LAS REFORMAS FISCALES EN EUROPA1 La futura reforma tributaria italiana Adriano Di Pietro, Universidad de Bolonia

1. De la crisis a las terapias................................................................................... 1 2. Reforma tributaria y reforma constitucional: el papel estatal y no nacional del nuevo ordenamiento tributario.................................................................................. 2 3. La debilidad de la progresividad y el futuro papel de la imposición personal . 2 4. El régimen generalizado de los rendimientos de capital y el abandono de la unidad y de la progresividad de la imposición personal........................................... 3 5. La tributación de las sociedades y las razones de la competición del sistema productivo................................................................................................................. 4 6. La debilidad de los impuestos indirectos.......................................................... 9 CONCLUSIONES.................................................................................................... 9 1. De la crisis a las terapias La futura reforma fiscal italiana, sólo ha sido definida de momento por las líneas de principio. Éstas, a su vez, no se han llevado a efecto todavía porque la ley de delegación que las contiene sólo ha sido aprobada por la Cámara de los Diputados y no por el Senado. Las soluciones de reforma son, sin embargo, una parte demasiado importante del programa político para que el Gobierno pueda renunciar a ellas. Después, no bastará con que se apruebe la ley de delegación para asegurar el éxito del proyecto reformador. Éste sólo podrá juzgarse por los decretos legislativos que serán los que deberán decidir las soluciones jurídicas a adoptar en todos y cada uno de los sectores del Derecho tributario sustancial que son objeto de modificación por la reforma. La primera impresión que se obtiene del examen de las leyes de delegación es la de que se ha optado por una reforma seguramente ambiciosa porque cambia, y de forma radical, todo el ordenamiento estatal: Se trata de una reforma que afirma la confianza en una solución de mercado de las finanzas públicas, reconociendo, por un lado, la transformación de la riqueza y su libertad de circulación y por otro, la crisis de la personalidad y de la progresividad de la imposición. Una reforma que reconoce la armonización de los impuestos indirectos y que respeta las libertades económicas del Tratado en el ámbito de la Unión Europea, pero que también considera al mercado europeo como una ocasión para la competencia fiscal. Una reforma que, sin embargo, corre el riesgo de ser incluso débil, porque quiere, antes que nada, ejecutar la actual, y por lo tanto contingente, política fiscal del actual Gobierno, que incentiva el consumo y estimula la competencia entre las empresas. Al no gozar de una adecuada inspiración en los principios de justicia en la división del sacrificio fiscal, la reforma no ofrece una respuesta adecuada a las dificultades del actual sistema tributario italiano. Estas dificultades han sido provocadas por las violaciones de los principios inspiradores de la ley de reforma de los años setenta que de

1

Traducción de Nuria Puebla Agramunt, profesora de Derecho financiero y tributario de la Universidad Antonio de Nebrija. La traductora agradece la inestimable ayuda del Dr. Marco Greggi, profesor titular de la Universidad de Ferrara, en la aclaración de algunas cuestiones del sistema tributario italiano cuya compresión era imprescindible para realizar la presente traducción.

1

forma repetida y recurrente han originado las intervenciones, contingentes y sectoriales, que han caracterizado la producción legislativa tributaria hasta nuestros días.

