M

a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io

Y FINANZAS PARA REFORMAR LAS REFORMAS en

A m é r ic a L a t in a Segunda edición

Ricardo Ffrench-Davis (editor)

900030895 900030895 - BIBLIOTECA CEPAL

CE P HL

M

HAYO

C O M IS IÓ N

C E P fl L

M

* Aï 0 L

E C O N O M IC

E C O N Ó M IC A PARA A M E R IC A LATIN A Y EL C ARIBE C O M M IS S IO N

FOR LATIN A M E R IC A A N D TH E C A R IB B E A N

W W W .E C LA C.CL

C a l le 1 3 1 A N o . 5 6 - 6 2 B o g o ta D .C . - C o lo m b ia T e lé fo n o : 2 5 3 4 0 4 7 E - m a il : m a y o l e d i c i o n e s @ c t b .n e t .c o

Primera edición: 1999 McGraw-Hill Interamericana Segunda edición: junio de 2005 Copyright © Naciones Unidas 2005 © Cepal en coedición con Mayol Ediciones S.A., 2005

ISBN: 958-97647-0-3

Diseño de cubierta: Andrés Hannach Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impresión y encuademación: Gente Nueva Editorial, Bogotá Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

E

c o n o m ía

de

A

m é r ic a

L

a t in a

y

I n d ic e

P r e s e n t a c ió n

ix

P rólogo

xi

a l a s e g u n d a e d ic ió n

Capítulo I I n t r o d u c c ió n

1. 2. 3. 4.

El resultado de las reformas Neoliberalism o dem asiado ingenuo, pragmatism o escaso N uestro enfoque El menú que sigue

1

1 6 7 10

Capítulo II 'F o r m a c i ó n

d e c a p it a l y e n t o r n o m a c r o e c o n ô m ic o : b a s e s p a r a

UN ENFOQUE NEOESTRUCTURALISTA

Introducción 1. Enfoques conceptuales 2. Crecim iento e inversión en Am érica Latina 3. Am biente m acroeconôm ico e inversión productiva

19 19 20 27 30

Capítulo III L a LIBER AL 1ZACIÓN COMERCIAL Y EL CRECIMIENTO: EXPERIENCIAS RECIENTES EN AM ÉRICA LATINA

Introducción 1. Los program as de la liberalización comercial en Am érica Latina 2. Lecciones de las economías dinámicas de Asia 3. El marco analítico para estrategias de inserción internacional 4. Consideraciones finales

43 43 48 61 64 73

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y finanzas

VI

Capítulo IV La

g r a n c r is is d e l a d e u d a l a t in o a m e r ic a n a : u n d e c e n io

75

DE AJUSTE ASIMÉTRICO

Introducción 1. Gestación de la crisis de la deuda en los años setenta 2. Em ergencia de la crisis a comienzos de los años ochenta 3. La gestión de la crisis en los años ochenta 4. El ajuste interno recesivo de los años ochenta 5. Consideraciones finales

75 78 84 89 100 104

Capítulo V F l u jo s

d e c a p it a l e s y e l d e s a r r o l l o e n l o s a ñ o s n o v e n t a :

IMPLICACIONES PARA LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS

107

Introducción 1. M ovilidad del ahorro externo y apertura de la cuenta de capital 2. Resurgim iento de los flujos privados de capital en los noventa: implicaciones de políticas para la oferta 3. Resurgim iento de los flujos de capital privado en los noventa: im plicaciones de políticas para los países receptores

107 109 116 125

Capítulo VI P o l ít ic a s

m a c r o e c o n ô m ic a s p a r a

135

e l c r e c im ie n t o

Introducción 1. El escenario m acroeconôm ico reciente 2. Efectos de posicionarse en la frontera productiva 3. Políticas económ icas que inciden en el grado de cercanía a la frontera productiva 4. Conclusiones y lecciones principales

135 136 143 146 151

Capítulo VII L ogros

m a c r o e c o n ô m ic o s e n l a t r a n s ic ió n d e m o c r á t ic a e n

C

h il e

Introducción 1. Condiciones iniciales: la herencia del régim en militar, 1973-89 2. Logros económicos durante la adm inistración Aylwin 3. Los desafíos: equidad social y estabilidad m acroeconôm ica

155

155 156 161 178

In d ic e

vii

Capítulo VIII El

c o m e r c i o in t r a l a t i n o a m e r i c a n o

en lo s año s n ov en ta

179

Y S U B A S E A N A L ÍT IC A

1. 2.

Base analítica para los acuerdos com erciales preferenciales El com ercio intrarregional y la calidad de las exportaciones

179 182

Capítulo IX El

r e g r e s o d e l o s c a p i t a l e s p r iv a d o s a

R E C O M E N D A C IÓ N D E C A U T E L A , E N

A

m é r ic a

1 9 9 2 , A L O S P A ÍS E S

L a t in a :

una

‘E X IT O S O S ’

189

Capítulo X E l ‘e f e c t o

1. 2. 3. 4. 5. 6. R

t e q u il a ’, s u s o r íg e n e s y

su a l c a n c e c o n t a g io s o

Flujos de capitales hacia Am érica Latina Causas y consecuencias de la crisis mexicana Propagación del shock hacia Am érica Latina Reduciendo la vulnerabilidad: el caso de Chile Econom ías emergentes del este y sudeste asiático: las nuevas víctimas de la inestabilidad financiera Lecciones para Am érica Latina

e f e r e n c ia s b ib l io g r á f ic a s

195

195 200 203 206 208 210 213

P r e s e n t a c ió n

L a s reform as estructurales asociadas a lo que dio en llam arse “el C onsenso de W ashington” dom inaron gran parte del escenario económ ico y social de A m érica Latina durante los años noventa. El com portam iento de la región en los años posterio­ res a estas reform as fue insatisfactorio, tanto en térm inos de crecim iento com o de distribución del ingreso y reducción de la pobreza. La prim era edición de este libro recogía varios estudios críticos de esas reform as, que estaban en m archa en ese momento en Am érica Latina. Señalaban falencias que se estaban registrando, principalm ente en la limitada generación de capacidad pro­ ductiva y desigualdad en la distribución de los beneficios. Se planteaba la necesidad de reform ar las reformas. La colección de artículos que se presentan, parte de la base de que es posible construir una econom ía de m ercado mejor, más eficiente y equitativa, que la resultan­ te del estilo predom inante de las reformas que se aplicaron en los años noventa. La principal conclusión que surge de los distintos textos es que es necesario equilibrar m ejor las funciones del m ercado y del Estado, tom ando en cuenta la heterogeneidad de la región; es decir, la capacidad de los diferentes agentes económ icos para res­ ponder a las señales económ icas, de acuerdo a su transparencia, su ritmo de aplica­ ción y el grado de perfección de los distintos m ercados donde deben operar. En un m om ento en que la región se está planteando una visión más equilibrada del proceso de desarrollo que el prevaleciente durante gran parte de los años noventa, nos ha parecido pertinente publicar esta nueva edición, con el convencim iento de que los planteam ientos de estos ensayos pueden servir para corregir algunos rum bos en la m archa de las economías latinoamericanas. Jo sé Luis M achinea Secretario Ejecutivo, Cepal mayo, 2005

P rólogo

a l a se g u n d a e d ic ió n

E n los últimos años, en m uchas regiones del m undo han proliferado amplias y pro­ fundas reform as económicas. Dichas reform as se han aplicado con especial intensi­ dad en Am érica Latina. En este contexto, se advierte una sensación generalizada de insatisfacción entre la población y los actores sociales. La distribución de los ingresos y las oportunidades es evidentem ente regresiva. También existe una significativa inestabilidad económ i­ ca, com o lo dem uestran las crisis m exicana y argentina de 1995, y el contagio de la crisis iniciada en Asia Oriental. En 1998 preparam os una colección de artículos, publicados a lo largo de los años noventa, sobre reformas y desarrollo en A m érica Latina. El libro resultante fue edita­ do por M cGraw-Hill Interam ericana en 1999 y reim preso posteriorm ente. Agotada esa publicación, hemos preparado esta segunda edición. M ás allá del capítulo introductorio, seleccionam os siete artículos y dos notas bre­ ves. El prim er texto fue escrito al final de nuestra larga y estim ulante estadía en la Corporación de Investigaciones Económ icas para Latinoam érica (Cieplan), en San­ tiago de Chile. Fue concluido justo antes del com ienzo de la transición a la dem ocra­ cia, en m arzo de 1990, tras la derrota de Pinochet en un plebiscito en 1988 y de su candidato presidencial en 1989. Todos los demás artículos se elaboraron a partir de 1992, durante mi desem peño com o asesor regional de la Cepal y profesor de econo­ m ía de la Universidad de Chile. Los trabajos se revisaron con los únicos propósitos de reducir las duplicaciones, actualizar y arm onizar la inform ación y m ejorar la presen­ tación de las interpretaciones analíticas, sin m odificar signo ni tonalidad. En esta reedición hemos mantenido el foco del texto en un período que se detiene en 1998, como corresponde a artículos escritos y publicados antes de esa fecha. Desde mi perspectiva, tienen valor histórico y reflejan una visión acertada de eventos económicos de gran significación para los habitantes de América Latina. A partir de esa percep­ ción, en mayo de 1998 (cierre de la primera edición), planteábamos que América Latina debía iniciar una intensa reforma de las reformas, enmarcada en los lincamientos que se derivaban de esta colección de artículos. Hoy, siete años después, reiteramos esa idea, dado que el desafío sigue pendiente, con falencias que incluso se han intensificado luego de una recesión que se prolongó por seis años, entre 1998 y 2003. En esta ocasión, nuevam ente nos limitamos a pulir la redacción y a arm onizar algunos antecedentes cuantitativos con las mejores fuentes disponibles a la fecha.

XU

M a c r o e c o n o m ía , c o m e r c io y fin a n za s

No obstante, en la Introducción (capítulo I) hemos hecho una sucinta actualización hasta el presente. La evolución de las economías de Am érica Latina, especialm ente la recesión de 1998-2003 recién mencionada, confirm a la certeza de nuestras inter­ pretaciones y propuestas pasadas. En la presente colección de artículos se parte de la base de que es posible cons­ truir una econom ía de mercado mejor, más eficiente y más equitativa, que la resultan­ te del estilo predom inante de reform as en curso. Se pueden reducir los costos, obtener más rápido los beneficios y distribuirlos de forma más equitativa. Lo fundam ental es equilibrar m ejor las funciones del m ercado y del Estado, y sus interrelaciones. En particular, atribuim os un papel crucial al entorno m acroeconôm ico que generan las políticas públicas y al consiguiente im pacto sobre la form ación de capital y su productividad efectiva. En todos los artículos se destacan las consecuencias de la heterogeneidad estructural existente entre los diferentes agentes económicos. Esta heterogeneidad se expresa en la intensa diversidad en la calidad de su reacción ante las señales económicas, que se traduce en una desigual distribución de beneficios y costos de una determ inada política económica; las diferencias se m anifiestan, por ejem plo, entre grandes y pequeñas empresas, trabajadores calificados y sin califica­ ción, regiones y m etrópolis. Factores determ inantes de las im plicancias distributivas de esa heterogeneidad son el grado de desarrollo o cabal desarrollo de los mercados, la intensidad de los esfuerzos de las autoridades para com pensar las fallas de m erca­ do con políticas com plem entarias, la gradualidad de las reform as o cambios de políti­ cas y la calidad del entorno m acroeconôm ico derivado de las políticas públicas. El hilo conductor de los sucesivos capítulos son las implicaciones macroeconômicas del comercio y las finanzas sobre la estabilidad y la formación de capital. Los eventos abordados incluyen la crisis de la deuda latinoamericana de los años ochenta, las reformas comerciales, la reanudación de la entrada de capitales privados a América Latina al inicio de los años noventa, la apertura de la cuenta de capitales y las crisis mexicana y asiática. La mitad de los artículos fueron escritos en colaboración con otros autores. Agradezco las autorizaciones de Manuel Agosín, Robert Devlin, Stephany Griffíth-Jones y Raúl Labán para reproducir en este volumen nuestros trabajos conjuntos. Mis reconocimientos tam­ bién por las autorizaciones correspondientes de los siguientes editores y publicaciones: Challenge, Cieplan, Desarrollo Económico!Buenos Aires, Fondad/La Haya, Fondo de Cultura Económica, Journal o f Interamerican Studies and World Affairs, MacMillan y Revista de la Cepal. Roberto Machado y Heriberto Tapia prestaron su idónea asistencia en la armonización de los textos y actualización de datos, en tanto Lenka Arriagada prepa­ ró con eficiencia la presentación del manuscrito y tradujo paite del texto. Por cierto, asumo la total responsabilidad respecto del contenido de esta colección y de cualquier error de interpretación que en ella figure. R icardo F french-D avis Santiago, marzo de 2005

C apítulo I I n t r o d u c c ió n

1.

E

l resultado

de las r efo r m a s

Las reform as económ icas se han aplicado a un ritm o acelerado en toda Am érica Latina durante los años noventa. En 1997 reinaba en los países latinoam ericanos ( p a l s ) y en las instituciones financieras y gubernam entales en el extranjero un am ­ biente optim ista respecto del desem peño reciente y del futuro de la región. Las autoridades regionales habían reconocido am pliam ente la necesidad de pre­ servar los equilibrios m acroeconôm icos. La hiperinflación había desaparecido y m uchos países registraban tasas de inflación de un dígito; los balances presupuesta­ rios y el ahorro fiscal habían m ejorado considerablem ente; la expansión m onetaria para financiar los déficit públicos prácticam ente había cesado; el volum en de las exportaciones crecía rápidam ente y se diversificaba en térm inos de los artículos ex­ portados y de los m ercados de destino; m uchos países acum ulaban im portantes re­ servas internacionales (Cepal. 1998); una serie de privatizaciones masivas había tenido lugar. Frecuentem ente, era posible escuchar que, ya finalizada la prim era generación de reform as, era tiem po para una segunda generación (focalizada en áreas com o la educación y el poder judicial), que había quedado rezagada.1 Sin embargo, constatábam os que se estaban desarrollando tres tipos de problem as significativos. Primero, algunos equilibrios se alcanzaban a expensas de desequilibrios en otras variables m acroeconôm icas (sobre todo en el sector externo) o bien descui­ dando aspectos esenciales para lograr la equidad o la com petitividad sistém ica (como la inversión en el capital hum ano); ambos conspiraban contra un crecim iento vigoro­ so y sostenible. En segundo lugar, la coyuntura económ ica de la región había evolu­ cionado entre fines de los años ochenta (en que dom inaban una restricción externa agobiante y la consiguiente enorme brecha entre la utilización de la capacidad pro­ ductiva y el p i b potencial) y los años noventa (con abundantes entradas de capital y

].

V e r e v a lu a c io n e s d e los p ro c e s o s d e re f o rm a s e n y W illia m s o n (2 0 0 3 ), y S ta llin g s y P e re s (2 0 0 0 ).

b id

(1 9 9 7 ); B a n e o M u n d ia l ( 1 9 9 7 b ) ; C e p a l ( 1 9 9 8 ) . K u c z y n x k i

2

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

una brecha que se estrechaba); en consecuencia, la política m acroeconôm ica debió haberse desplazado hacia la búsqueda activa de una convergencia entre las trayecto­ rias de la dem anda efectiva y la capacidad productiva, de modo que la convergencia se hubiese alcanzado cuando la brecha original de subutilización term inara de cerrar­ se (ver cap. VI); la diversidad de velocidades subrayaba la probable em ergencia de nuevos desequilibrios insostenibles. Tercero, la despreocupación por lograr un ade­ cuado equilibrio en el tratamiento de las distintas metas de la sociedad se había tra­ ducido en una creciente insatisfacción de amplios sectores de la población en cuanto a las políticas públicas vigentes y a la disparidad resultante en la distribución de los ingresos y oportunidades y del poder. Estos tres tipos de problem as guardan relación con el diseño y estilo de implem entación de las reform as en marcha. Por consiguiente, existe una necesidad urgen­ te de reform ar las reform as actuales para m ejorar el desem peño económ ico. Es evidente, además, la necesidad de avanzar hacia un enfoque más integral, am pliando su cobertura hacia la consecución de una m ayor equidad y desarrollo social, y un mejor ambiente para la construcción de la dem ocracia (Ocampo, 1998; Stiglitz, 1998a). Uno de los principales objetivos de las reform as ha sido m ejorar el entorno de las actividades productivas y lograr un m ayor crecim iento sostenible del p i b . Sin em bar­ go, los resultados han sido pobres. D espués del crecim iento anual de 1,3% de los años ochenta, sólo se produjo un modesto aumento a 3,2% en 1990-97, m uy por debajo del registro de 5,5% del período 1950-80 (ver cuadro 1.1). Esta tasa de creci­ miento mediocre, que im plicaba que la convergencia de los p ib por habitante con los países más ricos no se había reanudado, tuvo lugar pese a una afluencia neta de capitales hacia los p a l s com parativam ente tan alta com o la registrada en los años setenta. En 1998 com enzó un nuevo período de escasez de financiam iento externo, con lo cual el desem peño em peoró drásticam ente. En el período 1998-2003, denom inado por Cepal com o el sexenio perdido, el crecim iento del producto fue de sólo 1,2%, im plicando una caída de 0,4% del p ib por habitante. De este modo, en los 15 años entre 1990 y el 2004 - e s decir, incluyendo la espectacular recuperación de 2004, con un crecim iento de 5 ,7 % - el crecim iento prom edio anual alcanzó la m odesta cifra de 2 , 6 %. El m agro crecim iento del p ib estuvo asociado, en parte, a un bajo coeficiente de inversión productiva (ver gráfico 1.1). Luego de una brusca caída de la form ación de capital, com o consecuencia de la crisis de la deuda en los años ochenta, ésta sólo se recuperó levem ente durante la década de los noventa. En este libro le concedem os a este desem peño im plicaciones muy significativas, asociándolo a fallas en las refor­ mas; en particular, en el entorno m acroeconôm ico generado y en las debilidades de las políticas dirigidas a com pletar m ercados de factores productivos (capacitación laboral, tecnología y segm entos de largo plazo de los m ercados de capitales).

3

In tr o d u cc ió n

C u ad ro I .l A M ÉR IC A L A TIN A : PR O D U C T O IN T E R N O B R U T O . 1971-2004 (lasas de crecim iento anual prom edio. Ve) 1971-80

1981-89

1990-2004

Argentina

2,8

-1,0

Brasil

8,6

2,3

Chile

2,5

Colom bia

5,4

México Perú

6,5

Uruguay

3,9 2,7

Venezuela

1,8

1990-97

1998-2003

2004

2,6

5,0

-1,4

8,8

2,0 7,0

1,2 2,7

5,2

2,8 3,7

1,9 5,2 2,7

3,9

1,0

3,3

1,4 -0,7

3,1 3,2

3,1

2,8

4,4

3,9

2,0

0,4

1,8

-2,5

5,1 12,0

-0,3

1,9

3,9 3,8

-2,8

17,3

6,0

Am érica Latina (19) Total

5,6

1,3

2,6

3,2

1,2

5,7

Por habitante

3,0

-0,4

4,2

1,7

0,9 0,0

1,4

Por miembro de la fuerza de trabajo

-0,8 -1,5

0,5

-1,2

3,3

Fuente: Ffrench-Davis (2005), basado en datos de Cepal expresados en dólares de 1980 para 1971-89 y en dólares de 1995 para 1989-2004. C ifras prelim inares para 2004.

G ráfico 1.1 A M ÉR IC A L A TIN A : FO R M A C IÓ N B R U T A D E C A P IT A L FIJO, 1970-2004 (Vi del p i b , escalada a precios de 1995) 29 27 ■

25,6

25 23CÜ íO :J 21 -

-o ^

19,2

20,0

1917 15 -

Fuente: Ffrench-Davis (2005), basado en datos de Cepal para 19 países. C ifras pelim inares para 2004.

19,0

4

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

Según cálculos aproximados, alrededor de un 40% del crecim iento del p ib efecti­ vo de los p a l s en la prim era m itad de los años noventa -período que estuvo m arcado por un gran sobreoptim ismo con respecto a la efectividad de las reform as- obedeció al m ayor uso de la capacidad disponible, en una tendencia de aproxim ación del p ib efectivo a la frontera productiva o p ib potencial. Luego de la crisis del “efecto tequila", se presentó un resultado sim ilar con el resurgim iento de los flujos de capitales en 1996-97. La evolución del p ib fue, en ambos casos, en un grado significativo, una respuesta a la gradual desaparición de la restricción externa dom inante anteriorm en­ te. Así pues, el crecim iento de la capacidad alcanzó sólo alrededor de 3 puntos al año, en un decenio de grandes entradas de capitales. Este desem peño insatisfactorio es, prim ero que todo, una consecuencia del reducido increm ento del stock de capital fijo; la tasa de inversión en los años noventa ha alcanzado un prom edio de unos 5 puntos porcentuales m enos que en el decenio anterior a la crisis de la deuda. Por otra parte, los aum entos de la productividad total de factores han sido m odestos, en parte porque están asociados al bajo nivel de inversión productiva (De Long y Summers, 1991; Ffrench-Davis, 2005, cap. III). Las exportaciones han sido dinám icas, con un increm ento de su volumen de 9% anual, aparentem ente con elevadas inversiones y aum entos de la productividad en el sector; pero los increm entos de capacidad de los p a l s se han concentrado sobre todo en la producción de bienes exportables, que aún representa m enos de un quinto del p i b . Finalmente, parte de la productividad poten­ cial se pierde con la subutilización de la capacidad, que reaparece recurrentem ente, la que se localiza principalm ente en los no exportables. F a repetición de coyunturas con subutilización significativa de la capacidad pro­ ductiva es el resultado de shocks externos y de políticas m acroeconôm icas naciona­ les insostenibles y de m acroprecios desalineados (outlier), com o se observa en los casos de Argentina y M éxico en 1995 (ver cap. X; y Ffrench-Davis, 2005, cap. VII). La productividad efectiva del stock total de los factores evidentem ente se redujo en estas dos naciones en 1995, dado que este stock siguió creciendo (aunque más lenta­ m ente) mientras que la producción efectiva disminuyó. El p ib se recuperó en 1996-97, suscitando difundidas aseveraciones respecto de que la crisis había sido superada en form a rápida y eficiente. Este tipo de planteamiento, desproporcionadam ente opti­ m ista (una form a de neopopulism o), tiende a llevar a una peligrosa subestim ación de los costos de los errores en las políticas económ icas y a la persistencia de ideologism o en el diseño de las reformas. Para evaluar la eficiencia de una reform a o una política o ajuste, deben considerarse siempre tanto el valor actualizado de las recuperaciones com o el de las caídas de producción y bienestar. Existe una tendencia inquietante a desestim ar la significación que reviste la inestabilidad y la subutilización de la capa­ cidad productiva (Katz, 1996; Stiglitz, 1998a; Ffrench-Davis, 2005, cap. II). La inestabilidad es asim étrica e inevitablem ente im plica subutilización de la pro­ ductividad potencial, en prom edio, y una m enor producción efectiva. En efecto, la

In tr o d u cc ió n

5

recuperación increm enta el flujo de producción hoy, hasta la m áxim a utilización de la capacidad existente, pero no se puede recuperar la producción que no se generó ayer. La inestabilidad tam bién tiende a ser asim étrica en lo distributivo, pues los sectores de mayores ingresos y mejor acceso a m ercados aprovechan más plenam en­ te las oportunidades que surgen en los períodos de auge y se ajustan con m ayor agilidad en los períodos recesivos. Los antecedentes disponibles indican que la dis­ tribución del ingreso tiende a deteriorarse en las recesiones y a m ejorar en las recupe­ raciones, pero con menos fuerza en éstas que en aquéllas (Hausm ann y Gavin, 1996; M orley, 1995; Rodrik, 2001). Cuanto más incompletos sean los m ercados financie­ ros y m enor la tasa de formación de capital, m ayor tenderá a ser la probabilidad de que predominen los efectos regresivos. Los caminos que han elegido los países de Am érica Latina para diseñar sus refor­ mas estructurales y políticas económicas son muy variados. No obstante, hay algunas características distintivas que reflejan influencias externas comunes o enfoques inter­ nos compartidos, que han implicado deficiencias graves en la primera generación de reformas. La moda predominante ha involucrado la repetición de costosos errores, en particular en el manejo macroeconômico; en el diseño de las reformas financieras y comerciales, y en la insuficiencia de los esfuerzos para completar mercados. M uchas de las reform as se llevaron a cabo bajo el alero del así llam ado “C onsen­ so de W ashington” . Sin em bargo, en varios casos la im plem entación efectiva fue más ideológica e incom pleta que el “consenso” escrito (ver W illiam son, 1998, A pén­ dice). Paradójicam ente, algunos de los errores más evidentes -p o r ejem plo, aquellos relacionados con el tipo de cam bio y tasas de in terés- fueron el resultado de ignorar las oportunas advertencias, tales com o “no se debe revaluar jam ás cuando se está liberalizando el com ercio”. Con todo, la evolución de las reform as y sus efectos revelan graves sesgos y carencias, haciendo necesaria una nueva agenda y la búsque­ da sistem ática de políticas más apropiadas ( ver, por ejem plo, Ocampo, 1998; Stewart, 1998; Stiglitz, 1998b; W illiam son, 1998 y 2003). En la alternativa opuesta de políticas, algunos países com o Chile, introdujeron m odificaciones que implican m enor inestabilidad de los precios m acroeconôm icos y de la dem anda agregada y mayores esfuerzos sistem áticos para com plem entar los m ercados incompletos (ver el cap. VII). El resultado ha sido la conform ación de un entorno m acroeconôm ico, aun perfectible, pero significativam ente m ás eficiente y propicio para aum entar la productividad y la inversión (Ffrench-D avis, 2005, cap. III; Schm idt-Hebbel, Servén y Solim ano, 1996). En esta colección exam inarem os rasgos significativos del diseño de políticas m acroeconôm icas, la liberalización del com ercio, los flujos de capital y las reformas financieras. Nuestro análisis contribuye a explicar por qué el desempeño del creci­ miento ha sido inestable y pobre en prom edio. Destacarem os, además, que diversos estilos de reform as pueden generar un aum ento del crecim iento una vez term inado el

6

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

proceso de ajuste; sin embargo, lo que ocurre durante la transición hacia un nuevo equilibrio m arca una diferencia, y las reformas “ingenuas” pueden conllevar un p e­ ríodo de ajuste extrem adam ente prolongado y costoso, dada la presencia de m erca­ dos im perfectos e incompletos. Las características del proceso de transición (efectos de histéresis sobre los flujos de capital hum ano y físico) y el tiem po transcurrido pueden tener repercusiones significativas para el bienestar de la población, siendo este bienestar lo que constituye el fin último de la economía. La trayectoria de ajuste y sus efectos acum ulativos sobre los m ercados pueden m ejorarse considerablem ente si se reform an las reformas.

