Investigación científica e innovación tecnológica: globalización e integración Eduardo Martínez*

…en mí, banquero, gran comerciante, acaparador si usted quiere, en mí la teoría y la práctica del anarquismo van unidas… FERNANDO PESSOA1

Introducción …el imperativo de la competencia económica no puede gobernar el planeta y la lógica de la conquista –de mercados, de poder económico y financiero– con vistas al dominio mundial es anacrónica e ilusoria. GRUPO DE LISBOA2

EL TÉRMINO “globalización” es un tanto borroso y se utiliza a menudo en relación con mercados, sistemas financieros, competitividad y estrategias corporativas, y en general para denotar una nueva y más compleja etapa (surgida en los ochenta) en el proceso de internacionalización del capital (décadas de los cincuenta, sesenta y setenta). La globalización de la economía se acentuó en los ochenta como resultado de dos cambios cruciales: las políticas de desregulación de la economía y el rol de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. La desregulación abarcó principalmente los sectores financiero y de servicios (telecomunicaciones y transporte aéreo y marítimo) y las políticas de competencia y comercio. La vasta diseminación de las nuevas tecnologías de la información y telecomunicaciones ha acelerado y ampliado las transacciones internacionales (movimientos de información y capital a través de territorios y fronteras) y ha posibilitado la gestión automatizada de * Eduardo Martínez, desde 1984, trabaja como especialista regional de la UNESCO en Planificación y Gestión de Ciencia y Tecnología para América Latina y el Caribe. Es autor de diversos libros y artículos sobre ciencia y tecnología. 1 Fernando Pessoa (1922), El banquero anarquista España, Alianza, 1986, p. 11. 2 Grupo de Lisboa (1994), Los límites de la competitividad Argentina, Sudamericana/UNQ, 1996, p. 205. 631

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los sistemas bancarios, financieros, de transporte, de transacciones comerciales, servicios de telecomunicación e informativos, etcétera. Lo anterior ha resultado en el fortalecimiento de la competencia internacional y en la emergencia de la competitividad global. La competitividad global ha significado la gradual apertura de los mercados nacionales (y regionales) y mayores niveles de competencia, la internacionalización de la producción (capital, mano de obra, tecnología, materias primas, bienes intermedios, distribución), y, a consecuencia del crecimiento del comercio internacional, la creciente especialización intraindustrial (diferenciación de productos de alto contenido tecnológico). La globalización puede considerarse según diversas categorías: financiera, empresarial (alianzas estratégicas), tecnológica, del consumo, cultural, política, etcétera, como puede observarse en el cuadro “‘Conceptos de globalización”. La globalización, las relaciones intrafirma en la esfera transnacional y la imitación de modelos y técnicas de organización y gestión proyectan crecientemente los sistemas de innovación más allá de sus fronteras nacionales. Parece evidente que la innovación tecnológica se ha constituido en uno de los elementos centrales de la reestructuración del sistema productivo, social y territorial. La aplicación de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones genera un indudable potencial descentralizador. La eventual integración de las economías en desarrollo a la economía global, debe tener en cuenta el carácter “endógeno” de la producción en los países y regiones más dinámicos y sólidamente estructurados, es decir, “trayectorias” de producción basadas en recursos tecnológicos, organizativos e institucionales específicos. Áreas geográficas delimitadas, con sus características específicas, continúan desempeñando un papel central no obstante la formación de redes globales de interrelaciones que han llevado a nuevas configuraciones de la estructura industrial mundial (superimpuesta sobre la tradicional estructura de especialización internacional). Todas estas tendencias sacuden la noción de territorio y demandan la formulación de estrategias y políticas territoriales adecuadas para moldear y ordenar el espacio físico, y crear las condiciones para el desarrollo de actividades productivas y de organización social. Investigación e innovación: globalización y localización

Parece importante analizar los tres problemas principales que plantea el fenómeno de la globalización al desarrollo científico y tecnológico de los países de América Latina:

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CONCEPTOS DE GLOBALIZACIÓN Categoría

Elementos o procesos fundamentales

1 Globalización de las finanzas y del capital.

1 Desregulación de los mercados financieros, movilidad internacional del capital, auge de las fusiones y adquisiciones. La globalización del accionariado está en su fase inicial.

2. Globalización de los mercados y estrategias; y especialmente de la competencia.

2. Integración de actividades empresariales a escala mundial, establecimiento de operaciones integradas en el extranjero (incluida I+D y financiación), búsqueda de componentes y de alianzas estratégicas a nivel mundial.

3. Globalización de la tecnología, de la I+D y de los conocimientos correspondientes.

3. La tecnología es la enzima esencial: la expansión de las tecnologías de la información y la comunicación facilita el desarrollo de redes mundiales en el seno de una compañía y entre diferentes compañías. La globalización como proceso de universalización del “toyotismo” en la producción.

4. Globalización de las formas de vida y de los modelos de consumo; globalización de la cultura.

4. Transferencia y transplante de las formas de vida predominantes. Igualación de los modelos de consumo. Importancia de los medios de comunicación. Transformación de la cultura en “alimento cultural” y en “productos culturales”. Aplicación de las normas del GATT a los intercambios culturales.

5. Globalización de las competencias reguladoras y de la gobernación.

5. Disminución del papel de los gobiernos y parlamentos nacionales. Intentos de diseño de una nueva generación de normas e instituciones para la gobernación del mundo.

6. Globalización como unificación política del mundo.

6. Análisis, centrado en los estados, de la integración de las sociedades mundiales en un sistema político y económico liderado por un poder central.

7. Globalización de las percepciones del mundo.

7. Procesos socioculturales centrados en torno a “una sola tierra”. Movimientos globalizadores. Ciudadanos del mundo.

a) La disminución de la investigación científica y tecnológica, de la generación y adaptación de conocimientos a los problemas propios de las sociedades latinoamericanas. b) La localización de las actividades de IyD en los países desarrollados.