2. Reforma tributaria y reforma constitucional: el papel estatal y no nacional del nuevo ordenamiento tributario 2.1. Reforma tributaria como reforma de la imposición estatal Resulta tradicional, a pesar del ambicioso objetivo de la reforma, el marco de referencia del proyecto. Éste concentra su atención en los sectores del ordenamiento tributario de competencia estatal. Reconoce, aunque sólo implícitamente, que en el sistema tributario italiano los impuestos estatales tienen un papel más importante, tanto por el número y la variedad de hechos imponibles, como por su importancia financiera en el presupuesto del Estado. De ahí la impresión de que ésta futura pueda confirmar el modelo de reforma tributaria general que, hace ya treinta años, había centralizado fuertemente la imposición, a favor del poder tributario del Estado, y había debilitado la autonomía impositiva de la que las provincias y Municipios gozaban en momentos precedentes. Un continuismo como éste resulta, sin embargo, inaceptable, en un marco no sólo financiero sino sobre todo constitucional profundamente modificado respecto del precedente. No es justificable, por tanto, identificar, como implícitamente hace el proyecto de reforma, ordenamiento estatal y ordenamiento nacional. En efecto, tanto las Regiones como los Entes Locales ya tienen ingresos propios que superan el cincuenta por ciento de su financiación. Por otro lado, la reforma del Título V de la Constitución italiana ha reconocido a las Regiones y a los Entes Locales plena autonomía financiera e impositiva, lo que les permitirá adoptar sus propias decisiones tributarias, siempre en el respeto a principios de coordinación establecidos por una ley nacional. La reforma tributaria debería, pues, insertarse en este marco de coordinación. Debería tener en cuenta el reparto de los poderes tributarios entre Estado, Regiones y Entes Locales, garantizando también la coherencia de las formas de imposición de los distintos entes territoriales. Y debería evitar formas de incentivación o de discriminación fiscal en el ámbito infraregional. Descuidar, en un proyecto de reforma tan ambicioso, el papel de la imposición regional y local, significa dificultar la plena puesta en marcha de la reforma constitucional; impedir un eficaz reparto entre los poderes tributarios estatal, local y regional; agravar, no ciertamente resolver, problemas tanto de duplicidad en la financiación de las materias que corresponden a las competencias legislativas de las regiones o a las funciones administrativas de los entes locales, como de competencia fiscal en las relaciones entre regiones, y en el seno de las mismas, entre Regiones y Entes Locales y entre los Entes Locales entre sí.

3. La debilidad de la progresividad y el futuro papel de la imposición personal La reforma propone modificar la actual progresividad del impuesto personal. Prevé, por un lado, reducir las cinco alícuotas actuales a dos –una del 23% para rentas de hasta 100.000 euros y otra del 33% para rentas superiores- y por otro lado, introducir una serie de reducciones en la base imponible que tienen carácter decreciente y que dejan de tener efecto desde los 20.000 euros. Esta reforma ofrece ventajas sólo para las rentas medio-bajas y confirma que los intereses que fiscalmente se incentivan son los mismos que justifican las actuales deducciones en cuota, ya que estas reducciones continuarán

2

aplicándose por los mismos conceptos2, como por los rendimientos del trabajo dependiente y por la asistencia sanitaria, la previsión individual, el acceso a la vivienda y los gastos de formación3. Queda sustancialmente inalterado el tratamiento de la familia. Para los bajos niveles de renta, la nueva alícuota no difiere de la media de las ya existentes. Las reducciones por cónyuge a cargo y por rendimientos del trabajo dependiente no producen diferencias apreciables entre las familias en que sólo hay una fuente de renta y aquéllas en que hay dos fuentes de renta para las niveles bajos de hasta 40.000 euros de renta familiar. Las diferencias se atenúan hasta los 70.000 euros y ya desaparecen para rentas superiores a esta cantidad. En conclusión, la reforma no cambia sustancialmente la incidencia del impuesto personal en las familias de rentas altas, ni en función de las fuentes de renta – de si se trata de trabajo autónomo o dependiente-, ni de la composición de la renta familiar –en función de si proviene de una o de más fuentes de renta-. Gracias a la reducción de las alícuotas y al uso diferenciado de las reducciones de la base imponible, los únicos efectos progresivos se concentrarán en el primer tramo de la escala del impuesto. Este efecto no se corresponde precisamente con una orientación a incentivar la inversión, como sucede en el caso de la flat tax4. El riesgo que se corre es que la reforma haga emerger las rentas más bajas, haciendo prevalecer, también en este caso, un interés contingente y financiero sobre los efectos redistributivos que, en la teoría financiera, acompañan tradicionalmente a los impuestos progresivos. 4. El régimen generalizado de los rendimientos de capital y el abandono de la unidad y de la progresividad de la imposición personal La reforma de los rendimientos de capital ya había sido ampliamente anunciada. La preferencia por aplicar a todos los rendimientos del capital un único régimen, anulando sustancialmente las diferencias entre intereses, dividendos y plusvalías, estaba ya presente en el Ordenamiento italiano desde 1997, en coherencia con un cambio de régimen jurídico para el inversor y el intermediario financiero. Cuando éste gestiona directamente las inversiones –sin importar si debe distinguir o no entre la posición financiera de los inversores individuales- obtiene un resultado final que, fruto de la gestión, no distingue desde el punto de vista jurídico el origen o la fuente de las rentas. No diferencia, pues, los intereses, de los dividendos, ni distingue entre éstos y las plusvalías5. Cuando el resultado es indiferente desde el punto de vista financiero, no es posible después, desde el punto de vista fiscal, distinguir los distintos tipos de renta o las diversas categorías de rendimientos; de ahí que la consecuencia haya sido la aplicación de una retención única del 12.5%, a título de impuesto, sobre una renta que, sin embargo, no se corresponde con ninguna de las categorías que concurren a formar la base imponible del impuesto personal. Presenta, en efecto, caracteres originales: resta importancia a la fuente y a la titularidad jurídica de la renta, según las cuales se habían diferenciado los distintos tipos de rendimientos del capital entre sí y éstos con otras rentas, y por las cuales se habían justificado sus respectivos regímenes. 2

