LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Buenos Aires, 2004

Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo La construcción del federalismo argentino : perspectivas comparadas. – 1° ed. – Buenos Aires : PNUD, 2004. 112 p. ; 28x22 cm. ISBN N° 987-98890-8-8 1. Federalismo 2. Desarrollo y Crecimiento Económico. I. Título CDD 338.9

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2004 Esmeralda 130, piso 13, Ciudad de Buenos Aires, Argentina http://www.pnud.org.ar ISBN 987-98890-8-8 No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del editor. El análisis y las recomendaciones aquí contenidos no reflejan necesariamente la opinión del PNUD. Impreso en la Argentina Hecho el depósito que establece la ley 11.723

CONTENIDO

Programa del Seminario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Lista de participantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix Acto de Apertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Carmelo Angulo Barturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Aníbal Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Felipe Solá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Felipe González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Relaciones Intergubernamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Carlos Gadsden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Valeriano Costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Antonio María Hernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Jorge Capitanich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Emery Fanjoy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Daniel Gallo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Federalismo Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Eduardo Guardia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Michael Butler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Oscar Cetrángolo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Miguel Ángel Asensio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Carlos Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Fernando Navajas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Federalismo Político I. Antecedentes, sistemas electorales y perspectivas . . . . . . . . . . . . 71 Tulio Halperín Donghi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Leslie Seidle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Jaqueline Peschard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Ricardo Gómez Diez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Federalismo Político II. Hacia una nueva arquitectura federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Carlos Gadsden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Marcelo Escolar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Lilia Puig de Stubrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Acto de Clausura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Liliana de Riz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 David Parks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Seminario Internacional sobre “El Federalismo Argentino desde una Perspectiva Comparada” 2 y 3 de octubre de 2003 Pilar, Buenos Aires, Argentina

Organizan

Gobierno de la Provincia de Buenos Aires

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Embajada del Canadá en la Argentina

Forum of Federations, Ottawa, Canadá

PROGRAMA Jueves 2 de octubre 10:30 – 11:00 hs. 11:00 – 13:00 hs.

Acreditación de los asistentes. Recepción de las autoridades Discursos de Apertura Carmelo Angulo Barturen, Representante Residente del PNUD en la Argentina Aníbal Fernández, ministro del Interior de la Nación Felipe Solá, gobernador de la Provincia de Buenos Aires Disertante: Felipe González, ex presidente del Gobierno español

15:00 – 17:00 hs.

Relaciones Intergubernamentales Carlos Gadsden, director general, Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), México Valeriano Costa, Universidad de Campinas, Brasil Antonio María Hernández, presidente, Asociación Argentina de Derecho Constitucional Jorge Capitanich, senador nacional, Chaco Emery Fanjoy, ex secretario general, Maritime Premier´s Association, Canadá Comentarista: Daniel Gallo, vicegobernador de la Provincia de Tierra del Fuego Moderador: Horacio Cao, doctor en Administración, Universidad de Buenos Aires

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Viernes 3 de octubre 9:00 – 11:00 hs

Federalismo Fiscal Eduardo Guardia, secretario de Finanzas, San Pablo, Brasil Michael Butler, ex director de Relaciones Fiscales Intergubernamentales y de Seguridad de Ingresos, British Columbia, Canadá Oscar Cetrángolo, economista, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Miguel Ángel Asensio, ministro de Hacienda y Finanzas, Provincia de Santa Fe Comentaristas: Carlos Fernández, subsecretario de Relaciones con las Provincias, Poder Ejecutivo Nacional (PEN) Fernando Navajas, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) Moderador: Sebastián Campanario, economista, Universidad de Buenos Aires

11:00 – 11:15 hs.

Receso (café)

11:15 - 13:00 hs.

Federalismo Político I Tulio Halperín Donghi, historiador Leslie Seidle, director senior, Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas de Desarrollo, Elections Canada Jaqueline Peschard, consejera electoral, Instituto Federal Electoral (IFE), México Ricardo Gómez Diez, senador nacional, Provincia de Salta Moderadora: Ana María Mustapic, Universidad Torcuato Di Tella

13:00 hs.

Almuerzo

15:00 – 17:00 hs.

Federalismo Político II. Hacia una nueva arquitectura federal Carlos Gadsden, director general, Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), México Marcelo Escolar, director general de Modernización del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires Lilia Puig de Stubrin, diputada nacional, Santa Fe Moderador: Juan Abal Medina, politólogo, Universidad de Buenos Aires

17:15 – 17:45 hs.

Acto de Clausura Liliana De Riz, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo David Parks, Forum of Federations

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LISTA DE PARTICIPANTES

Carmelo Angulo Barturen Representante Residente del PNUD en la Argentina Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas Aníbal Fernández Ministro del Interior de la Nación Felipe Solá Gobernador de la Provincia de Buenos Aires Felipe González Ex presidente del Gobierno Español Carlos Humberto Gadsden Carrasco Director General del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), México Valeriano Mendes Ferreira Costa Profesor Asistente del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Campinas, San Pablo, Brasil Antonio María Hernández Presidente de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional Jorge Capitanich Senador Nacional por la provincia del Chaco Emery M. Fanjoy Profesor adjunto de Administración Pública en la Escuela de Administración Pública de la Dalhousie University, en Halifax, Canadá Daniel Gallo Vicegobernador de la Provincia de Tierra del Fuego Horacio Cao Doctor en Administración, Universidad de Buenos Aires Eduardo Refinetti Guardia Secretario de Finanzas, del estado de San Pablo, Brasil. Profesor en el Departamento de Economía de la Universidad Católica de São Paulo. Es investigador del Instituto de Economía del Sector Público de la Fundación para el Desarrollo Administrativo (IESP/FUNDAP). Michael Butler Ex Director de Relaciones Fiscales Intergubernamentales y de Seguridad de Ingresos, del Ministerio de Finanzas de la Columbia Británica, Canadá. Ha sido profesor en la Universidad de Manitoba. Oscar Cetrángolo Economista, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Miguel Ángel Asensio Ministro de Hacienda y Finanzas de la Provincia de Santa Fe

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Carlos Fernández Subsecretario de Relaciones con las Provincias, Ministerio del Interior de la República Argentina Fernando Navajas Ph.D. en Economía, Oxford University. Profesor Titular, Universidad Nacional de La Plata y Universidad de San Andrés. Economista Jefe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) Sebastián Campanario Economista, Universidad de Buenos Aires Tulio Halperín Donghi Historiador, Berkeley University; Universidad Torcuato Di Tella y Universidad de San Andrés, Buenos Aires Leslie Seidle Director Senior del Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas de Desarrollo, Canadá Jaqueline Peschard Mariscal Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE), México Ricardo Gómez Diez Senador Nacional por la Provincia de Salta Ana María Mustapic Profesora e Investigadora de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires Marcelo Escolar Director General de Modernización del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires Lilia Puig de Stubrin Diputada Nacional por la Provincia de Santa Fe Juan Abal Medina Politólogo, Universidad de Buenos Aires Liliana De Riz Coordinadora del Informe de Desarrollo Humano, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo David Parks Officer Program, Forum of Federations, Canadá

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PRÓLOGO

Esta publicación es el fruto de los trabajos presentados en el Seminario Internacional “El Federalismo Argentino desde una Perspectiva Comparada”, organizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con el patrocinio del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, el Foro de las Federaciones del Canadá, y la Embajada del Canadá en la Argentina, y el auspicio del Ministerio del Interior de la Nación. Nuestro propósito es contribuir al análisis de un problema decisivo que enfrenta hoy la Argentina: las relaciones entre los estados provinciales y el poder central. Esta ha sido una de las claves de las crisis recurrentes por las que ha atravesado el país desde su conformación como Estado nacional, a mediados del siglo XIX. Los Aportes para el Desarrollo Humano; Argentina 2002 plantearon la tesis de que el desarrollo humano argentino solo será posible si se pone en marcha una estrategia federal de desarrollo regional, y políticas fiscales y sociales que concreten la aspiración de un país federal no solo en sus aspectos normativos, sino también en su fórmula operativa. En tal sentido, esta publicación se inscribe en el marco del Informe de Desarrollo Humano, coordinado por Liliana De Riz, y continúa la labor allí realizada. Con este objetivo, convocamos a políticos de los distintos niveles de gobierno, a representantes de organizaciones de la sociedad civil, a destacados profesionales argentinos en el análisis de la temática federal y a invitados de las federaciones de Canadá, Brasil y México. También participó en su apertura el ex presidente español Felipe González. El encuentro giró alrededor de tres ejes temáticos: las relaciones intergubernamentales entre las partes constitutivas de la federación, el federalismo político y la gestión fiscal en los países federales. La construcción del federalismo argentino: perspectivas comparadas, compila las ponencias presentadas en el seminario y reafirma de este modo la vocación del PNUD de acompañar e inspirar los cambios a través de un material que anime el imprescindible debate sobre la arquitectura institucional del federalismo argentino.

Carmelo Angulo Barturen Representante Residente del PNUD Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en la Argentina

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ACTO DE APERTURA CARMELO ANGULO BARTUREN, ANÍBAL FERNÁNDEZ, FELIPE SOLÁ DISERTANTE: FELIPE GONZÁLEZ

Presentador Señoras y señores, recibimos en estos momentos al señor gobernador de la Provincia de Buenos Aires, ingeniero Felipe Solá, a quien acompañan el intendente municipal de Pilar, Sergio Bivort, el ministro del Interior de la Nación, contador Aníbal Fernández, el ex presidente del Gobierno español, Felipe González, el Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), don Carmelo Angulo Barturen, embajadores y representantes de embajadas, y funcionarios y académicos de Brasil, Canadá y México. Se encuentran también presentes el secretario para la Modernización del Estado de la Provincia de Buenos Aires, doctor Hugo Franco, legisladores nacionales y provinciales, intendentes municipales, representantes de las provincias argentinas, rectores de universidades nacionales, profesores y académicos, representantes de las distintas organizaciones no gubernamentales, disertantes, invitados especiales y público en general. Damos comienzo al Acto de Apertura del Seminario Internacional sobre el Federalismo Argentino desde una Perspectiva Comparada. El objetivo de este seminario es contribuir al análisis de los problemas decisivos que enfrenta el país en sus relaciones entre los estados provinciales y el poder central. Con tal propósito, se ha convocado a políticos de los distintos niveles de gobierno, a representantes de organizaciones de la sociedad civil y a destacados estudiosos argentinos de la temática federal, así como a ilustres invitados de las federaciones de Brasil, Canadá y México. Para dar la bienvenida a todos los presentes, habla a continuación el señor Representante Residente del PNUD en la Argentina, Carmelo Angulo Barturen.

Carmelo Angulo Barturen Buenos días, señoras y señores, estimado gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Felipe Solá; ministro del Interior, Aníbal Fernández; querido Felipe González, ex presidente del Gobierno español; intendente de Pilar, Sergio Bivort. Un saludo muy especial para los embajadores, parlamentarios, autoridades, representantes de la sociedad civil y medios de comunicación que nos acompañan. Aportes para el Desarrollo Humano; Argentina 2002, informe elaborado por nuestra Oficina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en la Argentina y que corresponde al Informe de Desarrollo Humano (IDH) que llevamos a cabo en todos los países, ha sido ideado y coordinado por Liliana De Riz y Juan Carlos Portantiero, junto con un destacado equipo de intelectuales que trabajaron en medio de una profunda crisis. El informe citado muestra que la Argentina continúa siendo un país “mal unido” —según la formulación de Carlos Pellegrini—, con profundos desequilibrios intra e interregionales. Señala también que el país enfrenta desafíos mayores, entre los que se destacan superar la pobreza y la desigualdad, crear y potenciar las capacidades competitivas en todo el territorio, y generar mayor

gobernabilidad, en el marco de una nueva manera de ver y construir la política y definir el papel del Estado. Por esta razón, el PNUD entiende que este encuentro internacional es un espacio propicio para el inicio de un intercambio de ideas entre académicos y políticos que contribuya a alcanzar los consensos necesarios para encaminar el país por el rumbo del desarrollo humano y para repensar la construcción desde las realidades territoriales. La Argentina es hoy un país debilitado —en esto estamos todos de acuerdo— por una fuerte crisis, de la cual, sin embargo, comienza a salir con renovadas energías y con fuerzas sociales que quieren desempeñar un papel decisivo en el futuro del país. El reciente proceso electoral ha corroborado el compromiso sincero de la ciudadanía, que se movilizó en forma masiva y depositó nuevamente su confianza en las instituciones democráticas y en nuevos líderes. En estas circunstancias, la política enfrenta nuevos desafíos que den respuesta a las demandas de la sociedad en reclamo —como se señala en los Aportes— de la transformación de las instituciones en procura de eficiencia y transparencia, y para consolidar el federalismo, la forma de organización constitucional adoptada para amortiguar las enormes

disparidades entre provincias y regiones. Desde nuestra óptica de Naciones Unidas, el desarrollo humano argentino solo será posible si se pone en marcha una estrategia federal de desarrollo regional, esto es, políticas fiscales, económico-productivas, sociales y territoriales que concreten la aspiración de un país federal, no solo en sus normas y leyes, sino también en su fórmula operativa. El hecho de que solo en cinco de las 24 jurisdicciones del país se genere el 85% del producto interno bruto, que menos del 2% de la inversión privada de las 500 grandes empresas del país se canalice hacia las provincias más rezagadas, y que el 65% de las exportaciones correspondan exclusivamente a tres provincias, sirve para apreciar hasta qué punto el federalismo es visto por muchos como un ideal antes que una realidad. Asimismo, las cifras mencionadas testimonian la gran concentración del poder económico y de las infraestructuras en solo una parte del territorio. Corregir este desequilibrio exige la redefinición de la arquitectura institucional del sistema federal. Surge entonces el gran desafío de abordar el tema del federalismo, cuya enorme complejidad y urgencia requiere no solamente de voluntad política, sino también de un diálogo abierto y plural entre los diferentes actores nacionales y locales y, por qué no —y este es el caso en la presente reunión—, de una mirada comparada a otras experiencias federales y de descentralización contemporáneas. En el marco de los trabajos realizados por el PNUD con el propósito de contribuir a la superación de la crisis socioeconómica, política e institucional que vivió la Argentina, nuestra intención, reitero, es acompañar estas iniciativas impulsando un espacio de reflexión que propicie los consensos necesarios para modificar una larga historia de inequidad territorial y social que afecta profundamente a la gente, que es, en definitiva, la principal protagonista y destinataria de toda iniciativa genuina para el desarrollo humano. En el PNUD comprendemos, por haber sido no solo testigos sino impulsores del amplio proceso del diálogo nacional que se iniciara a principios de 2002, que el proceso de recuperación presenta una agenda complicada en la cual la dimensión territorial y federal constituye un elemento clave, tanto para enfrentar los marcados desfases y heterogeneidades como para identificar sus causas profundas y buscar juntos las soluciones. En nuestra opinión, es fundamental promover el diálogo, concertar políticas y establecer consensos básicos sobre cuestiones mayores. En materia de relaciones federales, es claro que hay que aproximarse a cuestiones tradicionales con enfoques y planteamientos novedosos. Durante las últimas décadas

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del siglo XX, la Argentina se embarcó en un proceso de descentralización —otros pensarán que fue desconcentración— que demanda nuevas formas organizativas de coordinación de políticas no solo entre el Estado nacional y las provincias, sino también con los municipios. Esta coordinación no será factible sin un desarrollo paralelo en materia de responsabilidad y distribución fiscal, así como de gasto e inversión pública entre las diferentes jurisdicciones. Pero además, las demandas de la gente no se detienen ante límites administrativos, y la dinámica actual exige la conformación efectiva y ejecutiva de ámbitos de decisión para las áreas metropolitanas, los corredores productivos y las regiones intermunicipales y supraprovinciales. También las zonas fronterizas deben cumplir nuevos roles en el marco de la integración del Mercosur y de las otras naciones de la región sudamericana. Las políticas activas parecería que deben plantearse con la periferia, y en parte desde ella, deben ser refrendadas e impulsadas centralmente, para ser luego ejecutadas en forma descentralizada. La gente no solo debe ser el objetivo central de este proceso sino además el protagonista clave de su seguimiento y monitoreo en los niveles local, provincial y federal. Por último, quisiera señalar que las vulnerabilidades político-institucionales, socioeconómicas y ambientales que la crisis ha puesto en clara evidencia, constituyen un desafío mayor para repensar el país desde los territorios. Creemos que este seminario puede constituir un esfuerzo inicial para impulsar con fuerza este proceso al cual el PNUD se asocia genuinamente. Esperamos, además, que como conclusión de este encuentro surja la primera versión de una agenda ordenada para el debate sobre los temas centrales en materia institucional, económica y social del federalismo, y quizás un cronograma de acción que identifique las cuestiones más urgentes y determine plazos para su tratamiento. Gracias a todos por su presencia. Nuestro agradecimiento especial a Felipe González, que ha hecho un hueco en su agenda para acompañarnos y contarnos su larga y fructífera experiencia; a Tulio Halperín Donghi, maestro de varias generaciones, que ha venido desde los Estados Unidos para acompañarnos; al Forum of Federations (Foro de las Federaciones) de Canadá, que desde el inicio, con todos sus representantes aquí presentes, apoyó este esfuerzo; a la embajada del Canadá y, fundamentalmente, a todo el equipo del Gobierno de la Provincia, que ha colaborado con nosotros y con quienes hemos preparado este encuentro. Muchas gracias y espero que este debate resulte realmente fructífero.

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Aníbal Fernández Señor ex presidente del Gobierno español, Felipe González, señor gobernador, Felipe Solá, Representante Residente del PNUD en la Argentina, Carmelo Angulo Banturen, señor intendente municipal, Sergio Bivort, autoridades nacionales y provinciales, representantes del cuerpo diplomático, señoras y señores. Cuando la gente del PNUD me invitó a esta charla, la idea que tuve fue graficar, a partir de un concepto meramente político y analizando los últimos 150 años de vida de nuestro país, la evolución específica de lo que pudo haber significado o resumido la propuesta del federalismo para la Argentina. La Constitución Nacional establece que nuestra democracia es representativa, republicana y federal, o por lo menos así lo pretendía en sus versiones de 1853 y 1860, cuando todavía se podía delinear un perfil de Nación, con sus componentes, formas y representaciones específicas. Un comportamiento nacional, con todo lo que esto significa. Un profundo anhelo de consolidarse como país o como definición estratégica de una Argentina nueva. Los 150 años transcurridos desde entonces hasta hoy, no solamente cambiaron a nuestro país sino que también cambiaron al mundo. Aquella propuesta de federalismo no cambió únicamente en su significado sino también en el significante de sus componentes endógenos, de su formación, de los elementos con los que se construyó. Aquel federalismo de mediados del siglo XIX fue la síntesis entre un modelo unitario para la Argentina de entonces y lo que fuera luego la Confederación a partir de 1853. Era, de algún modo, una manifestación argentina —y cuando digo argentina quiero decir con todas sus ventajas y sus miserias—, una solución que implicaba que no había habido vencedores ni vencidos, la propuesta de esta nueva Nación que se presentaba al mundo de manera distinta mostrando que todas sus facciones estaban comprendidas en una estrategia común. En la Constitución de 1860, con la cual la Provincia de Buenos Aires se incorpora definitivamente a la Confederación, el general Mitre, electo dos años más tarde de acuerdo con ese texto constitucional, reemplazó lo que hasta entonces se denominaba Confederación por un concepto de Nación. No se trataba de un juego de palabras, de una propuesta hueca o una mera licencia literaria. Por el contrario, era una expresión profunda por medio de la cual se estaba defendiendo el sistema federal que hoy estamos debatiendo, como una idea nueva entonces, con la vocación de país que nos toca vivir en 2003. En ese concepto, la unidad nacional estaba sobre todas las cosas, incluso sobre la propuesta de ACTO DE

cada uno de los estados que en aquel momento habían cedido sus espacios, derechos o poderes para conformar la Nación (actual artículo 121 de la Constitución). A lo largo de este siglo y medio, toda esa formulación específica de 1860 sufre una serie de vaivenes que la deforman, no pocas veces de manera preocupante, a la luz de lo que representa un Estado federal sólido y desarrollado. Sin ir más lejos, la crisis de fines de 2001 y su coletazo muestran algo más que una plaza en tumulto, donde se ejercía una represión sangrienta. Debajo de esa imagen desagradable para un país que se preciaba de civilizado y que procuraba resolver sus problemas sin complicaciones como las que se vivieron luego, subyacía la realidad de provincias en las que circulaban 14 cuasimonedas disfrazadas de bonos provinciales, o cuyos gobiernos pretendían ponerse por encima de la Constitución Nacional (por ejemplo el conflicto entre la Provincia de San Luis y la Nación por el reembolso de los fondos que aquella había depositado legítimamente en el sistema financiero), sin contar las complicaciones en el ámbito del comercio interior —que no distaban tanto de lo que en el siglo pasado podía significar la existencia de aduanas internas que prevalecieron hasta que se acataron las disposiciones constitucionales que consolidaron propiamente la unidad nacional—. Entonces, esa foto, esa conjunción de problemas podía fácilmente hacernos pensar que habíamos perdido de un plumazo aquella visión estratégica de hace 150 años, y retrocedido a mucho antes de Cepeda y Pavón, como si un golpe de la historia nos hubiera diluido un siglo y medio de construcción política. Sin embargo, desde una perspectiva política, debe reconocerse que hace veinte años que la Argentina comienza a buscar una revalorización de la organización federal, del rol de las provincias, y, trabajando en torno a la coparticipación federal, procura una redefinición académica de esta problemática. Pero la crisis expone una situación cada vez más complicada. Recuerdo una vieja expresión republicana citada por Enrique Fuentes Quintana en el marco de los Pactos de la Moncloa (y esto lo podrá contar mejor Felipe González): “o la democracia acaba con la crisis económica o la crisis acaba con la democracia”, porque esto es lo que empezamos a vislumbrar a partir del análisis de lo que fue el federalismo en la construcción de la Nación, y el reciente papel de las provincias como impulsoras de una estrategia para nuestra convulsionada Argentina. La realidad es que ese esfuerzo no conquistó a la sociedad, que todas las propuestas que se hicieron en estos veinte años solo fueron presentadas como buenas

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desde el punto de vista de la coparticipación. Tampoco la idea del federalismo formó parte del debate colectivo ni de la estrategia de seducción de la sociedad, y seguramente eso hizo que se fuera postergando la discusión en torno al enfoque integral de las relaciones entre las provincias y el Gobierno central, así como la discusión formal que la sociedad se daba para participar en ese debate o mirarlo como mera espectadora. Hace unos momentos, Carmelo Angulo Barturen hacía referencia a esta Argentina “mal unida”, con dificultades para consensuar fórmulas de cooperación y de integración. Es una representación muy clara y contundente de lo que estamos viendo y la demostración acabada de esos patrones estructurales territoriales que mostraban profundas desigualdades en toda la región argentina. El presidente Kirchner acaba de lanzar un plan para la construcción de viviendas, y al presentarlo señaló que mientras la media de déficit habitacional del país alcanza al 25%, en el Norte argentino —específicamente Jujuy, Salta, Formosa, Santiago del Estero, Misiones, Corrientes y Entre Ríos— supera el 40%. Estas desigualdades, que se corresponden exactamente con las necesidades básicas insatisfechas, demuestran que no ha habido, como dice Wassily W. Leontieff —y le valió el premio Nobel de 1973—, un crecimiento armónico de los sectores. Muestran una Argentina inequitativa, primero por ausencia de vocación política, y segundo, por falta de una política federal de desarrollo igualitario que procure resolver las asimetrías mediante la discusión específica de las economías regionales, y del correlato político de esa discusión, para así garantizar por métodos racionales el cumplimiento de la Constitución de 1994, cuyo artículo 124 trata de la creación de regiones para su desarrollo y de la necesidad de discutir políticas específicas en función de esa estrategia. Y también muestran que las incapacidades competitivas de las provincias —y aquí también es aplicable el análisis del PNUD— explican esos desequilibrios e inequidades, así como los intentos específicos del Gobierno federal por repararlos. Entonces, ¿qué es lo que tenemos como forma federal de gobierno? La toma de decisión entre actores políticos nacionales y políticos regionales; una fórmula de Nación conformada por regiones diferenciadas; una propuesta entre provincias absolutamente desiguales, con alta concentración de riqueza en algunas de ellas, que nos muestra como una gran Argentina que se mira el ombligo en la Capital Federal, incapaz de generar una visión estratégica de una Argentina como mesa de arena; y la falta absoluta de estrategias a corto plazo para recomponer fuertemente el Estado federal. Contrario sensu, esta estrategia muestra una Argentina golpeada, sin posibilidades de aplicar con agilidad y eficiencia nin-

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guna de esas políticas, pero que en cierta forma recupera como estrategia, en ese mismo marco, alguna ventaja desde el punto de vista del consenso, el pluralismo y la eficacia, que es importante aunque no suficiente para resolver el problema de la miseria y la exclusión que hoy se vive en esos lugares. En términos comparativos, la participación federal formal es mayor en México que en la Argentina; mucho mayor en el Brasil o, mejor dicho, mucho más comprometida allí desde el punto de vista del federalismo, y muchísimo mayor en los Estados Unidos, de donde deriva nuestra propia propuesta y en donde prácticamente tiene origen nuestro concepto jurídico-institucional desde la composición de nuestra nación. Es cierto que la Argentina es el país menos federal, pero, en comparación con México, Brasil y Estados Unidos, le otorga mayor autonomía a los estados provinciales. La posibilidad de las provincias de emitir monedas o tener contacto directo con los organismos internacionales de crédito, o establecer relaciones directas con otras instituciones que posibiliten a los gobiernos provinciales formas de desarrollo independientes de las otras provincias y del Gobierno nacional, muestra que al cabo de 150 años de generación de propuestas políticas y de construcción política, en definitiva, ellas solo han servido para hipertrofiar las autonomías provinciales haciendo en última instancia fracasar el federalismo. Hay una historia que merece ser contada: en 1853 el Congreso Constituyente se transforma durante un tiempo en Congreso de la Nación, y este Congreso sanciona normas y toma medidas muy importantes, tales como la creación del Tesoro de la Nación o, a instancias de su ministro de Hacienda, Mariano Fragueiro —un político y economista brillante a quien la historia reconoce poco—, la fundación del Instituto de Hacienda y Crédito. Fragueiro es quien por vez primera toma una decisión que pone de relieve su concepción de la Argentina como Nación: rescata todos los bonos de las provincias y los sostiene fundamentalmente con derechos reales. Y ofrece lo que después serían los territorios nacionales como garantía real para sostener esta propuesta de consolidar una moneda que hiciera que la Nación empezara a tener propuestas específicas de crecimiento en conjunto. La demostración cabal del fracaso de esta estrategia de 150 años de construcción política es que, con 14 cuasimonedas todavía circulando por nuestros estados, volvemos al punto de partida de Mariano Fragueiro. Es, pues, muy importante esta convocatoria a charlar sobre federalismo, palabra que proviene del latín foedus en su significación de pacto, tratado o alianzas, que expresa la posibilidad de concebir jurisdicciones de menor jerarquía que un Estado más abarcativo que tome decisiones por todos sus integrantes. En esto nos sentimos

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obligados a trabajar en conjunto y, de aquí en más, la Argentina avanzará en esa construcción. Creo que hay una posibilidad formal entre las regiones, las provincias y la Nación de confluir en esa estrategia, y hay una determinación también formal, por parte del Gobierno nacional, de tomar decisiones para empezar a corregir las asimetrías. El plan de vivienda antes mencionado grafica esta decisión y muestra la vocación política del Gobierno, que también se expresa a través del Ministerio a mi cargo en temas específicos como la ley de coparticipación —que seguramente discutiremos durante el año 2004 entre el Estado nacional y las provincias, garantizando lo que establece la cláusula 6 de la Constitución Nacional en cuanto a coparticipación secundaria, regulando un porcentaje mejorado de coparticipación primaria, y discutiendo, en función de los valores incrementales, lo que les corresponda a las provincias, con premios y castigos que hagan que todos tengan incentivos formales de crecimiento— o la reforma política que estamos dispuestos a llevar adelante (acá está Marta Oyhanarte que integra la Comisión) y que procura garantizar que los argentinos empiecen a contar con otras herramientas, no solo en cuanto a su enunciación sino desde un punto de vista criterioso y responsable en lo que a legislación se refiere. Esta transformación no solo supone vocación de más democracia, de justa distribución de la riqueza, de solidaridad y dedicación a la tarea por parte del Estado nacional y las provincias, y de reconstrucción de esa justicia social que, para los que compartimos determinada

concepción ideológica, constituye un eje esencial de la discusión política. Supone, fundamentalmente, la recreación de ese histórico clima de unidad nacional sobre la base del reconocimiento del diagnóstico, del aprovechamiento de trabajos responsables como el del PNUD, y de la participación de personas comprometidas de todas las fuerzas —que acá los hay, y muy buenos y calificados—, para imaginar esa Argentina que todos concebimos distinta. Porque debe ser distinta, y todos tenemos, en nuestros respectivos ámbitos de trabajo, la responsabilidad de su construcción. Si no nos equivocamos, si el camino elegido es el correcto, tengo la sensación de que en poco tiempo le veremos “la pata a la sota”, como se dice en el campo, y podremos exhibir un cambio en las asimetrías por la desaparición de las necesidades básicas insatisfechas y la caída del déficit habitacional, que son nuestras prioridades más inmediatas. Y también veremos un cambio por el crecimiento de las economías regionales, por el desarrollo de estrategias para la colocación de productos en el exterior, por la recuperación de la Pampa húmeda en crecimiento en términos agrícolas, por el crecimiento de la ganadería, por imaginarnos una Argentina planificada entre todos, y, por sobre todas las cosas, porque cualquiera de las decisiones que se tomen siempre tendrán como eje esencial al hombre. Si esto es lo que estamos haciendo y la propuesta es valedera, la reconstrucción del hombre está en marcha, y ese es el objetivo que me imagino que el federalismo tiene que darse como primera estrategia de cumplimiento a corto plazo. Ojalá así sea.

Felipe Solá

Quiero saludar a todos ustedes: a don Carmelo Angulo Barturen, al dueño de casa, el intendente de Pilar, Sergio Bivort, y decirles que me siento muy honrado, junto con mi compañero, coterráneo y amigo Aníbal Fernández, de acompañarlos y de contar con la compañía nada menos que de Felipe González (en realidad, nosotros somos el pretexto para que ustedes vengan a escucharlo a él). Algunas de las cosas que puedo decir sobre federalismo, que es una palabra a mi juicio bastante confusa, en la Argentina al menos, se las escuché a Felipe González, y pienso “afanarle” el discurso y decirlas yo antes —aunque no va a ser fácil hacerlo con la eficacia con que él lo haría—. Él se preguntaba hace unos meses, en la Residencia de La Plata, algo que plantea un punto de partida

ACTO DE

interesante para la discusión: ¿por qué tiene que haber federalismo en un país que tiene 200 años de historia (de historia independiente)? Se supone que porque hay regiones que poseen una tradición propia y se sienten diferentes en algo a las otras. Cuántas son esas regiones, cuán diferentes se sienten y cuán fuertes son sus culturas es materia de discusión. En realidad, cuanto más chica es una provincia, más lejana y más pobre, mayor suele ser su registro cultural, y su impacto cultural sobre el resto. Felipe González me dijo —después me podrá corregir— algo así como: “en la duda, lo local, sobre todo ahora que estamos en tiempos de globalización, donde todo tiende a disolverse y centrifugarse”. Y añadió: “no existe otra cultura que la cultura local” (ahí le estoy

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robando claramente). Y yo me quedé pensando, cual va caminando el tren, como dicen en el campo, que este tema es un buen punto de partida para el debate, y que podríamos discutir qué pasa cuando la cultura se fragmenta de manera tal, y la vida se fragmenta de manera tal que se confunden todos los marcos de coherencia, como ocurriera hace ya bastante tiempo en el mundo. Y adónde retroceder para tomar impulso, porque cuando uno va a saltar tiene que tomar impulso y suele retroceder un metro o dos. Me parece que este tema es un buen punto de partida. El otro punto de partida es la idea de que se puede responder a la crisis global, tecnológica, cultural, económica, de comportamiento, la crisis que puso en duda todo lo esperado (la constitución del Estado, los estados-Nación, la lucha de clases, etc.), desde al menos dos lugares diferentes en el mundo. En primer lugar, desde los países centrales, cuya inercia institucional y cultural les permite, no digo eludir la crisis, pero sí contar con respuestas del Estado, y a partir de ahí respuestas de la sociedad, que tienen una base muchísimo más firme, justamente porque existe esa inercia institucional y una vigencia de las instituciones y del Estado mucho más segura. Ello es así por dos razones: por historia y cultura institucional, y por una segunda razón vinculada a la primera y que lo resume todo: porque el Estado puede solucionar problemas. Yo diría que entre los países periféricos hay un grupo grande que han logrado sostenerse en el vendaval de la crisis de la globalización afirmando algunas pequeñas cosas y salir, no diría que indemnes, para nada —porque además no han salido sino que están inmersos en ella—, pero sí han conseguido construir una especie de nueva identidad política y estatal que les permite sobrevivir en medio del vendaval. Para ello, han tenido que afirmar su desarrollo productivo, insertarse lo mejor posible, defender sus nichos comerciales y económicos, mejorar su aparato productivo, volverse más eficientes y mantener políticas económicas y financieras con grandes altibajos, pero en forma más constante de lo que se podía suponer frente a los ataques, no sé si decir periódicos o cíclicos, que los capitales típicos de la globalización, los capitales del corto plazo, especulativos, hacen sobre las economías nacionales. Esos países que pudieron protegerse y atenuar así el impacto de la crisis, no resolvieron la cuestión de fondo sobre quiénes son y quiénes van a ser —algo que está en duda en todo el mundo y sobre todo en los países periféricos—, pero tienen una entidad resultante de esa crisis, que les ofrece un punto de partida. ¿Por qué digo esto si no soy un analista de lo que pasa en el mundo? En realidad, lo digo porque nuestro país no tuvo las virtudes de un país central para pensar su crisis y afirmarse en algún lugar para encararla, y ni

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siquiera logró construir una nueva entidad a partir de la crisis. Por el contrario, experimentó una crisis profundísima, hija de la crisis global, agudizada y casi única en el mundo, y retrocedió en su PIB como si hubiese sufrido una guerra que sin embargo no tuvo. Un país donde hace tiempo que la discusión sobre la herramienta más importante para lograr el desarrollo, que es el Estado, es tan intensa y está tan irresuelta, que ya no es una discusión sobre un aspecto metodológico, por importante que este sea, sino que ha pasado a ser la discusión central. Y entonces se puso en duda para qué servía la política. Yo creo que la respuesta es: la política es gestión o no es. En realidad todos consideran que debería ser así, pero no todos creen que nosotros pensemos que la política es solo gestión, precisamente porque está tan en discusión la herramienta, la constitución del Estado y su posibilidad de servir. Está tan en veremos esa discusión, que no hemos logrado construir una nueva entidad resultante de la crisis que nos permita tener donde afirmarnos. Estamos tratando de construirla, pero aún nos encontramos en un estadio débil, que lo será menos cuanto mayor conciencia de su debilidad tengamos y menos nos contentemos con los pequeños logros o escalones avanzados después de la crisis de diciembre de 2001. Con respecto al federalismo, en realidad la Argentina fue federal cuando imperaba la anarquía y los caudillos tenían ejército y leyes propios. Con una mirada externa, la Argentina podía ser vista como un país habitado por un grupo de forajidos que decían ser el Estado y aseguraban cierto orden en algunos lugares. Digo una mirada externa porque la mirada interna no nos dice eso, sino que defiende un poco más a esos supuestos forajidos y les otorga una entidad y legitimidad diferentes. Sin embargo, en ese momento había un planteamiento federal sin saberlo, y al poco tiempo apareció la palabra federal ligada al supuesto apoyo que desde Buenos Aires se daba a ese estado de cosas. Creo que la palabra federalismo —y alguien que sepa más historia que yo (y eso es fácil) podrá rebatir lo que digo— fue lanzada en Buenos Aires para contener las fuerzas del interior y como primer intento de algo que Buenos Aires, el puerto, el centralismo que venía, haría en lo sucesivo en la historia argentina, que es robarle la idea y el espíritu a algo para poder contenerlo, como suele decirse, no en el sentido de contención humana y afectiva, sino para poder atenuarlo, atajarlo y gobernar el país. Ningún país puede gobernarse si no existe un poder central fuerte, con un rumbo definido, una alta legitimidad y capacidad para resolver problemas: sin estas condiciones no se puede gobernar; se podrá discutir la problemática del federalismo, pero no esto. Hay federalismo cuando los gobiernos subnacionales poseen autonomía financiera, y yo agregaría: cuando hay una solidaridad permanente con las prioridades nacionales compartidas.

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Y añadiría más: cuando existe la decisión de cobrar impuestos, administrar la propia crisis y diseñar un futuro común. Es decir, aquel que no puede soportar su propia crisis no tiene derecho a reclamar autonomía o, dicho en argentino, a pedir federalismo. Aquel que no esté dispuesto a cobrar lo que debe y administrarlo después, procurando resolver la mayor parte de los problemas locales, así como a aportar un plus para la construcción de un futuro común, la construcción solidaria de un aporte concreto a la problemática nacional, no tiene derecho a pedir que se le reconozca un lugar de desarrollo autónomo; no tiene derecho a hablar de federalismo. Mucho menos aquel que crea, como muchos ciudadanos, que solo tiene derechos y no deberes, porque esto también ocurre con las provincias. Señalaba Carmelo Angulo que en la Argentina hay una concentración enorme del poder económico, de las exportaciones y del poder de decisión en cinco provincias, pero creo que no es así: lo que hay es una concentración demográfica y de factores económicos, mayormente del sector privado, pero el poder de resolución de los gobernadores de las provincias centrales, en términos relativos a su tamaño, es mucho menor que el de los gobernadores de las provincias supuestamente periféricas y con mayores índices de pobreza. Basta ver cuánto recaudan aquellos del total de lo que gastan, frente a lo que recaudan los gobernadores de provincias supuestamente menores. Y cada uno tiene tres senadores en la Cámara de Senadores de la Nación. Algunos senadores representan a 20.000 personas y otros a millones de personas, pero, a la mera hora, como dicen los mexicanos, todos valen uno en la Cámara de Senadores. Y como las leyes tienen que ser aprobadas por la Cámara de Senadores, y entre ellas la nueva ley de coparticipación federal, eso va a ser “más difícil que retroceder en chancletas”, como dicen los paisanos de acá; va a ser imposible, esa es la verdad. Otro tema ineludible para el debate es la cuestión de la descentralización, porque, más allá de los derechos soberanos que puedan tener una provincia o una región, está la cuestión de la descentralización vinculada a la eficiencia, a que el Estado resuelva problemas, porque la descentralización tiene dos caras: una es “te descentralizo”, y la otra es, “por favor, descentralízame”. Mirado con ojos de los años noventa, esto era: “te voy a descentralizar te guste o no te guste, y, además, me vas a firmar pactos federales, pactos fiscales”, siempre firmados durante la década del noventa y parte de los años ochenta bajo la presión mediática y concreta de: “o pacto o abismo”. Basta retroceder y mirar los diarios para ver que el planteo siempre era: “o las provincias firman con la Nación tal pacto o no habrá más Nación”. En algunos casos, eso era casi cierto, por ejemplo en el pacto que me tocó firmar en febrero de 2002, pero al

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hacerlo retrocedimos y no le podemos echar la culpa a nadie porque firmamos. Recuerdo haberme sentado al lado del ministro de Economía de entonces, que era Remes Lenicov, para convencer a otros gobernadores que no querían firmar. Lo cierto es que retrocedimos mucho en uno de los sustentos básicos del supuesto federalismo, que es con cuántas patéticas miserabilidades vamos a contar, en homenaje a los radicales presentes. Esa es la verdad: cuánto vamos a tener de coparticipación, cuál va a ser la masa coparticipable en la totalidad de las provincias argentinas. Retrocedimos… y cómo. Y al día siguiente, el 27 de febrero de 2002, el ministro Remes Lenicov, de manera no muy original por cierto, pero sí esperada, impuso los derechos de exportación a la Nación, que curiosamente no son coparticipables. Y en ese pacto fiscal de febrero de 2002 se decidió que del nuevo impuesto que estaba recaudando más o menos bien dentro de la escuálida recaudación nacional, el impuesto al cheque (que recauda casi 5.000 millones de pesos sobre un total de 50.000, es decir, el 10%), el 70% se lo quedaba la Nación y solo el 30% iba a ser coparticipable entre todas las provincias. A mi provincia, con el 38% de la población del país y el 22,7% de la coparticipación, le corresponde el 6% del impuesto al cheque, pero aporta el 35% de este impuesto. Un hecho obvio —y pido disculpas porque sé que a alguno le va a molestar lo que voy a decir— es que sin recursos para encarar la justicia, la educación, la seguridad, el servicio penitenciario, la salud, etc., no hay posibilidad alguna de federalismo: hay gobernadores mendicantes, esa es la verdad. Pertenezco a una provincia que “banca” sus gastos más o menos con el 56% o 57% de recursos propios. En el país hay provincias que solo cubren el 3% de sus gastos con recursos propios y cuentan con Cámara de Diputados y Cámara de Senadores; a veces son unicamerales, tienen comunas, concejales, intendentes, y recaudan el 3, 4 ó 5%. Estas provincias poseen una identidad cultural fuerte, y lo que habría que discutir es si es tan fuerte como para que el esfuerzo de todos para sostener esa forma de identidad sea tan grande... Admito que este es un tema muy complejo, pero no vine acá a decir que las cosas fueran fáciles; vine a decir que no hay federalismo si no existe esto. Durante muchos años firmamos acuerdos sucesivos con el Fondo Monetario Internacional, de los cuales el último es, a mi juicio, el mejor, y lo celebro diciendo que vamos a hacer una ley de coparticipación federal y estableciendo criterios para esa ley. Este es un tema importante cuando se discute el federalismo. Pero primero discutamos las cuestiones que yo planteaba antes: ¿Es lo local más importante que lo demás? Sí. ¿Por qué? Hay dos o tres días para discutir esto. ¿Se debe descentralizar? Sí, y después debe haber alguien capaz de fijar normas, establecer controles y evaluar los resultados, y debe

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haber un sistema descentralizado con la suficiente libertad y creatividad como para resolver la cuestión local con criterios locales, a la manera local, y con recursos

descentralizados. Si interpreto la frase de Felipe González de la mejor manera, diría: o lo hacemos a la manera local o no sirve. Muchas gracias a todos.

Felipe González Muchas gracias, Carmelo, por invitarme; querido tocayo y gobernador; ministro; alcalde de la ciudad. Voy a intentar —aunque casi nunca lo consigo— seguir la recomendación de monseñor Casaroli, por cierto uno de los consejos más sabios que he recibido en toda mi vida: “un buen predicador solo debe plantear tres puntos de reflexión, porque a partir del tercero se pierde la atención y, en consecuencia, el tiempo”. Cuando le repliqué que los mandamientos de la ley de Dios eran 10, me respondió: “pero la sabiduría de la Iglesia los redujo a dos”. Por tanto, voy a intentarlo. Como el tema es delicado, no pretendo abarcar demasiado, pero sí quisiera presentar algunas líneas provocativas que considero de especial interés al encarar una reflexión de esta naturaleza. Ante todo, es importante precisar quiénes debaten y desde qué perspectivas contrapuestas. Por ejemplo, es imposible que la perspectiva del gobernador de una provincia, aun de las más importantes, como Felipe Solá, sea la misma que la de un gobernante a nivel nacional, y en consecuencia, no es posible que la aproximación sea la misma. Lo importante, la esencia del diálogo, es conocer la perspectiva del otro, el logos; entender cómo el otro está viendo el problema, sobre todo tratándose de un tema tan complejo como el que nos ocupa.

parte de abajo del Estado). Por lo tanto, no hay razón alguna de diferencias “identitarias”, de sentimientos culturales, etc.; se trata de una razón distinta. Lo que me interesa es destacar la idea de que la doctrina política no responde a fenómenos políticos nuevos. Por ejemplo, ¿cómo podríamos definir a la Unión Europea en la situación actual? Hace unos días mantuvimos un debate con el ministro del Gobierno de Tony Blair, Peter Mandelson, una persona muy brillante que sigue empeñada en plantear el rechazo nominalista a una Europa federalizada. Por mi parte, no presento nunca las cosas en términos de federalismo sí o federalismo no en Europa. Pero, ¿qué es esta invención europea que tiene una moneda única y por tanto una política monetaria de un solo Banco Central, que todavía no postula una política económica ni siquiera común, y mucho menos una política fiscal común, pero tiene una moneda única y define una política exterior y de seguridad común, aunque sea meramente declarativa y no operativa, salvo en muy pocos casos? ¿Cómo se llama esa estructura de reparto de poder? Pues se parece muchísimo a eso que consideramos federalismo. Y los Estados Unidos —país que Dios visitó hace 200 años para llevarle la Constitución, aunque después tuvo sus líos para mantener la unidad internamente—, ¿cómo se definen ahora en este mundo globalizado? Como una fuerte democracia local, con un poder global relevante hacia afuera y hacia adentro; una fuerte democracia en los distintos niveles de lo local, desde el condado hasta el Estado nacional. Es así como California tiene el mismo número de representantes en el Senado que cualquier otro estado de la Unión, aun mucho más pequeño, y ello tiene su razón de ser, aunque sea California equivalente a la quinta o sexta potencia económica del mundo, y posea gran cantidad de habitantes. ¿Y realmente Europa qué sería? Cuando se habla del federalismo en Europa, pasa como en España donde, cuando alguien dice que el Estatuto de las Autonomías se parece muchísimo a una estructura federal, hay quien sostiene que eso equivale a no tener ninguna visión de España. Sin embargo, ojalá en este momento la estructura fuera federal en serio, porque los desgarramientos y tensiones territoriales que estamos viviendo, al menos estarían más definidos dentro de un marco jurídico-

Una cuestión que me interesa destacar es que la doctrina política, como casi todas las cosas en la política, va con retraso en la elaboración de respuestas a nuevos desafíos, lo que no ocurre con la doctrina económica, que se adapta con relativa mayor facilidad a los nuevos retos. En el campo de la teoría política seguimos con un esquema que, simplificando mucho, podemos vincular en términos históricos con la sociedad industrial emergente y, dentro de la organización del Estado-Nación, con tres formas clásicas de organización que suelen responder a necesidades o decisiones de origen muy diverso: Estado unitario centralista, Estado federal y Estado confederal, que a veces responden a la necesidad de repartir competencia o dividir el territorio en función de sentimientos de identidad diferenciada. Si observamos el mapa de los Estados Unidos nos damos cuenta de que la división en estados dentro de esa federación se ha hecho en muchos casos con un tiralíneas (a veces, aun quitándole el tiralíneas a los mexicanos para agrandar la

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institucional que en la definición que nos hemos inventado del Estatuto de las Autonomías, con la que rompimos la teoría política tradicional, la doctrina jurídicopolítico institucional del siglo XIX. En Europa, cuando discutíamos esto, se daba una situación interesante, casi divertida: ¿y a este invento del Tratado de Maastricht, cómo lo llamamos? Si recuerdan, Europa, cuando estaba soltera, era la Comunidad Europea, y ahora la llamamos la Unión Europea, después que se casó, en el Tratado de Maastricht. Pero, ¿qué significa la Unión Europea? La llamamos Unión de Pueblos. ¿Qué quiere decir unión de pueblos? Y como el niño era muy molesto y preguntaba mucho, lo mandamos a dormir, porque no sabíamos exactamente qué quería decir unión de pueblos. O es una unión de pueblos para configurar un poder global relevante hacia adentro y hacia fuera, sea cual fuere su nivel de competencia, y entonces eso se llamaba estructura federal aunque no elimine las instituciones del Estado-Nación, o no configuramos un poder global relevante, y entonces tendremos que deshacer la moneda única y la política monetaria única para el conjunto de los países. Cuando escuché hablar antes de la cantidad de monedas que proliferaban durante la crisis, pensé que en Europa íbamos en la dirección contraria: había que liquidar las monedas nacionales para adoptar una sola moneda (algo bastante cómodo, por cierto, aunque ha encarecido los precios —me imagino que será de una sola vez el efecto—). Por tanto, nos embarcamos primero en un debate en el que probablemente la doctrina jurídico-política-institucional tradicional, más que orientarnos nos confundía. No se habla exactamente del mismo federalismo cuando se habla de la federación mexicana o del federalismo mexicano que del federalismo venezolano o del argentino, pero ni siquiera esto tendría que tener demasiada importancia. Hay algunas cosas que importan más. Recuperaré algunos conceptos inocentes: la política es el arte de gobernar el espacio público que compartimos; el problema es que a los políticos se nos olvida, pero la política no es más que eso. Desde esta ciudad hasta la provincia, la Nación, la región supranacional, tenemos crisis de gobernabilidad en todos los espacios públicos que compartimos, a lo que ahora se suma el enredo de la globalización. Probablemente el gran impacto de la globalización, una crisis internacional en términos económicos y de seguridad, ha acelerado el sentimiento de pérdida de gobernabilidad tradicional de los espacios públicos que compartimos, puesto que no solamente compartimos territorio, que es por cierto bien importante. Pero, ¿quién ordena el territorio? Para poner un ejemplo, si, con criterios de eficiencia económica y de rentabilidad, se suministra gas procedente de la Argentina a Santiago de Chile a través del gasoducto de Mendoza, no merece la

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pena irse del entorno de Santiago, sí tal vez llegar a Valparaíso, pero ir mucho más lejos no, porque allí se concentra un porcentaje importantísimo de la población y de la renta. ¿Por qué volver a bajar con el gas hasta el sur de Chile o subirlo hasta Arica? (No hablo del tema de Bolivia por no ser inoportuno.) La ordenación del territorio forma parte de ese espacio público compartido y no puede decidirse en el plano local sino en un escalón superior, que es el nacional, y ese nivel podría resultar insuficiente, y debe pasarse entonces al ámbito supranacional, al regional supranacional, si se desea ordenar el territorio en serio. Si se quiere que el Mercosur sea un mercado con potencialidad, habrá que diseñar las comunicaciones, las telecomunicaciones, la energía y el agua con carácter regional. Nadie puede seguir comprendiendo durante mucho tiempo que un país que es medio continente, como el Brasil, no tenga una salida al Pacífico… Por tanto, la ordenación del territorio va a exigir esfuerzos superiores incluso al del Estado nacional, lo que me llevará después a decir algo que siempre en América Latina produce escalofríos. ¿Qué gobernamos en ese espacio público compartido? La pluralidad de las ideas, la esencia de la democracia, la diversidad de los sentimientos de pertenencia. En España esto es muy evidente, porque la realidad española es tan compleja que no solo comporta un pluralismo de ideas sino también una diversidad de sentimientos de identidad que crea problemas como los que refleja la prensa: cómo se siente la identidad vasca o cómo se siente la identidad catalana dentro del conjunto. Casi nunca se aprende a ver la realidad de España en su conjunto hasta que se la mira desde aquí, o desde México. Pocos españoles llegan a comprender la realidad en la que viven, salvo cuando vienen a América Latina y la miran desde aquí; entonces empiezan a entender a España. En nuestro país existe una progresiva y a veces dramática confusión respecto de lo que somos. Pero si uno gobierna ese espacio público compartido que es España, debe tener en cuenta sentimientos de identidad diferentes, y eso va a formar parte de la respuesta sobre la organización territorial, la descentralización, el unitarismo, etc., no solo la pura racionalidad de cómo se distribuye el poder, sino la respuesta al sentimiento de identidad. Insisto mucho en esto porque uno de los peligros que existen en relación con los sentimientos es tratar de codificarlos cuando, por definición, no son codificables más que cuando son religiosos. Sí se pueden hacer unas Tablas de la Ley de cómo hay que creer en Dios en cada una de las religiones del libro; unos lo creerán de una manera y otros de otra. Pero en política, por definición, la codificación de los sentimientos, que es el impulso de los nacionalismos excluyentes, lleva siempre

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al enfrentamiento. “¿Cómo se siente usted andaluz?” Si alguien me lo pregunta a mí, le contesto: “como me da la gana”. “¿Cómo se siente usted español?”: “como me da la gana, es mi derecho de ciudadano”, “como quiero”. Nadie me tiene que decir cuál es la catalogación normativa del buen español. Porque si no, volvemos a la historia de siempre. Franco creía que interpretaba a parte buena de los españoles, y los demás, pues eran los malos españoles, y por tanto los traidores a las esencias de la hispanidad. Lo mismo ocurre con los nacionalismos excluyentes. La única manera de sentirse vasco o catalán es como yo digo que hay que sentirse. Sí, pero yo me siento de otra manera. ¿De qué manera te sientes? Como me da la gana, es mi derecho de ciudadano solo por pertenecer al territorio, al espacio público compartido. Incluso si rechazo sentirme, es una manera de sentirme. Como el que decía que no creer en Dios es una manera de afirmar la existencia de Dios; que el ateo que milita contra Dios cree en Él a su manera, si no, no se molestaría en militar contra Dios. Pues exactamente lo mismo ocurre con los sentimientos de pertenencia. Gobernamos pluralismos, diversidades e intereses casi siempre contrapuestos, no solo distintos, diversos, múltiples, sino contrapuestos. Mi estimado gobernador Solá: es un problema que la representación senatorial sea igual a pesar de que el voto de un senador en la Provincia de Buenos Aires cueste no sé cuántos millones de ciudadanos. Como la democracia no es una ideología sino una manera de organizar la convivencia en paz, si una persona que vive en una provincia de solo 400.000 habitantes o de 1 millón de habitantes, respecto de otra persona cuya provincia cuenta con 20 millones de habitantes, no se siente representada cualitativamente en un órgano de soberanía nacional como el Senado, tenderá a desresponsabilizarse del destino común. Este es uno de los problemas más serios que existen, porque si se desresponsabiliza del destino común, del sentimiento común, por no sentirse lo suficientemente representado, se produce un quiebre que es más grave en términos de ordenación de la Nación que la equiparación de un hombre un voto o una mujer un voto. En España se decía “votan las hectáreas”, por aquel representante de Soria, una provincia despoblada que con solo 40.000 votos consigue un representante en Madrid. Pero si uno no quiere que Soria se sienta absolutamente abandonada y completamente desenganchada del destino común, es necesario pensar en un mecanismo institucional que salvaguarde la representatividad evitando desproporciones extremas. Probablemente uno —no el único— de los elementos que hay que introducir es la sobrerrepresentación, por lo tanto, los intereses contrapuestos y la ordenación del territorio. Pero desde