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c) La apertura de oportunidades y procesos de innovación y difusión tecnológica en los países latinoamericanos. El primer aspecto está enmarcado en la lógica de la homogeneización y estandarización de la economía, la producción, el consumo, el conocimiento, la educación y la cultura. Tanto los centros académicos como las empresas podrían tener acceso a la “inteligencia global”. El término “globalización” forma parte de un discurso hegemónico que enmascara la naturaleza y la especificidad de los problemas del desarrollo a los niveles local, nacional, regional y mundial.3 La globalización representa la expansión mundial continua del capital a niveles más profundos y extensos que cualquier periodo precedente, que condiciona los procesos de producción y distribución de bienes y servicios, y los flujos internacionales de capital, y a su vez determina la naturaleza, dinámica y orientación del cambio tecnológico. La globalización de la economía se acentuó en los ochenta como resultado de dos cambios cruciales: las políticas de desregulación de la economía y el rol de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. El segundo y tercer aspectos se enmarcan en la visión de que la globalización ha inducido nuevas estructuras institucionales y organizacionales: desde los bloques económicos regionales hasta las “redes de firmas” (y “firmas en red”). Más particularmente, la noción de “tecno-globalismo”, es decir, la supuesta globalización de las actividades de investigación científica y de innovación, frente a la realidad espacial de los sistemas locales y nacionales. En primer lugar, asistimos a un fenómeno de globalización de la producciónensamblaje (maquila) y de la distribución y comercialización, pero de “localización” de la generación de conocimientos científicos y tecnológicos, y, en gran medida, de procesos de innovación, y de la producción “intensiva en conocimiento”. En efecto, existe una creciente territorialización en países desarrollados de la producción intensiva en conocimiento, de alta tecnología y competitividad, aun cuando algunas actividades productivas (partes de la cadena de producción) están articuladas en redes de firmas con otros centros territorializados, y ciertas actividades de producción rutinaria se encuentran desterritorializadas en la periferia, constituyendo sistemas de producción globalizados-localizados (“glocalizados”). Numerosas empresas transnacionales ubican sus actividades de alta tecnología en regiones de países desarrollados en donde se concentra una importante capacidad tecnológica (empresas asociadas, centros de IyD, mano de obra altamente especializada, y otros recursos tecnológicos).4 3 Los “modernos conquistadores” cuentan con la colaboración de algunos grupos sociales: los cuadros de la tecnociencia, la tecnoburocracia nacional e internacional, y los (tecno) medios de comunicación (Riccardo Petrella (1995), “Le retour des conquérants”, Le Monde Diplomatique, París, mayo, pp. 20-21). 4 Véanse, por ejemplo, M. Carnoy (1993) y M. Storper (1993).

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En segundo lugar, no parece resultar relevante al contexto latinoamericano la emergencia de un nuevo patrón de la IyD en el marco del proceso de la globalización, según el cual estaría surgiendo no sólo un nuevo enfoque de gestión de las actividades de IyD sino también un nuevo marco institucional para su desarrollo.5 Principalmente, porque estos cambios están referidos a empresas industriales intensivas en tecnología, insertadas en un entorno internacional de creciente competitividad tecnoeconómica que se manifiesta en la aparición de mercados y competidores globales. La llamada IyD global se constituiría a través de las llamadas “alianzas estratégicas” y de acuerdos de colaboración entre firmas, principalmente en el ámbito de la IyD (que se extiende a universidades e instituciones estatales). Lo anterior ha dado lugar en los últimos 10 años a la “descentralización” de ciertas actividades de IyD en los países industrializados, es decir, a su internacionalización o globalización, lo que se expresa en nuevos rasgos de cultura y gestión empresarial: la interacción con otros “socios”, la descentralización, el funcionamiento en redes, etcétera. En tercer lugar, desde la perspectiva tradicional de la división internacional del trabajo, la innovación tecnológica se concentraría en los países desarrollados y la utilización pasiva de la tecnología correspondería a los países subdesarrollados. Aunque es posible argumentar que la búsqueda de la competitividad internacional, por parte de los usuarios de tecnología en los países subdesarrollados, requiere su activa participación en los procesos de innovación y difusión tecnológica de sus propios procesos productivos. Los procesos de innovación y difusión, particularmente de nuevas tecnologías, son interdependientes y se determinan simultáneamente, estimulados por la interacción usuario-productor. Lo anterior pondría en evidencia el rol dinámico del usuario de la tecnología, como un asociado creativo en el proceso de cambio tecnológico. Naturalmente, la dimensión de la interacción es más amplia, en particular su influencia en el aumento del ritmo y la efectividad del cambio tecnológico en el sector industrial. La proximidad geográfica entre usuarios y productores de innovaciones constituye una ventaja comparativa, complementada por la “calidad e intensidad” de sus interacciones, que a su vez depende de sus capacidades tecnológicas.6 La incorporación de las tecnologías microelectrónicas y de la información en los productos, procesos y sistemas organizativos requiere, por una parte, la activa participación del usuario (en mayor medida que en otras áreas tecnológicas) y, por otra parte, de sistemas medianamente estandarizados, y muy específicos respecto a la naturaleza de dichos productos, procesos y sistemas. 5

Entre la abundante literatura al respecto, véanse A. de Meyer (1993) y A. Pearson et al, (1993). Véase Bengt-Ake Lundvall (1988) y (1990).