La reforma italiana hará desaparecer todas las deducciones en cuota, y las cambiará por reducciones de la base imponible. En el sistema actual conviven reducciones y deducciones (N de la T). 3 Traducimos por formación lo que en el original es “istruzione”: se trata de una deducción que hace referencia a gastos de estudio, tanto de formación como de enseñanza, en todos sus niveles del sistema educativo (N de la T). 4 Flat tax en el original (N de la T). 5 En Italia, en efecto, se creó un régimen para el intermediario financiero, el que podríamos llamar régimen del ahorro gestionado, que permitía compensar minusvalías por venta de títulos con rendimientos derivados de intereses o dividendos (N de la T).

3

Pero la reforma conduce a consecuencias extremas. En nombre de una neutralidad, que aparece sólo como genéricamente económica y no con fundamento jurídico, la reforma descuida la eficacia jurídica tanto de las fuentes de producción de los distintos rendimientos del capital como de la titularidad de cada uno de ellos. Y por otro lado, desconfía de la calificación jurídica misma de los rendimientos de capital porque obstaculiza formalmente el control de la sustancia económica de las operaciones. De esta forma, la actual categoría de rendimientos del capital se convertirá, con la reforma, únicamente en un régimen fiscal residual. Tendrá, además, una eficacia limitada porque será aplicable sólo a algunos y además poco importantes rendimientos. Éstos, sin embargo, por su heterogeneidad, no podrán constituir una categoría unitaria y coherente en el ámbito del impuesto personal. Quedarán como los únicos todavía sujetos a la tarifa progresiva, cuando la mayor parte de los rendimientos de capital serán excluidos de la misma porque estarán sujetos a la retención a título de impuesto. La reforma introducirá, de esta forma, un régimen fiscal general y homogéneo, que será sustancialmente autónomo con respecto a la personalidad y la progresividad del impuesto personal, y que sin embargo será definido sólo en negativo, por no tener caracteres específicos y originales que justifiquen la creación de otra categoría en el ámbito de la imposición personal. En el futuro, por tanto, el contribuyente persona física podrá elegir entre el nuevo régimen introducido tras la reforma y el aplicado desde 1997 para los intermediarios financieros que gestionan, de manera individual o colectiva, el ahorro. De este modo, será la conveniencia económica la que inspirará la elección de los contribuyentes: si quisieran compensar los dividendos o los intereses por un lado con las eventuales minusvalías derivadas de acciones por otro, podrán escoger el régimen de gestión del ahorro o de los intermediarios financieros; de lo contrario sufrirán la retención del 12.5% a título definitivo. El éxito así alcanzado en términos de eficiencia del impuesto aumentará seguramente la posibilidad de competencia de Italia respecto de las de otros países europeos y le permitirá aplicar sin dificultades la futura directiva europea sobre el ahorro. Sin embargo, debilitará de forma determinante la unidad del impuesto personal sobre la renta. Convertirá en meramente parcial la eficacia de la imposición progresiva, y con ella, también la justicia sustancial del impuesto que ésta comporta. 5. La tributación de las sociedades y las razones de la competencia del sistema productivo 5.1. Alícuota única y alícuota reducida: la neutralidad del impuesto depende de las formas de financiación La visible reducción del tipo impositivo del Impuesto sobre Sociedades del 36 al 33% no es suficiente para realizar uno de los ambiciosos y genéricos objetivos de la reforma: a saber, incrementar, como se lee en la memoria que acompaña al proyecto de ley, la competitividad del sistema productivo italiano. La evidente ventaja que las sociedades obtendrán con el tipo reducido estará, sin embargo, atenuada por la desventaja de la pérdida de la tributación diferenciada de los rendimientos empresariales que el propio legislador había definido con términos ingleses como Dual Income Tax y que se correspondía con una tributación dual o diferenciada de los rendimientos empresariales. Esta significaba la aplicación de un tipo del 19% sobre la parte de los rendimientos que se correspondían con la remuneración ordinaria del capital de riesgo. Un tipo impositivo que, precisamente por ser mucho más bajo que el normal del 36%, había incentivado la capitalización de las empresas. De este modo, se quiso garantizar la neutralidad de la tributación de las sociedades respecto de

