Conferencia 41

LA NUEVA RONDA DE NEGOCIACIONES MULTILATERALES EN AGRICULTURA: ;,COMO SE PREPARAELSECTORAGROPECUARIO? Tania Lopez EconomistaAgricola Con motivo del Xl Congreso Agronomico y de RecursosNaturales y alas puertas de una nueva Ronda de Negociaciones Multilaterales en Agricultura el senDde la Organizacion Mundial de Comercio (OMC), se hace necesario quela comunidad de profesionales costarricenses en el campo de la agronomia, la economia agricola y log recursosnaturales, se involucre de lleno en el analisis, log alcancesy lag implicaciones que tendra la "continuacion del proceso de reforma " que establece el Acuerdo sobre la Agricultura (ASA), como parte del paquete de acuerdos negociados en la Ronda Uruguay y ratificados por 135 paises en su condicion de Miembros de la OMC. Esta conferencia esta estructurada en cinco partes: se analizarli el entorno internacional en relacion allanzamiento de lagnuevasnegociaciones;log argumentosjuridicos y de rondo para lag proximas negociaciones agricolas; log avancesen la implementacion de log compromisos de la Ronda Uruguay; la contribucion de log paises en la construccion de una agenda agricola y; finalmente, una reflexion sobre la necesidad de prepararnos, como sector agropecuario y de recursos naturales, para lograr nuevas oportunidades en procura de un comercio mas justo y transparente.

EL ENTORNO INTERNACIONAL La discusion en torno a la proxima ronda de negociaciones multilateralesl agricolas ha estado presente en lag agendas de log gobiemos y de log organismos internacionales y regionales vinculados con la agricultura y el comercio. Todos ellos hall elaborado valiosas contribuciones y aportes a la discusion2. A partir de la Primera Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur3, log Ministros de Comercio acordaron disposiciones para que, en aquellos acuerdos en donde se requirieran negociaciones -como es el caso de agricultura y log servicios- se iniciara un proceso de Analisis e Intercambio de Informacion (AlE), en donde log paises Miembros y la Secretaria de la OMC podrian hacer contribuciones a la discusion sobre como avanzar en lag negociaciones. Este proceso merece especial atencion pues permitiri conocer lag preocupacionesde log paisesmas ana de la region centroamericanay del Hemisferio Americano y a esteproceso seharli referencia mas adelante. 1 2 FAO: FAO: SELA: SELA: lIE: FAO

EI Acuerdo sobre la Agricultura contiene disposiciones relativas a la continuaci6n del proceso de reforma en el Art. 20, donde se establece que un ailo antes del ternllnO del periodo de aplicacion se deben iniciar las negociaciones Destacan entre ellos algunas referencias consideradas en este documento como: DiscusiOnes Mullilaterales sobre la Reforma del Comercio Agricola, Nassau, Bahamas. Junio, 1998 Centro America Preparaci6n para las Negociaciones sobre Agricultura en la OMC en 1999, Junio, 1998. Objetivos de los Estados Unidos en las Negociaciones sobre Comercio Agricola en la OMC. Junio, 1998 Instrumentacion del Acuerdo Agricola de la Ronda Uruguay Aspectos prioritarios para America Latina y el Caribe. Abril, 1998 Agricultural Trade Policy: Completing the Reform. Timothy Josling Osorio L. Nestor, Presidente del Comith de Agricultura de la OMC: Marco Institucional de la Reforma Agricola Multilateral Articulo 20: Prosecusi6n del proceso de reforma en el sector de la agricultura CuesliOnes relacionsdas con e1Articulo 20 (James

Greenfield), Roma. Junio,1999. UNCTAD Examen del Comercio en el Sector Agricola cOn el fin de ampliar 1asexportaciones agricolas de los poises en desarrollo y ayodar a Ostos a comprender mejor las cuestiones en juego en las prOximas negociaciones sobre la agricultura. Ginebra. Abril 1999 3