2. N

e o l ib e r a l is m o d e m a s ia d o in g e n u o

,

p r a g m a t is m o e s c a s o

El actual m odelo neoliberal ha puesto énfasis en la solución de diversos problem as, de gran significación en A m érica Latina, que han aflorado o se desarrollaron en los últim os decenios, particularm ente el del setenta y com ienzos del ochenta. Entre ellos, la formación de enormes déficit fiscales, inflación con tasas variables y elevadas, deterioro de la capacidad de rendición de cuentas (accountability) de las em presas públicas, tasas de interés reales muy negativas, perfil arbitrario de la protección efec­ tiva y dem asiadas decisiones m icroeconóm icas centralizadas por las autoridades na­ cionales. Sin embargo, modificaciones muy aconsejables pueden ser hechas de un modo ineficiente e inequitativo. Ello es lo que ha ocurrido frecuentem ente con algu­ nas reformas neoliberales cargadas de ideologismo, que reflejan una m ala com pren­ sión de cóm o funcionan los mercados y de su grado de m aduración o completud. El neoliberalismo tiene una fe extrema en la eficiencia del sector privado tradicio­ nal y una desconfianza también extrema en el sector público y en las formas no tradi­ cionales de organización privada. Existe una tendencia a efectuar reformas de manera abrupta y extrema, dando por supuesto que los mercados se toman completos espontá­ neamente cuando se liberalizan; este enfoque suele no considerar interrelaciones clave entre variables, y persigue metas parciales y con visiones muy cortoplacistas. El enfoque de moda parte de la base de que las señales del m ercado transitan en forma transparente y fluida entre m ercados y entre generaciones. Con ello, supone que los desequilibrios estructurales no existen, salvo aquéllos generados por la inter­ vención estatal. Estos supuestos llevan a subestim ar los efectos negativos sobre la formación de capital, la tasa de utilización del p ib potencial, y la distribución de la productividad y las oportunidades entre la población; todos éstos son efectos que los procesos de ajuste neoliberal tienden a generar ante los shocks externos y los progra­ m as antiinflacionarios, dado el carácter que ha asum ido el conjunto de reform as es­ tructurales puestos en aplicación. P aradójicam ente, este enfoque, todavía predom inante, fundado en la teoría m icroeconóm ica de la “optim ización”, salta bruscam ente a las recom endaciones de

In tr o d u cc ió n

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política basadas en la “m axim ización” de la liberalización. Ignora las posiciones interm edias entre los extrem os de la liberalización indiscrim inada y el interven­ cionism o arbitrario. Además, subvalora las profundas consecuencias de la ausencia de reform as com plem entarias; un caso muy evidente es el de la ausencia de regula­ ciones prudenciales efectivas de las instituciones financieras y de los servicios públi­ cos, en form a paralela a las privatizaciones o liberalizaciones de sus mercados. Con la crisis de la deuda de los años ochenta, los agentes económ icos vinculados con la esfera financiera adquirieron m ayor influencia global en las em presas públi­ cas y privadas, en los ministerios y dem ás reparticiones gubernam entales, así com o en los m edios masivos de com unicación. Esta situación im puso el predom inio de un sesgo cortoplacista por sobre las preocupaciones por la productividad y los aum entos de la capacidad productiva. En los m ercados especulativos, como señala Arrow (1974), parte considerable de los esfuerzos de los agentes económ icos se concentra en adqui­ rir inform ación, la que sirve para obtener beneficios a expensas del resto de la econo­ m ía (ganancias de capital). Ello tiende a provocar una redistribución de suma negativa, dado el uso de recursos reales en el proceso. En el plano distributivo, la desregulación indiscrim inada tam bién concentra las oportunidades a favor de sectores con m ayor acceso al sistem a financiero y una perspectiva más cortoplacista; de hecho, con fre­ cuencia los segm entos de largo plazo de los m ercados de capitales así com o las pe­ queñas y medianas empresas demandantes de fondos han tendido a perder participación en los m ercados. El diseño de políticas m acroeconôm icas ha pasado a estar excesiva­ m ente influido por especialistas bien entrenados en m icrofinanzas. Esto no es inevitable si los países adoptan un conjunto de políticas centradas en la obtención de equilibrios m acroeconôm icos reales (ver Ffrench-Davis, 2005, cap. II), induciendo el predom inio de los fundam entos de largo plazo por sobre los vaivenes de corto plazo, el productivism o por sobre el financierism o. Esto requiere concentrar todos los esfuerzos en avanzar, con m ayor libertad y eficiencia, por la senda de refor­ mas im pregnadas de un pragm atism o adecuado para un desarrollo con equidad y para el fortalecim iento de la democracia.

3. N

u estro

enfoque

Con frecuencia, las críticas al neoliberalism o tienden a caracterizarse por la falta de propuestas concretas de política. A quí hem os tratado de desarrollar un análisis sistem áticam ente orientado hacia el diseño y aplicación de políticas económ icas.2 En

2.

N u e s tr o e n fo q u e a lte rn a tiv o p u e d e s er a s o e ia d o a lo q u e se d e n o m in a n e o e s lr u c tu r a lis m o o c r e c im ie n to c o n e q u id a d o tra n s fo rm a c ió n p r o d u c tiv a c o n e q u id a d (C e p a l, 1 9 92). P ie z a s a n a lític a s c o m p le m e n ta r ia s s e p u e d e n e n c o n tr a r e n K ru g m a n ( 1990); O c a m p o < 1998); R o d r ik (1 9 9 2 ); S a c h s (1 9 8 7 ); S tig litz ( 1 9 9 4 ; 1 9 9 8 a); W illia m s o n (1 9 9 8 ) ; W y p lo s z (1 9 9 9 ).

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M a c r o e c o n o m Ia , c o m e r c i o y f i n a n z a s

este marco, priorizam os el diseño de políticas y su aplicación pragmática, tom ando en consideración el funcionam iento real de los m ercados y la diversidad en la capa­ cidad de respuesta de los diferentes agentes económicos. Existen diversas dim ensio­ nes de heterogeneidad estructural que cum plen un papel fundamental. Entre otras, la heterogeneidad en el grado de apertura y estabilidad de los variados m ercados exter­ nos; la heterogeneidad entre las etapas expansiva y contractiva del ciclo económico; la heterogeneidad de las respuestas a los incentivos que muestran diversas regiones y segm entos del mercado (empresas grandes y pequeñas, em presas rurales y urbanas, em presas incipientes y maduras, consum idores y productores, inversionistas produc­ tivos y especulativos), y la heterogeneidad de los efectos de la trayectoria del ajuste sobre la viabilidad de lograr diferentes com binaciones de objetivos (histéresis); ello im plica que no existe un equilibrio único, sino más bien equilibrios m últiples. En suma, dada esa heterogeneidad, existe una serie de variables relevantes: el grado de m ovilidad de los recursos y de flexibilidad de los precios, la dinám ica eventual­ m ente desestabilizadora de las políticas de ajuste m acroeconôm ico “autom ático” , la capacidad de respuesta de los distintos sectores y mercados, las percepciones o expectativas de los agentes económicos, y la secuencia y gradualidad de los cam bios {ver cap. II). De allí surge la recom endación de contribuir a m ejorar el funcionam iento de los mercados, fortaleciendo la im portancia de los horizontes de más largo plazo y de los factores “productivistas” . El objetivo es un proceso de desarrollo endógeno orienta­ do “desde adentro” (Fajnzylber, 1990; Sunkel, 1991). Un espacio fundam ental le cabe a la regulación de los m ovimientos de capital, los tipos de cam bio y la política com ercial, y a la aplicación de una política de desarrollo productivo. Esta debe in­ cluir el perfeccionam iento sistemático de los m ercados de factores y orientar la asig­ nación de los recursos hacia la inversión en capital físico y hum ano, para así m ejorar deliberadam ente la “distribución” de la productividad y las oportunidades en la so­ ciedad, y prom over la adquisición de ventajas com parativas. Esta es la opción cons­ tructiva, diferente a la del desarrollo hacia adentro de los enfoques más ingenuos de sustitución de im portaciones, o a la del desarrollo hacia afuera de los enfoques basa­ dos en la integración a m ercados mundiales mediante una liberalización abrupta e indiscrim inada de las im portaciones y la dilución del sentido de Nación. N uestro enfoque exige la presencia de un sector privado dinám ico y moderno, junto con eslabonam ientos activos con los mercados mundiales y un Estado eficien­ te. Frente a un marco de “heterogeneidad estructural”, lograr la eficiencia del Estado -d e l gobierno central, gobiernos locales, agencias norm ativas y em presas públicasno es tarea fácil. Luego, es necesario ser selectivo también en el sentido de adoptar sólo la cantidad y calidad de las acciones que el Estado sea capaz de diseñar e im plem entar con eficiencia social, y concentrar los esfuerzos allí donde tendrán m a­ yor impacto. Así se m inim iza el riesgo de “fallas de gobierno” .

I n i' K O D rr aoN

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Durante los años noventa, las políticas económ icas de los países latinoam erica­ nos se desarrollaron en un marco de form ación de capital com parativam ente baja. Trabajam os con el hecho em pírico bien docum entado de que existe una fuerte corre­ lación entre la inversión física y el crecim iento, resultante de la interrelación entre la acumulación de capital y la absorción de progreso técnico (Schm idt-Hebbel, Servén y Solim ano, 1996). Por lo mismo, es preciso prestar m ucha atención a los efectos de ciertas reform as o políticas sobre las tasas de inversión y el crecim iento de la produc­ tividad (Katz, 1996). Exam inam os en detalle los efectos de las reform as com erciales y financieras, de los flujos de capital y de la gestión m acroeconôm ica sobre la acu­ mulación de capital y su tasa de utilización, y sobre la productividad global. La heterogeneidad de los factores o la segmentación de los mercados es una de las características más típicas de los países menos desarrollados. Ello naturalmente dificul­ ta la fluidez y transparencia de la información. Los mercados de factores habitualmente son incompletos o subdesarrollados. Las reformas y políticas deberían procurar contri­ buir activamente a completarlos e integrarlos, evitando la tendencia al aumento de su segmentación. Debería aplicarse un gradualismo pragmático, un esfuerzo explícito por lograr mercados más completos e integrados, en particular fortaleciendo la integración de los mercados típicamente segmentados, y un equilibrio entre logros macroeconômicos y m acrosociales. Políticas m esoeconóm icas, com o la capacitación de la mano de obra, la difusión del conocim iento técnico, y el espacio para las pequeñas y m edianas em presas son esenciales para extender la productividad a toda la sociedad. Esa es la vía más sustentable hacia un crecim iento dinámico, endógeno, con equidad. Durante m uchos años hem os escuchado el eslogan de las reform as am igables con el mercado (m arket friendly) y los precios correctos (right prices). Es evidente que las reform as y los precios correctos son insum os para el crecim iento. Sin em bargo, el magro desem peño actual indica que la am istad no ha sido fiable y que con frecuencia los precios m acroeconôm icos se han apartado del equilibrio. Es común observar en las reform as neoliberales tasas de interés reales considerablem ente altas (por ejem ­ plo, Chile registró un prom edio anual cercano al 40% durante ocho años, de 1975 a 1982, y m uchos países latinoam ericanos exhiben tasas desproporcionadam ente altas durante los años noventa (Ffrench-Davis, 2004, cap. IV; Cepal, 1998, cuadro IX. 14). Esas tasas desalineadas dificultan, evidentem ente, la evaluación de proyectos para la asignación de recursos, prom ueven la inversión especulativa por sobre la productiva y contribuyen a deteriorar la cartera de las instituciones financieras. Las crisis de Argentina y M éxico de 1994-95 también ilustran situaciones que entrañan cotizacio­ nes extrem adam ente desalineadas de la m oneda nacional, una dem anda agregada a niveles insostenibles y un ahorro interno que dism inuye al ser desplazado (crowdedout) por el ahorro externo. Las reform as no deben convertirse en un fin en sí mismas, sino en un m edio para el progreso. Deberían identificarse explícitam ente los resultados que se persiguen, y,

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

luego debe exigirse una rendición de cuentas (accountability'). Por ejem plo, si se aplica una reform a financiera en el mercado de capitales interno, a fin de aum entar el ahorro y elevar el volumen y la calidad de la inversión, los responsables no deberían contentarse si aum enta el ahorro financiero mientras el ahorro nacional dism inuye, y si la inversión productiva debe enfrentar el desm antelam iento de segmentos de largo plazo del m ercado de capitales y tasas de interés reales notablem ente elevadas e inestables. Asim ism o, la liberalización de la cuenta de capitales, con el ingreso de considerables flujos externos, ha traído aparejados muchos casos de desplazam iento del ahorro interno; la liberalización del com ercio se ha desarrollado en forma parale­ la con la apreciación del tipo de cambio, contradiciendo toda recom endación razona­ ble; la privatización de la banca ha provocado la aparición de préstamos relacionados, no transparentes, y riesgo moral (moral hazard), lo cual ha devenido en crisis banca­ rias y rescates de cargo gubernam ental con costos de hasta 50% del p i b anual, según cálculos publicados por el Banco Mundial. Es sorprendente que los errores com etidos en las reformas financieras de A rgen­ tina y Chile en los años setenta se hayan repetido en m uchos otros países de la región desde m ediados de los ochenta, y en países de Asia durante este decenio. No sólo com parten la debilidad de la supervisión prudencial, sino tam bién los escenarios de ‘boom s’ de los segm entos de corto plazo y desplazam iento de ahorro interno, y crisis financieras de elevado costo para el fisco. Una efectiva rendición de cuentas parece estar más bien ausente, a juzgar por las frecuentes alabanzas que han recibido m u­ chas reform as de diseño deficiente, cuyos objetivos no han sido alcanzados a pleni­ tud o han desem bocado en situaciones críticas. 4.

El

m e n ú q u e s ig u e

En el capítulo II presentam os una caracterización estilizada de los enfoques neoliberal y neoestructural. Se trata de un artículo publicado en 1991, resultado de un interesan­ te proyecto sobre enfoques neo-estructuralistas dirigido por Osvaldo Sunkel en 198889 (Sunkel, 1991). En este capítulo consideram os los rasgos principales del marco analítico y las prescripciones de política que los dividen. Luego se incluye una breve reseña histórica del crecim iento y la inversión en Am érica Latina. A continuación, nos concentram os en la influencia del entorno m acroeconôm ico para la form ación de capital, subrayando el papel de los precios m acroeconôm icos -co m o el tipo de cam ­ bio, las tasas de interés y los aranceles de im portación- y la regulación de la dem an­ da agregada. Se recalca la significación de un entorno “productivista”, en oposición a uno “financierista” ; la institucionalidad específica y el funcionam iento de los m er­ cados financieros pueden afectar profundam ente el desempeño económico. En el capítulo III se examinan las reform as com erciales llevadas a cabo en los países latinoam ericanos en los últimos años. Este artículo lo escribim os con M anuel

In tr o d u c c ió n

Agosin en 1993, durante la preparación del Informe bienal de Cepal, presentado en la reunión periódica de Cepal con sus países m iem bros, efectuada en Cartagena de Indias en 1994 (ver la segunda edición de ese Informe en Cepal, 1998). Se ha regis­ trado un m arcado increm ento de la neutralidad de la política com ercial, reduciendo drásticam ente la dispersión de la protección efectiva; los reform adores preveían que ello daría lugar a em presas más com petitivas, m ayor productividad y una creciente producción de transables orientada a la exportación. N osotros explicitam os que, para que las reform as tengan éxito, se requiere que el valor agregado por la creación de nuevas actividades (m ayoritariam ente de exportables) exceda el valor desagregado por la destrucción de las existentes (m ayoritariam ente de importables). Para ello es preciso que tienda a lograrse un aum ento del valor actualizado de las exportaciones m ayor que el de la reducción de la sustitución de im portaciones; por consiguiente, resultaría un increm ento en la participación de los transables en el p i b . Se espera que la actividad exportadora genere externalidades positivas sobre el resto de la econo­ mía, las que dependerán del grado de diversificación y de la calidad del valor agrega­ do que contengan los bienes y servicios exportados; la com petitividad internacional debe alcanzarse m ediante un constante increm ento de la productividad más que por m edio de salarios bajos y crecientes subsidios o exenciones tributarias. En general, el desem peño de los países en cuanto a la form ación de capital y la productividad global no ha sido satisfactorio. Primero, el análisis de las reform as com erciales indica que la m ayoría de los países latinoam ericanos aplicaron una liberalización abrupta de las im portaciones, acom pañada por una débil prom oción de las exportaciones (o inexistente, más allá del im pacto directo que implica la baja de aranceles a sus com ponentes importados); ello involucra un abierto contraste con lo que hicieron los países exitosos del este asiático. Segundo, abundan significativas inconsistencias, especialm ente la coexistencia de la liberalización de las im portacio­ nes con la apreciación del tipo de cambio; en general, tam bién las tasas de interés real han sido extrem adam ente altas, desestim ulando la inversión y la restructuración de la producción. En tercer lugar, las políticas se han caracterizado por su lim itada cobertura, con esfuerzos m ínim os por m ejorar los m ercados de factores, com o la mano de obra calificada, la tecnología, la infraestructura y los segmentos de largo plazo de los m ercados de capital. Las deficiencias o la im perfección de estos m erca­ dos han sido un factor disuasivo muy im portante para la inversión privada. En gene­ ral, durante la transición al equilibrio posreform a las presiones o impulsos negativos sobre la inversión parecen haber sido más fuertes que los positivos. Presentam os una serie de recom endaciones de política que podrían com plem en­ tar o m ejorar las existentes. Dadas las normas de la nueva Organización M undial del Com ercio, quizá algunos lectores se sorprendan ante un debate sobre política com er­ cial activa. Sin embargo, hay tres puntos que invitan a la reflexión y la acción. Prim e­ ro, las políticas com erciales tuvieron un papel fundam ental en la adquisición de

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

ventajas com parativas en el este asiático en decenios anteriores. Si las políticas no se pueden repetir, tal vez las nuevas economías em ergentes no puedan replicar resulta­ dos tan positivos, pero cabe investigar si existe un camino alternativo. En segundo lugar, los países latinoam ericanos aún tienen aranceles distintos de cero. Incluso los niveles predominantes, cuyos prom edios oscilan entre 10% y 12% y cuyos rangos suelen extenderse entre cero y 20% en la actualidad, dan lugar a una protección efectiva diferenciada. Tercero, las políticas nacionales dirigidas a com pletar o com ­ plem entar m ercados imperfectos pueden tener efectos diferenciados entre sectores y entre diversos factores de producción; ese espacio para la acción debe identificarse y utilizarse. La crisis de la deuda dejó una marca duradera en los países latinoam ericanos. Se trata de un caso evidente de mala conducción en el período de abundante financia­ ción externa, situación en la que se gestó la crisis. El desequilibrio externo y la cre­ ciente deuda asociada se podrían haber evitado o moderado notablem ente, com o se indica en el capítulo IV; este artículo lo preparam os con Robert Devlin, en Cepal, para un proyecto de Gerry Helleiner (Helleiner, 1995). Los efectos del ajuste durante la crisis son una clara com probación de la significación de las inflexibilidades y de los m ercados incompletos que prim an en los países latinoam ericanos. Esto se obser­ vó tanto en las naciones entonces aún sin reform as, com o Brasil o Perú, o bien ya con reform as profundas y prolongadas, com o Chile. En efecto, com o es bien sabido, Chile fue el país que experim entó la peor recesión en toda Am érica Latina en 1982, m ientras que en Colom bia el impacto fue el más suave. En térm inos generales, durante los años ochenta por cada dólar de caída en las transferencias netas de fondos desde el extranjero, hubo una reducción equivalente en el p ib regional, y la dem anda agregada debió reducirse dos dólares; entonces un exceso de gasto de un dólar se tuvo que corregir con un ajuste contractivo de dos dólares. Evidentem ente, la elevada subutilización de la capacidad productiva atesti­ gua una carencia de políticas eficaces reasignadoras de los recursos. Además, hubo un costo adicional, significativo para el futuro, vinculado a la acentuada baja en la form ación de capital que se produjo a continuación. La m anera en que las instituciones financieras internacionales enfrentaron la cri­ sis de los ochenta, con una activa participación de la banca acreedora y del gobierno de Estados Unidos, evitó el colapso de las finanzas internacionales, pero dejó a las naciones deudoras abrumadas por el grueso de los costos de un error com partido por las instituciones financieras internacionales, la banca acreedora y los países latinoa­ mericanos. Fue un ejem plo de im posición de una distribución asim étrica de los cos­ tos, com o se discute en el capítulo IV. Am érica L atina disfrutó de una acelerada expansión de los flujos de capital du­ rante 1991-94 y luego en 1996-97. Estos capitales perm itieron superar una restric­ ción externa dom inante, que fue responsable de la grave recesión económ ica, y una

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baja inversión interna de los años ochenta. Sin em bargo, dichos capitales tam bién tuvieron un efecto desfavorable sobre los tipos de cambio, saldo de la cuenta co m e n ­ te, el control sobre la cantidad de dinero y la consiguiente vulnerabilidad ante turbu­ lencias externas negativas. No existe una razón irrebatible que explique la incapacidad de los p a l s para m ejorar el equilibrio entre los efectos positivos y negativos de los shocks económicos. Lo esencial es lo que se haga en el período de bonanza para evitar o suavizar burbujas y desequilibrios insostenibles, y para orientar recursos hacia la inversión productiva; luego, la acción selectiva y oportuna durante el ajuste posterior es im portante, pero de m enor efectividad que la acción durante la bonanza (Cepal. 2001). El capítulo V fue escrito con Robert Devlin y Stephany Griffith-Jones, antes de la crisis del “efecto tequila” . Este texto lo presentam os en junio de 1994, en W ashing­ ton DC, Nueva York y Londres, en diversos sem inarios y encuentros. Uno de los recuerdos más im pactantes es el del planteam iento de algunos especialistas y autori­ dades (especialm ente en W ashington) -e n contraposición a nuestras conclusiones de que ya se habían generado peligrosas vulnerabilidades- de que “no había ningún riesgo de crisis en Am érica Latina” ; esto, dicho un sem estre antes de la explosión de la profunda crisis de M éxico. Se exam inan los fundam entos analíticos del papel de los flujos de capital en el desarrollo y el tema de la apertura de la cuenta de capitales; se analizan la contribución que puede aportar a la form ación de capital y a la estabi­ lidad m acroeconôm ica y las condiciones en que provocaría los efectos contrarios, con ajustes intertem porales desestabilizadores. Posteriorm ente, se aborda el tema de las causas del auge de los años noventa en m ateria de flujos de capital y algunas de las im plicaciones de política económ ica que surgen del lado de la oferta, y se evalúa el im pacto de estos flujos sobre los m ercados latinoam ericanos y sus consecuencias de política en el plano nacional. Tam bién son objeto de análisis los riesgos asociados a los déficit en cuenta corriente crecientes y elevados, las bruscas apreciaciones del tipo de cambio y la volatilidad de los pasivos externos acum ulados durante 1990-94. Las políticas im plem entadas por Chile y Colombia, dirigidas a m oderar el volumen de las entradas de capital y afectar su com posición (particularm ente el uso de un encaje para desestim ular los flujos de corto plazo), son presentadas com o casos ilustrativos (Ffrench-D avis. Agosin y Uthoff, 1995; O cam po y Tovar, 1998). El carácter intertemporal de las transacciones financieras y lo incom pleto de sus m ercados contribuyen a que el sector financiero constituya uno de los de funciona­ m iento más im perfecto y con m ayor propensión a los ciclos en la econom ía de m er­ cado (Stiglitz, 1994). Por tanto, el m ejoram iento de la inform ación, la regulación del sector financiero y la m acrogestión prudencial integral de los flujos financieros cons­ tituyen un bien público en que los gobiernos, tanto por el lado de la oferta (naciones acreedoras) com o por el lado de la dem anda (naciones deudoras), tienen un papel com partido que cumplir.