4

los factores productivos, mejor que con un tipo impositivo único6. De hecho, las sociedades que se habían financiado con capital propio habían resultado discriminadas, antes de la introducción de la Dual Income Tax, respecto de las que recurrían a la financiación ajena, ya que éstas últimas podían deducir los intereses pasivos pagados por los préstamos con un único límite, representado por la eventual presencia de rentas exentas. El abandono de la Dual Income Tax por un tipo impositivo único sobre la renta de las sociedades puede, sólo formalmente, aproximar el modelo italiano al de otros países europeos, y consiguientemente alcanzar uno de los objetivos de la reforma: el de, como se lee en la memoria que acompaña al proyecto de ley de reforma, adoptar un modelo fiscal que sea homogéneo al de aquéllos más eficientes existentes en los países de la Unión Europea. Ciertamente, la vuelta a un tipo único ofrece una ventaja competitiva a aquellas sociedades que obtienen beneficios superiores de aquéllas marginales7, esto es, de las que obtienen una remuneración mínima del capital. Sin embargo, su eficacia se verá limitada por la medida elegida de la reducción, que es del 33%, y por tanto, de apenas tres puntos porcentuales inferiores a la actualmente aplicada del 36%. La reforma, pues, no será suficiente para reducir la presión fiscal sobre la renta de las sociedades a niveles competitivos con los de la media europea, excluida Irlanda (con una alícuota del 10%). Al mismo tiempo, hará aumentar los tipos marginales, independientemente de cuál sea el tipo de financiación elegido por la sociedad. Este aumento será muy superior para aquellas sociedades que se financian mediante fondos propios y que antes eran las más directamente beneficiadas por la alícuota reducida que se introdujo con la Dual Income Tax. En nombre de una ventaja competitiva, que será limitada y en todo caso relativa, la reforma sacrificará la neutralidad fiscal de la tributación de las sociedades respecto a las formas de financiación. Con ello, se habrá perdido un importante incentivo que, en el período de aplicación de la Dual Income Tax había empujado a la mayor parte de las empresas con base familiar y con un fuerte endeudamiento -justificado también por el beneficio fiscal de la deducibilidad de los intereses- a adoptar la forma más evolucionada de empresa, esto es, la de las sociedades de capital. La igualdad frente al impuesto entre sociedades de capital como consecuencia de la aplicación de un tipo único será solamente formal. Contrastará con la desigualdad sustancial del impuesto. Éste seguirá siendo distinto en función de las formas de financiación, sacrificando de este modo un valor necesario para un sistema tributario sin haber conseguido sin embargo hacer eficiente la aplicación del impuesto. 5.2. Razones contingentes y no sistemáticas para la reforma de la base imponible Es difícil considerar como opciones de sistema –que deberían, por tanto, ser coherentes con un proyecto justificadamente reformador-, las heterogéneas soluciones ofrecidas por la reforma. De éstas, la eliminación de las interferencias de las normas tributarias sobre el resultado contable supone, ciertamente, el aspecto más innovador. Permite la eliminación de una incongruencia presente en la actual normativa, entre el principio 6

Con la Dual Income Tax se garantizaba la neutralidad, dado que una empresa tributaba al 19% por los rendimientos derivados de la inversión de su capital propio, mientras que si una sociedad tomaba dinero en préstamo, tributaba al 36% por el resto de sus rendimientos, pero de ellos podía deducir, si había recurrido a financiación ajena, los intereses satisfechos, con lo que la base imponible era menor (N de la T). 7 Se habla de sociedad marginal para referirse a aquélla cuyo beneficio es prácticamente cero; los beneficios que pueda pagar a los inversores son, en este sentido económico, meramente marginales (N de la T).