WT/MIN(96\DEC

Declaraci6n Ministerial de Sin.aour

Diciembre

1996

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Tratado de libre

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En la Segunda Conferencia Ministerial de la OMC, Ginebra, Mayo, 19984, log Ministros de Comercio acordaron que la preparaci6n del proceso de negociacionesmultilaterales genadirigido por el Consejo General de la OMC, " a fin de lograr el equilibrio de log interesesde todos log Miembros", para 10cual se abocarli : i) a lag cuestionesrelativas a la aplicaci6n de log Acuerdos y Decisiones vigentes; ii) a que lag negociaciones comprendidas en log Acuerdos de Marrakech comiencen en el momento establecido;iii) a hacerun inventario de log temasque pudieran formar parte de lag negociaciones y; iii) a la organizaci6n y gesti6n del programa de trabajo (alcance, estructura y calendario). Las altemativasde negociaci6ngiran en tomo a una ronda global 0 sectorial.Una ronda comprensiva y global, llamada desdeya, la "Ronda del Milenio", representaun proceso mas largo y complejo, pero tambien brinda un mayor equilibrio de log intereses de todos log Miembros de la OMC y, posiblemente en el caso de la agricultura, permita obtener resultados de mayor alcance. En sentido opuesto, lag negociaciones sectoriales dentro de laOMC5, se caracterizan por teller un mellor peso politico y una mellor demandade la agendanacional, pero ajuicio de muchos paises en desarrollo, dificultan la posibilidad de ver representados sus intereses y se imposibilita aspirar al "compromiso Unico", esto quiere decir, no se cierra una negociaci6n hasta que haya acuerdoen todos log grupos de negociaci6n. En el casode la agricultura, una negociaci6n sectorial posiblemente implique un apego a 10contenido en el Articulo 20 del ASA. Por otra parte, log paises hall mostrado intereses particulares con respecto al enfoque de lag negociaciones,lagcondicionalidadesy lagperspectivasde frente al pr6ximo procesode negociaci6n. Asi, por ejemplo, Australia, Corea, Chile, Hong Kong, Hungria, Mexico, Marruecos, Nueva Zelandia, Republica Checa, Singapur , Suiza, Tailandia, Uruguay y Costa Rica, asociadosdentro del Grupo "Amigos de la Ronda"; asi como la Uni6n Europea, Noruega y Polonia, apoyan el lanzamiento de una nueva ronda de negociacionesglobal. Los EstadosUnidos ha manifestadosu apoyoa negociacionessectorialesen temascomo agricultura, servicios, propiedad intelectual y compras del sector publico en 10 que ellos hall denominado "clusters" de negociaciones, pero 10cierto es que aUnse encuentra en proceso de consulta con el Congresoy el sectorprivado. Los paisesdel SudesteAsilitico y la India aboganpor la construcci6n de una agendamultilateral y por resolver log problemas de la implementaci6n de log acuerdosde la Ronda de Uruguay. Dentro del Grupo Latinoamericanoy del Caribe, paisescomo Brasil hall manifestadola posibilidad de una "~oalici6n de geometria variable " en relaci6n con alianzas que se hacen sobre intereses comerciales concretos que varian con el tiempo, y tratando de evitar el enfrentamiento de grupos. Las dog ultimas reuniones del Grupo de CAIRNS6 hall asignado una altisima prioridad a la agendamultilateral en el tema agricola, asi como a "aprovechar todas lag oportunidades,incluidos log trabajos en otros foros y log contactos que se mantengan en lag organizaciones regionales competentesy en otras agrupaciones,para promover la visi6n del Grupo de CAIRNS", agregan ademas: "Desdeya hasta que se celebren las negociacionesde 1999, intens!ficara sus relaciones y contactos con los demasMiembros de la OMC y se esforzara, enparticulal; For demostrar que el proceso de reforma a la agricultura redundara en beneficio de todos los paises en desarrollo y los paises menDsadelantados "7 . 4

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Desde la creaci6n de la OMC, se ban concluido !res negociaciones sectoriales en Productos de Tecnologia de la infOm1aci6n, 1996;

Declaraci6n Ministerial

de Ginebra Mayo, 1998

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Reuniones Ministeriales del Grupo de CAIRNS. Junio, 1997 Abril, 1998 (El Grupo de CAJRNS 10integran Australia, Argentina, Uruguay,

7

Brasil, Paraguay, CbiIe, Colombia, Canada, Sudafrica, Fidji, Malasia, Filipinos, Tailandia Y Nueva Zelandia) CAIRNS, Ob. cit.