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Consecuentemente, se requiere de desarrollos tecnológicos localizados, de adaptaciones enraizadas en los productos, equipos físicos (hardware) y sobre todo en los sistemas lógicos (software), en el contexto y ambiente próximo a su utilización. El conocimiento “tácito” resulta crucial, el cual en su mayor parte proviene de los usuarios. La mayor parte de las tecnologías microelectrónicas y de la información involucra sistemas y redes, en particular estructuras y procesos locales de aprendizaje colectivo: proveedores de equipamiento y sistemas lógicos, servicios de mantenimiento y asistencia técnica, informaciones de otros usuarios sobre la tecnología, fuerza de trabajo calificada. El tecnoglobalismo supone que la generación y difusión de nuevas tecnologías estaría transformándose en un fenómeno globalizado; y asume que las tecnologías constituyen mercancías, accesibles a todas las empresas y transferibles internacionalmente a través del mercado y el mecanismo de precios. Se han sugerido dos argumentos para explorar la hipótesis del tecnoglobalismo.7 Primero, las mayores empresas multinacionales estarían descentralizando (globalizando) sus actividades innovativas. Un estudio reciente sobre la localización geográfica de las actividades tecnológicas de las 587 mayores empresas mundiales en el periodo 1985-1990 indica que mucho más que globalización se observa una intensa utilización de insumos nacionales en los procesos innovativos de tales empresas.8 Segundo, estaría ocurriendo una mayor colaboración tecnológica global. Estudios empíricos muestran que únicamente se fortalecen las redes de colaboración e innovación tecnológica con la participación de empresas de la “Tríada” (Estados Unidos, Europa y Japón);9 en efecto, las alianzas tecnológicas pueden responder a una estrategia de las grandes empresas para cerrar las llamadas “ventanas de oportunidad”. Adicionalmente, se sostiene que la tecnoglobalización posibilita la utilización y exploración global de la tecnología, reflejadas en el aumento de los flujos comerciales internacionales asociados a las nuevas tecnologías. De hecho, ello simplemente es el resultado de la apertura de los mercados internacionales. Asimismo, un estudio reciente sobre la tecnología del sistema bancario de pagos europeo muestra que en el diseño de las redes de pagos las influencias dominantes no fueron “globales” sino nacionales: estructuras bancarias nacionales, regímenes regulatorios, estructuras minoristas, actitudes culturales, etcétera. No se encontraron signos de “globalización tecnológica”, por el contrario, la tecnología de la red de pagos bancaria es configurable y determinada por las necesidades y contextos locales. En los casos en donde surgió alguna iniciativa 7

D. Archibugi y J. Michie (1995). Pari Patel y Keith Pavitt (1994). 9 Véase, por ejemplo, Helena Lastres (1993). 8

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hacia la “globalización”, es decir, la estandarización de los servicios provistos por la tecnología a través de las fronteras nacionales, ello ocurrió debido a los objetivos sociales explícitos de la Comisión Europea y no como resultado inevitable de la tecnología misma.10 La reciente modernización de los servicios bancarios automatizados en Brasil respaldaría firmemente dicha experiencia. No parecería, entonces, existir suficiente evidencia de la existencia de una tendencia hacia el tecnoglobalismo, quizás al contrario, con la tecnología siendo moldeada tanto por variables económicas como sociopolíticas. Desarrollo científico y tecnológico: descentralización y regionalización

En América Latina, los procesos de descentralización han sido bastante heterogéneos y, salvo algunas excepciones, se encuentran en fases de desarrollo incipiente. En la base de la dimensión regional subyace la definición del modo de ordenamiento político-social-administrativo del territorio, es decir, la cuestión de la descentralización. La descentralización implica una redistribución territorial del poder político-administrativo, y puede considerarse en cuatro dimensiones:11 i) La descentralización administrativa: transferencia de competencias decisorias y atribuciones administrativas al nivel subnacional de gobierno (regional o local), mejora de la coordinación institucional entre los distintos niveles de gobierno (desconcentración administrativa). ii) La descentralización económica: transferencia de competencias decisorias (poder de decisión) en materias financieras, económicas y productivas a agentes económicos (empresas, cooperativas), búsqueda de mayor eficiencia en la asignación de recursos y la producción de bienes y servicios locales (delegación y desconcentración económica). iii) La descentralización fiscal: transferencia de competencias decisorias fiscales a otros niveles subnacionales (intermedio y local), es decir, una transferencia de responsabilidad fiscal (autonomía fiscal), tanto respecto a la generación de ingresos como a la distribución del gasto público. iv) La descentralización política: transferencia de competencias decisorias a entidades autónomas (estados, departamentos, municipios) y comunidades, es 10

J. Howells (1996). Algunos conceptos relacionados (pero distintos) son: Deslocalización: traslado a otro lugar de actividades productivas, de servicio o administrativas. Delegación: transferencia de funciones y atribuciones, expresamente autorizada por undeterminado tiempo. Desconcentración: transferencia intraorganización de competencias decisorias y atribuciones administrativas al nivel subnacional (regional o local). 11

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decir, una cesión de poder político (autonomía política). Esta descentralización sería una condición para la construcción social (y económica) de las regiones, y su articulación nacional según el principio de la subsidiariedad.12 Comúnmente se argumenta que la descentralización ofrece cuatro tipos de ventajas. Las ventajas13 administrativas radican en funciones desempeñadas en forma más eficiente, directa y dimensionada a las demandas específicas de los usuarios. Las ventajas económicas incluyen una mejor asignación de recursos, una estructura productiva que corresponde tanto a la dotación de factores como a la competitividad regionales, una mayor flexibilidad productiva, y una mayor actividad innovadora a través de más dinámicas relaciones usuario-productor. Las ventajas fiscales apuntan a una mayor legitimación tributaria y menores niveles de evasión, así como a una mayor correspondencia entre ingresos y egresos públicos. Las ventajas políticas se traducen en la ampliación de la base de legitimación del Estado a través de una mayor participación de los ciudadanos y, por ende, un fortalecimiento de los procesos democráticos. Los distintos procesos y estrategias de descentralización y regionalización implican diversos modelos de organización estatal jurídico-institucional:14 a) Modelo de organización centralizada: concentra la toma de decisiones políticas y fiscales, las funciones y la gestión de recursos en el nivel central. Comúnmente, existe algún tipo de transferencia de competencias y responsabilidades a los niveles subnacionales (regional y local), en particular una modesta delegación y desconcentración administrativa y económica; y el mecanismo de asignación de recursos a los gobiernos regional y local es por medio de transferencias presupuestarias del gobierno central. b) Modelo de organización central-desconcentrada: el gobierno central mantiene el poder de decisión política y fiscal (ingresos) aun cuando los gobiernos regional y local gozan de una restringida autonomía política, y de una relativa desconcentración administrativa y económica. c) Modelo de organización federal: una autonomía política (relativa) que se rige por normas constitucionales, la toma de decisiones fiscales se negocia entre los distintos niveles de gobierno y existe una considerable desconcentración administrativa y económica. 12 Subsidiariedad: principio de responsabilidad o acción político-institucional que suple o robustece a otra, en que el nivel superior (gobierno central, organismo multinacional) complementa el esfuerzo local, contribuyendo con el financiamiento (parcial) o ciertas funciones auxiliares; la identificación, formulación y ejecución de proyectos y programas se realiza a nivel local (y su selección a un nivel intermedio). 13 Véase, por ejemplo, Rolf Eschenburg (1989), pp. 1-6. 14 Véase CEPAL-GTZ (1996), pp. 19-22 y passim.