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lo local hasta lo global hay, como decía, crisis de gobernabilidad. ¿No estará siendo la consecuencia de un cambio de era, de un cambio de civilización? Es verdad que algunos estados-Nación se han constituido según el modelo de la doctrina jurídico-política del Estado-Nación industrial sin haber llegado a consolidar un Estado industrial fuerte, porque no ha dado tiempo a esa consolidación dentro del modelo industrial, y ahora, de pronto, viene un cambio que está modificando radicalmente los paradigmas, incluidos los del centro y la periferia. En efecto, el concepto de centro y periferia está cambiando, ya que se puede ser perfectamente periférico en la República Dominicana, que está al lado del centro supuestamente más poderoso del mundo, Estados Unidos, y se puede ser perfectamente central en Finlandia, que está muy lejos de ese centro de referencia. ¿De dónde viene la relevancia o irrelevancia que nos puede definir como centrales o periféricos? De la accesibilidad al sistema de comunicación que es la red, pero no solo de la accesibilidad sino de la capacidad para ofrecer cosas relevantes que añadan valor a los otros a través de la red. Por lo tanto, este mundo que se comunica en red ha cambiado, y el centro y la periferia tienen una dimensión distinta —salvo para los chinos, que siguen siendo el imperio del centro pero no pierden de vista lo que acabo de decir, porque les interesa abrir la red y cada día ofrecen cosas más relevantes a través de ella—. El concepto de centro y periferia está cambiando, pero con eso —y esta es la parte más delicada de lo que quiero decir—, estamos viviendo subrepticiamente, sin querer que aflore, negándola, una crisis grave del Estado nacional. Cuando hablo de crisis, por ejemplo en México, donde hay un impulso nacionalista muy fuerte, pues se producen reacciones como de ampollas en la piel, me refiero a la crisis en el sentido griego, o crisis de adaptación a los nuevos desafíos que plantea la globalización, o, si no se produce la adaptación, puede convertirse en crisis terminal. Parte de los procesos de descentralización (hacia abajo y hacia arriba) en los que se fundamentan las estructuras federales o autonómicas —y ahora me refiero a los procesos hacia abajo—, se están interpretando desde hace tiempo como procesos de centrifugación, no de descentralización. Una cosa es descentralizar las competencias y otra centrifugar el poder, y sálvese quien pueda, hundiéndose todos al mismo nivel. En México, cuyo modelo es diferente del argentino, toda la energía está en el sur y el desarrollo en el norte; sin embargo, no habría desarrollo en el norte sin la energía que aporta el sur. Hay un sentimiento de fractura entre los del norte y los del sur; es que, como dirían de mi tierra, Andalucía, “los del sur son perezosos y viven de lo que sacan del norte”, ya sea como valor añadido, como renta, etc. Paradójicamente, la energía es más cara

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en el sur, donde se produce, que en el norte. En el sur no se transforma en plataforma para el desarrollo, se la envía directamente al norte como materia prima y allí sí la transforman en plataforma para el desarrollo, y la pagan a menos precio que allá donde se produce, tanto en términos relativos como absolutos. ¿Qué quiere decir esto? Corremos el grave riesgo, dentro de esta crisis del Estado-Nación que es la crisis de la globalización, de la pérdida de relevancia. Miren Europa, que es la región más rica del mundo, la primera potencia económica del mundo, y sin embargo es irrelevante en la globalización. En la actual crisis de la seguridad, aun la crisis económica tiene muy poca relevancia. Si va mal Wall Street, va mal la bolsa europea. Pero, ¿cuál es el grado de autonomía que tiene Europa respecto de una crisis económica en Estados Unidos? Poquísimo. ¿Y tiene algún grado de autonomía desde el punto de vista de la seguridad internacional? ¿Tiene algo que decir respecto a la crisis del Oriente Medio? Por ejemplo, cuando el presidente Jacques Chirac se irritaba con Polonia por el envío de tropas de ese país, decía, “pero Polonia podría decir algo sobre la crisis de Corea del Norte”, y yo pensaba para mis adentros, “más o menos lo mismo que Francia”… ¡Qué le vamos a hacer! Nada. Sin embargo, uno sí puede hacer algunas comparaciones sobre la crisis norcoreana. España tiene muy poco que decir, pero Francia no. El problema no es decirlo, sino qué efecto produce, qué consecuencias trae para nosotros la crisis norcoreana. Los chinos sí tienen bastante que decir, y los propios norcoreanos, que están esperando que los bombardeen pero no con bombas como las de Irak sino con bocadillos de jamón y queso que probablemente resolverían el problema; salvo estos, los habitantes de las dos Coreas junto con los norteamericanos tienen un poco más que decir en esa crisis. Por lo tanto, Europa no tiene relevancia; esto es bien curioso, porque tiene políticas estructurales y de desarrollo interno, pero no configura un poder relevante en la globalización. La crisis del Estado-Nación se plantea en los términos de cómo se distribuye el poder manteniendo la cohesión en cada uno de los conjuntos que se crean o se desarrollan, desde el local al provincial, pasando por el nacional hasta el supranacional. Si uno configura un conjunto de poderes de ámbitos superiores tiene que mantener elementos permanentes de cohesión entre los conjuntos, si no, centrifugará el poder y destruirá las posibilidades de encontrar sinergia. Por tanto, querido gobernador, lo que más me aterra cuando se debate la fiscalidad en una estructura descentralizada, llámese federal o autonómica, es que se identifique plenamente autonomía fiscal con poder. Porque tanto si se plantea en términos de participación de los ingresos comunes como de autonomía con

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obligación de aportar al fondo común, da lo mismo, salvo que, para mantener la cohesión, es mejor que el poder central esté sentado en la caja, porque cuando las cosas vienen mal dadas, cada uno atiende a su problema inmediato, el próximo, y después de atender al próximo se pueden empezar a atender los problemas de otros. Por lo tanto, si hay un poder central del Estado-Nación, es el que tiene que garantizar que la descentralización no se transforme en centrifugación del poder para mantener la Nación. La crisis del Estado-Nación no es una crisis terminal, es una crisis de adaptación a los nuevos desafíos. El Estado-Nación, si lo vemos en Europa, descentraliza hacia adentro, como en España, y hacia fuera, descentraliza hacia las autonomías, pero también descentraliza hacia Bruselas. Tarde o temprano, aquí se producirá el mismo efecto en relación con el Mercosur, si sobrevive. Se descentraliza poder hacia adentro pero también hacia fuera, y el Estado-Nación tiene la obligación de coordinar los poderes que descentraliza hacia adentro y los que descentraliza hacia fuera al servicio de la Nación. Y tiene una tarea nueva extraordinariamente difícil de cumplir, tanto que constituye, con mucho, el problema que más me preocupa de la España actual: cómo se conforma eso que llamamos voluntad nacional en esta nueva situación. Se conformaba históricamente diciendo: el presidente de la República, en un sistema presidencialista, representa la soberanía nacional, lo cual es indiscutible, pero, ¿representa toda la soberanía nacional y por tanto conforma toda la voluntad de un país complejo descentralizado y con competencias repartidas entre muchos? Me temo que no. Lo que nos pasa en España es bien curioso: primero descentralizamos hacia adentro, repartimos educación, asistencia sanitaria, gran cantidad de servicios, que por cierto se adaptaban muchísimo mejor descentralizados a los desafíos que plantea cualquier sociedad. Parte de la crisis es que el Estado-Nación no tiene capacidad para responder a los desafíos de la globalización —para hacerlo tiene que sumarse a otros Estados-naciones, aunque sea para formar un G22 o G20 en Cancún, o un espacio supranacional como el del Mercosur—, pero está lo suficientemente distante del ciudadano concreto que no tiene más remedio que ceder al poder local la gestión de lo inmediato, de lo próximo. Y lo próximo es cada vez más, y, como decía anteriormente respecto de la red, lo local y lo global se conectan más fácilmente que lo nacional y lo global. Es más fácil definir la identidad local y colocarla en la red en la otra esquina del mundo, que definir la oferta nacional. Por eso, lo local es cada día más relevante y no solo lo más próximo a los ciudadanos. Nosotros descentralizamos hacia adentro, de acuerdo. España, que no solo era una dictadura sino que era

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APERTURA

al mismo tiempo le estás diciendo a todos los catalanes que vosotros contribuís —lo cual es verdad— al mantenimiento de una política de cohesión con el resto del territorio más de lo que recibís del Estado. ¿Cómo justificas que vas a aumentar la presión fiscal? En todo caso, si vas a utilizar la normativa será para bajarla. Pero tampoco puedes bajarla porque entonces no puedes ni financiar tu déficit, y menos mantener el nivel de servicio que les das a los catalanes. Por tanto, tienes facultad normativa pero no la vas a emplear”. Conceptualmente es un peligro terrible. ¿Cómo vas a poner a competir entre territorios diciendo en la provincia limítrofe, a tres kilómetros: Te ofrezco una fiscalidad que exonera a los inversores de no sé cuántas cosas de las que tú no puedes prescindir si quieres mantener cierto nivel de servicio en la provincia. Esto, en un mercado único, dentro de un mismo país, rompe la cohesión. Por eso llamo la atención sobre ese fenómeno, que me parece extraordinariamente importante: descentralizar sí, es la gran fórmula, la gran respuesta a una gestión próxima al ciudadano, pero sin centrifugar y manteniendo elementos de cohesión muy claros, con poderes centrales que coordinen las políticas descentralizadas. Cuando viene, digamos, una epidemia, no conoce fronteras, y mucho menos fronteras interiores. ¿Qué significa que uno tiene la competencia por ejemplo en materia de sanidad en Europa, con la cuestión de la enfermedad de las vacas locas? Se puede tener competencia en materia de sanidad, fitosanitaria, pero un problema de esta naturaleza no tiene la costumbre de pararse en la frontera de Castilla-La Mancha, y hay que repensar cómo estamos utilizando el concepto de soberanía. Deberíamos ser respetuosos y atribuir la soberanía a la Nación, al Estado-Nación. Si el concepto de ciudadanía se desdibuja como ligado al Estado-Nación, probablemente los modelos resultantes terminen siendo imposibles de gobernar. Hay una ciudadanía argentina, sí, pero es argentina, y por tanto da igual que uno viva allá abajo, en la Patagonia, que allá arriba, en la frontera con el Brasil. Ese sentimiento de ciudadanía es cohesionante, mantiene la cohesión nacional, es de los intangibles que ayudan a la gobernabilidad. Por tanto, retengo: política como arte de gobernar el espacio público disponible, crisis del Estado-Nación, modelos alternativos. Creo que los modelos de descentralización federal son los que más garantizan que no haya centrifugación y que se mantenga la cohesión, que es el gran riesgo del Estado-Nación, y hay que tener en cuenta la descentralización hacia fuera, que me parece un proceso absolutamente imparable. Creo que el Mercosur irá con dientes de sierra pero irá, porque al final resultará una necesidad para todos. Finalmente, algo que creo que va a modificar el comportamiento en el futuro —y el futuro ya pasó— es el

un país autoritario y centralista, se transformó en un país democrático y descentralizado. Y en el recorrido de la descentralización interna firmamos la incorporación a las Comunidades Europeas y empezamos a descentralizar hacia Bruselas un montón de competencias. Y esta descentralización se hizo a costa de las competencias que se habían atribuido las comunidades autónomas, que recién estrenaban históricamente competencias en agricultura, en cuestiones comerciales, etc., y, de pronto, parte de las competencias que acababan de recibir las ven transferidas a Bruselas. Como todo el mundo estábamos con eso del ethos o del pathos europeo, todos queríamos entrar en Europa y no hubo muchos problemas. Pero ya han pasado los años, y la gente dice: “Oiga usted, si yo tengo la competencia atribuida desde el punto de vista interno y esa competencia la hemos cedido a Bruselas, ¿por qué no voy yo a Bruselas a discutir la forma de gestionar esa competencia que me afecta a mí como territorio?” Pues no, porque la relación con Bruselas es del Gobierno central, cosa además insustituible, porque si además de 25 países que vamos a ser dentro de unos días, hubiera 130 regiones ó 150 regiones discutiendo en Bruselas cómo se toma una decisión ejecutiva, la poca relevancia que estamos teniendo en lo global como Unión Europea terminaría siendo un absoluto desastre y Bruselas desaparecería desde el punto de vista de la funcionalidad y la eficacia. ¿Qué hace, entonces, el Estado-Nación, el órgano central? Tiene absoluta necesidad de coordinar para conformar la voluntad nacional de ese conjunto, porque si no terminará siendo un conjunto disperso, y debe poseer elementos de cohesión claros de los territorios y los ciudadanos. Y los elementos de cohesión a veces son los de coerción; no son solo los agradables, sino también los desagradables; no es solo un paquete de derechos, sino también un paquete de obligaciones. La redistribución territorial del ingreso para que no siga produciéndose una concentración ingobernable de la población, es una función que solo va a poder cumplir un poder central con capacidad de cohesionar los territorios. Si no, las concentraciones urbanas simplemente nos van a dar un perfil ingobernable en todos los países. Es importante que primero admitamos que estamos frente a una crisis del Estado-Nación, y si esto es así, hay que adaptarla a los nuevos desafíos y hay que intentar no confundir descentralizar con centrifugar. Parte de la centrifugación es la plena autonomía fiscal. Yo oí decir a dirigentes de mi país que es mejor que compitan las distintas autonomías a ver quién ofrece una fiscalidad mejor. Incluso se negoció con Cataluña la autonomía normativa en materia fiscal. Recuerdo haber hablado con Puyol, y yo le decía: “De acuerdo, ya tienes capacidad normativa, es un disparate, no la vas a aplicar nunca porque solo la podrías aplicar para bajar impuestos, ya que

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otra naturaleza, y si hay diversidad e incluso contradicción de intereses, y si todo eso tiene que convivir no solo para que no se maten o destruyan entre sí las partes sino para darle un sentido colectivo, un ethos común y colectivo, eso solo se consigue a través de la identidad. Si alguien tiene un sentimiento de identidad compartida, más allá de la pluralidad, de las diferencias de ideas y de pertenencia, y de intereses contrapuestos, estamos construyendo una nación o una provincia. Y las naciones surgen de eso. La izquierda creyó durante mucho tiempo —y con esto termino—, que la solidaridad fundamental era de clase, a pesar de que la historia ha demostrado “cienes y cienes de veces”, como decimos en mi tierra, que la solidaridad fundamental ha sido de Nación, de sentimientos de pertenencia y de identidad. En la Primera y en la Segunda Guerra Mundial no eran las clases sociales las que se enfrentaban, sino los franceses contra los alemanes, o los ingleses y los franceses contra los alemanes y rusos; no eran los obreros contra los capitalistas o los capitalistas entre sí —es una broma—. Hay elementos de solidaridad que uno no solo no debe perder, sino que debe cultivar y debe darles una buena orientación para construir la Nación. Gracias.

nuevo significado de centro y periferia, de países centrales y países emergentes. En efecto, los conceptos de centro y periferia han cambiado. La idea de periferia siempre fue un concepto de distancia en términos de comunicación, y la comunicación siempre es distancia en el espacio y en el tiempo que se emplea en recorrerla. La red ha resuelto la distancia en término de tiempo y espacio, y hoy se puede usar el tiempo real haciendo esta conferencia pero conectados con Ottawa y con Pekín. Por tanto, no hay tiempo y espacio, lo que hay es capacidad para engancharse en la red y para ofrecer cosas que añadan valor a los demás, que sean relevantes para los otros. Y eso puede ocurrir desde lo local hasta lo global. Le decía al gobernador y tocayo mío hace un rato que las identidades no son permanentes: en un momento nacen y en otro se dislocan y desaparecen. En el espacio público que gobernamos, uno de los elementos que hay que descubrir y fomentar es el de la identidad, porque es lo que crea la magia entre esos elementos, y por eso hablaba de arte en la política como arte de gobierno. Si hay diversidad de opiniones, es decir pluralismo, y diversidad de sentimientos de pertenencia, porque cada uno viene de un origen cultural distinto o de

ACTO DE

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APERTURA

RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES D ISERTANTES : C ARLOS G ADSDEN , V ALERIANO C OSTA , A NTONIO M ARÍA H ERNÁNDEZ , J ORGE C APITANICH , E MERY F ANJOY C OMENTARISTA : D ANIEL G ALLO M ODERADOR : H ORACIO C AO

Horacio Cao Vamos a dar inicio al primer panel de este seminario, que se centrará en las relaciones intergubernamentales y estará dividido en tres partes: primero, los panelistas harán uso de la palabra durante aproximadamente 15 minutos cada uno, luego se abrirá una ronda de preguntas del público y, por último, el comentarista hará una síntesis de lo tratado. Voy a hacer una introducción muy breve, solamente para comentar la trascendencia de las relaciones intergubernamentales en el escenario político argentino y la importancia de garantizar los valores fundamentales del federalismo sobre la base de una coordinación armónica de los diferentes estados miembros de la federación, posibilitando que desplieguen toda su potencialidad alrededor de la autonomía. Entre los elementos fundamentales más interesantes para el análisis de las relaciones intergubernamentales en la Argentina, se destaca la larga tradición de pactos y acuerdos entre la Nación y las provincias, y entre las diferentes provincias. En la Oficina del Ministerio del Interior que coordino, estamos realizando una recopilación, junto con el Archivo General de la Nación, de todos los pactos entre la Nación y las provincias, y de todos los acuerdos interprovinciales firmados a lo largo de la historia. Hasta el momento, hemos recopilado 140 acuerdos. El primero que hemos encontrado es el armisticio de Luján, firmado en 1820, luego de la batalla de Cepeda, y el último, es el denominado Acuerdo de los Catorce Puntos, que firmaron en abril de 2002 el entonces presidente, Eduardo Duhalde, y los gobernadores. La tarea de recopilación aún no ha concluido (creemos que vamos a encontrar más de estos pactos), y la información se encuentra a disposición de todos los que deseen consultar la página del Ministerio del Interior, en el apartado provincia, donde figura una base de datos con abundante información estadística y documental sobre las provincias y la institucionalidad federal. No quiero demorar más el inicio de las exposiciones. Como les decía, cada panelista tiene 15 minutos de exposición, cuando resten unos 5 minutos les voy a pasar un papel que diga: “faltan 5 minutos”; sobre el final: “falta un minuto”, para que vayan redondeando (y espero no tener que usar un último cartelito: “por favor, su tiempo ha terminado”). Comenzamos con Carlos Gadsden, director general del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), de México. Hablarán luego Valeriano Costa, de la Universidad de Campinas, Brasil; Antonio María Hernández, presidente de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional; Jorge Capitanich, senador nacional por la Provincia del Chaco, y Emery Fanjoy, ex secretario general de la Maritime Premier´s Association del Canadá.

Carlos Gadsden En primer lugar, agradezco la invitación a participar en este evento. También en México hemos recibido el apoyo del Foro de las Federaciones para esta tarea de repensar el federalismo. Tengo justamente en mis manos un ejemplar de Las relaciones intergubernamentales en los países federales, que contiene las reflexiones que surgieron de una sesión realizada en México el 16 de noviembre del 2000, quince días antes que el Presidente Fox asumiera la Presidencia de la República. En esa ocasión, nos preguntamos cómo abordar el tema de las relaciones intergubernamentales y qué lugar debíamos

asignarle después de muchos años en los que no se le había dado demasiada importancia. Actualmente, hemos puesto en marcha el Programa Especial para un Auténtico Federalismo, que es el fruto de aquel trabajo inicial y de encuentros posteriores en 27 fueros regionales, tres fueros nacionales y un fuero nacional de federalismo. La reunión contó con la participación de 17 países y allí recibimos las recomendaciones de los expertos basadas en la pregunta: “Si ustedes tuvieran que abordar la cuestión de las relaciones intergubernamentales, cómo lo harían, qué no harían y qué recomiendan”.

Estas recomendaciones fueron fundamentales y quisiera transmitírselas ahora. La primera recomendación fue que construyéramos una estrategia coherente, es decir, en todas las esferas del gobierno federal, que abarque la relación intergubernamental entre los estados y los municipios; la segunda, que creáramos una infraestructura suficiente y adecuada, esto es, que viéramos, desde el punto de vista jurídico y operativo, con qué instituciones debíamos contar; la tercera, que privilegiáramos un proceso asimétrico, o sea, que no trabajáramos todo con todos, simultáneamente y de la misma forma, sino que respetáramos los tiempos de cada uno, procurando ir lentamente y abordando los distintos temas en función de la demanda. Esta última es una recomendación que curiosamente tomamos prestada de España, país que no es federal, pero cuya constitución, cuando menciona las competencias de las autonomías, plantea una innovación insólita no referida al presente, como lo hace la Constitución mexicana cuando establece que los municipios o los estados tienen tales competencias, sino al futuro: “las autonomías podrán tener”. Este tiempo verbal abre una dimensión asimétrica, es decir, que las podrán tener o hacerlas disponibles, o eventualmente —si quieren y pueden— las irán incorporando, y este es un enfoque totalmente nuevo en materia de federalismo (aunque España no es un país federal, experimenta esa modalidad de federalismo). Sobre la base de las consultas realizadas, hemos preparado un modelo que presenta algunos elementos de la institución que represento. Uno de ellos es la instancia federal, responsable de formular, conducir y evaluar las acciones y políticas de toda la administración pública federal en materia de federalismo, descentralización y desarrollo municipal. Esto antes no existía; lo que había era una institución que funcionaba en la Secretaría de Gobernación (Ministerio del Interior) y se ocupaba del desarrollo de los municipios: el Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN). Cuando asumió el presidente Fox, una de las preguntas que nos planteamos en nuestro Programa fue si era posible promover el desarrollo de los municipios desde un centro nacional, y nos respondimos que no, que en 18 años de existencia seguramente esto no había ocurrido, y que los municipios se desarrollan solos (si acaso, se les podrán poner condiciones que impidan o favorezca ese desarrollo). En tal sentido, el tema del federalismo se convirtió en central. Cuando nos preguntamos sobre el origen del subdesarrollo municipal —para ponerlo en términos negativos—, lo primero que apareció es la actitud de analizar el subdesarrollo del municipio, de los gobiernos locales, a partir de la idea de que el gobierno federal es el que está desarrollado y los que están subdesarrollados son los gobiernos locales. Sin embargo, esta es

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

una actitud soberbia que debe rectificarse, porque el subdesarrollo no está en ninguna entidad gubernamental, sino que está en la relación. Cuando nos preguntamos por qué los municipios se encuentran en el estado en que se encuentran, nos dimos cuenta de que no era responsabilidad de ellos (aunque también alguna responsabilidad hayan tenido). El objetivo era construir una relación de desarrollo que nos llevara hacia un esquema auténtico de federalismo, pero nos dimos cuenta de que no se podía tratar el tema del federalismo sin abordar el tema del municipio. De ahí surgió el Programa Especial para un Auténtico Federalismo, que ofrece una perspectiva integral de las políticas federalistas de los últimos años y, asimismo, sienta las bases para hacer del federalismo una política de Estado que sea parte integral del accionar cotidiano. Al respecto, hemos desarrollado un modelo estratégico para el federalismo. En primer lugar, procuramos precisar qué significaba para México el federalismo, y nos dimos cuenta de que lo importante era definirlo en términos de la nueva realidad que estamos viviendo y no del federalismo del siglo XIX, cuyos problemas venimos arrastrando. Las relaciones intergubernamentales en el Canadá, en los Estados Unidos y en México están incorporadas en la Constitución, porque prácticamente todas las federaciones que nacieron en el siglo XIX —y seguramente es el caso de la Argentina— tienen en su origen, en sus raíces, una confederación. Lo peor que le puede pasar a una federación es evolucionar hacia una confederación. Una confederación es un sistema en que el Ejecutivo le rinde cuentas a los estados, mientras que el federalismo rinde cuentas a los ciudadanos. Justamente por eso constituye una herramienta política muy fina, que ayuda a construir relaciones intergubernamentales equilibradas que permiten trabajar en la coordinación de órdenes de gobierno. El federalismo mexicano tiene sus raíces en la Constitución de 1824. Vino como regalo hace 180 años, envuelto, sin armar y sin instrucciones, y lo tenemos que armar y construir juntos; no el gobierno federal solo, sino junto con todos los otros gobiernos y con los ciudadanos, porque cuando un ciudadano elige a su presidente municipal y a su Cabildo, a su Ayuntamiento, elige también a su gobernador y a su Congreso estatal, y elige al Presidente de la República y al Congreso federal, y lo mínimo que les puede pedir a los tres elegidos es que se pongan de acuerdo y que le sirvan. Ese elemento democrático hace que la relación intergubernamental sea muy distinta a los paradigmas del siglo XIX. La Constitución mexicana de 1917 establece que los estados se dividen en municipios, y esta introducción de los municipios es una suerte ya que en las confederaciones el gobierno federal y los gobiernos estatales están continuamente enfrentados por cuestiones de

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

recursos y responsabilidades, y este enfrentamiento no con la presencia federal estado por estado, las delegabeneficia en nada a los ciudadanos. ciones federales. La contraparte de la descentralización política está representada por el segundo polo, que es Los gobiernos deben fomentar los valores demoel fortalecimiento de los gobiernos locales, para lo cual cráticos, promover la solidaridad y respetar la autonoes indispensable que estos cuenten con una infraestrucmía y las identidades de las distintas comunidades y retura institucional adecuada. El tercer polo está represengiones que conforman el país. Los gobiernos locales tado por las relaciones intergubernamentales auténticadeben atender a los ciudadanos todo lo que puedan y, mente federalistas e implica crear mecanismos de en términos subsidiarios —y este es el modelo eurocomunicación y considerar al otro como susceptible de peo—, los estados deben encargarse de apoyar a los sentarse a la misma mesa. Como complemento del anmunicipios de su circunscripción y hacer lo que ellos no terior, se propone un cuarto polo referido al fortalecipueden hacer, y el gobierno federal debe encargarse miento de los mecanismos de participación ciudadana y de apoyar a los estados y municipios para que puedan rendición de cuentas, sin el cual los otros tres carecen servir a los ciudadanos, pero al mismo tiempo debe hade sentido. cer lo que no pueden hacer los otros dos. Esta es la justa perspectiva del ordenamiento del sistema federal al que En el INAFED estamos desarrollando una metodolotenemos que llegar, dejando atrás los gobiernos paralegía basada en una estrategia de prácticas mínimas mulos que compiten desigualmente entre sí, en un mismo nicipales (Figura 2). Cuando nos preguntamos si debíaterritorio y ante una misma población (normalmente los mos impulsar las mejores prácticas, decidimos que no, gobiernos locales, los más débiles, son los que sufren que esto lo hacían instituciones como el PNUD, y resollas consecuencias). vimos que lo que teníamos que hacer era impulsar las prácticas mínimas indispensables que todo municipio El auténtico federalismo requiere la construcción de debía realizar (desarrollo institucional para un buen gouna arquitectura coherente de gobierno de cara a los ciudadanos. Podemos ver en este escenario que hay bierno, desarrollo económico sostenible, desarrollo socerca de ocho funcionarios federales y estatales por cada cial incluyente y desarrollo ambiental sostenible). Nos funcionario municipal en el país. Esta pirámide invertida basamos en los planteamientos de la Agenda Local 21, es brutalmente dañina para la acción del gobierno, porde la Organización de Naciones Unidas. Considerando que lo real es que los tres órdenes de gobierno depenque si no se desarrollan las instituciones, difícilmente lo den unos de otros y no pueden operar solos (de hecho, la gran mayoría de los programas federales, para FIGURA 1 tener éxito, requieren que los pre- Modelo estratégico para el federalismo sidentes municipales trabajen en función de los programas federales Apoyo a la y que les sean útiles). Entonces, Sistema descentralización política Reforma federalista “e-México” / “e-local” cuando la relación no se da o cuanRelaciones del Estado intergubernamentales do hay un sistema de competencia, 3 o cuando el gobierno federal se 1 Relaciones Descentralización siente general y los otros lo ven intergubernamentales política auténticamente como soldados, la relación está mal federalistas planteada. Reestructuración En el esquema que se presenta Instituto Nacional para de las delegaciones COHERENTE el Federalismo y el en la Figura 1 desarrollamos cuatro federales Desarrollo Municipal ARQUITECTURA elementos fundamentales con base DE GOBIERNO en dos ejes de acción o líneas estraFortalecimiento AUTÉNTICO Sistema de investigación tégicas claves y polos complemende las haciendas para el federalismo y FEDERALISMO públicas locales el desarrollo municipal tarios que permiten una propuesta y biblioteca general en red Desarrollo integral de federalismo. El primer municipal en 4 un auténtico 2 polo corresponde a la descentralizafederalismo Fortalecimiento de los Fortalecimiento de mecanismos de ción política, que implica una redislos gobiernos Participación participación ciudadana y tribución del poder público entre locales ciudadana rendición de cuentas órdenes de gobierno y que debe ir Profesionalización, acompañada de todos los temas de Desarrollo capacitación y servicio regional Control, evaluación y Sistema de la reforma del Estado que guardan civil de carrera transparencia de la indicadores para un gestión política auténtico federalismo relación con la parte hacendaria y

RELACIONES

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INTERGUBERNAMENTALES

FIGURA 2 Descentralización estratégica para el desarrollo de lo local

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Secretaría de Gobernación. México. Nota: Diagrama adaptado de la Agenda Local 21, de la ONU.

apreciarse el funcionamiento municipio por municipio. Los municipios, los ayuntamientos, o los ciudadanos si así lo desean, como ejercicio propio y personal, puedan hacer un diagnóstico de dónde se encuentran Los Cuadros 1, 2, 3 y 4 presentan, respectivamente, indicadores de desarrollo institucional para un buen gobierno, de desarrollo económico sostenible, de desarrollo social incluyente, y de desarrollo ambiental sostenible. Asimismo, estamos vinculando más de 350 programas federales con cada uno de estos indicadores bajo un supuesto básico: si los programas federales o estatales no ayudan al municipio a pasar de “negro” a “blanco”, sencillamente no sirven. Tenemos un sistema que nos permite construir la relación intergubernamental desde

harán las otras tres, pusimos un círculo blanco, que representa los logros aceptables de calidad local, esto es, lo mínimo que todo municipio debía tener; un círculo gris, que representa las prácticas municipales que están por debajo de lo aceptable; y un círculo negro, que representa las prácticas municipales inaceptables. En función de esto, como lo muestra la Figura 3, creamos un sistema de 39 indicadores. La Universidad Autónoma de Nuevo León comenzó a desarrollar con cuarenta investigadores de más de veintidós facultades y escuelas distintas un sistema de evaluación de los municipios. La metodología de autodiagnóstico preparada permite que cada municipio se ubique en cada una de las métricas de la herramienta, y de esta manera puede

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

FIGURA 3 Autodiagnóstico desde lo local. El municipio de calidad aceptable (en 39 indicadores) 1 Desarrollo institucional para un buen gobierno

2 Desarrollo económico sostenible

1. Administrado con responsabilidad y calidad 2. Asociado y vinculado

1. Innovador de alternativas económicas

3. Sistema profesional de servidores públicos 4. Participación social institucionalizada

2. Promotor de las vocaciones productivas 3. Responsable del abasto de artículos básicos

5. Municipio con responsabilidad fiscal 4. Promotor de la capacitación para el empleo local

6. Promotor de la protección civil 7. Tecnificado y con Internet

5. Promotor del turismo

8. Jurídicamente ordenado 6. Comunicado interna y externamente

9. Con vigencia del Estado de derecho

7. Promotor del sector agropecuario

10. Transparente 11. Finanzas sanas

8. Promotor de la industria, el comercio y los servicios

12. Seguro

1. Prestador de servicios públicos

1. Cuidadoso del aire

2. Promotor del deporte y la recreación 3. Étnica y socialmente incluyente

2. Responsable de su basura y otros desechos 3. Cuidadoso de su imagen

4. Promotor de la equidad de género

4. Protector de los recursos naturales

5. Responsable de la población vulnerable y en riesgo

5. Territorialmente ordenado

6. Municipio saludable 6. Responsable del agua

7. Calidad educativa a nivel básico

7. Cuidadoso y responsable del suelo

8. Vivienda digna 9. Formador de ciudadanía

8. Promotor de la educación ambiental

10. Promotor de la cultura y el patrimonio histórico 11. Responsable del combate a la pobreza

4 Desarrollo ambiental sostenible

3 Desarrollo social incluyente

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Secretaría de Gobernación. México. Nota: Diagrama adaptado de la Agenda Local 21, de la ONU.

la medición en el único terreno donde se pueden medir las cosas, que son los municipios. No tiene sentido medir al gobierno federal contra sí mismo; lo que debemos hacer es medir al gobierno federal y a los gobiernos federales, municipio por municipio. Para más información, puede consultarse nuestra página en la dirección http://www.inafed.doc.mx. Muchas gracias.

el municipio mismo a partir del círculo negro —lo más evidente e innegable—, y replantear las políticas públicas una por una, diferenciadamente, buscando la forma de construir la relación entre los tres órdenes de gobierno. Además, incluimos a los estados en el escenario. En términos de política pública, es posible construir relaciones intergubernamentales de cooperación efectuando RELACIONES

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INTERGUBERNAMENTALES

CUADRO 1 Indicadores de desarrollo institucional para un buen gobierno Categorías

Negro

Gris

Blanco

1. Municipio administrado con responsabilidad y calidad

No existen mecanismos de planeación, programación, control y evaluación de las actividades del municipio.

Se cuenta con planes y programas La administración está regulada por pero no son sometidos a control y manuales de organización y evaluación. procedimientos administrativos.

2. Municipio asociado y vinculado

No han desarrollado acciones con otros órdenes de gobierno y/o gobiernos municipales para atender asuntos de interés común.

Existen algunas acciones aisladas de cooperación con otros órdenes de gobierno y/o gobiernos municipales.

Existen estrategias de cooperación con otros órdenes de gobierno y/o gobiernos municipales, que han logrado tener un impacto regional.

3. Municipio con No existen criterios sistema profesional profesionales para el de servidores reclutamiento de personal. públicos

El personal que contrata el municipio se apega a un perfil de puesto.

El municipio cuenta con un reglamento donde se especifica el perfil profesional.

4. Participación social institucionalizada

El municipio carece de mecanismos de participación ciudadana.

El municipio cuenta con un reglamento de participación ciudadana.

El municipio tiene un Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) o algún mecanismo de participación ciudadana representativo.

5. Municipio con responsabilidad fiscal

No existen sistemas de recaudación y catastro.

Existe un catastro no actualizado y Existe un catastro actualizado con el cobro de impuestos, derechos y valores unitarios reales. otras contribuciones es deficiente.

6. Municipio promotor de la protección civil

El municipio no ha incorporado El municipio ha incorporado el el tema de la protección civil en tema a su agenda y realiza su agenda. algunas acciones en consecuencia.

El municipio cuenta con un mapa de riesgos y esporádicamente realiza inspecciones y acciones preventivas.

7. Municipio tecnificado y con Internet

El gobierno municipal no utiliza El número de computadoras es insuficiente y la mayor parte del computadoras para el desempeño de sus actividades. personal carece de capacitación en la materia.

El municipio tiene acceso a Internet y página web propia y realiza la mayor parte de sus actividades con herramientas informáticas.

8. Municipio jurídicamente ordenado

No existe Bando de Policía, ni Gobierno, ni Reglamento Interior del Ayuntamiento.

Existen Bando de Policía, Gobierno y Reglamento Interior del Ayuntamiento, pero no están actualizados.

Existe Bando de Policía, Gobierno y Reglamento Interior del Ayuntamiento y otros reglamentos.

9. Municipio con vigencia del Estado de derecho

No se tiene acceso al Ministerio Público, al Juez de Paz ni al Tribunal de lo Contencioso, Administrativo u Oficialía Conciliadora.

Los habitantes deben trasladarse una distancia considerable para acceder a estos mecanismos de impartición de justicia.

Los habitantes tiene acceso fácil y rápido a mecanismos de impartición de justicia.

10. Municipio transparente

No se proporciona información Existe contraloría municipal y se a la población sobre el ejercicio publica un informe mensual de de los recursos presupuestales. ingresos y egresos.

Se informa a la población de los programas ejercidos y del destino de los recursos.

11. Municipio con finanzas sanas

Se tiene una fuerte dependencia de los recursos federales y estatales para el financiamiento de los programas municipales.

Se tiene una importante dependencia de los recursos federales y estatales para el financiamiento del municipio.

Se tiene una amplia autonomía para el financiamiento de las actividades municipales.

12. Municipio seguro

Se comete gran cantidad de delitos y la autoridad municipal no realiza acciones para prevenirlos y sancionarlos.

La ciudadanía sabe que la autoridad municipal hace esfuerzos por combatir la delincuencia, pero esta persiste en la localidad.

Hay baja incidencia de delitos y la autoridad municipal cuenta con el equipo necesario y lleva a cabo acciones para prevenir la delincuencia.

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

CUADRO 2 Indicadores de desarrollo económico sostenible Categorías

Negro

Gris

1. Innovador de alternativas económicas

Se mantiene el interés en las actividades económicas existentes. No hay programas de exploración de alternativas económicas.

2. Promotor de las vocaciones productivas

No se conoce el potencial de las Se realizan acciones a favor de la vocaciones productivas del principal vocación productiva del municipio, ni existe un municipio. programa que las impulse y fortalezca.

3. Responsable del abasto de artículos básicos

No existe abasto de artículos básicos para satisfacer las necesidades de las comunidades del municipio.

No hay programas de 4 Promotor de la capacitación para el capacitación ni mano de obra calificada. empleo local

Se han identificado ciertas Hay programas con resultados actividades con potencial, pero no significativos y documentados en se han promovido. torno a la innovación de alternativas económicas.

Existe un abasto irregular de artículos básicos en las comunidades del municipio.

Se cuenta con un diagnóstico de No se han identificado ni siquiera tres atractivos turísticos al menos tres atractivos turísticos, pero no existen estrategias para el ni descubierto su potencial. desarrollo del sector.

6. Comunicado interna y externamente

No hay comunicación de todas las comunidades con la cabecera municipal y el municipio no tiene vías de comunicación al exterior.

8. Promotor de la industria, el comercio y los servicios

No se cuenta con un diagnóstico sobre los sectores involucrados.

Se ejecutan programas con resultados significativos y documentados de promoción de las diversas vocaciones productivas. Existe un abasto suficiente para satisfacer las necesidades básicas de las comunidades del municipio.

Existen programas permanentes de Existen programas de capacitación pero no satisfacen la capacitación para el empleo local con resultados significativos y demanda. documentados.

5. Promotor del turismo

7. Promotor del No se cuenta con un sector agropecuario diagnóstico de recursos agropecuarios ni del potencial del sector.

Blanco

Existe un diagnóstico integral, programas e instancias responsables con resultados significativos y documentados, que permiten aprovechar su potencial.

El municipio está comunicado Algunas de las comunidades internamente y hay vías de cuentan con vías o medios de comunicación y el municipio tiene comunicación al exterior. acceso a un centro urbano de tamaño medio. Se tiene un diagnóstico parcial de productores, productos y potencial, pero no existen estrategias para el desarrollo del sector.

Existen programas con resultados significativos y documentados e instancias responsables de la promoción del sector.

Se cuenta con un diagnóstico parcial que no permite asumir estrategias para el desarrollo de los sectores.

Existen programas con resultados significativos y documentados e instancias responsables de la promoción de los sectores y de nuevas empresas.

RELACIONES

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INTERGUBERNAMENTALES

CUADRO 3 Indicadores de desarrollo social incluyente Categorías

Negro

Gris

Blanco

1. Municipio prestador La mayoría de las viviendas y de servicios públicos comunidades del municipio no cuentan con servicios públicos básicos.

La mayoría de las viviendas y comunidades del municipio cuentan con servicios públicos básicos, pero son deficientes.

Casi todas las comunidades y viviendas disponen de servicios básicos que funcionan de manera continua y permanente y son de buena calidad.

2. Municipio promotor No existen instalaciones ni del deporte y la programas para promover la recreación recreación y el deporte.

Existe infraestructura recreativa y deportiva, pero no se encuentra en buen estado. Hay acciones aisladas de fomento.

La infraestructura deportiva y recreativa recibe mantenimiento. El gobierno cuenta con programas para promover el deporte y la recreación con resultados significativos y documentados.

3. Municipio étnica y No existen acciones para integrar a socialmente incluyente los grupos tradicionalmente excluidos de la sociedad en la toma de decisiones públicas.

En algunas ocasiones el gobierno organiza foros de consulta y crea comités que procuran la inclusión de estos grupos.

Existen espacios permanentes donde los ciudadanos de todos los grupos étnicos y sociales pueden participar en los asuntos del gobierno.

4. Municipio promotor En el municipio existen condiciones Existen acciones aisladas destinadas a de la equidad de de discriminación, a las mujeres en promover la equidad de género. género actividades económicas, políticas y sociales.

El municipio cuenta con programas con resultados significativos y documentados para promover la equidad de género y existe una instancia responsable de atender este tema.

5. Municipio responsable de la población vulnerable y en riesgo

El gobierno cuenta con instancias y programas con resultados significativos y documentados, para prestar asistencia social a grupos vulnerables y en riesgo.

El municipio no cuenta con Existen acciones aisladas para la programas o servicios para atender atención de la población vulnerable y a la población vulnerable y en en riesgo. riesgo.

6. Municipio saludable El 50% de las comunidades mayores de 500 habitantes no tienen programas participativos para la salud. El municipio no tiene programas propios en esta materia ni está incorporado al Programa Nacional de Comunidades Saludables.

Por lo menos 50% de las localidades del municipio mayores de 500 habitantes tienen un Comité Local de Salud activo y el municipio, mediante acta de Ayuntamiento, está incorporado al Programa Nacional de Comunidades Saludables y cuenta con un Comité Municipal de Salud Registrado.

7. Municipio promotor La cobertura educativa es de la calidad educativa insuficiente. Hay bajos niveles de a nivel básico matrícula y altos índices de deserción.

Hay suficiente oferta educativa pero Hay una oferta suficiente de enseñanza y no se cuida la calidad de la enseñanza. el gobierno municipal promueve mejoras en la calidad.

8. Municipio con vivienda digna

Menos de 50% de los habitantes cuenta con una vivienda digna y existe un programa municipal con resultados significativos y documentados para atender este tema.

La mayoría de los habitantes cuentan con vivienda digna y existen programas con resultados significativos y documentados para atender este tema.

Se realizan algunas acciones para promover la formación y convivencia ciudadanas, pero no hay un organismo responsable.

Se realizan acciones regulares para promover la formación y convivencia ciudadanas, se cuenta con programas permanentes y hay un organismo responsable de impulsarlas.

No se conoce la cantidad de habitantes que carecen de vivienda digna en el municipio y la mayoría de las viviendas se encuentran en malas condiciones.

9. Municipio formador No se realizan acciones para de ciudadanía promover los valores democráticos y el conocimiento de las instituciones.

Más de 80% de las localidades mayores de 500 habitantes tienen un Comité Local de Salud activo. Se cuenta con Programa Municipal de Promoción de la Salud que se hace constar mediante acta de Ayuntamiento.

10. Municipio No se realizan acciones para Existe infraestructura, pero se promotor de la cultura promover la cultura y el patrimonio encuentra en mal estado. No hay y el patrimonio históricos. programas de fomento y preservación. histórico

La infraestructura cultural recibe mantenimiento. El gobierno ejecuta programas de promoción de la cultura y el patrimonio histórico con resultados significativos y documentados.

11. Municipio responsable del combate a la pobreza

Hay programas con resultados documentados y con vinculación y proyectos con otras instancias públicas y privadas.

El municipio no cuenta con programas para combatir la pobreza ni se vincula con las instancias públicas y privadas para tal efecto.

Existen algunas acciones aisladas de combate a la pobreza, pero desvinculadas de las actividades del gobierno municipal. El gobierno municipal no tiene un programa para combatir la pobreza.

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

CUADRO 4 Indicadores de desarrollo ambiental sostenible Categorías

Negro

Gris

Blanco

1. Municipio cuidadoso del aire

No hay control alguno de la autoridad municipal sobre acciones de contaminación del aire, tales como quemas de pastizales y materiales de desecho.

Hay algún mecanismo para evitar Hay un reglamento y programas para la inspección de emisiones de la quema de pastizales y contaminantes móviles y fijas. materiales de desecho, y esporádicamente se aplican inspecciones de emisiones contaminantes.

2. Municipio limpio y responsable de la basura y otros residuos

No se cuenta con servicio de recolección de basura y hay tiraderos a cielo abierto.

Hay algunas rutas de recolección. Hay tiraderos controlados (se supervisa la entrada de materiales/residuos; hay un vigilante).

Hay un sistema de recolección de basura que cubre la mayoría del municipio. Hay relleno sanitario con protección de las aguas subterráneas y la atmósfera.

3. Municipio cuidadoso de su imagen

No se realizan acciones para el cuidado del entorno.

Esporádicamente (entre 6 meses y 1 año) se realiza alguna acción para mejorar la estética del entorno en el municipio

Hay programas con resultados significativos documentados (incluido un rubro dentro del presupuesto) para mejorar el entorno municipal.

4. Municipio protector de sus recursos naturales

No hay un inventario de los recursos naturales del municipio ni se desarrollan acciones de protección.

Hay un diagnóstico actualizado (máximo de tres años) y documentado para atender los asuntos relativos a los recursos naturales del municipio.

Hay un programa de conservación y uso de recursos naturales con resultados significativos y personal responsable de su instrumentación.

5. Municipio territorialmente ordenado

El municipio crece sin regulación ni planes urbanos.

Existe algún plan de ordenamiento territorial inoperante, no actualizado o no aprobado.

Hay un plan de ordenamiento territorial actualizado (de menos de 5 años) y accesible, y la autoridad municipal supervisa su aplicación.

6. Municipio responsable del agua

Las fuentes de abastecimiento de agua están desprotegidas, no hay previsiones de consumo y abasto, y las aguas residuales se descargan sin tratamiento ni control de destino.

Únicamente se contempla la protección frente a la contaminación para las fuentes de abastecimiento; las aguas de desecho son recolectadas y descargadas en un punto.

Hay programas para la conservación y mantenimiento de las fuentes de abastecimiento de agua (subterráneas y superficiales) y se trata la mayor parte de las aguas residuales. Además, se cuenta con un reglamento y un organismo operador propio del agua, facultado por el municipio y financieramente sano.

7. Municipio cuidadoso y responsable del suelo

No existe un diagnóstico sobre los problemas de erosión, pérdida de cobertura vegetal y acidificación del suelo.

Existe un diagnóstico actualizado (máximo de tres años) y documentado. Se realizan esporádicamente algunas acciones de control de la erosión, la deforestación y el uso de fertilizantes que degradan el suelo.

Se ejecutan programas con resultados significativos y documentados de control de la erosión, conservación, regeneración del suelo y de reforestación.

8. Municipio promotor de la educación ambiental

No existe ningún programa municipal sobre educación ambiental.

Solo se han ejecutado algunos programas comunitarios sobre educación ambiental en áreas delimitadas del municipio (limpieza de cuencas con la participación de la comunidad). Se celebra el Día Mundial del Medio Ambiente.

Se encuentra vigente un programa formal de educación ambiental tanto al nivel escolar como comunitario, que incluye acciones (valores) que hayan contribuido a mejorar y conservar su entorno.

RELACIONES

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INTERGUBERNAMENTALES

Valeriano Costa Brasil siempre estuvieron descentralizadas, pese a la gran influencia del gobierno central. El modelo de relaciones intergubernamentales brasileño, aun antes de instituirse el federalismo, fue evolucionando a través de fases alternadas de centralización y descentralización. El Brasil comenzó como país federativo en 1889, cuando se instituyó la República. Antes de eso, desde la proclamación de la Independencia, en 1822, hasta 1889, el país había adoptado un régimen monárquico mediante el cual construyó relaciones verticales, de subordinación, durante por lo menos 50 años. En ese período hubo una experiencia inaugural política e independiente de centralización, cuando las provincias estaban controladas por el Imperio. Inmediatamente después del golpe de Estado que derrocó a la monarquía en 1889, la alianza republicana adoptó el sistema federal y las provincias del imperio pasaron a ser estados. El sistema parlamentario fue reemplazado por uno presidencial, se creó un Congreso bicameral y una Corte Suprema independiente. El régimen federal, institucionalizado en la Constitución de 1891, acordó gran autonomía política a las élites estatales que ya eran económicamente poderosas. Al igual que la Argentina, el Brasil adoptó un modelo de federalismo semejante al estadounidense, pero ya había acumulado una gran experiencia de centralización. Se produjo entonces una especie de shock de experiencia entre la tradición centralizadora de la monarquía y el impulso de descentralización, de autonomía de los estados. En el período que llamamos la Primera República (1889-1930), los estados alcanzaron gran autonomía, incluso en términos fiscales, pero había muy poca democracia, ya que estaban controlados por oligarquías, de manera que la relación política se establecía entre los pequeños gobiernos oligárquicos locales y el gobierno nacional. No había un esquema de predominancia de la representación popular. Por tanto, las relaciones se daban entre los estados como autonomías no democráticas y la República, o la Presidencia de la República. Esa situación generó lo que denominamos “política de los gobernadores”, que es la versión oligárquica del federalismo, consistente en una política de pactos entre las élites estaduales y el presidente de la República, en los que se acordaban espacios y autonomías que impedían cualquier tipo de colaboración más profunda entre los estados y la Unión Federal. De acuerdo con estos pactos, a cambio de la no intervención del gobierno de la Unión en los asuntos internos de los estados, los miembros del Congreso Nacional aprobarían todas

La República Federativa del Brasil es uno de los países más grandes del mundo, y también uno de los mayores estados federales. Su territorio es semejante al de los Estados Unidos y más grande que el de India, y su población asciende a más de 170 millones de habitantes. Los estados del Brasil son heterogéneos: algunos poderosos, como San Pablo, que tiene aproximadamente la misma cantidad de habitantes que la Argentina, otros muy pequeños (menos de 200.000 ó 300.000 habitantes, en el norte del país), y otros tan grandes como Amazonia o Pará, con territorios equivalentes a Europa. Municipios como el de Pará, en el norte del país, poseen territorios del tamaño de Bélgica, Holanda y Portugal juntos. En este contexto, el federalismo se impone, porque es difícil mantener relaciones de subordinación estrechas con una población tan numerosa y dispar, sobre todo cuando el Estado central no está plenamente desarrollado, no tiene capacidad regulatoria y no logra imponer condiciones. Al igual que el sistema federal argentino o el estadounidense, el brasileño fue instaurado a partir de un modelo de federalismo simétrico basado en disposiciones constitucionales que no se correspondían con la realidad concreta del país. El régimen republicano del Brasil —con la excepción del período autoritario— posee dos características generales: (1) un presidencialismo prebiscitario en el cual un presidente fuerte está acompañado por un poder legislativo simétrico, bicameral, multipartidario y regionalista, y un poder judicial independiente, y (2) un sistema federativo que reproduce la división presidencial de poderes en la esfera del Estado (solo que no hay senadores estatales) y otorga considerable autonomía constitucional a los estados y municipios. A diferencia de la mayor parte de las federaciones, la constitución brasileña proporciona reglas detalladas para la administración de los más de 5.500 municipios que son autónomos en los asuntos estrictamente locales. Cada municipio opera bajo sus propias disposiciones constitucionales. Gran parte de la dificultad de gestión del federalismo brasileño es la marcada desigualdad económica y territorial que obstaculiza la construcción de relaciones intergubernamentales, a pesar de que en el Brasil no ha habido una gran desigualdad cultural o lingüística —lo que constituye una gran ventaja—. En algunos aspectos, el país posee una trayectoria de centralización muy marcada, pero en términos de ejecución o formulación de políticas públicas el Estado central ha mostrado una manifiesta incapacidad para implementar efectivamente esas políticas, a diferencia de México, que centralizó tanto la educación (primaria y secundaria) como la salud, así como otros tipos de servicios, áreas que en el

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

las iniciativas presidenciales. A medida que el sistema evolucionó, se fue consolidando un peculiar sistema de partidos federativos en el que había solo un partido político en cada estado (por lo general llamado “republicano”). El sistema se mantuvo gracias a la práctica sistemática del fraude electoral. La disconformidad con los resultados de las elecciones de 1929 condujo a la Revolución del Treinta. Las fuerzas revolucionarias instalaron un Gobierno provisional (1930-1937) que redujo la autonomía de los estados mediante la imposición de interventores nombrados por el líder del movimiento, Getulio Vargas. La Revolución del Treinta, que derrumbó a la vieja oligarquía, instauró un estado autoritario y centralizador, incluso se destruyeron las banderas de las representaciones estaduales, y estas últimas quedaron reducidas a una especie de jerarquía funcional de poder. Claro que eso no funcionó como debía, y la influencia de los estados penetró las estructuras de poder centralizadas. En 1937, Vargas encabezó otro golpe militar que centralizó el poder político en manos del presidente. Durante este régimen dictatorial (1937-1945), conocido como el Estado Nuevo, la autonomía de los estados fue oficialmente abolida. El derrocamiento del Estado Nuevo por los militares en 1945 reinstaló un régimen federal asociado por primera vez en la historia de la República con un sistema de partidos nacionales que competían por el poder. Durante ese período, las gobernaciones se convirtieron en botines muy disputados debido a su importancia para las elecciones presidenciales. Las disputas de los principales gobernadores en torno a las futuras elecciones presidenciales de 1965 desempeñaron un papel importante en el debilitamiento institucional de la autoridad del presidente João Goulart. Esta peculiar dinámica federativa fue una de las razones del fácil éxito político del golpe militar de 1964, que inauguró una segunda fase autoritaria (1964-1985). En el período intermedio, entre 1945 y 1964, hubo un primer experimento de democracia y federalismo. Fue la primera vez que el Brasil experimentó esa situación de representación democrática con federalismo, y constituyó una experiencia muy rica en la que los estados fueron muy dinámicos en términos de políticas sectoriales. En el sector energético, por ejemplo, avanzaron mucho y desarrollaron políticas bastante agresivas de desarrollo regional, pero en forma descoordinada en términos de relaciones intergubernamentales entre la Unión y los estados. En general, esa relación se dio de arriba hacia abajo, es decir, a través del gobierno federal. En la medida en que el gobierno federal se fue tornando más fuerte económicamente y fue adquiriendo mayor capacidad de recaudación, fue creando estructuras de desarrollo económico de intervención en la economía, en la sociedad en general. Sin embargo, esa

RELACIONES

intervención económica solo favoreció a algunos sectores, sobre todo en infraestructura y desarrollo económico industrial. En otros campos, el Estado central fue muy débil y no logró imponer el control de las políticas, de modo que los estados desarrollaron políticas descentralizadas independientemente del apoyo del Estado federal. Se realizaron experiencias de centralización en algunos sectores y de descentralización en otros, y no está clara la concepción política o ideológica de este esquema que surgió y se desarrolló casi independientemente de los actores. El régimen militar instalado en 1964 mantuvo numerosas normas constitucionales representativas, incluidas las disposiciones federales y la elección regular de gobernadores (aunque indirectamente, mediante asambleas estatales) y de las asambleas estatales. En la esfera nacional, los presidentes militares tenían mandatos fijos y no podían buscar la reelección. Aunque las fuerzas armadas ejercían influencia decisiva en la elección presidencial, su candidato debía ser ratificado formalmente por un Colegio Electoral compuesto por los miembros del Congreso Nacional y los representantes de las asambleas estatales. El decenio de 1980 y la primera mitad de los años noventa se caracterizaron por el repunte de la inflación, el endeudamiento y el estancamiento económico. La crisis económica, que afectó primero y sobre todo al gobierno nacional, combinada con la descentralización de los ingresos, que contribuyó a ella, redujo gravemente la capacidad de la Unión para coordinar las relaciones intergubernamentales. La centralización del poder en el gobierno federal, que había sido el instrumento más importante de gestión del federalismo desde 1930, dio lugar a un proceso desorganizado de descentralización en el que los estados y municipios se comportaron como “predadores” de un gobierno federal políticamente y fiscalmente dañado. En 1982 se realizaron las primeras elecciones directas de gobernadores estatales desde 1965, y las primeras elecciones para congresales sobre una base multipartidaria. La elección de los gobernadores estaduales antes de la elección presidencial influyó en las pautas de redemocratización. Entre 1982 y 1994 los gobernadores estaduales fueron los más poderosos funcionarios electos en puestos ejecutivos. La creciente predominancia de los intereses estaduales en el régimen federal culminó con la creación de la Asamblea Constitucional (1987-1988), en la que el Estado y los gobiernos municipales consolidaron el proceso de descentralización fiscal iniciado en los últimos años de la década del setenta. Sin embargo, este proceso de descentralización política y fiscal coincidió con la crisis del “Estado de desarrollo”, basado en la sustitución de importaciones y el proteccionismo industrial.