Servicios en Teiecomunicaciones Basicas, 1997; Servicios Financieros, 1997. Existen otras negociaciones en proceso

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Tania L6pez,__~ Los calendariospara ellanzamiento de lag negociacionespuedenvariar en funci6n de la naturaleza de lagnegociaciones.En el casodel ASA, el Articulo 20 estableceque, ... "los Miembros acuerdan que las negociaciones para proseguir ese proceso se inicien un ano antes del tirmino de aplicacion... ". Se debe recordar que el periodo de aplicaci6n para los paises desarrollados es 1995-2000y para los paisesen desarrollo 1995-2004. Tecnicamente, 1999 es el afio anterior para iniciar lagnegociacionesagricolas de acuerdocon el mandato del ASA. Sin embargo,los Ministros de Comercio, reunidos en la III Conferencia Ministerial de la OMC8, definiran los calendarios, la estructura, alcancey principios que tendran la futuras negociaciones multilaterales, ya seanestas sectoriales0 globales. Sea cual sea la forma, 10cierto es que los paises deben prepararsepara participar en una forma efectiva en las negociaciones multilaterales y evitar a toda costa, la indiferencia, incredulidad 0 ignoranciacon la cual seenfrentaronlagnegociacionesagricolasen la RondaUruguay.La preparaci6n de un proceso de negociaci6n irnplica un trabajo de gran envergadura en los niveles politico y tecnico; en los niveles publico y privado. Los sectores no gubernamentales deben definir si quieTen seTespectadorespasivos 0 pOTel contrario, contribuir y participar en el proceso con positivismo, confianza y elementos dejuicio que contribuyan a que un pais se gane el respeto de la comunidad internacional y logre los mayores beneficios para la sociedad. La agendacomercial de un pais como CostaRica es compleja. Negociaciones en matcha con Chile y Panamay pr6xirnamente con Trinidad y Tobago.Negociaciones en el foro hernisferico del Area de Libre Comercio de las Americas (ALCA), en donde hay una Mesa de Negociaci6n Agricola, hace preyer la atenci6n de muchos frentes de negociaci6n para un pais con capacidadeslirnitadas. Especial atenci6n merecenlos alcancesde las negociacionesagricolas de la OMC y del ALCA con respecto a la convergencia de los procesosy el avance sustantivo que seden en carlauno de estos procesos.

ARGUMENTOS JURiDICOS Y ARGUMENTOS DE "FONDO" PARAUNANUEVARONDADENEGOCIACIONESAGRlCOLAS Se analizara seguidamente la basejuridica que contiene el Acuerdo sobre la Agricultura de la Organizaci6n Mundial de Comercio y que da origen a 10que com(mmentese ha llamado la "agenda incorporada", asi como a otros elementos que hall contribuido a querer impulsar la reforma agricola multilateral. Desde el punto de vista legal, el ASA establecetres articulos y un anexo que hacen referencia al mandato de continuar el proceso de reforma agricola 0 a una negociaci6n que extienda 0 derogue algunos instrumentos aplicados en este periodo. + Articulo 20: estableceun acuerdo explicito de los Miembros de proseguir esteprocesoun afio antes del termino del periodo de aplicaci6n (1999), teniendo en cuenta " la experienciaadquirida; los efectosde los comprornisosde reducci6n en el comercio mundial en el sector de la agricultura; lag preocupaciones no comerciales; el trato especial y diferenciado para los paisesen desarrollo y; la identificaci6n de que nuevos comprornisos son necesariospara alcanzar los mencionados objetivos". + 8

Articulo 5.9: Las disposiciones relativas a la Salvaguardia Especial Agricola (SGE) permaneceranen vigor pOTla duraci6n del proceso de reforma. Esto quiere decir, que la

La m Cooferencia Ministerial de 1. OMC tendrt 1ugar en Seattle, Estados Unidos, de130 de noviembre a13 de diciembre de 1999.

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utilizacion de este instrumento despuesde concluida estaprimera etapade compromisos debera ser negociada entre los Miembros. +

Articulo 13: Debida moderacion 0 "Clausula de paz" estableceque "durante el periodo de aplicacion", 1as medidas de ayuda intema (verde, ambar, azul y de minimis) y las subvencionesala exportacion agricola que esrende conformidad con los compromisos de cada Miembro, estaran exentas de derechos compensatorios y otras medidas, pruebas y cargos contemplados en10sArticulos VI, XVI y XXIII del GATT de 1994, asi como del Acuerdo sabre Subvenciones y Derechos Compensatorios.