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

En el capítulo VI se analiza la interrelación entre el crecim iento y el m arco m acro­ econômico; el texto fue publicado en la Revista de la Cepal en 1996. Tras reseñar la evolución m acroeconôm ica reciente y destacar sus progresos y deficiencias, se pres­ ta atención a las consecuencias que tiene para la política económ ica la existencia de brechas entre la capacidad productiva (frontera productiva) y su tasa de utilización (demanda efectiva). La form a en que una brecha persistente tiende a influir negativa­ mente sobre el ritmo de expansión de la frontera productiva y la productividad efec­ tiva queda ilustrada con ejem plos de los años ochenta y noventa, incluido el “efecto tequila” . Luego se analizan las políticas económ icas que afectan la proxim idad entre la frontera productiva y la dem anda efectiva, con particular referencia a los casos de políticas antiinflacionarias y turbulencias (shocks) externas. El capítulo concluye con algunas observaciones sobre la necesidad de robustecer la sustentabilidad de la política m acroeconôm ica y alcanzar precios m acroeconôm icos “correctos” . Se pone de relieve la necesidad de adoptar m edidas eficaces para velar porque las entradas de capital com plem enten la inversión productiva y sean consistentes con un entorno m acroeconôm ico sostenible: la composición, el nivel y las desviaciones res­ pecto de la tendencia del volum en de los flujos son cruciales (U thoff y Titelm an, 1998). La explicación radica en la heterogeneidad que exhibe la capacidad de reac­ ción de agentes y mercados. En épocas de abundancia, las restricciones de liquidez tienden a relajarse m ás rápido para los consum idores que para los inversionistas, dada la precariedad de los segmentos de largo plazo del m ercado de capitales. Del mism o modo, los consum idores pueden responder antes que los inversionistas pro­ ductivos, puesto que los últimos necesitan identificar, diseñar y desarrollar nuevos proyectos, lo que conform a un proceso que dem anda tiem po. A dem ás, dada la irreversibilidad de la inversión, se precisa que los agentes que operan con un hori­ zonte más extenso perciban com o sostenibles las expectativas favorables que asu­ m en en determ inado momento. Chile ha sido pionero en las reform as neoliberales, efectuadas bajo la prolongada tutela de la dictadura de Pinochet. El caso ha pasado a ser paradigm ático, lo que otorga gran relevancia a la com prensión del proceso, sus com ponentes y resultados. En el capítulo VII se presenta una breve reseña de los más de 16 años del régim en de Pinochet; se deriva de un artículo que escribim os con Raúl Labán para un proyecto de Cieplan, el que se centró en el período del presidente Aylwin (Pizarro, Raczynski y Vial, 1995). En el punto de partida, en 1973, la econom ía nacional presentaba distorsiones graves y generalizadas. Evidentemente, requería reformas y reequilibrios. Sin em bargo, m uchas de esas necesarias reform as se aplicaron en una coyuntura inconveniente, o de form a dem asiado abrupta o con metas extremistas, o bien fueron excesivam ente ingenuas, con los respectivos costos irrecuperables que acarrearon (Foxley, 1983; Ramos, 1986; Ffrench-Davis, 2004). El crecim iento global corres­ pondiente al período 1973-89 apenas se acercó al 3% anual, con una distribución del

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ingreso deteriorada y una tendencia a la inestabilidad m acroeconôm ica. No obstante, el hecho es que m uchas reform as se hicieron, y de esto hace ya m ucho tiempo. A continuación se discuten las m odificaciones que el gobierno del presidente Aylwin (1990-94) aplicó a las reformas. Principalm ente, se exam inan los cambios de las políticas m acroeconôm icas, con los cuales se obtienen resultados notablem ente diferentes a los del gobierno anterior. De hecho, la enorm e brecha prom edio previa entre los productos efectivo y potencial fue rem plazada por una dem anda efectiva persistentem ente cercana a la frontera productiva, com o consecuencia de una gestión m acroeconôm ica activa. Junto a la aplicación de una política cam biaria activa y la m antención de una supervisión prudencial estricta del sistem a financiero, la regula­ ción de los flujos de capital, realizada de forma contraria a la m oda predom inante a principios de los años noventa (Ffrench-D avis, Agosin y Uthoff, 1995; Agosin y Ffrench-Davis, 2001), desem peñó un papel decisivo para lograr la estabilidad y evi­ tar que Chile sufriera, com o M éxico y Argentina, la crisis financiera de 1995. Tam bién se dio prioridad a los equilibrios m acrosociales, com o com ponentes fun­ dam entales del crecim iento con equidad. En consecuencia, con otra m odificación a las antiguas reform as se aum entó la carga tributaria con el objeto de financiar una m ayor inversión en la gente. El m ejor equilibrio entre las políticas relevantes posibi­ litó el logro de la m ayor tasa prom edio de crecim iento de la capacidad productiva y las más altas tasas de form ación de capital registradas en Chile, además de un soste­ nido aum ento de los salarios reales y del em pleo productivo, com o se docum enta en el capítulo VIL Sin em bargo, una significativa reducción de la pobreza (de 45% de la población en 1987 a 23% en 1996) no ha sido acom pañada por una m ejora significa­ tiva de la distribución del ingreso. Durante los años noventa se ha registrado un apreciable repunte del com ercio recíproco dentro de Am érica Latina. De hecho, las exportaciones intrarregionales se triplicaron en los prim eros siete años del decenio, y en 1997 alcanzaron un 23% de las exportaciones totales de bienes. Si se observan el crecim iento y la participación de los productos no tradicionales, se encuentran cifras considerablem ente superiores en el com ercio intrarregional. En el capítulo VIII se esboza un m arco analítico y se ubica la discusión en un m undo globalizado, pero con limitaciones para acceder a los m ercados y para produ­ cir exportaciones no tradicionales: esta nota la presenté en un sem inario de Fondad, cuyos textos se publicaron en Teunissen (1995). Estos bienes y servicios se enfren­ tan a distorsiones y m ercados incompletos, que los acuerdos regionales de com ercio preferencial, en un entorno de "regionalism o abierto”, pueden contribuir a elim inar progresiva y eficientem ente. Se destaca que tales acuerdos son más im portantes para estos productos que para las exportaciones tradicionales, para las cuales la principal fuente de ventas seguirán siendo los m ercados extrarregionales. Luego exam inam os la evolución de las exportaciones recíprocas en los años noventa, y dem ostram os que

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M

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C R O E C O N O M ÍA . C O M E R C IO Y F IN A N Z A S

en realidad entrañan un uso más intensivo de tecnología y valor agregado. En este sentido, el com ercio regional contribuye a una transform ación productiva más diná­ m ica de las econom ías nacionales y puede com plem entar las políticas orientadas a aum entar la productividad sistémica. El mérito del breve capítulo IX es que fue publicado en junio de 1992 (en Teunissen, et a i , 1992), dos años y medio antes de la crisis de M éxico y Argentina (el denom i­ nado “efecto tequila”); en ese trabajo se advertía de los desequilibrios que em peza­ ban a gestarse con las ingentes entradas de capital financiero, la apreciación de los tipos de cam bio y los crecientes déficit en cuenta corriente que se registraban en varios países latinoam ericanos. Estas preocupaciones dieron lugar al proyecto de investigación sobre las “nuevas corrientes financieras hacia la Am érica Latina” , que coordinam os para la Cepal (ver Ffrench-Davis y Griffith-Jones, 1995), cuyas con­ clusiones, term inadas a m ediados de 1994, se incluyen en el capítulo V ya reseñado. En los últimos años los flujos financieros internacionales han aumentado espectacu­ larmente. Estos flujos, la mayoría de carácter cortoplacista, sufren bruscas fluctua­ ciones; norm alm ente generan una gran acum ulación de pasivos externos volátiles y tipos de cambio excesivam ente apreciados durante los períodos de gran optimism o. Esta distorsión ha afectado a las economías desarrolladas (por ejem plo, a las euro­ peas en 1992) así com o a las emergentes. La crisis m exicana de diciem bre de 1994 y su fuerte contagio hacia Argentina es un ejem plo claro de los efectos potencialm ente perniciosos de absorber dem asiada financiación externa, durante varios años, con una com posición propensa a la volatilidad. En el capítulo X (publicado en la revista Desarrollo Económ ico, Buenos Aires, 1997), sostenem os que el im pacto del “efecto tequila” no tuvo mayores repercusio­ nes en otros países en 1995, sobre todo debido a varios shocks externos positivos experim entados por la región; éstos estuvieron vinculados a una m ejoría de los tér­ minos del intercam bio, al crecim iento altam ente dinám ico del com ercio mundial y a la devaluación del dólar estadounidense; a esto se agregó la m asiva y oportuna inter­ vención de las instituciones financieras internacionales y de Estados Unidos (Lustig, 1997). No obstante, el impacto sobre las cifras globales de la región fue significativo, ya que Am érica Latina registró tasas de crecim iento negativas hasta m arzo de 1996, en tanto la inversión interna se redujo sustancialmente. El efecto negativo fue decidi­ dam ente más fuerte en aquellos países com o A rgentina y M éxico, considerados “exitosos” por los m ercados financieros, que habían aplicado políticas más permisivas respecto de las entradas de capital altamente volátiles, y habían experim entado una m ayor apreciación del tipo de cam bio entre 1991 y 1994. Por el contrario, Chile, otro país clasificado com o “exitoso” , com o ya se señaló, aplicó efectivas políticas de regulación sobre los ingresos de capitales volátiles e intervino activam ente para m o­ derar la apreciación cam biaria, y así pudo sobrepasar inm une el “efecto tequila” (Ffrench-D avis, 2004, cap. VIII).

I n t r o d u c t io n

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El limitado efecto contagioso en las economías em ergentes, propició una rápida recuperación de las entradas de capital en 1996-97 (con un com ponente de más largo plazo, en parte alentado por privatizaciones), seguida por un vigoroso repunte de la actividad económica. Con ello. 1997, al igual que 1994, pueden ser considerados com o los dos m ejores años de desem peño económ ico de Am érica Latina desde 1980 (nótese que ambos fueron seguidos por un ajuste negativo). El consiguiente optim is­ mo que trajo la recuperación en 1991-94 y en 1996-97, debería haberse contrapesado con el peligro evidente que entraña la reanudación de las revaluaciones cambiarias acom pañadas de una m odesta generación de inversión y capacidad productiva que caracterizó a ambos episodios. Lam entablem ente, aún no se había aprendido la lec­ ción. Desde 1998, Am érica Latina se encontró en un nuevo y generalizado proceso de ajuste, asociado al efecto contagioso de las crisis asiáticas. Com o advertim os en la prim era edición, nuevamente, el crecim iento del p ib se detendría, la inversión pro­ ductiva se resentiría y los indicadores sociales se deteriorarían. La nueva crisis, ori­ ginada ahora en Asia, brindaba otra oportunidad para revisar el diseño de políticas m acroeconôm icas; destacan, en particular, aquellas que sean im plementadas en los futuros períodos de bonanza, para enfrentar el consiguiente riesgo de sobreoptim ism o en los m ercados financieros, y subraya la urgencia de avanzar hacia un enfoque pro­ gresivam ente más pragm ático e integral. Estos tem as se abordan en los artículos reco p ilad o s aquí, que escribim os entre 1989 y 1997. Los m ism os tópicos los retom am os con más profundidad, en las im plicaciones analíticas y em píricas, en un nuevo libro que tam bién publicam os en el presente año (Ffrench-D avis, 2005), enm arcadas otra vez en el enfoque de reformas de Ias reformas.

Capítulo II F o r m a c ió n

d e c a p it a l y e n t o r n o m a c r o e c o n ô m ic o :

BASES PARA UN ENFOQUE NEOESTRUCTURALISTA*

I n t r o d u c c ió n

Uno de los rasgos distintivos de las econom ías latinoam ericanas en los años ochenta lue la baja tasa de form ación de capital. A esto se agregó una tasa tam bién baja de utilización de la capacidad productiva, con la correspondiente m erm a de la producti­ vidad o r -post. Am bos factores, que se refuerzan m utuam ente, explican el notable contraste entre el deficiente crecimiento de la producción registrado en los años ochenta y el dinam ism o exhibido por la región en los tres decenios precedentes. Am érica Latina registró un crecim iento económico significativo entre 1950 y 1980, con un aum ento del p i b de 5,5% anual. En promedio, m antuvo tasas de inversión crecientes y una utilización relativam ente elevada de su capacidad instalada. La si­ tuación se revirtió bruscam ente a com ienzos de los años ochenta. En efecto, la tasa de form ación de capital pública y privada descendió bruscam ente durante todo el decenio. Ello estuvo asociado al prolongado ajuste que la región debió soportar, el cual fue predom inantem ente recesivo, tanto por las condiciones im perantes en la econom ía mundial com o por las políticas nacionales aplicadas. La mayoría de los p a l s sufrió intensos shocks financieros externos, que implicaron elevadas transfe­ rencias netas negativas (pagos de intereses y utilidades mayores que el ingreso neto de capitales), unido a un deterioro de los térm inos de intercambio. En el plano inter­ no, en general se aplicaron políticas principalm ente reductoras de la dem anda, en lugar de políticas reasignadoras, com o respuesta a los shocks externos. Esa dosifica­ ción de políticas reforzó el sesgo recesivo de los shocks externos. Los efectos variaron entre países y entre sectores productivos según la naturaleza de los shocks externos, el tipo de políticas de ajuste adoptadas y las características específicas de cada sector o país. Sin em bargo, las consecuencias predom inantes de los shocks negativos, al margen de las respuestas nacionales, fueron una reducción de la producción por habitante, de la tasa de uso de la capacidad disponible y de la formación de capital, con un deterioro de la distribución del ingreso. V e rs ió n a b re v ia d a d el te x lo p u b lic a d o en (.). S u n k e l (ed. ). E l d e s a r r o llo d e s d e (la u r o ; u n e n fo q u e n e o e stru c tu r a lis r a p a r a ¡a A m e r ic a L a tin a . F o n d o d e ( 'u l l u r a E c o n ó m ic a . M é x ic o , D .F .. 1991.

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M

a

C R O U C O N O M ÍA . C O M E R C IO V F IN A N Z A S

En este capítulo nos concentrarem os principalm ente en el análisis de variables determ inantes de la form ación de capital y de la tasa de uso de la capacidad p ro ­ ductiva. Am bos factores, y sus interrelaciones, desempeñan un papel decisivo en el crecim iento económico, tanto por sus efectos directos com o por ser canales de incor­ poración de innovaciones tecnológicas y de m ejoram iento de la productividad sistém ica. En la sección 1 se analizan aspectos conceptuales que marcan las diferencias más profundas entre un enfoque neoliberal y uno neoestructural. La sección 2 presenta un recuento de rasgos sobresalientes de Am érica Latina en lo que respecta a la form a­ ción de capital, principalm ente durante los años setenta y ochenta. La sección 3 se centra en el exam en de las condiciones más apropiadas para generar un entorno m acroeconôm ico propicio para la form ación de capital; se incluye una discusión sobre la regulación de los principales precios de alcance m acroeconôm ico, com o el tipo de cambio, la tasa de interés y los aranceles.

1.

E

n fo q u es

co n ceptu a les

El enfoque neoliberal descansa en la liberalización de los mercados com o el factor catalizador del ahorro, la inversión y su productividad. La liberalización de los m er­ cados financieros ocupa un papel central. No es tarea fácil caracterizar un enfoque alternativo al ortodoxo (Ffrench-Davis, 1988). Este últim o es relativam ente simple y preciso. Incluso su caracterización re­ sultó más sencilla con los cam bios que experim entó en los años setenta, pues la presencia predom inante del enfoque m onetario de la balanza de pagos la tornó más sim ple aún; pero sus conclusiones y recom endaciones de política económ ica resulta­ ron más extremas. Al producirse la crisis de la deuda en los inicios de los años ochen­ ta, el enfoque ortodoxo, responsable en parte de esa crisis, pareció perder terreno.1 Sin em bargo, esto fue de corta duración, ya que los enfoques neoliberales, tanto teóricos com o aquellos aplicados, m antuvieron una posición dom inante en la con­ ducción de la crisis de la deuda, en los costosos procesos de ajuste y en las reform as iniciadas. Su propensión a la inestabilidad se reflejó en la crisis del peso m exicano en 1994-95 y, más parcialm ente, en la crisis financiera recientem ente experim entada por la m ayoría de los países del este asiático. Frente a la incapacidad de la visión neoliberal para ofrecer una alternativa de desarrollo integral de la región, la elaboración de planteamientos de carácter neoes­ tructural nos parece de gran utilidad en la definición de estrategias coherentes y efi-

1.

E s tim u ló el e n d e u d a m ie n to e x c e s iv o , al p ro p u g n a r la lib e ra liz a c ió n d e lo s m e r c a d o s fin a n c ie r o s y al s o s te n e r q u e e n d e u d a rs e e ra un “ b u e n n e g o c io " y , q u e al s e r re a liz a d o p o r a g e n te s p r iv a d o s , se a u to r r e g u la r ía e f ic ie n te m e n te V s e ría in m u n e a la c risis.

F o r m a c ió n de c a p it a i, y e n t o r n o m a c r o e c o n ô m ic o

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caces. Sin lugar a dudas, nuestro debate se desarrolla dentro de una econom ía “de m ercado” . No se trata de aceptar o rechazar el m ercado, pues, de hecho, en la m ayo­ ría de los enfoques se le concede un espacio amplio. La pregunta relevante es cuánto espacio se le otorga y cuáles instituciones y m ecanism os com plem entarios lo acom ­ pañan. Ningún enfoque teórico parte desde cero. Todos se construyen sobre los enfoques dom inantes contem poráneos, com o extensión o antítesis de éstos. Así ha sucedido con el pensam iento clásico, el marxista, el keynesiano. Bajo la influencia de fenóm e­ nos sociales y económ icos, y de cambios en la correlación de fuerzas políticas, sur­ gen y declinan diferentes enfoques. A veces, renacen algunos, con concepciones muy similares a precedentes lejanos en la historia. Es el caso del enfoque m onetario de la balanza de pagos (de los años setenta), sim ilar al patrón dólar o cajas de conver­ sión de los noventa y a los procesos de ajuste autom ático del siglo xix. Lo que constituye la creación es, habitualmente, la redosificación de muchos ele­ mentos ya conocidos y la adición de algunos recién creados y de otros ya olvidados. El nuevo conjunto, sin embargo, puede llevar a interpretaciones y recomendaciones radi­ calm ente distintas, pese a tener componentes comunes con un enfoque precedente. El estructuralism o, de vigoroso surgim iento y desarrollo en la interpretación de los problem as de A m érica Latina en los años cincuenta, recibió una im portante in­ fluencia keynesiana y poskeynesiana. A su vez, el neoestructuralism o se alim enta de la tradición estructuralista. Pero va más allá, en el sentido de que su desarrollo analí­ tico está orientado de m anera m arcada al diseño y ejecución de estrategias y políticas económ icas. Es indudable que siguen vigentes muchos aportes heredados del pensa­ m iento estructuralista. En el ám bito de la form ación de capital hubo significativas contribuciones, pues el pensam iento estructuralista le otorgó un papel central com o factor determ inante del crecim iento (Cardoso, 1977; H irschm an, 1971; Prebisch, 1963). Se propugnó el aum ento de las fuentes de financiam iento m ediante la canali­ zación del ahorro interno hacia bancos de fom ento de préstam os a largo plazo, y de la inversión extranjera com o un recurso suplem entario para acelerar la form ación de capital y el progreso técnico. La inversión pública en infraestructura y en industrias estratégicas tam bién se visualizó com o un factor de arrastre de la inversión privada, de integración nacional y de encadenam ientos regionales y sectoriales. Los estructuralistas a los que Cardoso (1977) llam ó liberales heterodoxos contri­ buyeron con reflexiones sobre el big p u sh , las externalidades dinám icas y los enca­ denam ientos productivos en el proceso de inversión (Chenery, 1961; Hirschman, 1961; Rosenstein-Rodán, 1943). tanto en las variantes de crecim iento equilibrado com o desequilibrado. Por otro lado, la abundante literatura sobre el m odelo de las dos o tres brechas, liderada por Chenery, fue tam bién un valioso aporte al estudio del desarrollo económ ico en situaciones de desequilibrio y el papel del financiam iento externo y de reform as internas.

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

Desde tem prano, el tem a del ahorro y el consum o imitativo ocupó tam bién un espacio importante. Las notables contribuciones de Duesenberry, Furtado, Kaldor, Nurkse y Sunkel (1973) tuvieron gran influencia en Am érica Latina. Además, com o se señaló, en la dim ensión financiera se reconoció la limitación de los m ercados de capitales existentes en cuanto a la financiación de largo plazo y de la inversión pro­ ductiva. El m ayor énfasis se puso en la canalización del ahorro existente hacia la inversión de largo plazo, desestim ulando así la inversión especulativa y el financiamiento de consum o “suntuario” . En un plano más general, son de gran significación los desarrollos analíticos so­ bre la existencia de heterogeneidad estructural en las economías nacionales y en la mundial; la presencia sim ultánea de desequilibrios múltiples; el papel fundam ental de las variables institucionales; la inestabilidad y el deterioro de los térm inos de intercam bio que afectan a economías inflexibles y la distribución asim étrica de los beneficios del cam bio tecnológico. M ás aún, destacados autores estructuralistas ad­ virtieron oportunam ente sobre el agotam iento de la etapa fácil de la sustitución de im portaciones, enfatizando el papel de las econom ías de escala y la necesidad de prom over las exportaciones (Prebisch, 1963; Rodríguez, 1980); por lo m ismo, se le otorgó una creciente significación a las exportaciones de m anufacturas en los años sesenta. En esta dim ensión tam bién se reconsideró el papel de las corporaciones transnacionales, señalándose que éstas deberían ser inducidas a exportar en vez de limitarse a operar para los m ercados internos protegidos. El aum ento de las exporta­ ciones intrarregionales o al resto del m undo se visualizó com o un m edio para apro­ vechar m ejor las econom ías de escala y la capacidad instalada, y así elevar la productividad global. El estructuralism o adoleció, sin embargo, de dos insuficiencias en el plano de la instrum entación. Una fue la limitada preocupación por el manejo de las variables macroeconôm icas de corto plazo: el análisis sobre la definición de los espacios de m aniobra en lo referente a los déficit fiscales, la liquidez m onetaria y regulación de la balanza de pagos ocupó un lugar secundario en el pensam iento estructuralista. No se pasó de m anera sistem ática del diagnóstico del origen de los desequilibrios al terreno de las políticas adecuadas para enfrentarlos. La otra lim itación se ubicó en la debilidad de la reflexión en las políticas de m e­ diano plazo, que conectaran políticas de corto plazo con los objetivos nacionales de desarrollo y planificación. En este ámbito se constata, además, un examen incom ple­ to de los determ inantes de la inversión. Sin em bargo, tam bién existe una notoria ausencia del tem a del m ediano plazo en los planteam ientos neoliberales, salvo sus generalidades liberalizantes y el supuesto com portam iento virtuoso de los m ercados com pletam ente libres. En esta insuficiencia del estructuralism o influyó, sin duda, la concentración del pensam iento neoclásico en el examen de planteam ientos extremos, tales com o pro­

F o r m a c ió n de c a pit a l y e n t o r n o m a c r o e c o n ô m ic o

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teccionism o arbitrario versus libre com ercio total, o la excesiva segm entación entre análisis del “corto plazo” y el “largo plazo”, y entre la dim ensión “real” y la “finan­ ciera” . Esto desalentó la búsqueda de aportes constructivos y cooptables provenien­ tes del m undo ortodoxo, perdiendo de este modo el estructural ismo la oportunidad de beneficiarse de m uchos de los valiosos contenidos del pensam iento neoclásico. En general, ocuparon un espacio secundario en el desarrollo del pensam iento estructuralista los criterios de regulación del com ercio exterior; la definición de los objetivos y regulación de las em presas públicas; el exam en de m ecanismos alternati­ vos de impulso de la inversión, de generación de em pleos productivos, de regulación de la inversión extranjera y de organización del sistem a financiero. Sin duda, este pensam iento contribuyó en los avances que se alcanzaron en la aplicación de políti­ cas públicas en estas áreas, fue acertado en prom over el análisis com parativo y en com binar el análisis abstracto con la perspectiva histórica (Sunkel y Paz, 1970). No obstante, no hubo un esfuerzo sistem ático de elaboración de políticas económ icas que acom pañaran al diagnóstico estructuralista. Los avances en este ám bito no cons­ tituyeron una preocupación central. Luego del retroceso analítico experim entado en los años setenta y ochenta, pri­ m ero bajo el m onetarism o global y más tarde, en los noventa, directam ente con el neoliberalism o, corresponde a nuestro juicio retom ar la tradición estructuralista, in­ corporando ahora una preocupación sistem ática por el diseño de políticas económ i­ cas. Este nuevo enfoque debe com prender, entre otros aspectos que poseen gran relevancia, los equilibrios m acroeconôm icos, la coordinación de las políticas de cor­ to plazo con los objetivos de largo plazo, la concertación entre los sectores público y privado, la construcción de estructuras productivas y de gestión más equitativas, y consideraciones respecto de estrategias y políticas que posibiliten un difícil equili­ brio entre la inserción activa en los mercados internacionales y una m ayor autonom ía nacional. Es lo que entonces puede denom inarse “neoestructuralism o” . Su rasgo más o p u esto al estru c tu ralism o sería un desarro llo an alítico o rientado a d iseñ ar e im plem entar políticas económ icas que tengan eficaz influencia en los resultados del m ercado para m ejorar su eficiencia y equidad. Este enfoque, que está orientado hacia el diseño de políticas, abarca políticas selectivas en contraposición tanto a las políti­ cas teóricam ente “neutrales”: del neoliberalism o com o al intervencionism o arbitra­ rio y a los desequilibrios de lo que com únm ente se denom ina populismo. El nuevo enfoque de Cepal de “transform ación productiva con equidad” es una expresión del neoestructuralism o en los noventa (Cepal, 1992).

" N e u tr a lid a d " se u li li/ a a q u í en el s e n tid o d e la p o lític a - o b je tiv o : p o r e je m p lo , lib re c o m e r c io q u e p r o c u r a d a r ig u a l tr a ta m ie n to a to d o tip o d e b ie n e s . N o so n n e u tra le s , en c a m b io , la tr a n s ic ió n e n tr e la s itu a c ió n v ig e n te y la p o lític a - o b je tiv o , ni los e fe c to s d is tr ib u tiv o s y s o b re la f o rm a c ió n d e c a p ita l.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

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La diferencia analítica sustancial entre los enfoques neoliberal y neoestructuralista puede resumirse en los supuestos específicos sobre el grado de integración o segm en­ tación de los mercados, y de homogeneidad o heterogeneidad de productos y factores. Estas diferencias en los supuestos de cada enfoque conducen a políticas divergentes dentro de un sistem a de econom ía de m ercado com ún a am bas alternativas, con implicaciones significativas en lo que respecta a la dinámica que adopta la distribución del ingreso, así como en la asignación y generación de recursos productivos. En resu­ men, el enfoque neoliberal aboga por el uso de políticas “neutrales” versus el uso de una mezcla de políticas neutrales y selectivas que propicia el neoestructuralismo. El enfoque neoliberal tiene una fe ciega en el sector privado tradicional. Asume que, en ausencia de trabas gubernam entales, los m ercados son hom ogéneos e inte­ grados; por tanto, las señales del m ercado fluyen fácilmente, de m anera transparente y con altas elasticidades de precio, entre m ercados y entre generaciones.1 Con esto no se reconocen desequilibrios estructurales, salvo los generados por intervenciones del Estado. Estos supuestos llevan a subestim ar los efectos negativos sobre la form a­ ción de capital y sobre la tasa de utilización que pueden generar los procesos de ajuste ortodoxo frente a shocks externos o frente a fenómenos inflacionarios agudos. Paradójicam ente, a pesar de la teoría m icroeconóm ica de “optim ización” de precios en que se basa el neoliberalism o, sus recom endaciones de política descansan en la “m axim ización” de la liberalización. No reconoce la existencia de puntos interm e­ dios entre los extrem os de liberalización indiscrim inada y un intervencionism o arbi­ tra rio . S ín te sis del e n fo q u e n eo lib e ra l son, por ejem p lo , a) el c o n ju n to de planteam ientos teóricos y de políticas que conform a el enfoque m onetario de la ba­ lanza de pagos o de cajas de conversión, y b) las propuestas de “profundización o liberalización financiera” . Estas últim as confundieron la necesidad de reform ar y am pliar los m ercados financieros, de m anera concordante con el desarrollo de la capacidad productiva, con una liberalización indiscrim inada e irreflexiva. Estos plan­ team ientos dieron apoyo analítico a las reform as financieras aplicadas en los años setenta en el Cono Sur de Latinoam érica y en otras naciones (véanse casos específi­ cos de países en Ffrench-Davis, 1983). Es claro que num erosos especialistas que se m ueven en el m undo académ ico del hem isferio Norte en la tradición neoclásica, no com parten m uchos de los rasgos que se le asignan com únm ente al paradigm a neoliberal.4 Este se ha basado, más que en el

3.