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INTERGUBERNAMENTALES

Desde 1990, cuando Fernando Collor de Mello se convirtió en el primer presidente electo en forma directa de la República en 30 años, hasta 1994, cuando Fernando Henrique Cardoso fue elegido presidente, los gobernadores desempeñaron un papel importante en la política nacional, influyendo en las decisiones de los diputados federales, especialmente mediante la manipulación de sus oportunidades de reelección. Durante la primera presidencia de Fernando Henrique Cardoso (1995-1996) el Congreso Nacional aprobó un extenso conjunto de medidas legislativas, tales como desregulación económica, privatizaciones, achicamiento de la administración pública y reforma del sistema de seguridad social, que transformaron radicalmente las relaciones entre el Estado y la sociedad. Los efectos de la estabilización monetaria, en particular la interrupción de la espiral inflacionaria, golpearon con particular virulencia las finanzas de los gobiernos subnacionales altamente endeudados. El gobierno federal aprovechó esta oportunidad para revertir el balance adverso en las relaciones intergubernamentales. La primera acción en este sentido, publicada como medida provisional en 1996, fue la aplicación de un programa orientado a reducir la participación de los estados en las actividades bancarias y financieras. De hecho, desde entonces, todos los bancos que pertenecían a los grandes estados han sido privatizados, liquidados o transferidos a la gerencia del Banco Central. Como compensación, el gobierno federal propuso a los estados la “federalización” de sus deudas, es decir, la consolidación, refinanciación y transferencia de la mayoría de las deudas estaduales al Tesoro Nacional. Además, se incluyeron cláusulas restrictivas en los contratos de refinanciación. Estas medidas, que complementaron el programa de estabilización macroeconómica, limitaron fuertemente la autonomía fiscal y financiera de los estados, que hasta entonces habían emitido papeles libremente en el mercado financiero y habían sido auxiliados en forma sistemática por las autoridades monetarias federales. Las reformas implementadas durante los dos períodos presidenciales de Cardoso transformaron las pautas de las relaciones intergubernamentales y aumentaron la capacidad de coordinación del gobierno federal sin recurrir a prácticas autoritarias. Aún persisten muchos problemas que representan un desafío para la federación brasileña en los próximos años. El más importante de todos es la concreción de la postergada reforma fiscal, destinada a reducir distorsiones como la superposición de impuestos y la regresividad, y a desalentar la “guerra fiscal” entre los gobiernos subnacionales. Cuando, en 1985, se produjo la redemocratización, había un esquema de desarrollo centralizado en términos económicos, territoriales, pero muy débil por causa de la crisis fiscal; era demasiado débil para sobrevivir y

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

no había nada para poner en su lugar. Ahora estamos saliendo de ese largo período conocido como “la década perdida”, en la cual el Gobierno central no logró implantar sus políticas con fuerza, principalmente en el campo económico, y los estados tuvieron escasas posibilidades de implementar las suyas (excepto los más poderosos económica o socialmente), y entonces se produjo un vacío institucional, político y económico. Se inició un proceso de descentralización fiscal según el cual los municipios pasaron de una participación en la renta pública de alrededor de 5% a una de 16% o más, los estados mantuvieron su participación en algo más de 25%, y el gobierno federal se vio fuertemente presionado para redistribuir las rentas, pero sin mejorar los mecanismos de control ni abrir espacios institucionales adecuados de coordinación o negociación. La descentralización se llevó a cabo sin ninguna capacidad de coordinación, excepto en cuanto a la política de salud, que refleja una perspectiva de construcción institucional yo diría que virtuosa. En efecto, el Sistema Único de Salud (SUS) es el resultado de una ingeniería institucional y administrativa creada a lo largo de por lo menos 20 años, desde antes de la Constitución de 1988, por sectores ligados a la salud (principalmente en los estados y municipios). Estos sectores se movilizaron para reconstruir sistemas muy verticalizados de financiación y de administración y gestión de la salud, y se organizaron para trabajar con los constituyentes en el diseño de un modelo de descentralización que en cierta forma es asimétrico, es decir, no impone ninguna pauta de descentralización, pero abre espacios de negociación con el Gobierno federal. Éste financia una parte importante de los procedimientos de salud, pero no los administra directamente, salvo en unos pocos casos. Así, los estados, y principalmente los municipios, pasaron a ser copartícipes de la implementación del programa mediante sistemas de transferencia gradual de los procedimientos de los sistemas de asistencia sanitaria. Se trata del modelo que ha funcionado mejor, pero ese funcionamiento no solo depende de la buena voluntad de la Unión sino fundamentalmente de una organización del nivel subnacional para que este tipo de políticas no se disuelvan ante los cambios gubernamentales y las inestabilidades institucionales que impiden su independencia de los sistemas políticos partidarios, por ejemplo. Es preciso, entonces, trabajar en los dos aspectos: un soporte político-institucional, principalmente de la Presidencia de la República, y una fuerte base de apoyo y control por parte de la sociedad civil y el sistema subnacional. Esto no es muy fácil de crear, porque depende mucho de un contexto específico que, en el caso de la salud, se construyó independientemente de la voluntad de los actores políticos.

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

municipios a un fondo común que sería gestionado cooperativamente o compartido en el nivel estadual. Esta medida generó conflictos y constituye un ejemplo negativo, pero útil en términos de las condiciones no ideales que existen para implementar una política negociada. Hay, en suma, algunas políticas que se realizan en forma virtuosa y en términos colaborativos, y otras no. No existe una fórmula única, pero sí condiciones que ayudan a que esas políticas se realicen concretamente. Gracias.

En el caso de la educación, donde hay una gran descentralización, la Unión prácticamente solo interviene en la educación superior, no en la primaria ni en la secundaria. Sin embargo, hay una gran presión para que el Estado federal intervenga y apoye el desarrollo de esos sectores, que están muy mal financiados y administrados en los ámbitos estadual y municipal. La única estrategia del gobierno federal para concretar ese intento fue imponer a los estados una especie de reforma fiscal que transfería parte de los recursos de los estados y

Antonio María Hernández Agradezco profundamente, como argentino, la tarea formidable que ha realizado para nosotros Carmelo Angulo Barturen, el Representante del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, invitándonos al diálogo, que no solo es un arte de los hombres libres, como decía Platón, sino que es consustancial a la democracia; y un reconocimiento a quien me honrara para ocupar este importante panel, nuestra distinguida politóloga Liliana De Riz. Me siento muy contento de estar aquí, porque es muy difícil hablar en Buenos Aires, o cerca de Buenos Aires, de temas federales. Es que, como veremos, este es un país muy curioso y a veces no se percibe que la descentralización del poder es una cuestión fundamental, no solo en la Argentina sino también en Occidente, porque es uno de los temas más actuales e importantes sobre la relación entre democracia y federalismo. En Córdoba, la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, que tengo el honor de presidir, organizó un Congreso en conmemoración del 150 aniversario de la Constitución Nacional, y el tema elegido fue precisamente la descentralización del poder en el Estado contemporáneo, para cuyo análisis asistieron representantes de 12 países. Con esto quiero decir que la Asociación Argentina le ha prestado al tema la atención que merece, y por eso también celebro la oportunidad de esta convocatoria. Para presentar el tema en tan corto tiempo, primero, y de manera muy sintética, debo explicar qué ha pasado con el federalismo en la Argentina, y luego podrá comprenderse el problema de las relaciones intergubernamentales. Pero, a su vez, para exponer el tema como corresponde en todo análisis interdisciplinario en materia de derecho público, tengo que hacer primero un análisis de tipo normológico y luego algunas consideraciones sociológicas, a fin de observar qué ocurrió con las normas jurídicas que están especialmente en nuestra Constitución Nacional.

RELACIONES

En este sentido, y muy sintéticamente, diré que en 1810 nacimos a la vida independiente. El debate inaugural fue el del 22 de mayo, y ahí encontramos, en opinión del fiscal Genaro Villota, la primera concepción de tipo federal. Señala Germán Bidart Campos que fueron necesarios 43 años de ejercicio del poder constituyente originario y abierto para que llegásemos a 1853, cuando queda consagrada nuestra primera visión normativa de federalismo. Para ello, en 1820 las montoneras federales decretan que en la fórmula política íbamos a ser republicanos y no monárquicos: me refiero a López y Ramírez, que derrotan a Rondeau y rechazan la Constitución unitaria y promonárquica de 1819. Para resolver la cuestión central que nos iba a dar una Constitución, había que resolver el problema de la forma de Estado, con la lucha fratricida entre unitarios y federales, que nos lleva al triunfo de estos últimos y, en definitiva, después del triunfo de Urquiza —cuya amistad con Juan Bautista Alberdi es de celebrar—, al Acuerdo de San Nicolás, y la Constitución de 1853, primera versión normativa del federalismo argentino, muy similar a la de la Constitución norteamericana, aunque no tanto como se cree, porque Alberdi, que fue quien definió intelectualmente el problema —y tengo para mí que en su corazón era unitario o bastante unitario—, dice que hay que hacer una federación mixta porque la unidad federativa y la federación unitaria son nuestro único camino. Claro —150 años después es fácil decirlo—, hay una contradictio in terminis en esas afirmaciones de Alberdi: primero, la federación norteamericana no era una federación mixta sino una federación pura, porque nosotros ya podemos distinguir claramente federación de confederación: la confederación solo se da cuando hay derechos de secesión o nulificación. No hay actualmente en el mundo ninguna confederación; la última que existió fue la suiza, y dejó de serlo a partir de su Constitución de 1848. En los Estados Unidos, los debates

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INTERGUBERNAMENTALES

en torno a esta cuestión se terminaron con la Guerra Civil norteamericana y con el famoso caso Texas versus White y la sentencia formidable de la Corte Suprema norteamericana, en la que se define a esa nación federal como una unión indestructible compuesta por estados indestructibles. Alberdi, pues, se aleja del modelo norteamericano, y voy a dar ejemplos muy concretos al respecto. En primer lugar, y en cuanto a las competencias, dice que los códigos de fondo son competencia del Congreso de la Nación, y esta es la primera diferencia esencial con el modelo norteamericano, donde los códigos de fondo son facultad de cada uno de los estados. En segundo lugar, la revisión de cada Constitución provincial tenía que ser hecha por el Congreso de la Nación, lo que obviamente significa quitar un aspecto esencial de la autonomía institucional a las provincias. En tercer lugar, el juicio político a los gobernadores tenía que ser hecho por el Congreso de la Nación, lo que también es avanzar sobre la autonomía política de las provincias y, por si faltara algo, los conflictos entre las provincias tenían que ser resueltos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con lo cual había un avance sobre las autonomías provinciales. La segunda etapa normativa —muchos de cuyos aspectos subsisten, por ejemplo, la regla máxima de distribución de competencias— ustedes la conocen, como en el caso de la federación norteamericana y de muchas otras: los poderes reservados son de las provincias, los delegados son del gobierno federal. Según la ciencia política, se trata claramente de una federación porque tiene también un Senado (no hace falta que les diga que es de representación paritaria de las provincias, ya que se siguió exactamente el modelo norteamericano; claro que con algunos cambios: los diputados no representan al pueblo, hay sobrerrepresentación); pero el problema no está en el Senado sino en la Cámara de Diputados, donde el voto de un ciudadano de Tierra del Fuego o de Santa Cruz vale diez veces más que el de un ciudadano de Buenos Aires, o de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe o Córdoba; pero no puedo detenerme en este tema de la sobrerrepresentación. Así fue nuestra federación. Había relaciones de subordinación o inordinación (artículo 31 de la Constitución, la famosa “Preemption clause” estadounidense), una supremacía del orden federal —es cierto que el poder constituyente federal tiene que respetar las bases de la federación (artículo 5 de la Constitución); es cierto también que hay institutos como la intervención federal, y un gobierno federal con sus competencias—. También había relaciones de coordinación. ¿Por qué? Porque aun en esa primera versión podía darse este tipo de tratados interprovinciales. Fue este uno de los grandes aciertos del modelo alberdiano. Y también había

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relaciones de participación, sobre todo porque el Senado de la Nación era el órgano por antonomasia de las autonomías provinciales. Este modelo es corregido en 1860 (el autor intelectual es Domingo Faustino Sarmiento). Se corrigen algunos de los aspectos de centralización del modelo alberdiano y se eliminan estas últimas cláusulas que mencioné, aunque no puedo extenderme sobre esto ahora. Esa fue la base de nuestra federación durante muchos años. La tercera etapa normativa es cuando aparece lo que Pedro J. Frías ha denominado el modelo de concertación. Sobre el final de la década de 1950 empiezan a firmarse tratados interprovinciales, y el federalismo dual o competitivo, al estilo norteamericano, comienza a ser un federalismo de coordinación o de concertación, lo que constituye una respuesta muy inteligente en esta materia, porque todos sabemos que federación viene de pactum federis y federis significa unión. En definitiva, esta respuesta inteligente, madura, de relaciones interjurisdiccionales comienza a ejercitarse nuevamente; así había sido en alguna medida antes de 1853 —los pactos preexistentes—, y comienza a verse nuevamente, como acabo de señalar, a fines de la década del cincuenta. La cuarta etapa del federalismo argentino, en la cual desgraciadamente no puedo detenerme (he destinado un libro a explicar este tema), es el federalismo en la reforma de 1994. Pero, mucho más que eso, en 1994 el problema central es la descentralización del poder, porque se analizan tres grandes capítulos: primero el federalismo, segundo, la consagración del principio de la autonomía municipal, tercero, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a mi juicio, el debate más importante de esta reforma. Tampoco me extenderé sobre ello y solo diré que se instituyeron así profundos cambios en los aspectos políticos del federalismo. Uno es el establecimiento de cuatro órdenes de gobierno que son los que hoy existen en la compleja federación argentina: gobierno federal, gobiernos de provincias, gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, gobiernos municipales autónomos. Otro cambio se refiere a la integración del Senado. Un tercero, que los partidos políticos deban cumplir el ideario federal —ya voy a hacer el juicio de valor sobre todos estos aspectos—. Hechas estas consideraciones generales históricopolíticas, abordemos ahora los aspectos fiscales del federalismo. No es solo la coparticipación… ¿Y los principios federales del presupuesto? Permanentemente violados por el Congreso, a pesar de que está establecido que los mismos principios federales han de aplicarse al destino del gasto público en la Argentina. Pasemos ahora a los aspectos económicos del federalismo. En primer lugar, la regionalización para el desarrollo económico y social, con la idea de cambiar la marginación,

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la pobreza, la desintegración que padecemos en la Argentina —temas que siguen pendientes—. En segundo lugar, el concepto de un Banco Federal, porque teníamos un Banco Central como si fuéramos un país unitario. En tercer lugar, la existencia de cláusulas constitucionales sobre aspectos educativos y sociales en las cuales tampoco puedo detenerme, y solo reitero que la última conformación normativa del federalismo está sobre todo en la reforma del 94. Análisis sociológico para comprender la federación argentina: la Argentina, como dijo Carlos Nino —su testamento intelectual ha sido muy claro—, es un país al margen de la ley: a la par que se violaba la Constitución y los derechos humanos, se derrumbaban el federalismo, las autonomías provinciales y las autonomías municipales. No es casualidad —lo dije en febrero de este año en La Nación—: lo que ha fracasado en la Argentina es el proyecto centralista, porque se violó la ley fundamental, se llevó adelante ese proyecto centralista, y el país que tenemos es el que ha definido Félix Luna: no esa mujer de bellas formas esbeltas y clásicas con que se dibuja a la República, sino un enano macrocefálico de cabeza gigantesca y enferma, que es el puerto de Buenos Aires, donde en 0,1% del territorio nacional habita 35% de la población, y en un radio no mayor de 500 kilómetros de ese puerto está asentada el 80% de la riqueza nacional. ¿Y esto qué significa? Porque a nivel de ordenamiento territorial la lectura es clara. No vamos a verlo a nivel humano, puesto que para eso está el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas… Estos datos me parecen más impactantes: 2001, diario Clarín: ingreso anual per cápita de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 22.800 dólares; ingreso per cápita de la Provincia de Santiago del Estero, en ese momento la más pobre, 1.900 dólares; relación de ingresos entre la zona más rica y la más pobre: 13 a 1. Ese es el país que supimos conseguir.

del país? Frente a eso digo que está en marcha la idea de violar la Constitución del 94 utilizando la regionalización como caballo de Troya contra el federalismo, porque acá hemos escuchado que hay quienes dicen que hay provincias y municipios inviables, y que quieren centralizar el país en cuatro o cinco regiones. Con respecto a la coparticipación: ¿qué puedo decir yo, que fui constituyente y que el 31 de diciembre esto es lo que voté? El 31 de diciembre de 1996 estaba sancionado el nuevo régimen de coparticipación y recién ahora escucho que va a comenzar el debate sobre el tema. Obviamente pretendo que esta vez se cumpla la Constitución y tengamos un buen régimen de coparticipación. En relación con los recursos naturales: hemos votado que los recursos naturales son de las provincias, ¿qué significa esto en materia de petróleo, de recursos pesqueros, sobre todo para las cinco provincias costeras? Imagínense lo que significa como posibilidad de progreso y de cambio, y como cumplimiento de las normas constitucionales. Frente a ello, un fallo de la Corte Suprema estableció que la empresa Total Austral no debe pagar tributos por ingresos provenientes de actividades desarrolladas en plataformas marinas situadas en el mar territorial a 7 millas marinas, es decir, más allá de las 3 millas. Ni siquiera han aplicado bien las leyes que, a su vez, no interpretan acabadamente el artículo 124 de la Constitución Nacional. En lo que se refiere a los convenios internacionales: en el artículo 124 hemos facultado a las provincias para celebrar convenios internacionales. He escrito un libro para explicar cómo en base al artículo mencionado tienen que asignarse nuevos roles a las regiones, las provincias y los municipios en el mundo de la integración y de la globalización. El fundamento es muy claro —y lo expresó muy bien Felipe González—, hoy la palabra de moda es “glocal”: hay que pensar en el mundo global en que estamos insertos, pero actuar localmente. Fíjense en la Unión Europea y en el NAFTA: hay una relación de provincia a provincia y de municipio a municipio por encima del límite supranacional. Y para que veamos nuestro atraso, quiero señalar que en 1957, por el pacto de Lindau, los alemanes escribieron que cuando se trate de un tratado internacional que afecta a uno de los Länder que forman la República Federal de Alemania, el que representa al país es el Länder. Y nosotros ni en la faz ascendente ni en la descendente tenemos participación, ni de provincias ni de municipios. He debatido con un burócrata del Ministerio de Relaciones Exteriores que no había leído lo que establece la reforma del 94 sobre este tema y seguía diciendo que las provincias no podían tener ninguna facultad en materia de convenios internacionales. Esta es la realidad que estamos viviendo.

¿Qué tenemos que hacer? Fíjense en lo que les voy a decir: cumplir con la ley, ser un país en serio, cumplir el gran proyecto federal de la Constitución. Empiezo a dar respuestas. En materia de regionalización: si implementamos proyectos estratégicos como los corredores bioceánicos, vamos a lograr, por ejemplo, utilizar la poderosísima hidrovía Paraguay-Paraná-Paraná-Tieté, para que, a través de los puertos de Entre Ríos y Santa Fe, saquemos los productos, crucemos por la región centro, la región Nuevo Cuyo, atravesemos la Cordillera y vayamos a los puertos de aguas profundas de Valparaíso y de Coquimbo, sobre el Pacífico, donde hoy está el 42% del comercio mundial. ¿Por qué sacar todo por el puerto de Buenos Aires? ¿Y si hacemos corredores bioceánicos en el sur? ¿Y si le damos cumplimiento al tratado del Mercosur con Chile, que dice que hay que abrir 13 pasos cordilleranos, que cambiarían el ordenamiento territorial

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En cuanto a las relaciones intergubernamentales, tendrían que ser formidables. ¿Cuáles son realmente? Muy pocas. ¿Tenemos asociación de gobernadores? No. Porque somos egoístas e insolidarios, y porque no dialogamos ni concertamos. Nuestras peleas políticas son de bajo vuelo. ¿Tenemos reunión nacional de intendentes? Algo tenemos: la Federación Argentina de Municipios. ¿Tenemos algún organismo federal que se ocupe de las cosas? Es bueno el proyecto de México, y también tienen comisiones los norteamericanos en esta materia. Nosotros no creamos este tipo de comisiones; tenemos solo el Ministerio de Interior. ¿Y en el funcionamiento

de las autonomías provinciales y municipales? Tendría que empezar otra conferencia… Ustedes se darán cuenta de que el funcionamiento de las autonomías provinciales es relativo, porque la dependencia de tipo político, económico y social de las provincias con respecto al gobierno federal es muy grande, y lo mismo ocurre con los municipios respecto a los gobiernos provinciales. En conclusión: debiéramos tener muy buenas relaciones intergubernamentales, incluso crear nuevos institutos. ¿Saben cuál es la conclusión final? Que todo eso lo tendremos cuando se cumpla el gran proyecto federal de la Constitución.

Jorge Capitanich institucional y social. Debe definirse una visión estratégica del país y un proyecto consensuado entre la Nación, las provincias y los municipios con respecto al marco de la organización institucional, económica y social de la sociedad para lograr una tasa de crecimiento económico sostenible que garantice perdurabilidad, equilibrio ambiental, inclusión social, en suma, la aplicación de un modelo de mayor equidad social. Cuando se analiza la situación fiscal de la Argentina en general y de las provincias en particular, se observa que el monto total consolidado de deuda pública provincial proyectada al 31 de diciembre de 2003 alcanza a 68.000 millones de pesos, y el gasto público jurisdiccional representa alrededor del 10,4% del producto interno bruto. Se trata de una de las cifras más bajas de 1993 a la fecha. El modelo total de gasto primario es más o menos equivalente (hay que ver la proyección del segundo semestre de 2003), pues ronda los 36.000 millones de pesos. Es decir que la relación deuda-presupuesto representa aproximadamente entre 150% y 170%, en un proceso donde una parte de esta deuda está siendo reestructurada y otra parte no, y hay un sinnúmero de dificultades en la relación financiera, porque no se cumplen determinados parámetros de negociación. Existe un Programa del Financiamiento Ordenado que en estos momentos incluye a 15 jurisdicciones de las 24 —porque tenemos 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires—, y es intención del Poder Ejecutivo que las 24 jurisdicciones argentinas se incorporen a este programa. La discusión en materia de relación fiscal que disputa el tema de transferencia de recursos, el sostenimiento del sistema previsional, la recaudación impositiva, la sostenibilidad del gasto público provincial, el crédito público o deuda pública, siempre va a ser insuficiente, porque estamos dejando de

Para mí es un gran honor participar en este seminario, y agradezco al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo por su invitación. Asisto a este encuentro no solamente como representante de una provincia, como senador nacional, sino también como presidente de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos en el ámbito del Senado de la Nación. En efecto, es iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, de las provincias, y naturalmente del Senado, discutir en profundidad la nueva ley de coparticipación federal, atento a los compromisos internacionales asumidos por el país en la carta de intención con el Fondo Monetario Internacional, y con vistas a debatir esa ley a partir de febrero de 2004, con diferentes mecanismos de pactos, hasta llegar al marco jurídico general, a finales de ese año. La misma Constitución Nacional establece un mecanismo en relación con esta ley-convenio que implica, en primer lugar, un pacto entre el Presidente de la Nación y los gobernadores provinciales. Este pacto debe girarse a la Cámara de Senadores, que es la cámara de origen, a través de la comisión que presido, y posteriormente, una vez que cuenten con la sanción del Congreso de la Nación, debe ser ratificado por las legislaturas provinciales a fin de que tenga plena vigencia en el ámbito de la República Argentina. Las relaciones intergubernamentales deben establecerse claramente en nuestra República y debe definirse con qué criterio se va a plantear la discusión. He sostenido en numerosas publicaciones que tenemos un enfoque extremadamente sesgado para discutir la organización del sistema federal: siempre discutimos relaciones financieras intergubernamentales, cuando el debate debe ser mucho más amplio. Las relaciones entre el Estado nacional y las provincias no deben ser solamente financieras, sino también de carácter económico, político-

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

lado otros problemas estructurales muy graves que tienen que ver con la inclusión social, el crecimiento de la economía y la estrategia de desarrollo. Hemos sostenido un debate profundo en el seno de la Comisión de Coparticipación General de Impuestos por medio de un régimen de audiencias públicas muy amplio, que entrará en su fase final en los próximos dos meses. En estos dos meses, vamos a convocar a los ministros de las áreas correspondientes de la Nación y de las provincias argentinas o de las jurisdicciones para determinar exactamente el problema de viabilidad del financiamiento de cada gasto público jurisdiccional, con objeto de sostener un auténtico cumplimiento de la Constitución: garantizar que la educación, la salud, la seguridad, la justicia, los bienes públicos, puros, mixtos, puedan ser equivalentes en La Quiaca, Ushuaia, Chaco, Formosa, o en cualquier jurisdicción argentina. Porque existe una gran asimetría de la distribución espacial del ingreso en la Argentina, con una disparidad de entre 10 a 13 veces entre la jurisdicción más pobre y la más rica. Se trata de un problema gravísimo desde el punto de vista del desarrollo económico estructural. Conviene dividir la problemática de las relaciones intergubernamentales en por lo menos seis partes. La primera cuestión es considerar que la ley de coparticipación federal de impuestos se denomine ley de transferencia de recursos nacionales de gasto público consolidado, de crédito público y de desarrollo económico y social. ¿Por qué? Porque es la única manera de definir un proyecto nacional auténtico en el que los recursos tengan direccionalidad en materia de gastos y una propensión clara al desarrollo, a la inclusión social y a la equidad. Esto guarda relación con lo anterior por lo siguiente: si determinamos un monto de recursos a distribuir en el marco de una ley, tenemos que pensar que esos recursos dependen de la recaudación, y que la recaudación tiene que ver con los impuestos, y los impuestos, con la reforma tributaria. Cabe destacar que los impuestos que se denominan distorsivos, es decir, los derechos de exportación y el impuesto a las transacciones financieras, y los impuestos a las ganancias mínimas presuntas, equivalen a 4 puntos del producto interno bruto (aproximadamente 17.000 millones de pesos). Para concretar una reforma impositiva en la Argentina primero hay que eliminar los impuestos distorsivos; si se los elimina, hay que recaudar 4 puntos por medio del impuesto a las ganancias o al valor agregado o de otros impuestos que hoy existen en el sistema. La reforma tributaria debe definir el monto de recursos a distribuir, y eso supone también determinar las potestades tributarias en los distintos niveles de Gobierno. Lo que teníamos en 1853 era un principio de separación de fuentes; después se generaron recursos, lo

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que implicó un proceso de modificación de ese criterio mediante un sistema de coordinación fiscal a través del mecanismo de la coparticipación. Lo importante es que, si tenemos un monto de recursos a distribuir, debemos garantizar una reforma tributaria sostenible y estabilidad fiscal en el largo plazo, porque si modificamos continuamente el sistema tributario, no estamos ofreciendo previsibilidad para las inversiones y no generamos sustentabilidad desde el punto de vista del financiamiento y de la capacidad del ordenamiento fiscal del Estado. Por otra parte, el reconocimiento cabal de las autonomías provinciales y municipales supone que debemos procurar una mejor coordinación, porque todos los municipios tienen autonomía para establecer su ordenanza fiscal e impositiva, y obviamente las provincias tienen potestades tributarias para fijar impuestos en materia de ingresos brutos, a los sellos, impuestos inmobiliarios —en muchos casos hay superposiciones de impuestos inmobiliarios urbanos y rurales—, pero es necesario reconocer que a menudo ocurre que, cuando el Estado nacional plantea políticas de incentivos para bajar el costo laboral, por ejemplo reduciéndolo mediante normas específicas, un municipio cobra una tasa de servicios que grava el número de empleados o trabajadores; de modo que en un nivel del Estado se incentiva y en otro se desincentiva. Esto tiene que ver con la falta de coordinación y pone de relieve la necesidad de una ingeniería desde el punto de vista tributario, una reforma que mejore las administraciones fiscales en todos los niveles, pero que apunte fundamentalmente a la equidad y la capacidad contributiva. Con respecto al impuesto inmobiliario rural, es una vergüenza que, o bien no se aplique, o se cobre a tasas verdaderamente alarmantes en muchas jurisdicciones provinciales, lo que plantea un problema serio de equidad, porque el impuesto no se cobra en función de la capacidad contributiva, de modo que siempre el más castigado es el que menos tiene. Entonces, no hay una política distributiva con sentido de equidad en la percepción de impuestos. La segunda cuestión importante es el gasto público por jurisdicción. Si aceptamos que es imprescindible garantizar la provisión de bienes públicos en condiciones de eficiencia, calidad y homogeneidad en todas las jurisdicciones provinciales, debemos reconocer las diferencias de calidad en los servicios de educación, salud, seguridad, justicia, así como en las prestaciones sociales de cada una de las jurisdicciones. Les puedo asegurar que las asimetrías son extraordinarias. Así como reconocemos enormes asimetrías en cuanto a la distribución del ingreso, también las reconocemos en términos de calidad en los campos de la educación, la atención de la salud, la seguridad, la justicia y los servicios sociales.

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El presupuesto 2004, analizado en profundidad, presenta algunas innovaciones interesantes: contempla un superávit fiscal, pero consta de dos grandes rubros: 62.000 millones de pesos aproximadamente proyectados como recursos, y 59.000 millones como gastos, pero, además, tiene 44.000 millones —lo que se denomina por debajo de la línea—, que es el peso de la deuda en materia de amortización de capital. Lo interesante es que hay un régimen de distribución automática de recursos por la coparticipación federal y uno de distribución no automática. Si analizamos esto último, vemos que, a través de los múltiples fondos fiduciarios, del Programas del Financiamiento Ordenado, de los gastos prioritarios, etc., equivale al 70% de la distribución automática. Entonces, de 1992 a la fecha, de hecho ha habido un proceso de modificación creciente de los criterios de distribución automática de los recursos coparticipables y el resultado ha sido que, en lugar de mejorar la prestación de servicios, se agudizaron las diferencias interjurisdiccionales. Vamos a promover —y en eso trabajaremos en estos dos meses con los distintos responsables de la jurisdicción nacional y provincial— el análisis área por área, en términos de calidad, equidad y homogeneidad en la prestación de servicios, porque si no, lo que estamos haciendo es convalidar la división entre argentinos de primera y argentinos de segunda, y esto representa una flagrante ruptura del contrato social y federal, e implica la imposibilidad fáctica de desarrollar un modelo de convivencia social en el largo plazo. Este es otro de los capítulos claves de las relaciones intergubernamentales. La tercera cuestión es el crédito público. Tenemos un país sobreendeudado y jurisdicciones provinciales sobreendeudadas. En cuanto a los municipios, algunos están más endeudados que otros, pero son muy pocos los que han podido tener acceso al mercado de créditos. Estamos hablando de 24 jurisdicciones provinciales, incluida la Ciudad Autónoma, y de casi 2.000 municipios, muy pocos de los cuales tienen acceso al mercado voluntario de crédito. Si no somos capaces de discutir una política sostenible que afronte los problemas de endeudamiento y de bancarrota municipal y provincial, y que ponga límites efectivos al endeudamiento promoviendo la responsabilidad fiscal, nunca vamos a generar previsibilidad con respecto al funcionamiento del crédito público. La cuarta cuestión es el modelo de inversión pública, cuyo debate es fundamental, porque no es posible que se concentre siempre en los mismos lugares, con el resultado de que mejoramos sustancialmente la infraestructura de los lugares que ya la tienen y logramos un desequilibrio espectacular de inversiones en los lugares que más las necesitan. Hemos creado múltiples fondos

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

fiduciarios o mecanismos para salir del presupuesto, pero no hemos tenido la capacidad de diseñar un programa de inversión pública de carácter estratégico. Lo acaba de mencionar Antonio María Hernández: corredor bioceánico significa inversiones en materia de infraestructura, porque ¿qué corredor bioceánico podemos tener si, por ejemplo, cuando salgo de mi Provincia del Chaco no puedo cruzar ni a Santiago del Estero ni a Salta porque la ruta 16 está completamente destruida? ¿Qué corredor bioceánico podemos plantear si la hidrovía Paraná-Paraguay es un proyecto que se discute estratégicamente desde hace muchísimos años y nunca hubo un peso de inversión sostenible en el tiempo? ¿Qué podemos pensar si no hemos sido capaces de invertir en un gasoducto que garantice equidad a provincias como la nuestra, absolutamente desprovistas de inversiones de estas características? ¿Qué podemos plantear sobre el corazón de la Cuenca del Plata si no tenemos vínculos básicos entre las regiones, entre las provincias? Quiero contarles, con profundo dolor, que en una ocasión convoqué a 15 senadores de la región de provincias algodoneras para discutir la política algodonera, y éramos solo dos; y convoqué a 35 diputados, y éramos tres. Este problema compete a los gobernadores y a los legisladores que no se reúnen, y a la falta de voluntad para integrarnos en defensa de políticas comunes. Es una vergüenza no plantear políticas sectoriales o regionales bien definidas, lo cual exige discutir sobre una herramienta válida, sustancial y definitiva: el presupuesto nacional, y exige también la participación ordenada de las provincias para definir un presupuesto consolidado Nación-provincias, e incorporar a los municipios y determinar competencias. Y, fundamentalmente, hace falta un modelo plurianual, porque la Argentina no puede estar discutiendo todos los años cómo se va a financiar a partir del año entrante, tenemos que definir qué hacemos cada nivel de gobierno y cómo lo financiamos a largo plazo. Me parece que una discusión esencial es la referida a las competencias, las funciones y los servicios; eso significa: el rol del Estado, porque la discusión clave en la Argentina siempre termina siendo el rol del Estado. El Estado tiene que cumplir una serie de principios esenciales para definir las competencias, los servicios y las funciones. Si no nos ponemos de acuerdo sobre qué hace el Estado nacional, qué hace el estado provincial y qué hace el estado municipal, sin duplicación de esfuerzos y funciones, siempre el gasto será ineficiente, y a su vez, si no asignamos claramente las competencias y las responsabilidades, naturalmente quedará una línea difusa desde el punto de vista de la eficacia de cada peso gastado. Debemos darnos una concepción moderna del Estado, una visión estratégica del Estado, incluso en términos

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

hazard, reducción de costos de transacción, sistemas de incentivos claros, y un sistema de apropiación adecuada de las externalidades, debemos tener también un principio básico, que es la corrección de asimetrías de información. En ese campo el Estado tiene mucho por hacer. Se corregirán asimetrías de información cuando mejore la calidad de la educación; la competitividad de los recursos humanos mejorará cuando mejoremos claramente el sistema de salud, la información y el acceso a la información por parte de los ciudadanos. Ello supone una organización eficiente del Estado, que defina las competencias en cada nivel del Estado, la organización y el funcionamiento. Ese es el otro principio que tiene que estar vinculado. Así como planteamos el tema del monto de recursos a distribuir con reforma tributaria, el gasto público consolidado con rol del Estado, el financiamiento en la infraestructura con estrategia de desarrollo económico, así también creo que es muy importante trabajar las estrategias de regionalización que permitan establecer un federalismo auténtico, dinámico y equitativo. La construcción de todo eso implica una reforma estructural en la Argentina, que debe hacerse ahora. En 2004 tenemos que garantizar la reforma tributaria, la reforma de la coparticipación federal de impuestos y la reforma previsional, establecer fuertes incentivos al proceso de regionalización y un sistema de ordenamiento de las finanzas del país que garantice la sostenibilidad a largo plazo. Logrando esto la Argentina tendrá más inversión, más crecimiento, más empleo y más equidad social. Tenemos por delante un enorme desafío, pero me parece que es la única forma de definir con precisión, equidad y en forma sostenible, relaciones intergubernamentales que permitan construir un auténtico federalismo. Muchas gracias.

de globalización y desarrollo estratégico, y debemos pensar en algunos principios claves que nos aportan distintas disciplinas. El primero: la incorporación del principio de moral hazard, de cómo establecemos los criterios de atribución de responsabilidades individuales y colectivas ¿por habitante, por comunidad o por provincia? Es fundamental establecer claramente los sistemas de imputación de responsabilidades. El segundo principio: reducir los costos de transacción. El trabajo que ha hecho el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo señala profundas asimetrías interprovinciales, pero los costos de transacción se reducen sustancialmente cuando existe calidad institucional, seguridad pública, una justicia independiente, con jueces probos, honestos y capaces, y un buen sistema de funcionamiento institucional. Los costos de transacción se reducen con el incremento de la calidad institucional, y este es un principio clave para todas las jurisdicciones. Otro principio clave es el de los sistemas de incentivos: tenemos que poner sistemas de incentivos claros. No se puede competir en la captación de inversiones por reforma tributaria, se compite en la captación de inversiones por clima de inversiones, por aprovechamiento de ventajas comparativas, por mejoramiento de la infraestructura y por garantía y sostenibilidad temporal de cualquier proyecto de inversión con tasas de rentabilidad sostenible. Eso significa sistemas de incentivos muy claros: a las provincias o regiones con ventajas comparativas darles ventajas competitivas para garantizar un crecimiento armónico y equilibrado. El cuarto principio es el de la apropiación adecuada de las externalidades, tanto negativas como positivas. Eso hace también al funcionamiento de los principios básicos de organización del Estado. Si tenemos moral

Emery Fanjoy Me voy a referir a algunas de las actividades intergubernamentales que se desarrollan en cinco provincias (de este a oeste: Terranova y Labrador, la Isla del Príncipe Eduardo, Nueva Escocia, Nuevo Brunswick y Quebec) de la costa atlántica del Canadá. Estas provincias, en forma conjunta y a lo largo de mucho tiempo, crearon dos organismos y luego un tercero; más tarde se fusionaron dos de los tres y sobre todo esto les informaré brevemente. Me centraré en tres organismos multigubernamentales: el Consejo de Primeros Ministros de las Provincias Marítimas [Council of Maritime Premiers], el Consejo de Primeros Ministros de las Provincias Atllánticas [Council

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of Atlantic Premiers], y la Conferencia de Gobernadores de Nueva Inglaterra y de Primeros Ministros de las Provincias del Este del Canadá [Conference of New England Governors and Easter Canadian Premiers]. Están constituidos por líderes políticos de los gobiernos subnacionales, que se denominan primeros ministros o premiers en el Canadá, y gobernadores en los estados estadounidenses. Cuentan con Secretarías de apoyo, una en el Canadá y otra en los Estados Unidos en el caso del organismo internacional, y funcionan totalmente al nivel subnacional. El gobierno canadiense solo participa en los proyectos de los primeros dos organismos, pero no

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INTERGUBERNAMENTALES

es cada una de ellas —aun la más grande—, en ese contexto. Además, ambos porcentajes han caído paulatinamente durante mucho tiempo, tanto como un siglo, y la tendencia continúa. Aunque Terranova, la Isla del Príncipe Eduardo, Nueva Escocia y Nueva Brunswick se encuentran en desventaja económica en comparación con las otras provincias del Canadá, puede decirse que su situación es muy buena en comparación con gran parte de las regiones del mundo. En décadas recientes, la tasa de crecimiento de estas economías provinciales del Canadá ha podido mantenerse a la par de la correspondiente a las provincias más ricas del país y del promedio canadiense. Simplemente no pueden ponerse a la par de lo que es la norma nacional. En resumen: el Canadá es una federación altamente descentralizada, compuesta por 10 provincias y tres territorios. Tanto en la Constitución como en las políticas y programas, existe una larga tradición de políticas públicas sensibles a las demandas regionales, que saca partido de la estructura federal del Canadá y que ayudó a crear un entorno de tolerancia y compromiso ampliamente aceptado en la sociedad. Por último, hay grandes núcleos de desventaja económica que, si bien son más visibles y graves en las cuatro provincias atlánticas, se extienden a todas las zonas rurales de la mayor parte de las provincias. ¿De qué modo abordan las provincias este problema? Solo hay que mirar 10, 20 ó 30 años de estadísticas y tendencias para concluir que las cosas no se están haciendo bien. Estudio tras estudio subrayan eso. Las cuatro provincias no están mejorando sus indicadores económicos, no atraen inmigrantes, no crean empleos atractivos ni ofrecen oportunidades a los jóvenes, y ello a pesar de las transferencias masivas realizadas por el gobierno central a lo largo de muchas décadas. La principal respuesta de cada provincia ha sido intentar resolver los problemas por sí misma, buscando la forma de estimular el crecimiento económico, o buscar alguna solución bilateral con el gobierno nacional. Por lo general, este modelo ha funcionado en el corto plazo, pero no se tradujo en una tasa satisfactoria de crecimiento económico. Otro enfoque posible es la cooperación regional, es decir, que las provincias trabajen en forma conjunta con otras que tengan problemas similares. En el Cuadro 1 se presenta la cronología del largo camino hacia la unión y la cooperación entre las provincias del Este del Canadá, iniciado en 1968. Las recomendaciones del estudio de 1970 incluyeron la unión política, además de la creación de tres estructuras para concretarla. Las estructuras, basadas en el entonces modelo de la Comunidad Europea, son: el Consejo de Primeros Ministros Marítimos, apoyado por una Secretaría; la Comisión de las Provincias Marítimas,

interviene en su manejo. Lo mismo vale para los gobiernos del Canadá y los Estados Unidos en lo que respecta al tercer organismo. Los tres cuerpos son exitosos, medidos por el compromiso asumido por los respectivos jefes de los gobiernos subnacionales, por los resultados de sus actividades, por su perdurabilidad y por la diversidad y profundidad de sus acciones. Aunque hoy he escuchado comentarios muy interesantes que se relacionan con lo que voy a decir, no sé si las estructuras que voy a describir tienen alguna relevancia para la Argentina. Por supuesto, queda en manos de ustedes debatir sobre esto en los meses y años futuros. Casi está de más decir que por su tamaño, diversidad e historia, el Canadá es una federación grande y compleja. Simplemente voy a plantear aquí un tema referido a los intereses externos de los gobiernos provinciales. No me voy a referir a los acuerdos y estructuras políticas que vinculan al gobierno canadiense con los gobiernos provinciales, tanto en términos bilaterales como multilaterales; solo deseo señalar que son extensos e intensos, y mucho más trascendentes que el tema que voy a tratar aquí —sin minimizar su importancia—. Quisiera hacer tres observaciones muy generales. En primer lugar, la legislación británica que creó la federación canadiense otorgó los mayores poderes y responsabilidades políticas al gobierno nacional y dejó las cuestiones “locales” en manos de las provincias. Unos pocos asuntos afectaban a ambos órdenes de gobierno. Las provincias eran soberanas en los campos que dominaban su vida política diaria, tales como salud, educación, bienestar social, recursos naturales y carreteras; en consecuencia, se fueron convirtiendo en actores políticos cada vez más importantes. En segundo lugar, Quebec no es una provincia como las demás; aunque sus estructuras políticas eran las mismas que las de las demás colonias, su cultura era y sigue siendo muy distinta. Esto lo reconoció la British North America Act, la ley del parlamento británico, nuestra Constitución, especialmente mediante compromisos referidos al idioma y la ley civil, y a la habilitación de bancas en las instituciones nacionales básicas. La existencia de Quebec impulsó en el Canadá los valores de la tolerancia política y del compromiso como forma de resolver las diferencias. Una extensión de este concepto es la aceptación de la idea de diferenciación entre las provincias, excepto en lo que se refiere a valores, derechos y responsabilidades fundamentales. En tercer lugar, cabe señalar que las provincias de Ontario y Quebec dominan el país en términos de población y PIB. En contraste, consideradas en conjunto, Terranova, la Isla del Príncipe Eduardo, Nueva Escocia y Nueva Brunswick representan solamente el 7,5% de la población total del territorio y explican solamente el 5,8% del PIB. Se pueden imaginar ustedes cuán pequeña

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

CUADRO 1 Cronología de la cooperación estructurada entre las provincias canadienses del Este

Fecha

(Consejo de) Primeros Ministros Atlánticos

1864

1867

Terranova opta a la unión. opta no porentrar no entrar a la unión.

1873

(Consejo de) Primeros Ministros Marítimos (CPMM) Los gobernadores de las colonias marítimas se reúnen para considerar la unión política. Se funda Canadá (Quebec y Ontario). Nueva Brunswick y Nueva Escocia entran a la unión de Canadá. Se abandona la idea de una unión regional. La Isla del Príncipe Eduardo entra a la unión de Canadá.

1937

1949 1953

1965

Se crea la Conferencia de los Gobernadores de Nueva Inglaterra, que cuenta con una Secretaría. Terranova y Labrador entran a la unión de Canadá Se reúnen los primeros ministros atlánticos. Crean la Conferencia de los Primeros Ministros Atlánticos (CPMA), pero sin Secretaría. Terranova deja de participar en las reuniones de la CPMA

1968 1970

La Unión Marítima inicia un estudio. El estudio recomienda una unión política. Se rechaza la unión política y en su lugar se crea el Consejo de Primeros Ministros Marítimos, con Secretaría. Se aprueba la ley que legitima el Consejo de Primeros Ministros Marítimos en las tres provincias.

1971

1972 1973

1988 El primer ministro Wells, de Terranova, se reúne con sus colegas Marítimos. Crean la Conferencia de Primeros Ministros Atlánticos (CPMA). Cuenta con otra Secretaría, pero con el mismo Secretario que el CPMM.

1991

1992

1996 2000

2003

Nueva Brunswick y Quebec firman un acuerdo de cooperación.

Primera reunión de GNI/PMCE. Solo Nueva Inglaterra tiene Secretaría. Se solicita al secretario del CPMM la creación de una Secretaría para los PMCE. La oficina presta servicios a Terranova y Labrador y a Quebec por primera vez.

1978

1989

Conferencia de los Gobernadores de Nueva Inglaterra y los Primeros Ministros de Canadá del Este (GNI/PMCE)

Sigue una cooperación intensa, pero al nivel atlántico. La CPMA se cambia de Conferencia a Consejo por un Acuerdo de Entendimiento. No se cambia la Secretaría. Culminación del proceso de todas las iniciativas políticas bajo la jurisdicción del la CPMA. La Secretaría está oficialmente bajo el CPMA.

Se le pide a Charles McMillan que elabore un informe sobre la cooperación marítima. McMillan recomienda el diseño de una agenda más estratégica, y mayor voluntad política para lograrlo.

El CPMM sigue las recomendaciones de McMillan. Se reúnen los tres gabinetes, con observadores de Terranova, Quebec y Canadá. Se inicia la mejor cooperación en la historia de la región. Se aprueba la ley sobre cooperación económica marítima en las tres provincias. Los tres gabinetes se reúnen por segunda vez. 25º aniversario del CPMM XXV Conferencia Anual del GNI/PMCE

Principalmente, el CPMM está supervisando los organismos marítimos existentes.

RELACIONES

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INTERGUBERNAMENTALES

y una Asamblea Legislativa conjunta. Los primeros ministros rechazaron la meta de la unión política, lo que hizo innecesaria la formación de la segunda entidad, la Comisión. Sin embargo, aceptaron la idea de una mayor cooperación y constituyeron en 1971 el Consejo de Primeros Ministros Marítimos y su Secretaría. También formaron un Comité Legislativo Conjunto, que tuvo corta vida. La legislación que creó el Consejo y que todavía impulsa la agenda de cooperación tiene una visión compuesta por tres partes: promover la unidad de objetivos, asegurar la máxima coordinación posible y establecer el marco para acciones y emprendimientos conjuntos. El Consejo está constituido por un organismo de tres primeros ministros, que tiene autoridad ejecutiva. A lo largo de los años, el Consejo ha tomado préstamos por millones de dólares y ha empleado a cientos de personas. Una de las cláusulas importantes de la legislación exigía que el Consejo se reuniera cuatro veces al año; esta regla se cumplió durante más de 24 años, pero desafortunadamente el Consejo ha flexibilizado esta disposición en los últimos tiempos. La Secretaría creció rápidamente en respuesta a las exigencias. Ha tenido entre 15 y 20 empleados desde sus comienzos. La mayor parte del personal son facilitadores de las comisiones intergubernamentales. Hasta hace poco tenían un mandato proactivo. Se han discutido gran variedad de temas desde 1971 y existen más de mil actas que registran esos debates y decisiones. Algunas de las iniciativas fueron importantes, otras menores; algunas fueron exitosas, otras fracasaron —al menos en ese momento—; algunos asuntos fueron políticos, otros técnicos. Algunas negociaciones condujeron a nuevas organizaciones multiprovinciales, otras simplemente a un débil comunicado o al silencio. Algunas felicitaron al gobierno nacional, otras demandaron acciones por parte de este. Algunas fueron el resultado de procesos de planificación estratégica, otras partieron de una idea o preocupación expresadas en la mesa de negociaciones. A lo largo de los años, como cabe esperar en materia de asuntos intergubernamentales, el interés y la energía que los políticos vuelcan en una actividad de esta índole mostró altibajos, dependiendo de las visiones y objetivos de los primeros ministros y los que los rodean, y de las circunstancias del momento. La clave de los asuntos intergubernamentales es contar con el impulso necesario en una dirección positiva y no dejar que se debilite en demasía. Por supuesto que hubo épocas en las que uno o más de los primeros ministros tenían poco interés en colaborar, y otras en que los tres deseaban ayudar pero no querían derrochar sus créditos políticos para intentar provocar algo importante. Créanme que hubo épocas en las que un primer ministro se fastidiaba con otro y, en general, por un tema no relacionado, pero ello se filtraba dentro del Consejo y no permitía avance alguno.