+

Anexo 5: Las disposiciones relativas al "Trato Especial", utilizadas para diferir compromisos de la arancelizacion -a la fecha utilizado solamente par Corea, Japon y Filipinas (arroz) y par Israel (carne de oveja y queso)- necesariamentetendran que ser parte de una nueva agendade negociaciones agricolas, dada su caducidad al termino del decimo aDodel periodo de aplicacion.

EI segundoaspectoque seanalizara son los argumentos"de fondo" que hall sido puestosa relieve par muchos paises desde la fmalizacion de las negociaciones de la Ronda Uruguay: +

EI primer argumento se refiere a log niveles de compromisos contenidos en el ASA despuesde la negociacion "a puerta cerrada" entre los EstadosUnidos y la Union Europea, mas comirnmente conocido como "Ios acuerdosde Blair House" y despuesde fracasar la Ministerial de Bruselas en 1990.A pesar de ser un acuerdo fuera del sistemamultilateral, tuvo su efecto en el proceso de negociaciones en un momenta en que no era claro si las negociaciones de Ronda Uruguay concluirian satisfactoriamente.

+

Blair House influencio el Acuerdo sobre la Agricultura en log siguientes aspectos:niveles de ayudas intemas expresados en terminos globales y no especificos; clausula de minimis; clausula de paz; mantas de reduccion finalmente acordadosy; flexibilidad en la aplicacion de las Subvencionesa la Exportacion entre el aDo2 y 5 del periodo de aplicacion. Blair House rue, ajuicio de muchos paises,la forma en que sedebilito el Anteproyecto de Acta Final9 y un desencantopara log paises que lucharon par una verdadera reforma en el comercio mundial.

+

EI deseo-0 las reservas-de una mayo!;iIiberalizacionen el comercio mundial agropecuario siempre hall estado presentescom0 fuerzas antagonicas dentro del sistema multilateral de comercio, entre log paises y dintro de log paises. Par ejemplo, la labor del Grupo de CAIRNS, desde su constituci6n en 1986 ha sido impulsar la liberalizacion del comercio par media del desmantelamientodel proteccionismoagricola quepromueva una agricultura mas competitiva.

+

La implementacion del:ASA ha sacadoa flote problemas propios de una normativa nueva y de vacios en la interpretaci6n de muchos de sus instrumentos. A manera de ejemplo se citan: la aplicaci6n y administracion de los contingentes, la transparenciade log procesos de notificacion; la aplicacion de medidas contingentes; etc., log cuales evidencian la necesidad de una mayor precision en la interpretacion de los diferentes instrumentos contenidos en el ASA.

9 Laoarte,J. RondaU~y

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del GA1T: La Globalizaci6ndel Comen:ioMundial. Fundaci6nde CulturaUniveISitaria.U~y.

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1994.

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Finalmente, hay una agenda de temas pendientes que no fueron examinados exhaustivamente 0 que requieren -a juicio de algunos Miembros- incorporar mayores disciplinas en su utilizacion. En esta agenda estan log creditos a la exportacion, lag empresascomerciales del Estado, la revision de lag ayudas intemas de "caja azul"; log cuales serlin analizados en la parte V.