5

adoptado con la reforma de los años setenta –de hacer depender la base imponible a efectos fiscales del resultado contable-, y la obligación –prevista en la normativa actual del impuesto para toda sociedad que quiera deducir gastos y otros componentes negativos- de incluirlos en el balance, aunque no estén previstos como tales en la normativa mercantil. Sin embargo, para garantizar que sean las normas mercantiles las que inspiren el régimen fiscal y no viceversa habría sido suficiente con derogar esta disposición. La contenida en la reforma no parece, pues, una innovación, sino la confirmación de la plena eficacia de uno de los principios ya contenidos en la reforma de los años setenta. La reforma futura supone una opción normativa que racionaliza, pero no afirma, la plena autonomía de la disciplina tributaria respecto de la civil o mercantil, a diferencia de lo que hace otra de las reformas, en concreto la de las sociedades, de reciente aprobación. Hecha de este modo, la reforma tributaria no tiene el papel sistemático que habría sido natural atribuir a una norma reformista. Se reconoce, también, carácter contingente y no sistemático a la otra innovadora norma contenida en la reforma, esto es, a la consistente en limitar la deducibilidad de los intereses cuando constituyan la remuneración de la financiación de los socios. La exigencia de impedir la transformación, evidentemente elusiva, de beneficios o utilidades en intereses, para beneficiarse del régimen fiscal más favorable –que se corresponde con la operación definida de thin capitalization8- se contradice paradójicamente por la propia reforma. Ésta, como se ha visto, adopta un único régimen para todos los rendimientos del capital, eliminando definitivamente cualquier diferencia entre la tributación de los intereses y la de los dividendos. Ambos dejan de estar sujetos a imposición personal y pasan a estar, sin embargo, sometidos a una retención definitiva en el mismo porcentual de un 12,5. 5.3. La neutralidad fiscal de las operaciones con los socios 5.3.1. La no tributación de los dividendos, el abandono de la deducción por doble imposición de dividendos9 y la responsabilidad tributaria de las sociedades de capital Es difícil establecer qué razón, entre las muchas, es la que ha inspirado de manera determinante la opción por cambiar radicalmente el régimen de la fiscalidad infrasocietaria: se abandona la regla de gravar la renta de la sociedad en los socios y se sustituye por otra que considera la renta de la sociedad como la única imponible, excluyéndose la tributación del rendimiento percibido por los socios. La neutralidad de la imposición ya se había asegurado con el régimen actual mediante la deducción por doble imposición económica o de dividendos, aunque éste sólo tenía plena eficacia en caso de socios residentes y no en el de no residentes. Ciertamente, en estos treinta años de aplicación de la reforma italiana, el marco de referencia ha cambiado. Después de una consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la exigencia de evitar la discriminación entre la tributación de las rentas derivadas de residentes y de no residentes es ahora más apremiante. En una economía globalizada, la circulación de capitales es actualmente más libre, pero también más difícil de controlar. La racionalidad y la eficacia de las opciones impositivas se juzgan desde una visión competencial del régimen de los impuestos sobre la renta. 8

En inglés en el original, se correspondería con lo que en nuestro Ordenamiento se conoce como subcapitalización (N de la T). 9 En el original credito d’imposta; aunque podíamos haber traducido literalmente dicha expresión por la de crédito de impuesto, también utilizada por nuestra doctrina (Véase Juan José Hinojosa Torralvo, Los créditos de impuesto en el sistema tributario español, Cedecs, 1995) hemos preferido la expresión deducción por doble imposición económica o de dividendos, más empleada por nuestro legislador (N de la T).