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

Es imposible referirse a las iniciativas específicas; les daré simplemente las palabras claves que se refieren a algunos de los temas que se han debatido a lo largo de tres décadas: energía, transporte, movilidad en el empleo, capital de riesgo, gas y petróleo offshore, adquisiciones conjuntas para ahorrar dinero, turismo, emprendimientos comerciales y asuntos nacional-provinciales, regulación y desregulación. En el sector social y cultural hubo mucha actividad en salud, coordinación de las universidades, movilidad de estudiantes entre una provincia y otra donde existen programas específicos, y en los programas de estudio de primaria, primer grado hasta el fin del secundario, que están bastante integrados. Muchos logros han sido bien documentados. Quisiera mencionar un logro en particular. En 1990, el Consejo recibió un informe encargado a Charles McMillan, un consultor canadiense, en momentos en que el Consejo no realizaba demasiadas actividades y el interés de los primeros ministros se encontraba en un nivel bajo. Este informe fue de vital importancia y trajo aparejada una enorme demanda, una energía positiva. McMillan hizo un llamamiento a los primeros ministros para que construyeran una visión compartida sobre algunas metas estratégicas y un plan de acción enmarcado en esas metas, y para que tuvieran la voluntad política de imponer estos resultados a sus burocracias. Sin esos tres ingredientes nada iba a suceder. En 1992, el Consejo emitió un documento denominado “Un desafío y una oportunidad: documento de discusión sobre la integración de la economía marítima”. Era un documento de debate para los primeros ministros de las provincias marítimas, en el que se establecía una visión y se presentaban las metas estratégicas y el plan de acción. La iniciativa contó con amplio apoyo popular y el Consejo orientó a sus gobiernos hacia una dirección antes desconocida, que promovía mayor cooperación estratégica entre las tres provincias vecinas. Los cuatro años siguientes, entre 1992 y 1996, marcaron uno de los períodos más activos en la historia de las provincias marítimas. Cientos de funcionarios en el gobierno y las dependencias regionales se dedicaron a la integración económica de la zona marítima, que fue el nombre utilizado para describir este proceso: no unión ni cooperación, sino integración, una palabra con más fuerza. En un momento dado había 65 proyectos en ejecución en 29 sectores de política diferentes. Imagínense esa actividad y las burocracias de tres gobiernos pequeños que ya tenían grandes responsabilidades en sus asuntos diarios y en los temas bilaterales nación-provincia. Para brindar un soporte legal a esta iniciativa, en 1992 las provincias aprobaron una nueva legislación: la Ley de cooperación económica de las provincias marítimas, que establece siete metas estratégicas: (1) construir un mercado marítimo único; (2) crear un ambiente de

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

negocios empresarios competitivo; (3) aumentar la autoconfianza en los negocios y las personas; (4) mejorar la infraestructura; (5) establecer o mantener estándares altos; (6) proteger y mejorar el ambiente; (7) adoptar otras medidas para mejorar la prosperidad y el bienestar. Como ven, son bastante estándares, pero han ayudado a concentrarse durante una década en las razones por las que hacemos tal cosa en lugar de tal otra. En los documentos originales, uno de los primeros ministros expresó su esperanza de que la iniciativa en general les diera a los marítimos un envión psicológico, un fuerte impulso que los llevara a modificar enfoques previos. Esto también se aplicó al nivel nacional como una declaración para expresar el porqué de la firma de un tratado de libre comercio con los estadounidenses. Nuestra comunidad de negocios necesitaba un impulso así para dejar de lado posturas demasiado cautas, conservadoras y estrechas, de modo que el aspecto psicológico de esta iniciativa resultó muy importante y útil. Sin embargo, la iniciativa fue perdiendo parte de su impulso entre 1996 y 1997. Los departamentos y organismos no pudieron sostener el elevado nivel de demandas que a menudo entraban en conflicto con las políticas provinciales y con sus requerimientos de tiempo. Los primeros ministros, que habían lanzado la iniciativa, ya no estaban, y quienes los sucedieron en el cargo no entendían realmente esa demanda de voluntad política que era una hipótesis esencial del emprendimiento original. Lo bueno es que, aunque la iniciativa haya decaído en términos del nivel de negociación constructiva y de energía, no se ha vuelto a la situación anterior al informe de 1990. No obstante, en regiones en desventaja tales como la de las provincias atlánticas del Canadá, el tiempo no espera a un primer ministro o a un consejo. Si la región decide seriamente usar la integración económica para tratar de resolver su situación desventajosa, el proceso político en cada provincia debe asignar alta prioridad política a la integración. Y ahora dejaré de lado el Consejo de Primeros Ministros Marítimos para referirme al Consejo de Primeros Ministros del Atlántico. Entre 1965 y 1989, es decir, durante 24 años, aparte de un par de encuentros sobre temas específicos tales como el transporte, no se tenía conocimiento de reuniones generales entre un primer ministro de Terranova y sus contrapartes de las provincias marítimas. Esto se modificó en 1989, cuando el primer ministro Clyde Wells, de Terranova, y sus colegas de las provincias marítimas crearon la Conferencia de los Primeros Ministros del Atlántico. El primer ministro de Terranova estuvo luego presente en casi todas las reuniones que siguieron del Consejo de Primeros Ministros Marítimos. Observaba todos los debates sobre iniciativas económicas de las provincias marítimas y, cuando lo deseaba, se unía a ellos. Esto evolucionó a través de

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los años, y en 1995 Terranova participó en alrededor de dos terceras partes a tres cuartas partes de las actividades. Las reuniones de las Provincias Marítimas y del Atlántico se realizaban en forma paralela. La Secretaría del Consejo, que servía al Consejo de Primeros Ministros Marítimos y a la Conferencia de Primeros Ministros del Atlántico, se aseguró de mantener a ambas organizaciones como entes independientes. Tenían membretes distintos, llevaban agendas separadas, actas separadas, etc., a fin de preservar la sensibilidad de Terranova con respecto a su integración demasiado estrecha con las provincias marítimas. El ritmo de la cooperación creciente entre las cuatro provincias continuó hasta el año 2000, cuando los primeros ministros del Atlántico en funciones en ese momento decidieron fortalecer su relación, y así la Conferencia pasó a ser el Consejo de Primeros Ministros del Atlántico, y terminaron el año convirtiendo a la Secretaría oficialmente en Secretaría del Consejo de los Primeros Ministros del Atlántico e incluyendo las actividades de las provincias marítimas que se encontraban bajo la legislación del Consejo de Primeros Ministros Marítimos. Y este año, por primera vez Terranova está pagando su cuota total del presupuesto general de las operaciones. Así, en 12 años el gobierno de Terranova pasó de un período de bastante desconfianza respecto de lo que sucedía en los otros tres, a sentirse dueño parcial, con plenos derechos y responsabilidades por serlo. A continuación, haré referencia a la provincia de Quebec, y específicamente a la Conferencia de Gobernadores de Nueva Inglaterra y de Primeros Ministros del Este de Canadá. Quebec limita con Nueva Brunswick, con la cual comparte una frontera corta pero de mucho movimiento, y con Terranova y Labrador, a lo largo de una frontera muy extensa pero despoblada. Nueva Brunswick posee una población francófona numerosa, ya que un tercio de sus habitantes son descendientes de franceses. Por ese motivo, y por las razones usuales entre provincias vecinas, a Nueva Brunswick siempre le interesó mantener relaciones estrechas con Quebec. Desde comienzos de los años setenta, estas provincias firmaron un acuerdo de cooperación en torno a gran variedad de temas y estructuras. Por otra parte, Terranova no mantuvo relación alguna con Quebec hasta los años sesenta, cuando se construyó el complejo hidroeléctrico ubicado en Labrador, uno de los más grandes del mundo. Para transportar la energía desde los generadores hasta los mercados de Ontario y Nueva York, debía atravesarse la Provincia de Quebec, lo que obligó a ambas jurisdicciones a firmar un contrato que ha causado fuertes tensiones entre los dos gobiernos durante muchos años, ya que en Terranova percibían la inequidad en la distribución de utilidades.

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INTERGUBERNAMENTALES

Esto nos lleva a la Conferencia de Gobernadores de Nueva Inglaterra y de Primeros Ministros del Este. Con el espíritu abierto para crear un Consejo de Primeros Ministros de las Provincias Marítimas en 1971, los primeros ministros tomaron la iniciativa, junto con algunos gobernadores de ideas afines de los estados de Nueva Inglaterra, y plantearon la posibilidad de reunirse de tiempo en tiempo. Como Nueva Inglaterra alberga algunos de los estados más antiguos de toda América del Norte —Vermont, New Hampshire, Maine, Massachusetts, Rhode Island y Connecticut—, y cuenta con una población más numerosa que la de las provincias marítimas, resultaba más fácil y lógico a la vez invitar a participar a Quebec y a Terranova, lo que implicó la creación, en 1973, de una entidad constituida por seis estados y cinco provincias, que se reunieron ese mismo año por primera vez. Desde entonces, y con solamente dos excepciones, cada verano los jefes de las once jurisdicciones se reúnen entre dos y tres días para identificar las preocupaciones y oportunidades comunes y responder a ellas. La Conferencia de Gobernadores de Nueva Inglaterra ha funcionado desde 1937 y ha contado desde un principio con una Secretaría. Ha servido para unir a los gobernadores en acciones comunes dentro de Nueva Inglaterra, en relación con Washington y, desde 1973, con las provincias canadienses del Este. Con esa maquinaria para avanzar en la cooperación regional en Nueva Inglaterra, una identidad regional de larga data en las provincias marítimas, el recientemente creado Consejo y una población relativamente homogénea en las 11 jurisdicciones, la Conferencia presentaba buenas perspectivas. En los primeros cinco años tomó decisiones importantes cuya puesta en práctica se vio dificultada por las burocracias de los 11 gobiernos. En 1978, se los alentó a mejorar ese aspecto y se invitó a la Secretaría del Consejo de Primeros Ministros de las Provincias Marítimas a atender también a las cinco provincias. Del total de 15 a 20 miembros del personal, hay una a dos personas por año a cargo de esa responsabilidad. La Conferencia no tiene la capacidad ejecutiva del Consejo para contratar empleados o solicitar préstamos, pero puede reunir fondos en las dos Secretarías que pueden mantenerse en fideicomiso para proyectos conjuntos. Esto funciona muy bien. A fines de los años setenta y principios de los ochenta se invirtieron más de un millón de dólares en una iniciativa conjunta de turismo. Sin entrar en mayores detalles, solo quiero señalar que la Conferencia está abordando gran variedad de temas, de los cuales apenas si he mencionado uno. Ha

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

hecho propuestas a los gobiernos nacionales sobre una serie de asuntos con bastante éxito. Un aspecto positivo es que, luego de mantener reuniones informativas con los embajadores y negociadores comerciales, se pronunció a favor de un tratado de libre comercio y luego del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y eso se lo comunicó a los gobiernos nacionales antes de que se tomaran las decisiones finales. El aspecto negativo es que ha sido muy agresiva, especialmente hacia el gobierno de los Estados Unidos, tratando de frenar la lluvia ácida y los contaminantes del aire que provienen de los estados del Centro-Oeste y llegan a Nueva Inglaterra y al Este de Canadá, donde contaminan lagos y ríos y producen la devastación de bosques y otros recursos medioambientales. Es, por ende, una organización muy visible que tiene un impacto considerable. Aunque a menudo los gobernadores o primeros ministros cuando llegan a sus respectivos cargos no le prestan demasiada atención a la Conferencia, es interesante ver cómo esa actitud casi siempre se modifica a lo largo del tiempo y empiezan a compartir la perspectiva de la organización. Para concluir, quisiera señalar que los primeros ministros y los gobernadores tienen muchas obligaciones y exigencias de tiempo y presupuestos (estoy seguro de que esto también sucede en la Argentina). El hecho de que las organizaciones que he mencionado hayan sobrevivido durante 30 y 32 años, respectivamente, y que, en su momento, una de ellas se expandiera de tres a cuatro jurisdicciones, indica sin lugar a dudas que cumplen un papel de fundamental importancia. La primera organización multigubernamental alineada se creó hace muchas décadas; desde entonces se han formado muchas más y unas pocas han cerrado sus puertas. Todas ellas han tenido relaciones distintas con los gobiernos en cuanto a gobernabilidad, financiamiento, rendición de cuentas y funciones, y han creado un importante cuerpo de conocimientos relativo a su diseño y administración. Los organismos multigubernamentales son instrumentos lógicos para que las jurisdicciones de los estados federales promuevan sus intereses estratégicos y mejoren la calidad de vida de sus residentes. Son, asimismo, instrumentos ampliamente utilizados en los niveles global y subglobal, y en muchas federaciones. Sus ventajas son tan convincentes, que estoy seguro de que en el futuro desempeñarán importantes funciones. Otro tema que vale la pena mencionar es que no existe un solo molde estructural para una variedad de organizaciones con fines diferentes, incluyendo los de regulación. Muchas gracias.

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

Daniel Gallo En primer lugar, quiero agradecer al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo por darle a gente del interior la oportunidad de participar en este foro; a la Provincia de Buenos Aires por auspiciar el encuentro, y al Ministerio del Interior por propiciar que el federalismo sea un eje de discusión en momentos tan críticos como los que está viviendo la Argentina, ya que constituye una de las cuestiones centrales que aún falta resolver en el país. El tema del federalismo debe plantearse como una meta estratégica del país que excede a la estrechez de la discusión de un marco fiscal. Digo esto porque, en los últimos años, y fundamentalmente en la década del noventa, hemos sostenido discusiones de carácter conservador o neoliberal en las que simplificamos el debate del federalismo restringiéndolo a un simple arbitraje entre la Nación y las provincias por la coparticipación federal. Nos pasamos diez años discutiendo de esta forma, y nos debemos los argentinos un debate Asimismo, hemos considerado que las provincias argentinas, debido al exceso de su gasto público, a sus gobiernos caudillescos o a las diversas situaciones de crisis en las que estaban sumergidas, representaban todos los males de la Argentina y eran responsables de las dificultades que encontraba el país para discutir el gasto público. Es cierto que tanto en el gobierno nacional como en los gobiernos provinciales ha habido ineficiencia en la administración del gasto público y falta de gestión de los resultados, pero también es cierto que hay pautas de carácter cualitativo que han excedido el marco de la crisis y de las posibilidades de gobernabilidad y han producido situaciones que hasta el día de hoy no hemos sido capaces de resolver. Hemos asistido acá a una discusión entre intelectuales, profesionales e incluso gobernantes, que ha ingresado en el sinuoso camino de privilegiar los límites geográficos sobre las fronteras que nos contienen a todos los argentinos, para discutir un marco de cómo se debe distribuir la riqueza. Y quiero agradecer al gobernador Solá porque con mucha franqueza hizo referencia a un viejo planteo de la Argentina —que luego profundizó el constitucionalista Antonio María Hernández— sobre la relación entre el poder central, el centralismo porteño, y el interior, es decir, entre el centro y la periferia. Se trata de un planteo que persiste en nuestro país —más allá de que Felipe González diga que pertenece al pasado—, porque la discusión de 1853 a 1860 aún tiene puntos que resolver. Fundamentalmente, en cuanto a la coparticipación federal, tiene que resolver pautas relacionadas con lo cualitativo, es decir, con las posibilidades que los argentinos tienen en la actualidad y que tendrán mañana, dependiendo del lugar en que nazcan, porque

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hoy desgraciadamente los niños argentinos tienen futuro o no, según su lugar de nacimiento. También hay que blanquear la discusión sobre si la Provincia de Buenos Aires debería tener mayor coparticipación en función de que aporta más recursos al país, porque no todos los datos que se han dado acá hoy son ciertos. Hay que poner sobre la mesa todos los recursos que existen en la Argentina y cómo se distribuyen; no solamente hay que hablar de los sistemas de coparticipación sino analizar los recursos de la seguridad social, de las universidades, del sistema educativo nacional, y los distintos recursos de origen nacional que en forma directa o indirecta el asentamiento poblacional de Buenos Aires recibe en desmedro de otros centros poblados. La globalización no llegó a la Argentina en forma democrática: nadie eligió la forma en que se iba a establecer. La globalización y sus beneficios se asentaron en los lugares que denominamos el shopping del Mercosur, es decir, el Litoral, la pampa húmeda y la Provincia de Buenos Aires en particular, en desmedro del resto del país. Esa es una de las cuestiones que hay que discutir, y otra es si la Provincia de Buenos Aires financia el país interior o no. Es importante la franqueza del gobernador en llevar adelante este discurso, porque desde la franqueza se pueden allanar distintos temas y discusiones. En la Argentina del déficit, de los recursos escasos y las demandas crecientes es necesario discutir con ecuanimidad la distribución de los recursos en el marco de una ley. Los gobiernos nacional y provinciales en los últimos años han hecho una alquimia legislativa o ingeniería de distinto tipo para saltear o buscar atajos en los mecanismos constitucionales que establecen las formas de coparticipación, de recaudación, de distribución de los recursos. Estos son, en definitiva, los temas que hemos planteado acá. Lo importante es abandonar la discusión puramente cuantitativa; saber que en el debate sobre el federalismo no solo existen las cuentas públicas, sino las condiciones de desigualdad. Se ha dicho que de 13 a 1 es la brecha entre los argentinos no pobres y los pobres, que en los años cincuenta esta brecha era de 7 a 1, y que la tecnología y el crecimiento y desarrollo no resolvieron estas diferencias. También es importante procurar resolver las asimetrías, y que la distribución de los recursos proporcione un marco de equidad y posibilidades a todas las regiones, sabiendo que las divisiones políticas, tal como están planteadas, obstaculizan el crecimiento. El desarrollo de las regiones constituye, asimismo, un nuevo eje de discusión, pero, como decía Felipe González, sin centrifugar el poder, porque si consideramos que

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INTERGUBERNAMENTALES

una autonomía provincial que no puede resolver una situación de crisis debe perder su autonomía, estamos propiciando un vacío político, un vacío jurisdiccional, cuyos mecanismos de resolución no se explican en la Constitución. Debemos tener mucho cuidado de no analizar estas situaciones con criterios netamente fiscalistas. Quisiera detenerme en particular en la Provincia de Buenos Aires, que ha sido receptora de distintas migraciones internas en diferentes épocas. Esto no ocurrió por casualidad, sino porque en esta zona del centro, cerca del puerto de Buenos Aires, existía mejor calidad de vida, y eso es lo que la gente iba a buscar. Si queremos aumentar más las posibilidades y recursos que desde su circunstancia y con justos derechos reclaman los bonaerenses, lo único que vamos a hacer es, como por vasos comunicantes, seguir fomentando la migración de hombres y mujeres de distintas partes del país a esta zona central, con el desmedro y las dificultades que han llevado a la concentración y que ha definido muy bien Antonio María Hernández. Todos los argentinos debemos tener las mismas posibilidades. La igualdad de oportunidades es un principio básico de la democracia que debemos cultivar, y quienes hemos tenido la responsabilidad de reducir la discusión a su aspecto cuantitativo, muchas veces olvidándonos de las familias argentinas que sufren detrás de las incoherencias, indecisiones o falta de concertación y diálogo de los gobiernos central y provinciales, debemos ser conscientes de que es fundamental resolver esta cuestión de una vez por todas. Creo también que en este país que renace, con este cambio en la lógica de hacer política que está llevando a cabo el Presidente, en la que el poder reside en las bases populares y a partir de ese poder popular se construyen las decisiones discutiendo con los factores del poder, podemos contribuir a la discusión del federalismo, que en definitiva es posibilitar la igualdad de todos los argentinos, nazcan donde nazcan. Mi agradecimiento a todos ustedes, pero sobre todo agradezco a la Provincia de Buenos Aires, que es un lugar neurálgico, la oportunidad de que hombres del interior, libremente, podamos expresarnos y decir lo que sentimos. Gracias.

en el color político del gobierno, ¿no estamos atacando la autonomía de provincias y de municipios? Jorge Capitanich: Concretamente, esto tiene que ver con las potestades constitucionales existentes: por ejemplo, la Constitución de la Provincia del Chaco establece la posibilidad de que exista un presupuesto plurianual, pero lo limita al período de ejercicio de gobierno de la autoridad electa. Así, quien asuma el 10 de diciembre de 2003 puede presentar un presupuesto que rija a partir del 1º de enero de 2004 hasta 2007. Por supuesto que la Constitución Nacional no dice explícitamente esto; pero, en realidad con una visión plurianual, el Poder Ejecutivo Nacional ha planteado lineamientos en este presupuesto 2004 y va a hacer una presentación, aproximadamente en dos meses, con esa perspectiva plurianual hasta 2006 o 2007. Por lo tanto, tiene obviamente que circunscribirse a un período de gobierno, tanto nacional como provincial, y cumplir claramente los requisitos constitucionales. Y es evidente que el presupuesto plurianual de concertación debería ser un proceso de consenso y no de imposición. Pregunta: Una muy breve introducción, y la pregunta se dirige al senador Capitanich, con cuyos planteos coincido totalmente. Para redondear algunas expresiones de distintos panelistas, y sobre todo del vicegobernador, diré que acá todo el mundo habla con distintas modalidades intelectuales acerca de la composición demográfica de la Argentina. Si alguno dice macrocefálica, sería un enano cabezón con más de la tercera parte de la población concentrada en la ciudad de Buenos Aires y la zona que la rodea. Esto tiene una explicación, la que daba justamente el vicegobernador de Tierra del Fuego: la evidencia de que el acceso a las oportunidades, a los índices del desarrollo humano, tanto reales como potenciales o imaginables por la gente, son muy distintas en esa zona metropolitana. Yo he sido intendente de Rosario en dos oportunidades y les puedo decir que hoy en día aproximadamente el 20% de la población rosarina vive en villas de emergencia, villas miserias, o chabolas (no sé cómo traducirán esta expresión a los otros idiomas). Y cuando analizamos la composición y el origen de esa población, vemos que el 23% procede del Chaco: vinieron cuando se redistribuyeron las cuotas de los ingenios azucareros en la época de Onganía, a favor del Noroeste argentino, y con la quiebra del algodón; el 22% viene de Corrientes, 21% del norte de Santa Fe, 11% de Entre Ríos, 3% de otros países, y el resto son principalmente del Nordeste. Cuando comparamos los índices de desarrollo humano de Misiones, de Formosa, de Corrientes, del Chaco, en fin, de todo el Litoral, nos damos cuenta de por qué eligen a Rosario como punto terminal de esas migraciones, y lo mismo vale para el conurbano bonaerense.

DEBATE Horacio Cao: Muchas gracias, Daniel Gallo. Ahora sí iniciamos la ronda de preguntas del público. En mi carácter de moderador, me voy a permitir hacer una pregunta para comenzar el debate. Está dirigida al senador Capitanich. Como decíamos en un principio, y como expresaron los diferentes panelistas, el federalismo es tensión de diferentes valores. Si pensamos en presupuestos plurianuales, sobre todo bajo la hipótesis de que esa plurianualidad involucre momentos electorales que podrían implicar cambios en la potestad, en el gobierno,

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

Creo que en la Argentina resulta imperativo llevar a cabo un reordenamiento —progresivo, por supuesto— territorial y demográfico. Y lo mismo puede decirse de la mayoría de los países latinoamericanos, en cuyas ciudades capitales y alrededores vive más de la tercera parte de la población del país, como es el caso de Lima, Perú, o del Distrito Federal en México. Entonces, digo yo, aquí es donde juega el federalismo, pero federalismo quiere decir que se deben realizar las obras de infraestructura, más que limitarse —y en esto coincido totalmente con Capitanich— a ofrecer ventajas fiscales. Es preciso crear la infraestructura y las obras que posibiliten la justicia social, la igualdad de oportunidades en el acceso a todos los aspectos medidos por los índices de desarrollo humano. Y voy también a lo que decía Capitanich: vamos a tener que discutir el presupuesto de 2004. Porque hay un presupuesto visible y otro invisible, que es el de los fondos fiduciarios, el fondo hídrico, etc., que no figuran en ningún lugar, y que representan más o menos 10.000 millones de pesos. ¿Y quién determina esto? No lo determinan ni el Senado, ni los diputados, sino funcionarios que nadie votó y que deciden dónde se realizan las obras. Entonces, siguiendo el ejemplo de Capitanich, si voy a montar un emprendimiento productivo con generación de empleo, ¿lo voy a montar en un lugar donde no tengo electricidad ni transporte ni gas? ¿Saben ustedes que todas las industrias del centro y norte de la Provincia de Santa Fe están volviendo a utilizar la leña, por la tipificación de los impuestos a los combustibles derivados del petróleo, y que no tenemos gas por gasoducto? ¿Quién se va a instalar ahí? Podemos entonces hablar de la industrialización de la materia prima en origen, etc., pero para eso hay que tener una infraestructura, y cuando les toca el turno a las obras de infraestructura, se hacen donde están los votos. Esto se los dice un hombre que hoy cumple 64 años y hace política desde los diecisiete. Y no es que esté en contra de la actividad política; al contrario: la jerarquizo como uno de los instrumentos fundamentales de transformación del porvenir. Si sumamos la electricidad, la hidrovía —que como se mencionó acá, no hay un peso destinado a la hidrovía Paraná-Paraguay—, etc., etc., bueno, vamos a lograr que la gente de las provincias del Litoral tenga la oportunidad de quedarse a trabajar en ellas. Y esto es lo que yo le decía a Capitanich —porque hiciste un trabajo muy ordenado, estoy totalmente de acuerdo—, pero si este presupuesto podemos comenzar a transparentarlo, es decir, transparentar en él qué es lo que realmente ingresa al Estado nacional y cómo se gasta, entonces cualquier ciudadano, en un control de gestión del Estado, podrá decir: “Señores, entra tanta plata y se gasta de esta manera”. Porque hay un montón de obras que no van a figurar en ninguna planilla porque vienen de los fondos fiduciarios, y esta es la pregunta que yo quería

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hacer, si podemos empezar a transparentar, que es un problema técnico que yo no manejo y por eso la pregunta va dirigida a Capitanich. Jorge Capitanich: Sí, sí, perfectamente. La verdad es que cuando se crean instrumentos excepcionales, tales como los fondos fiduciarios para la generación de recursos destinados a fines específicos, lo que se plantea son metodologías que excluyan la administración estricta del presupuesto nacional, y lo que vamos a aprobar en este presupuesto es precisamente una autorización más de registros extrapresupuestarios de algunas cuestiones más que se han hecho en el proceso de 2002 y 2003, vinculados fundamentalmente a los modelos de compensación referidos a la pesificación asimétrica, etc. Pero esta es una responsabilidad del Congreso de la Nación. Es el Congreso el que tiene la responsabilidad prioritaria de participar activamente en el diseño del presupuesto, porque el Poder Ejecutivo tiene plazo hasta el 15 de septiembre para presentarlo. Nuestra responsabilidad es crear un debate bien a fondo, de modo que desde el 15 de septiembre hasta el 31 de diciembre podamos aprobar un presupuesto consensuado. Esto implica una responsabilidad de cada uno de nosotros como legisladores, y naturalmente me parece imprescindible atender no solo a la distribución geográfica por jurisdicción, que ya está, sino también desagregarla con un nivel de precisión, pero además establecer una muy buena estructura de discusión y ordenamiento del presupuesto. Lo que hay que discutir primero es el ordenamiento de la administración central y los organismos descentralizados, con una evaluación adecuada de todos ellos, su eficiencia, su filosofía, su desempeño financiero. En teoría todo ello existe, pero nunca se debate en profundidad. Usted sabe tan bien como yo que los presupuestos terminan siendo un proceso de negociación donde se hacen modificaciones marginales y donde las reivindicaciones son siempre las mismas, los acuerdos son siempre los mismos, y se acaba sancionando el presupuesto entre gallos y medianoche el 28 de diciembre, sin la discusión profunda que debería tener, y en realidad sin transparencia en la discusión ni en el proceso de establecer y generar consenso. Por lo tanto, es hora de asumir una responsabilidad muy activa en la materia y de tener una discusión clara sobre la relación entre la administración central y los organismos descentralizados, y sobre las transferencias a las provincias. Por eso yo estoy en la Comisión planteando cómo se gasta, en qué se gasta y con qué nivel de eficiencia para cada renglón —educación, seguridad, justicia—, porque eso es lo importante: identificar las asimetrías interjurisdiccionales y los problemas de corresponsabilidad que existen entre la Nación, las provincias y los municipios respecto a cada peso que se gasta o se invierte, y a la productividad de cada peso invertido o gastado. Es necesario hacerlo

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transparente mediante un sistema de información fiscal que también lo sea, y que además sea accesible para todos. Esto es vital, como lo es discutir el sistema de deuda pública o crédito público. En este presupuesto vamos a autorizar 10.800 millones de pesos para colocaciones de más de 12 meses en el ejercicio corriente, sobre todo para cubrir las amortizaciones que tiene el país por la deuda pública existente, y esto también tiene que ver con programas de gerenciamiento ordenado para las provincias y los municipios. Entonces, allí también hay que contemplar que, al igual que discutimos el presupuesto de la administración central y los organismos descentralizados, y las transferencias a las provincias, es preciso analizar en profundidad la deuda pública, el sistema de crédito público, el sistema de inversión pública, su direccionamiento, su eficacia y calidad en cada peso gastado. Creo que esto es responsabilidad indelegable del Congreso, y cuando existe el consenso necesario hay que hacerlo sobre bases firmes y transparentes; ello supone un problema de diseño político y de consenso en los respectivos bloques legislativos de ambas cámaras. Ha sido desde siempre, entonces, responsabilidad nuestra, pero ahora debemos asumirla en mayor grado aún, si cabe. Pregunta: Una pregunta y un comentario para el doctor Hernández: alrededor del tema del federalismo concertado, por así decir, es cierto que hasta la última reforma de la Constitución no estaban previstos como figura explícita los acuerdos interprovinciales, pero también es cierto que en la década del ochenta hubo en la Argentina intentos importantes de concertación interprovincial, en algunos casos agrupamientos políticos más generales al lado de otros puntuales vinculados con ciertas estructuras productivas comunes, como lo fueron los de las provincias petroleras. Pero hubo dos experiencias importantes sobre una de las cuales me tocó compilar un libro, como fue la del “Norte Grande” en 1987, y la del “Nuevo Cuyo”, experiencias ambas en las que se veía algo distinto de la instancia nacional, como lo era el agrupamiento de provincias que parecían juntar fuerzas, diríamos, para el tironeo con la Nación. Creo que en esos casos se avanzó hacia temas más de fondo que la organización de sistemas de compra comunes: recuerdo que se trataron sistemas de capacitación de funcionarios para el conjunto de las provincias del Norte, etc. No implicaban acuerdos políticos en un sentido estricto y mezquino, sino que eran acuerdos, yo diría, transversales. En el caso del Norte Grande, quienes lo lideraban eran Romero y Barrios Arrechea, en su momento, el año 87, con la participación del conjunto de las provincias septentrionales. Lo mismo el de Nuevo Cuyo, que implicaba un salto interesante en el sentido de la definición tradicional, de superar la región tradicional de Cuyo hacia una nueva instancia, o lo que hicieron

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

las provincias patagónicas con su intento de formar el “parlamento patagónico”, etc. Todo ello me da la impresión de que, en general, sobre ciertas cuestiones, estamos como arrancando de cero, o reflexionando; lo interpreto así y creo que ya hay cierto camino transitado en esa dirección. Es por ende una pregunta para la reflexión. Antonio María Hernández: Mi querido amigo, usted comprenderá que —claro está— me obligaron a una supersíntesis: fíjese que nosotros tenemos mucha más experiencia de lo que se cree en materia de tratados interprovinciales. La gente no lo sabe, porque acá no se enseña bien la historia argentina ni tampoco se enseña educación cívica y democrática, y por eso nos va como nos va en el país, pero hasta 1853 se calcula que ya había un centenar de “pactos preexistentes”. Pero la mayoría de la gente solo conoce el pacto del Pilar, el del Cuadrilátero y obviamente el Pacto Federal, el acuerdo de San Nicolás, aunque hubo cerca de cien. Y después ese tema quedó latente hasta que a fines de la década de 1950 vuelve con fuerza cuando se hace el túnel subfluvial Hernandarias, importantísimo porque conecta al país con el Litoral. Después viene la creación del Consejo Federal de Inversiones y luego los consejos federales de educación, de energía, etc., así como tratados en materia hídrica; es decir, comienza a haber en el país un desarrollo importante al respecto. A eso hay que sumar también los tratados en materia de regionalización, y aquí cabe hacer una distinción particular entre antes y después de la reforma constitucional de 1994, porque allí se establece que los tratados son la vía a utilizar para la regionalización. De modo que, en conclusión, la creación del Gran Norte Argentino y de Nuevo Cuyo tuvo lugar antes de la reforma del 94, y esto sería interesante para analizar; pero después se han creado dos nuevas regiones, Patagonia, en 1996, con la Provincia de La Pampa incorporada, y luego, en 1998, la región Centro, a la que se incorporó la Provincia de Entre Ríos el 6 de abril de 1999. De modo que, en resumen, antes de 1853 tuvimos los pactos preexistentes, y a partir de 1853, con la cláusula del artículo 107, tuvimos tratados interprovinciales, que dejaron de celebrarse hasta que se reanudaron a fines de la década de 1950, y por eso Frías habla de un federalismo de concertación. Con la reforma de 1994 el tema se profundiza porque, además, el artículo 124 posibilita los convenios internacionales. Con ello, la posibilidad de un federalismo de concertación, que es evidentemente una de las líneas más importantes desde el punto de vista institucional para las relaciones intermunicipales, está plenamente asegurada en nuestro país. En segundo lugar, en cuanto atañe a la coordinación, no olviden que el organismo federal fiscal supone la participación de las provincias en el control de todo el

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

tema del federalismo fiscal, pero lo más importante constitucionalmente es que la ley convenio, cuya naturaleza jurídica antes se discutía, ahora, por la reforma de 1994, tiene rango constitucional. Esto reviste suma importancia porque esa ley supone primero el acuerdo de los gobernadores y del presidente de la República, y luego, nada menos que la aprobación del Congreso y de cada una de las legislaturas, y esa ley no puede ser modificada, no puede ser vetada, no puede ser reglamentada. Como consecuencia, ahora en la Argentina está claramente previsto que las provincias puedan celebrar convenios y esto a su vez implica relaciones interjurisdiccionales maduras. Hay que esperar que esto ocurra. El último comentario pasa por el tema regional, sobre el que quiero formular dos o tres precisiones: primera, que el mapa regional solo lo pueden dibujar las provincias, y por eso sostuve la inconstitucionalidad del anteproyecto de los doctores Menem y Dromi, quienes de nuevo, como en la época de Onganía, quisieron dibujar el mapa regional del país; segunda, que la regionalización no puede afectar a las autonomías provinciales y municipales; tercera, que el único objetivo de las regiones tiene que ser el desarrollo económico y social, y en cuarto y último lugar sería un nivel para el desarrollo económico y social, de lo contrario se haría ya extraordinariamente compleja la federación argentina. Por eso me parece que el mapa regional de la Argentina casi está ya definido, aunque en muchos aspectos las regiones no funcionan, salvo la región patagónica, por razones obvias, y dentro de esa región el Foro Patagónico de Superiores Tribunales de Justicia. Por lo que ocurrió en el Norte Grande, creo, mi querido senador Gómez Diez, que hay que volver a la idea del Nordeste y del Noroeste, porque una región formada por diez provincias argentinas, en la que, como señaló el senador Capitanich, no se puede viajar de Misiones a Tucumán sin tener que tomar los muy pocos vuelos que hay de Aerolíneas Argentinas para llegar a Buenos Aires y de Buenos Aires volar a Tucumán, ustedes comprenderán que me parece no una región grande sino inmensa, ingobernable, y es obvio en los hechos que ya no está funcionando; creo que este tema hay que volver a discutirlo. Lo de la región Centro obviamente espero que se ponga en funcionamiento, porque, claro, ¿cuál es la conclusión para hacer todos estos cambios muy buenos?: es evidente que se trata de promover un enorme cambio en la cultura política de los argentinos, por eso hablaba tanto de educación popular, educación cívica y democrática, y ahora adelanto un poquito más: formación y capacitación política para la dirigencia, porque no puede haber un dirigente que no tenga, por ejemplo, nociones básicas de derecho público. De lo contrario vamos a seguir como estamos, y esto no puede ocurrir en la República Argentina.

RELACIONES

Claro que ahora estamos en una situación muy difícil y ustedes me van a preguntar: doctor, ¿y la Constitución, y el artículo 38? ¿Qué me habla de formación política? ¿Por qué no me preguntan sobre partidos políticos? Yo tengo para mí que en la Argentina ya casi no existe el debate político y que están en muy grave riesgo los partidos políticos, porque el problema de fondo en el país es la cultura política, y por eso tenemos problemas tan serios que resolver. En conclusión, está haciendo falta una gran reforma del Estado, la modernización de las políticas públicas, y un enorme grado de consenso para elevar estas políticas de políticas coyunturales a política de Estado. Así que, en definitiva, en algún momento volverá la puesta en marcha de las regiones, y yo voy a celebrar que esto sea cuanto antes; pero ustedes se darán cuenta de que la regionalización es para fortalecer el federalismo argentino, porque en el derecho comparado —estoy estudiando este tema— nosotros somos casi el único país, entre las 23 federaciones, en el que coexisten federalismo y regionalismo. Permítaseme una breve observación al respecto. Decía Felipe González que la ciencia política va detrás de los hechos y que en esta materia específica también va detrás, y yo en esto tengo una divergencia. En la ciencia política y en el derecho constitucional —lo acabamos de ver en el congreso de Córdoba— este tema ya está bien estudiado: antes había estados unitarios, estados federales, y algunos que podían ser confederales, y ya sabemos que no queda ninguna confederación más. Pero ahora han aparecido, entre los unitarios y los federales, los estados regionales o federo-regionales, y esto se estudia en la ciencia política y el derecho constitucional, y se sabe que esto en realidad arranca en la Constitución italiana de 1946. Después se da con mucha fuerza, en un proceso muy interesante, sobre todo en España —fíjense en que el libro del Forum of Federations, aunque yo no comparto ese punto de vista, considera a España como una federación; pero para mí no lo es: es un estado regional con sus “autonomías” como las llaman ellos—, pero lo concreto es la fuerza de la descentralización en Francia, país que era la quintaesencia del centralismo democrático por la influencia napoleónica después de la Revolución Francesa, y ahora Francia es también un Estado regional, después de la formidable lucha de Charles de Gaulle. La propia Inglaterra monárquica utiliza el esquema regional para Escocia, para Gales, e incluso para Irlanda del Norte en los mejores momentos de Tony Blair, no en este pobre momento que está pasando. Conclusión: ¿Y nosotros? ¡Qué paradoja la Argentina! ¿No? Fíjense, tenemos una provincia, Tucumán, que es más grande que Bélgica. Bélgica era un país unitario, pero en 1970 y 1980, al cabo de dos reformas constitucionales, pasó a ser un Estado regional; y a partir de 1993 ¿saben qué es Bélgica? Es una federación,

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y mientras eso ocurre en el mundo acá en la Argentina hay algunos que quieren que seamos unitarios, saquen sus conclusiones. Horacio Cao: Emery Fanjoy quiere hacer un comentario. Emery Fanjoy: Sí, gracias. Cuando escuchaba a los disertantes y la sesión de preguntas y respuestas, me quedé pensando un par de cosas que quisiera mencionar muy rápidamente. Jean Monnet fue uno de los principales fundadores de la Comunidad Europea hace mucho tiempo. Nunca olvidaré una declaración que se le atribuyó a comienzos de los ochenta, cuando dijo: “hemos organizado el debate pero no hemos organizado la toma de decisiones”. Y eso siempre es difícil dentro de una federación, y si uno se rige por la constitución, se torna el doble de difícil. Y si las estructuras de toma de decisiones no son efectivas y constructivas para el progreso, eso ha de ser todo un tema en sí; casi como un prerrequisito para tratar algunos temas de fondo. Me sorprendió cuando uno de los disertantes dijo que nunca se llegan a reunir los 23 ó 24 gobernadores. Eso me sorprendió mucho tratándose de un país federal con muchos años de existencia. Quizás se reúnen a nivel regional, pero si generalmente están unidos, con la excepción de uno, dos o cinco, uno pensaría que frente al gobierno nacional establecerían redes en forma lateral y que llevarían a cabo negociaciones informales para construir algún tipo de consenso que tenga alguna posibilidad de eficacia al nivel nacional. Es simplemente una observación. El segundo punto que quiero remarcar en base a mi experiencia en el Consejo de Primeros Ministros de las Provincias Marítimas y en 23 años de servicio para los diferentes gobiernos, es que es muy fácil que los días, meses y años sean dominados por la bandeja de entrada. Siempre hay transacciones por hacer: un presupuesto, un tema de políticas, pero uno no siempre tiene control sobre el tiempo, que es lo más preciado para cualquier líder político importante. Lo llamativo al vivir esta iniciativa de integración de las economías de las provincias marítimas fue que los primeros ministros aceptaban la noción de que, si había desacuerdo en cuanto a las transacciones, era necesario averiguar si en realidad era este el desacuerdo o si en el fondo la gente no compartía la misma meta. Si la gente no se pone de acuerdo sobre una meta, pueden utilizar la transacción a realizarse como excusa para no tener que decir: “en primer lugar, no estoy de acuerdo con la meta”. Y esto va un paso más allá. Quizá dirían que están de acuerdo con la meta de la plena alfabetización para todos los habitantes del país, pero podrían no compartir la visión de una educación plena para todos los niños. Es decir, hay que tratar de forzar el debate hasta el nivel en que se encuentran los temas que producen desencuentros. Es

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importante lograr un acuerdo en relación con una meta compartida, digamos sobre la naturaleza de la infraestructura energética que se requiere en la Argentina para los próximos 25 años, o sobre cuán rápidamente se debe llegar al nivel de alfabetización para que todos los jóvenes sean contribuyentes reales o potenciales de la economía, que puedan leer, escribir, etc. Si se logra acordar esas metas, puede resultar más fácil debatir sobre las transacciones dentro de ese contexto, porque si alguno no está de acuerdo, uno vuelve hacia atrás y pregunta: “¿está en desacuerdo con la meta? Y allí contestarían: “Oh, no de ninguna manera”… Entonces se sigue adelante. Horacio Cao: Una última pregunta. Liliana De Riz: Mi preocupación es que, si bien vemos con claridad esta necesidad de, por ejemplo, en la ley de leyes, el presupuesto, transparentar el gasto, monitorear su eficacia y eficiencia, y, por lo tanto, tener control, algún parámetro, lo que cuesta visualizar en la discusión es cómo organizar esas relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Porque nuestra dificultad para hacer realidad un régimen federal, o para al menos cumplir la aspiración de tener un país menos desequilibrado territorial y socialmente, no aparece con claridad porque somos incapaces de institucionalizar competencias y funciones de manera más ordenada, y de pronto por un lado este país aparece hipercentralizado y no federal, y por otro, también depende a veces, y mucho, de las decisiones de los poderes territoriales ubicados en los distintos niveles del Estado y en las provincias, de modo que a alguien que no conozca la Argentina le puede parecer un país terriblemente centralizado y al mismo tiempo un país muy feudalizado. Esta dualidad argentina nos lleva a reflexionar sobre la dificultad de pensar cómo organizar nuestro régimen federal (no me parece que haya muchas voces que quieran que sea unitario), pero al mismo tiempo, si organizamos o pensamos en su organización, cómo llevar a cabo un debate político con una agenda que tome en serio esta cuestión, que en realidad no parece haber sido tomada hasta ahora como una cuestión de debate importante. Eso por un lado, y por otro lado tengo la preocupación —creo que todos la tenemos— de cómo afrontar este debate de la organización institucional de un país federal. Creo que cuando discutamos el federalismo político se puede alivianar la discusión. Una sola cosa más que me queda por ahí repicando —una sola cosa más, para no abusar— es la idea alberdiana de un federalismo mixto; tal vez habría que pensarla de nuevo, no lo sé; pero me preocupa porque queda ahí, muy al costado... Antonio María Hernández: Solo dos palabras: es muy buena la observación de la doctora De Riz, porque el problema yo lo veo más profundo. En primer lugar, en la Argentina en general no se estudian los problemas

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

del federalismo; en segundo lugar, eso no está en la agenda, y por eso vine tan contento acá y obviamente la tuve que felicitar a la doctora De Riz. En tercer lugar, en los temas federales hay un aspecto que hace a la responsabilidad en muchos casos; esto lo digo para aclarar cómo veo las cosas, con responsabilidad también de la gente del interior, ¿o ustedes creen que esto, el problema argentino, se resuelve con el simple rótulo de decir porteños y federales o porteños y provincianos? Es un tema mucho más complicado y está mucho más cerca de la verdad plantearlo como el problema de Buenos Aires y el país, como dice Félix Luna, porque es un problema de enorme complejidad. En conclusión, la Argentina es un país completamente centralizado —y en esto, Liliana, quiero ser muy claro, porque no comparto algunas interpretaciones de ciertos politólogos en el momento en que se veía muy débil a De la Rúa y entonces decían “los gobernadores están muy fuertes, el federalismo está muy fuerte”, perdónenme, pero creo que no sabían lo que estaban diciendo, no conocen realmente lo que es una federación—, al margen de la Constitución, y este problema lo ha visto Lowenstein, lo ha visto Friedrich, hace décadas, por eso los federalismos latinoamericanos dentro de los federalismos comparados se consideran débiles. Hay que analizar así lo que es México, lo que es el Brasil, lo que es la Argentina, y obviamente un capítulo aparte para Venezuela, con esta última reforma constitucional que se ha dado el lujo de eliminar el Senado, algo penoso, absolutamente penoso, yo diría por poco inconcebible; de todas maneras, no sé si Venezuela puede ser considerada federal, pero históricamente figura como federación. Así que, en definitiva, la Argentina es un país centralizado al margen de la ley. El problema es que acá no se cumple la Constitución. Si se cumpliese la cosa sería distinta; lo que es evidente es que tenemos un modelo similar al estadounidense y allá la cosa funcionó bien. Aquí en América Latina fue más difícil, pero es más fuerte que nuestro federalismo el brasileño, aunque no diría lo propio del mexicano: allí tienen problemas similares o aun tal vez más graves que los nuestros. Pero el tema tiene que ver con la cultura política; quiero decir que en nuestra Constitución hay respuestas para que esto funcione bien, pero, claro, si usted tiene legisladores que no cuidan el destino del gasto y si la ley del presupuesto se sanciona como lo ha descrito el senador Capitanich —y lo felicito por decir la verdad, porque yo también fui diputado nacional y fui legislador provincial, o sea que sé lo que ocurre—… ¿Qué diferencia al Congreso norteamericano del Congreso argentino? Lo que diferencia al Congreso de los Estados Unidos de nuestro Congreso es bien visible: vean lo que es el poder del Congreso norteamericano al lado del palidísimo papel del Congreso Nacional, que para colmo ahora está haciendo inconcebibles delegaciones de facultades al Poder Ejecutivo, y no quiero

RELACIONES

profundizar más en este análisis. De la misma manera que señalo esto, sostengo que no se controla dónde va el gasto público; ya que es obvio que si el gasto público va en contra de la Constitución —y esto se lo quiero decir doctora De Riz, porque acabo de señalar que el inciso 8 del artículo 75 dice que el gasto público debe tener en cualquier presupuesto el mismo destino que está indicado en la ley convenio de coparticipación impositiva—, entonces los mismos criterios objetivos de reparto deberían tender a buscar una solución consensuada, sobre la base de la división de funciones que tiene que existir entre los órdenes y órganos de gobierno para el mejor destino del dinero, y, claro está, de ese modo el gasto tendría que ir para las grandes obras de infraestructura, y no solo donde están los votos. Se supone que los hombres del interior van a ir a defender con pasión los intereses que les tocan, pero usted bien sabe, doctora, que esto no ocurre en la Argentina porque no hay conciencia del tema federal, ni hay conocimiento claro de los problemas constitucionales, ni hay cumplimiento del mandato federal por parte del Congreso, ni hay tensión federal dentro de los partidos políticos, que a su vez son manejados de manera unitaria, y no quiero dar ejemplos. Si profundizamos el análisis, vemos que a veces los grandes liderazgos políticos han afectado al funcionamiento de los partidos nacionales y eso tocó específicamente al Senado y se ve en leyes específicas como intervención federal o promoción industrial; entonces lo que tenemos que cambiar es la cultura política, no creer que hay que inventar tantas nuevas normas, porque desde un punto de vista normativo el federalismo argentino goza de muy buena salud, el problema lo tenemos en la realidad, que no es distinta con respecto a otros preceptos de la Constitución que no se cumplen, y por eso digo que tiene mucho que ver con la educación popular, con un cambio profundo en la sociedad argentina, que creo que es lo que nosotros tenemos que lograr. Horacio Cao: Carlos Gadsden quiere hacer un pequeño comentario y con esto cerramos. Carlos Gadsden: Parece ser que en toda la discusión que hemos tenido el tema tiene que ver con la gobernabilidad, que es el eje central de todo el tema del federalismo, y si esta herramienta del federalismo resulta útil para enfrentar la gobernabilidad. Yo creo que es una herramienta fina que implica dos cosas: por un lado la unidad, por otro la diversidad, y lograr el equilibrio entre ambas. Todo ello a su vez tiene otra serie de implicaciones: no se trata de desmantelar al gobierno federal, sino de que justamente todos los temas tienen que tener unidad y al mismo tiempo tender al fortalecimiento de las regiones y de las localidades. El equilibrio de esos elementos implica necesariamente ir más allá del gasto y de los ingresos y ver cuáles son las competencias

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INTERGUBERNAMENTALES

de fondo que incumben a cada actor institucional y, además, crear las instituciones para que ello sea factible, como lo planteaba nuestro colega del Canadá, Emery Fanjoy. Porque es sumamente importante trabajar las relaciones intergubernamentales: se necesitan programas concretos, estructuras que puedan operarlos, con estrategias coherentes a lo largo y ancho de todo el sistema de gobierno, de manera que este pueda tener justamente el equilibrio adecuado. Porque el tema final, que ha mencionado también el senador, es cómo lograr que no haya ciudadanos de primera, de segunda o de tercera, y para esto hacen falta políticas públicas apropiadas, y que el ingreso y el gasto se acondicionen

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

en función de eso, y con perspectiva de largo plazo para distribuir las responsabilidades entre los tres órdenes de gobierno. Es que aquí lo que hay que hacer son planes a largo plazo, para el 2010 o para el 2015, y tienen que pensarse en términos de calidad de vida, y para todos. Para eso, qué nos corresponde hacer a cada quien y cómo distribuimos el gasto y el ingreso. Creo que se necesitan instituciones que puedan operar estos temas, con planes a largo plazo y con coherencia. Gracias. Horacio Cao: Con esto cerramos el panel, mañana a las 9 de la mañana abrimos con el panel sobre federalismo fiscal. Muchas gracias a todos.

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

FEDERALISMO FISCAL DISERTANTES: EDUARDO GUARDIA, MICHAEL BUTLER, OSCAR CETRÁNGOLO, MIGUEL ÁNGEL ASENSIO M ODERADOR : S EBASTIÁN C AMPANARIO C OMENTARIOS : C ARLOS F ERNÁNDEZ , F ERNANDO N AVAJAS

Sebastián Campanario Este primer panel del día estará centrado en el tema del federalismo fiscal, que en la Argentina está muy en el candelero porque la semana que viene, según anunció el ministro Roberto Lavagna, van a comenzar las discusiones previas al cambio de la ley de coparticipación, que es un compromiso asumido en el acuerdo con el Fondo Monetario. Por tanto, la reunión de hoy es una buena oportunidad para empezar a palpitar el futuro debate y también para analizar con los invitados del exterior las experiencias de otros países. Cada disertante utilizará 15 minutos y al final hará los comentarios Fernando Navajas. Vamos a empezar con la experiencia de dos disertantes del exterior: Eduardo Guardia, secretario de Finanzas de San Pablo, Brasil, y Michael Butler, ex director de Relaciones Fiscales Intergubernamentales y de Seguridad de Ingresos, Columbia Británica, Canadá. Luego harán uso de la palabra Oscar Cetrángolo, economista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, y Miguel Ángel Asensio, ministro de Hacienda y Finanzas de la Provincia de Santa Fe. Carlos Fernández y Fernando Navajas harán los comentarios finales.

Eduardo Guardia períodos de descentralización y de centralización. ValeEl federalismo fiscal comprende cinco puntos claves: la riano Costa trató este tema en su presentación. asignación del gasto, la asignación del ingreso, las transferencias intergubernamentales, los aspectos adminisEn la actualidad, el nivel de descentralización fiscal, trativos (la gestión tributaria y financiera) y el control medido por la participación del gobierno subnacional del endeudamiento subnacional. Me propongo trazar en el total de ingresos y gastos, se aproxima bastante al aquí un panorama general del federalismo fiscal en el de las federaciones más desarrolladas. Desde 1982, y Brasil, centrándome en dos de estos puntos: el control en forma más acelerada después de 1988, cuando se del endeudamiento subnacional y la asignación del inadoptó la nueva constitución federal, se llevó a cabo un greso. He elegido el primero de ellos, porque la expefuerte proceso de descentralización en el país. riencia brasileña en este campo ha resultado muy exitosa y, teniendo en cuenta que se puede aprender tanto de las buenas experiencias como de las RECUADRO 1 malas, he decidido hablar de la Panorama general del federalismo fiscal asignación del ingreso, que plantea un problema muy específico „ después de 1891: en el Brasil en relación con el IVA Primera constitución republicana descentralización estatal. Por último, haré algunos „ después de 1937: comentarios sobre la reforma imDictadura de Vargas centralización positiva que se está debatiendo „ después de 1946: actualmente. Constitución democrática descentralización En el Brasil, la autonomía „ después de 1964: subnacional ha cambiado cíclicaRégimen militar centralización mente de acuerdo con las cir„ después de 1988: cunstancias políticas. Desde la Vuelta a la democracia descentralización instauración del sistema republicano (Recuadro 1), hemos tenido

realidad, es un IVA que se recauda al nivel nacional y del cual el 57% se comparte con los gobiernos estatales y municipales; los derechos de importación y exportación; y el impuesto a las operaciones financieras (crédito, seguro y cambio de moneda extranjera). Existe también un impuesto a la propiedad rural, del cual el 50% se transfiere a la municipalidad correspondiente, y un impuesto a las grandes fortunas que nunca fue reglamentado y, por ende, nunca se recaudó. Hay un último impuesto que considero importante a partir de nuestra experiencia: compartimos determinado impuesto con los estados y los gobiernos locales; como resultado de ello, el gobierno federal no está recaudando el impuesto a los réditos ni el impuesto a los productos industrializados y está tratando de obtener ingresos a partir de otras fuentes, en especial de los pagos a la seguridad social, que no constituyen necesariamente la forma más eficiente de recaudar. Este mecanismo de coparticipación produce un efecto negativo. Hay un incentivo para explorar otros impuestos y no este que en el Brasil todavía debe investigarse más en detalle. Esta es una lección aprendida de nuestra experiencia: es mejor compartir todos los impuestos y no uno en particular. Con respecto a la asignación de impuestos a los gobiernos estatales y municipales, los primeros tienen un IVA que denominamos ICMS (impuesto sobre la circulación de merFIGURA 1 caderías y servicios), cuyo 25% le pertenece a la municipalidad, un Compensación de eficiencia y estabilidad en la descentralización del gasto impuesto a la propiedad de los veInstrumentos para mitigar hículos automotores, y un impueso ajustar los efectos Políticas Efectos to sobre la transferencia de propiedades por herencia. Los gobiernos Eficiencia y seguridad Diseño específico de relaciones • municipales recaudan impuestos a social fiscales intergubernamentales Descentralización la propiedad urbana y a los servidel gasto Arreglo institucional entre los cios. Sin entrar en detalles, lo imEquidad distributiva y • diferentes niveles de gobierno gestión macroeconómica portante para resaltar aquí es que tenemos un IVA que se recauda al nivel estatal; esa recaudación es muy compleja y plantea muchos problemas. Volveré luego sobre este tema. Cu rva En este primer pantallazo, cabe de de sce mencionar que el nivel central rentr aliz cauda aproximadamente el 60% de aci ón los ingresos, mientras que los estade l ga dos y municipios explican aproxisto madamente el 40% (Figura 2). Pero, como ya mencioné, mediante el mecanismo de coparticipación las municipalidades reciben un 16% del total de ingresos, los estados el 25%, y el gobierno nacional, 58% (estas Equidad distributiva y gestión macroeconómica cifras corresponden a 2002). Eficiencia de los servicios públicos y de la seguridad social

Para comenzar con la estructura del sistema tributario y la asignación fiscal, el financiamiento de los tres niveles de la federación brasileña —federal, estatal y municipal— se realiza mediante una serie de impuestos y aranceles. Los impuestos se asignan a los tres niveles gubernamentales, que los administran, los recaudan y fijan sus propias normas tributarias. En realidad, la Constitución especifica qué impuesto pertenece a cada nivel de gobierno y establece el mecanismo de coparticipación. El régimen de coparticipación para cada impuesto resulta de un mecanismo automático, no discrecional. Por ende, lo recaudado por diversos impuestos es compartido con los otros niveles de gobierno, y todos los impuestos, así como el mecanismo de coparticipación, están claramente definidos en la Constitución. Recientemente, se ha prestado atención especial a la administración tributaria y financiera, y se ha invertido mucho dinero para mejorarla, especialmente al sistema de administración tributaria en las esferas estatal y local. El gobierno central recauda la mayor parte de los ingresos fiscales del Brasil (Figura 1). Los impuestos que tiene asignados son: el impuesto a los réditos o ganancias (empresarios y personales), del cual el 47% es compartido con los gobiernos estatales y municipales; el impuesto a los productos industrializados (IPI), que, en

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

FIGURA 2 Participación preponderante del gobierno central en la recaudación tributaria

40%

20%

1992

1989

1986

1983

1980

1977

1974

1971

1960

0%

Fuente: Dr. José Roberto Affonso, 2003.