E s te ú ltim o s u p u e s to im p lic a , p o r e je m p lo , q u e u n a g e n e ra c ió n n o se e n d e u d a r á ir r e s p o n s a b le m e n te a e x p e n s a s d e la s g e n e ra c io n e s s ig u ie n te s .

4.

R e v is te n g ra n s ig n ific a d o lo s a p o rte s d e a q u e llo s e s p e c ia lista s e n re la c ió n c o n las im p lic a c io n e s d e la d ife re n c ia c ió n d e p r o d u c to s , e c o n o m ía s d e e s c a la , a p re n d iz a je , e x te r n a lid a d e s d in á m ic a s y a lo s p e lig r o s in m in e n te s d e l m e r c a d o f in a n c ie ro . V é a n se , p o r e je m p lo , K ru g m a n ( 1 9 8 6 y 19 8 8 ); R o d rík ( 1 9 9 2 ) y S tig litz ( 1 9 9 4 ). E s to s a p o rte s so n d e g ra n r e le v a n c ia p a ra e l e n fo q u e n e o e s tr u c tu ra lis ta , y a q u e p u e d e n c o n tr ib u ir a d a rle u n c a rá c te r m e jo r fo r m a liz a d o . E n g e n e ra l, e s to s d e s a rr o llo s a n a lític o s s u e le n s e r ig n o ra d o s e n la s r e c o m e n d a c io n e s n e o lib e ra le s .

F o r m a c i ó n d i -: c a p i t a l y i- v i o r n o m u r o e c o n o m i c o

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planteam iento "prom edio" de tradición neoclásica, en las posiciones ideológicas que han ocupado un papel hegem ónico en las recom endaciones y presiones ejercidas sobre el m undo en desarrollo en los años recientes. Son, además, representativos de las interpretaciones, argum entaciones y políticas aplicadas en el Cono Sur en los años setenta: el caso más distintivo es el de Chile (Ffrench-D avis, 2004, caps. I, II, 111 y V; Ramos, 1984). Un enfoque neoestrueturalista, en cambio, asigna una función trascendental a las variadas dim ensiones de la heterogeneidad estructural (Pinto, 1970): ocupan un lu­ gar, entre otros, la heterogeneidad de los m ercados externos; la heterogeneidad entre etapas del ciclo económ ico (diferente respuesta de los m ercados en las fases recesivas y de auge); las distintas capacidades de respuesta ante los estím ulos de las diversas regiones o segm entos de mercados (empresas grandes y chicas, rurales y urbanas, nacientes y maduras), y los efectos de la trayectoria de ajuste sobre la factibilidad de alcanzar diferentes conjuntos de objetivos (histéresis), lo que involucra que no hay equilibrios únicos sino m últiples. En fin. revisten gran significación los grados de m ovilidad de los recursos y de flexibilidad de los precios, así com o las dinám icas eventualm ente perversas de los procesos de ajuste m acroeconôm ico según la intensi­ dad de respuesta de diferentes sectores y mercados, según las percepciones o expec­ tativas de los agentes económ icos y según la secuencia y gradualidad de los cambios. Esto último es ilustrado por la gestación de la crisis de la deuda en los años seten­ ta. que explotó luego en los ochenta: a) muchos agentes económ icos im portantes no captaron que el m ercado internacional de capitales privados, para los países en desa­ rrollo, estaba en vías de m aduración hacia fines de los setenta (Ffrench-D avis, 1983), por lo cual los flujos netos de capital, muy elevados durante la conform ación del m ercado, podrían reducirse abruptam ente al acercarse a su m adurez (al aproxim arse a los stocks de “equilibrio"); b) la liberación de los m ovimientos de capitales, en m edio de una oferta abundante, provocó una adaptación de las estructuras de produc­ ción y gasto interno a flujos insosteniblem ente altos de fondos externos; c) se regis­ tró un ajuste perverso del tipo de cam bio en respuesta a las fuerzas financieras en oposición a las variables reales (revaluaciones cam biarias a pesar de los déficit en cuenta corriente crecientes); y. d) hubo filtración del crédito externo hacia el consu­ mo, al asum ir los agentes económ icos, sin m ayor análisis (en un ajuste intertemporal desestabilizador), que los flujos de fondos y las tasas de interés flexibles se m anten­ drían por largo tiem po en niveles favorables para los deudores. El ajuste de Am érica Latina después del shock de la deuda es otro ejem plo de cam inos divergentes entre los dos enfoques. El ajuste descansó predom inantem ente en políticas reductoras de la demanda. Las políticas reasignadoras de la estructura de la oferta y del gasto tuvieron un papel menor, com o lo prueban el descenso abrupto de la actividad económ ica y de la formación de capital registrado en Am érica Latina (sección 2 y cap. IV ).

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M a c r o e c o n o m ia . c o m e r c i o y f i n a n z a s

El énfasis neoliberal se focaliza en la reducción de la dem anda agregada si hay un déficit en cuenta corriente, aun cuando la producción descienda y la inversión se contraiga, y enseguida la dem anda deba volver a reducirse para seguir a la produc­ ción en su carrera descendente. Una caída significativa en la producción interna im ­ plica una grave ineficiencia y dism inuye la producción alcanzable en el tiempo. De hecho, reduce la productividad efectiva en el corto plazo, y esto a su vez desalienta la inversión, desestim ulada por la subutilización de la capacidad instalada, por la incertidum bre y un entorno m acroeconôm ico recesivo. El énfasis neoestructural prom ueve una m ejor dosificación de la regulación de la dem anda agregada y de políticas reasignadoras, lo que im plica restructurai- las com posiciones de producción y gasto a flujos de capital de un m onto que sea sostenible en el tiem po (obviam ente más bajo que aquéllos de fines de los años setenta). De allí, las recom endaciones neoestructuralistas de políticas selectivas de gasto público y tributación, crediticia y com ercial, que junto con la política cam biaria contribuyan a: i) Localizar la reducción de la dem anda agregada en lo que se quiere reducir: en el gasto en transables, m anteniendo (lo más posible) la dem anda efectiva en niveles com patibles con la capacidad de producción existente. ii) Fortalecer, en vez de debilitar, la formación de capital. Com o frente a un déficit externo insostenible la dem anda agregada debe reducirse, resulta entonces inevi­ table reducir el otro com ponente de ella, que es el consum o en form a indiscri­ m inada; o bien poner el m ayor énfasis en la reducción del consum o prescindible y de transables. El tipo de resultado que se logre depende decididam ente de la m ezcla de políticas que se escoja. En este nivel, ocupa un papel central la opción neoestructuralista de dirigir un proceso de desarrollo “desde adentro” (véanse varios artículos en Sunkel, 1991), es decir, integrando internamente las diversas vinculaciones activas de los m ercados nacionales con las economías regionales y mundiales. El debate tiene gran significa­ ción para el futuro. El neoliberalism o posee una enorme confianza en la eficiencia del sector privado tradicional y desconfía en extrem o del sector público. El neoestruc­ turalism o requiere un sector privado m oderno y dinámico, junto con un Estado acti­ vo y eficiente (Salazar, 1991). Puesto que no es fácil lograr un Estado eficiente en un marco de “heterogeneidad estructural”, es preciso ser selectivo tam bién en esto, li­ m itándose a proponer una cantidad y tipo de acciones que el Estado sea capaz de realizar con eficiencia social, y concentrar esfuerzos allí donde generen mayores efectos m acroeconôm icos o macrosociales.

F o r m a c i ó n d i ; c a p i t a l y l n t o r n o m a c r o i -c o .n o m i c o

2.

C

r e c im ie n t o

e in v e r s ió n

en

A

m é r ic a

27

L

a t in a

Entre 1950 y 1980 la econom ía de Am érica Latina creció a una tasa prom edio de 5,5% al año (Ffrench-D avis. M uñoz y Palma, 1997). Esta tasa de crecim iento se situó por encim a de la tendencia prevaleciente en el resto de las regiones en desarro­ llo (excepto en los países del sudeste asiático) y fue claram ente superior al prom edio alcanzado por los países industrializados (4,2%). Este crecim iento estuvo asociado a niveles m oderados de inversión, a tasas relativamente erecientes de uso de la capaci­ dad productiva, y a la expansión de sectores más intensivos en incorporación de m ejor tecnología. Al inicio de los años cincuenta, A m érica Latina enfrentaba cuellos de botella asociados a la escasez de financiam iento externo, así com o dificultades de acceso a m ercados de exportación y de abastecim iento importado. En los dos decenios si­ guientes. la región m ejoró su acceso a m ercados de bienes y de capital. El sector líder fue la m anufactura, que creció aceleradam ente, con un ritmo anual de 1% en los años sesenta, ligado a una significativa incorporación de nuevas teenologías. Los años sesenta constituyeron el decenio de m ayor estabilidad interna y externa de la posgue­ rra en la m ayor parte de América Latina, con menores crisis de balanza de pagos que en los años precedentes y con coeficientes de productividad global más elevados. Aun cuando la insatisfacción con el desem peño económ ico fuese grande, y m u­ chos autores procurasen explicar el ‘'fracaso” de las estrategias de desarrollo adopta­ das en la región, ésta logró tasas elevadas de crecim iento. Sin em bargo, el progresivo agotam iento de la sustitución fácil de importaciones involucró una limitación a las oportunidades de inversión para el m ercado interno y al uso de la capacidad instalada. Cada vez más actividades m anufactureras subutilizaban econom ías de escala al operar sólo para los mercados nacionales. Frente a esto, la región em pezó a expandir sus exportaciones m anufactureras. Países com o B rasil, C olom bia y C hile iniciaron políticas cam biarias de m inidevaluaciones (W illiam son, 1981) y establecieron otros incentivos a las exportaciones (FfrenchDavis, M uñoz y Palma, 1997). Junto a las reformas prom otoras de las exportaciones, en algunos países como Brasil y Chile se hicieron reform as financieras, principalm ente estableciendo m eca­ nismos de reajustabilidad que defendieran los ahorros frente a la inflación y evitaran la existencia de tasas de interés reales muy negativas. Por otra parte, la expansión de los préstamos de largo plazo del Banco M undial y la creación del b id contribuyeron al financiam iento de la inversión pública. Desde m ediados de los años sesenta la tasa de form ación de capital inició un ascenso sostenido, que se aceleró en el decenio de los setenta. Esta alza estuvo aso­ ciada al hecho de que los p a í s venían operando durante varios años cercanos a la frontera productiva, a cam bios registrados en las opciones de financiación externa y

28

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

a la forma en que los países de la región reaccionaron ante esas opciones en los años setenta (Ffrench-Davis, 1983). Durante la segunda m itad del decenio, la mayoría de los países se endeudó inten­ samente. El déficit en cuenta corriente se empinó a 6% del p i b . El resultado fue que la m ayor parte de los p a l s se ajustó a una gran transferencia de fondos desde el extran­ jero. La abundancia de préstam os externos prom ovió una revaluación cam biaria real, y ambos indujeron un déficit externo creciente. La heterogeneidad de la respuesta nacional tam bién se expresó en esta área, con Brasil y C olom bia que lograron m an­ tener tasas reales más estables. Sin embargo, la región en su conjunto exhibió una apreciación cam biaria frente al resto del m undo. P aralelam ente, tam bién se re­ gistraron liberalizaciones de las im portaciones, para así estim ular el ajuste de las econom ías nacionales ante la m ayor oferta de fondos externos. El proceso fue parti­ cularm ente intenso en Chile y más parcial en los nuevos países exportadores de p e­ tróleo, com o M éxico, que ajustó su econom ía tanto a la m ayor oferta de préstam os com o a la notable expansión de sus exportaciones petroleras. No obstante los atrasos cambiarlos, América Latina logró un significativo incre­ m ento -d e l orden de 6% an u al- del volumen de las exportaciones durante los años setenta.5 Esta tendencia obedeció a políticas internas de estímulo, incluyendo fran­ quicias arancelarias para los com ponentes im portados, y al continuo desarrollo de los m ercados internacionales de manufacturas y sem im anufacturas, que enfrentaban las naciones en proceso de industrialización (Cepal, 1998, cap. I). Es decir, se contó con un m ercado internacional en formación que, tal com o el de financiam iento pri­ vado a los países en desarrollo, poseía entonces una acelerada dinám ica expansiva. Esta se sobrepuso a las tendencias declinantes que exhibía la expansión del com ercio mundial global, que experim entó una baja desde una tasa de expansión anual de 8,0% en los años sesenta a 5,3% durante 1970-80. Las tasas de inversión experim entaron un alza significativa durante el período de endeudam iento creciente, lo que sugiere que los recursos externos contribuyeron al desarrollo de la capacidad productiva de la región en su conjunto. Durante 1973-81 la tasa de formación bruta de capital fijo excedió en 5 puntos el coeficiente alcanzado en 1960-72 (cuadro II. 1). Sin embargo, la tasa de crecim iento respondió proporcio­ nalm ente menos. Esto se debió a que la gran abundancia de fondos externos prom o­ vió la realización de inversiones más intensivas en capital y con extensos períodos de m aduración, en especial en las naciones petroleras. En algunos países, adem ás, involucró un debilitam iento (o carencia) de la evaluación de proyectos de inversión.

5.

U n e r r o r c o m ú n , q u e in d u c e a a s e v e ra r lo c o n tra r io . e s in c lu ir a V e n e z u e la e n la s c ifra s to ta le s d e la re g ió n , m o s tr a n d o u n c re c im ie n to a n u a l p r o m e d io d el q u a n tu m d e la s e x p o r ta c io n e s d e 2 7c. Si s e e x c lu y e a V e n e z u e la , la ci Ira a u m e n ta a 6 ,-U f. L a ra z ó n e s q u e V e n e z u e la , c o m o m ie m b ro d e la

o p f .c

,

re d u jo d r á s tic a m e n te su p r o d u c c ió n

d e p e tr ó le o , p e ro a u m e n tó s ig n ific a tiv a m e n te el v a lo r d e las e x p o rta c io n e s ( v î t C e p a l. 1 9 9 8 , c u a d ro I I I .2).

29

F o r m a c ió n d l c a p it a l y ln torno \ i v r o e c o n o m i c o

C u ad ro II.l A M É R IC A LA TIN A ; C O E FIC IE N T E D E IN V E R SIO N B R U T A FIJA. 1950-90 i porcentaje del p i b en USS de 1980) 1950-59

1960-72

1973-81

1982-90

Argentina

15,1

19,0

20,8

16,7

Brasil

21,9

19,6

23,6

16,8

Chile

20,6

18,5

14,9

15,0

México

16,7

18,8

23,0

17,7

América Latina (19)

18.4

17,9

23,0

17,2

Fuente: datos de Cepal.

tendencia estim ulada por la permisividad de los préstamos bancarios y la prevalencia durante varios años de tasas reales de interés bajas o negativas en los m ercados inter­ nacionales (capítulo IV). Existieron diferencias entre países en lo que a desem peño se refiere. Por ejem plo, aquellas naciones que liberalizaron las entradas de capital, sus m ercados financieros internos y las im portaciones, tendieron a m ostrar un volumen de inversión m enor y un ahorro nacional reducido. Esto es. los fondos externos se dirigieron al consum o, com o en Chile, y a la fuga de capitales, com o en Argentina; en ambos casos el ahorro externo desplazó al ahorro interno. Por otra parte, se alcanzó un m ejor desem peño en el caso de aquellos países (como Brasil y Colom bia) que en los años sesenta y setenta reform aron sus políticas com erciales y financieras en form a m oderada y selectiva, e im pulsaron el uso de la deuda externa en la expansión de la inversión pública y privada (Ffrench-D avis, 1983: Griffith-Jones, 1988; y W ionczek, 1985). Es claro, entonces, que la m ayor form ación de capital en esos países no fue un fenóm eno espontáneo, sino deliberado. Una dem anda efectiva alta y m ercados internacionales de bienes en expansión fueron factores m acroeconôm icos que com pletaron un círculo virtuoso. Así, las eco­ nom ías latinoam ericanas pudieron m antener un crecim iento económ ico significativo hasta los inicios de los años ochenta. Sin em bargo, se acum uló una volum inosa deu­ da externa y se incubó un creciente déficit en cuenta corriente, en tanto que la abun­ dancia de fondos llevó a algunos países a postergar necesarias reformas en sus políticas internas, sin adecuarlas entonces a la nueva realidad mundial y a los avances logra­ dos en sus procesos de desarrollo productivo y social. Am érica Latina enfrentó en los años ochenta una profunda crisis originada en la considerable deuda que se acumuló en el decenio de 1970 y en el deterioro de los m ercados internacionales, com erciales y financieros en los cuales operaba. La abrupta reducción de las fuentes de financiam iento externo bancario, en conjunto con el de­ terioro de los térm inos de intercam bio y un descom unal aum ento de las tasas de

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

30

interés internacionales (por ejemplo, la tasa Libor aum entó en términos reales de 2,5% en 1979 a 22% en 1981), acarreó una aguda escasez de divisas que provocó una intensa recesión en las econom ías nacionales de la región. Al m ism o tiem po, las políticas de ajuste que se adoptaron, basadas principalm ente en la restricción de la dem anda agregada y débiles en políticas reasignadoras (Ffrench-D avis y M arfán, 1988), reforzaron el efecto reductor de la producción que provocan los shocks, decli­ nando en form a aguda la tasa de utilización de los recursos productivos disponibles, y desalentaron la inversión. (Para un análisis más detallado del ajuste recesivo lleva­ do a cabo en la región en los años ochenta, ver cap. IV). En un proceso de ajuste “ideal” , en una econom ía perfectam ente flexible, un ex­ ceso de dem anda agregada se elim ina sin una caída en la tasa de uso de los recursos. Por otra parte, en una econom ía con subutilización de la capacidad de producción de transables, un ajuste con una dosis conveniente de políticas reasignadoras puede cau­ sar un aum ento de la producción. Por último, en una economía con inflexibilidad de precios y m ovilidad im perfecta de los factores, las políticas “neutrales” de reducción de la dem anda pueden originar una caída significativa de la producción, porque dis­ m inuye la dem anda tanto de transables com o de no transables. En procesos de ajuste hacia abajo, usualm ente tiende a haber una baja en la pro­ ducción. Esto da lugar a una m enor tasa de utilización de la capacidad instalada y, posteriorm ente, a un descenso de la tasa de form ación de capital. Una buena com bi­ nación de políticas selectivas, reductoras del gasto y reasignadoras, tendería a perm i­ tir un resultado más cercano a la frontera productiva (ver cap.VI). El ajuste que tuvo lugar en los años ochenta com prueba la im portancia de la in­ flexibilidad y las debilidades de las políticas reasignadoras en la com binación de políticas implementadas. El im pacto m ayor fue absorbido por la inversión. La for­ m ación de capital fijo por habitante se redujo un tercio entre 1980-81 y 1983-90, con el consiguiente efecto negativo sobre la capacidad productiva y la generación de em pleos (cap. IV; y Ffrench-Davis y Reisen, 1998).

3.

A

m b ie n t e m a c r o e c o n ô m ic o

e in v e r s ió n

p r o d u c t iv a

El am biente m acroeconôm ico prevaleciente en la econom ía nacional afecta tanto el volum en com o la calidad de la inversión. Un análisis com parativo de las distintas experiencias de países con estrategias económicas y regím enes políticos muy disímiles pone de m anifiesto algunas constantes en el com portam iento de las economías. C om parativam ente, en una dim ensión histórica, la posguerra fue un período que se caracterizó por una dem anda efectiva alta, que involucró un m arco m acroeco­ nôm ico que estim uló la inversión, la innovación y el uso de la capacidad instalada. Lo que estuvo asociado a tasas de crecim iento de la producción que, entre 1950 y 1980, fueron notablem ente elevadas en com paración con las registradas en el pasa­

F o r m a c i ó n uh c a p i t a l y e n t o r n o m a c r o e c o n ô m i c o

31

do. En el m undo desarrollado, así com o en algunos países en vías de desarrollo, com o M éxico y naciones del sudeste asiático, se com binaron una alta form ación de capital y políticas m acroeconôm icas bien afinadas. Sin duda, la fuerza de enfoques com pensadores poskeynesianos. en desm edro del ajuste neutral o autom ático del patrón oro, es un factor explicativo importante. Lo m ism o ocurrió en Am érica Latina hasta com ienzos de los años ochenta. Sin em bargo, en general, en el mundo en desarrollo se observaron desequilibrios m acroeconôm icos sustanciales. Esto fue un reflejo de la insuficiente preocupación analítica y política por un enfoque m acroeconôm ico que resguardara los equili­ brios básicos. Su consecuencia fueron procesos inflacionarios y/o crisis de balanza de pagos. En los años ochenta se observó una reversión en los objetivos de las políticas (Fanelli y Frenkel. 1994), que fue especialm ente activa en los p a l s . Se acentuó el peso asignado a la obtención de excedentes com erciales para servir la deuda, y se descuidaron el im pulso específico de la formación de capital y la regulación del nivel de actividad para m antenerlo cerca de la frontera productiva. Este es un rasgo que contribuye a explicar la notable reducción de la formación de capital y del uso de la capacidad observados durante este decenio.

a.

Adecuación de la dem anda agregada

El contexto global en que se im plementan las políticas específicas de desarrollo pro­ ductivo tiene influencia decisiva sobre el volum en de inversión, los niveles de ahorro (Fischer, 1992; Schm idt-Hebbel. Servén y Solimano, 1996), la tasa de ocupación de los recursos, la estructura del consum o y la m entalidad y aptitudes que se prom uevan al interior del país. Al final, si se prioriza dem asiado un instrumento, en form a aisla­ da o a expensas del resto, puede term inarse reasignando un stock de recursos que no crece y. probablem ente, aceptando elevadas tasas de subutilización de este stock. Entonces, políticas que parecen muy eficientes en un sentido m icroeconóm ico (por ejem plo, en las em presas que sobreviven a cierto proceso de ajuste), resultan ineficientes en un sentido m acroeconôm ico o global (que considera la productividad efectiva del total de recursos disponibles). Tal com o se desarrolla en el capítulo VI, existe la necesidad de la utilización sim ultánea de un conjunto de variables que se regulan en forma coordinada, y la concertación entre representantes de diferentes actores sociales. Esto puede contri­ buir a fortalecer la credibilidad, a cam biar expectativas y a controlar las diversas fuentes de inflación donde ésta ha sido un proceso persistente. El enfoque del ajuste autom ático, históricam ente, se ha caracterizado por m ulti­ plicar internam ente los efectos de los shocks externos. A la baja del ingreso nacional por el deterioro de los térm inos del intercam bio y el m enor acceso a los m ercados

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

32

reales y financieros, el “ajuste automático” le agrega un mayor deterioro, dism inuyen­ do la producción interna. Es indudable que el ajuste automático resulta muy efectivo en reducir la brecha externa, pero es altamente ineficiente al nivel m acroeconôm ico global. Para evitar esa m ultiplicación destructiva de los shocks externos, se requieren políticas monetarias, crediticias, fiscales y cambiarias activas,6 así com o una política específica de desarrollo productivo: políticas de regulación del nivel de la dem anda deben ser com plem entadas con políticas reasignadoras tanto en el lado de la oferta com o en el de la demanda. Se trata básicam ente de un conjunto equilibrado de polí­ ticas de corto plazo y de su coordinación con las políticas de desarrollo productivo, con el propósito de im pulsar un cambio de la estructura del gasto y de la producción, y m antener así una m ayor tasa de utilización y expansión de la capacidad productiva. Una relativa m ayor estabilidad puede proveer un incentivo para la form ación de capital; un am biente más propicio para mejoras de productividad que para operacio­ nes especulativas; m ayor énfasis en aum entos de capacidad en vez de expansión de grupos económicos vía compras y fusiones y una productividad social más elevada gracias a una tasa m ayor de utilización de la capacidad existente de capital físico y de mano de obra. Todo esto puede contribuir a crear un círculo virtuoso, que estim ule la form ación de capital y los aumentos de productividad. Cuando se buscan políticas más eficientes, aparecen m uchos caminos interesan­ tes para analizar; com o por ejemplo: ¿de qué m anera se puede hacer espacio para una política interna de tasas de interés cuando se está en presencia de flujos financieros y/o m edidas de políticas en la dirección opuesta de aquéllas del país “centro”, por hallarse en distintas etapas del ciclo económico? (ver capítulo VII para un debate sobre el caso chileno en los años noventa); ¿puede m odificarse la curva de rentabili­ dad de m anera que la política m onetaria afecte el equilibrio a corto plazo sin interfe­ rir dem asiado con la asignación de recursos a largo plazo?; ¿cómo se puede intensificar la función estabilizadora o com pensatoria de la política fiscal frente a los shocks externos?

b.

Adecuada regulación de precios clave

Hay precios que por su impacto sobre el conjunto de la econom ía tienen el carácter de variables macro. Entre éstos se ubican el tipo de cambio, la tasa de interés y la política comercial.

6.