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d) Modelo de organización descentralizada: los gobiernos regional y local tienen una autonomía (relativa) en la toma de decisiones políticas y fiscales, y en las funciones y la gestión de los recursos. En el nivel regional y local se tienen competencias decisorias sobre los ingresos y el gasto público, asimismo, existe una avanzada descentralización administrativa y económica. Los procesos de descentralización y regionalización son evidentemente complejos y las estrategias de gestión estatal otorgan una importancia creciente a los gobiernos regional y local, y a la articulación dinámica de las dimensiones política, fiscal, económica y administrativa. Obviamente, la incipiente trayectoria de descentralización se manifiesta en los mecanismos e instrumentos para promover la ciencia y la tecnología tanto a nivel regional (subnacional) como a nivel de la integración. Con alguna frecuencia el proceso de descentralización en la región se ha dirigido a fortalecer los municipios, en tanto que entidades territoriales fundamentales de la división político-administrativa del Estado. Sin embargo, el proceso de descentralización regional de las actividades de ciencia y tecnología, y de su gestión, requiere profundizar en la construcción social y política del mismo, más específicamente de un “sistema social de innovación” (SSI) regional. Los actores de este endógeno “sistema social de innovación” serían: las instituciones políticas y de la administración regional (fuertemente profesionalizadas), las empresas y los empresarios regionales, y los centros de investigación científica y tecnológica e instituciones de educación superior. Se argumenta que algunas teorías surgidas de las ciencias sociales (centroperiferia, dependencia, regionalización), referidas a la localización de las actividades económicas (e industriales), pueden contribuir a explicar la ubicación geográfica de las actividades científicas y tecnológicas:15 a) La teoría de la jerarquía de los lugares centrales: a partir del tamaño, la infraestructura, la gama de servicios de los centros urbanos es posible constituir una jerarquía de aglomeraciones, con algunos conglomerados urbanos dotados de servicios sofisticados (investigación, universidad, etcétera) y numerosos pueblos dotados de servicios ordinarios (talleres mecánicos, escuelas técnicas, etcétera). Basada en criterios de escala de producción, costos de transporte, uniformidad de mercados una empresa puede abastecer un amplio territorio. Este enfoque supone un espacio homogéneo y no toma en cuenta diferentes condiciones socioeconómicas de partida, distintas trayectorias productivas, ni el elevado riesgo de una asignación ineficiente de recursos. 15

R. Barré y P. Papon (1993), pp. 72-77.

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b) La teoría de la dependencia: derivada de la tradicional teoría latinoamericana de la dependencia que abordaba las relaciones desiguales entre países desarrollados (centro dominante) y países subdesarrollados (periferia dependiente), basadas en una inequitativa división internacional del trabajo y en un intercambio desigual. La teoría de la dependencia referida a las regiones, en el contexto de la organización fordista de la producción, postula una división interregional del trabajo entre la función de diseño de la producción y servicios especializados por las regiones centrales (dirección, planificación estratégica, investigación) y la fabricación por las regiones periféricas. c) La teoría del desarrollo regional endógeno: la dinámica interna y la capacidad tecnológica de las regiones determinarían la ubicación espacial de las actividades científicas y tecnológicas. La red de instituciones, recursos, interacciones y relaciones están en la base de los procesos de innovación y difusión tecnológica regional. La forma espacial de esos procesos de innovación, de la especialización flexible, constituye el “sistema localizado”: polos de innovación y competitividad, tecnopolos, parques tecnológicos, distritos científicos y tecnológicos (integración territorial de los sistemas científico, tecnológico e industrial), y, finalmente, un “ambiente innovador” (un activo específico localizado). Parece evidente que la innovación tecnológica se ha constituido en uno de los elementos centrales de la reestructuración del sistema productivo, social y territorial. La aplicación de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones genera un indudable potencial descentralizador. Lo anterior, aunado a esquemas productivo-organizativos de especialización flexible y a la automatización y mecanización creciente de los procesos de fabricación, determina un “continuo” de producción de “bienes-servicios”, con una creciente terciarización empresarial, una expansión generalizada del empleo en servicios y nuevos requerimientos de calificación de la mano de obra. Como reflejo directo de esa nueva lógica productiva, la organización espacial de la producción y distribución de “bienes-servicios” debe enfrentar cambios en la incidencia de los diferentes factores de localización geográfica (fases del ciclo de vida del producto –sectores maduros o sectores nuevos–, crecimiento selectivo de zonas o regiones, redes interempresariales, debilitamiento de las fronteras intersectoriales, etcétera). Los avances en las tecnologías de la información y las telecomunicaciones permiten actividades productivas disociadas espacial y temporalmente, lo que podría ofrecer importantes posibilidades productivas. No obstante, con la excepción de algunos conglomerados urbanos, donde existe una importante actividad industrial, la mayoría de las economías