Al analizar la carga impositiva como porcentaje del PIB entre 1960 y 2002, se observa una clara tendencia al aumento de la carga tributaria total y también una mayor transferencia de ingresos a las municipalidades. El mecanismo de coparticipación en el Brasil tiene una característica importante. Voy a utilizar un ejemplo que corresponde a San Pablo. Este estado recauda el 44% del total de los impuestos nacionales en el Brasil, pero solamente un 1,7% queda en San Pablo; el resto se transfiere sobre todo al Norte y al Nordeste. Esto es importante para reducir las diferencias que existen en el país y promover el desarrollo regional. Con respecto a los ingresos y gastos, quisiera resaltar que los gobiernos estatales y municipales representan más del 50% del total de gastos del sector público del país; por ende, dichos gobiernos desempeñan un papel importante no solamente en cuanto a la provisión de bienes públicos, sino al impacto macroeconómico. La descentralización del gasto a veces lleva a compromisos entre la eficiencia y la estabilidad. Ahora volveré al tema del control del endeudamiento subnacional. La mayoría de los países utilizan una combinación de cuatro enfoques principales para controlar el endeudamiento subnacional: la dependencia de la disciplina de mercado, la cooperación entre los gobiernos estaduales y el nacional, las reglas, y los controles administrativos. Lo que aprendimos en teoría de esta experiencia es que la disciplina de mercado no funciona por sí sola pero resulta importante para aumentar la transparencia de las cuentas subnacionales y ello es de gran importancia para la experiencia brasileña.

FEDERALISMO

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FISCAL

2001e

60%

1998

80%

1995

100%

Las observaciones generales sobre las medidas que mejor funcionan para controlar el endeudamiento subnacional son las siguienLOCAL tes: (1) en países con un historial de salvatajes financieros, como es el ESTATAL caso del Brasil, los gobiernos centrales no deben comprometerse en nuevos rescates por muchos años, para cambiar así el comportamiento del mercado y las expectativas; (2) una mayor descentralización probablemente reducirá la importancia de CENTRAL los controles administrativos; (3) la prohibición de pedir préstamos al Banco Central y los límites al endeudamiento en el exterior de los gobiernos subnacionales trae beneficios macroeconómicos claros; (4) la regla de oro del endeudamiento consiste en aplicarlo en la mayoría de los casos a inversiones; con todo, en ciertas situaciones, los gastos en salud y educación pueden tener tasas más altas de rendimiento social que los proyectos de capital; (5) los sistemas basados en reglas deben imitar los mecanismos de evaluación de mercado y deben formular definiciones amplias sobre la deuda; (6) los gobiernos estatales deben acordar programas de ajuste fiscal con el gobierno central, que resulten positivos en el sentido de asumir responsabilidades financieras sostenibles y que cuenten con consenso político al respecto. En este sentido, el enfoque vertical resultó efectivo en el Brasil. Si nos retrotraemos a 1997, los estados presentaban un déficit primario equivalente al 0,8% del PIB, mientras que en la actualidad tienen un superávit primario que representa el 0,75%. Lo que sucedió es que, después de 1997, el gobierno federal refinanció la deuda de los gobiernos estatales y locales. Para acceder a este beneficio, los estados debieron firmar un programa de ajuste fiscal con el gobierno nacional, con metas fijadas respecto de la deuda y del superávit primario, y debieron otorgar buenas garantías en relación con el pago de la deuda, las que consisten en una autorización legal que se le otorga al gobierno nacional para tomar el dinero de las cuentas de los estados. Es un programa de default cero, y desde 1997 todos están pagando su deuda al gobierno nacional. El resultado fue un enorme superávit primario al nivel de los gobiernos estatales y municipales. Se siguió un enfoque de arriba hacia abajo, pero un enfoque eficiente. En el año 2000 también se aprobó la ley de responsabilidad fiscal, una ley importante aplicable a los tres niveles de gobierno y que contiene muchas disposiciones referidas a la disciplina fiscal en los tres ámbitos.

Quisiera resaltar algunos puntos referidos a los resultados posteriores a la implementación del programa del gobierno nacional y a la ley de responsabilidad fiscal. Uno de los principales motores de la ley de responsabilidad fiscal fue la fijación de un techo de 2,0 en la relación deuda/ingresos de los gobiernos estatales y locales, es decir que la deuda no puede exceder en dos veces los ingresos netos. En consecuencia, los estados deben obtener superávits primarios para ajustar sus niveles de deudas. De los 27 estados brasileños, 18 redujeron la relación deuda/tasas de ingresos en comparación con el año 2000. Dos estados pasaron de más de 2,00 a menos de 2,00 entre 2000 y abril de 2003; solamente 7 estados pasaron por encima del tope fijado y, según la ley de responsabilidad fiscal, cuentan con un plazo de tiempo para ajustarse al techo de dos. Otro resultado importante de este proceso de consolidación fiscal es que los gastos de personal al nivel subnacional se han reducido. También se ha establecido un tope en la ley de responsabilidad fiscal para el nivel ejecutivo de los gobiernos estatales y locales. Los gastos no pueden exceder el 49% de los ingresos netos. Así, 18 de los 27 estados mejoraron la relación ingresos/ personal en comparación con el año 2000. Cinco bajaron de más de 49% a menos de 49% entre 2000 y 2002, y solamente dos están por encima de dicho límite en la actualidad. Este es otro aspecto relevante en relación con el proceso de consolidación fiscal en Brasil. Como ya lo mencioné, para abordar el control del endeudamiento subnacional fue importante aplicar un enfoque arriba-abajo. En primer lugar, se brindó a los estados condiciones para que pudieran efectuar ajustes, porque el gobierno federal refinanció la deuda, y esto es muy importante. Luego, se construyeron reglas fiscales claras, simples y eficientes para imponer la disciplina fiscal al nivel estatal y local. Fue una intervención vertical, pero demostró ser eficiente. En relación con la asignación de impuestos, trazaré un panorama general sobre los antecedentes y luego analizaré otra experiencia que no fue tan exitosa como la que acabo de mencionar. La asignación de impuestos no debe considerarse en forma aislada, porque se encuentra estrechamente vinculada a la asignación del gasto en los diferentes niveles de gobierno. En este sentido, conviene subrayar dos cuestione que resultaron importantes para la experiencia brasileña. Los impuestos al volumen de transacciones y al consumo, y el impuesto a los réditos empresarios, se consideran en general menos apropiados para el nivel local, e incluso en algunos casos para el nivel estatal, debido a la movilidad de la base tributaria correspondiente. Por lo tanto, según la bibliografía especializada, este tipo de impuestos deberían ser nacionales, sobre todo el IVA, principalmente por cuatro razones: la capacidad

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

administrativa para manejar este impuesto, que es difícil de gestionar, como bien lo sabe cualquiera con experiencia en la materia; la necesidad de que el IVA sea neutral con respecto a asignaciones específicas de producción y consumo; el problema de la ley fiscal —que comentaremos más adelante—, y el ingreso proveniente del IVA sobre las importaciones. Con respecto a esto último, ¿quién ha de percibir estos ingresos, el estado en el que se encuentra el puerto o el estado que ha importado la mercadería? Esta es una cuestión difícil de dirimir, pero si el IVA se aplica a nivel federal el problema queda obviado. Y también está el tema de la carga del reintegro del IVA sobre las exportaciones, porque como no queremos cobrar derechos sobre las exportaciones, tenemos que reintegrar los créditos acumulados al sector exportador. Alguien debe pagar esos créditos, problema que también desaparece con un IVA nacional. El IVA estatal (el ICMS) y las tasas interestatales son uno de los temas más complejos del sistema brasileño. La administración de este impuesto les brinda a los estados la oportunidad de librar una “guerra impositiva” para atraer inversiones, que además de distorsionar las decisiones de inversión, reduce la recaudación total. Por otra parte, como ya vimos, cada uno de los 27 estados brasileños establece sus propias leyes y regulaciones. Hoy en día, la guerra de los impuestos es uno de los problemas más graves que enfrentamos y, por supuesto, supone para las empresas un gran costo de cumplimiento y representa una oportunidad de eludir impuestos. El IVA estatal es el impuesto más importante de los estados, pues explica el 60% del total de sus ingresos. De modo entonces que tenemos un IVA estatal con guerra impositiva de por medio, porque los estados reducen este impuesto a fin de atraer empresas de otros estados. Se produce así un impacto fiscal negativo en el ámbito estatal e indirectamente en el nivel federal, ya que los estados le deben pagar al gobierno nacional un porcentaje fijo de sus ingresos, y si el ingreso es inferior, el resultado fiscal también disminuirá. Además de traducirse en una disminución de ingresos para el sector público, no constituye un proceso transparente, pues no sabemos qué tipo de incentivo va a brindar cada estado, y no podemos evaluar el asunto para saber si estamos recuperando a buen valor el dinero que gastamos en incentivos tributarios. La asignación distorsionada de las inversiones es un problema serio, pues no necesariamente estaremos realizando la inversión más eficiente si las inversiones se trasladan de un estado a otro simplemente por el incentivo fiscal, y luego está la competencia desleal entre empresas, puesto que compiten las que cuentan con incentivos con las que no los tienen. Una alternativa sería tener un sistema de IVA direccionado; en tal caso se eliminaría la guerra de impuestos pero surgiría otro problema: el de una redistribución de

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

ingresos entre los estados, porque los exportadores netos perderían y los importadores netos ganarían. Tomemos como ejemplo a San Pablo que es el estado más grande. Si elegimos el direccionamiento perderíamos un 13% de los ingresos. No es posible sufrir este impacto fiscal en estados importantes y mucho menos en los otros. Es muy complicado adoptar el direccionamiento del IVA, pues alguien debe pagar el costo de hacerlo: el contribuyente, el gobierno nacional o estados ricos como San Pablo. Podemos intentar la aplicación de un IVA nacional, pero entonces surge el siguiente problema: tenemos un IVA estatal desde 1966, por lo cual es muy difícil plantearles a los gobiernos estatales la transferencia del IVA al gobierno nacional aduciendo que es lo mejor para el país. Es un tema federativo muy complejo que se está discutiendo actualmente en el Brasil en el marco de la reforma impositiva.

Lo que queremos es tener una legislación nacional única, basada en solo cinco tasas (actualmente hay más de 30 tasas del ICMS) y una tasa interestatal unificada, y queremos establecer la prohibición constitucional a los estados sobre el otorgamiento de incentivos. Para ser sincero, no es el tipo de reforma que personalmente quisiera, pero quizá sea lo que estamos en condiciones de hacer en este momento, porque también hay que tener en cuenta las limitaciones políticas para seguir adelante. Si logramos hacer esto, habremos dado un paso en la dirección correcta. A modo de resumen: el ajuste fiscal realizado al nivel subnacional en el Brasil ha sido una experiencia exitosa que puede resultar de utilidad a otros países; y en materia de asignación de impuestos también puede ser útil nuestra experiencia, pues tenemos muchos problemas en esta materia, especialmente debido al IVA estatal. Muchas gracias.

Michael Butler pero los canadienses nunca lo estuvimos, por lo que se realizaron muchos esfuerzos para cerrar la brecha. Algunas de las diferencias mencionadas son producto de decisiones políticas. Por ejemplo, hace mucho tiempo, la constitución canadiense concedió a las provincias la jurisdicción sobre sus recursos naturales, y esto significó mayores beneficios para Alberta, que es una provincia petrolera. Otro ejemplo: 40 años de incertidumbre sobre si Quebec debería permanecer o no en la federación canadiense afectaron adversamente el rendimiento económico de esta provincia, reduciendo su PIB potencial. Para hacer frente al desequilibrio fiscal horizontal, el gobierno federal canadiense efectúa transferencias de recursos económicos a las provincias, aunque también impulsa otras iniciativas. Por ejemplo, la financiación federal de las autopistas, que se concentra en las provincias más pobres. Así, Terranova obtiene alrededor de 120 dólares más que el promedio per cápita, y la Columbia Británica, 5 dólares más. El gasto en carreteras no es una alta prioridad del gobierno federal, y se concentra en determinadas zonas del país. Otra importante categoría de gasto es la de bienes y servicios, que abarca el salario de empleados federales, los alquileres de oficinas, la adquisición de productos y servicios, los gastos de infraestructura, etc. Este gasto es normalmente discrecional y está sujeto a considerables influencias políticas y partidarias. En este rubro las diferencias son muy grandes: Nueva Escocia es la provincia

Como todas las federaciones, la canadiense tiene que enfrentar dos tipos de desequilibrios: el horizontal, que se refiere a las distintas capacidades de generar ingresos, y el vertical, que refleja una incoherencia entre la capacidad de generar ingresos y las responsabilidades de gastos en los niveles nacional y provincial. Comenzaremos con el desequilibrio horizontal. El Canadá tiene diez provincias y dos territorios (no entraré en detalles al respecto, pero son como colonias e insumen mucho dinero). En el mapa del Canadá (Figura 1) puede verse que hay una gran concentración de población: casi dos tercios de los habitantes se concentran en Ontario y Quebec, que son también las provincias de mayor peso político; las provincias del Este, aunque son de las más antiguas del país, tienen poca población; el Oeste ocupa un lugar intermedio en cuanto a cantidad de habitantes. Alberta, Ontario y la Columbia Británica son las regiones de más rápido crecimiento. La Figura 2 muestra las grandes diferencias del PIB per cápita en el Canadá (aunque no son tan marcadas como en la Argentina y el Brasil). En la rica provincia de Alberta, el PIB per cápita asciende a 51.000 dólares canadienses (equivalentes a unos 100.000 pesos argentinos). Las provincias más pobres, que son las que dan al Atlántico, tienen un PIB per cápita de alrededor de 22.000 dólares per cápita. La figura muestra cuál sería la distribución de la actividad económica del Canadá si el gobierno federal no hubiese aplicado programas correctivos. Algunos países podrán sentirse conformes con esto,

FEDERALISMO

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FISCAL

FIGURA 1 Concentración de la población en las provincias centrales

Columbia Británica 13%

Alberta 10%

Saska tchew an 3%

Te rra n

ov a1

,7%

Manitoba 4% Quebec 24% Ontario 38%

Isla del Príncipe Eduardo 0,4% Nueva Escocia 3%

Nueva Brunswick 2,4%

zonas con relativamente mayor actividad industrial o mayores beneficios. La Figura 3 muestra las diferencias en cuanto a la capacidad fiscal. Si cada provincia recaudara impuestos con tasas idénticas —en este caso, el promedio nacional de las tasas impositivas—, la creación de ingresos resultante variaría considerablemente de una provincia a otra. Entre un extremo y otro, la diferencia es de unos 4.000 dólares canadienses per cápita. Para cualquiera de las transferencias que se hacen contamos con una distribución que es la que se presenta en la figura. Si la provincia rica de Alberta aplicara la misma tasa a su base tributaria, se llegaría al resultado de alrededor de 8.000 dólares per cápita. Terranova obtendría un poco más de 4.000 dólares per cápita. Por lo tanto, el potencial de crecimiento de ingresos de provincias tales como Terranova, la Isla del Príncipe Eduardo o Nueva Escocia sería mucho menor que el de las provincias más ricas, como Alberta u Ontario. Por ende, el instrumento principal utilizado por el gobierno nacional en términos de transferencias explícitas es el sistema de igualación. El sistema de transferencias de igualación territorial es de corte netamente federal, asegura transferencias no condicionadas, está

que más recibe (1.500 dólares per cápita). Una vez más, la carga del gasto es mayor en las provincias del Atlántico. En una provincia más rica, como Ontario, también el valor del gasto se ubica por encima de la distribución igualitaria per cápita, pues la ciudad capital está ubicada allí, y en ella se realizan muchas actividades, y también en Manitoba el gasto es superior, porque tuvieron un ministro muy fuerte que logró ubicar las cosas por encima de esa línea. Otros programas que ayudan a equilibrar la situación fiscal son las transferencias directas a las personas, que incluyen el apoyo a la tercera edad, el pago a jubilados y pensionados, y los seguros de desempleo. Estos últimos beneficios tienden a concentrarse en provincias con crecimiento económico bajo y mayor proporción de personas de edad y desocupados. Las transferencias al sector de negocios incluyen las que el gobierno federal realiza a sus propias agencias y a los gobiernos locales, que no son muy importantes. Un sistema progresivo de impuesto sobre la renta de las personas físicas disminuirá las cargas tributarias de las provincias con menores ingresos personales, y viceversa, lo que obviamente producirá cierto efecto redistributivo. Las reducciones de impuestos a las empresas favorecerán a las

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

FIGURA 2 Diferencias del PIB per cápita excluyendo la redistribución federal del PIB (en miles de dólares canadienses)

Columbia Británica $32

Alberta $51

Saska tchew an $32

Te rra n

ov a$

22

Manitoba $29 Quebec $31 Ontario $41

Isla del Príncipe Eduardo $21 Nueva Escocia $22

Nueva Brunswick $23

porque algunas provincias tendrán signo positivo y otras, protegido por la Constitución, e insume algo menos del signo negativo, puesto que se analizan alrededor de 35 8% de los gastos del programa federal, por lo que repreimpuestos diferentes. Pero cuando se suman todos los senta una proporción bastante elevada de los gastos (10.500 millones). El sistema de igualación se basa FIGURA 3 en los ingresos y no en las necesidades. El siguiente es un ejemplo Diferencias en la capacidad fiscal muy sencillo de la forma en que se calcula el monto de la igualación. Dólares canadienses per cápita Si, en una entidad hipotética de cinco provincias, se aplica la tasa impositiva nacional promedio a las $8.000 ventas de nafta, por ejemplo, se obtendrán ingresos de $200 per cápita. Si se aplica la misma tasa im- $6.000 positiva a las ventas de combustibles de una provincia pequeña, $4.000 como la Isla del Príncipe Eduardo, se podrá obtener la cifra de $180 per cápita. En este caso, el gobier- $2.000 no federal paga de sus propios fondos la diferencia de $20 a la Isla del Príncipe Eduardo. Ahora bien, $0 CB Alberta Sask Man Ont Que NB NE IPE Terranova esto no resulta en realidad tan fácil,

PANEL DE

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FEDERALISMO FISCAL

FIGURA 4 Capacidad fiscal obtenida aplicando el sistema de igualación (2002-2003) Dólares canadienses per cápita Igualación Capacidad fiscal basada en los ingresos a partir de fuentes propias

$8.000

$6.000

Además de esto, tenemos la principal transferencia del gobierno nacional para servicios sociales, salud y educación. En la Figura 5 se observa que los dos casilleros blancos para las dos provincias más ricas son apenas un poco más pequeños que los correspondientes a las provincias que reciben el fondo de igualación. Además, hay NE IPE Terranova componentes de igualación en las transferencias más grandes del gobierno nacional, de modo que las provincias más ricas, como Ontario y Alberta, reciben un monto un poquito más ralo, y las otras reciben lo mismo. Se puede ver cómo se han nivelado las provincias ahora, lo que significa que si una provincia aplica las tasas medias de impuestos que existen al nivel nacional, esa es la cantidad de ingreso que puede esperar. No tiene obligación de aplicar esas tasas; pueden aplicar

$4.000

$2.000

$0 CB

Alberta

Sask

Man

Ont

Que

va a procurar que toda provincia que se encuentre por debajo de ese nivel lo pueda alcanzar. En algunas provincias, como la Columbia Británica, que ha pasado tiempos difíciles, se acaba de poner en funcionamiento este programa. En otras, como Terranova, aproximadamente un cuarto de sus ingresos provienen de este programa.

NB

signos positivos y negativos, el gobierno nacional le debe dinero al provincial y, obviamente, si sus déficits son superiores al superávit para cada una de las bases de ingresos, allí se aplica la igualación. Los resultados se presentan en la Figura 4. Las provincias con deficiencias generales de su capacidad fiscal reciben transferencias de igualación suficientes para llevar dicha capacidad al nivel de las cinco provincias estándares. Los pagos de igualación elevan al mis- FIGURA 5 mo nivel las capacidades fiscales de Transferencias federales: menores aportes a las provincias ricas todas las provincias beneficiarias. En otras palabras, si cada una de las ocho provincias beneficiarias reDólares canadienses per cápita caudara impuestos a las mismas Transferencias del gobierno nacional para salud tasas impositivas nacionales, sus iny servicios sociales gresos serían equivalentes en una $8.000 Igualación base per cápita. Estos ingresos toCapacidad fiscal basada en los propios ingresos davía se quedarían cortos en comparación con los que recaudan Ontario y Alberta. Las pequeñas franjas $6.000 rojas superiores colocan a cada provincia en un cierto nivel. Este nivel es un poco artificial; algunas provin- $4.000 cias ven ese elevado pico de Alberta y se preguntan por qué no pueden alcanzar ese nivel, que nos $2.000 costaría alrededor de 60.000 millones de dólares, pero el gobierno federal les dice que no, que tiene $0 en mente determinado nivel y que CB Alberta Sask Man Ont Que NB NE IPE Terranova

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

provincia que aporta

la migración interna en el Canadá, impulsada por la búsqueda de mayores beneficios sociales. Existen críticas al programa. Algunos bienes cuestan menos en algunas provincias y el sistema de igualación no toma esto en cuenta; en algunas provincias los bienes de capital son más baratos que en otras, es mucho menos costoso construir o instalar una fábrica. La igualación se basa únicamente en los ingresos y no en las necesidades; equipara los ingresos por crecimiento y no los ingresos netos. La Columbia Británica se ha quejado largamente de que cuesta mucho dinero mantener los bosques y obtener ingresos con ellos, y solamente se incluyen los ingresos brutos y no los ingresos netos una vez descontado lo correspondiente a los bosques. Es decir que, en algunos casos, se iguala la recaudación bruta y no la neta. En la medida en que las cargas tributarias afectan a la competitividad, las mayores tasas impositivas requeridas para financiar la igualación pueden de hecho disminuir la competitividad de esa zona, especialmente de las provincias no beneficiarias. En definitiva, la creación y perfeccionamiento del sistema canadiense de igualación no refleja factores económicos, sino una visión constitucional y moral del país: que todas las provincias deberían tener recursos suficientes para proporcionar servicios públicos comparables y niveles impositivos comparables. La igualación se considera, pues, un elemento que asegura la cohesión de la federación. El desequilibro fiscal vertical es otro de los grandes problemas del Canadá. Las provincias y territorios han dedicado mayores esfuerzos en corregir el desequilibrio fiscal verFIGURA 6 tical del Canadá que el horizontal, Comparación del PIB per cápita antes y después de la redistribución federal, 2002 y eso quizá refleje la influencia de las provincias más ricas que no reciben el beneficio de la igualación. El desequilibrio fiscal vertical refleDólares canadienses per cápita ja la situación en la cual uno o más $60.000 gobiernos de una federación no PIB per cápita después de la intervención federal pueden recaudar fondos suficienPIB per cápita real $50.000 tes para financiar sus responsabilidades programadas, mientras que $40.000 el gobierno central tiene más ingresos que los requeridos para financiar los diversos sectores bajo $30.000 su jurisdicción. Ejecutan programas costosos de atención de la salud, $20.000 educación, asistencia social (excepto de los ancianos), y servicios sociales, para una tasa de crecimien$10.000 to de aproximadamente 4% (Figura 7). Los programas nacionales son más reducidos (Figura 8) e inclu$0 CB Alberta Sask Man Ont Que NB NE IPE Terranova yen los beneficios a los jubilados, provincia que aporta

una tasa mayor o inferior. La idea es poner a todos en un pie de igualdad. La Figura 6 muestra la distribución del PIB per cápita en el Canadá antes y después de las acciones federales de redistribución. Las barras grises muestran lo que sucede luego de realizados todos los cálculos: el dinero para la atención de la salud, los fondos de igualación, los fondos para autopistas, etc., y así aumenta considerablemente el nivel de las provincias pobres, y a las dos provincias marcadas en negro les baja un poco el nivel, y por lo tanto se quejan, pero no con tanta fuerza como las que dicen lo buena que es la idea. Este programa ha producido bastante nivelación de oportunidades en el Canadá. La igualación ha recibido amplio apoyo en el país. Obviamente, el programa presenta algunos problemas, pero en general aun los gobiernos no beneficiarios se abstienen de criticar. El gobierno nacional ha introducido pequeños cambios en los mecanismos de igualación, que han permitido reducir sus costos; por ejemplo, a través de los años ha colocado un techo, y dice que va a pagar lo que establece la fórmula, pero si la cifra resultante supera determinada cantidad, no la va de pagar. Pequeñas cosas como esta permiten al gobierno nacional ahorrar dinero, quizás unos 1.000 millones de dólares, y eso no les gusta a las provincias. Por su parte, a las provincias beneficiarias les gustaría aumentar el programa para eliminar precisamente los aspectos que se han ido agregando a lo largo de los años y que reducen los costos al gobierno federal. La igualación ayuda a evitar

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FISCAL

Board destacó que la mejor situación del gobierno federal permitiPrincipales programas provinciales ría reducir su exigibilidad de deuda bajando drásticamente los costos Crecimiento del gasto medio anual del servicio de la deuda en el tiempo y logrando así importantes exAtención de la salud 5,3% cedentes. Educación 4,5% Las provincias señalan que el desequilibrio fiscal vertical no es 2,0% Asistencia social malo en sí mismo, sino que es una 2,0% Otros servicios sociales característica de la mayoría de las federaciones. Su principal argumento es que deben realizarse cambios 4,0% Todos los programas para que los programas sociales, en particular la atención de la salud, 0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% puedan recibir una financiación más adecuada. La Figura 9 muestra el gran incremento que han experilas transferencias a las provincias, los seguros de desmentado en el Canadá los costos sociales, de salud y de empleo y el manejo de los fondos de equiparación. educación en los últimos veinte años. Sin embargo, el dinero que el gobierno nacional les ha dado para enfrenSe llevaron a cabo dos estudios independientes de tar estos gastos no ha aumentado, de modo que la proproyección fiscal a 20 años encargados por los ministros porción cubierta por el gobierno nacional ha disminuido provinciales y territoriales de Economía —el estudio de y estos grandes programas representan 130.000 milloJoe Ruggeri, en 2001, y el del Conference Board of Canes para todos los gobiernos provinciales. nada, en 2002—, que arrojaron conclusiones similares: si no se diseña una acción correctiva, el gobierno fedeAlgunas provincias quisieran que el gobierno nacioral tendrá importantes excedentes (126.200 millones nal les transfiriera permanentemente una fuente de insegún el primer estudio y 85.500 millones según el segresos, para así poner fin al desequilibrio fiscal. De esa gundo) porque su ingreso crece más rápidamente, poforma se eliminarían las incertidumbres creadas por las drá pagar su deuda, y sus gastos crecerán a pasos menos prioridades del presupuesto federal. Dicen, “si nos dan acelerados, mientras que el sector provincial-territorial el IVA, eso emparejaría las cosas”, pero el gobierno naseguirá siendo deficitario (-12.300 millones y -9.700 micional ha rechazado esta posibilidad. La mayoría de las llones respectivamente) e incrementará su deuda, porprovincias se conformarían con transferencias federales que tiene que mantener costosos programas de atenmás elevadas —acompañadas por un factor correctivo ción de la salud. Los dos estudios difieren en cuanto a anual compensatorio de la inflación— para proporciolas causas de este resultado. El estudio del Conference nar una fuente de financiación adecuada y sostenible en el futuro, pero no han podido convencer al gobierno nacional FIGURA 8 para que las realice. Principales programas federales El gobierno federal rechaza la transferencia de fuentes de ingresos; quiere retener el control de las Crecimiento del gasto medio anual transferencias de fondos para poPrestaciones de vejez 3,7% der influir en las políticas. Así, para la población, la atención de la salud Transferencias a las provincias 1,9% para salud y servicios sociales —el programa más importante de los canadienses— se ha convertido Seguro de empleo 3,4% en un programa “nacional”, si no Igualación 2,5% una realidad constitucional. Con todo, mientras que el gobierno federal desea manejar las palancas de la política sanitaria, en la práctica se Todos los programas 2,9% muestra reticente a efectuar las 0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% transferencias. FIGURA 7

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

FIGURA 9 Respuesta federal al aumento de los costos provinciales de salud, educación y sociales

cada provincia que corresponde a las transferencias. Cuatro provincias reciben casi la mitad de sus ingresos del gobierno nacional. Las provincias ricas están obteniendo el 8, 9 ó 10% de sus ingresos del gobierno nacional. Como habrán notado, no les he hablado de las municipalidades. A las municipalidades les gustaría ser parte de esto. Sé que en América Latina las grandes ciudades tienen mucho más éxito al elevar su estatus más allá del que corresponde a una colonia. Un comentario final es que todo esto tomó forma cuando el Canadá tenía gobiernos centristas. La mayoría de los gobiernos producen casi el mismo tipo de política. Sabemos de todos modos lo que ha sucedido en los últimos veinte años. Estuvieron Margaret Thatcher, George Bush y Ronald Reagan, y hubo una división en el enfoque de las finanzas públicas. Si hay una tendencia fuerte hacia la rebaja de los impuestos, la reducción del valor de los bienes públicos, esto habrá de herir un sistema público basado en bienes públicos, en la provisión de servicios de salud pública. Hay un posible obstáculo futuro: si la derecha resurge —no es tan fuerte en el Canadá como en los Estados Unidos— puede hacerse oír, y no es muy afecta a los programas públicos, lo que puede constituir un problema en el futuro. Muchas gracias.

Por otra parte, el gobierno nacional ha cometido un gran error, pues hace cinco años comenzó a realizar recortes impositivos. Las provincias podrían haber recaudado sus impuestos, para llenar el vacío, lo que hubiese permitido mayor independencia de las transferencias federales. Desafortunadamente, algunas absorbieron la ideología del recorte de impuestos y también los recortaron —aun cuando necesitaban desesperadamente el dinero, la filosofía de Margaret Thatcher, Ronald Reagan y George Bush las atrajo de alguna manera—. El recorte provincial de ingresos ha debilitado el argumento provincial de la imposibilidad de afrontar los costos sociales, y ahora en algunas provincias grandes, como Ontario y Alberta, que han recortado impuestos, dicen que no pueden afrontar los gastos de salud, lo que trae aparejados unos cuantos FIGURA 10 problemas. El gobierno federal no parece tener interés en resolver este asunto. Por tanto, la mejor estrategia para las provincias es someter al escrutinio público el tema de la financiación de la atención sanitaria y de la educación, y su inadecuación. Se intensifican así las presiones para que el gobierno federal oriente sus excedentes presupuestarios directamente al incremento de las transferencias. En años recientes, las provincias han sido hábiles seguidoras de esta estrategia. La Figura 10 muestra el porcentaje de los ingresos del gobierno de

Transferencias fiscales como porcentajes de los ingresos de las provincias

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FISCAL

Oscar Cetrángolo Lo primero que quiero hacer es felicitar a los organizadores de este encuentro por haber incluido estas dos charlas introductorias, ya que tratándose de un seminario sobre federalismo comparado, es evidente que las experiencias del Brasil y el Canadá deben tenerse en cuenta, y las dos presentaciones trataron puntos centrales que deberíamos estar discutiendo ahora en la Argentina. En primer lugar, el Brasil ha sido durante los últimos diez años —y sigue siendo hoy— nuestro caso de referencia en materia de coordinación de ingresos y coordinación fiscal, de reglas macrofiscales, y hemos visto en una presentación breve pero muy precisa cómo estos aspectos están funcionando en ese país. La primera pregunta que surge es por qué funcionan en el Brasil y en la Argentina no, cuando claramente ese fue un tema de discusión muy intenso en nuestro país en los últimos años. También es muy importante tomar en consideración el caso del Canadá, por las razones opuestas, ya que la experiencia canadiense es todo lo que creemos que hay que debatir pero nunca hemos debatido, porque nunca llegamos a discutir verdaderamente cómo hacer para igualar regiones, para coordinar el gasto social. Hemos sufrido un proceso de descentralización muy salvaje y nunca hemos tenido una discusión razonable como la que se ha dado en el Canadá. Tomando estos dos ejes, más que presentar el caso argentino me gustaría revisar cómo ha sido el debate en la Argentina y qué deberíamos estar discutiendo hoy en materia de federalismo. Las experiencias brasileña y canadiense nos ayudarán a reflexionar sobre estos aspectos. Si bien el Brasil constituye un ejemplo fantástico de éxito en materia de coordinación del endeudamiento y de cierta razonabilidad en la discusión sobre el reparto de fondos, no nos olvidemos que ha tenido dos grandes virtudes que hicieron posible este hecho: primero, un aumento espectacular de la presión tributaria, ya que Brasil recauda más de 30 puntos de producto interno bruto mientras que nosotros no nos animamos a recaudar más de 20. La discusión sobre el reparto de fondos y las distintas maneras de igualar regiones, por ejemplo, sería mucho más fácil si recaudáramos 50% más de lo que recaudamos; no debiéramos olvidar eso. El Brasil no es más que un ejemplo de buenas relaciones fiscales; un ejemplo de país que recauda. En cuanto a la discusión del control del endeudamiento, no pasa tanto por los acuerdos que ha hecho el Brasil en comparación con los nuestros, sino por el hecho de que logró un bailout muy positivo, logró salvar la deuda de las provincias y, simultáneamente, negociar reglas. Nosotros hemos tratado de negociar reglas fiscales

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

sin darle nada a las provincias, lo que complicó mucho el debate. No logramos que los organismos internacionales entendieran este punto en su momento y hoy estamos discutiendo si hay bailout, y cómo hacer para que sea positivo, como lo fue en el Brasil, y para negociar reglas estables. Por otro lado, la idea de los temas que no estamos discutiendo y que habría que incorporar al debate nos lleva a un primer punto, es decir, que el federalismo no es la ley de coparticipación pese a que en la Argentina dicen lo contrario. ¿Y por qué aparece esta confusión en nuestro medio? A mi juicio, hemos tenido gran capacidad para transformar todos los problemas de políticas públicas en problemas de distribución de recursos Nación-provincias. Tres ejemplos muestran de qué manera hemos abultado la bolsa de los conflictos del federalismo con otros nuevos, ajenos a los problemas del federalismo. El primer ejemplo es que cuando abordamos la descentralización, o la transferencia de responsabilidades a las provincias en los campos de educación y salud, en ningún momento tratamos cuestiones como las que se debatieron en el Canadá. Hemos descentralizado los servicios de educación y devuelto los de salud simplemente porque la Nación necesitaba más recursos, quería aumentar la inversión pública o necesitaba hacer la reforma previsional. Una discusión sobre la coordinación y el mejoramiento de la eficiencia y la equidad de los servicios sociales se transformó en una mera discusión de reparto de fondos. El segundo ejemplo se refiere al sistema previsional. Cuando este sistema entró en crisis, desde fines de los años setenta hasta hoy, todas las discusiones sobre reformas o mejoras del sistema han incluido algún tipo de traspaso de fondos de las provincias a la Nación, y el resultado fue básicamente incrementar el conflicto Nación-provincias sin que se resolviera el problema de fondo, de manera que hoy seguimos teniendo un sistema previsional absolutamente irracional, por decirlo en forma sintética. El tercer ejemplo es un poco más discutible: en los años noventa el programa económico apuntaba a mejorar la productividad y la competitividad, y las políticas macroeconómicas terminaron influyendo en el conflicto Nación-provincias, ya que las reducciones de impuestos distorsivos terminaron siendo o bien presiones para bajar los ingresos provinciales o bien disminución de contribuciones patronales que de una manera u otra cambiaron el eje del debate sobre el reparto de recursos entre la Nación y las provincias.

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

Así llegamos a 1994, cuando, a los problemas críticos que nos impedían resolver el conflicto del reparto de fondos, que tienen que ver con la estabilidad macroeconómica, la presión tributaria, la crisis política etc., les fuimos sumando nuevos problemas. Esto llevó a pensar que la sanción de la ley de coparticipación era una empresa enormemente difícil. Pero luego de hacer la reforma constitucional volvió a imponerse la necesidad de sancionar una ley de coparticipación. La reforma constitucional llamó la atención sobre una falta que tenía la organización fiscal argentina, y sin darnos cuenta fuimos convenciéndonos de que, como era inminente la discusión de la ley de coparticipación, había que apurarse a incluir en esa ley todo lo que queríamos que apareciera. Y así la fuimos cargando con cosas que nunca debió haber tenido, en un escenario en el que era difícil sancionar una ley básica. Lo importante hoy es tratar de separar los temas que estaban en discusión, los que fueron apareciendo y los que hoy están presentes, y después veremos si entre los temas fundamentales del federalismo está o no la ley de coparticipación. A mi entender hay tres cuestiones básicas difíciles de resolver y que existían antes de los años noventa. La primera es la disparidad regional. El dato básico de este país es la fortísima disparidad regional. El Canadá realizó enormes esfuerzos por reducir las desigualdades regionales cuando la brecha de ingreso per cápita era de algo más de 2, antes de las transferencias de igualación, y pasó a 1,7 ó 1,8 después de las transferencias; en la Argentina, la brecha del producto bruto geográfico entre la provincia más rica y la más pobre es de 8,7. Los problemas sociales y fiscales asociados a semejante diferencia ponen de manifiesto una situación que no se resuelve con una ley de coparticipación ni con un sistema de transferencias de igualación territorial, porque existen problemas más estructurales y de fondo. A lo anterior se suma la falta de correspondencia fiscal que fue apareciendo en esta década, porque pensar que cada jurisdicción debe financiar sus servicios con sus propios impuestos en un país con semejante disparidad regional es agrandar sin sentido las diferencias regionales. La segunda cuestión es la falta de coordinación de las políticas sociales. Hemos heredado del siglo XIX una indefinición de coordinación en materia de educación y sobre todo de salud. Cabe recordar que en el siglo XIX la salud ni siquiera aparece como una demanda de política pública y no figura en la Constitución Nacional como objeto de definición de funciones entre la Nación, las provincias y los municipios. Por suerte —voy a decir una herejía—, hacia mediados del siglo pasado, con la política de Carrillo de salud pública, y otras, el gobierno nacional avanzó inconstitucionalmente con la apertura de hospitales nacionales, pero eso nunca se resolvió en la Constitución y tampoco se discutió en 1994. Lo cierto

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es que esos hospitales fueron descentralizados a jurisdicciones que, como acabamos de ver, tienen una enorme disparidad de ingresos y de capacidad para financiarlos, y al no existir una política federal de salud, eso nunca se ha discutido, no se han discutido transferencias compensatorias ni nada por el estilo, cosa que sí ha sucedido en educación. En efecto, en educación se ha avanzado, especialmente en la década del noventa, a la que en general todos contribuimos a criticar, pero de la que es bueno rescatar algo, y yo rescataría los esfuerzos por coordinar la educación, evaluar la calidad educativa y desarrollar una política educativa más federal. Ese es un punto que tenemos pendiente en materia de federalismo. La tercera cuestión, y finalmente la más importante, es el financiamiento del sistema previsional, que por su característica de derecho adquirido y por su naturaleza tan difícilmente tratable en términos políticos, siempre es una demanda que avanza sobre las restantes. Esta sociedad ha decidido en los últimos veinte años privilegiar la atención de la población de la tercera edad frente a la formación de capital humano, salud y educación. No digo que esté mal ni bien, lo que creo es que no se discutió en forma apropiada. Estos temas eran previos, y en la ley de coparticipación aparecieron legítimamente cuestiones como la armonización tributaria y la institucionalidad fiscal, que claramente se estaban discutiendo y se siguieron discutiendo. En los años noventa aparecieron genuinamente como temas de discusión un grupo de cuestiones que pasaron a formar parte del tratamiento de la ley de coparticipación y aumentaron la cantidad de conflictos en ese debate. Se trata básicamente de los temas relacionados con las reglas macrofiscales, el control de endeudamiento, el fondo anticíclico y el financiamiento de la infraestructura. Todo esto se fue incorporando al debate de la coparticipación. Si ustedes revisan los proyectos de ley presentados en la década del noventa verán que incorporan casi todos los temas antes mencionados, y se los pretende resolver mediante un acuerdo entre gobernadores y en un debate parlamentario. Me parece que estamos cometiendo el mismo pecado que cuando pensábamos que la ley de presupuesto lo resolvía todo, no siendo esta ley sino un resumen de otras leyes. Del mismo modo, la ley de coparticipación resume la solución de algunos conflictos pero no podemos cargarla con la exigencia de que resuelva todos. Hoy enfrentamos una crisis que cambia el debate, porque a las dificultades anteriores se suman las provenientes del descomunal aumento de la pobreza, el empeoramiento de la distribución del ingreso, la necesidad de reformular el sistema previsional, el cambio de potestades y funciones del gobierno, que ha sido muy abrupto en los últimos dos años (no olvidemos que el gobierno nacional se ha hecho cargo de buena parte de

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la asistencia social, en la que está ocupando una porción importante del presupuesto nacional). Por otra parte, con respecto a la política tributaria, en estos momentos no sabemos qué impuestos se van a cobrar dentro de dos años, porque hay muchos impuestos de emergencia; tampoco sabemos cómo se va a resolver el principal conflicto que está detrás de la ley de coparticipación, que es el sistema previsional, ni cómo va a quedar el reparto de funciones en el gobierno. Creo que no hay que resolver todo en una ley-convenio y que hay espacio para discutir reglas fiscales como reglas fiscales, y para introducir la coordinación del gasto social trabajando en las áreas de salud y educación sin necesidad de incluirla en la ley de coparticipación. Es necesario resolver el sistema previsional, y obviamente los problemas de la administración tributaria. Hay muchos temas que resolver, y no necesitamos esperar la definición del nuevo régimen de coparticipación para hacerlo.

La ley de coparticipación o el acuerdo federal, o lo que sea que rija a la Argentina en los próximos años, deberá ser una regla muy flexible y transitoria, porque el sistema tributario es transitorio y hoy la prioridad es salir de la crisis. Todos dicen que es importante sancionar una ley de coparticipación el próximo año; sin embargo, no todos los que afirman eso están de acuerdo en cómo debe ser esa ley. Un gobierno provincial podrá pensar que es necesario sancionar una ley de coparticipación porque, como la recaudación aumenta, es importante participar del reparto, y con respecto al desequilibrio macrofiscal, desde el gobierno central se podrá pensar que hay que tener una ley de coparticipación que permita a la Nación quedarse con los impuestos que sustituyen a las retenciones y así mantener los tres puntos del superávit primario. Entonces: discutamos cada cosa por separado y no todo simultáneamente. Muchas gracias.

Miguel Ángel Asensio Hay federalismos de origen centrípeto, cuyas unidades constitutivas terminan conformando una unión (caso típico, el de la “primera nación nueva” —como a ellos les gusta denominarse—, los Estados Unidos de América, con estados preexistentes que dan lugar a una federación), federalismos centrífugos, que emergen a partir de una unidad (como es el caso español, que constituye una semifederación, no una federación en sentido estricto, con autonomías y regiones con estatus constitucional), y federalismos en los que priva —o privó en su matriz original— la separación, con una asignación clara de funciones para un nivel y recursos para otro, y viceversa. Con el paso del tiempo, los antiguos esquemas de separación, observables en nuestra federación, que intentó reproducir el modelo estadounidense, han sido sustituidos por modelos de cooperación, y en algún caso de conjunción. En este marco, no podemos hablar solamente de recursos, gastos y funciones, o de transferencias que articulan la diferencia entre recursos y funciones, sin pensar cuál es el esquema de federalismo que deseamos consolidar. Incluso podríamos pensar que el modelo de cooperación al que se ha ido confluyendo, aun a escala internacional, ha sido reemplazado en algunos tramos por cierta alternativa de coerción. Un especialista muy reputado de la Argentina señaló que en alguna instancia hemos podido estar viviendo una especie de modelo de federalismo coercitivo, es decir, digitado

En primer lugar, quisiera expresar mi agradecimiento a las autoridades organizadoras: al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, al Foro de las Federaciones, al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y, fundamentalmente, a la Provincia de Santa Fe, a la que represento, por darme la posibilidad de expresar algunos conceptos. El marco de mi exposición es un esquema para el análisis de casos o experiencias de federalismo comparado y las lecturas que ofrecen para el caso argentino (tengo especial interés en esto último). A partir de este esquema conceptual, voy a trabajar con la idea de modelos federales y con la posibilidad de situar el debate en un marco integrado de discusión del federalismo fiscal; luego me ocuparé de las funciones, los recursos, las transferencias y otros aspectos. Por último, analizaré algunas alternativas para el caso argentino. Para comenzar, me voy a tomar una licencia en el campo de la economía y voy a invitarlos a evaluar la hipótesis de que, cuando discutimos problemas de federalismo fiscal —o nuevos esquemas de distribución o de fiscalidad, como diría Felipe González— en las federaciones o semifederaciones, debemos tener en claro dentro de qué modelo federal los queremos ubicar, porque el debate fiscal no puede separarse o abstraerse del tipo de federación a que aspiramos, del tipo de federación del que provenimos y del tipo de federación al que queremos llegar.

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centralmente, que va más allá de la alternativa de federalismo cooperativo, y según el cual una de las partes tiene determinados poderes y roles, y puede imponer ciertas reglas a las otras partes. Podríamos pensar también si en ese grado de evolución vamos a inclinarnos por fortalecer las asimetrías en las federaciones o no; es decir, si vamos a postular un federalismo más simétrico o si consideramos que eventualmente habrá que acentuar —como parecen plantear algunos— algunas asimetrías. La Argentina es una federación con grandes desigualdades económicas, políticas, demográficas y urbanas, con una megalópolis ampliamente conocida, considerada el ombligo histórico del país —aunque no nació allí sino en el Noroeste, como periferia de la economía argentífera que tuvo su centro en Potosí, pero finalmente se refundó a partir del país rioplatense—, desde donde se generó una asimetría colosal que en doscientos años de evolución económica, social y demográfica apenas si se ha logrado matizar, pero no revertir. No podemos hablar de una solución al problema fiscal si no tenemos en cuenta que en la Argentina existe un modelo federal profundamente arraigado en uno de los dos tipos de desequilibrios que mencionaba el colega canadiense: el desequilibrio horizontal, que se asienta en el desequilibrio regional, con enormes divergencias de potencial entre las regiones, que jaquean las posibilidades de lograr un federalismo fiscal equilibrado. Las instituciones fiscales deben atender y contener estas desigualdades. Por otro lado, habría que pensar si algunas figuras de modelos como el alemán —en el que el Senado cumple una participación importante y los delegados de los Länder desempeñan funciones específicas como representantes directos de los gobiernos de los estados— pueden tener alguna similitud con nuestra Cámara de Senadores, hoy con tres representantes por provincia (aunque por representación electiva); y si el tipo de modelo alemán interconectado o entrelazado, como algunos lo denominan, no podría deslizarnos inadvertidamente hacia una especie de centralismo virtuoso o unitarismo con descentralización, que no es lo mismo que federalismo con fuerte descentralización. Asimismo, quizás algunas figuras que pueden parecer peligrosas, tales como las cláusulas de entrada y salida que se incluyen en algunos modelos de federalismo, ofrezcan salidas coyunturales en el caso argentino. Estas medidas, tomadas con mucha precaución, pueden articular coyunturalmente algunos espacios, sobre todo en contextos de crisis como el nuestro. En síntesis: para hablar de federalismo fiscal primero debemos establecer a qué modelo de federación se aplicaría, y luego discutir el papel de la descentralización en ese contexto. El federalismo, según algunas

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definiciones, no puede ser entendido sin descentralización y sin que existan cláusulas que eviten la recentralización. (Obviamente, puede haber espacios de recentralización en la Argentina, no estamos negando la posibilidad de recentralizar ciertos rubros respecto de los cuales existe pocas capacidades administrativas en algunos ámbitos subnacionales, pero atendiendo al riesgo de que la falta de capacidad administrativa con frecuencia ha sido el argumento para no descentralizar nunca; si postulamos que los incapaces son eternamente incapaces jamás vamos a llevar adelante ningún tipo de descentralización.) Si, por el contrario, postulamos descentralizaciones folklóricas invitando a la descentralización per se, podemos cometer errores graves que supondrían problemas para las regiones en lugar de soluciones. Estos marcos son los que en definitiva van a condicionar el problema de la fiscalidad, como diría Felipe González. A la fiscalidad tenemos que llegar luego de establecer una suerte de marco o arquitectura de los federalismos deseados, los federalismos postulados, y, obviamente, los federalismos posibles. Las descentralizaciones como tales poseen dos grandes espacios. Algunos de ellos son los que se han recorrido en la década del noventa, en la que ha habido una descentralización sistémica: de un Estado que se postulaba como excedido de peso se pasó a una descentralización hacia el mercado, y este último pretendió sustituir —en muchos casos fallidamente— algunas funciones que correspondían a aquel. El otro espacio es el de la descentralización intrapública, en la que dentro del gobierno se discuten las funciones que puede desempeñar el centro y la periferia de las organizaciones gubernamentales o federales, y se determina qué funciones que no cumple el centro pueden cumplir las provincias y los municipios. El debate sobre el federalismo fiscal, que es un sistema, debe hacerse a partir de un enfoque también sistémico. La Figura 1 presenta un modelo ampliado de descentralización fiscal. Por lo común, cuando se trata este tema se piensa básicamente en un problema de recursos, de funciones y de transferencias que tienen que tapar el agujero entre la escasez de recursos para desempeñar muchas funciones y el exceso de recursos para cumplir unas pocas. El desequilibrio vertical (es decir, que es el gobierno federal el que recauda y son las provincias las que principalmente gastan) que mencionaba Michael Butler se refiere a la diferencia que existe entre contar con recursos excedentes normalmente en el centro o en las federaciones, y que, en todo caso, tienen que transferirlos a los niveles subnacionales, donde hay más obligaciones que recursos. Las transferencias son las que tapan el agujero, y dentro de ellas, en término de los usos argentinos, aparece la famosa coparticipación de los impuestos.

