducirá a pérdidas económicas y a un peligro geopolítico. Significa proponemos un objetivo táctico que es el opuesto directo de la mejor solución posible de este litigio (que es la retirada británica del Atlántico Sur por vía de la independencia de los kelpers, ya que el sueño de que las tierras sean nuestras se ha visto

abortado por nuestros errores de 1982 y 1986).

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Por qué, a pesar de su debilidad, la Argentina tiene el poder necesario para exigir compartir los recursos del subsuelo marítimo

La Argentina padece de una larga tradición de políticas de poder sin poder. Tradicionalmente le ha resultado difícil asumir su vulnerabilidad y adoptar políticas exteriores moderadas. Por lo tanto, la identificación de las escasas cuestiones en las que la Argentina tiene, a pesar de su vulnerabilidad, un poder efectivo, es problemática, ya que la contracara dialéctica de la sobreestimación del poder argentino es la actitud opuesta, de que carecemos por completo de poder en todo. Una de las escasas áreas temáticas de política exterior en las que la Argentina tiene un poder efectivo, que se manifiesta como poder de veto, es el de inversiones en el subsuelo marítimo del Atlántico para la extracción de hidrocarburos. Este poder de veto se deriva del hecho de que, para que un capitalista se aventure a anclar varios cientos de millones de dólares en el fondo del mar, el riesgo de la operación debe minimizarse. Los riesgos naturales de toda inversión en el fondo del mar son ya de por sí altos. Si a este riesgo se le suma el riesgo político de la falta de acuerdo con la Argentina, el riesgo ya es excesivo y no habrá inversiones. Esto significa que la para evitar la independencia de las Malvinas. No Argentina tiene el poder de evitar que se extraigan hidrocarburos del Atlántico Sur. Los británicos tamobstante, deslizó que quizás, a pesar de las resistenbién tienen ese poder, obviamente, y en mayor medida cias de Londres, la embajada en Buenos Aires estaría dispuesta a apoyar la propuesta argentina. Era, por que nosotros aún: para que haya tales inversiones, tiene que existir acuerdo entre las partes. supuesto, una «concesión»,un «favor»que nos hacían. En el caso de la Argentina, por si el concepto no En mi mente, no quedaron dudas de que, una vez más, hubiese quedado suficientemente claro, el poder de como en 1982 y en 1986, la diplomacia argentina veto deviene del hecho de que, aunque la Argentina no estaba siendo el idiota útil de la diplomacia británica, proveyéndola de una razón más para no irse, como tiene, ni remotamente, el poder para anexar las islas,

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