6

La necesaria coherencia entre capacidad contributiva y objeto y sujetos de la imposición sobre la renta no se ve influida por la futura reforma, que ha optado por concentrar en las propias sociedades la tributación de sus rentas. En el régimen actual, en efecto, la deducción por doble imposición de dividendos es considerado como un medio para evitar la doble imposición económica, confirmando así indirectamente que el hecho imponible del Impuesto sobre Sociedades está constituido sólo por la renta de las mismas. Al concentrar, pues, la imposición de la renta societaria exclusivamente sobre la sociedad de capital, se quiere excluir de raíz la doble imposición económica, evitar el abuso de la deducción por doble imposición de dividendos y hacer más neutral el impuesto. Sin embargo, se puede discutir la oportunidad de ofrecer una neutralidad tan grande sin controlar que las sociedades italianas que reciben beneficios de sociedades extranjeras cometan abusos, utilizando regímenes fiscales particularmente favorables de otros Estados, en los que no tributen o tributen de forma limitada los beneficios o utilidades. Sin embargo, sólo los socios representados por sociedades de capital podrán beneficiarse plenamente del futuro régimen de tributación de las rentas de las sociedades. Para el resto de socios, y particularmente para las personas físicas, el riesgo es que empeore el régimen actual de tributación. La futura reforma, en efecto, no ha tenido valor para aplicar de manera generalizada el nuevo principio de tributación, ya que los rendimientos derivados de la participación de los socios personas físicas perderán la deducción por doble imposición de dividendos y sufrirán sólo una retención a título de impuesto del 12,5%, de modo que la incidencia fiscal de la doble imposición se verá únicamente limitada –porque no tendrá consecuencias ulteriores sobre la progresividad- pero no será eliminada. 5.3.2. La no tributación de las plusvalías procedentes de la participación en la sociedad Del principio de concentrar la tributación en la renta de las sociedades se deriva, consiguientemente, la ausencia de tributación en el socio de las plusvalías derivadas de su participación en la sociedad. A su formación como cuotas del patrimonio concurren las utilidades o beneficios que fueron objeto de reserva en los ejercicios precedentes y que ya fueron gravados en el seno de la sociedad. La eliminación del gravamen de las plusvalías derivadas de las acciones y participaciones es, por tanto, coherente con la eliminación de la tributación de los dividendos, aunque se aplica sólo de forma integral en las sociedades de capital que, como se ha visto, son las únicas que pueden beneficiarse plenamente de la neutralidad de la tributación de los dividendos. Para el resto de socios, las eventuales ganancias derivadas de acciones o participaciones en la sociedad se sujetarán al régimen unitario previsto para los rendimientos de origen financiero: serán, también, pues, éstos, sometidos a la retención del 12,5% a título de impuesto. 5.4. El régimen consolidado de la tributación del grupo de sociedades entre la neutralidad y la competencia fiscal 5.4.1. Grupo interno Resultaría difícil considerar sistemática la solución de la futura reforma que opta por introducir un régimen de tributación consolidada para los grupos de sociedades, sin reconocer a éstos su condición de sujetos pasivos del impuesto sobre sociedades. El nuevo régimen, en efecto, permite consolidar los beneficios y pérdidas del ejercicio en la sociedad dominante de la siguiente manera: ésta declarará una única base imponible, que se calculará compensando los beneficios y pérdidas de las distintas sociedades, y

7

asumirá la responsabilidad de la deuda tributaria junto con las otras sociedades del grupo. La consolidación de los rendimientos de las sociedades que pertenecen al grupo se aplica, por tanto, sólo a los resultados finales de la actividad empresarial de las distintas sociedades, quedando excluidos de la consolidación los costos, rendimientos empresariales, plusvalías y minusvalías imputables a relaciones infragrupo y que también concurren a la producción de las rentas de las distintas sociedades comprendidas en la consolidación. De este modo se confirma que los beneficios o pérdidas continúan determinándose por cada sociedad individualmente considerada y de forma autónoma, y que el régimen introducido por la reforma se aplicará a la renta consolidada del grupo, pero no a los grupos de sociedades que ni con la reforma tendrán la consideración de sujetos pasivos. Las relaciones infragrupo obtienen con la reforma un régimen propio y autónomo respecto del general que se ha venido aplicando hasta la actualidad a todas las participaciones societarias, independientemente de la presencia de un control societario. La neutralidad de la imposición en el interior del grupo había estado garantizada hasta hoy con un régimen general, sin la necesidad del recurso a un régimen especial para la tributación consolidada como el que se propone con la reforma. Este objetivo se había conseguido permitiendo a las sociedades del grupo la revalorización o devaluación de sus propias participaciones en razón del aumento del patrimonio o de las pérdidas de las sociedades de las que poseyera participación, y reconociéndoles un crédito de impuesto sobre los dividendos. También en este caso se trataba de una aplicación a los dividendos infragrupo de un principio general tendente a la eliminación en el ordenamiento tributario italiano de la doble imposición económica. Frente a tales resultados, es difícil justificar, pues, con razones sistemáticas, el régimen de tributación consolidada de las relaciones infragrupo previsto en la reforma. Por otra parte, los caracteres originales del nuevo régimen de tributación consolidada diferencian el italiano de los regímenes de otros países europeos. En el caso italiano es suficiente con la simple mayoría de control para aplicar el régimen de tributación consolidada, mientras que en el ámbito europeo, otros países como Francia y Holanda requieren porcentajes bastante más elevados, entre el 70 y el 80 por ciento. Por otro lado, la aplicación del régimen italiano depende de la sola voluntad de la sociedad dominante –y por tanto de sus propias razones de conveniencia fiscal-, sin que haya previsto ningún control administrativo, ni se hayan introducido tampoco límites a la compensación de pérdidas, ni por el hecho de que éstas procedan de sociedades con sede en Estados con diferente fiscalidad ni por su montante. Se confirma, así, que la opción por introducir en Italia el régimen de tributación consolidada para las sociedades pertenecientes a grupos nacionales haya venido inspirada por razones de competencia fiscal respecto de otros países europeos. Razones tanto más evidentes cuanto, gracias a la gran autonomía reconocida por el nuevo régimen, las sociedades dominantes podrán decidir con libertad no sólo si adoptar este régimen, sino que incluso podrán adoptarlo parcialmente, esto es, para sólo algunas y no para todas las sociedades del grupo. 5.4.2. Grupo multinacional El objetivo competencial es aún mucho más evidente en el régimen de los grupos internacionales, aunque el instrumento elegido no haya sido el de la consolidación sino el de la transparencia. A la sociedad dominante italiana se le imputarán, de esta forma, los beneficios y las pérdidas de las sociedades que participan en el grupo pero que no tienen sede en Italia.