E s te e n fo q u e ta m b ié n se p u e d e a p lic a r en el c a s o d e u n a b re c h a e x te r n a d o m in a n te q u e re s trin g e el u s o d e la c a p a c id a d p r o d u c tiv a , c o m o o c u r rió d u ra n te la c ris is d e la d e u d a e n 1 982. L a p o lític a c o m e r c ia l p u e d e a u m e n ta r la e fe c tiv id a d d e la p o lític a c a m b ia ria b u s c a n d o m o d ific a r la c o m p o s ic ió n d e la d e m a n d a a g re g a d a a tra v é s d e la r e d u c c ió n d e la d e m a n d a d e b ie n e s c o m e rc ia b le s , d e ta l m o d o q u e e v ite g e n e ra r c a íd a s s ig n if ic a tiv a s , ta n to e n la p r o d u c c ió n in te rn a q u e re q u ie re in s u m o s im p o rta d o s c o m o e n la in v e rs ió n p r o d u c tiv a ( F f r e n c h - D a v is y M a r ia n , 1 9 8 8 ). E s to im p lic a c o n c e n tra r la s m e d id a s re s tric tiv a s e n lo s b ie n e s d e c o n s u m o im p o r ta d o s .

h o R M A C IO N n i: C \ P [T A L Y l-M 'O R N O \1 U R O b C O N O M IC O

i)

33

La política cambiaría y los movimientos de capital

El tipo de cam bio tiene un impacto decisivo sobre el funcionam iento de la econom ía nacional. Esto com prende el nivel de actividad económ ica, el grado de autonom ía frente a los m ercados externos, la estructura de la producción y la estabilidad de los precios internos (Dornbusch. 1989). Por otra parte, debido a su naturaleza, las divi­ sas se prestan más que otros artículos para operaciones especulativas y “burbujas” , pues sirven com o instrum ento de fuga de capitales y com o un medio de intercam bio y atesoram iento.7 En consecuencia, el desem peño del m ercado cam biado (el acceso a divisas y el ajuste cam biado ) ejerce efectos importantes de carácter macroeconômico, a diferencia de m uchos otros bienes o activos con im plicaciones solam ente micro. Por consiguiente, se justifica que la política cam biada y de acceso al intercam bio de divisas asum a rasgos diferentes. El conjunto de condiciones que refleja la realidad de la m ayoría de los países en desarrollo en los últim os años (inflación variable y de carácter estructural, términos del intercam bio fluctuantes, estructura productiva poco flexible, necesidad de trans­ form ación de esa estructura, cambios abruptos en los térm inos del financiam iento externo), hace inconvenientes las dos fórmulas tradicionales de tipos de cam bio libre y fijo nom inal.x La alternativa para enfrentar los problem as originados por esas dos opciones consiste en la política de m iniajustes cambiarios, regulados por el Banco Central, dentro de un régim en de acceso controlado al m ercado cam biado. Entre sus variantes, encontram os una banda cam biaría con un valor central que evoluciona de acuerdo con las proyecciones de m ediano plazo del sector externo, y la intervención intram arginal activa (véanse estudios sobre el tema en W illiam son, 1981 y 1996; Dornbusch. 1991). La inestabilidad de los m ercados externos y las fluctuaciones im previstas en acti­ vidades internas ligadas a la balanza de pagos, plantean uno de los principales pro­ blemas que debe enfrentar una política cam biaría eficiente. Tres de las fuentes de inestabilidad más com unes en los países en desarrollo son la inflación, la variabili­ dad de los precios de sus exportaciones y los shocks financieros externos, que provo­ can ciclos de inestabilidad en el nivel del tipo de cambio real, generando incertidum bre

7

E n e s te s e n tid o , lü r e c o m e n d a c ió n o rto d o x a d e m a n te n e r lib re a c c e s o al m e r c a d o c a m b ia r io . ju n to c o n tip o s d e c a m b io a p r e c ia d o s , fue m u y " c í i c a / f p a ra fa c ilita r la fu g a d e c a p ita le s d e s d e los

pa ls

en los a ñ o s p r e v io s a la

c risis d e la d e u d a e x te rn a . L a fu g a fue c o m p a r a tiv a m e n te m a y o r en A r g e n tin a . M é x ic o y V e n e z u e la , c o n m e rc a d o s lib re s ; y m á s lim ita d a e n B ra s il. C h ile > C o lo m b ia {v é a se L e s s a rd y W illia m s o n . 1 9 8 7 ). c o n m e r c a d o s o f ic ía le s y p o lític a s d e tip o d e c a m b io re p la n te . 8

V er F f r e n c h - D a \ is ( 1979. c a p s. Y \ VI >. El tip o d e c a m b io lib re es p r o p u g n a d o p o r el m o n e ta r is m o d e e c o n o m ía c e rra d a . E l m o n e ta ris m o d e e c o n o m ía a b ie rta (e n fo q u e m o n e ta rio d e la b a la n z a d e p a g o s ) p r o p u g n a u n tip o d e c a m b io fijo , tal c o m o se a p lic ó , e n tre 1979 y 1982. e n el e x p e rim e n to m o n e la r is la im p u e s to en C h ile , y en A r g e n tin a d e s d e 1991. P a ra d ó jic a m e n te , e s ta p ro p u e s ta c o in c id e c o n la d e e n f o q u e s a n tim o n e ta r is ta s ra d ic a le s q u e b u s c a n la c o n g e la c ió n c a m b ia ria c o n p ro p ó s ito s a n tiin f la c io n a r io s s im ila re s .

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

34

en las relaciones de precios entre bienes extranjeros y nacionales, con los consi­ guientes ruidos que distorsionan la asignación de recursos en la econom ía interna.9 La inestabilidad cam biaria tiende a reducir la capacidad de identificar ventajas com parativas, tendencia que debilita la formación de capital. Suele afectar negativa­ mente con m ayor intensidad a las exportaciones nuevas, a las realizadas por em pre­ sas cuyos mercados son menos diversificados y a las que enfrentan acceso más limitado a los m ercados de capitales. En consecuencia, la inestabilidad de la política cambiaria, si bien afecta a todas las exportaciones, tiene un sesgo negativo m ayor contra los productos no tradicionales (Díaz-Alejandro, 1975). El sesgo también alcanza a las em presas de propiedad nacional en com paración con las transnacionales. Estas últi­ mas, gracias a la diversidad de los m ercados de productos y financieros en que ope­ ran, están en condiciones de cubrirse m ejor de los riesgos cambiarlos. La existencia de inestabilidad, dados m ercados de capital im perfectos y restric­ ciones externas de financiam iento. también involucra cierta relación entre la política cam biaria y el nivel prom edio de la dem anda efectiva. La inestabilidad tiende a redu­ cir la tasa prom edio de uso de los recursos. Esta es una razón poderosa para evitar un tipo de cam bio que se apegue mucho a las fluctuaciones de corto plazo de los precios externos y de los m ovimientos de capital. Una política cam biaria que evita fluctua­ ciones extrem as del tipo de cambio, perm ite m antener un nivel más elevado de la dem anda efectiva y de actividad económ ica.1,1 Por tanto, tiende a posibilitar una m a­ yor tasa de uso de la capacidad instalada y a estim ular la inversión. En la com bina­ ción de efectos que produce, tiende a predom inar el efecto ingreso (por la m ayor tasa de uso y su estím ulo a la formación de capital) sobre el efecto del m ayor precio relativo de los bienes de capital importados en los períodos de bonanza. Un tipo de cam bio en un nivel “sostenible” a m ediano plazo permite también dism inuir el gasto de energía gubernam ental en la adm inistración de situaciones críticas de balanza de pagos. En síntesis, resulta conveniente, por una parte, que el tipo de cam bio se m odifique en form a continua y sim ultánea con la evolución prevista o program ada de la infla­ ción neta y, por otra, que se guíe por la tendencia m ostrada por las proyecciones de balanza de pagos (de pleno empleo), que busque atenuar la trasm isión de las fluctua­ ciones de corto plazo de los términos del intercam bio o de los m ovimientos de capi­

9.

E n la p rá c tic a , la re la c ió n es m u c h o m á s h e te ro g é n e a q u e el p re c io re la tiv o e n tre tra n s a b le s y n o tra n sa b le s . Al in te r io r d e lo s tra n s a b le s n o h a y u n p r e c io ú n ic o , d e te rm in a d o p o r el tip o d e c a m b io . H a y tr a s p a s o s d e c a te g o r ía e n tre im p o rta b le s y e x p o r ta b le s , a s í c o m o m o d ific a c io n e s e n la fro n te ra e n tre im p o rta b le s y n o tra n s a b le s . lo q u e d e te r m in a u n p e rfil m á s h e te ro g é n e o d e p re c io s re la tiv o s.

10. T ie n d e a p ro v o c a r u n im p a c to in fla c io n a r io m a y o r, lo q u e d e b e c o m p e n s a r s e c o n p o lític a s q u e f a v o re z c a n la e o n c e r ta e ió n d e p re c io s e in g re s o s . E n a u s e n c ia d e é s ta , la p o lític a e c o n ó m ic a se v e o b lig a d a a d e s c a n s a r e n e x c e s o s o b re la re s tric c ió n d e la d e m a n d a a g re g a d a .

F o r m a c ió n dl c a l h ai, y l n t o r n o macrolc g n ó m ic o

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tales hacia la econom ía nacional.11 La regulación del acceso al m ercado resulta crucial para atenuar los m ovim ientos desestabilizadores de capitales. Los casos de Brasil, Colombia, Japón y C orea del Sur durante los años sesenta y setenta son ilustrativos de las ventajas de un acceso controlado al mercado, mientras que A rgentina y M éxi­ co aportan ejem plos de los riesgos de un acceso libre. Chile, en los noventa, tam bién ha regulado la entrada de capital de corto plazo y, en cierto grad ó, ha m antenido una tradición de acceso controlado al mercado cambiario (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995).

ii) Las tasas de interés La tasa de interés es otra variable con significación m acroeconôm ica. La propuesta ortodoxa es que sea libre. En "países pequeños” , según ese enfoque, la liberalización de las tasas im plicaría su nivelación con la tasa internacional. En realidad, esto últi­ mo no se produce ni siquiera entre los países más desarrollados; com o por ejemplo, entre Estados Unidos y A lem ania Occidental durante los años ochenta. Las experien­ cias de liberación han dem ostrado que las tasas externa e interna no se igualan rápi­ damente, que las internas resultan inestables y muy superiores a las internacionales, y que los m árgenes de interm ediación interna (comisiones) son m arcadam ente m a­ yores durante largos períodos (Arellano. 1985; Frenkel, 1983; Ramos, 1986; M assad y Zahler, 1988; Sarmiento. 1985; y W erneck. 1988). La tendencia predom inante, por ejem plo en las liberalizaeiones de los años seten­ ta en Argentina, Chile y Uruguay, parece haber sido un deterioro del apoyo del siste­ ma financiero al desarrollo productivo. La inversión se ha visto enfrentada a tasas de interés muy fluctuantes y elevadas y a préstam os de corto plazo que deben renovarse repetidam ente. Por ejem plo, en Chile se generó un m ercado concentrado en opera­ ciones a 30 días plazo y que durante siete años, entre 1975 y 1982, operó con una tasa de interés muy inestable y con un valor real prom edio para las operaciones activas que se acercó al 40% anual. Ese resultado fue reforzado en los países en que, además, se liberalizaron los m ovim ientos de capitales (Bacha. 1986). Las propuestas de liberalización financiera fueron estim uladas por la insatisfacto­ ria experiencia con políticas crecientem ente intervencionistas y tasas de interés fuer­ tem ente subsidiadas. Esta últim a situación se dio, en especial, en países con inflación alta y tasas de interés nom inales bajas. En respuesta a esto, entre los países que lograron increm entar la inversión en los años setenta se observa que varios realiza­ ron reform as financieras, pero éstas tuvieron características heterodoxas; regularon

t 1. P a ra e v ita r in e s ta b ilid a d m o n e ta ria , la p o lítie a e a m b ia ria d e b e a c o m p a ñ a r s e d e m e c a n is m o s e s ta b iliz a d o r e s (e.rii/iic) o e s te r iliz a d o r e s (e.x-posi) y d e re g u la c ió n d e los m o v im ie n to s d e c a p ita le s v o lá tile s . V e r F fre n c h - D a v is ( 197 9 , c a p s . V I \ IX ); R e ise n ( 1 9 97). y u n a in te re s a n te p ro p o s ic ió n a lte r n a tiv a en D o rn b u s e h {1991 ).

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y ein a n za s

los m ovimientos de capitales y los préstamos internos orientándolos hacia bancos de inversión, los bancos centrales establecieron tasas reales de interés activas positivas, pero moderadas, y crearon canales de financiam iento de largo plazo. Brasil y C olom ­ bia siguieron este planteam iento; Chile tomó un cam ino sim ilar durante los sesenta. Durante los años ochenta y noventa hubo un resurgim iento de las reform as finan­ cieras, tanto aquellas relativas al mercado interno de capitales com o al m ovim iento de capitales. La tendencia ha sido seguir la ortodoxia más ingenua, repitiendo en buena m edida la experiencia del Cono Sur de los años setenta. La reform a consistió en la am plia liberalización de tasas de interés, de plazos de las operaciones y de asignación del crédito, y en la relajación de las regulaciones y la supervisión pruden­ cial sobre las instituciones financieras. Predom inó un am plio desconocim iento sobre los riesgos de generación de burbujas especulativas, selección adversa y riesgo m o­ ral. Es interesante notar cóm o la “ortodoxia financierista” le asignó un papel estraté­ gico a la liberalización del sector, sin considerar en el diseño de las reform as las peculiaridades del “producto” en cuestión, que puede llevar a un com portam iento de este m ercado diferente al de m ercados de bienes corrientes que operan al contado (Díaz-Alejandro, 1985; Stiglitz, 1994). El resultado ha sido un aum ento significativo de los ahorros financieros en el segm ento de corto plazo del mercado de capitales sin una contraparte de incremento del ahorro nacional; tasas de interés altam ente fluc­ tuantes; m árgenes de interm ediación interna más elevados, y supervisión prudencial débil. En el mismo sentido de privilegiar la dimensión financiera, operó el carácter de las nuevas relaciones que se establecieron con los bancos acreedores después de 1982. Cuando se exam inan los convenios suscritos con los bancos, se advierte un claro predom inio de los elem entos de carácter financiero por sobre los de naturaleza productiva. Esto incluye bonos de conversión de deuda (debt-equity swaps), cuyos subsidios im plícitos tendieron a estim ular la transferencia de firm as existentes en lugar de expandir la capacidad productiva. Adicionalm ente, la naturaleza del déficit fiscal que presentan muchos de los países de la región ya no se genera prim ordial­ mente en el exceso de gastos de consum o e inversión sobre los ingresos tributarios, sino en el pago de los intereses derivados del endeudam iento interno y externo. En la dim ensión interna, se registró un gran encarecim iento del financiam iento requerido por el fisco, con tasas reales excesivam ente elevadas. En la dim ensión externa, ade­ más del m ayor costo, se produjo en varios países una intensa estatización de la deuda externa. Este fenómeno fue más intenso en el Cono Sur, pues en los años setenta estos países habían privatizado en m ayor grado los ingresos de capitales. El sistem a financiero, sin duda, debe desem peñar un papel fundamental com o captador y distribuidor del ahorro. La cuestión central es cóm o se logra ese objetivo de m anera que contribuya al desarrollo productivo y a la estabilidad m acroeconôm ica, en vez de producir el efecto contrario. La liberalización indiscrim inada se ha mostra-

F o r m a c ió n d i: c a p it a i, y e n t o r n o m a c r o e c o n ô m ic o

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do ineficiente en el logro de ambos objetivos, en particular durante el proceso de ajuste (Díaz-Alejandro. 1985; Held, 1994; Ramos, 1986; Zahler, 1988). Es preciso cautelar que el funcionam iento del sistem a financiero no genere una desviación del ahorro hacia el consum o, la especulación y la concentración patrim onial, en lugar de dirigirse hacia la inversión productiva. El resultado está estrecham ente ligado a la naturaleza y secuencia de las reformas financieras. La reorganización del sistem a financiero debe apuntar a canalizar recursos hacia el ahorro y la inversión, en conexión directa con el aparato productivo. Esta es una función que, paradójicam ente, se ha debilitado a causa de las reformas neoliberales de los últimos años. Un nuevo enfoque debe responder adecuadam ente a las necesi­ dades de ligar el sistem a financiero al proceso de inversión interna y a la econom ía interna más que a los m ercados financieros externos; de contribuir a una m ayor esta­ bilidad económ ica (lo que im plica regular las tasas de interés, de m anera que no haya oscilaciones dem asiado abruptas, ni tasas reales de interés negativas, o exhorbitantem ente elevadas), y de desconcentrar el poder económico. Estos objetivos requieren un mercado de capitales más com pleto que el resultado estándar de las reform as neoliberales. Se necesita una institucionalidad que com ­ prenda un vigoroso segm ento de largo plazo del mercado financiero, para la finan­ ciación de la inversión productiva. Se necesita, tam bién, un m ayor acceso para las firmas pequeñas y m edianas y para los sectores de bajos y m edianos ingresos que típicam ente sufren la segm entación social del m ercado de capitales. Requieren de este m ercado para enfrentar em ergencias, para la inversión en educación y capacita­ ción y para el desarrollo de actividades productivas y su m odernización. Se requiere, por tanto, la creación de entidades especializadas de crédito y de m ecanism os de garantía para realizar lo que el mercado suele ser incapaz de hacer espontáneam ente. La prioridad en este terreno no debe consistir en subsidiar el costo del crédito, sino en favorecer el acceso al financiam iento de largo plazo a tasas de interés “norm ales” , así com o a los restantes recursos que no poseen esos sectores de bajos y m edianos ingresos: tecnología, ciertos insumos y servicios conexos, canales de com ercialización e infraestructura.

iii) Política de comercio exterior y efectos macroeconômicos La política de com ercio exterior ejerce cuatro efectos m acroeconôm icos que desea­ mos destacar aq u í.12 El proteccionism o excesivo restringe la inversión y su producti­

12. E x c lu ir e m o s el e íe e lo s o b re el tip o de c a m b io d e e q u ilib rio p o rq u e p u e d e s e r r e c o g id o fá c ilm e n te p o r u n a p o lític a c a m b ia r ia p r o g ra m a d a y p o r in c e n tiv o s c o m p e n s a d o r e s a la s e x p o r ta c io n e s (F fr e n c h - D a v is . 1979. c a p . V III). T a m p o c o c o n s id e ra re m o s el im p a c to q u e el g ra d o d e a p e rtu ra e x te r n a tie n e s o b re la tr a s m is ió n d e la in e s ta b ilid a d e x te r n a , lo q u e ta m b ié n p u e d e te n e r a lc a n c e m a c ro e c o n ô m ic o .

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

vidad al encerrar la producción dentro de las fronteras nacionales. Esa fue la tónica predom inante en Am érica Latina desde la crisis de los años treinta. El prim er punto se refiere a que la protección de la econom ía nacional en los decenios pasados se solió identificar exclusivam ente con las políticas sustitutivas de im portaciones. Así, se dio lugar al costoso error de proteger la sustitución de im ­ portaciones: a) sin consideración a sus efectos negativos sobre los precios relativos enfrentados por los productores de exportables (sesgo antiexportador); b) desaprove­ chando el apoyo que la expansión de exportaciones podría involucrar para una susti­ tución más eficiente de las im portaciones (com plem entariedad entre am bas por econom ías de escala y especialización), y c) sin estim ular la innovación tecnológica que habría resultado de exportaciones no tradicionales dinám icas y de reducir gra­ dualm ente la habitual protección excesiva a la producción de importables (Bhagwati, 1978; Fajnzylber, 1990). Estas limitaciones se hicieron sentir en los p a l s de m anera creciente en los años sesenta. El atraso tecnológico, la subutilización de econom ías de escala y la am plia­ ción de la brecha entre precios internos y externos de ciertas m anufacturas se torna­ ron más visibles. Así, a m edida que los países de la región avanzaban hacia una econom ía sem iindustrializada, la prom oción de exportaciones adquiría una prioridad creciente (Ffrench-Davis, 1979, cap. VIH; Prebisch, 1963 y 1977). Sólo cuando las consecuencias se em pezaron a sentir fuertem ente, con variados rezagos, los países recurrieron a exoneraciones aduaneras, diversas formas de draw -back y subsidios. El costo de no actuar oportunam ente para activar la prom oción de exportaciones no puede definirse en form a aislada del grado de avance nacional en la sustitución de im portaciones y en las condiciones que caracterizan a los m ercados externos. A m a­ yor grado de avance del proceso sustitutivo, m ayor prioridad reviste la com plem entación con la prom oción de exportaciones. La oportunidad con que se reconozca esa situación tiene un im pacto determ inante sobre la eficiencia de la interrelación con los m ercados internacionales, el que se acentúa aceleradam ente en la m edida que se trate de econom ías relativamente más pequeñas. Por otra parte, el grado de apertura de los m ercados internacionales afecta la viabilidad de las políticas sustitutivas de im porta­ ciones y de exportación. Durante los años sesenta y parte de los setenta, los países en desarrollo encontraron, progresivam ente, m ercados en expansión y más accesibles para sus exportaciones; por tanto, se tom aron más costosas las políticas que desapro­ vechaban esa oportunidad. El segundo punto es que la liberalización indiscrim inada de las im portaciones, en el marco tradicionalm ente im perante en Am érica Latina, cam bia los precios relativos del m ercado y las disponibilidades de bienes y variedades de éstos en favor del con­ sumo. Junto con las nuevas facilidades crediticias existentes en un m ercado financie­ ro liberalizado, se produce un desplazam iento del ahorro hacia el consum o. De hecho, en virtud de las reform as de los años setenta del sistem a financiero en el Cono Sur, o

F o r m a c i ó n dh c a p it a l y e n t o r n o m a c r o e c o n ô m i c o

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más tarde en el resto de Am érica Latina, éste captó una proporción del ahorro total notoriam ente mayor, pero luego una parte significativa de esos fondos la reorientó al consum o, lo que redujo el ahorro nacional efectivo (Zahler, 1988). Es ilustrativo que en su apertura a la econom ía internacional, países com o Brasil, Colombia, Corea y Taiw án no hayan liberalizado indiscrim inadam ente las im portaciones de bienes de consum o (Sachs, 1987; W estphal. 1992). ¿De qué le sirve al “consum idor” enfrentar una gran variedad de productos y precios internacionales, si ello incide negativam en­ te sobre la tasa de ahorro e inversión nacional, y si en su dim ensión de productor está cesante o quebrado? Por ello, es recom endable utilizar una gradualidad y secuencia de políticas que involucren estím ulos positivos netos; por ejem plo, un m ayor incentivo en la dem an­ da de recursos a través de la prom oción de exportaciones, en vez de los súbitos im ­ pulsos negativos de la desustitución de im portaciones, respaldado por un sistem a financiero dirigido al desarrollo productivo. Se trata, en fin, de prom over en forma arm ónica la producción de exportables y sustitutos de im portaciones eficientes, y un proceso dinám ico de inversiones (Ffrench-Davis, 1979, cap. VIII). La fuerza relativa de los estím ulos positivos y negativos determ ina si el ajuste se realiza por debajo o en la frontera productiva o curva de transform ación, y cuánto dem ora esta frontera en tom ar un curso ascendente (cap. III). En tercer lugar, la liberalización indiscrim inada de las im portaciones, en rubros en los que la diferenciación del producto es im portante, contribuye a segm entar la dem anda interna en diversas variedades y a dificultar la operación de los productores locales. Esto es im portante en rubros com o los bienes de consum o durables y sus partes y piezas, en los que haya econom ías de escala y especialización. Por tanto, la política com ercial debe conciliar la com petencia externa con el aprovecham iento local de estas econom ías de escala y especialización. Una transición con predom inio de la prom oción de exportaciones, con liberalización gradual de im portaciones, con equilibrios m acroeconôm icos integrales y con políticas m esoeconóm icas efectivas, contribuye a una histéresis positiva. Finalmente, en un mundo de "información limitada” (Arrow, 1974), un atributo que poseen los aranceles selectivos y los incentivos a las exportaciones es que contribuyen a hacer más visible en el mercado la presencia de rubros en los cuales hay oportunida­ des de inversión. Y este es un factor movilizador del ahorro y la formación de capital. En otros términos, un uso eficiente (que obviamente implica moderación) del perfil arancelario y de incentivos a las expoliaciones, permite no sólo reasignar los recursos, sino que también puede contribuir a expandir la frontera productiva. El tipo de cambio debe jugar, asim ismo, un papel central en una econom ía en proceso de apertura hacia m ercados externos. La estabilidad relativa del tipo de cam ­ bio real es crucial para prom over la adquisición de ventajas com parativas en la pro­ ducción de transables nuevos o no tradicionales, y m oderar la repentina desustitución

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

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de im portables. La liberalización indiscrim inada de la cuenta de capitales pareciera ser inconsistente con esos objetivos. A m érica Latina necesita insertarse activamente, de m anera selectiva, en la econo­ m ía mundial. Requiere un esfuerzo sistem ático de expansión de sus exportaciones que logre penetrar los m ercados externos con precios rem unerativos. Este es un in­ grediente efectivo para prom over el desarrollo productivo nacional. En ese marco, la tarea de adquisición de nuevas ventajas com parativas resulta crucial, creando nuevas oportunidades de inversión en el m ercado e intensificando la innovación producti­ va.13 La participación en acuerdos com erciales preferenciales en la región puede con­ tribuir a la adquisición de ventajas com parativas. Una inserción selectiva en la cuenta de capitales tam bién se requiere para privilegiar flujos que fortalezcan la inversión productiva y desalienten los ingresos volátiles que generan inestabilidad m acroeco­ nômica.

c.

Fuerzas productivas y financierism o

Un rasgo distintivo del manejo m acroeconôm ico de las naciones desarrolladas y de los países sem iindustrializados más exitosos, ha sido el predom inio de las dim ensio­ nes “productivas” por sobre las “financieras”. El desarrollo es liderado por aquéllos, con los aspectos financieros puestos a su servicio. Es una correlación de políticas opuesta a la del enfoque m onetario y al de las tesis de liberalización y profundización financiera. Com o ya se señaló, el fenóm eno del “financierism o” se tornó particularm ente intenso en los países del Cono Sur de Am érica Latina ya en los años setenta (Bacha y Díaz-Alejandro, 1983).14 Su predom inio estuvo asociado preferentem ente a la pre­ sencia de dos factores principales. Primero, la fuerza de las nuevas propuestas se fortaleció, en parte, con la presencia de las políticas vigentes en los años precedentes, y la acentuación de tendencias inflacionarias, estim uladas por el shock petrolero de 1973, agravó los efectos negativos de la "represión financiera” m anifestada en tasas de interés congeladas, cuyo valor real se tornó rápidam ente negativo; entonces, el increm ento del volum en de crédito dem andado agrandó la brecha con la oferta dis­ ponible. La o rtodoxia ingenua, inspirada por un auge académ ico de las ideas neoliberales, se vio reforzada así en sus propuestas de acelerar la liberalización fi­ nanciera, cualesquiera fuesen las coyunturas económ icas im perantes en cada país.