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y regiones en América Latina son principalmente productoras de materias primas con escaso valor agregado. Por otra parte, si se acepta que, en la búsqueda de la competitividad de las empresas, quizás el problema principal no sea la adquisición de tecnología, sino los procesos de monitoreo, adaptación, (re)creación e innovación tecnológica en los cuales el territorio constituiría el límite espacial y funcional de un endógeno “sistema social de innovación” (SSI) (regional y nacional).16 Naturalmente, los SSI tendrían en común la proximidad geográfica de los agentes de la innovación (empresas, centros de investigación, universidades, etcétera) y un conjunto de interdependencias no transadas (“convenciones”) en la economía local, y en su ámbito espacial funcionarían redes interactivas de innovación, visibles e invisibles. En el viejo paradigma fordista de producción (taylorismo, mecanización y producción en masa), la especialización productiva espacial (local/regional) estaba determinada por la teoría del ciclo del producto y, podría argumentarse, la estrategia de desarrollo regional (descendente), de “arriba hacia abajo”, se asociaba al concepto de los “polos de desarrollo”.17 En ese modelo no tenían mucha importancia los procesos de innovación, la adquisición de capacidades tecnológicas, o el control o subordinación de las empresas. En un “sistema social de innovación” regional (esquemas posfordistas, de producción flexible), la estrategia de desarrollo regional (ascendente), de “abajo hacia arriba”, estaría asociada al concepto de “polos de innovación” (procesos “endógenos” de innovación, redes locales de colaboración, empresas en y para la región). Parece evidente que la potencial integración de las economías en desarrollo a la economía global debe tener en cuenta el carácter “endógeno” de la producción en los países y regiones más dinámicos y sólidamente estructurados, es decir, “trayectorias” de producción basadas en recursos tecnológicos, organizativos e institucionales específicos (y no stocks o copias de la “mejor práctica”). Recientemente ha recibido atención, como un resurgimiento de la producción artesanal, la reaparición de modernos “distritos industriales”, comunidades de pequeñas (y medianas) empresas interdependientes y tecnológicamente dinámicas, con procesos de producción flexible.18 Algunas veces, si bien son cuasimonosectoriales, tiene lugar una especialización intrasectorial de las empresas y una in16 Las actividades de innovación estarían territorializadas cuando su desempeño depende de la localización (lugar-dependencia), la cual es específica en su ubicación, es decir, sustentada en recursos tecnológicos, organizativos e institucionales disponibles localmente, y cuya recreación o imitación en otros lugares requiere un proceso de aprendizaje. Véase M. Storper (1993), pp. 8-19. 17 Inspirados en experiencias de organización y administración territorial en Francia en la década del 50, y en la fundamentación teórica de François Perroux, Jacques Boudeville y Jean Paelinck. 18 El modelo de producción basado en la “especialización flexible” se ha inspirado en algunos distritos del centro de Italia (aunque también las grandes empresas parcial y lentamente abandonan sus estructuras tradicionales de producción en serie –taylorista y Fordista– en favor de procesos de producción flexible).

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tegración vertical local entre las firmas (en ocasiones con una mano de obra altamente calificada, sobre la base de tradiciones productivas regionales). Considerando la importancia que tienen las características, la dinámica y el desempeño de áreas geográficas localizadas parecería apropiado explorar otras categorías de análisis. La noción de “sitio” se refiere a un área geográfica que ofrece a las empresas recursos específicos, cuyo aprovechamiento genera externalidades debido a la proximidad espacial, y respecto a la que una empresa depende directamente para realizar sus actividades productivas.19 En este caso, los determinantes locales de la competitividad son: a) los factores de producción y la infraestructura, b) la estructura industrial local, c) la organización, estrategia y gestión de la empresa, y d) la demanda de innovaciones del mercado.20 El enfoque de los sistemas productivos territoriales resulta particularmente relevante, ya que conjuga una doble dimensión organizativa: industrial (funcional) y territorial.21 El sistema productivo territorial constituye un espacio en el cual la organización industrial y la organización territorial interactúan y producen configuraciones espaciales específicas, que articulan tanto los recursos productivos materiales como las capacidades tecnológicas, los conocimientos tácitos, las interdependencias no transadas. Crevoisier y Maillat proponen una tipología de modos de industrialización desde la perspectiva de los sistemas productivos territoriales, en función de la dinámica organizativa industrial o territorial: a) Industrialización difusa (integración horizontal): el sistema productivo territorial tiene un carácter “endógeno”, estructurado, una “trayectoria” de producción territorializada, con conocimientos tácitos e interdependencias considerables, moldeada por regulaciones de competencia y cooperación, y en el que puede surgir un ambiente propicio a la innovación. b) Polarización industrial regional (integración vertical): sistemas industriales regionales aglomerados (polos), en los que comúnmente la dinámica industrial determina la estructuración territorial. c) División espacial del trabajo (desintegración horizontal): el sistema productivo territorial depende exclusivamente de la dinámica de la organización industrial, como resultado de decisiones de localización-deslocalización e inversión de las empresas; ciertas funciones de dirección, planificación estratégica, innovación se retienen en regiones centrales y otras funciones de producción y distribución se desplazan a regiones periféricas. 19

Véase, por ejemplo, J.M. de Vet (1993), pp. 92-103. OECD (1992), pp. 252-253. 21 O. Crevoisier y D. Maillat (1989). 20

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d) Fragmentación industrial (desintegración vertical): la localización-deslocalización de la producción de líneas de productos dentro de las estrategias de las grandes empresas (multinacionales); la organización industrial está determinada por la dinámica territorial. Uno de los mecanismos de desarrollo regional más utilizado en América Latina en los últimos años ha sido el de las zonas de procesamiento (ensamblaje) para la exportación (maquila), como parte de sus estrategias de industrialización. En las zonas de procesamiento para la exportación los gobiernos desarrollan la infraestructura básica y servicios de apoyo a la producción, telecomunicaciones, seguridad, etcétera. Libres de impuestos pueden importarse bienes de capital, productos intermedios y materias primas; y no existen regulaciones ni controles a la inversión extranjera, los flujos de tecnología, o las divisas; y, a veces, con una regulación laboral relajada. Con frecuencia, existen generosos incentivos fiscales y financieros, y las tarifas de servicios públicos están subsidiadas. Se ha señalado que las zonas de procesamiento para la exportación deberían fortalecer la “interdependencia” entre países desarrollados y en desarrollo, y mostrar los mutuos beneficios que pueden derivarse de las operaciones de las corporaciones multinacionales en los países en desarrollo.22 Los objetivos generales para la creación de zonas de procesamiento para la exportación han sido promover el desarrollo de ciertas regiones, acelerar la industrialización, crear empleo y aumentar las exportaciones. En algunas ocasiones se han postulado ciertos objetivos más específicos, aunque con modestas consecuencias: transferencia de tecnología, aumento y “derrama” de la inversión extranjera, capacitación y especialización de la mano de obra, utilización de materia prima local, desarrollo de capacidades asociadas a los procesos de exportación. Comúnmente, las actividades de las empresas (subsidiarias extranjeras) se han concentrado en pocas ramas industriales intensivas en mano de obra (zonas monosectoriales) y con escasa sofisticación o requerimientos tecnológicos: en un principio, en textiles y vestimenta, y luego en productos eléctricos y electrónicos (partes y componentes, y ensamblaje de productos finales). Adicionalmente, teniendo en cuenta que la producción en estas zonas es para la (re)exportación, las incipientes capacidades tecnológicas implantadas (específicas a la empresa o a una fase puntual de producción), en especial las asociadas a una mano de obra no calificada (ensamblaje y rutinas producti22

Véase, por ejemplo, K. Marton (1986), pp. 41-53.