AVANCESEN LAIMPLEMENTACI6N DE COMPROMISOSDELARONDAURUGUAY Brevemente, seharli referencia a la implementacion de log compromisos derivados de la Ronda de Uruguay para la region centroamericana y para el caso particular de Costa Rica EI segundo aspecto se refiere a la construccion de una agenda de temas para continUal el "proceso de reforma", el cual sera tratado en el punto IV de este documento. Acceso a mercados: Se identifican varios aspectos. En 10que serefiere al accesode productos tropicales de la region a mercadostradicionales como la Union Europea, EstadosUnidos y Japon, la permanenciade los esquemaspreferenciales(CBI y SGP's) no cambiolos terrninos comerciales bacia un mayor comercio. A 10 anterior debe sumarse los flujos comerciales creados por negociacionesregionales,como esel casodel TLC CostaRica-Mexico. Su contribution particular rue la de consolidar concesionesque permitan a los paises una mayor seguridad y previsibilidad en log mercadosintemacionales. Sin embargo, en otros productos persisten algunos problemas propios de log resultados de la negociacion, asi como de la administracion de los instrumentos, entre ellos, vale mencionar los siguientes: i) acceso de carne de bovino a Estados Unidos: nivel del contingente y asignacion global al grupo de paisesdiferentes de Nueva Zelandia, Australia, Mexico, Uruguay y Argentina; ii) accesode azUcaral mercado de los EstadosUnidos: discrecionalidad de la Administracion en la distribucion a los paisesbeneficiarios de las cantidadesdel contingente arancelario. En el caso de Europa, el contingente arancelario rue asignado mayoritariamente a los paises del Africa, Caribe y Pacifico (ACP), beneficiados pOTel Protocolo de Lome. En general,log aspectosrelativosa la administracionde contingentesarancelarios,no fue discip1inado durante lag negociaciones de la Ronda Uruguay, dejando muchos portillos abiertos, 10 cualle asignagran discrecionalidad al sistema. Hay una limitada utilizacion de concesionesotorgadaspol paises en lag negociaciones de la RU, que se podrian denominar "paises destino no tradicionales" y que podrian representar oportunidades de acceso.Tambien se observa en los paises en desarrollo, como es el caso de la region centroamericana, la tendencia a utilizar los niveles arancelarios consolidados con una mayor frecuencia ante niveles aplicados de NMF mas bajos (por ejemplo, Centroamerica tiene arancelesaplicados del 20% y techos maximos consolidados para productos sensibles). La SalvaguardiaEspecial Agricola, (Art. 5, del Acuerdo sobre laAgricuitura) no seha utilizado y, en terrninos generales, se hace la observacion soble la complejidad de su aplicacion y de log indicadores que permitirian su activacion. La Salvaguardia conforme el Art. XIX del GATT del 94 no ha sido aplicada, principalmente por log problemas derivados de la "compensacion", de la capacidad institucional de los entes responsablesde su aplicacion, 0 de la dificultad de reunir informacion consistenteen sectoresagricolas desorganizados.

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contingente, 0 a criterio de algunos Miembros, la eliminaci6n de este instrumento. En 10 que se refiere a la administraci6n de contingentes, perfeccionar log mecanismos de adjudicaci6n que permitan un accesotransparentea log mercados. +

EmpresasComerciales del Estado (Se refiere lag empresasestatalescomercializadorasde productos agropecuarios): Mayor disciplina en practicas que pueden teller caracter monopolistico, sistema de precios, transparencia, respaldo financiero del gobierno, acuerdos de largo plazo entre compradores y vendedores. Como se puede observar, el ambito de aplicaci6n supera la competencia del acceso al mercado del ASA. Algunos Miembros hall manifestado que log posibles ambitos de competencia en esta materia serlin el Articulo XVII del GATT de 1994 0 un eventual Grupo de Negociaci6n sobre Compras del Sector PUblico.