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FIGURA 1 Modelo ampliado de descentralización fiscal Propios

Exclusivas

Concurrentes

Compartidos ASIGNACIÓN DE FUNCIONES

ASIGNACIÓN DE RECURSOS Participados

Delegadas TRANSFERENCIAS

INSTITUCIONES FISCALES

MODELOS RELACIONALES

Jerárquico o “principal agente” Mixto

Condicionales

No condicionales

Instituciones presupuestarias

Hemos dividido los recursos en propios, compartidos y participados, y las funciones, en exclusivas, concurrentes y delegadas. Sostenemos que tiene que haber un acuerdo previo en torno a estos aspectos. Antes de abordar la problemática de los recursos, no sería ocioso que replanteáramos una discusión ilustrada sobre las funciones, porque tenemos algunos aspectos relacionados con las funciones desempeñadas en la órbita de la ciudad macrocefálica de Buenos Aires, que en última instancia son financiadas por el presupuesto federal, es decir, por el resto de los actores de la federación. Situaciones como esta han sido abordadas de otra manera en escenarios internacionales, tales como los distritos especiales de Hamburgo y Bremen, en Alemania. El problema de las megaciudades es una cuestión a resolver en este contexto. Antes de pelearnos por recursos tenemos que plantearnos qué ocurre con los modelos organizacionales para desempeñar las funciones. En la Argentina, el tercer nivel, que es el municipal, no es un aspecto demasiado debatido, pero de acuerdo con algunas experiencias internacionales sobre las que no me puedo extender podemos encontrarnos con figuras supramunicipales o inframunicipales. Consecuentemente, este tipo de circunstancias o alternativas, tales como los aglomerados belgas o los suizos —que en alguna oportunidad en nuestra provincia tuvieron que ver con la llamada Prefectura del Gran Rosario (porque tenemos nuestra propia megaciudad en el ámbito provincial)—, tienen que ver con que en un esquema federal los grandes aglomerados pueden tener articulaciones organizacionales distintas a ese tradicional formato que tenemos metido en la cabeza, en el que hay

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

Pautas de endeudamiento

No jerárquico

solamente tres instancias: Nación, provincias y municipios, y nos olvidamos de que puede haber más niveles; en los Estados Unidos, por ejemplo, hay cinco o seis: el estado federal, los estados originarios, condados, municipios, concejos municipales urbanos, etcétera. La coparticipación de impuestos es solamente una parte y no el centro del problema; el federalismo fiscal es mucho más que eso. Tenemos que pensar en las otras dos patas que forman un esquema: las instituciones fiscales, cuya ausencia termina por generar en las federaciones las famosas externalidades fiscales negativas para los socios que se portan bien de parte de los socios que se portan mal —es indispensable concordar sobre este aspecto—, y los modelos relacionales. Esto parece ser una novedad, y me van a permitir que lo postule como una inquietud para el caso de la Argentina, aunque también rige para otros países: si pensamos en un federalismo meramente delegativo, con una jerarquía y el supuesto de que las provincias y los municipios son meros agentes de un nivel que se acepta como dominante en la federación, o si pretendemos construir una relación no jerárquica, entre iguales, en la que no hay primus inter pares, y en la que eventualmente la Nación se tiene que sentar a hablar con las provincias, y las provincias con los municipios. Por supuesto, en ese caso podrán aplicarse modelos mixtos que articulen todo el sistema. El de las instituciones fiscales es un tema muy importante y debatido, aunque no se refiera a los números, al “cuánto me toca”, que es una discusión eterna, agotadora, árida, angustiosa casi, en la Argentina (y también en otros países), que pareciera inhibir cualquier otro tipo de debate, porque el “cuánto me toca” es un

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de la Argentina). Creo que debemos ir en alguna de las direcciones señaladas, pero con mucho cuidado de no legislar instituciones fiscales o reglas fiscales cínicas que luego no se cumplan. La Argentina ha sancionado una Ley de Administración Financiera y una Ley de Responsabilidad Fiscal, y se ha acordado con las provincias la formulación de presupuestos plurianuales y pautas de transparencia fiscal. Los dos últimos acuerdos establecen un mecanismo de bailout para las provincias endeudadas. La experiencia argentina muestra la dificultad de cumplimentar las normas de disminución del déficit y equilibrio fiscal en condiciones de recesión y depresión económica. Con respecto a las pautas de endeudamiento, concuerdo con los anteriores expositores y solo deseo agregar que pertenezco a una provincia donde las externalidades fiscales negativas han sido visibles, y si bien tenemos el mayor respeto por nuestros colegas de la federación, cabe señalar que esto puede representar un problema para una federación que tiene que ser estable y organizada a través del tiempo. Cuando el gobernador Itamar Franco del Brasil, a fines del año 1998, dijo que no iba a pagar la deuda externa, eso produjo el colapso de la federación brasileña y dio lugar a bailouts, es decir, el gobierno federal intervino para salvarlo, pero no se evitó el gravísimo problema que tuvo el Brasil y que, en última instancia, repercutió en la Argentina a partir de 1999. Este fenómeno todavía no ha sido evaluado adecuadamente en el contexto de la megafederación que es el Mercosur. Entre las instituciones-órgano, creo que el Órgano Fiscal Federal tendrá que optar por un enfoque unitario, una única función, solo la fiscal, por una visión dual —donde debería incluirse el problema del endeudamiento, semejante a la Australian Grants Commission [Comisión Australiana de Subvenciones] o el Australian Loan Council [Consejo de Préstamo Australiano]—, o por la incorporación de funciones de tipo plural. En cuanto a la posibilidad de coordinación entre la Nación y las provincias, quizás el ECOFIN (Comité Responsable de Economía y Finanzas de la Unión Europea) constituya un modelo con arreglo al cual los ministros de Economía de las provincias, u otros funcionarios, y el ministro de Economía de la Nación se reúnan periódicamente en una especie de consejo federal de coordinación económica y fiscal, para que las provincias y los municipios se enteren de las grandes decisiones que afectan al funcionamiento de la federación —ya que al instante siguiente de que se den a conocer van a repercutir visceralmente en su futuro, sus finanzas y su economía— y puedan dialogar sobre estos aspectos. Por último, puede haber otros organismos que se vuelvan un poco más federales, tales como la Administración General de Ingresos Públicos, que ha estado

elemento que termina por generar una especie de bloqueo. Las instituciones fiscales pueden entenderse desde una perspectiva doble: como instituciones-norma, y en ese caso establecen las reglas del juego por medio de leyes, decretos, resoluciones o de reglas informales no escritas, que a veces son más fuertes que las escritas, y como instituciones-órgano, que son los entes y organismos encargados de articular y preservar el funcionamiento del sistema. Cuando hablamos de instituciones fiscales en la Argentina, algunos piensan en la Comisión Federal de Impuestos o en el Órgano Fiscal Federal previsto en la Constitución, sin embargo en ambos casos se trata de instituciones-órgano, como la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), y también hay que pensar en su federalización. Uno de los modelos más conocidos de instituciones-norma es el europeo. En la matriz del modelo europeo, que es el esquema originario de Maastricht, se estableció que no podía haber un margen de más de 60% de la deuda sobre el producto interno bruto en cada uno de los miembros de la megafederación europea, y que no podían tener un déficit fiscal superior a tres puntos del PIB. Esas fueron las dos pautas claves del esquema originario de Maastricht, pero luego, en las cumbres de Amsterdam y de Dublín, en el llamado Pacto de Estabilidad y Desarrollo Europeo —hoy en plena discusión en Europa— se planteó que el déficit fiscal de cada uno de los miembros ni siquiera debía ser de tres puntos, sino que debía tender a cero, y que, además, en lugar de tener un equilibrio corriente en la ejecución presupuestaria, se debía definir un equilibrio total. Con esto se llega a violar la regla de oro clásica de la escuela manchesteriana de Adam Smith, de equilibrio entre ingresos corrientes y gastos corrientes; nosotros, en todo caso, podríamos endeudarnos para lo que nunca hemos discutido: hacer obra pública, hacer inversiones. Esta discusión, que es de enorme importancia y que a veces se subsume en el debate sobre reglas fiscales, tiene plena vigencia, porque los dos grandes socios de la megafederación europea no pueden cumplir con el 3% y están pensando cómo hacer para lograr algún tipo de contabilidad creativa para llegar a este porcentaje. Al respecto, me interesa plantear el riesgo de postular algunas normas, que en principio pueden ser buenas, pero que después no pueden cumplirse. Así ocurrió en los Estados Unidos con la ley Gramm-Rudman-Hollings, que pretendió fijar una trayectoria descendente del déficit; si embargo, el presidente Ronald Reagan terminó con el déficit fiscal más grande de la historia, 250.000 millones de dólares (una vez y medio el producto interno bruto de la Argentina), y hoy Estados Unidos, pese a haber tenido una ley que postulaba el déficit fiscal decreciente, presenta un déficit de 447.000 millones de dólares (tres veces el producto interno bruto

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borbónico y centralista, si me permiten el vocablo, o un federalismo en el que se acentúe la cooperación pero también aparezcan posibilidades para la descentralización con responsabilidad. La Figura 2 presenta dos escenarios posibles para el federalismo fiscal y la armonización tributaria en la Argentina, los que obviamente no son excluyentes de otros y de figuras mixtas: una de perfeccionamiento del camino coparticipatorio conocido, y otra en la que nos dirigimos hacia una mayor descentralización, incluso de las potestades fiscales. Muchas gracias.

dando pasos en esa dirección. Así quizás, a través de algún mecanismo consultivo en el que participen representantes de provincias, o de un esquema direccional en el que pueda constituirse una forma de directorio, tengamos, como decía el colega brasileño, no en cuanto a sus postulados y ni siquiera al esquema organizacional primario, sino en los mecanismos de administración tributaria, la posibilidad de introducir federalismo, ya sea un federalismo estricto o uno donde campeen mayor descentralización y mayor autonomismo, y finalmente, donde tengamos que optar entre un federalismo más

FIGURA 2 Escenarios para el federalismo fiscal y la armonización tributaria en la Argentina

DOS OPCIONES BÁSICAS

Profundización y perfeccionamiento del sistema de participación

Descentralización tributaria con responsabilidad fiscal

• Ampliación y cambios en los impuestos incluidos • Fórmulas de reparto basadas en criterios objetivos

• Nuevos impuestos en poder de las provincias • Alícuotas suplementarias sobre las existentes

En ambos casos: CREACIÓN Y MEJORA DE LAS INSTITUCIONES FISCALES

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

Carlos Fernández Gracias por invitarme a participar de este evento. Entiendo que este es un tema importante para debatir, sobre todo en momentos en que en la Argentina se está transmitiendo la decisión política de discutir y avanzar en la resolución del tema del federalismo fiscal que nos ha llevado tanto tiempo. Acostumbrado durante muchos años a participar en este tipo de eventos y discusiones de trabajos, la sensación honesta es, como decía Mafalda, “¡otra vez sopa!”. Otra vez hablar de la coparticipación, de las cuestiones técnicas, de los trabajos realizados, de las experiencias internacionales, que obviamente no subestimo ni descarto, todo lo contrario, porque merecen ser consideradas. Lo cierto es que, posiblemente porque buena parte de mi vida profesional la he dedicado a este ámbito, tengo la sensación de fracaso personal, porque hace mucho que estamos intentando resolver el tema del federalismo, darle más racionalidad, más estabilidad, mejores perspectivas, pero —y a las pruebas me remito— no hemos conseguido mucho. Las experiencias internacionales son, insisto, muy válidas y deben tenerse en cuenta, pero a la luz de la práctica misma creo que no debemos perder de vista que los argentinos somos, digamos, especiales. Y si esa característica la trasladamos al ámbito de las relaciones intergubernamentales, diría que tenemos nuestras características muy específicas que no debemos perder de vista en el momento de enfocar esta cuestión para tratar de darle una salida. Claro está que a nadie le gusta el sistema de federalismo que tenemos. Me he cansado de hablar con gobernadores, ministros, intendentes, secretarios de Hacienda, especialistas, técnicos, organismos multilaterales de acá y de afuera: a nadie le gusta. Lo cual es raro; a mí me da por desconfiar un poco... Y cuando digo que los argentinos somos medio “bichos” es porque hay unos cuantos a quienes les viene bien el sistema tal como está dado, pero claro, hay que oponerse, hay que decir “esto no me gusta”. Y ahí hay una razón llamémosla metodológica o política: nunca logramos ponernos de acuerdo y decir “este es el sistema”, aun diseñado técnicamente y después buscar un camino de transición que sea cambiar progresivamente lo que tenemos. Nadie está pensando que se puede hacer de un día para otro. Creo que hay unos cuantos pícaros, que en verdad no sé exactamente bien quiénes son pero puedo darme una idea, que critican, pero al estilo del tero, ¿no?: “mientras tanto seguimos para este otro lado, que la cosa no viene tan mal”… Comparto plenamente las visiones de mis anteriores interlocutores en el sentido de que el federalismo es mucho más amplio que la ley de coparticipación, pero —y posiblemente esto sea producto de nuestros fracasos

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anteriores— también siento la necesidad de avanzar hacia algún lado; no podemos seguir en idas y vueltas, poniéndole parches a nuestro querido sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. Por eso rescato la decisión de decir: “vamos a discutir, y empecemos por las relaciones fiscales, tomemos la coparticipación y veamos qué pasa”. Esto, obviamente, no es todo; hay un sinnúmero de temas para incorporar a la discusión, y no son menores: la distribución geográfica del gasto nacional, el endeudamiento de las provincias, todo lo que está haciendo la Nación en cuanto a su reestructuración en este momento, como tampoco es menor el tema de los planes sociales. Obviamente estas cuestiones forman parte de la discusión del federalismo, pero la ley de coparticipación, el sistema de participación es malo, es criticable y hay que corregirlo. Encarémoslo sin perder de vista el resto de las variables, porque este sistema es malo, hay indicadores que son, yo diría, brutales en cuanto a la lectura fría de las cifras. Si analizamos el gasto provincial per cápita, es decir, tomamos cuánto gasta una provincia y lo dividimos por el número de habitantes, y luego hacemos lo mismo con todas las provincias y examinamos los resultados, veremos que la dispersión es brutal, ya que el gasto per cápita de una provincia puede ser cinco veces mayor que el de otra. Técnicamente, semejante dispersión es difícil de explicar. De la misma manera, si tomamos un esquema fiscal, podremos ver que una provincia muy postergada puede financiarse con recursos de origen nacional en un 80 ó 90%, del esquema total de 100% del gasto, 90% lo financia con recursos del régimen de coparticipación. Para otras provincias la cifra es de 40 ó 50%. Podemos arrimar algunas ideas para explicar esto, pero estamos lejos de dar una explicación técnica. Si eso lo analizamos dentro del funcionamiento del sistema de las relaciones fiscales, seguramente la provincia con mayor gasto per cápita tendrá un incentivo menor para hacer más eficiente su gasto que la que gasta menos. La provincia que financia su presupuesto con un 5% ó 7% de recursos propios, muchas ganas de salir a recaudar impuestos propios no va a tener. Hay elementos dentro del propio sistema que no tienden a la eficiencia que, naturalmente, por sentido común, debería buscarse. Por eso también nuestras discusiones son muy distintas de las que se plantean en otros países. Nos estamos preparando para debatir una nueva instancia de la ley de coparticipación y sucede que en la Argentina no hay estimaciones del producto bruto geográfico, es decir, no sabemos cuál es la producción de cada provincia; tenemos una idea orientativa, la CEPAL cuenta con datos,

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aportando elementos muy contundentes para un crecimiento de la economía a mediano plazo. A los pícaros, habrá que convencerlos de que estamos hablando de una torta que suma 100, y que en algún momento alguno puede tener que ceder un poquito para que otro gane. No va a ser en el corto plazo, yo le doy mucha importancia a la estrategia de negociación y a la metodología de pasar del sistema actual al nuevo sistema. Las cuestiones técnicas, las definiciones de si el sistema va a ser más progresivo, más redistributivo, si va a tener 5 indicadores, 4 ó 3, si va a estar más o menos descentralizado, son muy importantes, pero hay que lograr un acuerdo previo para luego encarar con seriedad estas discusiones. La reforma constitucional de 1994 no casualmente habla de un acuerdo de gobernadores, que es un acuerdo político para avanzar en este sentido. Mi mensaje es este: soy optimista porque hoy existe la decisión política de abrir este paquete. La tarea no será fácil, pero se va a lograr definir el rumbo hacia el que tenemos que marchar, con una metodología que progresivamente nos irá llevando a corregir las distorsiones que existen actualmente en el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. Gracias.

pero son insuficientes. Y se trata de un dato central: si no sabemos cuánto producimos en cada una de las provincias, no es fácil encarar esta discusión. Soy ahora menos ambicioso con respecto al tratamiento de la coparticipación y me contentaría con encontrar el rumbo e ir avanzando, poco, pero hacia el lugar correcto. En ese contexto, creo que hay que plantearse cambiar la ley de coparticipación y el esquema del federalismo, aunque sea en el largo plazo, pero tratando de buscar un enfoque estructural. ¿Por qué un cambio estructural? Porque, a mi juicio, debemos discutir sobre todo las relaciones fiscales Nación-provincias. Si logramos adecuar el régimen de coparticipación mejorando la eficiencia del sistema y trabajando con indicadores primarios y secundarios, y hacer algunos ajustes en el sentido correcto por un lado, podremos, por otro lado, alcanzar un acuerdo político en serio e introducir elementos de responsabilidad fiscal en la propia ley de coparticipación, como ley-convenio donde intervengan todos: el Ejecutivo nacional, el Congreso, los ejecutivos provinciales, las legislaturas provinciales, y generamos un verdadero compromiso en el que se vislumbre a futuro alguna estabilidad, obviamente política, pero que no interfiera en el sistema de relaciones fiscales, estaremos

Fernando Navajas Uno de ellos es que no contribuye a la eficiencia de la asignación del gasto público, otro, que genera una baja correspondencia entre los ingresos y los gastos, o que crea problemas que han venido erosionando, distorsionando y exacerbando la puja distributiva, los problemas denominados de propiedad común. Tampoco la equidad distributiva regional está resuelta por el sistema argentino (Carlos Fernández ha dado ejemplos en este sentido sobre el gasto primario), que no satisface los objetivos que podrían plantearse, al menos no con arreglo a lo expuesto por Michael Butler, quien nos condujo de manera tan clara por el proceso canadiense. Las correlaciones de la distribución de gastos de transferencia que se hacen en la Argentina y los indicadores de pobreza no dan bien, y es evidente que en este campo hay mucho que hacer. En cuestiones de transparencia y control ciudadano, esto es, que la gente sepa quién paga determinados gastos o determinados recursos, cómo se financian, el sistema tampoco está funcionando bien (yo soy economista y sin embargo muchos aspectos no los entiendo; me pregunto cómo los entenderá el ciudadano), de modo que también en este campo hay mucho por hacer. Por último, en cuanto a las

Quisiera hacer el agradecimiento de rigor al PNUD por invitarme a participar en este seminario. La primera reflexión que quisiera presentarles es que se pueden tomar posiciones amplias o restringidas con respecto al concepto de federalismo. Visto convencionalmente como un sistema de transferencias gubernamentales fiscales, en este momento está planteado como una institución. Se puede preguntar si el sistema de federalismo argentino necesita ser reformado, si esa reforma es fundamental o poco importante, si existe un vacío de diagnóstico en el país. La manera de enfocar el federalismo argentino, al igual que otros temas en el campo de la economía, proviene de una interacción de cuestiones legales, constitucionales, de diseño económico y, obviamente, de equilibrio político y social, sin mencionar las de evolución histórica y dependencia de sendero, que en parte determinan cuestiones constitucionales; en este sentido Miguel Ángel Asensio mencionaba al comienzo de su exposición que el punto de partida histórico de cada país es determinante para el tipo de modelo de federalismo que se desarrolle. La pregunta sobre si el sistema federal necesita ser reformado abarca distintas dimensiones o puntos de vista.

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restricciones presupuestarias blandas y bailouts, desde la presentación de Eduardo Guardia en adelante aparecen como temas de importancia. Claramente, pues, el sistema necesita ser reformado en la Argentina. La pregunta es si se trata de una reforma importante o poco importante. Yo diría que es uno de los dos problemas centrales del país. Desde el punto de vista del diseño económico, el país enfrenta dos problemas de incentivos fundamentales: tiene que hacer un acuerdo con el exterior para tratar de resolver su deuda —estoy razonando en términos puramente fiscales— y, desde el punto de vista interno, tiene que generar los incentivos adecuados para llevar adelante una consolidación fiscal. La Argentina acaba de decretar que tiene una provincia número 25, a la que va a destinar el 3% del PIB todos los años; se trata de una decisión bastante importante, no nos hemos dado cuenta, pero es una provincia virtual. Y luego tiene que redefinir cuál va a ser el sistema de incentivos por el cual los distintos niveles de gobierno pasarán a generar el 3% que se va a llevar la provincia número 25. Hay un juego de dobles incentivos que la Argentina tiene que negociar para que el resto del mundo acepte el 3% que va a ser depositado en la provincia virtual número 25, y el resto del país se reacomode para generar los incentivos adecuados para que ese 3% sea sostenible en el tiempo. Y esto me lleva nuevamente al punto de las distintas dimensiones, y a decir que puede haber lógicas microeconómicas, sociales, sectoriales, etc., pero lamentablemente la macroeconomía domina varias instancias de la historia económica de la Argentina; el diseño macroeconómico determina gran parte de la situación actual y en eso reside su importancia. Más adelante me referiré a aspectos que considero esenciales en materia de definición de gasto público o de bienes públicos. Por último, ¿existe un vacío o falta de estudios o propuestas? Yo diría que no. Hace unos momentos Carlos Fernández empezaba diciendo “otra vez sopa”, y lo cierto es que, por ciclos (uno durante la segunda mitad de los años ochenta, empezando por la ley de presupuesto de 1986 que condujo a la ley de 1988, y luego en los años noventa, cuando comenzó a aparecer la crisis macroeconómica), han ido apareciendo diversas discusiones y propuestas, y hoy en día prácticamente todos los centros de pensamiento del país presentan propuestas de distinto tipo. Lo que se observa en la Argentina es falta de operatividad, de capacidad para llevar a la práctica las propuestas en el terreno político, y de consensuar estrategias. En este aspecto, comparto algo que se dijo antes: que necesariamente vamos a tener reformas incrementales; parece que la historia de los blueprints puestos con supositorios en la Argentina se terminaron, este es

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un dato de la realidad. La pregunta es si se puede avanzar con reformas incrementales en la dirección adecuada. Pasando a la perspectiva económica pura del federalismo fiscal: el área de las finanzas públicas siempre se articuló en tres instancias interconectadas: una tiene que ver con la asignación eficiente del presupuesto, esto es, la determinación de los bienes públicos y del gasto público, lo cual es una cuestión pura y exclusivamente asignativa que responde directamente a razones de descentralización, en el sentido de que la provisión de los bienes públicos sea local, es decir, esté cerca de quienes los van a recibir (segunda instancia), y se financie mediante impuestos (tercera instancia). La idea es que quien lleva adelante el gasto vea el costo de llevarlo adelante, y a esto básicamente se refiere el llamado principio de correspondencia fiscal. Como ocurre con cualquier otro principio, el de correspondencia fiscal es un principio con el que uno puede volverse talibán o puede enfocarlo de manera razonable. ¿Por qué digo esto? Porque en las propuestas de llevar el principio de correspondencia fiscal a los extremos, muchas veces quedan en el camino algunas de las cosas que mencionaba antes sobre la asimetría de las distribuciones de las bases tributarias en un país que concentra gran parte de los recursos en determinadas zonas geográficas; es decir que hay, en primer lugar, un problema de factibilidad de la descentralización, y luego surgen los problemas mencionados en relación con la equidad y la representación política, de generación de un mismatch entre la representación política de un país y la forma en que la correspondencia fiscal quiere ser implementada. Otros temas, tales como el problema distributivo, se relacionan con la desigualdad de las bases imponibles y la desigualdad del ingreso regional. Esto se veía claramente en el caso de las provincias del Canadá. Por su parte, Oscar Cetrángolo se refería a la dimensión de las desigualdades en la Argentina. Las desigualdades son factores que generan presiones para que se lleven a cabo reformas o se efectúen redistribuciones igualadoras. Los datos, al menos los que yo he utilizado en el análisis de los productos per cápita provinciales, muestran una cosa curiosa: mientras que la distribución personal del ingreso en el largo plazo (desde que se dispone de registros razonables, a comienzo de los años setenta, hasta ahora) presentaba un deterioro muy marcado, al analizar la distribución regional del ingreso sobre la base de los PIB provinciales —con todos los errores de medición que existen— no se encuentran discrepancias terribles. En realidad, lo que pasa es que provincias como la de Buenos Aires, que eran las de mayor PIB per cápita en su momento, han sido alcanzadas por otras o quedaron rezagadas junto con un proceso de deterioro en la distribución del ingreso en los grandes centros urbanos.

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Es decir que si bien el fenómeno argentino muestra grandes discrepancias en materia de niveles de ingreso, no presenta una marcada desigualdad en cuanto a las regiones. La predominancia central de lo macroeconómico en la reforma, desde la perspectiva económica, es mayúscula; aparecen después otras cuestiones relacionadas con opciones de descentralización tributaria, expuestas claramente en la presentación de Eduardo Guardia para el caso del Brasil. En la Argentina existen distintas propuestas, tales como establecer un IVA dual o compartido con las provincias, crear un régimen de participación respecto de los impuestos a las ganancias y bienes personales, y otros temas de tira y afloje clásicos, como la reforma de los impuestos a los ingresos. Todas estas cosas pueden ser necesarias para fortalecer el principio de correspondencia fiscal, y concuerdo con Carlos Fernández cuando decía que hay elementos técnicos que se irán determinando, ya que probablemente las cuestiones minúsculas técnicas no sean las centrales. Sin embargo, hay bastantes ejemplos de la experiencia internacional, por ejemplo lo que decía Eduardo Guardia sobre preferencias por uno u otro tipo de impuestos, que pueden ser de utilidad para nuestro país. A continuación, quisiera referirme al núcleo del federalismo fiscal, que es la coparticipación tributaria en sí. La coparticipación es un mecanismo de transferencias que indudablemente necesita ser reformulado y comprende la distribución primaria y la distribución secundaria. Las discusiones más ásperas en la Argentina se producen a raíz de las propuestas de eliminación de la distribución primaria, es decir, tratar de que haya una definición clara de cuáles son los recursos de la Nación y cuáles los de las provincias, y luego que todo proceso de distribución ocurra entre las provincias. Esto es razonable como dirección para la correspondencia fiscal, pero es más un mito que una realidad (lo digo desde un punto de vista técnico). No creo que principios como el de descentralización total puedan llevarse a cabo en nuestro país. Las propuestas que profundizan la correspondencia fiscal “en el margen”, tales como congelar los ingresos de determinados gobiernos subnacionales y que luego todo el gasto nuevo sea recaudado con nuevos impuestos, esto es, con impuestos que sean transferidos, tampoco me satisfacen si no existe un acuerdo irreversible y claro de hacia dónde se está marchando. Sin duda el proceso de distribución del ingreso en la Argentina tiene que ser más claro, en el sentido de que no haya una maraña enloquecedora de distribuciones formales, informales, condicionales, incondicionales, sino que se trate de construir un sistema mucho más transparente, al estilo del canadiense. Al respecto, surgen restricciones legales o constitucionales en la Argentina, ya que la Constitución de 1994, en su artículo

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75, inciso 2, que es extremadamente largo, invoca a la equidad en términos de bienes públicos y sociales, calidad, oportunidades de acceso, etc., lo que da claramente la idea de que el objetivo final —la provisión de bienes públicos— tiene que ser relativamente igual a lo largo del país, y siendo esto así desde el punto de vista teórico, es claro que tiene que haber un sistema de transferencias, de modo que la propuesta de descentralización completa con correspondencia fiscal se cae por sí sola. Imagínense por un momento si cualquiera de los que hoy proponen correspondencia fiscal a ultranza en la Argentina hubiese tratado de hablar con el canciller alemán en el momento de la unificación alemana para proponer “que cada uno vaya con lo que tiene”, claramente eso se contradecía con los objetivos políticos de la unificación en términos de la provisión de bienes públicos. Esto es importante, pero no significa que haya que abandonar la búsqueda de mayor correspondencia fiscal, que es esencialmente un proceso de descentralización, sobre todo de capacidad de recaudación. El sistema canadiense se basa en una idea de igualación, y en eso tiene que ver con la distribución secundaria que, como decía Michael Butler, en una primera etapa, en el nivel horizontal, no mira cuestiones relacionadas con el tipo de necesidades sino el concepto de capacidad tributaria, y eso es fundamental. No habrá un buen federalismo si no hay capacidad de recaudación descentralizada, y ese es el trabajo que hay que hacer. Esto se relaciona con las cuestiones de diseño del IVA en el Brasil que mencionaba Eduardo Guardia, si bien él presentaba el enfoque desde otro lado, diciendo que por tratarse de un impuesto esencialmente provincial, surgen problemas de armonización que de alguna manera deben resolverse en el camino. Estos dos elementos centrales de la distribución primaria y secundaria, ¿cómo se concilian el artículo 75? ¿Cómo entran en el diseño adecuado de lo que debería ser una correspondencia fiscal? Es un trabajo importante que hay que hacer en términos de la partidobúsqueda de consenso. Por último, voy a hacer referencia a las reglas fiscales —tema que se ha puesto de moda en la discusión económica—, que son una especie de pautas de consolidación fiscal que intentan poner límites. En la Argentina —a diferencia del Brasil— hemos tenido varias experiencias que no fueron buenas, porque las reglas llegaron tarde y eran inapropiadas. Llegaron tarde porque fueron adoptadas en medio de un proceso recesivo que luego se fue transformando en un camino sin salida, con una crisis de la deuda y de la balanza de pagos, y posterior devaluación. Es decir que hubo una cuestión de timing, y también de diseño. ¿Son las reglas útiles de cara al futuro? Oscar Cetrángolo ofreció un contrapunto interesante para la discusión en término de cuántas cosas hay

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que pedirle a la ley de coparticipación y cómo hay que diseñarlas. Para aplicar estas reglas —que han funcionado razonablemente bien en otros contextos en el ámbito del gobierno nacional— en la Argentina, es necesario construir un marco legal robusto que resuelva el problema de la credibilidad frente a los bailouts. Asimismo, debe haber un diseño adecuado, yo diría que al estilo del de Maastricht: superávit primario y deuda, y no déficit total o intereses como porcentaje de la carga de intereses en el presupuesto, como en la Argentina. En este campo también hay que realizar mejoras. Las reglas deben ser flexibles (después de la experiencia de la convertibilidad tenemos que temer a las reglas extremadamente inflexibles); deben tener un timing adecuado (es ahora cuando la Argentina debe concretar la consolidación fiscal, no en un período de recesión, sino en el momento ascendente del ciclo económico). Pueden incluir elementos de plurianualidad para abordar mejor la programación presupuestaria y los desafíos futuros, o una programación a largo plazo que no pierda de vista los problemas de discrepancia entre las obligaciones de los gobiernos provinciales y el tipo de recursos con que van a contar en el largo plazo que mencionaba David Butler. Deberíamos tener un Estado nacional sumamente virtuoso y hábil, capaz de generar una situación como la del Canadá y de prevenir que con el tiempo el sector

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público nacional se vuelva cada vez más rico y las provincias tengan problemas de financiamiento. En la Argentina el problema macroeconómico es grave de cara al futuro. Luego, deberíamos resolver, como decía recién, en términos de timing, la “procicalidad” del gasto público y lo que se denomina la brecha de gasto. Con respecto a la brecha de gasto, acaban de aparecer un par de trabajos interesantes de economistas de la Universidad Di Tella que muestran que en realidad las presiones sobre el gasto son en parte atribuibles a procesos políticos, pero también tienen que ver con procesos en los que el gasto se ha controlado durante mucho tiempo, y ha sido bajo. Mi posición con respecto a las reglas es un punto de vista mixto: no constituyen la panacea y, en cierta medida, en términos de la visión de instituciones fiscales en un sentido más profundo, no son buenas sustitutas de los procesos presupuestarios. Pensar que se va a resolver todo imponiendo una regla desde afuera, sin considerar la calidad de la gestión de la política fiscal en el aspecto tributario, en la parte del gasto, en los procesos presupuestarios provinciales y en los procedimientos y calidad de gestión, es otra vez apelar a la magia. En tal sentido, creo que la consolidación fiscal implica mucho más que eso y por eso las reglas deben ser claras. Considerando todo esto, y después de escuchar a Carlos Fernández, puedo decir que tengo un pesimismo moderado sobre el futuro. Gracias.

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FEDERALISMO POLÍTICO I. Antecedentes, sistemas electorales y perspectivas D ISERTANTES : T ULIO H ALPERÍN D ONGHI , L ESLIE S EIDLE , J AQUELINE P ESCHARD , R ICARDO G ÓMEZ D IEZ M ODERADORA : A NA M ARÍA M USTAPIC

Ana María Mustapic Vamos a dar comienzo al segundo panel de esta mañana. El tema es el federalismo político y el mecanismo va a ser una exposición de unos 20 minutos para cada uno de los expositores, y después veremos si el tiempo permite abrir algún tema para la discusión. Nuestros oradores van a ser el profesor Tulio Halperín Donghi, historiador; Leslie Seidle, director senior del Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas del Desarrollo, Canadá; Jaqueline Peschard, consejera electoral del Instituto Federal Electoral de México, y Ricardo Gómez Diez, senador nacional por la Provincia de Salta.

Tulio Halperín Donghi Como algunos de ustedes saben, yo soy historiador, y lo que solemos hacer los historiadores es contar historias, de modo que cuando me ha tocado señalar las peculiaridades del federalismo argentino —que como se ha apuntado acá es, como todo lo argentino, muy peculiar— he pensado que la mejor manera de hacerlo es simplemente contar la historia de ese federalismo. Parece una audacia intentar esto en 20 minutos, pero lo voy a intentar. Comenzando desde el principio, uno de los problemas que en cierta forma han marcado a nuestro federalismo es que la Argentina es una de las denominadas “secciones hispanoamericanas”, que en realidad no tiene como tal raigambre colonial. Tiene un nombre inventado, que sugiere que es un nombre que fue necesario crear en cierto momento para algo que hasta entonces no había sido percibido como entidad separada, acotada. Y este es uno de los problemas argentinos. El otro problema es que esa entidad surgió como una yuxtaposición de dos regiones, una de las cuales se había desarrollado en la época colonial y solo sobrevivió dificultosamente en el nuevo clima creado por la apertura que trajo la disolución del Imperio español, mientras que la otra era una región en rapidísimo ascenso: el actual núcleo pampeano y litoral de la Argentina. Esto crea desde el comienzo tensiones muy grandes que se resuelven en primer lugar con el surgimiento de la llamada “organización confederal” —denominación que la mayor parte del tiempo es demasiado optimista, porque lo que refleja es cierta falta de cualquier tipo de

organización—, el nacimiento muy rápido de las que ahora se llaman provincias, que son divisiones de las viejas intendencias coloniales, y, a partir de 1820, el surgimiento de una provincia que presenta todas las condiciones para ser dominante: la Provincia de Buenos Aires, que es por entonces la única puerta de la Argentina al mundo, la principal productora de las mercancías que puede enviar al mundo. Además de su situación económica dominante, tiene una población en rápido crecimiento, que representa arriba de un tercio de la población total de eso que llamamos país. Todo esto crea un problema. ¿De qué manera puede establecerse un equilibrio entre las distintas regiones, todas las cuales ahora se gobiernan en forma bastante aproximativa como estados de hecho independientes, organizados, también de modo muy esquemático, de acuerdo con las nuevas ideas del constitucionalismo liberal? Todos tienen un gobernador, casi todos, una legislatura, y todos cuentan con algún tipo de sistema judicial. Esto funciona de manera muy aproximativa. La Provincia de Córdoba, por ejemplo, en ciertos aspectos es muy innovadora porque, entre otras cosas, es la única que impone en su estatuto constitucional que cuando la Junta de Representantes no está reunida, una comisión permanente asegura cierto tipo de control al Poder Ejecutivo, pero, al mismo tiempo, cuando se trata de determinar las atribuciones del Poder Ejecutivo, dice simplemente que tiene todas las incluidas en la ordenanza de intendentes de Carlos III.

Se trata de un avance titubeante hacia un nuevo tipo de organización estatal marcado por ese enorme desequilibrio, con una provincia, si no dominante, con todas las potencialidades para serlo. Este problema se soluciona de manera muy particular. Es la primera vez que ese desequilibrio, que se traduce en tensiones interregionales, se resuelve mediante la invención de una estructura alternativa. Eso es lo que inventa Juan Manuel de Rosas cuando decide que la Argentina no puede vivir sino en un marco federal. Al mismo tiempo, la unidad —que no puede obtenerse en un marco que todavía no es federal, porque no hay ningún tipo de Estado central— debe alcanzarse por la vía del elemento unificador que es el partido. Y creo que es la primera aparición de ese elemento que veremos reaparecer varias veces en la historia argentina. Esta no es una solución demasiado eficaz a largo plazo. De alguna manera enmascara el predominio de Buenos Aires que, gracias a que Rosas ha podido unificar, ahí sí, en el ámbito provincial, a la provincia bajo el signo de su dictadura y su identificación con la causa federal, todo el poder de Buenos Aires, por fin unificada, logra imponer la autoridad del federalismo —que es la autoridad de Buenos Aires— al resto del país. Pero esta es una situación muy precaria, que se derrumba cuando una provincia que no había logrado ser totalmente incorporada dirige el primer desafío eficaz contra Rosas, y en ese momento el régimen rosista se derrumba. Parte Rosas al frente de un ejército enorme, el más grande que jamás logró reunir. Él no es muy optimista sobre sus talentos militares. Comienza la batalla, y cuando advierte que las cosas no pintan bien, sencillamente abandona el campo de batalla y, siempre respetuoso de las formas institucionales, escribe a lápiz su renuncia a la Legislatura. Él respeta la división de poderes. Eso termina y tiene que empezar algo nuevo. Aquí todos los problemas interregionales reaparecen y son resueltos por vía de la Constitución, es decir, la Argentina entra en la etapa constitucional, pero el problema que estaba en la base, en el origen, vuelve a aparecer plenamente, y la caída de Rosas, como todos sabemos, da lugar a una división entre la Confederación de las 13 provincias y la Provincia de Buenos Aires, la provincia secesionista. No quiero hacer la historia de lo que ocurre a partir de ahí, para eso necesitaría, más que veinte minutos, varios días; es una historia, entre otras cosas, divertidísima, pero lamentablemente no es nuestro tema hoy. El resultado de todo lo anterior es una lenta erosión de la hegemonía de Buenos Aires, que ha salido vencedora en la segunda de las guerras civiles, lo que hace que el primer presidente de la República Argentina unificada en el marco constitucional, sea el gobernador de la Provincia de Buenos Aires. Como algunos de ustedes saben, se ha decidido que esto ha creado una

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suerte de maldición. Es decir, que era el primero y también el último, que podría hacer su cursus honorum de esa manera. Lo que ocurre, decíamos, es una lenta o no tan lenta erosión de la hegemonía de Buenos Aires y, mediante la utilización del instrumento constitucional que crea un equilibrio en las instituciones representativas que ya no refleja plenamente el equilibrio de los poderíos provinciales, el resto de las provincias pasan a dominar a través de lo que el general Mitre llamaba una liga espuria de mandatarios. Es decir, los distintos gobernadores de provincia se organizan en una suerte de cooperativa para controlar el poder federal, y el organizador de esta empresa es el general Roca, que llega al gobierno en 1850 como jefe del Partido Autonomista Nacional, el PAN. En el marco de la historia argentina, un partido que se llame Partido Autonomista Nacional, esto ahora no se percibe pero es tan contradictorio como el glorioso Partido de la Revolución Institucional mexicana, el PRI, que, como decía un presidente mexicano, no es de izquierda ni de derecha sino todo lo contrario, lo que era misterioso a primera vista y cuanto más se reflexionaba más misterioso parecía. El PAN era una organización de este tipo, que funcionó relativamente bien hasta que se descubrió que de alguna manera la Argentina no estaba siguiendo el curso habitual en los países hispanoamericanos. Evidentemente, el triunfo de Roca en 1880 parecía anunciar el comienzo de eso que yo renuncié a explicar a mis estudiantes de Berkeley: una dictadura liberal, cosa que en Hispanoamérica parece perfectamente razonable y fuera de Hispanoamérica es incomprensible. No funciona así por muchas razones, y detrás de esas razones creo que todavía está el hecho de que la Provincia de Buenos Aires, en ese marco, es una provincia vencida, y la mayor de las provincias argentinas, que además sigue creciendo a gran velocidad, está mal integrada en el sistema. No es la causa directa de la crisis, pero amenaza constantemente el equilibrio político. Mientras tanto, ocurre que la gran base política del PAN son las provincias del interior, en parte porque son provincias pobres y, como ocurre en muchos países, las regiones más pobres son aquellas donde las clases medias desarrollan una vocación política más intensa. Así, en Italia, el sur es el verdadero almácigo de políticos, porque qué otra cosa puede hacer la gente decente sino, de alguna manera, insertarse en el Estado. Lo mismo, evidentemente, ocurría en la Argentina. Al mismo tiempo, las regiones en las que realmente se producen los cambios están subrepresentadas. Desgraciadamente la Constitución imponía censos cada diez años —sacado esto de la Constitución de los Estados Unidos—, y cada uno de ellos debía cambiar la composición tanto de la Cámara de Diputados como del Colegio Electoral que elige al Presidente. Por muy buenas razones pasaron

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en la sesión anterior era la coparticipación federal. La coparticipación federal es en realidad un invento de este período. La ley que se llamaba de unificación de impuestos, de unificación impositiva, fue el preludio del sistema más general de coparticipación federal. Y eso se da en el marco de una crisis de la democracia, que es en realidad una crisis de la institucionalidad argentina. El único Estado que la Argentina ha tenido es un Estado democrático, y cuando la democracia está en crisis el Estado entra en una crisis abierta y trata de resolverla mediante ese instrumento tan inadecuado que es el fraude electoral. Una solución muy frágil que necesariamente está destinada a no durar y, una vez más, lo que viene si no a resolver a enmascarar el problema, es el partido. Rosas tenía un partido, Yrigoyen tenía un partido y vamos a tener de nuevo un partido que, al revés del radicalismo —pues hay que decir que Yrigoyen fue el único jefe político argentino que conquistó el poder desde fuera del Estado—, surge de los resortes del propio Estado. Porque el nuevo partido que va a surgir como dominante y que llevaba el nombre de su fundador, el Partido Peronista, es en cierta medida el resultado de la transformación introducida en la década del 30 por los conservadores, que habían hecho activo al Estado en el campo económico y social, con una inflexión que le daba otro anclaje en la sociedad argentina. Y aquí vamos a tener una situación en la cual de hecho el Estado argentino va a ser más unitario que nunca. El general Perón tomaba algunas precauciones con los dirigentes secundarios de su partido, que creo que algunos de los que vinieron luego habrán envidiado. Por ejemplo, todos los representantes del pueblo bajo la bandera peronista tenían su renuncia firmada sin fecha, que quedaba en poder del Presidente y jefe del partido, quien podía usarla en la oportunidad que juzgara adecuada (además de estar concebida en términos que eran dignos de las confesiones que en Moscú obtenía el fiscal Vishinsky, es decir, renunciaban porque tenían asco de sí mismos, etcétera, etcétera). Esta solución de nuevo fracasa, y la democracia argentina sigue bajando, como Dante en su excursión al infierno, y recorre, por así decir, una espiral descendente en la cual voy a señalar algunos cambios que se introdujeron en ese período que todavía gravitan sobre nosotros. Uno de ellos, que es muy importante, es la sobrerrepresentación de las provincias chicas y de las zonas marginales. Esto fue introducido primero por el general Lanusse, cuando dispuso un mínimo de representación de las provincias que subió a cinco, lo que significa, como ejemplo clásico, que un diputado de Tierra del Fuego puede ser elegido con poco más de un milésimo de lo que necesita uno de la Provincia de Buenos Aires. Todo esto está destinado a eliminar ese fantasma que, como el del Manifiesto Comunista, recorría

tantos años entre el primer censo nacional y el segundo, porque evidentemente eso traía un cambio que, en el límite, se hacía catastrófico para la composición de esos instrumentos de poder. Cuando finalmente la Argentina decide entrar en una etapa de auténtica democracia, lo hace en el momento en que se convoca el tercer censo nacional, y esto —al menos en la Cámara de Diputados y en el Colegio Electoral— se va a reflejar en el nuevo equilibrio demográfico, que además refleja el equilibrio económico, social, etc., es decir que hay un núcleo cada vez más fuerte, que es la Argentina nueva, modernizada, la Argentina en la que el conflicto social es más intenso. Esa transformación, ese cambio en el equilibrio, se refleja, y al mismo tiempo se disimula, en la reaparición del partido como el otro campo en el cual el equilibrio entre las regiones se decide. Porque de hecho la figura dominante en la vida nacional en esa etapa democrática es Hipólito Yrigoyen, que es el jefe nacional del radicalismo, pero al mismo tiempo es el caudillo político de la Provincia de Buenos Aires. Y solo de esa manera, diríamos enmascarada, el predominio de esta provincia puede surgir e imponerse a nivel nacional. Al mismo tiempo, esto que en cierta forma resuelve el problema de equilibrio regional pone en primer plano y exacerba los problemas de una sociedad transformada frente a la cual el radicalismo tenía una posición muy peculiar: ignoraba sistemáticamente las diferencias de clase. El radicalismo negaba que hubiera clases en la Argentina, porque al fin y al cabo todos somos argentinos, pero al mismo tiempo mostraba una sensibilidad exquisita para las consecuencias electorales de las diferencias de clase. Creo que el doctor Yrigoyen y el general Perón no tenían demasiado en común, pero sí un rasgo muy notable: creo que podían calcular con un margen de error del 3% las consecuencias electorales de cualquier medida que afectara a la economía nacional. Y esta solución también se revela frágil, porque el radicalismo fue un magnífico partido para satisfacer a la gente en períodos de prosperidad, y de una manera que, por otra parte, no le era exclusiva, creía que la prosperidad en la Argentina era el estado natural. Lo que realmente no era tan absurdo, porque la mayor parte del tiempo era así. En 1929, el mundo que había sido tan acogedor para la Argentina termina, y el país tiene que reubicarse en un mundo bastante misterioso, y de hecho la primera experiencia democrática argentina naufraga y comienza un nuevo período en el cual la democracia argentina entra en una crisis de la que le iba a costar más de 50 años reemerger. En este período empiezan a plantearse de nuevo, de una manera distinta, problemas que comienzan a adquirir las características que tienen hoy. En lo poco que pude escuchar aquí, al parecer el tema dominante

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Europa, y que en la Argentina de la época era el fantasma del peronismo. Esta redistribución del peso político de las provincias tuvo un resultado inesperado, que fue no eliminar el peronismo sino transformarlo, una transformación que, por otra parte, se veía favorecida por los cambios que estaban ocurriendo en la Argentina. Me quedan cinco minutos para tratar solo veinte años; esto es realmente privilegiado. La finalización de este período genera un clima extremadamente antiautoritario en la Argentina, muy bien interpretado en ese momento por el doctor Alfonsín, que lo llevó —creo—, y nos llevó a todos, a no valorar debidamente la anterior experiencia política argentina y algunos problemas del momento. Porque, por un lado, el Estado que habíamos tenido previamente al retorno de la democracia, decir que era autoritario sería un exceso de cortesía, pero al mismo tiempo era un Estado considerablemente impotente, pues si bien lograba cometer impunemente toda clase de atrocidades, había entrado en una suerte de disolución, porque en parte las instituciones que controlaban al Estado sufrían el mismo problema. Cuando el embajador argentino en Venezuela es asesinado, desde luego por algunos que compartían el gobierno con el propio Videla, este le dice a la viuda: “esto ha sido un ataque contra mí”, y la mujer le responde: “pero el muerto es mi marido”. Esto constituye una radiografía de lo que era en ese momento el poder del Estado nacional. Se pensó que lo más urgente en ese momento era eliminar el autoritarismo, pero eso era parte de lo que había que hacer; la otra cosa que había que hacer era rehabilitar la autoridad del Estado, y eso es lo que faltó en ese momento. Ello dio lugar a una situación muy curiosa porque, cuando se implantó la ley precursora de la coparticipación federal, se consideró que significaba la muerte del federalismo argentino. Ahora bien, la coparticipación federal y las disputas en torno a ella y demás aspectos, lo que reflejaban eran un resurgimiento perverso del federalismo, en el cual el presidente estaba constantemente jaqueado por las autoridades provinciales, y ello originó una situación que ahora advertimos en todas sus consecuencias. En este momento hay, por un lado, una enorme inestabilidad política, es decir, nuestros presidentes —ha ocurrido ya más de una vez— han tenido que retirarse de la Casa Rosada en helicóptero, lo que da una idea de hasta dónde se puede llegar. Algunos, por otra parte, consideraron más prudente retirarse a sus provincias para renunciar, porque no se animaban a hacerlo desde la Capital. Todo ello muestra una profunda crisis de autoridad en la Argentina, inestabilidad, etc., pero en el nivel provincial se encuentra todo lo contrario. Un trabajo excelente que recibí hace poco sobre Córdoba en las décadas de 1830

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y 1840 refleja claramente dónde estamos en este momento. Ahí aparece Manuel López, considerado uno de los peores, más ineficientes y arbitrarios gobernadores de la época de Rosas. Y, leyendo todo lo que se atribuía a este pobre señor, llegué a la conclusión de que, para nuestros estándares actuales, no había ahí nada particularmente chocante. Creo que en ese lugar estamos ahora, es decir, tenemos la afirmación de poderes provinciales, que, cualquiera que fuere su color político, sobreviven a las contingencias electorales. Para poner un ejemplo, cuando el gobernador Reutemann confesó que Santa Fe se había inundado porque habían prescindido de edificar la mitad de los diques que eran necesarios, todos creyeron que eso iba a afectar a su fuerza electoral, pero pudo descubrirse que no, que de ninguna manera, y hazañas de ese estilo ocurren todo el tiempo. Aquí me parece que hay ese factor, es decir, la decadencia, no solo del poder presidencial sino del Estado argentino como organización, y por otro lado, la decadencia de la sociedad argentina, que se advierte por la modestia creciente de las satisfacciones que permiten mantener en vida esas máquinas electorales. Todavía, cuando volvió la democracia, en la Provincia de Tucumán la máquina del partido gobernante en ese momento, el partido peronista, se alimentaba mediante puestos públicos. Era vox populi que cuando los “ñoquis” aparecían a fin de mes, había una aglomeración terrible en las oficinas públicas que, por suerte, el resto del mes estaban vacías. Para empezar, no había asientos para todos. Bueno, esa era una época de oro en comparación con la presente, porque en la actualidad la distribución de los fondos nacionales termina siendo una distribución a padres y madres de familia, lo que me parece que muestra el otro aspecto de la crisis argentina, de tal manera que quisiera decir que, vista sobriamente, esta es la situación a la que hemos llegado. Y para terminar confesando algo, esto me hace ver con simpatía lo que está haciendo nuestro actual presidente, no porque crea que vaya a redimir a la Argentina, sino porque considero que lo que se ha dado en llamar su “vocación hegemónica” es algo bastante positivo. Estamos en un momento en que me parece necesario que alguien la tenga. Y simplemente quiero terminar aquí esta descripción de lo que en la Argentina llegó a ser el federalismo que, como solía decir Juan Manuel de Rosas, él no era federal pero había llegado a la conclusión de que la Argentina estaba condenada a ser federal, de la misma manera que está condenada a ser democrática. Y, puesto que es así, más vale encontrar una manera de sobrevivir en ese marco que él encontraba tan poco simpático. Muchas gracias.