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vas), raramente resultan relevantes para otras actividades productivas o para las necesidades de la industria local. Aun cuando en ciertas zonas ha ocurrido una tenue diversificación de la producción, dos factores han limitado la creación de capacidades tecnológicas locales: debido a que las zonas funcionan principalmente como enclaves en la economía, su producción está débilmente vinculada a proveedores y usuarios locales, impidiendo una “derrama” tecnológica (spill-over) importante al aparato productivo nacional. Segundo, a causa de la total dependencia de la empresa matriz, las subsidiarias no toman parte en las decisiones sobre productos, procesos, organización y tecnología, y no desarrollan esenciales capacidades tecnológicas, organizativas o de mercadeo-exportación. Integración: olvido de las capacidades científicas y tecnológicas

La teoría y el análisis de la integración regional continua influida por los tradicionales conceptos neoclásicos de Viner de “creación de comercio” (y “desviación del comercio”,23 los cuales se limitan a los efectos sobre la economía del bienestar de los flujos comerciales entre las naciones y el impacto que pueden tener los esquemas de integración sobre dichos flujos. En particular, una eficiente creación de comercio implica un desplazamiento de comercio de productores con altos costos a productores con bajos costos dentro de la propia región. Una desviación de comercio significa un desplazamiento de comercio de productores extrarregionales a productores intrarregionales; desafortunadamente, con alguna frecuencia ocurre una ineficiente desviación de comercio (de productores extrarregionales con bajos costos y alta productividad a productores intrarregionales con altos costos y baja productividad). Obviamente, tales enfoques neoclásicos no resultan pertinentes ante la creciente globalización de la inversión, la producción, los procesos de innovación tecnológica, y los flujos comerciales; además de que consideran solamente ganancias por “eficiencia estática” (ortodoxas) e ignoran, además de cruciales factores no económicos, “ganancias dinámicas” (heterodoxas), derivadas de efectos de “eficiencia dinámica”, externalidades, coordinación sectorial de la inversión y, en general, de la política macroeconómica, reducción de la ineficiencia fiscal, y ajustes regionales. Los efectos de eficiencia dinámica pueden conducir a incrementos sostenibles en la tasa de crecimiento del ingreso real al interior de una región. Tales efectos pueden surgir de economías de escala (por 23

J. Viner (1950).

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ampliación de mercados) en industrias y servicios de apoyo al comercio (que resultan en importantes proyectos de inversión en industria e infraestructura); efectos de derrama económica (spill-over) derivados de mayores transferencias de conocimiento en la región tanto a nivel intraindustrial como interindustrial; ampliación de la competencia; aumentos en los niveles de inversión; aprendizaje y adquisición de competencias por empresas regionales para expandir su comercio al ámbito extrarregional; e incremento en el ritmo de cambio tecnológico. Las ganancias dinámicas por externalidades pueden incluir efectos asociados a procesos de transferencia de tecnología, desarrollo de personal científico y técnico, aumento de la investigación científica y tecnológica, aumento de los niveles de educación y los servicios de salud, menores costos de transporte y acceso a mercados, mejor gestión de recursos naturales y del medio ambiente, etcétera.24 Por otra parte, es importante recordar que economías externas a los esquemas de integración regional, con empresas que tienen una presencia física en la región, pueden beneficiarse por la creación de comercio o por acuerdos entre empresas (licencias de tecnología, alianzas estratégicas, etcétera). No es posible asumir, a priori, que los esquemas de integración regional necesariamente conducen, a través de una mayor eficiencia, a ganancias en el bienestar social, ya sea para una región en su conjunto como para sus miembros individuales. En términos generales, dichos beneficios se refieren a: i) ganancias derivadas de la reducción de costos de administración, asignación, transacción y eficiencia asociados a distorsiones de mercado y barreras originadas en políticas nacionales, y ii) ganancias derivadas de coordinación asociada a economías de escala en operaciones del sector público, o políticas o inversiones coordinadas en infraestructura (la integración y expansión productiva conlleva no sólo la racionalización de la inversión sino el aumento de los flujos de inversión doméstica y extranjera). En otras palabras, la integración regional debe asegurar una distribución equitativa de los beneficios entre todos los estados miembros y contribuir a obtener economías de escala, aprovechar las externalidades asociadas con la ampliación de los mercados, lograr mayor eficiencia en la asignación de recursos por la creación de comercio (ampliación de mercados), convertir desventajas de desviación de comercio de corto plazo en un potencial de creación de comercio de largo plazo, fortalecer las capacidades tecnológicas, etcétera.25 Las asimetrías en el relativo peso y capacidad de las economías de los estados miembros deben explicitarse en el diseño de mecanismos de integración que garanticen una distribución equitativa de las ganancias derivadas de los procesos de integración. 24 25