La aplicaci6n de lag Ayudas Internas ha permitido observar lag "holguras" en muchas de lag medidas permitidas. Algunos Miembros hall solicitado maJores disciplinas, principalmente en 10 que se refiere a log Programas de Limitaci6n de la Producci6n (Caja Azul: Art. 6:5) y a la profundizaci6n de log compromisos en la Caja Ambar. Muchos paises de la regi6n, entre ellos Nicaragua, El Salvador, Honduras, Cuba y Republica Dominicana, ban manifestado la necesidad de otorgar flexibilidad en el cumplimiento de log compromisos a paisesque has sido afectadospor desastresnaturalesy que requierenmedidas de apoyo interno temporal para reactivar la producci6n agropecuaria. El trato especial y diferenciado dentro de lag ayudas internas tambien ha sido una preocupaci6n de log paisesen desarrollo, sehace enfasis en la necesidadde que estebeneficio sea realmenteimportante en la transformaci6n de la agricultura de estospaises.Finalmente, la vigencia 0 eliminaci6n de la Clausula de paz conlleva implicaciones en la recurribilidad de algunas de lag medidas de ayuda interna. Con referencia alas subvenciones a la exportaci6n, log Miembros hall analizado el tema de la elusion de compromisos,principalmente en 10que serefiere a ayudaalimentaria que no se otorgue de "buena fe" y a la creaci6n de disciplinas especificasen relaci6n con el credito a lagexportaciones agropecuarias.La Clausulade paz y log ambitosde competenciacon el Acuerdo sobreSubvenciones y Medidas Compensatorias una vez concluida la primera etapa del periodo de reforma serlin tambien analizados en este ambito. Preocupaciones no Comerciales: Tanto el Acuerdo sobre la Agricultura en su preambulo, como el Articulo 20, que establece la continuaci6n del proceso de reforma, abordan lag preocupaciones no comerciales. En este proceso informal, la discusi6n ha sido polemica, pues algunos Miembros hall manifestado preocupaci6n de que pueda cimentar un proteccionismo solapado,mientras que otros Miembros consideranque no debedejarsede lado lag externalidades derivadasde la agricultura y de la sociedadrural. Dentro de esteambito entran lagpreocupaciones de log paises impoftadores netos de alimentos; el comercio y medio ambiente; la seguridad alimentaria y; la Multifuncionalidad de la Agricultura, conceptointroducido por la Union Europea en la Agenda 2000 para la Agricultura1o. Es tambiennecesarioponer atenci6na log mUltiplesprocesosde adhesi6nde paisesa la Organizaci6n Mundial de Comercio, existena la fecha 31 procesosen marchay su incorporaci6n como Miembros fomentara el caracteruniversal del sistema multilateral de comercio. 10 La Agenda 2000 pantla Agricultura contempla !as refonnas incorporadas a la Polltica AgrIcola Com1\n de la Uni6n Europea, la cua1 fue aprobada en 1999

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;,C6MOSE PREPARAEL SECTORAGROPECUARIO COSTARRICENSE? La preparacion de un proceso de negociacion sectorial 0 global implica para cualquier pais, un proceso complejo, de grandesy pequefiosdetallesy de gran consistenciaen cuanto a log objetivos planteados. En este espacio se hace una lista indicativa de aspectos de interes a considerar de frente a una nueva ronda de negociaciones agricolas y a aspectosque podrian orientar el trabajo del sector agropecuario y de recursos naturales en esta fase preparatoria. "Identificacion de temas de interes sectorial:" + + + +

Mejor acceso a productos de interes para log PED (Por ejemplo: productos tropicales) Reforzar algunasdisciplinas contenidasen el ASA (salvaguardias,cajaazul, administracion de contingentes, etc.) Llenar vacios en la interpretacion del ASA Identificar y examinar lag politicas que ban afectado al pais 0 a un producto en particular

"Analisis de log mercados mundiales de productos agricolas" + Estabilidad, inestabilidad y nivel de precios para productos (tropicales, de clima templado y la cadena del producto) + Indicadores economicosy comerciales (Subsidio equivalente al productor; medida global de ayuda; proteccion nominal; proteccion efectiva) + Nivel de comercio: (existencias, oferta, demanda,tendencias,inversion extranjera) + Opinion y aporte del sector privado que permitan mejoras especificas a problemas +

emergentes Vulnerabilidad cliIruitica

"Politica Comercial de log paises Miembros de la OMC" + Cambios en lag corrientes comerciales + Ambiente economico/comercial + Efectos de la inversion extranjera + Analisis del entorno comercial (mas competitivo/restrictivo) Finalmente, el tema de lag alianzas y asociaciones positivas con paises que tengan intereses similares son necesariaspara fortalecer lag posiciones que finalmente el pais defienda en estas nuevas negociaciones. En el caso particular de Costa Rica, el Gobierno ha anunciado el apoyo a una Ronda Global y a argumentado su razones a traves del Grupo de paises "Amigos de la Ronda". Asimismo, a manifestado una lucha a favor del desmantelamiento de log subsidios agricolas y de una mayor apertura de log mercados agricolas. Dentro de la region centroamericana,Guatemala,con una orientacion similar en cuanto al enfoque sectorial, ha decidido acompafiar al Grupo de CAIRNS en esta lucha; mientras que Honduras, El Salvador, Nicaragua, Cuba y Republica Dominicana ban unido sus voces para defender log aspectosde mayor vulnerabilidad para log paises en desarrollo, pOTejemplo, lag preocupaciones no comerciales y el tema de log importadores netos de alimentos, entre otros.

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