8

El interés que inspira este régimen innovador –que no parece tener precedentes en Europa- es el de ofrecer a las sociedades dominantes italianas un régimen fiscal particularmente conveniente. A la ventaja del tipo reducido (33%) interna se añade la íntegra deducción de las pérdidas de las sociedades extranjeras dominadas. Esta ventaja se podrá multiplicar tantas veces como sociedades participen en el grupo. El régimen, una vez elegido, se aplica a todas las sociedades participantes y no sólo a algunas, como en el caso del grupo interno. Compete, pues, a la sociedad dominante italiana, juzgar cuál de los dos es el régimen más conveniente: si el especial para grupos internacionales o el general previsto para sociedades residentes con participaciones en el extranjero. Podría ser decisiva, a la hora de tomar esta decisión, la ventaja para la sociedad dominante de deducir en Italia todas las pérdidas de las sociedades extranjeras que participen en el grupo. De este modo, sin embargo, Italia podrá correr el riesgo –que otros Estados, también favorables desde el punto de vista fiscal a los grupos extranjeros no han querido correr- de convertirse en “importadores fiscales de pérdidas”. La posibilidad para la Administración financiera italiana de rectificar, según la normativa fiscal italiana, los componentes positivos o negativos que han concurrido a la producción de los beneficios o pérdidas de la sociedad en el extranjero, no puede por sí misma excluir tal riesgo, ello además por la dificultad que entraña la propia reconstrucción del beneficio fiscal de las sociedades extranjeras controladas según criterios fiscales nacionales. Es más, esa misma dificultad podría producir, a su vez, incertidumbre en la cuantificación de la renta de la dominante italiana. 6. La debilidad de los impuestos indirectos La reforma demuestra una desconfianza total respecto del papel impositivo de las demás formas de imposición indirectas distintas del IVA. Derogado ya el Impuesto sobre Sucesiones, la reforma abandona el resto de impuestos indirectos para sustituirlos por una introducción tan amplia como genérica de una imposición sobre los servicios. A falta de indicaciones más precisas en la ley de delegación, no es fácil prever ni cuáles serán los servicios que deban financiarse con estos nuevos tributos ni, consecuentemente, qué formas de imposición serán las más adecuadas para tales servicios. Así, será competencia del Gobierno y no del Parlamento decidir la fisonomía de la imposición indirecta en su conjunto, lo que plantea la duda de si estará justificada constitucionalmente una delegación tan amplia e indiscriminada. CONCLUSIONES Es difícil prever cuáles serán las actuaciones y el desarrollo en Italia de lo que por el momento es todavía un proyecto de reforma general y ambicioso. Se puede anticipar que la afirmada prevalencia de los objetivos extrafiscales corre el riesgo de debilitar la tradicional función de financiación que tienen los impuestos y con ella, tanto el justo reparto de los gastos públicos, como la pretendida coherencia de las soluciones tributarias y la racionalidad en el reparto de las competencias impositivas entre Estado, Regiones y Entes Locales.

9