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Leslie Seidle de un país, que en general se establecen en una u otra circunstancia particular: en el momento de fundarse un país —y en tal caso el sistema electoral puede tener vestigios de un orden colonial anterior, como es el caso del Canadá—, o en otras circunstancias, por ejemplo, cuando se transforma el orden constitucional de un país, como ocurrió en Francia con el cambio de la Cuarta a la Quinta República. En algunos casos, sin embargo, un sistema electoral se cambia en el marco de lo que podría denominarse “circunstancias más normales”, y ello sucede como resultado de determinadas presiones políticas o debido a ciertos movimientos de reforma. Esto es lo que sucedió realmente en Nueva Zelandia en el decenio de 1990. No fue la enmienda de la Constitución o la fundación de una nueva república, y sin embargo se pasó de un sistema electoral uninominal a uno mixto. Sin importar el contexto, la elección de un sistema electoral refleja ciertos objetivos políticos que pueden ser de un solo partido político, el partido dominante, o de un grupo más amplio de partidos políticos. Sin embargo, cada vez más los factores que impulsan los cambios en un sistema electoral provienen de una gama más amplia de circunstancias políticas. Además de los partidos políticos, los grupos que inciden en las políticas públicas han comenzado a desempeñar un papel más importante en la crítica hacia el sistema electoral de sus países respectivos y en la movilización de la opinión pública. Hacia el final de mi presentación me referiré a esta cuestión dentro del contexto canadiense. En un régimen federal, el hecho de diseñar o cambiar un sistema electoral es inevitablemente más complejo y está más cargado políticamente que en un Estado unitario. En primer lugar, deben estar vigentes dos conjuntos de reglas para representar a los ciudadanos, uno para asignar las bancas entre los estados o provincias, y el otro para asignar las bancas dentro de los estados o provincias. Las cámaras de diputados en general tienen una representación conforme a la cantidad de habitantes, pero pueden existir ciertas variantes al respecto. En segundo lugar, las cámaras de senadores suelen estar compuestas por una representación territorial, igual cantidad de senadores por provincia o estado, como es el caso de la Argentina y de los Estados Unidos, pero no es lo mismo en el Canadá. En algunos casos se trata de una forma de representación ponderada, donde hay una sobrerrepresentación de las unidades más pequeñas en comparación con las más grandes. Aun en las cámaras de diputados, puede no aplicarse la forma pura de representación por cantidad de habitantes. Por ejemplo, la Isla del Príncipe Eduardo, que se encuentra en la costa Este, tiene una población

Voy a referirme a los sistemas electorales y el federalismo. El subtítulo de mi charla es “Comentarios a partir del debate en el Canadá”, y digo comentarios porque no quisiera hoy presentarles lecciones aprendidas, ya que en la actualidad hay tres provincias en nuestro país que analizan la posibilidad de cambiar sus sistemas electorales. Si volviera en cinco o diez años quizá podría transmitirles algunas lecciones, pero aun entonces, se debe tener cuidado con respecto al nivel de aplicación de las lecciones extraídas de la experiencia de un país a otro en un campo como los sistemas electorales, aunque se trate de países federales. Quisiera abordar en líneas generales tres temas: la vinculación entre los sistemas electorales y el federalismo; el debate que se dio unos veinte años atrás en torno al sistema electoral nacional canadiense y que ahora en parte se reavivó, y, en tercer lugar, algunos comentarios sobre estos procesos en tres de las provincias. En primer lugar, me referiré al vínculo entre los sistemas electorales y el federalismo. Los sistemas electorales constituyen el medio por el cual los votos de una población, de un país, Estado, provincia o comunidad local se traducen en bancas de un cuerpo legislativo. En nuestro país aplicamos el sistema de pluralidad uninominal, que es el mismo que se utiliza en los Estados Unidos y en el Reino Unido para las elecciones nacionales. Según este sistema, la regla es muy simple: la persona que obtiene la mayoría de los votos resulta electa en ese distrito electoral. A veces se la denomina “la primera en cruzar la línea de llegada”. A menudo ella representa a un partido político y también podrá considerarse como representativa de un grupo o interés particular. Por ejemplo, de las mujeres, de un grupo con un idioma minoritario o de un grupo obrero. En otros sistemas, como los mayoritariamente proporcionales, las reglas son más complejas. Muchas veces el objetivo principal es asegurar lo que sería casi una representación proporcional en la legislatura para los partidos políticos. Obviamente, la representación geográfica sigue siendo importante, pero hay una serie de diferencias con el sistema de pluralidad uninominal. En un sistema puramente proporcional se eligen varios miembros de diferentes partidos en representación de distritos electorales plurinominales, y en los sistemas mixtos, tales como los de Nueva Zelandia, Alemania, Escocia y Gales, hay una proporción de bancas uninominales con un conjunto de distritos plurinominales. De todos modos, los sistemas electorales, sin importar cuál sea, no son reglas meramente matemáticas. Son elementos fundamentales del marco constitucional

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de solamente 130.000 habitantes, pero cuenta con cuatro bancas en la Cámara de Diputados, y esto en relación con un total de 30 millones de habitantes. Finalmente, las reglas para asignar las bancas entre los diferentes distritos y dentro de ellos, también deberían tener en cuenta la presencia de minorías lingüísticas, étnicas o de otra índole. Por ejemplo, en el Canadá, Quebec tiene un 80% de población francófona y esto ha sido un factor importante al determinar algunas de estas reglas para la Cámara de Diputados o el Senado. En general, relacionamos los sistemas electorales más estrechamente con cuestiones de representación de unidades geográficas y de partidos políticos, cuando cada vez más se vinculan con otros asuntos. Uno de ellos podría denominarse la voz, y el argumento sería que si hay ciertos grupos en particular representados en la legislatura, por ejemplo las mujeres, eso tendría su impacto —en general positivo según el argumento— sobre la capacidad de la legislatura para actuar en forma sensible ante los intereses de dicho grupo. Otro asunto que ciertamente se plantea más a menudo en el debate canadiense es el de la gobernabilidad. Hay quienes argumentan que en un sistema uninominal, donde la mayor parte del tiempo se tienen mayorías de un solo partido, muchas veces con una minoría de los votos, se da lo que benévolamente podría llamarse gobierno efectivo, aunque otros preferirían llamarlo dictatorial o hegemónico, pues ese determinado partido no necesita consultar, ni requiere el respaldo de una coalición amplia, y puede a veces imponer políticas que no cuentan con gran apoyo de la población.

de los votos a constituir realmente el gobierno, y esto sucedió en el Canadá en las elecciones federales de 1957 y en 1979 y en la provincia de Quebec muy recientemente, en 1998. La crítica a estas distorsiones también planteó otro argumento que ha resultado importante en el Canadá —y lo sigue siendo— y que no solo tiene que ver con la falta de equidad en la representación, sino también con la representación partidaria dentro de las diferentes regiones. Un efecto del sistema es que los partidos regionales a menudo eligen más miembros de su región de lo que les garantizaría su porcentaje del voto popular. Por ejemplo, un partido fundado a principios de los años noventa en Quebec, que se denomina Bloc Quebecois, está a favor de la secesión de Quebec, aunque esta opción está perdiendo popularidad; sin embargo, sigue teniendo miembros electos y en 1993 obtuvo el 49% de los votos en la provincia, pero ganó el 72% de las bancas. Entonces, con una mayoría simple consiguió casi las tres cuartas partes de las bancas para su provincia y realmente daba la impresión de que era la voz de dicha provincia en la Cámara de Diputados. La segunda dinámica es que ha menudo ha ocurrido que un partido que tiene amplia participación en los votos en una parte del país —por ejemplo, en las cuatro provincias al oeste de Ontario, en 1980, donde el Partido Liberal obtuvo el 22, 23 ó 24% de los votos en las diferentes provincias de esa parte del país— solamente logra elegir dos miembros del parlamento en toda la región del total de 88 en ese momento, si mal no recuerdo. El Partido Liberal había logrado formar el gobierno y Pierre Trudeau volvió al poder, pero hubo grandes cuestionamientos sobre el nivel de representatividad que tenía el gobierno liberal en relación con el país en su conjunto. Y este asunto es de especial importancia en el Canadá, pues nuestros partidos nacionales, con la excepción de algunos de ellos, como el Bloc Quebecois, que en realidad no es un partido nacional, cumplieron una función integradora dentro de la federación, pues al nivel provincial los sistemas de partidos son bastante distintos y a veces los nombres son los mismos pero en realidad no tienen el mismo significado. Por ejemplo, en la Columbia Británica hay en este momento un partido liberal que en realidad no es para nada liberal, sino conservador o neoconservador de derecha; sin embargo, se hace llamar liberal. Sus conexiones con el partido liberal que ostenta el gobierno en Ottawa son muy tenues y no hay muchos activistas trabajando en ambos partidos en esa provincia. A medida que el debate progresó, se llamó a abandonar el sistema uninominal, y la elite, los politólogos y otros apoyaban con bastante fuerza un sistema que tuviese ciertos elementos proporcionales. Sin embargo, no pasó nada, y Pierre Trudeau no tuvo realmente una

Para concluir con esta parte introductoria, quisiera mencionar otro tema que podría denominarse variación institucional dentro de los países federales. ¿Tienen todas las jurisdicciones el mismo sistema, el nivel federal y los estados o provincias (este es el caso del Canadá, pero ha habido excepciones a lo largo del tiempo) o existe alguna variación entre las jurisdicciones? Y si hay una variación, ¿cuáles son los efectos sobre los niveles nacional y provincial? Una escuela de pensamiento sobre el federalismo dice que las provincias y los estados son laboratorios. Si una provincia o un estado cambian su sistema electoral, esto podrá a su vez inspirar o servir de ejemplo para otros o para el gobierno nacional. Quisiera hacer un par de comentarios para ilustrar estos puntos a partir del debate que se dio en la esfera nacional en el Canadá a principios de los años ochenta. Se realizaron una serie de informes y estudios bastante críticos del sistema uninominal, en primer lugar, por exagerar la representación electa del partido que obtuvo la mayoría de los votos con una mayoría falsa, según ese argumento; en segundo lugar, por subrepresentar a algunos de los otros partidos nacionales, y, por último, por llevar al partido que contaba con la segunda mayoría

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buena razón para cambiar el sistema electoral que lo había devuelto al poder y se encontró atrapado en una agenda constitucional más amplia, que en parte dio buenos frutos, ya que nuestra Carta de los Derechos de 1982, por ejemplo, fue un resultado positivo de aquel período. Había, además, una preocupación permanente para tratar de responder a los desafíos de Quebec con respecto a la unidad. Por ende, el movimiento se diluyó un poco y en 1984 resultó electo Martin Brian Mulroney, un político conservador que obtuvo una buena representación a lo largo y ancho del país, a diferencia de Trudeau. Luego, en 1993, Jean Chrétien, que sucedió a Trudeau, obtuvo miembros electos en todas las provincias y, por lo tanto, tenía una base de sustento mucho más amplia que el gobierno de Trudeau. El debate se reavivó al nivel nacional en los últimos años. Todos los partidos pequeños con representación en la Cámara de los Comunes desearían que se realizara al menos un estudio parlamentario y posiblemente una consulta nacional. Se presentó una moción en la Cámara de los Comunes hace un par de días (en muchas oportunidades se han presentado mociones similares), pero los liberales votaron en contra una vez más; no aceptan la idea de un estudio parlamentario ni están interesados en extender el debate en este sentido. Lo que está sucediendo en el debate más reciente es que surgen otros asuntos, tales como la representación de la mujer, así como el argumento sobre la concurrencia a las urnas y sobre la subrepresentación de los votantes. Sienten que sus votos se malgastan, y esta es una de las razones por las cuales, en realidad, no concurren a votar. Hemos tenido una caída bastante abrupta de la cantidad de votantes al nivel nacional. En las últimas elecciones de 2000 votó el 61% en comparación con un promedio histórico de 75%. Otro asunto es la aparición de un grupo nuevo de incidencia en las políticas públicas al nivel nacional, algo muy distinto de lo que sucedía hace veinte años, cuando el debate era más elitista. Este grupo, denominado Fair Vote Canada, se preocupa por los votos perdidos, los gobiernos electos por una minoría de votantes, y el efecto sobre la concurrencia a las urnas antes mencionada. Todos los partidos políticos se encuentran representados en su Consejo. No diría que ha logrado movilizar la gente a las calles por ahora, pero ciertamente es un elemento nuevo en el debate nacional. Ahora continuaré con la tercera parte de mi charla sobre las tres provincias en las que hay procesos en desarrollo. Procuraré dar un panorama general de cada una de ellas. En primer lugar, en Quebec, una provincia donde no es sorprendente encontrar un debate público enriquecedor sobre cuestiones institucionales y constitucionales, como ya mencioné anteriormente, luego de las elecciones de 1998 el gobierno resultó reelecto con

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menos votos que los obtenidos por el partido de la oposición, el partido liberal. El partido asumió funciones en abril de este año, y bajo el gobierno anterior hubo un proceso de consulta de donde surgió un apoyo bastante marcado hacia un sistema del tipo proporcional. Pero lo más importante es que el nuevo gobierno ha indicado, a través de su ministro para las Instituciones Democráticas, que en la primavera de 2004 pondrá sobre tablas un proyecto de ley para instrumentar un sistema electoral mixto, siguiendo las líneas del de Nueva Zelandia. No indicó qué parte sería proporcional y qué porcentaje sería uninominal, pero ha prometido esta legislación con consultas que han de realizarse. Expresó que no piensa que haya suficiente tiempo para aplicarla en las próximas elecciones provinciales del 2008, pero que estaría ya vigente para las que le siguen. Este debate tomará impulso el año entrante. Entretanto, en la Columbia Británica sucede algo interesante, en parte como respuesta a un grupo de presión que actúa desde 1997 y que tiene conexiones bastantes amplias. El gobierno liberal elegido en el 2001 creó una Asamblea de Ciudadanos por la Reforma Electoral, que se desarrollaría de la siguiente manera: para cada distrito electoral se elegirán 200 personas al azar de las listas de votantes, a modo de una especie de muestreo aleatorio, tal como se realizaría para una encuesta. Luego se harán reuniones y la gente debatirá. Algunos quizá no demuestren interés, pero finalmente se elegirán un hombre y una mujer por cada distrito electoral, lo que representará un total de 158 personas, que luego mantendrán sesiones informativas y audiencias públicas. Se supone que para fin de 2004 han de llegar a un consenso, lo que constituye un desafío bastante difícil para 158 personas. De todos modos, si llegan a un consenso sobre una alternativa de reforma para cambiar el sistema electoral, este se someterá a un referéndum en mayo de 2005. No se presentará al gobierno ni a la asamblea legislativa. Cualquiera que sea la opción elegida —que quizá pueda ser mantener el status quo—, esa alternativa irá directamente a un referéndum en el que votarán los habitantes de la Columbia Británica. Este es un proyecto bastante interesante. Finalmente, en la Isla del Príncipe Eduardo se realizó un proceso de consulta encabezado por un ex ministro de la Corte Suprema de la provincia, quien debe emitir un informe antes de fin de año. En este caso no se hizo una propuesta específica sino una consulta abierta. He analizado a grandes pinceladas el debate reciente en el Canadá, tratando de demostrarles que los sistemas electorales reflejan una gama de objetivos asociados a la representación. En las federaciones, especialmente en aquellas tan diversas como la del Canadá, los objetivos vinculados con la representación de los partidos políticos y de las entidades geográficas se encuentran

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estrechamente relacionados. Además, deben tenerse en cuenta otros factores, tales como el sexo y la representación de las minorías. En muchos países, los factores sociales son mucho más relevantes que hace una generación. Ello significa que el debate sobre la reforma del sistema electoral ya no trata sobre la equidad en la representación partidaria, y que la respuesta a la que se puede arribar como resultado del proceso de consulta será distinta en un contexto con relación a la respuesta que puede surgir en otro contexto. En Gran Bretaña, el gobierno de Tony Blair decidió instituir sistemas mixtos para Escocia y Gales, pero para Irlanda del Norte introdujo el voto único transferible que se había utilizado en esa provincia en años anteriores durante el mismo siglo. En cambio, Nueva Zelandia eligió un sistema mixto, pero mantuvo las bancas reservadas para los maoríes, un elemento muy particular que obviamente no tuvo relevancia en el caso de Escocia y Gales. Volviendo ahora a nuestras primeras experiencias en el Canadá, ¿qué sucedería si uno o más de los procesos en las provincias llevaran a un cambio del sistema electoral? Podría especular sobre esto durante 15 ó 20 minutos, pero simplemente resaltaré un par de cuestiones. Lo primero es que la adopción de un sistema con un elemento de representación proporcional importante podría atenuar o disminuir algunos de los rasgos del sistema de gobierno mayoritario, aquel que por momentos algunos critican y consideran dictatorial. ¿Qué sucedería si las coaliciones formales que se supone han de durar varios años, por ejemplo, se pusieran a la orden del día? Estoy casi seguro de que si un gobierno consen-

suado o negociado se convirtiera en lo habitual, el partido más grande podría buscar los votos de un partido pequeño respecto de un tema y de otro partido respecto de otro, o quizá podría haber algún tipo de acuerdo informal, y no sería propiamente una coalición cabal, al menos al principio. Este tipo de coalición es bastante ajena a la experiencia canadiense. Su implicancia es que la formulación de políticas y la consideración de las leyes llevarían más tiempo. El gobierno no se movería con tanta celeridad y, según la teoría de algunos, se perdería parte de la efectividad y eficiencia del sistema actual. Sin embargo, el resultado podría ser un apoyo popular más amplio para algunas de las medidas. Esta es una consideración importante en países federales. En esencia, las federaciones suponen tratos esenciales entre las comunidades que, si bien difieren en ciertos aspectos, comparten importantes metas en común. Algunas de las diferencias que reconocemos en el Canadá no son las mismas que se reconocen en la Argentina, pero aquí tienen otras muy resonantes que son parte de la organización federal de este país y del debate actual sobre el significado de federalismo que aquí se desarrolla. Finalmente, quisiera especular sobre lo que podría suceder en el ámbito nacional. Hice referencia a tres procesos provinciales. Presiento que tendremos que esperar aún bastante tiempo antes de contar con una instancia madura para poder analizar el sistema electoral en la Cámara de los Comunes. Sin embargo, podrá llegar el día en que, por razones de representación regional, como mencioné antes, o por preocupaciones más amplias sobre la gobernabilidad, emerja un debate realmente serio al respecto. Gracias.

Jaqueline Peschard Antes que nada, quiero agradecer al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo por la invitación, y desde luego también al Foro de Federaciones. Voy a basar mi presentación en tres puntos principales. Primero voy a hacer una breve reflexión histórica sobre el federalismo electoral en México, sobre la tradición histórica de nuestro país; en un segundo momento voy a referirme al modelo actual del federalismo electoral en México y, por último, voy a tratar algunos de los dilemas que enfrenta el federalismo electoral en mi país. Desde los albores de la independencia mexicana, en que el régimen federal fue adoptado, dando lugar a dos órdenes jurídico-políticos, el de la federación y el de las entidades federativas, la organización de los pro-

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cesos electorales siguió una lógica fuertemente descentralizada, en la medida en que cada estado, a partir de las presidencias municipales, tenía competencia para organizar las elecciones tanto para cargos locales como federales. Tal como lo ha señalado Antonio Annino, el nacimiento de la representación en nuestro país no adoptó un sentido nacional, sino municipal o local, en buena medida como expresión de la regionalización de los poderes y las élites políticas existentes. Esta disgregación de la autoridad en beneficio de los grupos y poderes locales y en detrimento del gobierno federal caracterizó el ordenamiento electoral mexicano durante el siglo XIX y hasta la primera mitad del XX. En efecto, fue en 1946 cuando se promulgó la

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primera ley electoral de tipo federal, en el contexto de la consolidación del Estado mexicano posrevolucionario, la cual respondió a un impulso centralizador que buscaba fortalecer al Estado federal frente a las entidades que conformaban la federación. Aun después de la Revolución Mexicana y del establecimiento del voto directo en el país en 1911, las primeras leyes electorales de ese año y las de 1918 contemplaron un esquema igualmente descentralizado de organización de las elecciones, que dotaba a las autoridades estatales y municipales de amplias facultades para la administración y el manejo de los comicios estatales y federales, incluidos la definición de los distritos electorales, la confección del padrón electoral, el registro de los candidatos, la ubicación de las casillas y, desde luego, el cómputo de los votos. La larga tradición de descentralización del sistema electoral se correspondió con la existencia de poderes regionalizados, complementada por una atomización de partidos políticos a lo largo y ancho del país. Incluso el Partido Nacional Revolucionario (PNR), antecedente del Partido Revolucionario Institucional (PRI), nació en 1929 como una federación de más de cien partidos políticos regionales, encabezados por caciques y caudillos locales. Solo posteriormente, durante los años treinta, desde el poder surgirían los esfuerzos para convertir al PNR en una organización de alcance nacional. En 1946, una vez que el Estado mexicano posrevolucionario había adquirido sus características distintivas de sistema autoritario, presidencial, centralista y corporativo, la primera ley electoral de carácter federal dio al federalismo un nuevo perfil, al diferenciar las competencias de las autoridades federales respecto de las locales en lo relativo a la organización de las elecciones. A la comisión encargada de organizar los comicios federales y al consejo que recibió la atribución de elaborar el padrón nacional de electores les fueron transferidas las facultades que en esa materia tenían las autoridades locales y municipales. La facultad para calificar las elecciones federales se mantuvo en manos de los colegios electorales de las respectivas cámaras del Congreso Federal, es decir, así como se venía haciendo desde inicios del siglo XIX, el sistema de control político de la regularidad en materia electoral estaba reservado a un órgano político como eran las cámaras legislativas. Esta disposición dual —órganos electorales federales separados de los locales— se complementó con la reglamentación del tipo de partidos políticos que a partir de entonces habrían de conformarse en uno y otro espacios: en el plano federal solamente existirían partidos políticos nacionales que para ser registrados deberían contar con cierta base de militantes distribuidos a lo largo de dos terceras partes del territorio nacional, los cuales tendrían la exclusividad para postular candidatos a

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los cargos federales de elección, y en el plano local los partidos estatales o regionales quedarían confinados a la esfera de los estados. Esta circunstancia devino una regla de hierro del sistema electoral mexicano contemporáneo, que se mantiene hasta la fecha. No obstante, el aliento centralizador del Estado posrevolucionario no impidió que los estados federados contaran con la autonomía suficiente para determinar las modalidades particulares de su régimen político-electoral, en la medida en que la Constitución Federal solamente establece principios generales sobre la forma en que se constituye el voto activo y pasivo, y se constituyen los poderes públicos, y sobre el sistema de representación, la duración de los cargos públicos y la periodización de su relevo. En efecto, a diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los países latinoamericanos en los que desde la legislación nacional se fijan los sistemas electorales subnacionales, en México los modelos de representación en el municipio, que es la unidad básica de nuestra organización política, son definidos por los congresos locales y desde ellos. A lo largo de toda la época de hegemonía del PRI, el tema del federalismo electoral fue prácticamente irrelevante, porque las diferencias existentes en los distintos ordenamientos no generaban controversias o disputas entre órganos electorales distintos. La subordinación de los órganos electorales locales a los gobiernos estatales, y de estos al poder federal vía la articulación del partido del régimen, aseguró el buen entendimiento entre los dos órdenes. Es un hecho que no era en los comicios donde se decidía quiénes ocupaban los distintos cargos públicos de elección popular; estos solo cumplían un ritual sancionador de las determinaciones tomadas en las altas cúpulas del poder. El reconocimiento extendido del fraude carecía de implicaciones políticas, en la medida en que ello no se traducía en protestas o conflictos electorales. Había un consenso pasivo alrededor del régimen posrevolucionario, en buena medida por la estabilidad política que garantizaba, y el PRI encarnaba dicho régimen. A finales de los años setenta, en el contexto de la tercera ola democratizadora, el reclamo democrático se tradujo en una serie de reformas electorales orientadas a abrir espacios de competencia y participación para los partidos de oposición, como fórmula para fomentar el pluralismo y refrescar las bases de legitimidad del régimen. El impulso para dichas reformas se desplegó de la periferia hacia el centro, es decir, aunque las reformas en el plano federal fueron la punta de lanza de los cambios en materia de elecciones, y de ahí se fueron trasladando al ámbito local, las manifestaciones de protesta electoral surgieron en un primer momento en contiendas estatales y solo posteriormente, en 1988, alcanzaron dimensión nacional.

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La reforma constitucional y legal en materia electoral de 1996 fue clave para nuestro federalismo electoral, porque introdujo novedades importantes, tales como establecer la supremacía federal de la Constitución. De tal suerte, dejando intocada la diferenciación entre los ámbitos federal y local, confirió autonomía a la organización electoral (de ser una función gubernamental pasó a ser una función de Estado) y estableció la distinción entre autoridades electorales administrativas y jurisdiccionales, con lo cual judicializó plenamente el desahogo de las controversias electorales, eliminando así la intervención del Congreso en la calificación de las elecciones. Adicionalmente, por primera vez en la historia se estableció una fórmula legal de intervención de la federación en el ámbito de competencia de los estados, al colocar como última instancia para la resolución de los conflictos electorales no solo federales sino locales, a la sala superior del Tribunal Electoral, un órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. Se trata de un órgano de control de la legalidad concretamente en materia electoral, a semejanza de lo que le compete a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que ejerce el control de la constitucionalidad para todas las demás materias. Siguiendo ese mismo espíritu, la reforma de 1996 introdujo en la Constitución Federal (artículo 116) una serie de principios rectores, aunque ciertamente generales, en materia electoral, que deben atender las legislaturas de los 31 estados y del Distrito Federal, que son las entidades que integran la federación al momento de someter a revisión sus legislaciones electorales. Por primera vez, prescripciones constitucionales delineaban el sistema electoral para la integración de los órganos de representación de los estados federados. Lo que esta reforma constitucional pretendió fue que gradualmente se fueran homologando las legislaciones electorales de los estados entre sí y respecto de la ley federal, a fin de ir consolidando el sistema de normas electorales para hacer que las leyes puedan ser mejor conocidas, y por lo tanto mejor aceptadas. Un sistema federal electoral con menos heterogeneidad en las normas que rigen sus diversos órdenes es, también, más fácil de vigilar. Estas directrices, además de establecer las reglas del sistema de representación (integración de las legislaturas locales y los ayuntamientos) fijaron los principios de la función electoral: la autonomía de las autoridades administrativas y jurisdiccionales; las fórmulas equitativas tanto de financiamiento público como de acceso a los medios de comunicación para los partidos políticos; los límites a las aportaciones de simpatizantes y a los gastos de campaña; los procedimientos para el control y vigilancia de los recursos de los partidos y sanciones por

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su incumplimiento, así como un sistema de medios de impugnación que garantice el principio de legalidad. En este sentido, los estados, en ejercicio de su autonomía, pueden darse sus propios ordenamientos electorales siempre que no subviertan los principios y lineamientos previstos en las disposiciones federales, es decir, están obligados a respetar las bases generales previstas en la Constitución Federal, pero también las propias normas constitucionales locales que cuentan con márgenes importantes de maniobra. A manera de ejemplo, la Constitución Federal establece el sistema mixto de representación para todos los casos, pero cada estado determina, en ejercicio de su autonomía, la forma de combinación de ambos principios, esto es, la proporción de diputados de mayoría y de representación proporcional que habrá en cada caso, así como la composición específica de sus ayuntamientos. En la actualidad, el modelo de federalismo electoral mexicano contempla la existencia de dos tipos de autoridades electorales diferenciadas, que se replican en el plano federal y en cada una de las entidades federativas: (1) la administrativa (Instituto Federal Electoral, e institutos estatales electorales), que tiene encomendada la organización de los procesos electorales y la vigilancia del comportamiento legal de los partidos políticos —incluido lo relativo a la utilización de los recursos económicos con los que cuentan— en sus ámbitos respectivos, y (2) la jurisdiccional (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y tribunales electorales de los estados y el Distrito Federal), que tiene la facultad de revisar todos los actos y resoluciones de las autoridades administrativas. Debido a la mencionada autonomía normativa, los tribunales de las distintas entidades federativas son de naturaleza distinta, porque en trece casos están adscritos al Poder Judicial de su estado, a semejanza de lo que sucede con el tribunal en el ámbito federal, mientras que en 19 casos son instancias autónomas, no adscritas a ningún poder. Sin embargo, en todos los casos, sus resoluciones pueden ser recurridas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Dicho de otra manera, este tribunal es la máxima autoridad judicial, facultada para resolver de manera definitiva e inatacable los actos y resoluciones tanto de la autoridad administrativa federal como de la administrativa y jurisdiccional estatales. Solamente la confección del padrón electoral y la consecuente emisión de la credencial para votar son atribución exclusiva de la autoridad federal, es decir, del Instituto Federal Electoral. El listado electoral y la credencial de elector son utilizados en todas las elecciones locales, con excepción de Baja California, previo establecimiento de convenios de colaboración entre el Instituto Federal Electoral y los institutos estatales

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protestas. Vale la pena señalar que al final siempre se han acatado sus sentencias, es decir, a pesar de lo novedoso del ordenamiento, el funcionamiento se ha institucionalizado rápidamente. Con respecto a los calendarios electorales, la facultad soberana de los congresos en los estados para fijarlos libremente ha hecho que cada año se realicen en el país al menos siete contiendas políticas en diferentes fechas. Ello no solamente implica mayor erogación de recursos, sino someter a los electores a constantes llamados a las urnas, lo que desgasta la capacidad de convocatoria de los partidos y las líneas de comunicación entre ellos y los ciudadanos. A manera de ejemplo, en 2002 se organizaron siete elecciones locales en seis fechas distintas, de suerte que entre elección y elección mediaron como mínimo 14 días y como máximo cinco meses. Además, en uno de los estados —Hidalgo— hubo dos elecciones locales en el mismo año. Este año de 2003, en que se organizaron elecciones federales para renovar la Cámara de Diputados federal, hubo 13 elecciones locales, aunque solamente en tres fechas distintas, en virtud de que diez entidades tuvieron elecciones concurrentes con la federal. Con ello, el descanso para los partidos y los electores entre elección y elección fue de entre 3,5 y 4 meses. Una vez más, en un mismo estado —San Luis Potosí— se desarrollaron elecciones locales en dos fechas diferentes dentro del mismo año. En 2004 se sucederán 15 procesos comiciales locales, en seis fechas distintas, con lo cual cada mes o mes y medio los ciudadanos de casi la mitad de los estados de la República estarán sometidos a una convocatoria electoral, y los del estado de Oaxaca lo estarán en dos ocasiones dentro del mismo año. Esto significa que en un año escaso, la mitad de los ciudadanos del país afrontarán dos convocatorias electorales. Esta dispersión de los calendarios electorales impacta sensiblemente el trabajo de los partidos políticos, porque los enfrenta con mucha frecuencia al desafío de someterse al escrutinio del electorado con miras a mejorar su presencia y sus niveles de representación. La gran frecuencia con que se organizan elecciones afecta a los trabajos de negociación entre los partidos políticos, que son indispensables para la aprobación de reformas estratégicas pendientes, esto es, los cálculos electorales se convierten en un factor condicionante de la posición que cada partido adopta. Ello suele obstaculizar el desarrollo de la búsqueda de entendimientos entre las fuerzas políticas, que son indispensables para la buena marcha de un gobierno, en particular cuando este carece de mayoría en el Congreso, como es el caso del gobierno federal en México desde 1997. Con respecto al sistema de partidos, la Constitución Federal solo reconoce la existencia de partidos políticos

electorales. Todas las demás tareas electorales responden a competencias descentralizadas y, por tanto, más o menos diferenciadas que, de acuerdo con la soberanía de los estados, pueden variar sensiblemente. Los estados pueden definir libremente en sus propios ordenamientos constitucionales y legales, la composición de los órganos electorales, la duración de los cargos, los mecanismos de selección de sus directivos, siempre dentro del marco de autonomía previsto por la Constitución Federal. Sin embargo, en virtud de que el Instituto Federal Electoral tiene la función de organizar las elecciones federales en todo el país, cuenta con una estructura tanto central como delegacional en cada una de las 32 entidades federativas y en los 300 distritos electorales en que está dividido el país. Dicho de otra manera, en cada entidad federativa coexisten una estructura permanente de la autoridad electoral federal y otra de la autoridad electoral específicamente estatal, lo que implica, al final del camino, una doble carga administrativa y financiera para el erario público. Mucho se ha debatido si lo conveniente sería que desapareciera la estructura federal y que fueran los órganos estatales los que asumieran la función de organizar, además de las elecciones locales, las federales, o si por el contrario, debería ser el Instituto Federal Electoral, con su estructura desconcentrada, el que recibiera la encomienda de organizar todas las elecciones del país. Se trata de un debate complicado, porque el prestigio y la buena valoración social con que actualmente cuenta el mencionado instituto, no se recrea inmediatamente en todas y cada una de las autoridades estatales electorales. La autonomía, que ha sido el ancla de la confianza de los ciudadanos en la autoridad electoral, es más fácil de ejercer en el ámbito federal que en el estatal, en donde la acción de los gobiernos tiene una influencia más directa e inmediata dentro de su territorio y no siempre está ausente la tentación de intervención. Sin embargo, el celo de la soberanía estatal y la experiencia de injerencia del gobierno central en los ámbitos estatales durante buena parte del siglo XX, hace muy remota la posibilidad de un acuerdo para racionalizar estructuras y competencias electorales propias del actual federalismo electoral mexicano. En este sentido, parece que lo que resulta viable es la búsqueda de formas de colaboración entre las diferentes autoridades estatales y la federal, a fin de racionalizar los recursos y reforzar la capacidad para tutelar los derechos políticos de los ciudadanos mexicanos, que dichas autoridades tienen encomendadas. Por otra parte, el hecho de que exista un Tribunal Electoral perteneciente al ámbito de la federación, con facultades para determinar, como última instancia, por ejemplo, la validez de una elección estatal, ha afectado las sensibilidades de los estados, generando debates y

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nacionales, a los que les otorga el carácter de entidades de interés público, en razón de las funciones que tienen asignadas: contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Por esta razón, los partidos políticos nacionales tienen automáticamente el derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. Todos los estados tienen las facultades para contemplar en sus constituciones la figura de partidos políticos locales. Solo el Distrito Federal, por su estatuto jurídico particular, tiene limitada esa facultad (artículo 122 constitucional), es decir, en las elecciones locales de dicha entidad solamente pueden participar partidos políticos nacionales. Sin embargo, Aguascalientes no tiene contemplada en su constitución dicha posibilidad. En el curso de los últimos treinta años, 11 de los 31 estados no han contado con partidos políticos locales. En ese mismo lapso, en las elecciones de diputados locales de 20 estados del país han participado cerca de 50 partidos políticos locales, y en las de ayuntamientos de 15 estados han participado 37 partidos políticos locales. Son ocho los estados con mayor número de elecciones con presencia de partidos políticos locales: las dos Baja Californias, Coahuila, Chihuahua, Guerrero, Chiapas, San Luis Potosí y Morelos; sin embargo, desde una perspectiva longitudinal, la participación de este tipo de partidos políticos ha sido esporádica y coyuntural. Además, su presencia ha sido efímera y muy pocas veces alcanza a cubrir la dimensión estatal, pues lo más frecuente es que solamente participen en unos cuantos distritos o municipios. Los partidos políticos locales que mayor significado han tenido en la historia reciente del país tienen un origen en movimientos sociales de carácter regional, tales como los partidos barzonistas en los años noventa (que tienen su origen en el movimiento de El Barzón, surgido en defensa de deudores agrícolas cuyas deudas se incrementaron sensiblemente debido a la crisis de 1995) o bien en organizaciones sociales con presencia en más de un estado (comités de defensa popular en Durango y Chihuahua en los años ochenta), o en movimientos cívicos, como el navismo en San Luis Potosí, en los años noventa. También existen partidos políticos locales que son resabios de antiguos partidos políticos nacionales que han buscado el refugio regional para recomponerse como fuerza política nacional. El ejemplo más conocido es el Partido Auténtico de la Revolución de México (PARM), en los años ochenta y noventa, que volvió a obtener su registro nacional en el 2000. A pesar de la poca consistencia de los partidos políticos locales, su participación se ha incrementado en los últimos años, ya que mientras en la década de 1980 solo tres partidos locales compitieron en elecciones para gobernador, en los años noventa se registraron 14 partidos

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en dichas contiendas. Entre 2000 y 2003, cinco partidos locales han competido en elecciones para gobernador. Esta circunstancia obedece, sin lugar a dudas, a los cambios que se han registrado en los últimos veinte años y que han inyectado competitividad a las elecciones federales y locales, colocando incentivos claros para la formación de organizaciones políticas de diverso alcance. Sin embargo, el aumento de los partidos locales en años recientes no se corresponde con la mayor fortaleza o representatividad de dichos partidos, ya que ninguno ha conquistado una gobernación, y sus escasos triunfos en cargos de elección popular se reducen a diputados de representación proporcional. Los porcentajes de votación de este tipo de partidos suelen quedarse por debajo del 2%, que es el umbral más frecuentemente establecido como requisito para conservar el registro electoral. Con muy contadas excepciones, algún partido en años recientes ha alcanzado votaciones por encima del 3%. De esta rápida revisión, es posible concluir que la competencia política que se fue instalando en México a partir de finales de los años ochenta, ha estimulado la creación de partidos políticos locales que cada vez aparecen con más frecuencia en los escenarios electorales de diferentes entidades federativas. Sin embargo, en la práctica son escasas las oportunidades que estas organizaciones encuentran para asentarse y mantenerse como un referente político de alcance estatal, en buena medida debido al modelo de sistema de partidos que existe en el país y que fomenta la creación de partidos políticos nacionales. Los partidos políticos nacionales, por el solo hecho de serlo, tienen derecho a participar en todas las elecciones estatales, sea que cuenten o no con respaldo electoral en la entidad federativa respectiva. Además, reciben financiamiento público tanto en la esfera federal, como en las estatales; aunque ciertamente los recursos federales son muy superiores a los estatales. A esta diferencia en cuanto a recursos económicos hay que agregar la acumulación de espacios en radio y televisión que reciben los partidos políticos nacionales y que deja a los locales en condiciones de competencia inequitativas. En este sentido, los avances que en materia de equilibrio en la competencia significaron las reformas constitucionales y legales de 1996 han repercutido fuertemente en el sistema de partidos federal, al desalentar la creación de partidos políticos locales, empujando a las organizaciones políticas de cobertura regional, en el mejor de los casos, a depender de alianzas con los partidos políticos nacionales para buscar su protección tanto organizativa como financiera. Por otro lado, el establecimiento de la financiación pública dominante para los partidos políticos en la reforma electoral de 1996, derivó directamente en la definición

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de atribuciones precisas de las autoridades electorales para fiscalizar sus recursos. En tal sentido, la propia Constitución Federal contempla las mismas facultades fiscalizadoras para la autoridad electoral federal (artículo 41) y para las autoridades electorales estatales (artículo 116). Sin embargo, las diferentes legislaciones electorales locales establecen facultades de fiscalización con énfasis diversos. Así, en 12 de las 32 entidades federativas no se contempla un órgano permanente de fiscalización, sino solamente una entidad temporal, con atribuciones circunscritas a la revisión de informes anuales y de campaña de los partidos. Más aún, en 18 estados no está prevista la posibilidad de que el órgano de fiscalización pueda desahogar quejas de partidos políticos por posibles ingresos o egresos ilegales de partidos contrarios. Esta facultad es indispensable para ejercer una verdadera vigilancia sobre los recursos de los partidos políticos, porque los más directamente interesados en que se sancione cualquier irregularidad cometida por un partido son justamente sus adversarios. De hecho, las faltas más graves que ha detectado la autoridad federal en materia de recursos de los partidos políticos han provenido justamente de denuncias planteadas por los propios partidos políticos. Por otro lado, el hecho de que el abanico partidario esté compuesto básicamente por partidos políticos nacionales que compiten en elecciones federales a la par que en elecciones estatales, obliga a las autoridades fiscalizadoras con ámbitos de competencia equivalentes, pero en la práctica diferenciados, a firmar convenios de colaboración con el objeto de contar con la información completa de los ingresos y egresos de los partidos políticos. Huelga decir que la más interesada en este tipo de intercambio de información es la autoridad federal, porque es la que audita a los partidos políticos de alcance nacional, los cuales en forma regular y constante hacen transferencias de recursos a sus delegaciones estatales. A pesar de que en la gran mayoría de las legislaciones locales (en 28 de las 32) se establecen las mismas prohibiciones que en la ley federal en materia de aportaciones privadas para los partidos políticos, en dos estados (Sinaloa y Yucatán) no existe limitación alguna; en otro más (Hidalgo) no están prohibidas las donaciones de extranjeros o de ministros del culto, y en Aguascalientes no están prohibidas las aportaciones de empresas mercantiles o de dependencias de los gobiernos federal, estatal o municipal. El Código Federal Electoral prohíbe expresamente aportaciones del extranjero, o de mexicanos que vivan o trabajen en el extranjero, de empresas mercantiles, de cualquier órgano de poder federal, estatal o municipal, de ministros del culto. Además, las aportaciones privadas tienen un techo y no pueden ser anónimas.

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Algo semejante sucede con las aportaciones anónimas que no se permiten ni en la ley federal ni en otras 28 leyes estatales, mientras que en los cuatro estados restantes (Michoacán, Sinaloa, Veracruz y Yucatán) no se encuentra disposición expresa. Estas particularidades en las leyes electorales de los estados explican por qué, en los últimos tres años, la autoridad electoral federal solamente ha podido firmar convenios de colaboración en materia de fiscalización con 21 autoridades de entidades federativas, lo cual significa que una vez que el instituto respectivo concluye la revisión de los informes anuales o de campaña política, se compromete a enviar el informe de lo encontrado a su contraparte, a fin de que ambas puedan tener el panorama global del movimiento de recursos de los partidos políticos nacionales. La conveniencia de contar con este tipo de colaboración entre la autoridad electoral federal y las locales como mecanismo para tener lo más completo posible el cuadro de los recursos de los institutos políticos, explica por qué en dos entidades —el Distrito Federal y Guanajuato— los ordenamientos legales prevén ya expresamente la posibilidad de firmar un convenio con el Instituto Federal Electoral en materia de fiscalización. Sin embargo, la autonomía normativa que las entidades reivindican explica por qué el Instituto Electoral de Guanajuato se ha rehusado a acordar un convenio semejante. El arreglo federal de los órganos jurisdiccionales en materia electoral establecido a partir de la reforma electoral de 1996, y que permite la intervención de un tribunal federal para resolver en forma definitiva e inatacable las controversias sobre actos o resoluciones tanto de la autoridad administrativa federal como de las autoridades electorales estatales, ha privilegiado la certeza jurídica como mecanismo para institucionalizar los potenciales conflictos electorales. En efecto, cuando a finales de los años ochenta y principios de los noventa empezaron a presentarse protestas postelectorales en diferentes elecciones estatales , la forma de resolver los conflictos fue por la vía política, esto es, mediante la intervención del Ejecutivo Federal, es decir, no había reglas claras y establecidas para dirimir controversias electorales. Es por ello que el legislador resolvió aprobar, junto con la reforma electoral que dio lugar a los órganos jurisdiccionales, una ley de medios de impugnación para que las diferentes autoridades electorales tuvieran facultades y procedimientos expresos para atender los reclamos de los partidos políticos frente a actos y resoluciones de las autoridades administrativas. Esos reclamos abarcan desde la inconformidad con acuerdos o dictámenes relativos a cualquiera de las tareas de la autoridad administrativa, que incluyen desde instructivos sencillos hasta la calificación de las elecciones, así como el establecimiento de sanciones por

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irregularidades cometidas por los partidos políticos. En principio, a diferencia de lo que sucede en el plano federal, en donde las impugnaciones por decisiones de la autoridad administrativa se presentan ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el caso de las entidades federativas los tribunales estatales deberían resolver regularmente las controversias surgidas en su espacio territorial y solo en casos extraordinarios recurrir a la última instancia de dicho tribunal. Sin embargo, en la práctica, las medidas extraordinarias se han vuelto recurrentes y la intervención del Tribunal Superior ha acotado los alcances de la autonomía normativa de las distintas autoridades en los estados. Para dar un ejemplo de lo anterior, del total de asuntos (cerca de 15.000) que ha conocido el Tribunal desde su creación a finales de 1996 hasta septiembre del presente año, 4.609 casos corresponden a impugnaciones frente a actos o resoluciones de alguna de las 32 entidades federativas. Visto desde la perspectiva de los asuntos que se impugnan ante las instancias administrativas y jurisdiccionales locales, dicha cifra supone que el 30,9% de las impugnaciones presentadas en los ámbitos estatales son recurridas ante la última instancia. Adicionalmente, se observa que, de los casos de origen local que conoció el Tribunal Federal, en 829 (18%) ordenó la modificación o revocación de lo resuelto por los tribunales estatales. Lo elevado de la proporción de casos locales sometidos a la consideración del Tribunal Superior revela una posible baja valoración de los partidos respecto de los tribunales locales o, si se quiere, una propensión a explotar los procedimientos extraordinarios. Para decirlo de otra manera, los órganos de justicia electoral en el ámbito local han visto reducido el alcance de sus resoluciones. No cabe duda de que algunas sentencias del Tribunal Superior han generado inconformidades serias entre los partidos políticos. Se destacan entre ellas las relativas a la anulación de la elección de gobernador de Tabasco en el año 2000 por una causal de nulidad abstracta, y la anulación del nombramiento por parte del Congreso local del órgano superior de dirección del Instituto Electoral de Yucatán, también en 2000. No obstante las tensiones que se han suscitado entre las autoridades locales y el Tribunal superior, al final las resoluciones de este último han sido acatadas por los diferentes actores políticos, es decir, esta nueva fórmula para dirimir controversias electorales en los ámbitos federal y locales ha logrado institucionalizarse en un período de escasos ocho años. Lo más importante al analizar el federalismo electoral es observar en qué medida las diferentes atribuciones legales de las autoridades federales y estatales ayudan a reforzar el ejercicio de los derechos que deben tutelar y el desarrollo de las funciones que les corresponden. De

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tal suerte, uno de los principales dilemas a los que se enfrenta el actual diseño del federalismo electoral en México está planteado por calendarios electorales altamente dispersos, que obligan a las autoridades a estar constantemente preparando elecciones y a convocar a los ciudadanos a las urnas. Esta es una de las explicaciones de la abstención que se ha venido registrando en el país después de las elecciones de 2000 y que en el presente año alcanzó en el plano federal la cifra histórica del 58,3%. Esta es la cifra más alta de abstencionismo desde 1946, cuando se promulgó la primera ley electoral federal. Esta cifra es doblemente importante porque durante buena parte de los últimos cincuenta años, los datos de participación electoral no eran confiables. Mientras más seguidas son las elecciones, más se invierte en la organización de comicios y en gastos de campaña, y peor es la percepción de los ciudadanos sobre el flujo enorme de recursos que se otorgan a los partidos políticos para el despliegue de sus campañas. De hecho, este año del mayor abstencionismo es también el año en que más dinero han recibido los partidos políticos del erario. Para dar un ejemplo, en 2003, a nivel federal, los partidos recibieron de financiamiento público 4.843 millones de pesos, mientras que en la elección presidencial de 2000 recibieron 3.000 millones. Adicionalmente, cada legislación electoral local contempla financiamiento propio de la entidad que se suma al financiamiento federal, por ejemplo, el Instituto Electoral del Distrito Federal entregó a los partidos políticos, en este año, 435 millones de pesos. Es cierto que el financiamiento público en México ha sido adecuado para asegurar la transparencia de los orígenes y el reparto equitativo de los recursos, sin embargo, los procedimientos para la fijación de los montos de financiamiento han hecho que cada vez que algún partido alcanza presencia en el Congreso, el multiplicador de la fórmula crezca a la par, con lo cual se multiplica la cantidad de recursos a asignar. Pero así como los calendarios electorales dispersos afectan al desarrollo de las funciones electorales, su contraparte, las elecciones concurrentes, que tienen la gran ventaja de concentrar en una misma fecha diversas elecciones federales y estatales, suponen también cierta problemática. Es posible apreciar cómo una elección para cargo unitario presidencial o de gobernador de un estado orienta la votación en las elecciones legislativas que implican el relevo de un cuerpo colegiado y, por tanto, de candidatos dispersos. Así, en la contienda de 2000, en casi veinte entidades, la votación del candidato Vicente Fox impulsó la votación a favor de los candidatos a diputados de la Alianza por el Cambio, que lo postuló. En cambio, en la elección intermedia de 2003, fueron las contiendas locales que coincidieron con las federales

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las que permitieron que, en esas entidades, se incrementara la participación electoral y se inclinaran las preferencias electorales a favor del partido apoyado para gobernador. Sin embargo, las elecciones concurrentes afectan al trabajo de colaboración entre autoridades federal y estatales en lo relativo a la fiscalización, ya que los convenios que existen en veinte entidades federativas para intercambiar entre ambas autoridades la información sobre las revisiones a ingresos y gastos anuales y de campaña no pueden concretarse en la práctica porque, para que puedan cumplirse, deben estar concluidos los respectivos dictámenes. Dicho de otra manera, los convenios de fiscalización, en el caso de elecciones concurrentes, no permiten que las autoridades puedan cruzar la información local con la federal a tiempo, es decir, en el curso del desarrollo de sus propias auditorías, porque es necesario que estas hayan concluido para intercambiar la documentación.

En suma, el tiempo en que se desarrollan los diferentes comicios en un esquema federal tiene un impacto importante sobre el funcionamiento del sistema electoral, particularmente en uno como el mexicano, que se ha caracterizado por su gran heterogeneidad, expresión de los importantes márgenes de autonomía con que cuentan las distintas entidades federativas. No obstante, desde la reforma constitucional de 1996 se han venido dando acercamientos entre las diferentes legislaciones electorales, y entre estas y la federal. A manera de ejemplo, todavía en el año 2000 en cuatro estados existían colegios electorales para calificar la elección de los gobernadores; hoy en día esta práctica solo se mantiene en el estado de Sonora. El gran movimiento que han venido experimentando las legislaciones electorales desde la reforma constitucional de 1996 es una muestra de que se ha ido ganando terreno en el objetivo de avanzar hacia la homogeneidad normativa en el federalismo electoral mexicano.

Ricardo Gómez Diez Quisiera tratar brevemente tres temas importantes. El primero de ellos se refiere a la definición de Felipe González del federalismo como forma de descentralización del poder, con elementos de cohesión claros, uno de los cuales, de significativa importancia, es la calidad de la democracia. Luego haré una consideración sobre el debate inminente de la nueva ley de coparticipación federal de impuestos y, por último, me referiré a la necesidad de vigorizar la regionalización dentro del federalismo argentino. En relación con el primer tema, la Constitución Nacional establece en su artículo primero que la Nación Argentina organiza su gobierno bajo la forma representativa, republicana y federal. Cuando legisla acerca de los gobiernos de provincia, establece en el artículo 121 que las provincias conservan todo el poder no delegado en la Nación, lo que es congruente con el hecho de que las provincias son preexistentes al Estado federal. Por su parte, el artículo 122 indica que cada provincia se da sus propias instituciones locales y se rige por ellas; el artículo 123 dispone que las provincias al dictarse su constitución tienen que hacerlo con sujeción al artículo 5, y el artículo 5 establece que las provincias, al darse sus constituciones, deben respetar el principio representativo y republicano de gobierno. Todos sabemos que la república es separación de poderes, es equilibrio, y, en la búsqueda de ese equilibrio,

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es distribución del poder dentro del Estado. En Aportes para el Desarrollo Humano; Argentina 2002, del PNUD, se alerta sobre una situación que hoy puede visualizarse en algunas provincias argentinas: el peligro de desvirtuación del sistema federal de gobierno en una suerte de feudalización del poder, y se hace una acertada advertencia al respecto. Se puntualiza también que la democracia es un valor que hoy está internalizado entre la totalidad de los argentinos. Pero lo que debemos decidir de cara al futuro es qué democracia queremos, qué calidad de democracia buscamos en el estado federal y en las diversas provincias. El fenómeno de concentración del poder que hoy se advierte en algunas provincias está íntimamente vinculado con la existencia en ellas de sistemas electorales hegemónicos. Estos sistemas son los destinados a conferir a un solo sector político el control de más de los dos tercios de las bancas parlamentarias en los respectivos poderes legislativos. Y quien controla más de los dos tercios del Parlamento tiene la suma del poder público, porque dos tercios es la mayoría que se requiere para tomar las decisiones más graves que en democracia está pensado que se adopten construyendo consenso político. Con más de los dos tercios se digita todo el procedimiento de designación y remoción de jueces, con lo cual se termina generando una situación de dependencia del poder judicial con el poder político.

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Al respecto, un ejemplo concreto, que ha sido noticia de tapa en diversos diarios nacionales, es el caso de la Provincia de Santiago del Estero, cuyo poder legislativo está integrado por 50 diputados. Se eligen 22 diputados por circunscripción y las circunscripciones están estructuradas de modo tal que más de dos tercios de la representación terminan en manos del oficialismo; el tercio restante se reparte proporcionalmente, y cuando es el turno de elegir 28 legisladores por distrito único, 20 corresponden al oficialismo y 8 son proporcionales. En definitiva, este sistema funciona de manera tal que el oficialismo siempre se asegura el 70% de las bancas en el poder legislativo. El resto de las provincias que tienen estos sistemas electorales hegemónicos recurren a diversas variantes, diversos menús que confluyen en el mismo resultado. En relación con Santiago del Estero, se especulaba con la intervención del poder judicial, pero este es un mecanismo que tampoco resuelve el problema: puede bajar la fiebre del enfermo pero no desaparece la causa de la enfermedad. Si se llegara a consumar esta medida, el día que se levante la intervención el sistema electoral hegemónico se volvería a generar la situación de dependencia del poder político. De hecho, la intervención federal ha sido utilizada en el pasado y está contemplada en la Constitución, cuyo artículo 6 establece que el gobierno federal puede intervenir las provincias para garantizar la forma republicana de gobierno. A lo largo de nuestra historia, en algunas ocasiones este mecanismo se utilizó para avasallar las autonomías provinciales, de allí los límites que estableció la reforma constitucional de 1994. También existieron las denominadas intervenciones federales reparadoras, que estaban destinadas a desmontar aparatos políticos basados en el fraude electoral. En realidad, en algunos estados provinciales hay un cóctel de varios elementos: un sistema electoral hegemónico, reelecciones indefinidas, y, luego del marcado crecimiento de los indicadores de pobreza e indigencia, clientelismo político. Ese cóctel es letal para la calidad de la democracia de varias provincias argentinas. Una posibilidad de solución existe mediante el control federal de constitucionalidad de esos sistemas electorales hegemónicos, que en definitiva alteran la forma republicana de gobierno. Esta situación, que se observa en varios distritos de nuestro país, requiere la atención de todos. Un tema vinculado con la calidad de nuestras instituciones democráticas es el de la ley de lemas, que ha llevado a un retroceso del sistema electoral en varias provincias argentinas. Felizmente, ha habido una reacción en algunos distritos, ya que la ley de lemas llegó a regir en 11 provincias argentinas y hoy el fenómeno está circunscrito a cinco, entre las que cabe señalar las

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escandalosas elecciones de este año en la Provincia de Tucumán, con 60.000 candidatos, y las de la Provincia de Santa Fe, con 44.000 candidatos y un gobernador electo con 200.000 votos menos que el candidato más votado. La ley de lemas —que es inconstitucional de acuerdo al artículo 37 de la Constitución, que establece el principio de la soberanía popular— termina dándole mayores posibilidades a la fuerza política que por sus mayores recursos logra estructurar más sublemas. Creo que es urgente crear un consenso para, en el marco de una reforma política, ayudar a las provincias que aún tienen este sistema electoral a que lo modifiquen. Asimismo, hay que construir consenso en cuanto a la simultaneidad de elecciones, porque ha habido distritos con tres elecciones este año, incluso con elecciones de legisladores nacionales separadas de las presidenciales y las locales. Esto se puede superar estructurando boletas diferentes para cada una de las categorías nacional, provincial y municipal. Con respecto a la coparticipación federal, cabe destacar que por primera vez hay un calendario en la Argentina para su tratamiento, acordado con los organismos internacionales de crédito en el memorando de entendimiento firmado hace pocos días. Se establece allí el compromiso de construir un consenso entre el Estado nacional y al menos veinte gobernadores de provincia, antes de marzo de 2004, y se prevé que en el mes de mayo el proyecto de ley ingrese al Senado de la Nación y se trate en el Congreso en agosto del próximo año. El debate va a ser complejo porque, como se mencionó en el bloque anterior, hay aspectos que no están debidamente aclarados y es necesario hacerlo para construir un sistema de coparticipación con vocación de permanencia. También hay que determinar el futuro del sistema previsional. Por otro lado, es sabido que hoy el Estado nacional se financia en gran parte con tributos de emergencia, tales como las retenciones a las exportaciones y el impuesto al cheque, ambos de carácter distorsivo, y que hay que eliminar gradualmente. Habrá sin duda un debate intenso en torno a la correspondencia fiscal, y a qué impuestos se pueden transferir a las provincias. De hecho, es posible transferir algunos tributos, por ejemplo, el impuesto a los bienes personales. Pero si se avanza en este sentido, hay que tener en claro que las transferencias deberán efectuarse de manera gradual, porque el estado de las administraciones tributarias no es igual en todas las provincias: algunas tienen administraciones tributarias razonablemente estructuradas; otras presentan grandes deficiencias y hay que ayudarlas a que se fortalezcan en este aspecto. También hay que considerar la posibilidad de constituir un fondo anticíclico, porque una cosa es gobernar con viento a favor, cuando la economía crece y los recursos aumentan, y otra

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muy distinta cuando el ritmo de crecimiento decrece o se hace nulo, se entra en una recesión económica y es muy difícil disminuir los gastos fijos de los respectivos estados provinciales. En el compromiso asumido con los organismos internacionales de crédito se hace mención también a una ley de responsabilidad fiscal. En estos veinte años de vida democrática en nuestro país, para poner un horizonte histórico, hemos tenido de todo: en los años ochenta financiamos el déficit público con emisión monetaria hasta que caímos en la hiperinflación; en los años noventa, nuestra política económica fue mucho peor porque tuvimos el mecanismo de la convertibilidad pero encontramos un atajo para financiar el déficit público con endeudamiento, hasta que desembocamos en la peor crisis económica de nuestra historia. Creo que es bueno poner límites al endeudamiento —al menos lo tenemos que intentar, como han hecho otros países—, pero tienen que ser límites muy claros, acompañados de sanciones por incumplimiento. Para citar un ejemplo: en mi distrito, Salta, en la reforma constitucional de 1998 pusimos un artículo que requiere que la legislatura sancione una ley de responsabilidad fiscal con una mayoría agravada; la ley se sancionó al año siguiente, estableciendo un límite de endeudamiento del 70% del total de recursos con que contaba la provincia, lo cual, en función de los recursos que el distrito tiene, equivaldría a unos 630 millones de pesos. Tenemos un endeudamiento de 2.200 millones, es decir, el triple del autorizado legalmente. El problema es que no está prevista una sanción por haber violado ese límite, de manera que esto de legislar en torno a la responsabilidad fiscal es otro debate que tendremos el año próximo en la sociedad y por supuesto en el Congreso de la Nación. Quisiera hacer algunas reflexiones sobre la regionalización. El artículo 124 de la Constitución Nacional establece que las provincias pueden constituir regiones con fines de desarrollo económico y social. La Argentina tiene una tradición —sobre la cual no voy a extenderme— de firma de acuerdos entre las provincias para la constitución de algunas regiones, porque hay regiones con intereses comunes que necesitan unirse para planificar y ejecutar políticas de desarrollo y de crecimiento económico y social. Algunos proyectos son demasiado abarcativos, por ejemplo el Movimiento Norte Grande, integrado por diez provincias (parece excesivo constituir una región que equivale casi a la mitad del

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país). A veces se podrá tener conexidad geográfica y otras veces no (por ejemplo, los acuerdos específicos entre provincias productoras de petróleo sin conexidad geográfica). La proximidad geográfica determina también producciones y necesidades comunes que es necesario articular. Por ejemplo, una política de comunicaciones es una decisión de carácter regional que debe planificarse de manera conjunta, y no se puede definir en una sola provincia. Esto también debe permitir que las regiones aúnen fuerzas para el debate que cada año tiene lugar en el Congreso de la Nación, cuando se aprueban el presupuesto y las obras e inversiones que se han de realizar en las diversas provincias y regiones de nuestro país. Para concluir, quiero destacar que federalismo no es feudalismo. Debemos tener esto en claro y tenemos que cuidar la calidad de nuestras instituciones, algo fundamental para la recuperación del país. Comparto plenamente lo que decía Antonio María Hernández: el futuro de la Argentina depende del respeto a la Constitución, a la ley; depende de instituciones sólidas y del fortalecimiento de la calidad de su democracia. Debemos prepararnos para el gran debate de la coparticipación. En la exposición que oportunamente diera el gobernador de la Provincia de Buenos Aires, tuvimos un avance de lo que puede ser ese debate, porque la Constitución dice con claridad que la distribución debe ser equitativa y solidaria, y que debe asegurar la calidad de vida y la igualdad de oportunidades para todos los argentinos. El informe del PNUD pone de relieve las enormes distorsiones que hoy existen en el país en materia de desarrollo, con regiones donde la pobreza lacera el alma. En materia de saneamiento ambiental, solo el 55% de la población argentina dispone de servicio de cloacas. En Chile, que tiene muchos indicadores de salud mejores que los nuestros, el 94% de la población tiene cobertura. Este es solo un ejemplo del gran esfuerzo que tenemos que hacer. Es fundamental que aprendamos a planificar y ejecutar políticas de desarrollo con sentido regional. Desde cada una de nuestras provincias debemos utilizar el instrumento maravilloso de la regionalización, que tal vez en los últimos años no fue debidamente aprovechado por haber estado inmersos en crisis muy profundas y graves, pero es fundamental que aprendamos a planificar y ejecutar políticas de desarrollo con sentido regional. Muchas gracias.