P. Mistry (1996), pp. 23-33. Ibidem, pp. 26-28.

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Por otra parte, la cooperación científica y tecnológica regional puede comprender diversos niveles de integración: a) Coordinación: el nivel o “masa crítica” mínima de actuación a nivel regional que implica la compatibilización de políticas intermedias o sectoriales de desarrollo científico y tecnológico, y la identificación, formulación y ejecución de programas y proyectos cooperativos de investigación científica y desarrollo tecnológico. Normalmente, el nivel de coordinación presupone un previo acuerdo y una convergencia y cooperación explícita de carácter político y económico. b) Armonización: un nivel intermedio de cooperación que requiere la adopción nacional de legislación y mecanismos institucionales comunes, que orienten la formulación de instrumentos de política e inversión, y regulen diversas actividades científicas y tecnológicas. Usualmente, el nivel de armonización requiere algún mecanismo formal (institucionalizado) de cooperación política y económica. c) Integración: el nivel superior de cooperación en el que se asigna a nivel regional, por encima del control nacional, la responsabilidad de formular políticas, definir instrumentos legales, y canalizar recursos para el desarrollo científico y tecnológico. Generalmente, el nivel de integración requiere la previa unión política y económica. La cooperación científica y tecnológica regional puede abarcar cualquiera de dichos niveles de integración, pero presupone la voluntad política explícita de los países de alcanzar determinados objetivos y metas de desarrollo científico y tecnológico regional en el mediano y largo plazos (aun si ciertos intereses nacionales podrían postergarse en el corto plazo). Finalmente, elaboraremos algunas reflexiones puntuales referidas al nuevo marco que ofrecen los procesos actuales de integración regional. En efecto, la liberalización de la economía y la apertura de los mercados a menudo se han complementado con acuerdos comerciales entre los países vecinos, y han generado nuevos patrones de intercambio entre las economías locales, las regionales y las nacionales. Los avances en materia de integración en la década de los noventa han sido importantes. Acuerdos olvidados, como el Mercado Común Centroamericano y el Grupo Andino han renacido, y han surgido nuevos acuerdos como el Mercosur, el TLCAN, y numerosos acuerdos bi y trilaterales. También existen negociaciones entre el Mercosur, México y Chile para crear áreas de libre comercio con la Unión Europea. Indudablemente, la profundización y perfeccionamiento del proceso de integración más importante y complejo del mundo (y de la historia), la Comunidad Europea, ha contribuido nota-

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blemente a legitimizar las diversas iniciativas y acuerdos de integración regional. Asimismo, existe una tan ambiciosa como conflictiva iniciativa continental: el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Todo ello ha producido un incremento significativo del comercio intrasubregional (intragrupos), aunque en no poca medida ha significado la disminución del comercio intergrupos. Los miembros del Mercosur son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.26 El Mercosur es el más reciente y el más dinámico de los acuerdos de integración en América Latina. Una compleja unión aduanera, con voluminosas listas de productos exceptuados transitoriamente, y un arancel externo común entró en vigencia en enero de 1995, y se han aprobado las normas y un presupuesto para el funcionamiento de una mínima (y neutra) Secretaría Administrativa, en Montevideo.27 Vagamente se ha previsto una suerte de mercado común para el año 2005. En diciembre de 1995 el Mercosur suscribió un Acuerdo Marco Interregional de Cooperación con la Comunidad Europea.28 A finales de 1996 el arancel externo común medio era de alrededor del 12 por ciento, y Chile y Bolivia habían iniciado formalmente el trámite de incorporación al Mercosur. Las exportaciones totales del Mercosur en 1995 sumaron 70,000 millones de dólares, de los cuales el 20 por ciento fueron subregionales (14,000 millones de dólares); y el comercio intrasubregional ha crecido a una tasa promedio anual de alrededor del 25 por ciento durante el periodo 1991-1995; aunque en los últimos años de la década de los noventa esta tendencia ha disminuido notoriamente. En términos generales en el Mercosur ha primado una estrategia de intervención estatal mínima (marginación), asegurando el derecho de propiedad, y de libre accionar de las fuerzas del mercado en el marco comercial acordado. Los vínculos externos se configuran conforme a las ventajas comparativas estáticas. La desregulación financiera permite asociar las políticas de estabilidad y equilibrio macroeconómicos al libre movimiento de capitales (especialmente atrayendo capitales de corto plazo). El mercado determina la asignación de los recursos financieros, y no existe ninguna intención de orientar el crédito o subsidiar actividades o sectores estratégicos, incluyendo la investigación científica y la innovación tecnológica. La política económica refuerza la especialización 26 El Tratado de Asunción se suscribió en 1991. El Mercosur tiene una población conjunta de 200 millones de habitantes, un producto interno bruto de 824.000 millones de dólares y un comercio internacional de alrededor del 18 por ciento del PIB (145.000 millones de dólares). 27 La actual estructura orgánica del Mercosur se compone de seis órganos (durante el periodo de transición): el Consejo del Mercado Común, el Grupo de Mercado Común, la Comisión Parlamentaria Conjunta, la Secretaría Administrativa del Mercosur, la Comisión de Comercio del Mercosur, y el Foro Consultivo Económico y Social (los cuatro primeros fueron establecidos en el Tratado de Asunción, y los dos últimos en el Protocolo de Ouro Preto). 28 En el título II, Cooperación Económica, artículo 11 se ha previsto la realización de “proyectos de cooperación industrial y transferencia de tecnología”, “apoyar la modernización y la diversificación industrial”, y “favorecer la innovación industrial”.

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de la subregión en la exportación de materias primas y tiende a aumentar la brecha del contenido tecnológico (de conocimientos) entre las importaciones y las exportaciones. En el ámbito del Mercosur, la gradual integración del espacio económico de Argentina y Brasil, y el consiguiente aumento de su interdependencia, han comenzado a ejercer una influencia perceptible en los flujos de inversión y en las estrategias empresariales tanto desde el exterior como al interior del Mercosur. Se observa una gradual convergencia de los respectivos regímenes de tratamiento de la inversión extranjera directa y otras políticas públicas, aunque naturalmente subsisten importantes asimetrías. Cabe destacar que el ingreso de capitales foráneos al Mercosur se ha visto menos influido por el proceso de integración que por la dinámica económica interna (privatizaciones, demanda del mercado, estímulos a la conversión de la deuda, etcétera). El desarrollo de las actividades científicas y tecnológicas a nivel subregional está estrictamente limitado a las demandas (nacionales) emergentes. A nivel subregional no existe la menor pretensión (mucho menos una estrategia) de fortalecimiento de sistemas sociales de innovación, en algún momento contemplada en formulaciones de estrategias y políticas nacionales de desarrollo tecnológico, que perseguían una autonomía relativa y el aumento de la oferta endógena de conocimientos científicos y tecnológicos. Los procesos de cambio técnico, la adquisición de capacidades tecnológicas, la formación de personal científico y técnico deberán acompañar las demandas del mercado. Las políticas públicas no van más allá de la adopción y seguimiento de las normas sobre propiedad intelectual. Dentro del Grupo Mercado Común, que es el órgano ejecutivo del Mercosur, se han creado los subgrupos técnicos de trabajo (SGT). Originalmente se creó un subgrupo, el SGT-7, responsable de la política industrial y tecnológica; pero este grupo se redujo al tema “industria”. Alternativamente se creó en 1993 un mecanismo formal, con objetivos y una racionalidad de trabajo insólitamente vagos e imprecisos: la Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología del Mercosur (RECYT). Tres comisiones funcionan en el ámbito de la RECYT: a) sistemas de información y oferta global de ciencia y tecnología, b) marco legal de ciencia y tecnología, y c) interconexión de redes de computadoras. No es de sorprenderse que, después de casi tres años de numerosas reuniones burocráticas intrascendentes, los resultados son prácticamente nulos. Recientemente se ha sugerido abordar temas tan dispares y genéricos como ¡biotecnología, cambio global, energía, tecnologías limpias y salud! Al respecto cabe destacar la iniciativa (de los ministerios de educación) que reconoce los títulos universitarios de grado y posgrado (maestría y doctorado), conferidos por las universidades de los países miembros, con el fin exclusivo de