13. P o r ra z o n e s d e e s p a c io , se e lim in ó u n a s e c c ió n c o m p le ta d e e s te a rtíc u lo s o b re el le m a : “ O p o r tu n id a d e s d e in v e rsió n y a d q u is ic ió n d e v e n ta ja s c o m p a ra tiv a s " . 14. “ L a o r to d o x ia p rá c tic a e s m ás d o g m á tic a . S e e n c a rn a e n los e d ito ria le s d e la p r e n s a d e n e g o c io s , en los e je c u tiv o s ta n to d e l s e c to r p ú b lic o c o m o d e l p riv a d o |...J y en a lg u n o s d e lo s c a te d r á tic o s m á s a m b ic io s o s p o lític a o f in a n c ie ra m e n te " . V é a se B a c h a y D ía z -A le ja n d ro (1 9 8 3 ). p. 16.

F o r m a c i ó n ni: c a p i t a i , y i m o k n o m a c r o e c o n o m i c »

41

Las reformas llevadas a cabo, principalm ente en el Cono Sur, derivaron en el establecim iento de bancos sin debidas garantías, excesivos autopréstam os a los due­ ños de las em presas financieras, un mercado con plazos de operación muy cortos, y tasas de interés muy inestables y con brechas sustanciales entre tasas activas (de préstam os o colocación) y pasivas (de depósitos o captación). Esto derivó en una acentuación de la influencia de los factores de corto plazo por sobre los de largo plazo, con un increm ento de la inestabilidad interna, lo que reper­ cutió negativam ente sobre el sector productivo; y en un auge del crédito para el consum o (y para el consum o importado en los países que liberalizaron sus im porta­ ciones). Entonces, la reforma financiera fue muy funcional a un increm ento de las im portaciones de bienes de consum o, con un creciente déficit externo, lo que com o contrapartida debilitó el aparato productivo interno {véase el cap. III). La creciente conexión con el sistem a financiero internacional facilitó una desconexión con las necesidades del sistem a productivo interno, y prom ovió la fuga de capitales en los mom entos de dificultades internas. Por otra parte, y éste es el segundo factor, los agentes económ icos vinculados a la esfera financiera lograron una m ayor influencia general, tanto en las em presas públi­ cas com o en las privadas, y en los ministerios y otras reparticiones gubernam entales. Esta situación impuso, también en esos niveles, el predom inio del cortoplacism o por sobre las preocupaciones tradicionales en el área de la productividad y el desarrollo productivo. En los m ercados especulativos, com o lo ha señalado Arrow (1974), una parte considerable del esfuerzo de los agentes económ icos se concentra en adquirir información para beneficio individual y resulta en una redistribución de suma cero, o incluso negativa debido al uso de recursos reales en ese esfuerzo. En el plano distri­ butivo también la desregulación indiscrim inada tendió a ser concentradora de las oportunidades a favor de sectores con mejor acceso al sistem a financiero. Un capítulo aparte corresponde al de la relación entre el m ercado interno y exter­ no de capitales. La apertura total al exterior indudablem ente puede desarticular cual­ quier esfuerzo integral de estabilización interna y estim ular la fuga de capitales (Dornbusch, 1983). De hecho puede im plicar integrarse a los segmentos más especu­ lativos de los m ercados del mundo desarrollado {ver cap. V). En contraste, la inser­ ción con el exterior debe estar dirigida a prom over los ingresos de capitales de largo plazo, acompañados de acceso a tecnologías y m ercados externos.

Capítulo III La

l ib e r a l iz a c ió n c o m e r c ia l y e l c r e c im ie n t o :

EXPERIENCIAS RECIENTES EN AMÉRICA LATINA*

In t r o d u c c ió n

Un gran núm ero de países de América Latina se em barcó en procesos de liberaliza­ ción com ercial en los últimos años. La prim era experiencia sostenida en este sentido en los últimos decenios fue la de Chile, país que com enzó un proceso de liberaliza­ ción en los años setenta que llevaría a su economía, hacia fines de esa década, a ser una de las más abiertas del mundo. A partir de mediados de los años ochenta, luego de más de m edio siglo de políti­ cas proteccionistas, surgió una tendencia que indicaba un giro radical en la estrategia de desarrollo y en las políticas de varios p a l s . Ya en 1983 Costa Rica había iniciado un tránsito gradual desde un modelo de sustitución de im portaciones al nivel nacio­ nal y centroam ericano hacia uno de inserción más dinám ica en la econom ía interna­ cional. Luego, en 1985, Bolivia y M éxico iniciaron liberalizaciones com erciales relativam ente rápidas. Al com enzar la década actual, varios p a l s se agregaron a esta tendencia, inclu­ yendo Argentina, Brasil, Perú y Venezuela. Incluso Colombia, que en 1990 había adoptado un program a gradual de apertura de la econom ía, que debía llevarse a cabo en cuatro años, en 1991 decidió acelerar la liberalización y com pletarla en 1992. Es evidente, entonces, que, con diferentes grados de celeridad, los países de la región han dado un gran viraje histórico. En este capítulo nos concentram os en los procesos de liberalización de las im por­ taciones, en el contexto en que se realizaron y sus efectos más directos. La sección 1 resume las principales reformas com erciales llevadas a cabo en los p a l s , finalizando con un análisis de las reform as de Chile y México. La sección 2 revisa parte de la volum inosa literatura sobre las econom ías exportadoras de Asia

C o a u lo r M a n u e l A g o sin . P u b lic a d o en J o u r n a l o f fn te r a in e r ie a n S tu d ie s a n d W o r ld A ffa ir s . v o l. 3 7 . N ° 3. o to ñ o . 1 995. V e rs ió n re v is a d a y a c tu a liz a d a d el a r tíc u lo p u b lic a d o e n R e v is ta d e la C e p a l N ° 5 0 . a g o s to d e 1993. A g r a d e c e m o s los v a lio s o s c o m e n ta rio s tic O s e a r A llim ir. H é c to r A s s a e l. R e n a to B a u m a n n . R o b e n D e v lin . W in s to n F rils e h . J o r g e K atz . B e rn a rd o K o s a e o li. C a rlo s M a s s a d . J o rg e M a lla r. W ils o n P e re s. J o s e p h R a m o s . J a im e R o s V G e rt R o s e n th a l.

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M a c r o e c o n o m i a , c o m e r c i o y tin a n / a s

oriental (Corea del Sur, Taiwan y, más recientem ente, Indonesia, M alasia y Tailandia) para contrastar las experiencias más actuales de los p a l s con otras de más larga dura­ ción y de carácter notoriamente distinto. Las mayores diferencias entre las liberalizad o n es en los p a l s y los procesos de apertura económ ica de los países asiáticos radican en que, mientras la mayoría de los program as de liberalización latinoam ericanos se han realizado en forma rápida y en un contexto de pasividad del Estado, en Asia oriental la apertura fue un largo proceso, liderado por el Estado en la construcción de un aparato productivo orientado hacia los m ercados internacionales. Cuando se libe­ ralizaron las im portaciones en Asia, la transform ación estructural de la econom ía ya había avanzado y las exportaciones de manufacturas exhibían un prolongado dina­ m ismo. A ello se agregaba, en general, una situación m acroeconôm ica real equili­ brada y tasas de inversión más elevadas. En contraste, los drásticos program as de liberalización de las importaciones llevados a cabo en los p a l s se sitúan al inicio de sus estrategias de internacionalización y, con frecuencia, coinciden con procesos de es­ tabilización recesivos y con una tasa de formación de capital baja. La sección 3 expone un m arco analítico donde se presentan estilizados los dis­ tintos cam inos seguidos por los p a l s y los países de Asia oriental. A dem ás, se exam inan algunos de los elem entos clave de los program as de reform a a la luz de las condiciones requeridas para una apertura dinam izadora del desarrollo de largo plazo. Es evidente que, en el actual contexto mundial, el logro de la com petitividad sistém ica y una inserción más dinám ica en los m ercados mundiales se ha convertido en condición indispensable para lograr un desarrollo sostenido. Para esto, se precisa­ ba reducir las altas y frecuentemente arbitrarias restricciones a las importaciones. A pesar de su desprestigio actual, es indudable que la estrategia de sustitución de im portaciones cum plió un papel histórico clave que es preciso rescatar: aun conside­ rando las ineficiencias con que se llevó a cabo, ésta dejó a los países de la región, en particular a aquellos de m ayor tamaño, con un sector m anufacturero im portante y que en algunos casos ha sido la base de un proceso posterior de industrialización más eficiente y orientado hacia la com petitividad internacional (Cárdenas, Ocarnpo y Thorp, 2000). De hecho, hasta com ienzos de los años ochenta, varios países (espe­ cialm ente Brasil, Colom bia y M éxico) ya transitaban hacia un m odelo en que la prom oción de exportaciones m anufactureras había adquirido una im portancia cen­ tral en su estrategia de desarrollo. Com o se verá más adelante, aun después de la liberalización mexicana, fueron los sectores ya establecidos los que lideraron el cre­ cim iento de las exportaciones manufactureras. Y com o lo indica la experiencia chile­ na, la liberalización indiscrim inada de importaciones, más que dar pie a ganancias generalizadas de eficiencia, conduce por muchos años a una contracción relativa del sector m anufacturero, a la quiebra de un núm ero elevado de em presas y a una vigo­ rosa expansión de las exportaciones, pero intensas en recursos naturales y con poco

L a IJB H R A IJ/A C IO N C O M hR C IU .

I i ( RI ( [ M l h \ ] n

45

arrastre sobre el resto de la econom ía.1 Sin embargo, está claro que los países de la región dem oraron dem asiado en realizar la transición y algunos de éstos insistieron en un proteccionism o a ultranza de cualquier bien que pudiera producirse nacional­ mente. Es indudable que esto constituye (hoy día) un obstáculo al desarrollo. El problem a fundamental de las políticas proteccionistas del pasado era que, al final, term inaban siendo generalm ente tan arbitrarias, que los responsables de las políticas no sabían qué estaban incentivando y con qué propósito (Ffrench-Davis, 2004, cap. III, Fritsch y Franco, 1993, p. 32). Las políticas proteccionistas pasadas, tanto en Am érica Latina com o en otras regiones, fueron generalm ente utilizadas por intereses privados, rentistas, que buscaban ganancias de capital. En muchos casos no produjeron beneficios sociales evidentes y las estructuras industriales resultantes ten­ dieron a ser poco com petitivas internacionalm ente y siguieron dependiendo indefini­ dam ente de la protección gubernam ental. Debe reconocerse, sin em bargo, que en diversos casos permitieron el establecim iento de sectores industriales que han servi­ do de base a una forma posterior de desarrollo más fuertem ente orientada hacia la com petitividad internacional. Además, constituye un desconocim iento sorprendente de la historia económ ica al ignorar el crecim iento del p i b y que los estándares de vida m ejoraron rápidam ente durante el período de industrialización por sustitución de im portaciones ( i s i ) , particularm ente entre 1950 y 1980 (Ffreneh-D avis, M uñoz y Palma, 1997). Sin em bargo, la i s i estaba agotándose com o fuente de desarrollo soste­ nido; sin duda, necesitaba reformarse. El éxito de una reform a comercial requiere que el valor agregado por la creación de nuevas actividades sea m ayor que el "desagregado” por la destrucción de éstas. Esto tiende a asociarse con un aum ento de las exportaciones más significativo que la baja en la sustitución de im portaciones;2 que las exportaciones derram en efectos po­ sitivos sobre el resto de la economía, lo que dependerá del grado de diversificación y valor agregado que éstas tengan; y que la com petitividad internacional se logre con aum entos continuos de la productividad en lugar de salarios bajos y subsidios o exen­ ciones tributarias crecientes. Por eso, es indispensable que la apertura de la econom ía se haga de m anera que no involucre la destrucción indiscrim inada de la capacidad instalada existente y que perm ita una efectiva reconversión de las actividades productivas. Una condición 1.

E n C h ile , u n a e x p a n s ió n p r o m e d io d e IO C d el q u a n tu m e x p o rta d o e n 1 9 7 3 -8 9 fue a e o m p a ñ a d a d e u n a u m e n to d e s ó lo 1.6A d e l re s to d el

pul

C o n eM o. el c r e c im ie n to e c o n ó m ic o a n u a l a p e n a s p ro m e d ió 2 . 9 C . V e r F lr c n c h -

D a v is (2 0 0 4 . ca p . V I). El c a s o d e A m é r ic a L a tin a se e x a m in a e n F f r e n c h - D a v is (2 0 0 5 , c a p . V ). 2,

E s to n o s ig n ific a q u e la s u s titu c ió n d e im p o rta c io n e s d e b a s e r d e s e c h a d a . M ie n tr a s m á s g ra n d e se a el m e r c a d o n a c io n a l, m a y o r se rá el á m b ito p o te n c ia l d e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s . E s to se r e fle ja en q u e la s e x p o r ta c io n e s d e p a ís e s c o m o E s ta d o s U n id o s \ J a p ó n >óio r e p r e s e n ta n a lre d e d o r d e 10% d e su

p ib

.

L o q u e e s n o v e d o s o e n la

n u e v a e s tr a te g ia de d e s a rr o llo , e^ la id e a q u e la s e m p r e s a s p r o d u c to r a s d e b ie n e s y s e rv ic io s , y a sea p a ra lo s m e r c a d o s n a c io n a le s c o m o p a ra io^ m le r n a c io n a le s , d e b e n to rn a rs e p r o g r e s iv a m e n te c o m p e titiv a s d u r a n te el p e r ío d o d e a p r e n d iz a je . E s to se lo g ra , en p a rle , c o n la e x p o s ic ió n a la c o m p e te n c ia e x le rn a .

46

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

crucial es la gradualidad del proceso, asociada a la capacidad efectiva de respuesta de los diversos agentes económicos frente a los cambios inducidos por políticas pú­ blicas. Es necesario tam bién que este proceso sea acompañado por un cam bio soste­ nido y confiable de precios relativos favorable a la producción de exportables, y por la creación o m ejora de los m ercados e instituciones indispensables para el aum ento constante de la productividad. Eso incluye capacitación laboral, m ejoram iento de la infraestructura, incentivos a la innovación tecnológica, desarrollo de segm entos de largo plazo de los mercados de capitales, y fortalecim iento de la capacidad de nego­ ciación para el acceso a m ercados externos. Com o se puede constatar, este criterio no ha sido, en general, el elegido por los p a l s que se han lanzado a la liberalización com ercial (Damill y Keifman, 1992). Los enfoques específicos adoptados han tendido a ser abruptos y han m ostrado graves im perfecciones en tres campos decisivos. Prim ero, aperturas unilaterales, que tienen sentido en una econom ía mundial abierta, dinám ica y competitiva, pero que son menos aconsejables en una econom ía donde el proteccionism o sigue siendo activo y hay una fuerte tendencia a la formación de bloques com erciales regionales (Cepal, 1998, cap. II). Segundo, este proceso está basado en ventajas com parativas estáticas y ga­ nancias de corto plazo en la asignación de recursos, pero los beneficios se reducen o revierten si se concentra en áreas de actividad con mercados poco dinám icos y m e­ nos intensivos en innovación tecnológica. Tercero, en los m ercados financieros y en la cuenta de capitales la desregulación ha entorpecido la reasignación de recursos que se buscaba con la liberalización com ercial, al generar (en las condiciones im pe­ rantes en los noventa) m arcadas apreciaciones cam biarias y altas tasas de interés reales. Ambas desincentivan la inversión productiva requerida para alcanzar la trans­ formación estructural y hacen que los recursos se alejen de la producción de transables y se concentren más en la inversión puramente financiera. Las recom endaciones convencionales de política económica, que suelen susten­ tarse teóricam ente en una versión simple del m odelo de Heckscher-Ohlin-Sam uelson, avalan una tray ecto ria com o la seguida por C hile, en la que la liberalización indiscrim inada de las im portaciones lideró el proceso de reforma. Esta concepción tuvo tam bién una fuerte influencia sobre los procesos posteriores de reform a com er­ cial en la región. Las nociones que subyacen a este enfoque son que la liberalización de las im portaciones conducirá a una rápida asignación de recursos hacia la produc­ ción de exportables, que la eficiencia neta de la econom ía aum entará al exponer a los productores nacionales a la com petencia internacional, y que se em pujará a los secto­ res sustituidores de im portaciones, frecuentemente m onopolistas, a aprovechar eco­ nom ías de escala orientándose hacia los m ercados externos. Com o se verá m ás adelante, la experiencia de Chile indica que, en la práctica, estas suposiciones no se cum plen desde un inicio y que el resultado inm ediato de la liberalización abrupta es la quiebra o jibarización de un segm ento significativo del sector sustituidor de im ­ portaciones y sólo el aumento parcial de su eficiencia o de su escala de producción.

L

a

L .IB K R A L IZ A C IÓ N ( O M K K d A L Y UL C R I-X /IM IH N TO

47

Algunas contribuciones teóricas recientes arrojan luz acerca de las políticas co­ merciales más apropiadas para im pulsar el desarrollo. Por una parte, un análisis cui­ dadoso de la noción que la liberalización de las importaciones necesariamente conduce a ganancias en eficiencia técnica, ya sea por la vía de fom entar un m ayor esfuerzo por alcanzar los niveles de los com petidores externos o por la de prom over escalas m ayores de producción (y así aprovechar econom ías de escala), revela que los su­ puestos de com portam iento y de estructura de m ercados que es necesario hacer para llegar a estos resultados son muy poco realistas (véase Rodrik, 1992; 2001). La existencia de m ercados protegidos y ganancias extraordinarias asociadas con la protección puede ser un incentivo (y sum inistrar los recursos financieros en situa­ ciones típicam ente caracterizadas por restricciones al crédito) para incurrir en las pérdidas iniciales que conlleva adquirir la inform ación necesaria para incursionar en los m ercados internacionales (Krugman. 1984). Por tanto, la protección de m onopo­ lios nacionales puede incluso ser una herram ienta para fom entar las exportaciones, salvo que se establezcan barreras que impiden la exportación, lo que ocurrió con frecuencia en los decenios precedentes. Los sesgos antiexportadores tuvieron una influencia decisiva. Sin em bargo, su rem oción puede hacerse reduciendo brusca­ mente la protección del mercado interno, o gradualm ente en form a aislada, o progre­ sivam ente acom pañado de la remoción del sesgo antiexportador con incentivos a la exportación. Es evidente que había más de una opción y se tendió a escoger la menos apta desde un punto de vista de eficiencia económica. Es probable que el m antenim iento de niveles altos de protección durante períodos dem asiado largos induzca a los productores nacionales protegidos, sin competencia interna ni exigencias de productividad creciente, a tom ar parte de sus ganancias monopólicas en la forma de menores esfuerzos de reducción de costos. Por tanto, la política más apropiada sería la de anunciar de antemano una reducción del arancel durante un determinado período (el cual debe cumplirse estrictamente para evitar la erosión de la credibilidad y para no incentivar el comportamiento oportunista), con el fin de asegurar un mercado suficientemente atractivo como para que los esfuerzos por bajar los costos sean remunerativos y, al mismo tiempo, que los productores nacionales efectivamente hagan esfuerzos por tornarse internacionalmente competitivos. Aquí ya estam os en otro marco teórico, bastante alejado de los supuestos sim plis­ tas del m odelo convencional de las ventajas com parativas. Es justam ente hacia estas realidades que las “nuevas teorías" apuntan su mira analítica (Krugm an, 1986 y 1988; Ocam po, 1991). Estas teorías surgieron a fines de los años setenta y com ienzos de los ochenta con el propósito de incorporar al análisis teórico algunos aspectos de la realidad de los cuales hace abstracción el m odelo neoclásico de las ventajas com pa­ rativas; en particular, la com petencia im perfecta y la diferenciación de productos. Desde el punto de vista de los países en desarrollo, los aspectos más relevantes de estas teorías son los relacionados con fenóm enos com o las econom ías de escala está­ ticas y dinámicas.

48

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y finanzas

La presencia generalizada de estos fenómenos en las m anufacturas y servicios m odernos indica que la distribución internacional de la producción está determ inada, en parte, por procesos históricos y no por características difícilm ente m odificables de la realidad económica, com o lo son la dotación de factores. Es así como, en secto­ res donde las econom ías de escala son im portantes (una buena proporción de las m anufacturas), aquellos países con m ercados nacionales de m ayor tam año tendrán ventajas iniciales de costos sobre sus com petidores, y el com ercio internacional sólo ahondará la brecha inicial de costos (Krugman, 1987a). En presencia de econom ías de escala estáticas, la protección del m ercado nacional o regional, al perm itir aum en­ tos en las escalas de producción y una dism inución de los costos m edios, puede incluso ser una eficiente y eficaz política de prom oción de exportaciones (ver Krugman, 1984 y Ffrench-Davis, 1980). Por otra parte, en sectores donde los costos medios dependen del núm ero de veces que se produce un bien (en otras palabras, donde existen economías de escala diná­ micas, o de aprendizaje), la protección temporal del m ercado nacional puede prom o­ ver no sólo la com petitividad dentro de dicho mercado, sino tam bién en m ercados internacionales (Krugman, 1987b). El fenómeno de economías de aprendizaje es de especial im portancia para los países en desarrollo, ya que sus industrias suelen estar muy rezagadas con respecto a la frontera tecnológica mundial. Estas nuevas vertien­ tes teóricas sugieren que es posible alcanzar dicha frontera, pero para ello se requiere de políticas com erciales e industriales activas, algo que las conclusiones del m odelo convencional de com ercio rechazan. Las ventajas comparativas son, entonces, adquiribles. La política económ ica en países en desarrollo no consiste sólo en asegurar una asignación óptima de recursos existentes, sino que, principalmente, en prom over la expansión de la frontera producti­ va para lograr, progresivamente, en el plazo más corto posible, la competitividad inter­ nacional en un rango creciente de bienes y servicios. Esto puede implicar la protección del mercado local o subsidios a la producción o a las exportaciones, políticas que, sin duda, representan un costo estático para la sociedad y una pérdida de bienestar presen­ te. Pero para evaluar adecuadamente la bondad de las políticas económicas, también es necesario intentar medir las ganancias de bienestar futuro que éstas pueden conllevar.

1.

L O S PR O G R A M A S DE LA L IB E R A L IZ A C IÓ N C O M E R C IA L EN A M É R IC A L A T IN A

Desde la crisis de la deuda, muchos países de la región han llevado a cabo reformas de liberalización comercial. Ocho de los nueve países que figuran en el cuadro 111.1 -e s decir, todos a excepción de Costa R ica- introdujeron reformas que pueden ca­ talogarse de drásticas y abruptas. Es más, en siete de estos ocho países - a excepción de C h ile- la liberalización de las im portaciones se llevó a cabo en un período de dos o tres años (1989-90 a 1992-93). En Argentina, el grueso de la liberalización de las

L \ l.IIS I-k A L IX A C IO N C O M h R C I \ I . Y I I ( R I C 1 M I L M H

49

im portaciones se efectuó en abril de 1991. En el caso chileno, el proceso de liberali­ zación tomó cinco años y m edio (fines de 1973 a mediados de 1979). En mayor o menor medida, las reformas implicaron el desmantelamiento de las res­ tricciones cuantitativas y una rebaja sustancial de los aranceles. En general, han involucrado un cambio sustancial respecto a la protección arancelaria vigente antes de las reformas y una disminución radical de la dispersión de la protección efectiva. No obstante, ningún país ha adoptado un arancel cero aún, y sólo Chile tiene un arancel uniforme. Estas tendencias en las políticas com erciales de la región han sido com plem enta­ das por acuerdos bilaterales o multilaterales de libre com ercio que cubren un amplio espectro de productos (ver Ffrench-Davis, 2005, cap. V).3 En varios países de la región, la liberalización comercial estuvo acom pañada de una liberalización de la cuenta de capitales. En las condiciones im perantes desde com ienzos de los años noventa hasta 1998, en que los m ercados internacionales de capital nuevam ente evaluaron en form a positiva a los p a l s , la liberalización de la cuenta de capitales promovió apreciaciones cambiarias importantes (Calvo, Leiderman y Reinhart, 1993; Cepal, 1998, cap. XI). en circunstancias que la reforma com ercial hacía im perativo lo opuesto: una depreciación com pensadora. Algunos países (Chile y C olom bia) fueron más exitosos que otros en resistir las tendencias a la apreciación; pero para esto recurrieron a controles cam biados, encajes sobre los ingresos de capi­ tales, y a otras medidas heterodoxas de "ingeniería financiera” (ver cap. V, y Agosin y Ffrench-Davis, 2001). Enseguida se describirán las reformas im plem entadas en dos países de la región. Se han elegido los casos de Chile y M éxico porque sus reform as se han m antenido durante un período extenso, com o para que sus efectos se reflejen en resultados eco­ nómicos. proporcionando así una base para una evaluación de su im pacto sobre el crecim iento y la inversión.

a.

Chile

La liberalización com ercial chilena es la más antigua en la región y la que se ha aplicado con m ayor persistencia. A fines de 1973, antes de la iniciación de las refor­ mas. el com ercio exterior chileno estaba altam ente intervenido: los aranceles nom i­ nales prom ediaban 94% y tenían una dispersión que iba del Off al 750%; existía un sinnúm ero de restricciones no arancelarias, com o altos depósitos previos para el 60% de las im portaciones y la autorización a discreción del Banco Central de la exención

3.

H a s t a j u n i o d e 19 C>() p r e d o m i n a b a o s t e n s i b l e m e n t e la o p i n i ó n d e q u e los a c u e r d o s de in t e g r a c i ó n d e b í a n s e r d e un a l c a n c e pa r c i a l y m u y l i m i t a d o , al vMilo de los M g c n i e s e n la A s o c i a c i ó n L a t i n o a m e r i c a n a d e I n t e g r a c i ó n . H1 e n f o q u e a n a l í t i c o p r e d o m i n a n t e er a q u e los b l o q u e s c o m e r c i a l e s e r a n i n e f ic i e n te s v u n o b s t á c u l o al c o m e r c i o m u n d i a l . L a I n i c i a t i v a p a r a las A m ér i ca '- del p r e s i d e n t e B u s h c a m b i ó r a d i c a l m e n t e e s a c o n c e p c i ó n y h o y las a u t o r i d a d e s p a r e c e n h a b e rs e o l v i d a d o d r las p r c o t u p a e i o n e s r e s p e c t o d e la dc-o u c i ó n d e c o m e r c i o .