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FEDERALISMO POLÍTICO II. Hacia una nueva arquitectura federal D ISERTANTES : C ARLOS G ADSDEN , M ARCELO E SCOLAR , L ILIA P UIG M ODERADOR : J UAN A BAL M EDINA

DE

S TUBRIN

Juan Abal Medina Vamos a dar comienzo al último panel del seminario, que tiene el provocativo nombre de “Hacia una nueva arquitectura federal”. Estarán con nosotros, y en ese orden, Carlos Gadsden, director general del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, de México; el doctor Marcelo Escolar, director general de Modernización del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y profesor de la Universidad de Buenos Aires y, finalmente, Lilia Puig de Stubrin, académica y diputada nacional por Santa Fe. Vamos a mantener el formato tradicional de un máximo de 20 minutos por cada intervención.

Carlos Gadsden Quisiera mencionar que, además de ser director general del Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED), ocupo, en representación de México, el cargo de presidente de la Red Interamericana de Alto Nivel (RIAD) sobre la Descentralización y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y la Participación Ciudadana, de la Organización de Estados Americanos (OEA). La RIAD fue creada en 2001 en el marco de la Cumbre de Jefes de Estado de Quebec, y tuvo su concreción en La Paz, Bolivia, en julio de 2001, cuando ese país asumió la presidencia y México la vicepresidencia, cargos ocupados en 2003, por México y el Brasil, respectivamente. Este organismo de cooperación interamericana, el primero de su tipo en el ámbito internacional de las Américas, procura profundizar el intercambio de conocimientos, información y experiencias en la materia, en el más alto nivel gubernamental. La RIAD pretende construir escenarios de cooperación a nivel internacional colaborando con programas específicos de los países, para lo que cuenta con un grupo de apoyo de más de treinta instituciones, tales como el Banco Mundial, el BID y la CEPAL, entre otras, con el propósito de examinar experiencias concretas que puedan ser comparadas con las de otros países, y cuenta también con la colaboración de la Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA) en América Central. Este escenario de apoyo internacional tal vez pueda resultar útil. Para entrar en el tema que hoy nos ocupa, quisiera mencionar un elemento que ha sido muy significativo en México, y que se relaciona con un cambio de perspectiva

que abarca la teoría del discurso político, es decir, qué representa un líder o una persona que encarna los deseos de una población y que finalmente se lanza a una contienda electoral. Se trata de una visión distinta de las relaciones intergubernamentales y el federalismo, que permite entender desde otra perspectiva cómo se han ido desarrollando cuestiones que normalmente han estado circunscriptas al campo jurídico y de derecho constitucional, pero que poseen otras dimensiones de fondo en cuanto a la forma de articular los distintos actores sociales en función de la democracia. Uno de los puntos claves ha sido entender que el gobierno federal no se encuentra en el Distrito Federal; el gobierno de los estados —de las provincias en el caso de la Argentina— no se encuentra en las ciudades capitales; los municipios no se encuentran en las cabeceras municipales; el único territorio disponible para operar en términos de política pública, de estructura, es el de los municipios, es decir, la estructura más básica en términos jurídicos, pero en cada municipio funcionan el gobierno federal y el gobierno estatal; no está uno en un sitio y el otro en otro, sino que interactúan los tres órdenes de gobierno en el mismo territorio y ante una misma población. Esta perspectiva permite revisar las relaciones intergubernamentales, tarea que es necesario realizar para entender cómo opera el gobierno, sobre todo en una república federal. De nada sirve que revisemos el gobierno federal si no examinamos cómo se articulan las políticas públicas en el funcionamiento de los tres (o más) órdenes de gobierno. Pero, por lo pronto, las políticas públicas solo pueden funcionar en el marco de la realidad, y la realidad está muy cercana a

los municipios, es la instancia más próxima a la población, y en ese mismo ámbito operan el gobierno estatal o provincial y el gobierno federal, y las políticas públicas los cruzan a los tres. Las redes de políticas públicas, que constituyen una de las tendencias nuevas en materia de ciencia política, justamente plantean que para entender quién gana qué, cuándo y cómo —que es la pregunta por excelencia en esta disciplina—, tenemos que entender cómo se construyen las redes de políticas públicas, cómo se conforman las membresías, cuáles son las clientelas y cuán rígido o flexible es el sistema de toma de decisiones en cada una de estas redes de políticas públicas, porque cuando se habla de educación es distinto que cuando se habla de salud, de ecología o de abastecimiento de agua, y las políticas públicas cruzan los tres órdenes de gobierno en una relación muy asimétrica y muchas veces las decisiones se toman en algunas partes y en otras partes solamente se ejecutan. Desde esta perspectiva, entender cómo cruzan estos tres órdenes de gobierno las políticas públicas nos permite también observar que hay una interdependencia fundamental entre ellos. En una relación de poder, en que el gobierno nacional o federal, y en otros casos los gobiernos provinciales o estatales, tienen un poder enorme con respecto al área donde se ejecutan las políticas públicas, yo mencionaba ayer que en México se calcula, desde cierta perspectiva, que hay tres empleados federales y estatales por cada funcionario municipal, y desde otra perspectiva, si consideramos a los empleados de educación, de salud e incluso a las fuerzas armadas, estamos hablando de casi ocho empleados federales y estatales por cada empleado municipal. Sin embargo, los gobiernos federales y estatales requieren el ejercicio eficiente y democrático de los gobiernos locales para poder funcionar y obtener resultados exitosos. En este escenario, y desde el punto de vista político, es sumamente importante entender la relación intergubernamental y la dependencia que en ella se da, para poder modificarla en una coherente arquitectura de relaciones, en función de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, el federalismo es una herramienta política muy fina que, independientemente de la forma en que se concrete en términos jurídicos, permite conservar y buscar la coherencia entre los tres órdenes de gobierno. Y ello significa buscar la unidad en medio de la diversidad, que en los gobiernos locales se expresa abundantemente, al igual que en la esfera de los gobiernos estatales o provinciales. La construcción de políticas que posibiliten la coherencia entre los tres órdenes de gobierno, y que ello se refleje de modo que la dependencia o interdependencia se pongan de manifiesto, implica necesariamente que estos puedan sentarse en una misma mesa a discutir cómo se pueden

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enfrentar, en función de los ciudadanos, políticas públicas que puedan trabajar eficientemente entre los tres. En México estamos por celebrar una reunión excepcional en el ámbito político: en pocos días se lanzará la convocatoria a una Convención Nacional Hacendaria. La última Convención Nacional Fiscal (no hacendaria) fue en 1947 —antes hubo otras dos, no muy exitosas por cierto—. Se trató de un primer intento de acercar a los estados y a los municipios, que fueron convocados junto con el gobierno federal para analizar cómo, respetando las soberanías y las diferencias estado por estado y municipio por municipio, se podía encontrar un sistema de coherencia en materia de recursos. Pero los resultados fueron más bien magros. En 1970 se constituyó un organismo de funcionarios fiscales y en 1980 un sistema de coordinación fiscal según el cual los estados cedieron facultades fiscales a la federación, justamente sobre la base de la unidad, no de la diversidad, pero eso no se hizo a través de una convención sino de una negociación bilateral. Ahora se presenta un problema grave en el país, porque el esquema democrático actual implica el fin del presidencialismo autoritario, ya que el presidente de la República, que proviene de otro partido, no tiene mayoría en el Congreso. Asimismo, hay una serie de reformas en marcha (energética, laboral, de Estado, y sobre todo hacendaria) que deben definirse en función del desarrollo del país. En este punto, el Congreso Federal no reúne condiciones muy distintas a las de hace tres años, cuando Vicente Fox asumió la Presidencia y entró en funciones el nuevo Congreso. Las condiciones son prácticamente las mismas —incluso con menor proporción de representación del gobierno en el Congreso— de modo que en la actual situación no hay posibilidades reales de que el Congreso apruebe la iniciativa presidencial de reforma hacendaria, que es el corazón de la reforma, y que tiene estrecha relación con la reforma energética y las otras pendientes. Pero de manera colateral ha ido surgiendo la constitución de la Conferencia Nacional de Gobernadores y también, empujada desde el gobierno federal, de la Conferencia Nacional del Municipio Mexicano. Se trata de dos escenarios que no existían antes de 2000, impensables e incluso constitucionalmente debatibles, ya que el artículo 117 de la constitución prohíbe explícitamente que los gobiernos estatales puedan unirse (este es el fruto de una historia de invasiones). Pero se trata de un mecanismo muy útil en términos de realidad política, porque permite que los gobernadores y los municipios se sienten en la misma mesa con el gobierno federal, que haya representación de las partes y que se traten temas de fondo que, de otra manera, los diputados no pueden abordar por estar atrapados en cuestiones de lógica electoral. (Los diputados viven de la cuestión

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electoral, no tienen otro espacio de supervivencia.) Se abren entonces espacios, en términos de sugerencias, pero sugerencias que políticamente pesan mucho, en los que pueden debatirse ampliamente cuestiones referidas a la reforma del Estado y la reforma hacendaria. La cuestión fiscal es un tema muy importante que tiene que ver con la dimensión política. Normalmente, las discusiones en torno al federalismo han estado centradas en los recursos y, fundamentalmente, en cómo se distribuyen. Y el jaloneo no se da en términos de cooperación o ganancia, sino de cómo unos ganan y otros pierden en función de una misma cobija que no hay más que jalarla para un lado o para el otro lado. Sin embargo, el problema del desarrollo y el crecimiento no estriba en cómo jalamos la cobija sino en cómo construimos riqueza, y cómo esa riqueza es susceptible de ser creada y compartida en términos de cooperación. El asunto fundamental con respecto a la Conferencia Nacional es buscar mecanismos que permitan fijar metas de largo plazo, porque esto es algo que hoy ninguna estructura de gobierno puede hacer: ni el Congreso, que tiene que planear forzosamente a un año, porque el presupuesto es anual, ni el Ejecutivo Federal, que está circunscrito a un ejercicio de seis años. Ninguna estructura institucional permite ir más allá de seis años y este es un problema gravísimo, porque no nos da amplitud de plazo. Entonces, en un escenario integrado por tres órdenes de gobierno, donde los gobernadores, el ejecutivo federal, los gobiernos municipales y otras estructuras participan en un debate de largo plazo podremos pensar cómo fijar metas para 2010 o 2015 o cómo incrementar el nivel de vida de los mexicanos, o preguntarnos: ¿podremos llegar a los 79 años de esperanza de vida? ¿Podremos cubrir 8 puntos del PIB en educación? ¿Podremos lograr —y esta es una de las metas del milenio— que todos los niños reciban educación básica? Todas estas preguntas, que han surgido a partir de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas en Johannesburgo, son vitales para la realidad nacional. Ante ellas, lo primero que hay que hacer es determinar cuánto valen esas metas, cuánto dinero se requiere para alcanzarlas, y lo segundo, teniendo esto claro, compararlo contra lo que tenemos. De ahí surge un déficit social fiscal que tiene que recaudarse de alguna forma, de otro modo no se pueden asegurar las metas. Este planteamiento lleva a otra pregunta: ¿qué les corresponde hacer a cada una de las partes? Este tema es justamente el elemento esencial del federalismo. ¿Cuáles son las competencias de cada orden de gobierno en este concierto nacional, en este esquema de arquitectura coherente de gobiernos en función de los ciudadanos? La tarea es revisar, en términos muy concretos, qué les corresponde hacer al gobierno nacional,

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al gobierno estatal y al gobierno municipal, y, en función de eso, pasar, ahora sí, al tema de hacienda no al tema fiscal, porque el tema fiscal es solamente el ingreso, y el ingreso y el gasto deben ir juntos; cualquier ama de casa sabe que debe trabajarse el ingreso y el gasto simultáneamente. Sin embargo, en México lo hemos hecho como si no existiera relación alguna entre ambos. ¿Cómo poder gastar en función de esas metas y cómo generar recursos en función de ese gasto? ¿Cuál es el gobierno que tiene mejores posibilidades para hacerlo con determinados elementos del ingreso y del gasto? Se trata de preguntas centrales en cuanto a la distribución del recurso y del poder. Desde esta perspectiva, los “qués” deben preceder a los “con qués”. El de las competencias debe de ser el primer tema, y el de los recursos —los “con qués”—, el segundo; de otra manera, el tema de los recursos, por falta de elementos que permitan diferenciarlo y orientarlo en función de los ciudadanos, queda, diríamos, sin brújula. Hoy tenemos la oportunidad magnífica de poder trabajar estas cuestiones a nivel político. Ojalá los tres órdenes de gobierno puedan encaminarse a alcanzar metas concretas y a discutir o incluso cubrir los costos políticos que suponen los debates sobre el ingreso (los debates sobre el gasto son otra cosa, pero a los debates sobre el ingreso los diputados le tienen terror), para así llegar con sugerencias casi del tipo mandato al Congreso, de modo que los diputados no tengan que pagar los platos rotos de la política electoral en cuanto a las importantes decisiones que se tienen que tomar con la responsabilidad de una meta a largo plazo. Construir una arquitectura coherente de gobiernos implica precisamente reconocer como primer y fundamental elemento que los tres órdenes de gobierno deben ser interdependientes. Pareciera que el gobierno federal es el nivel de gobierno más fuerte, pero yo me atrevería a decir que no lo es, sino que posiblemente sea uno de los elementos más débiles de la cadena, justamente porque necesita de los otros órdenes para poder funcionar, porque no hay más territorio que el territorio municipal, y ahí se inscriben los tres órdenes de gobierno. Repensar qué le corresponde hacer a cada quien es un tema de identidad institucional jurídica. En 1826, en la constitución del estado de Guanajuato, que es la que mejor conozco por haber trabajado allí muchos años —primero se promulgó la constitución en 1824 y en 1826 las constituciones de los estados—, los municipios tenían competencias sobre la parte económica, sobre la salud, la educación, etc. Hoy, a más de 180 años de distancia, los municipios no tienen competencia sobre ninguna de estas áreas. Es necesario repensar la estructura de gobiernos en función de la cercanía con el ciudadano, haciendo lo que los municipios puedan hacer para servir mejor a sus ciudadanos. En 1826

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había una cláusula final en el artículo correspondiente a las competencias municipales, que decía: “y tendrán todas aquellas competencias que tengan que ver con el bienestar de su población”. Hoy no tienen esas competencias; no tienen nada que ver con los ríos que los inundan, con el mar que los rodea, con las carreteras que los conectan, con los problemas ecológicos que los afectan, no pueden sancionar el crimen, no tienen elementos para construir carreteras, no pueden, en definitiva, tratar los temas de fondo que hacen al bienestar en la población. Repensar la estructura constitucional desde esta perspectiva supone precisamente ver qué requiere la gente, cómo se puede servir a los ciudadanos desde el

gobierno local más cercano, qué puede hacer el gobierno estatal que no pueden hacer los municipios, qué puede y debe hacer el gobierno federal que no pueden hacer ni los estados ni los municipios. Y vamos a ir viendo algo que ya sospechamos: que el gobierno federal tiene responsabilidades que, por estar metido haciendo lo que no debe hacer, ha descuidado enormemente, y que son justamente la unidad y la equidad. La unidad porque implica vertebrar al país, y la equidad porque implica justamente que no haya mexicanos de primera, de segunda o de tercera, dependiendo del municipio en donde viven. Hay que medir al gobierno federal y al gobierno del estado municipio por municipio. Muchas gracias.

Marcelo Escolar Voy a centrarme en el caso argentino, y al respecto, el otro punto que quiero traer a colación es en qué medida las instituciones federales —lo que Gagnon llamaba federación y no federalismo— son las que pueden ser determinantes al momento de entender la construcción de discursos y prácticas políticas federales. Es decir, hasta qué punto son las proposiciones sobre el federalismo las que constituyen nuevas instituciones, y hasta qué punto las instituciones federales son las que provocan procesos federales. Cabe preguntar, entonces, tomando una presuposición casi lassalleana sobre lo que es el federalismo, hasta dónde las instituciones federales son las que producen la diversidad, aun cuando esa diversidad no existiera en todos los elementos que uno puede suponer. Es decir, puede ser que la diversidad respecto al federalismo sea multiétnica, multinacional, aunque también puede ser que sea estrictamente institucional y político-institucional, aunque se hable de un mismo tipo de régimen político. Entonces, es necesario precisar hasta qué punto esta diversidad institucional produce las diferencias. Esto no supone ninguna consideración valorativa de mi parte, y aquí me limito solo a mencionarlo. En este sentido, algunas veces se preguntaba Reichert sobre las razones de la existencia de las instituciones federales en Australia —por supuesto, desde el punto de vista de su experiencia personal y de su actividad intelectual— y un teórico australiano le respondía diciendo que probablemente el hecho de que las instituciones australianas existieran también tenía que ver con que habían estado ahí. En la Argentina las instituciones han estado ahí, no podemos dudarlo, es una realidad (no voy a entrar a discutir este punto).

Voy a cambiar un poco el eje de la exposición, y ustedes me disculparán porque quizá me retrotraiga al tema predominante en la sesión anterior. La primera cuestión que quisiera señalar es que, en relación con la arquitectura institucional en regímenes federales, las posiciones teóricas por lo común tienden a converger en que es bastante difícil elaborar una tipología que parta de categorías unitarias. Por otro lado, en caso de que esas tipologías pudieran constituirse, generalmente abarcarían aspectos parciales de algunos de los regímenes a los que se hace referencia. La segunda cuestión importante sobre el tratamiento del problema federal es saber hasta qué punto la discusión sobre este tema se circunscribe a los estados de la opinión pública, las opiniones y corrientes ideológicas, o las posiciones morales, que apuntan hacia determinado tipo de lectura de lo que normalmente llamamos federalismo. Hay un ejemplo bastante significativo como para poder situarnos: tradicionalmente en la Argentina el término federal es entendido, desde el punto de vista semántico, no por definición, como periferia, provincias, integración, descentralización, etc. Esto no es necesariamente lo que se entiende con el mismo vocablo en otras federaciones, por ejemplo la brasileña, donde cuando uno habla de política federal o de federal, generalmente se está refiriendo a lo que en la Argentina llamamos gobierno nacional. Esto tiene que ver con nuestra propia tradición teórica e intelectual al respecto, y con nuestras propias prácticas políticas y cultura política. Esto no está ni bien ni mal, es solo un intento de demostración de la diversidad de los usos y de la dificultad de su clasificación.

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Para dar un ejemplo de cómo quizá la diversidad contribuya a entender algunos procesos que después leemos como resultado de causas que no tienen que ver con las instituciones federales, quisiera referirme a algo que se trató en dos ponencias y de dos formas distintas. Por un lado, se habló de la diversidad de instituciones que reglamentan los sistemas electorales, y, por otro lado, de la diversidad de instituciones que administran, regulan, gestionan y controlan dichos sistemas electorales. De manera muy sucinta, voy a tratar de plantear la probable articulación de ambas cuestiones en el caso argentino. Entre las federaciones mundiales, la Argentina tiene probablemente una de las mayores diversidades institucionales en el plano de los sistemas electorales y sus regímenes, no solamente porque cada provincia tiene un sistema electoral diferente o prácticamente diferente en algún aspecto, sino porque en los últimos veinte años la tasa de cambio de los sistemas electorales en muchísimas provincias ha sido altísima. Por otro lado, desde el punto de vista de la administración electoral, en la Argentina hay un sistema dual, esto es, dos autoridades electorales, una judicial, con jueces de primera instancia que en realidad administran secretarías electorales permanentes en cada una de las provincias en lo que hace a las elecciones federales, o sea las nacionales, y lo mismo replicado también en lo que hace a las elecciones provinciales, en algunos casos con distintos formatos institucionales, que pueden ser tribunales superiores, los jueces mismos, o algunos mecanismos híbridos, como es el caso de la Ciudad de Buenos Aires. A esto también habría que agregarle, en el plano judicial, que la autoridad electoral en el momento de los comicios es una autoridad colegiada, que nosotros llamamos junta electoral, integrada normalmente por jueces de diversos fueros. Por otra parte, el financiamiento del proceso y de la administración electoral —de lo que en el caso mexicano se llama Programa de Resultado Provisionales (PREP) y en el caso argentino escrutinio provisorio, que no es exactamente lo mismo porque no es muestral— está a cargo del Poder Ejecutivo, de alguna agencia del Poder Ejecutivo en las provincias, y, en el caso del gobierno nacional, del Ministerio del Interior. Vuelvo a repetir: en cada provincia hay diversidad de modelos de gestión, de condiciones de recursos humanos y técnicos disponibles, de organizaciones institucionales y de reglas menores producidas por esas mismas instituciones referidas a cómo se gobierna el proceso de administración electoral. Se podría decir de manera casi descriptiva que hay una especie de relación especular entre la diversidad de los sistemas que administran y la diversidad de los sistemas administrados. ¿Qué significa la diversidad de las instituciones políticas en un régimen federal como el de la Argentina,

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teniendo en cuenta que no hablamos de cualquier tipo de institución política sino de aquella que distribuye poder político en el interior de la democracia representativa, como es el caso de los sistemas electorales? La pregunta sobre qué sentido tiene en la Argentina un régimen federal también fue realizada por Reichert, pensando seguramente en otro tipo de diversidad. Por otro lado, y trayendo a colación algo que expuso muy brillantemente Halperín: su idea de que a través de los partidos las instituciones federales se hayan constituido efectivamente en la Argentina y que sea la lectura de la política partidaria y del sistema de partidos argentinos un elemento básico para entender la dinámica del federalismo, yo me pregunto cómo podemos leer esto sin leer las instituciones que distribuyen el poder entre los partidos. Tomemos por caso que en la Argentina, en algunas provincias, algunas reglas menores, tales como quién administra el proceso logístico por el cual se traslada el voto del lugar de la votación al lugar en el cual se contabilizan los votos, puede llegar a hacerlo una institución que fue nacional, como el Correo Argentino, y que hoy día está privatizada, o la policía provincial, o alguna empresa privada, o una compañía de aguas de la provincia, etc., etc., depende del caso y del momento. Cómo podemos nosotros, en el caso argentino, no pensar que tal estado de cosas genera una situación que podría describirse con esta pregunta —y en realidad esta no es una idea mía sino de un colega venezolano—: ¿hasta qué punto las condiciones de competencia del sistema político son las que permiten el funcionamiento de la administración del proceso electoral? (y no estoy diciendo que este sea el único tema a tomar en cuenta). Mientras la competencia política en la Argentina era bipartidista, y en la mayor parte de los casos las diferencias no eran decisivas, algunos aspectos como el error de carga estructural, la imposibilidad de contar todos los votos, y otras cuestiones menores, no resultaban ser sustantivas. Por otro lado, siempre existían formas de acuerdo interpartidario para dirimir políticamente, como se planteó acá en el caso de México, cuando estas situaciones, en forma bastante marginal, aparecían. Efectivamente, ¿qué es lo que se producía? Se producía un acuerdo político ante la imposibilidad de resolverlo técnicamente. Muchas veces no porque hubiera intencionalidad en el problema, sino probablemente porque el mismo funcionamiento del sistema era bastante deficitario. Ahora bien, estos acuerdos tácitos sobre el proceso electoral desaparecen cuando el sistema crece en su fraccionamiento, como ha sucedido en la Argentina en los últimos 10 años, cuando comienzan a aparecer free raiders de origen partidario y no partidario, cuando se empiezan a conformar alternativas que son facciones de partidos o nuevas formas partidarias. Cuando estos acuerdos empiezan a no cumplirse, lo que antes existía

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en relación a la diversidad empieza a aparecer como problema, aunque ya estaba allí, ahora surge como inconveniente. Lo que quiero decir con esto es que el tipo de competencia política, producto del sistema electoral, termina condicionando un aspecto totalmente olvidado del sistema electoral, que es cómo se lo administra. Y en función de esa competencia resulta que la administración electoral comienza a ser deficitaria, o quizá, más que deficitaria pueden vislumbrarse intencionalidades y puede ser fraudulenta. En realidad, quizás esto no es así porque sí, quizás ya existía, pero son las propias condiciones de desarrollo de la competencia política las que empiezan a contribuir a condicionar cómo analizamos estas instituciones muy federales en la Argentina, y cuando digo muy federales quiero decir muy diversificadas, muy descentralizadas, y no digo desconcentradas, sino descentralizadas. En la Argentina —y este es un dato técnico— el registro electoral tiene su actualización descentralizada: son los secretarios electorales con la responsabilidad de los jueces en cada secretaría electoral de provincia los que administran la actualización de las altas y bajas del registro electoral, en función de los datos provistos por el Registro Nacional de las Personas y de los registros civiles de cada provincia. No hay centralización de esta decisión, salvo cuando estos datos son trasladados en un fichero especial a la Cámara Nacional Electoral. Al no haber centralización, de hecho se observan superposiciones jurisdiccionales referidas tanto a los ciudadanos residentes como a los no residentes que se encuentran en distintos padrones. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, según nuestro cálculo, llegan a 380.000 sobre el total del padrón los ciudadanos no residentes que están en el padrón. Mi idea con esto es mostrar que un conjunto de reglas que parecen poco importantes, de aspectos vinculados a nuestras presuposiciones sobre lo que es el federalismo, y que algunas instituciones producto del diseño y la arquitectura federal argentina, indudablemente contribuyen a promover la misma diversidad que esas instituciones tienen, o por lo menos es probable que lo hagan. En segundo lugar, esa misma diversidad no impacta de igual manera en los órdenes provincial, municipal y nacional porque cada provincia, para terminar de hacer más confuso aún el proceso, tiene tres tipos de administración diferentes para cada orden de gobierno. En algunas provincias, el sistema de administración electoral y la forma en que se actualiza el padrón están en las mismas condiciones que antes de 1912. El padrón se presenta y se tacha en la plaza pública, cosa que no se hace habitualmente. No son provincias muy lejanas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no hay que irse a provincias que normalmente en el imaginario porteño se encuentran en el atrasado interior, sino que están bastante cerca.

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En la esfera de las elecciones provinciales, y por supuesto de las municipales, hay provincias que tienen un registro electoral distinto del nacional, lo que está habilitado por el código electoral argentino. Por otro lado, hay en la Argentina una ley relativa a la forma en que se tramitan administrativamente elecciones simultáneas, llamada ley de simultaneidad, que dice que cuando hay elecciones simultáneas, quien organiza todo el proceso es la jurisdicción federal. Sin embargo, cuando una provincia tiene una normativa propia en contrario, ya sea por disposiciones provinciales de nivel legal o constitucional, puede no adecuarse a la ley de simultaneidad. Esto hace que en la Argentina pueda haber elecciones, como recientemente hubo en una provincia también bastante cercana, que sean administradas conjuntamente a nivel nacional y provincial; que a nivel provincial sea, por ejemplo, la policía de la provincia quien se ocupa de recabar los datos electorales, y a nivel nacional sea el Congreso; que a nivel provincial quien se ocupe de hacer el cómputo sea una dirección del Poder Ejecutivo, y a nivel nacional sea una empresa privada contratada por el Ministerio del Interior. Podría seguir contándoles este tipo de situaciones, que indudablemente son federales; son resultado de las condiciones del régimen federal argentino. Y no son cualquier producto, son centrales, ya que administran la distribución de poder político en la Argentina, y están absolutamente olvidados. ¿Cuántos productos más de este tipo, en el ámbito burocrático administrativo, hay en el país? Yo hablo del que conozco y en el cual trabajo, pero ¿cuántos más hay? ¿Es dable, entonces, centrar las discusiones en el comportamiento del federalismo argentino en el plano político y en el desempeño de la federación, en planteos generales sobre si es conveniente o no lo es? No porque no sea importante hacerlo, pero, ¿qué está primero? ¿Si es conveniente o no generar regiones políticas o no políticas en la Argentina —como decía el senador Gómez Diez—, o ponerse a discutir en general, por ejemplo, sobre las implicancias federales o no federales —depende de la posición ideológica que uno tenga— de una ley de coparticipación de determinado tipo, o plantear los ítems más normales de esta discusión? Y podría haber muchos otros, tales como plantear la sobrerrepresentación periférica de la Cámara Baja o la sobrerrepresentación periférica de la Cámara Alta, que es un hecho normal del federalismo presidencialista —y digo presidencialistas porque en aquellos de gobierno responsable difícilmente pueda haber una Cámara Alta, excepto en el caso australiano, de estas características—. Por lo tanto, estoy tratando de centrarme en las pequeñas cosas, no solamente en el caso de los municipios, que también, por lo general, son más pequeños que el Estado federal, sino en algún conjunto de reglas

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menores, de normas institucionales, de formas de organización administrativa, que son indudablemente resultados de la organización federal y que constituyen los elementos que muchas veces impiden cualquier tipo de transformación institucional viable y no exclusivamente discursiva del mismo sistema, aun teniendo en cuenta que en realidad una federación está siempre en proceso de transformación (en general las instituciones políticas lo están y los regímenes federales también, aunque con algunas dificultades dado su carácter pacticio). Para terminar, creo que el punto sería el siguiente: la discusión de problemas de arquitectura federal podría darse en un continuo que va del diagnóstico de las

condiciones institucionales reales, no solo en el plano macro sino también en el plano micro, unido al diagnóstico de funcionamiento y desempeño institucionales, hasta llegar al otro extremo, donde la discusión se plantea estrictamente en términos muchas veces constitucionales y, a veces, por ir un poco más lejos, en el plano estrictamente ideológico, lo cual también es necesario. Por lo que analizamos hasta aquí, no creo que los enfoques centrados en los extremos brinden la posibilidad, ni hacia el futuro ni en la evidencia empírica de política comparada, de transformaciones reales en regímenes federales concretos. Este es, en realidad, el aporte que quería hacer a la reunión.

Lilia Puig de Stubrin Ante todo, quisiera agradecer la invitación a participar de este seminario. Lamento la ausencia de diputados y la poca cantidad de senadores, porque, como se mencionó hoy, estos temas parecen corresponder al ámbito académico y no de la política. Sin embargo, mientras en la Argentina los temas institucionales que tienen que ver con la política pública no ingresen al campo de la política, aunque tengamos elecciones vamos a seguir teniendo muy poca calidad institucional y muy poca capacidad de resolver los problemas de los ciudadanos. Quisiera señalar una característica de los discursos políticos que aquí se han escuchado por parte de los argentinos —salvo algunas excepciones—, que es la no aparición del concepto de ciudadanía. Se ha hablado aquí de las provincias y del Estado nacional, pero no de los ciudadanos, y me parece que esta última categoría no es algo que pueda obviarse. Mi experiencia parlamentaria de los últimos años me ha demostrado que en la Argentina existe una persona moral que interviene en la distribución de los recursos, en el disciplinamiento de los diputados y en la vida política, y esa persona moral es la provincia, sujeto moral cuyo jefe y representante único es el gobernador, y que no reconoce la existencia de ciudadanos. Consecuentemente, cuando se disputan recursos se disputan para la provincia, y no aparecen allí los ciudadanos que son quienes deben ser el objeto de cualquier distribución de bienes públicos. En primer lugar, quisiera retomar uno de los planteamientos que hizo Felipe González y que me parece pertinente para nuestro país, y es la necesidad de dar cohesión a los conjuntos. En la Argentina, los planos de lo municipal, lo provincial y lo nacional se han fragmentado y centrifugado debido a un largo proceso que se inició

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en las postrimerías de 1975, con la gran crisis económica y la instauración de la dictadura y su modelo de destrucción del sistema productivo y del Estado, de enorme crecimiento de la deuda externa, y de profundización de la crisis fiscal. ¿Cómo dar cohesión a los conjuntos? Creo que este es uno de nuestros principales problemas. Lo planteaba el senador Gómez Diez desde el punto de vista de la calidad de las instituciones y de la democracia. ¿Cómo hacemos para construir un federalismo democrático? Como bien se ha planteado acá, el término federalismo está mal empleado en la Argentina: hablamos de federalismo cuando en realidad lo que se ha instalado en nuestro país es una lógica confederativa, según la cual los presidentes se sientan en situación de igualdad con los gobernadores a negociar alguna cosa, con la circunstancia agravante de que en los últimos tiempos —y fruto de la deuda y de la pérdida de la capacidad del Estado nacional o federal— en nuestro país se ha instalado una soberanía dual que pasa por el problema de que el Estado nacional no tiene capacidad para hacerse cargo de los gastos, de modo que estamos solventando las cuentas con financiamiento externo; no tiene capacidad para proveer de manera eficiente bienes públicos básicos y debe recurrir al financiamiento externo, de manera que queda necesariamente sujeto a los condicionamientos externos de quienes prestan. Hoy se acepta como normal que la coparticipación federal de impuestos debe suscribirse con un acta-acuerdo el próximo mes de marzo y debe discutirse en el Congreso de la Nación la ley correspondiente. Esto no proviene de una necesidad ni de una obligación de cumplimiento de la normativa constitucional del 94, que nos

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exigía a diciembre del 1996 tener sancionada la ley de coparticipación federal, sino que resulta casualmente de este problema de la soberanía dual, de una exigencia de los organismos internacionales de crédito a los fines de que cumplamos lo que deberíamos haber cumplido conforme a las necesidades autónomas y soberanas de la construcción de un procedimiento de recaudación y distribución. Entonces, la primera cuestión que quiero señalar es que no podemos construir federalismo en la Argentina según el concepto clásico de federalismo; no aspiro al ideal de Felipe González de un federalismo del siglo XXI, sino a que concretemos sencillamente aquel federalismo planteado en el siglo XIX y recreado fantásticamente en el siglo XX por autores como Karl Lowenstein. Darle fortaleza al Estado nacional significa, en primer término, darle capacidad recaudatoria. Si no mejoramos la capacidad de recaudación del Estado nacional vamos a continuar con el endeudamiento, porque no estaremos en condiciones de generar esa riqueza que señaló muy bien el colega para el caso de México. Necesitamos construir riqueza, este es un imperativo para la Argentina, y también necesitamos construir riqueza si queremos tener un capitalismo capaz de darle la posibilidad al Estado de recaudar, esto es indiscutible. Paralelamente, el Estado tiene que ser fortalecido tanto en su burocracia como en su calidad de gestión, y tiene que ser fortalecida la calidad de gestión de las provincias. Cuando se leen los trabajos de investigación sobre la calidad de las administraciones provinciales, aterra pensar que allí se envían recursos para ser muchas veces mal asignados; cuando se discute adónde va la plata del incentivo docente, por ejemplo, es terrible escuchar que el dinero que la Nación envía para satisfacer algo tan elemental como pagar parte del salario miserable que tienen los docentes del país, en muchos casos va a parar a otros lugares. Hay, pues, problemas graves que tienen que ver con una calidad de gestión del Estado y de fortalecimiento del Estado nacional. Esta es una primera cuestión que tendría que estar en la agenda de gobierno como tema prioritario: cómo recuperar capacidad recaudatoria. Creo que hay una voluntad política en este sentido, y espero que se lleven adelante las tareas que implican fortalecer al Estado nacional como organización capaz de obtener recursos y garantizar una distribución efectiva de esos recursos, cumpliendo metas mínimas, pero cumpliendo esas metas. La segunda cuestión que quiero plantear es que resulta muy difícil pensar en construir cohesión sin un sistema de partidos nacionales, y creo que este es otro de los grandes problemas que enfrentamos los argentinos. Escuchamos ayer al gobernador de la Provincia de Buenos Aires decir que no logra sentirse representado en el

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Senado —sentimiento que posiblemente tengan muchos otros gobernadores—, y este no solo es un indicador de la percepción de un gobernador, sino de la expresión de falta de representación nacional por parte del Congreso de la Nación. Este es otro de los grandes problemas, porque no solamente perdimos en el camino de fines de los años setenta para acá al Estado en sus competencias y calidades, fruto de los distintos procesos de centrifugación, sino que también perdimos a los partidos. Tengo la sensación de que los partidos nacionales están fuertes cuando están en el Gobierno, porque su debilidad organizativa es reemplazada por el Estado, que tiene, al menos, una organización que le permite distribuir recursos y tener una relación que es lamentablemente y mayoritariamente de tipo clientelar con el conjunto de los ciudadanos. Los ciudadanos argentinos no son interpelados por los partidos como ciudadanos, sino que las vinculaciones con los partidos todavía siguen siendo fundamentalmente de naturaleza clientelar. Incluso a nosotros, los diputados, es común que se nos llame a los despachos y se nos pidan cosas; se espera que los diputados repartamos bienes públicos en forma individual, cuando esa no es nuestra tarea. Pero esto implica un estado de conciencia y una creencia respecto de cómo tiene que funcionar la relación entre los legisladores y los ciudadanos, y algo está pasando para que esto sea así. La construcción de los partidos nacionales es una tarea pendiente en la Argentina. La crisis del Estado ha repercutido enormemente sobre los dos grandes partidos: el radicalismo y el peronismo. Esto puede verse con claridad en el reciente proceso electoral: el peronismo no logró concurrir a las elecciones con un único candidato. No es un dato menor sino un problema grave que tendrá que encararse dándole un lugar de mayor predominio al Parlamento. Tenemos un conjunto de herencias institucionales de la época de la dictadura que son los confederales de educación, de salud, y de todo tipo y color para cada una de las políticas públicas del Estado. Esos confederales funcionaban muy bien dentro de la lógica de una dictadura militar. Como expresión de esa lógica, los funcionarios que concurrían a los confederales eran simplemente agentes del Gobierno central con los que se coordinaban las políticas públicas que desde el centro se remitían a las provincias para que las gestionaran. Los confederales reemplazan hoy la función del Congreso de la Nación; los legisladores no somos convocados para discutir políticas públicas en el sentido normal de un Estado nacional que tiene que gestionar dichas políticas aun en las competencias que todavía le quedan al Estado nacional, porque estas cuestiones se resuelven en los confederales de educación o de salud en cada una de esas instancias.

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La búsqueda de cohesión pasa también por una reconstrucción del valor del Congreso de la Nación como el ámbito donde se expresan las diferencias y se construyen los consensos. El Congreso de la Nación no puede seguir siendo el espacio subordinado de los gobernadores. La sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados, que aquí se ha mencionado varias veces, exige una reforma del sistema electoral que va a costar mucho, pero que tiene que figurar en la agenda política. Esta sobrerrepresentación lleva a que los diputados funcionen generalmente como representantes de la provincia, y, en consecuencia, como representantes del gobernador. Así, en los procesos de discusión presupuestaria muchas veces se ha podido ver que legisladores que no tienen nada que ver entre sí desde el punto de vista de sus pertenencias partidarias, se asocian para defender beneficios particulares obtenidos en alguna negociación en algún momento histórico de la vida política de 1983 hasta el presente; me remito a regalías de distinta naturaleza, promociones industriales, etcétera. Desde los lugares que cada uno de nosotros ocupa en la vida política, debemos luchar por una reconstrucción de los partidos políticos, sin pensar en ellos como máquinas electorales, sino fundamentalmente como organizaciones responsables de formar hombres y mujeres para gestionar el Estado, interesados en los problemas de la política pública, en la resolución de los problemas de los argentinos, y atendiendo también a otras prioridades ineludibles, tales como la agenda regional, la de los problemas ambientales, la de los problemas globales. Nada de esto podrá hacerse si no somos capaces de reconstruir el Estado nacional, devolviéndole sus capacidades, y las organizaciones políticas nacionales, y si no realizamos seriamente reformas políticas que no pueden hacerse como el año pasado, cuando la agenda de reforma política en la Cámara de Diputados y en el Senado, en el Congreso de la Nación, fue fruto de una fuerte presión externa construida a partir de los acuerdos con los organismos internacionales y con los gobernadores, y de las presiones de los medios de comunicación, que muchas veces expresaban los intereses de grupos concentrados de la economía, propiciando reformas que tenían que ver fundamentalmente con una mayor fragmentación de los partidos políticos. No es casual que las leyes que salieron del Congreso —la ley de financiamiento de los partidos y la ley de internas abiertas— fueran vetadas, y

FEDERALISMO

que las discusiones sobre la existencia de tribunales especializados en el financiamiento a los partidos, que tuvieran a su cargo la gestión del proceso electoral, ni siquiera pudieran plantearse… No pueden hacerse reformas políticas desde afuera hacia adentro de una comunidad política. Las comunidades políticas podrán recibir presiones externas, pero tiene que haber una combinación entre la búsqueda de un compromiso por una democracia de mayor calidad, donde se comprometan por un lado los propios actores de los partidos, y por el otro se combinen con los de otros sectores económicos y sociales que existen en estas sociedades plurales. Porque tampoco hemos mencionado aquí a lo largo de todas estas discusiones que no estamos actuando solamente en el ámbito de la política de las instituciones, ya que existen fuerzas corporativas enormes en el mundo en que vivimos, que ya no son las corporaciones clásicas de la sociedad capitalista de principio o mediados del siglo XX; las grandes corporaciones internacionales buscan formas específicas de intervenir en las decisiones de nuestros débiles estados, en procura de lugares de mayor o menor rentabilidad. Al respecto, hoy uno de los expositores explicaba los conflictos en torno a los distintos tipos de impuestos que se aplican a las empresas y las pujas entre los diferentes territorios por captar inversiones. Esto también pasa en la Argentina con los incentivos tributarios a las empresas, fundamentalmente las multinacionales, para que inviertan en momentos en que hay tan poca capacidad de inversión en un país cuya burguesía nacional aún no ha sido capaz de decidirse a construir un capitalismo serio. En conclusión, creo que la construcción de un federalismo democrático pasa por resolver los problemas de democratización interna en las provincias. Marcelo Escolar, desde una posición académica, no ha dicho lo que yo, desde una posición política, sí puedo decir: las reformas electorales de la década del noventa tuvieron un solo objetivo, que es mantenerse en el poder y evitar la alternancia. Y esto es lo que pasa en la Argentina de hoy: no tenemos una sociedad democrática, no tenemos ciudadanos que nos reclamen en términos de nuestras competencias y obligaciones; tenemos ciudadanos acostumbrados a recibir bienes públicos degradados, y es nuestra responsabilidad asumir desde la política la tarea de construir un país democrático y federal. Gracias.

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POLÍTICO II

ACTO DE CLAUSURA L ILIANA D E R IZ , D AVID P ARKS

Liliana De Riz Agradezco al Foro de las Federaciones el esfuerzo realizado para que pudiéramos contar con la presencia de los participantes extranjeros y a todos los que hicieron posible que aquí nos reunamos. La convicción que surge de los trabajos incluidos en los Aportes para el Desarrollo Humano; Argentina 2002, es que hay que destrabar ciertos nudos en esta Argentina en crisis, y uno de ellos es la arquitectura institucional del federalismo argentino, un tema que no se ha discutido lo suficiente. De ahí la importancia de este encuentro internacional sobre cuyas conclusiones habrá que reflexionar. Las presentaciones, y el intercambio que tengamos a partir de ellas, servirán para alimentar el debate en ciernes. Me parece importante subrayar que, más allá de la variedad de federaciones, hay un núcleo común de significación y es que el federalismo nace de la idea de que hay que morigerar los enormes desequilibrios territoriales, económicos, sociales y políticos. La Argentina de hoy refleja con mucho dramatismo esas disparidades en su territorio. Estoy convencida —y este seminario lo ha reafirmado— de que debatir la organización federal es un tema estratégico, un tema que adelanta el futuro. El análisis de otras experiencias federales es un punto de referencia obligado para preguntarnos, como lo hizo Oscar Cetrángolo, por qué nosotros no pudimos en tanto tiempo hacer lo que sí pudo hacer Brasil: consensuar y disciplinar el gasto, evitar la aparición de free-riders, condición sine qua non de una administración eficiente. No tenemos un federalismo cooperativo que trate de garantizar la calidad de los bienes públicos en todo el territorio, como el de los canadienses, y corremos el riesgo de una balcanización cada vez mayor. También me parece importante traer aquí la mirada de un historiador y, en este caso, de una mirada tan privilegiada como la de Tulio Halperín. Hoy se actualizan en nuevos términos viejos dilemas del pasado. En la década del treinta la coparticipación de los impuestos venía a matar el federalismo. A comienzos del siglo XXI, en cambio, discutir la coparticipación es volver a discutir el federalismo pero —como bien dice Tulio Halperín con su habitual agudeza— de una manera perversa. En efecto, predomina en nuestro país un enfoque de puja por los ingresos y no hemos logrado todavía proponer

un enfoque alternativo que parta de una estrategia federal territorial y encuadre esa puja fiscal en un proyecto de país que hasta ahora no se visualiza; este es el enorme desafío que los argentinos tenemos pendientes. Este proceso de decadencia y de crisis del poder central, del Estado nacional, que como observa Felipe González la globalización no ha hecho desaparecer, solo puede revertirse a partir de la recuperación de la capacidad del Estado para intervenir y asegurar igualdad en el territorio. La combinación de malas administraciones con gran variedad de sistemas electorales subnacionales, muchos de los cuales arrojan efectos perversos sobre la representación, bloquea los intentos de reforma. La territorialización de la política frustra la posibilidad de armar una agenda de política pública nacional. Como sostiene Felipe González, intereses diversos, opiniones distintas, identidades multiculturales, son la urdimbre con que se teje la identidad nacional, la repuesta a la pregunta de quiénes somos nosotros, los argentinos. La ausencia de una estrategia territorial federal que articule los distintos niveles de gobierno, con la participación del capital privado, las universidades, las organizaciones de la sociedad civil, para definir políticas activas de inversión, de capacidad de construir infraestructuras, de capacidad de exportación, de tecnologías, está en la raíz del país “mal unido”. Necesitamos políticas de Estado como las que construyeron el país a fines del siglo XIX; una estrategia regional definida a partir de políticas alrededor de las cuales se articula una región, que convoquen a los distintos niveles de gobierno en función de objetivos compartidos, con instrumentos de coordinación de esos logros y de valoración de los resultados. Este desafío obviamente requiere la presencia de un Estado federal. Estoy convencida de que cuando un país comienza a entender cuáles son sus problemas y empieza a analizarlos, está más cerca de encontrar las soluciones. Creo que la contribución de este seminario es precisamente encontrar un nuevo enfoque para construir un país federal, con crecimiento y equidad. Bueno, con esto le paso la palabra a David Parks, del Foro de las Federaciones, quien ha trabajado mucho para conseguir que este encuentro sea posible. Muchas gracias.

David Parks Agradezco a los organizadores de la Provincia de Buenos Aires, al Ministerio del Interior, al Embajador del Canadá en la Argentina y al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que han hecho un gran esfuerzo para realizar este encuentro. La gente siempre me pregunta qué hace el Foro de las Federaciones; si nuestro trabajo es organizar conferencias o talleres. En parte eso es lo que hacemos, pero fundamentalmente constituimos un organismo internacional sin fines de lucro, que desarrolla una amplia gama de programas orientados a producir mejoras tangibles en la práctica del gobierno federal en todo el mundo. Tratamos de identificar experiencias útiles y relevantes para ayudar a resolver algunos problemas que enfrentan los países federales. Esto, en el sentido más general. Por ejemplo, tratamos temas generales, como son las relaciones intergubernamentales, pero también trabajamos en cuestiones específicas, tales como el poder técnico en el financiamiento de la descentralización de salud. Desarrollamos, en suma, diversas actividades, algunas muy específicas y otras más generales, dependiendo del país y del momento que está viviendo. Estoy muy feliz de que se hayan presentado aquí tanto los aspectos nacionales, políticos y académicos, como las experiencias internacionales. Podría decirse que el federalismo es un sistema que ofrece autonomía y supone responsabilidades compartidas. En el mundo hay 26 países con sistemas políticos federales* y algunos dicen que hay 26 modelos de federaciones. Otros sostienen que hay dos tipos de federaciones: las que se formaron a partir de la fragmentación de un país unitario —como podría ser el caso de México y quizá de la Argentina—, y las que tienen su origen en países fragmentados que, para su defensa, decidieron unirse —es el caso del Canadá, que está integrado por autonomías que se unieron—. La evolución de la federalización es diferente en ambos casos. En términos de descentralización, el Canadá, por ejemplo, en cierta forma empezó descentralizado, con su propia autonomía. A veces se confunde descentralización con federalismo; sin embargo, son conceptos muy distintos que es importante diferenciar. Hay más países unitarios

* Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Bosnia y Herzegovina, Brasil, Canadá, Comoros, Emiratos Árabes Unidos, España, Estados Unidos de América, Etiopía, India, Malasia, México, Micronesia, Nigeria, Pakistán, Rusia, Saint Kitts y Nevis, Serbia y Montenegro, Sudáfrica, Suiza y Venezuela. (N. del E.)

LA CONSTRUCCIÓN DEL FEDERALISMO

descentralizados que países federales, y hay muchos países federales que están súper centralizados. Por otro lado, es fundamental tener en cuenta lo que el federalismo no garantiza: no garantiza el respeto por los derechos humanos ni la eficiencia, lo que ofrece, como dijo Carlos Gadsden, es un instrumento para enfrentar los desafíos. El federalismo brinda la posibilidad de trabajar en forma conjunta, ofrece a los ciudadanos varios puntos de entrada, con sus gobiernos y sus funcionarios, y una diversidad de gobernanza dentro de un mismo país. En muchos países el federalismo posibilita el mantenimiento de la autonomía y la convivencia, permitiendo que pueblos de distintos orígenes e idiomas mantengan sus autonomías sobre la base de valores de tolerancia y respeto por la diversidad cultural, lingüística y religiosa. En Sri Lanka, los dos sectores en pugna —el gobierno central y el Movimiento de liberación tamil LTTE (Tigres de Liberación de la Tierra Tamil)—, después de un largo conflicto armado con muchas pérdidas de vidas, acordaron darse un gobierno federal y decidieron trabajar en forma mancomunada. Para ello, solicitaron al Foro de las Federaciones asesoramiento sobre federalismo durante la séptima sesión de conversaciones realizada en Bangkok, Tailandia. Sudán también nos ha contactado para que ayudemos a identificar experiencias que le puedan resultar de utilidad para resolver algunos problemas. También trabajamos en Nigeria, cuyas autoridades están tratando de fortalecer y mejorar la práctica del federalismo; no es una tarea sencilla, pero sin la herramienta del federalismo, será muy difícil que puedan convivir, teniendo en cuenta las diferencias económicas, étnicas y religiosas. No voy a decir mucho sobre la Argentina, porque no estoy lo suficientemente informado, pero creo que en los últimos dos días se han abierto muchas perspectivas. Yo estuve aquí el año pasado, cuando llevamos a cabo varias reuniones con unas 25 personas de diversos perfiles, y regresé al Canadá con 25 perspectivas distintas. Lo bueno es que hay coincidencia sobre varios puntos. Ha sido una experiencia muy rica para mí escuchar los distintos problemas y desafíos que acá se han planteado. La historia siempre nos da un regalo, y lo que hacemos con eso es lo más importante. Con respecto al federalismo fiscal, no soy un experto en la materia, pero siempre me pregunto si existe una obligación moral de igualación, es decir, de igualdad distributiva, ya que figura en la constitución de numerosos países que los recursos deben distribuirse equitativamente dentro del país federal. No sé si se trata de

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ARGENTINO: PERSPECTIVAS COMPARADAS

una obligación moral o si lo que se busca es eficiencia. En mi país, por ejemplo, tenemos un programa de distribución equitativa entre provincias, muy avanzado y completo; si no lo tuviésemos, todo el mundo se iría a vivir a Ontario o a Alberta, que son las provincias más ricas. En términos políticos, puede ser que la igualación sea una obligación moral; no sé si lo que prevalece es la hermandad entre las provincias o la búsqueda de eficiencia, pero creo que si la constitución nos dice que los recursos deben distribuirse en forma equitativa entre las entidades, y tenemos las herramientas para hacerlo, vale la pena preguntarse por qué no lo hacemos. Por último, quisiera destacar dos aspectos: en primer lugar, como dijo Emery Fanjoy ayer, tenemos que estar de acuerdo en los objetivos, y recién después pelearnos por los detalles. Esto es importante tanto en el sector privado, en una familia, como en el sector público. En su condición de país federal, la Argentina tiene que acordar objetivos. Esta no es una decisión administrativa sino política, y depende por tanto de la voluntad política. El segundo aspecto consiste en una recomendación administrativa útil para todos los modelos de federaciones: hay que establecer foros permanentes intergubernamentales; políticamente son difíciles de manejar, pero dan resultados muy positivos. Es más difícil manejar las

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cosas entre gobiernos, por sectores es más fácil y hay numerosas pruebas de ello en los países federales: en el Canadá, por ejemplo, se lleva a cabo formalmente la reunión de Primeros Ministros de Medio Ambiente. Todas las reuniones las arreglan los burócratas y los políticos casi no intervienen; se reúnen, pero no depende de ellos. México tiene el Consejo Nacional de Salud, que también es un foro permanente en el que participan todos los actores. En el Brasil están los CONFAZ (Conselho Nacional de Politica Fazendária), formados por los ministros de Finanzas, que también funcionan con horarios fijos y reuniones planificadas; y en Alemania tienen foros de educación. La recomendación de establecer acuerdos por sector también requiere voluntad política y esto no es fácil, sobre todo en sectores como medio ambiente. Para finalizar, quisiera decir que trabajamos de la forma siguiente: no impulsamos proyectos, aceptamos propuestas, la gente nos contacta y nosotros respondemos, de modo que esperamos trabajar en la Argentina con varios actores. Colaboramos con las organizaciones no gubernamentales, con las provincias, con los gobiernos federales y con organizaciones internacionales. Por favor, contáctennos si les interesa trabajar con nosotros en el futuro. Muchas gracias.

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