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ejercer actividades (profesiones) académicas en los países del Mercosur29 Por cierto que la única medida concreta en el ámbito de la ciencia y tecnología del TLCAN se refiere al reconocimiento de los títulos universitarios para el ejercicio profesional en los estados miembros. Estados Unidos, Canadá y México han dado pasos concretos en la determinación y reconocimiento de los procesos de evaluación y acreditación de carreras universitarias (el grupo más avanzado lo constituye el de las carreras de ingeniería). El llamado Grupo de Montevideo representa otra iniciativa que ha alcanzado cierta significación a nivel de la subregión. Cinco universidades de Argentina, cinco de Brasil, la Universidad Nacional de Asunción y la Universidad de la República de Uruguay (Udelar) constituyeron el Grupo de Montevideo en 1991, cuya secretaría ejecutiva la ejerce la Udelar. El grupo ha fortalecido los intercambios académicos y las actividades conjuntas entre las universidades participantes.30 El desolado panorama científico y tecnológico del Mercosur lo completa una singular iniciativa: el Premio Mercociudades. El premio se ha constituido con la participación de nueve ciudades brasileñas, seis argentinas, Asunción, Montevideo y dos ciudades chilenas, y será atribuido anualmente a un grupo de investigación que haya contribuido a la solución de un problema relevante en una de las ciudades participantes de la Red Mercociudades.31 Un hecho que llama la atención se refiere al aumento de la actividad de patentamiento en la Argentina, como uno de los socios más dinámicos del Mercosur. En efecto, el número de patentes otorgadas a no residentes en el periodo 1990-1992 fue del orden de 600 patentes por año, mientras que en los años subsiguientes las patentes otorgadas fueron en promedio más de 2,200 por año. Asimismo, en México se observaría un patrón semejante, probablemente asociado a su participación en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el número de patentes otorgadas a no residentes en los años 1990-1991 fue del orden de 1,500 patentes por año, mientras que en los años 1992-1995 las patentes otorgadas fueron en promedio más de 4,300 por año.32 Lo anterior podría estar asociado a estrategias de globalización y penetración del mercado latinoamericano por parte de firmas extranjeras. 29 El “Protocolo de admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los países del Mercosur” fue suscrito por los ministros de Educación en Asunción, Paraguay, el 11 de junio de 1997. 30 Recientemente se ha acordado la organización del primer posgrado regional del Grupo de Montevideo: el “doctorado en política comparada e integración latinoamericana”, bajo la responsabilidad de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul. 31 La primera convocatoria la realizaron las prefecturas de Río de Janeiro y Porto Alegre a principios de 1997, y el premio está dotado de la suma de 10,000 dólares. 32 Véase www.main.conacyt.mx y www.unq.edu.ar/ricyt.htm

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Es verdad que en el Mercosur y el TLCAN han tenido lugar incipientes iniciativas específicamente relacionadas con las actividades científicas y tecnológicas a nivel subregional. Sin embargo, resulta justo reconocer que, más de 35 años antes, en el Mercado Común Centroamericano (MCCA) se abordaron explícitamente los aspectos de integración científica y tecnológica y se crearon instituciones regionales para el desarrollo científico y tecnológico centroamericano. El MCCA fue creado en 1960 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.33 Durante los primeros 15 años el MCCA fue bastante exitoso, aunque durante los últimos 15 años ha ido a la deriva.34 Los gobiernos de la subregión centroamericana, impulsando una política explícita para el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, crearon: el Instituto CentroAmericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI, en Guatemala, en 1955), y el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP, en Guatemala, en 1949), y el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE, en Turrialba, Costa Rica, en 1973).35 En 1976 se constituyó a nivel intergubernamental la Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de América Central y Panamá (CTCAP). Entre finales de los ochenta y fines de la del noventa, en la Secretaría General del Tratado de Integración Económica Centroamericano (SIECA) existió una Unidad de Ciencia y Tecnología y se ejecutaron diversos proyectos sobre desarrollo tecnológico y reconversión industrial. En 1993 los países miembros del MCCA asumieron un compromiso para alcanzar un arancel externo común, y en septiembre de 1997 acordaron la creación de una unión política en la vaga Declaración de Managua II. Las exportaciones totales del MCCA en 1995 fueron de 7,800 millones de dólares, de las cuales el 19 por ciento fueron subregionales (1,500 millones de dólares). Podemos concluir afirmando que actualmente no existen iniciativas, programas, estrategias, ni, menos aún, procesos de integración subregional ni regional específicamente referidos a la adquisición y fortalecimiento de capacidades científicas y tecnológicas.

33 En 1951 Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua establecieron un Comité para la Cooperación Económica Centroamericana. En 1958 firmaron un vago y cauteloso Tratado de Libre Comercio e Integración Económica. Finalmente, en 1960 suscribieron el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, que entró en vigor en 1963, liberando el comercio del 95 por ciento de todos los bienes (las tarifas arancelarias restantes se eliminarían tres años más tarde), y acordó un arancel externo común para el 85 por ciento de los productos importados. 34 El MCCA tiene una población conjunta de 29 millones de habitantes, un producto interno bruto de 33,000 millones de dólares, y un comercio internacional de alrededor de 19,000 millones de dólares. 35 A mediados de 1997, debido a su ineficiencia y falta de demanda subregional, se inició el proceso de liquidación del ICAITI.

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