C u a d ro II I.l A M ÉR IC A L A T IN A (9 países): R E SU M E N D EL PR O C E S O DE A PE R T U R A C O M E R C IA L Arancel máximo

Inicio País

del programa

Inicial

Fines de 1993

Números de niveles

Inicial

Arancel promedio

Arancel m áximo

Fines de 1993

Inicial

Fines de 1993

Números de niveles

Arancel promedio

Mediados de 1996

Variación del tipo de cambio real3

Argentina11

1989

65

30

3

CD CO

15e

33

21

14

Bolivia

1985

150

10

2

12d

7d

10

2

10

98

Brasil

1988

105

35

7

51e

14e

35“

29

-35

4

44“

12“

20"

4

53e 94°

12e

20

8 4

13 11

Colom bia11

1990

100

20

Costa Rica

1986

150

20

Chile1

1973

220

10

México

29 14 57

1

1985

35

11

1

1

1985

100

20

10

Perúb

1990

108

25

56

5 2

Venezuela

1989

135

20

41

4

35e 24=

9

-41

-20 5 -36

10e 11e

11

1

11

28

13e

35'

24

14

-32

66°

18e

25

2

16

-40

35“

10“

20>

8

12

-8

Fuente: Cepal, sobre la base de cifras nacionales e inform ación sum inistrada por la S ecretaría de Aladi. Las cifras excluyen los aranceles preferenciales. a Se utilizó la variación del tipo de cam bio de exportaciones entre el prom edio del trienio del inicio del program a de liberalización hasta el prom edio del trienio 1994-96 para todos los países, excepto aquellos más perjudicados por el “efecto tequila” , para los cuales se usó el prom edio 1 99 2 -9 4.b Los aranceles incluyen s o b re ta s a s .c Ponderado

se redujo sucesivamente a 20% (1985), 15% (1988), y 11% (1 9 9 1 ).9 Existen 49 tasas (entre un total de 11.800) que exceden ese nivel: 12 a 40% ; 23 a 65% y 14 a 70%. h Hay 46 tasas (de 7.200) que exceden ese nivel: 45 a 35% y 1 a 4 0 % .1Hay 66 tasas (de 9.700) que exceden ese nivel: 16 entre 40% y 45%; 12 entre 45% y 70%; 19 entre 70% y 200% ; y 19 entre 200% y 2 6 0 % .1Hay 13 tasas (de 6.600) a 35%. Barreras no arancelarias a mediados de 1996: A rgentina: En 1989-91 se eliminó la mayoría de las restricciones no arancelarias. H acia m ediados de 1996, aún se aplicaban requisitos de licencia previa y prohibiciones de im portación para un total de 88 productos vulnerables. Bolívia: Se han elim inado casi todas las restricciones no arancelarias, exceptuando sólo 12 restricciones relacionadas con productos vulnerables. Brasil: En 1990, se elim inó la lista de productos im portados prohibidos y los requisitos de licencia previa. Sin em bargo, se mantuvieron 101 restricciones de im portación, que se concentran en productos vulnerables, autorizaciones previas y exigencias sobre contenido nacional o com pras nacionales. C olombia: Las restricciones de licencias previas fueron elim inadas casi en su totalidad a fines de 1990. Se m antienen 27 restricciones a productos vulnerables,

restricciones de im portación a 41 productos vulnerables.

y f in a n z a s

10 exigencias sobre com pras nacionales y relacionadas con características de la producción. Costa Rica: La mayoría de los perm isos de im portación y otras restricciones han sido eliminadas. C hile: Se aplican bandas de precios a 3 productos agrícolas, m ás un total de 41 restricciones a productos vulnerables. M éxico: Ha elim inado las licencias previas y mantiene restricciones sólo a 10 productos vulnerables. Perú: Aplica restricciones de im portación a 22 productos vulnerables. Venezuela: A plica

M a c r o e c o n o m í a . c o m e r c io

por la producción in te rn a .d Ponderado por las im p o rta cio n e s.e Prom edio sim ple con base en posiciones arancelarias. ' El prim er program a de liberalización com ercial en Chile se inició en 1973 y se com pletó en 1979. El a ran ceI uniform e de 10% rigió hasta 1982. Por tanto, la prim era fila se refiere a la inform ación para el período 1973-82. La segunda fila contiene información acerca de la reducción del arancel, en un segundo proceso que com enzó en 1985; luego de que la tasa se elevase a 35% en 1984,

L

a

U B h R A L l/.A C IO N C O M E R C IA L Y KL l'R h l 1M IK N TÜ

51

a esa restricción; regía, además, un com plicado sistem a de cam bios múltiples, el cual contem plaba ocho tipos de cam bio oficiales y un diferencial entre el m áxim o y el m ínim o de 1.000% (Ffrench-D avis, 2004, cap. Ill; M eller, 1994).4

i)

La reforma radical de los setenta

Com o parte de un am plio program a de entregar a las fuerzas del m ercado la gran m ayoría de las decisiones económicas, en 1973 se inició una reform a de la política com ercial que com prendió la elim inación de todas las restricciones no arancelarias, un abrupto proceso de reducción de los aranceles, y la unificación del tipo de cam ­ bio. Aunque no fue una meta inicial del programa, en junio de 1979 se llegó a un arancel parejo y bajo de 10%. Durante los dos prim eros años del program a de liberalización com ercial, las devaluaciones reales del tipo de cambio (el cual estaba oficialmente controlado) con­ trarrestaron la disminución de la protección nominal promedio (cuadro III.2). Esto dio un fueite impulso a las exportaciones no-cobre y otorgó cierta protección a las activi­ dades más eficientes sustitutivas de importaciones. Pero, a partir de 1976, el tipo de cambio real empezó a atrasarse. La razón principal para este atraso fue que la política cambiaría gradualmente pasó desde el apoyo a la apertura de la economía al control de la inflación. Esto culminó en 1979. cuando se fijó el tipo de cambio nominal, con la expectativa de anclar rápidamente la inflación interna al promedio internacional. La apreciación cambiaria fue posible por la combinación de la apertura de la cuenta de capitales y la alta liquidez de los mercados financieros internacionales. Es así como, a partir de 1977. las limitaciones cuantitativas que tenían los bancos nacionales para endeudarse en el exterior con el propósito de financiar préstamos en moneda nacional fueron gradualmente relajadas (y. de hecho, eliminadas a mediados de 1979). Los pla­ zos mínimos de endeudamiento también fueron aflojados, hasta que se eliminaron en 1982. La gran afluencia de capitales extranjeros hacia Chile, donde las tasas de interés en moneda nacional eran considerablemente más altas que en los mercados internacio­ nales, sustentó la apreciación real del peso (Ffrench-Davis, 2004, cap. V). Es interesante anotar que, en 1979, al com pletarse la liberalización com ercial y establecerse un arancel uniforme de 10%, el tipo de cam bio real estaba casi al mismo nivel que el alcanzado a com ienzos del proceso de liberalización en 1974. Aunque el arancel medio nom inal inicial (94%) contenía m ucha “agua” y el exceso prom edio de los precios nacionales sobre los internacionales de los bienes im portables era indudablem ente menor, lo cierto es que hubo una dism inución abrupta de los arance­ les efectivos. La teoría elemental de la política com ercial hubiera indicado la necesi4.

li si a er a la s it u a c i ó n e n 1973. S in e m b a r c o , e n la s e g u n d a m i t a d d e los a ñ o s s e s e n t a se h a b í a ll e v a d o a c a b o u n a r e f o r m a q u e i n c l u y o la r a c i o n a l i z a c i ó n g r a d u a l d el r é g i m e n d e i m p o r t a c i o n e s y el m e j o r a m i e n t o d e los m e c a n i s m o s de p ro m o c ió n d e ex p o rtacio n e s.

52

M a c ro e c o n o m ia , co m e rc io y h n a n z a s

C u ad ro III.2 CHILE: A R A N C E L PR O M E D IO Y T IPO DE C A M B IO REA L, 1973-97 (prom edios anuales) Arancel promedio8 (porcentajes)

Tipo de cam bio realb (1980=100)

1973 1974-79

94,0°

110,0C

35,3

122,6

1980-82 1983-85

10,1 22,7

130,9

1986-89

16,8

182,2

1990-97

11,6

163,2

Año

94,6

Fuente: Ffrench-Davis, (2004, caps. Ill y VI) y Banco Central de Chile. a Prom edio sim ple del arancel nominal, excluyendo franquicias y tratam ientos preferenclales negociados en acuerdos co m e rc ia le s.h Prom edio anual. El tipo de cam bio nominal fue deflactado por el IPC chileno (debidam ente corregido en 1973-78) e inflado por un índice de precios externo. Este índice se construyó sobre la base del índice de precios al por mayor, ponderado por la participación de Alem ania, Argentina, Brasil, C anadá, Corea del Sur, España, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Perú y Reino Unido en el com ercio chileno, desde 1986 en adelante, se obtuvo del Banco Central de Chile. Para los años hasta 1985, la inform ación se obtuvo de Ffrench-Davis (2004), e incluye solam ente Alem ania, Estados Unidos, Francia, Japón y Reino U n id o .c Diciembre de 1973.

dad de realizar una devaluación compensatoria; pero, aunque los encargados de las políticas inicialm ente postularon lo mismo, al final se hizo lo contrario. En los tres años que siguieron al término del proceso de liberalización de im portaciones, la apre­ ciación cam biaria se aceleró, con un fuerte im pacto depresivo sobre las actividades productoras de transables. Las importaciones se expandieron a un ritmo notablem en­ te m ayor que las exportaciones y desplazaron la producción interna, la cual, de haber contado con precios macroeconôm icos más normales (tasas de interés y tipo de cam ­ bio), podría haberse m antenido competitiva.

ii) Rectificación de la reforma en los ochenta Para enfrentar la crisis interna y de balanza de pagos que sobrevino en Chile en 1982 como consecuencia de la combinación de errores en el manejo económico y del triple shock externo (el aumento de las tasas de interés, la caída de los precios del cobre y luego la suspensión del crédito externo), y que hizo descender la dem anda agregada 30% y el p ib en más de 16% entre 1981 y 1983, se procedió a varias devaluaciones discretas a partir de mediados de 1982 y , luego, a la reinstauración de un tipo de cam ­ bio reptante. Entre 1982 y 1988, el tipo de cambio real se depreció 130%. Al mismo tiempo, el arancel uniforme fue elevado en etapas sucesivas hasta 35% en septiembre de 1984 (con promedios anuales de 24% y 26% en 1984 y 1985, respectivamente). A medida que la aguda escasez de divisas fue menguando, hubo sucesivas rebajas del arancel que comenzaron en marzo de 1985 hasta situarlo en 15% en 1988-91. Después de la crisis, la política com ercial se flexibilizó en varios sentidos. El gobierno em pezó a hacer uso activo de medidas antidumping para proteger a la eco­

La

lib e ra liz a c ió n c o m e rc ia l y e l c re c im ie n to

53

nom ía de prácticas com erciales desleales. Para esto se recurrió a elevar el total del arancel (el uniform e más sobretasas com pensatorias) hasta un máxim o de 35% (nivel consolidado por Chile en el g a t t en 1979) para aquellas im portaciones en las que se podía com probar dumping. Además, se adoptó un sistem a de bandas de precios aná­ logos a los internacionales de mediano plazo para tres productos agrícolas principa­ les (trigo, azúcar y oleaginosas), lo que tuvo efectos significativos en favor de la reactivación de la agricultura hacia m ediados del decenio. Evidentem ente, tam bién constituyó una desviación del arancel uniforme. En lo que se refiere a las exportacio­ nes, los sistem as de drawback fueron perfeccionados y se adoptó un sistem a de rein­ tegros sim plificados para exportaciones menores, las cuales adquirieron derecho a un reem bolso de hasta un 10% de su valor cuando las exportaciones para toda la partida arancelaria no sobrepasasen un cierto m áxim o anual.

iii) Contraste entre ambas reformas En resumen, en Chile hubo dos reformas comerciales diferentes: una radical en el pe­ ríodo 1974-79 y la otra moderada -c o n una mezcla de restricción y liberalización e intervención selectiva- en el período 1983-91. Si bien es cierto las características bási­ cas de la política comercial, en cuanto a la derogación de barreras no arancelarias y la adopción de un arancel parejo, no se habían modificado desde 1979, el nivel arancela­ rio había vuelto a ser relativamente elevado en 1984, además de estar acompañado por medidas antidumping y por las bandas de precios mencionadas anteriormente. De he­ cho, el arancel prom edió 20% en 1983-89, duplicando el 10% uniforme registrado en 1979-82. Pero la diferencia fundamental residió en que durante la primera liberaliza­ ción el tipo de cambio se apreció progresivamente en la segunda mitad de los años setenta y a comienzos de los ochenta. Por el contrario, en la década de los ochenta, la reducción del arancel desde un máximo de 35% en septiembre de 1984 a 15% en 1988, fue acompañada de una fuerte devaluación real (asociada a la crisis de la deuda), que dio señales positivas a los exportadores y que, a la vez, más que compensó el impulso negativo de la reducción de aranceles a la producción de bienes competitivos con im­ portaciones. Esto fue determinante de que durante la segunda reforma haya habido un crecimiento más sostenido de la producción de exportables. Pero, a diferencia de la primera experiencia, también se registró una significativa recuperación de la produc­ ción de sustitutos de importación, principalmente entre 1984 y fines de los ochenta. En los años noventa. Chile enfrentó una nueva afluencia de capitales externos. M ientras que en la prim era liberalización com ercial se perm itió una prolongada apre­ ciación cam biaria asociada a una política crecientem ente liberal hacia los flujos de capitales privados y una oferta externa elevada, en la prim era m itad de los noventa se intentó, con éxito, desde 1991. contener la apreciación y así proteger la com petitividad de la producción de transables. Para ello, la política se desvió, sistem áticam ente, de la apertura irrestricta al ingreso de capitales, dificultando el arbitraje internacional.

54

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

En lo cambiarlo, el Banco Central utilizó un tipo de cambio reptante donde la pari­ dad de referencia pasó a ser una canasta de monedas. El precio de mercado fluctuó dentro de una banda y estuvo sujeto a intervención intram arginal (flotación sucia). En lo que se refiere a los flujos de capital, los créditos externos, los depósitos y las inversiones de cartera quedaron sujetos a un encaje (que varió entre 10% y 30% del flujo, lo que debió m antenerse inactivo en el Banco Central por todo un año); el encaje desestim ulaba especialm ente los fondos volátiles de corto plazo. Estas y otras políticas com plem entarias moderaron significativam ente una fuerte presión hacia la apreciación cam biaria real, que había com enzado a manifestarse al inicio de 1988 y se acentuó desde fines de 1990 con el retorno de una oferta elevada de fondos exter­ nos (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995; Agosin y Ffrench-Davis, 2001). Al extraer algunas conclusiones de la experiencia chilena, es indudable que la segunda reform a arroja resultados más positivos que la prim era (Ffrench-Davis, 2004, cap. III). La prim era se inició con una profunda depresión (1974-75) y term inó con otra (1982). Am bas crisis están asociadas a shocks externos graves, cuyos efectos internos fueron acentuados como consecuencia del dogmatismo con que se im plemento la liberalización del sector externo, y de la confusión que imperó al m om ento de la crisis en cuanto a los objetivos y a los instrum entos de política que era necesario utilizar para lograr un ajuste más creativo que destructivo. En la prim era reform a com ercial, las fuertes rebajas arancelarias y el desm antelam iento de los controles cuantitativos habrían tenido un im pacto positivo m ayor sobre el dinam ism o exportador que el que tuvo la política arancelaria durante la segunda reforma: en el prim er caso, partió de una situación en la que la gran m ayoría de los precios internos de los bienes im portables corrientes (de consum o e interm e­ dios) estaban desvinculados de los precios internacionales;5 por tanto, el “espacio" existente para reducir costos mediante la sustitución de insumos nacionales por im ­ portados y las posibilidades de inducir cambios en las rentabilidades relativas eran enormes. Pero debe considerarse que, dado el marco recesivo en que se efectuó la reforma, lo abrupto de ella y el desem peño deficiente del tipo de cam bio y tasas de interés, el sobresaliente logro exportador estuvo asociado a un costo altísim o en el resto de la econom ía y el dinam ism o del sector exportador no se transm itió al resto de la economía; el p i b per cápita (medido entre los máximos de 1973 y 1981) se expandió menos de 1% por año, la inversión fija estuvo muy por debajo de sus nive­ les históricos y la econom ía exhibió una abrupta desindustrialización {ver cap. VII). Desde 1984, la econom ía experim entó, primero, una recuperación y, luego, un crecim iento sostenido durante los noventa, encabezado por la expansión de la oferta exportable en sectores no tradicionales. El com portam iento dinám ico de las exporta­ ciones no tradicionales no se debió principalm ente a la reducción de los aranceles, ya

5.

E n g e n e r a l , las i m p o r t a c i o n e s d e b i e n e s d e ca p it al g o z a b a n d e a m p l i a s f r a n q u i c i a s a r a n c e la r ia s .

La

l i b h r a u / . a c i ó n c o m k r c i a l y ri

55

cK iciM itN T o

que la baja fue muy m oderada y los grandes exportadores ya contaban con m ecanis­ mos de reintegro de derechos de aduana. En el segundo período, cuantitativamente, la depreciación cambiaría fue el factor explicativo más influyente en el éxito exportador chileno, en vista de que el tipo de cambio real más que se duplicó entre 1981 y 1988 (Cepal, 1998. cap. IV); en el caso de las exportaciones no tradicionales, el gran incentivo cambiario fue reforzado por un ‘reintegro' de 10% del valor retornado por los exportadores. Por otra parte, la partici­ pación de la inversión extranjera directa ( i e d ) en dichas exportaciones ha sido funda­ mental en la minería.6 Dos aspectos que deben matizar la evaluación de las dos reformas comerciales chilenas se refieren a sus impactos sobre la formación de capital y sobre el dinam ismo del sector industrial. Si bien la formación bruta de capital fijo y la produc­ tividad del capital han aumentado desde la superación de la crisis de comienzos de los años ochenta, el coeficiente de inversión fija sólo hacia fines de esa década vino a recuperar las tasas históricas alcanzadas en los sesenta. La incapacidad para superar dicho coeficiente de inversión impidió alcanzar una tasa significativa de crecimiento en el período 1974-89; es así como en esc período la tasa promedió menos de 3% anual. Durante la prim era liberalización com ercial, hubo una desindustrialización im ­ portante de la econom ía, la que se manifestó en una dism inución de cinco puntos porcentuales en la participación de las m anufacturas en el p i b . M uchas em presas m anufactureras potencialm ente fuertes quebraron a raíz de la constelación particular de políticas com erciales, cam biarías y de interés utilizadas durante ese período. A pesar del m ejor desem peño del com ercio y de las m anufacturas en la segunda liberalización, el proceso de desindustrialización de la prim era reform a no se revir­ tió. Las exportaciones continuaron concentradas en productos intensivos en recursos naturales. Sin em bargo, los productos con m ayor valor agregado, principalm ente no tradicionales, han ido captando un espacio creciente desde su baja participación an­ terior, la inversión ha seguido elevándose y la creación de nueva capacidad produc­ tiva (aunque recién desde 1992 ) em pezó a expandirse y se situó en una tasa sostenible superior a la registrada en los años sesenta.

b.

M éxico

M éxico puso en práctica a m ediados de 1985 una drástica liberalización de las im ­ portaciones y un gradual desm antelam iento de los instrum entos tradicionales de po­ lítica industrial. Es importante observar que, en contraste con la experiencia chilena de los setenta, la liberalización m exicana fue precedida y seguida de fuertes depre­ ciaciones cam biarías reales ( 1982-83 y 1986-87) que le dieron al sector industrial un

6.

C o n to do , e n el ú n i c o d e c e n i o del u l t i m o m e d i o s i g l o e n eJ q u e C h i l e h a l o g r a d o u n c r e c i m i e n t o de l c e r c a n o a I e/ . e s t o es los n o v e n t a , la n i) c u b r i ó só lo el I 8 9 r d e la f o r m a c i ó n d e c a p it a l e n C h il e .

p ib

potencial

56

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

im portante colchón cambiario para realizar el ajuste (Ten Kate, 1998; Ros, 1993). Las fuertes devaluaciones fueron necesarias para enfrentar las crisis de balanza de pagos y fiscal que se produjeron a consecuencia de la suspensión del crédito externo (en 1982) y de la caída experim entada por el precio del petróleo (en 1986-87).7 Antes del com ienzo de su program a de liberalización com ercial, M éxico había usado una gran variedad de controles sobre las im portaciones, estim ulado la produc­ ción industrial y orientado el sector m anufacturero hacia los m ercados externos. Además de una estructura arancelaria con alta dispersión y con una tarifa tope de 100%, los productores m exicanos estaban protegidos por un sistem a de licencias que cubrían un 92% de todas las im portaciones y por la utilización de precios oficiales de aforo que, en un quinto de los casos, eran más altos que los precios efectivos de las im portaciones. Los exportadores de bienes no tradicionales se beneficiaban de im ­ portantes franquicias tributarias, las cuales com pensaban el sesgo antiexportador de la política com ercial. Por último, M éxico había utilizado exitosam ente durante mucho tiem po program as de prom oción industrial orientados a la sustitución de im ­ portaciones en “sectores estratégicos” (en algunos casos en form a conjunta con la prom oción de exportaciones). Estos program as, que otorgaban a las em presas pro­ tección en el m ercado interno e incentivos fiscales a cam bio de integración local creciente y/o de metas de exportación, se habían convertido en el principal instru­ m ento de política industrial durante la “etapa difícil” de la sustitución de im portacio­ nes (Ros, 1993). El crecim iento global del p i b en M éxico había sido elevado, alcanzando a 6,6% anual en 1950-80, descendiendo a sólo 1,9% en 1981-85.

i)

La reforma iniciada en 1985

El program a de liberalización com ercial com enzó en julio de 1985 con la elim ina­ ción de los controles cuantitativos para un gran núm ero de posiciones arancelarias. La liberalización afectó principalm ente a los bienes interm edios y de capital, así com o a algunos bienes de consum o. Los aranceles fueron elevados inicialm ente para com pensar la elim inación de controles directos. En 1986, M éxico se adhirió al g a t t y, com o “precio de entrada”, se com prom etió a continuar la sustitución de los con­ troles directos por aranceles, seguida de reducciones arancelarias. Al m ismo tiempo, se estableció un sistem a antidumping que no tuvo un papel im portante hasta m edia­ dos de los años noventa. A fines de 1987, conjuntam ente con la introducción del llam ado Pacto de Solidaridad Económica, se profundizó la reform a comercial: se elim inó una buena parte de los permisos previos a las im portaciones de bienes de consum o; se suprim ieron los precios oficiales restantes, y se sim plificó el arancel a

7.

E n M é x i c o , al ig u a l q u e e n C h i l e y V e n e z u e l a , las d e v a l u a c i o n e s c o n t r i b u y e n al e q u i l i b r i o fis ca l, y a q u e los in g r e s o s p r o v e n i e n t e s d e la p r in c ip a l e x p o r t a c i ó n c o n s t i t u y e n u n a f u en t e i m p o r t a n t e d e r e c a u d a c i ó n d e l s e c t o r y lo c o n v i e r t e n e n u n o f e r t a n t e n e t o d e d iv is a s.

I..\ [ IBIIR a U / ACION COMI RC I AL S I l CRIA I M I K M l l

57

sólo cinco tasas en un rango de 0 % a 20%, con un prom edio ponderado por la pro­ ducción de \ y /c (y un prom edio ponderado por las im portaciones de 69c). La reform a com ercial de M éxico se hizo extensiva a las exportaciones y se elim i­ naron m uchos de los permisos limitantes de las exportaciones. Las restricciones cuan­ titativas a las exportaciones que aún seguían vigentes a m ediados de los noventa, estaban determ inadas por la existencia de controles de precios (algunos bienes agrí­ colas) y por acuerdos bilaterales o internacionales (el café, el azúcar, el acero y los textiles, que en conjunto todavía representaban un cuarto de las exportaciones no petroleras, incluyendo el valor agregado de la industria de la maquila). Los instru­ m entos tradicionales de subsidio a las exportaciones habían sido elim inados, en parte com o consecuencia de acuerdos bilaterales con Estados Unidos. Los principales in­ centivos a las exportaciones que se m antenían en 1994 eran program as que exim ían de derechos a las im portaciones “tem porales” y de perm isos de im portación a los insum os de em presas exportadoras. Tam bién hubo una reducción significativa en el uso de políticas de prom oción industrial, a pesar de que continuaron ejerciendo im portantes efectos sobre las ex­ portaciones. Los programas que restaban, los cuales seguían incluyendo restriccio­ nes cuantitativas a las im portaciones, se concentraban en las industrias automotriz, de m ierocom putadoras y farmacéutica. Sin em bargo, con la entrada de M éxico al Tlcan (Nafta), estos program as tendrían que desaparecer en forma gradual. El profundo colchón cam biado creado por las devaluaciones reales de 1986 y 1987 perm itió al gobierno lanzar, en 1987, el llam ado Pacto de Solidaridad E conó­ mica, el cual incluía el congelam iento del tipo de cam bio y la m oderación salarial. En efecto, el tipo de cambio com enzó a ser utilizado com o herram ienta antiinflacio­ naria. Durante 1988. el tipo de cam bio nominal fue congelado. El tipo de cam bio real efectivo se apreció en form a sostenida, hasta 1995. cuando sobrevino una importante depreciación masiva asociada a la crisis del peso de diciem bre de 1994. Más recien­ temente, en 1996-97. retornó la tendencia a la apreciación, pero con menos fuerza que en el período 1991-94 (cuadro III.3). El Pacto de Solidaridad Económ ica tuvo gran éxito en reducir fuertem ente la inflación. Junto con la priv atización de la banca y el ingreso al Plan Brady {ver cap. IV ), tam bién contribuyó a cam biar las expectativas respecto del futuro de la econo­ mía m exicana. A su vez. este cambio com enzó a inducir fuertes entradas de capital extranjero y repatriaciones de capital que se había fugado durante la crisis de la deuda. Los flujos de capitales tam bién fueron estim ulados por reform as en otras áreas de política económica, incluyendo la desregulación interna, las privatizaciones m asivas de em presas públicas, la apertura a la inversión extranjera y la autorización para que fondos mutuos extranjeros invirtieran en valores bursátiles m exicanos. Este flujo de capitales sustentó la acelerada marcha de la revaluación {ver cap. V sobre los cam bios en los mercados financieros m undiales) y un notable déficit en la cuenta corriente en 1992-94. lo que culm inó con la grave crisis de fines de 1994.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y e in a n / as

60

C u ad ro III.4 M É X IC O : IN D IC A D O R ES SE L E C C IO N A D O S D E C R E C IM IE N T O , 1970-96 Exportaciones no petroleras

Porcentajes en US$ de 1980 Tasa de crecim iento Año

del

pib

Inversión

M anufacturas

fija/piB

/PIB

Miles de millones de dólares Bienes

Serv. de maquila

Porcentaje en exportaciones totales"

1970-79b

6,5

21,8

22,8

-

-

85,9

1980

8,3

22,1

6,0

0,8

40,0

21,4

6,9 9,7

1,3

35,6

1,3

63,6 61,8

1985

2,6

24,8 17,9

1986

-3,8

16,4

21,0

1987

1,9 1,2

16,1

12,0

1 ,6

16,8

21,3 21,7

14,1

2,3

71,3

17,3

22,5

15,0

18,7

22,8

16,9

3,1 3,6

69,9

1990

3,3 4,4

1991

3,6

19,6

22,9

18,7

1992

2,8

21,1

22,8

1993 1994

0,6

20,7

22,5

3,5

21,7

22,5

27,2

5,8

81,7

1995°

-6,2

16,4

22,8

40,0

4,9

84,2

1996c

5,1

18,4

24,0

47,4

6,4

82,2

1988 1989

67,4 73,6

19,2

4,1 4,7

74,2

22,6

5,4

78,1

Fuente: Cepal; Ros (1993) y Banco de México, Informe anual, varios números. " Exportaciones de bienes no petroleros más servicios de maquila en dólares corrientes, com o porcentaje del total de exportaciones de bienes m ás servicios de m a q u ila .b Prom edio simple para el período 1970-79 en dólares constantes de 1 9 8 0 .c Para 1995 y 1996, las cifras de producción e inversión fueron calculadas sobre la base de los cam bios porcentua­ les en pesos de 1993.

la apreciación en los noventa. Sin embargo, con la entrada al Nafta y otros acuerdos com erciales y, luego, con el paso del tiempo, se fueron desarrollando nuevas activi­ dades de exportación. En este proceso las em presas transnacionales jugaron un im ­ portante papel al im plem entar, desde com ienzos de los años ochenta, estrategias exportadoras en sectores industriales com o el autom otor, petroquím icos y de electró­ nica, en algunos casos en em presas conjuntas con los productores nacionales. Se debe recalcar, sin embargo, que las importaciones se expandieron en un grado nota­ blem ente mayor, con un déficit creciente en cuenta corriente (cuadro X.2), que ter­ minó explotando en la crisis de 1995. 2.

L

e c c io n e s d e l a s e c o n o m ía s d in á m ic a s d e

A

s ia

A pesar de su gran diversidad, los países exportadores de manufacturas de Asia tienen algunas características comunes en lo que respecta a sus estrategias y políticas de desa­ rrollo (y a los resultados obtenidos). Esto hace de particular interés la comparación de estos países con América Latina. La discusión en esta sección se basa en la experiencia de Corea del Sur y Taiwán, economías que se han industrializado hacia afuera durante

L

a

L IB h R A L .I/A C IO N C O M E R C IA L \

E L C R E C IM IE N T O

61

varios decenios. Desde fines de los años setenta, otras economías de Asia oriental (Indonesia, M alasia y Tailandia) han operado políticas más o menos similares, también con resultados favorables con respecto al crecimiento basado en las exportaciones de manufacturas. Todos ellos comenzaron su proceso de industrialización con un modelo de sustitución de importaciones. Sin excepción, las nuevas políticas con que se buscó orientar a la economía hacia afuera fueron súper impuestas al régimen de sustitución de importaciones imperante. Estas economías transitaron hacia un modelo de industriali­ zación hacia fuera, basándose, en buena medida, en el desarrollo ya alcanzado de des­ trezas y capacidades industriales. No hubo intento de borrón y cuenta nueva. En general, la estrategia seguida por estas economías fue la de otorgar incentivos relativamente parejos a las exportaciones y a la producción para el mercado interno, dentro de una misma industria, pero incentivos bastantes distintos (y cambiantes en el tiempo) para industrias o sectores diferentes. En términos formales, el tipo de cambio efectivo ( T C E ) , que incorpora el efecto de todos los incentivos (aranceles, subsidios, etc.) para las exportaciones era más o menos igual al t c e para los sustituidores de importaciones en una industria /, pero difería bastante entre una industria i y otra j: TCE (X i ) = TCE (M i.): TCE i * TCEj Aunque la protección en Corea y Taiwán disminuyó bastante en el decenio ante­ pasado y ahora se acerca a las prevalecientes en los países desarrollados, estas econo­ mías comenzaron su proceso de industrialización hacia afuera con niveles de protec­ ción altos, los que no fueron desmantelados al inicio del proceso de apertura, com o sí lo hicieron los p a l s en aras de reorientar con ello la econom ía hacia la exportación.9 Lo que sí es distintivo en el caso de los países dinám icos de Asia es la capacidad del Estado de dar y quitar incentivos. En otras palabras, llam a la atención la habilidad con que el Estado pudo aplicar políticas tem porales de promoción. Además, todos los incentivos fueron habitualm ente otorgados a cam bio del cum plim iento de metas específicas, por lo general en el campo de las exportaciones. Una característica muy im portante de estas experiencias es el éxito con que las autoridades pudieron im pedir que se generara una apreciación significativa del tipo de cam bio real o que éste sufriera grandes fluctuaciones com o las que han solido registrarse en los p a l s . 10 El sesgo antiexportador de los aranceles y de otras barreras com erciales fue en muchos casos com pensado con subsidios de diverso tipo a las exportaciones, com o lo dem uestra el equilibrio en la cuenta corriente. Para poder 9.

P u r e j e m p l o , e n 19 7 6 . m á s d e un d e c e n i o d e s p u é s del d e s p e g u e d e su p r o c e s o d e in d u s t r i a l i z a c i ó n , C o r e a del S u r t e n í a a r a n c e l e s c o n un r a n g o d e 0- I 5 0 V y c e r c a d e mi l ít e m s , a p r o x i m a d a m e n t e 4 0 r/r del u n i \ c r s o . c o n ta sa s c o m p r e n d i d a s e n t r e M )CA y 6 0 f/ r . A d e m á s , u t i li z a b a p r o f u s a m e n t e m e d i d a s no a r a n c e l a r i a s a s í c o m o e x e n c i o n e s ( B a l a s s a . 198 1a, c a p. 16; B h a g w a u . I9AS).

10. H a s t a m e d i a d o s d e los a ñ o s n o v e n t a . T n cl c a p. X se tra ta la A a t i n o a m c n e a n i z a c i ó n " d e \ a r i o s p a í s e s a s iá ti c o s ( i n c l u y e n d o a C o r e a del Sur . p e r o c \ c l u \ c n d o a T a i w á n ) . q u e les I l e \ ó a la cr isi s a s i á t i c a e n 1997.

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c i o y f i n a n z a s

controlar el tipo de cambio en forma eficaz, la mayoría de estas econom ías ejerció un control efectivo sobre los flujos de capitales extranjeros y logró un grado apreciadle de estabilidad m acroeconôm ica real. La experiencia de los países asiáticos indica que la industrialización basada en las exportaciones no requiere de una liberalización com ercial indiscrim inada. En efecto, se observa que los países estudiados pudieron, en general, m antener políticas relati­ vamente proteccionistas y crecer hacia afuera al mismo tiempo. Dos hechos son fun­ dam entales para explicar lo que aparece com o un contrasentido desde el punto de vista de las recom endaciones convencionales de política comercial. Prim ero, en to­ dos los casos exitosos las autoridades han usado activamente diversos subsidios a la exportación, que han servido para contrarrestar el sesgo antiexportador im plícito en la protección de importables. Las economías asiáticas exam inadas, sin excepción, dispusieron de m ecanism os de reintegro de aranceles e im puestos indirectos para los exportadores. Segundo, los incentivos fueron otorgados a cambio de metas de de­ sem peño específicas y por períodos limitados. A pesar de que existen características comunes a todas las econom ías dinám icas de Asia, hay diferencias importantes entre ellas que es interesante consignar. Quizás la característica más notable de la experiencia coreana ha sido el trato distinto otor­ gado a industrias maduras y a industrias nacientes (W estphal, 1992; Am sden, 1993). Para las primeras, la política comercial procuró conceder un trato neutral. Vale decir, se instauraron m ecanismos de reintegro de derechos de aduana e im puestos indirec­ tos para los exportadores directos e indirectos (siendo estos últimos productores que venden insumos a los exportadores). En el decenio de los sesenta, estas em presas tam bién habían gozado de incentivos adicionales, com o acceso al crédito a tasas preferenciales, acceso privilegiado a licencias de im portación y ciertas reducciones en los im puestos directos." Para las industrias nacientes promovidas por el Estado, la concesión de incentivos fue mucho más agresiva. El método fundamental fue la creación de m onopolios tem ­ porales para ciertas em presas en los ramos industriales prom ovidos por el gobierno, a cam bio del cum plim iento de metas específicas de exportación. Esto im plicaba que, en la práctica, la prom oción de sustitución de importaciones se transform aba tam ­ bién en un m ecanism o para prom over exportaciones (Krugman, 1984). A poco an­ dar, las em presas prom ovidas se transform aron en exportadoras, subsidiando sus ventas al exterior con los fuertes beneficios obtenidos en el m ercado nacional. Q ui­ zás lo determ inante de este resultado fue que el sistema de incentivos utilizado im pulsó a las em presas beneficiadas a lograr com petitividad internacional aceleradam ente. Este énfasis les perm itió beneficiarse rápidam ente de economías de escala y de apren­ dizaje (learning by doing). 11. L o s i n c e n t i v o s a d i c i o n a l e s a los re i n te g r o s t e n d i e r o n a d e s a p a r e c e r c o m e n z a n d o e n la d é c a d a de los s et e n ta . P e r o t a m b i é n f u e r o n d i s m i n u y e n d o los n iv e le s d e p r o t e c c i ó n d e l m e r c a d o in t e r n o d e q u e g o z a b a n e s t o s s e c t o r e s.

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L IB I-R A U Z A C IÓ N COMI-.RC I M - Y H

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Otro elemento importante fue el acceso preferente que tuvieron las empresas en los sectores beneficiados al crédito de corto y largo plazo a tasas prefereneiales. Esto es lo que el Banco Mundial (1993) ha llamado con aprobación “represión financiera leve” ; se han justificado en la literatura reciente por la presencia de fallas de mercado debidas a la existencia de información asimétrica, las que son particularmente agudas en los mercados de capitales (véase Stiglitz, 1994; 1998a). De hecho, al favorecer a ciertos sectores el gobierno estaba favoreciendo a conglomerados específicos, cuya creación había impulsado él mismo. El estímulo al surgimiento de agentes productivos en secto­ res promovidos por el Estado, incluyendo acceso fluido al crédito a tasas de interés subsidiadas para las actividades favorecidas, fueron las formas com o el Estado intentó, exitosamente, superar las insuficiencias de los mercados de capital (Amsden, 1993). La política industrial fue secuencial: en los años sesenta se privilegió la inversión en cemento, fertilizantes y refinerías de petróleo; a fines de los sesenta y comienzos de los setenta, el énfasis se puso en acero y productos petroquímicos; en los años setenta, en astilleros, bienes de capital y bienes de consumo durable (incluyendo automóviles); y en los ochenta, en electrónica, telecomunicaciones e informática. En Taiwán, las políticas industriales y comerciales fueron similares en ciertos sen­ tidos; en especial, el carácter secuencial del apoyo estatal a empresas y sectores especí­ ficos: a los textiles, vidrio, plásticos, cemento y productos electrónicos de consumo en los años cincuenta; a los textiles sintéticos y al acero en los sesenta; a los automóviles en los setenta; y a la informática desde fines de los setenta (W ade, 1990a y 1990b, cap. 4). Se esperaba que todas estas industrias llegaran a ser competitivas internacionalmente en un plazo prudente, objetivo que, en la gran mayoría de los casos, se cumplió. Algunos de los m ecanismos de prom oción fueron sim ilares a los utilizados por Corea: la protección del mercado local, los créditos de largo plazo subsidiados y las exoneraciones im positivas. Pero un aspecto algo distinto de la experiencia taiwanesa fue el uso activo de la empresa e inversión estatal y la prom oción de la inversión extranjera (generalm ente en asociación con el capital nacional) en sectores favoreci­ dos. En general, el desarrollo de Taiwán fue intensivo en em presas pequeñas y m e­ dianas, m ientras que el de Corea fue intensivo en grupos económicos (chaebols). Con el correr del tiempo, tanto en Corea com o en Taiwán el liderazgo del Estado en la estrategia industrial fue dism inuyendo y adquiriendo formas menos intervencio­ nistas. Se espera que las reform as com erciales en curso lleven a estas econom ías a parecerse bastante a las de los países industrializados en lo que se refiere a los niveles y dispersión de los aranceles. A medida que el Estado renuncia a su papel de liderazgo en la industria, la protección en estas econom ías fue adquiriendo la función que se le atribuye en los países industrializados: defender a los sectores más rezagados de la econom ía (especialm ente, la agricultura). No obstante, ya había transcurrido cerca de un cuarto de siglo de un desarrollo productivo espectacular y un crecim iento pro­ medio del orden de l c/c anual.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

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El examen de las liberalizaciones latinoam ericanas y de las experiencias asiáticas de más largo alcance arroja conclusiones im portantes para el manejo de la política económ ica en Am érica Latina. Éstas pueden ayudar a reorientar las reform as en m ar­ cha, de m anera que contribuyan más eficientem ente a acelerar el crecim iento y a apoyar la transform ación productiva. Es esencial evaluar lo que queda por hacer y lo que es necesario afinar para aum entar la probabilidad de que los países de la región alcancen los objetivos que se perseguían con la liberalización com ercial, aunque sea tardíamente. 3.

E

l m a r c o a n a l ít ic o p a r a e s t r a t e g ia s d e in s e r c ió n

in t e r n a c io n a l

Las reformas comerciales se insertaron en procesos amplios de cambio, que otorgaron a la competitividad internacional y a las exportaciones un papel protagónico. El instru­ mento central de la reforma ha sido la liberalización indiscriminada y rápida de las importaciones. Con ésta se busca exponer a los productores de importables, frecuente­ mente beneficiados con fuerte protección, a la competencia externa. Se espera que esta medida los lleve a mejorar la productividad, incorporando nuevas tecnologías y au­ mentando la especialización. Los productores que no se adapten a la competencia ex­ terna serían desplazados del mercado y los recursos que éstos liberen serían absorbidos con rapidez por otras actividades, principalmente en la producción de rubros exporta­ bles. El supuesto siempre subyacente es que predomina un escenario de pleno empleo de trabajo y capital productivo. Cualquier subutilización de factores se originaría sólo debido a obsolescencia (improductividad) o a un impedimento estatal. Las exportaciones son incentivadas, en forma indirecta i) vía el abaratam iento y am pliación del espectro de insumos im portables a los que pueden acceder con la reforma, y ii) por la depreciación del tipo de cambio que supuestam ente la liberaliza­ ción de las im portaciones tendería a traer aparejada en el m ercado cambiario. En realidad, la respuesta de los sustitutivos de im portaciones depende de la m ag­ nitud del cam bio que experim enten los precios relativos, de su celeridad y de la capacidad de ajuste de los productores afectados. El ajuste es más constructivo si a los productores se les otorga el tiempo necesario para poder efectuar la restructuración, pero sólo el estrictam ente necesario, para así presionar efectivam ente el cambio. Por ejem plo, si un arancel es redundante, toda el agua o redundancia en la protección puede rem overse abruptam ente; sin embargo, la reducción de la protección efectiva requiere ser graduada a la velocidad con que los productores pueden introducir inno­ vaciones, aum entar su nivel de especialización y reasignar sus recursos. L a veloci­ dad de ajuste dependerá de la credibilidad que inspire el cronogram a de cambio, del entorno m acroeconôm ico (adecuación entre dem anda efectiva y producto potencial y m acroprecios com o la tasa de interés y tipo de cambio) y del acceso que tengan los productores al conjunto de recursos requeridos para efectuar la restructuración. E n­ tre éstos deben encontrarse, en particular para la pequeña y m ediana em presa, un

La

u b i í r a u z a c i ó n

c o m l r c i a i

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t i . c r i r ' i m i i -.n t o

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segm ento del m ercado de capitales de largo plazo, una oferta de mano de obra con la calificación apropiada, acceso a nuevas tecnologías, acceso a m ercados externos, e infraestructura adecuada. Esto determ ina si la exposición a la com petencia resulta creativa o destructiva. La respuesta de las exportaciones dependerá de su intensidad en el uso de im portables y del tratam iento com ercial a que éstos estaban afectos antes de la refor­ ma. Con frecuencia, los insumos y bienes de capital im portados por exportadores han gozado de exenciones arancelarias. Pero en m uchos casos las exportaciones han sido desalentadas por restricciones com erciales arbitrarias. Un factor determ inante de la respuesta de la producción tanto de exportables como im portables es el tipo de cam bio real. Una reform a exitosa requiere que el efecto neto de la variación en los incentivos involucre impulsos positivos para la producción de transables. La capacidad de restructuración depende tam bién del dinam ism o global de la inversión, la que está asociada al set de factores ya m encionados. La capacidad para lograr una elevada tasa de inversión naturalm ente viabiliza un ajuste más cons­ tructivo, con más ganadores y menos perdedores y, por consiguiente, más cerca del plano empleo. En síntesis, la com binación de los cambios en precios relativos, su credibilidad y gradualism o, y el marco macro y m esoeconóm ico en que se implementan las refor­ mas define si sus efectos o im pulsos sobre la asignación de recursos serán predom i­ nantem ente positivos o negativos.

a.

Dos estilos de reform a comercial

Hay dos alternativas am pliam ente contrapuestas en la secuencia de la reform a y la trayectoria que proyecta: la restructuración puede partir expandiendo la frontera pro­ ductiva, al estilo de los países asiáticos exitosos, o se puede iniciar con una caída en la actividad económ ica, en un proceso de ajuste que transita bajo la frontera de pro­ ducción. Ambos son descritos en el gráfico III. 1. En el gráfico III. 1, el eje de X indica el valor agregado en la producción de exporta­ bles y R representa el resto del p ib (la suma de importables mas no comerciables). R X o es la frontera inicial de producción, y P es el punto inicial de la producción propia­ mente dicha, situado por debajo de la frontera, que involucra un coeficiente de expor­ taciones reducido y cierta ineficiencia en la asignación de recursos. En el marco de una expansión dinámica de la frontera productiva, la reforma debería acercar la producción efectiva a la frontera (esto es. el producto efectivo crece más rápido que el desplaza­ miento de la frontera productiva o p ib potencial), y debería trasladar la composición de la producción resultante hacia una proporción más intensa en exportables. En u n a e s t r a t e g i a l i d e r a d a p o r l a p r o m o c i ó n d e l a s e x p o r t a c i o n e s ( p x ), en l a c u a l la lib e r a c ió n d e la s im p o r ta c io n e s j u e g a s ó lo u n p a p e l s e c u n d a r io - c o m o e s e l c a s o

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M a c r o e c o n o m ía , c o m e r c io y u n a n /a s

G ráfico III. 1 A SIA O R IE N T A L Y A M ÉR IC A L A TIN A : DO S E ST R A T E G IA S D E R E FO R M A C O M E R C IA L

de las dinám icas economías de Asia oriental- el ajuste del nivel del p ib tenderá a seguir una trayectoria com o la curva P Pe. Esta curva m uestra un crecim iento más que proporcional de X acompañado de un aumento moderado de R, con una frontera productiva en expansión y una elevación gradual de la eficiencia de las firm as exis­ tentes. Así, la econom ía se posiciona en o cerca de la frontera de producción, la que se expande sostenidamente. La curva P P muestra una estrategia alternativa, similar a la utilizada en general en América Latina, con una trayectoria liderada por la liberalización de las importaciones ( l m ), una significativa quiebra de firmas sustituidoras de importaciones y un aumento paulatino de exportaciones. Los impulsos de la “desustitución” dominan el ajuste en las etapas iniciales del proceso. Por ello, la economía se posiciona debajo de la frontera de producción. Este hecho tiende a desestimular la inversión, lo que además hará que la frontera permanezca estancada en los años iniciales de la reforma (ver cap. II). Es probable que cada una de las empresas que sobrevivan en la segunda estrategia sean, en promedio, más fuertes y dinámicas que en el primer caso. Sin embargo, duran­ te los primeros años de ajuste el volumen de los recursos productivos disponibles y su tasa promedio de utilización serán menores en esta alternativa, debido a la mayor inten­ sidad de quiebras y redimensionamiento de la actividad productiva; involucrará una subutilización mayor de recursos y tenderá a estimular más débilmente a la inversión total. Por tanto, una mayor eficiencia microeconómica tenderá a coexistir con una m e­ nor eficiencia macroeconômica. La histéresis del proceso es determinante del resultado final. En efecto, lo que acontezca durante la transición será determinante en el bienes­ tar y la estructura productiva alcanzada al final del proceso de ajuste. Es claro que cada una de las dos opciones admite muchas variantes en el proceso de transform ación productiva. Incluso al interior de cada categoría de productos ten­

La

lib lra i.iz a c io n c o m lr c ia l y 11 c rlc im u în to

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derán a abrirse diferentes senderos intertem porales. Hay tam bién cruces entre cate­ gorías: sustituidores de im portaciones que se transform an total o parcialm ente en im portadores, o que con las reform as pasan a ser también exportadores (Katz, 1996). Sin embargo, al concentrarnos sólo en dos alternativas diferenciadas nítidam ente, querem os ilustrar dos estilos contrapuestos de internacionalización. En el gráfico III. 1. el destino de las dos estrategias alternativas está representado por los puntos de producción P 2 y P . Ambos muestran incrementos fuertes de X, pero muy diversos de R. P 2 se asimila al caso de países como Japón, Corea y Taiwán, cuyo p i b crece notablemente durante un largo período, con un crecimiento económico liderado porX. La curva de crecimiento de Brasil, en los decenios del sesenta y setenta, también se caracteriza por su dinamismo, pero con una expansión más pareja de X y R (en las proximidades de la prolongación de O P ). Chile, en cambio, entre 1981 y 1989, está mejor representado por P \ con una fuerte expansión de X, pero un estancamiento de R al com parar con la producción en P ; X creció sustancialmente (51 % en las exportacio­ nes reales de bienes y servicios per cápita), en tanto que R aumentó levemente en total y decreció en términos per cápita ( la producción de importables creció, mientras que la de no comerciables cayó); por eso el p i b creció menos de 3% anual en ese período. Sin embargo, en la parte final del proceso, el crecimiento vigoroso aparece incluso en R (como lo fue entre fines de los años ochenta y 1997).

b.

La relación entre la liberalización de las im portaciones y la prom oción de las exportaciones

La experiencia ha dem ostrado que es más efectivo liberalizar las im portaciones (la etapa siguiente a la elim inación del agua en la protección) después de haber alcanza­ do un crecim iento sostenido de las exportaciones y una transform ación dinám ica del aparato productivo. Los casos del este asiático así lo atestiguan (Sachs, 1987). Esta es la prim era de las opciones indicadas en el esquem a analítico presentado en el gráfico III. 1. A unque este cam ino ya no es una opción factible para m uchos p a l s después de la R onda Uruguay, la lección rescatable de las experiencias asiáticas consiste en que es m enester apuntar directam ente al dinam ism o exportador y no es­ perar que la liberalización de im portaciones, por sí sola, genere los efectos estim ula­ dores sobre las exportaciones. En la m ayoría de las liberalizaciones que se están llevando a la práctica en A m é­ rica Latina, la opción de fom entar las exportaciones prim ero y liberalizar las im por­ taciones después ya fue explícitam ente descartada: la liberalización ya ocurrió y se hizo en un contexto en el cual la creación de capacidad productiva en las economías nacionales distaba mucho de exhibir un com portam iento dinám ico. Las im portacio­ nes han sido liberalizadas sin dar un apoyo significativo a las exportaciones a partir de la reducción de las restricciones sobre los insumos im portados y la suposición de

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

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depreciación cam biaria espontánea (esta suposición ha tendido a ser desm entida por la realidad en Chile durante el período 1979-82; en M éxico, a partir de 1988; y en los países que liberalizaron en los años noventa). Es más, en todos los países que han em prendido reform as profundas se ha procedido a desm antelar o a reducir los esque­ mas de prom oción de exportaciones que han sido exitosos en el pasado. Esto impli­ ca, entonces, que los costos de las liberalizaciones en térm inos de crecim iento serán altos en la transición hacia un nuevo equilibrio. La interrogante constructiva es, da­ das las restricciones que im pone el cam ino escogido, ¿cómo m ejorar la eficiencia global de las reform as? Las sugerencias que se hacen a continuación están dirigidas básicam ente a aquellos países que aún no han com pletado sus procesos de reforma.

c.

¿Liberalización gradual o rápida?

Las experiencias de los países dinám icos de Asia, así como las de C olom bia desde la m itad del decenio de los sesenta hasta 1989 (Ocampo y Villar, 1992) y de Costa Rica entre 1983 y 1990 (Herrera, 1992), parecerían recom endar un enfoque gradual que perm ita la reconversión de las industrias existentes en lugar de la destrucción de una proporción alta de la capacidad instalada del país, que inevitablem ente está asociada a una rápida liberalización de importaciones, particularm ente si ocurre en presencia de una apreciación cambiaria. En Colom bia, el tránsito a m ediados de los años sesenta desde un m odelo de sustitución de im portaciones a uno pragm ático que priorizaba tanto la sustitución de im portaciones com o la prom oción de exportaciones, fue determ inante en orientar en form a creciente al sector m anufacturero hacia afuera, evitando los traum as asociados con liberalizaciones drásticas com o la de Chile en los setenta. En C osta Rica, la reducción de aranceles fue gradual y estuvo acom pañada de la adopción de incenti­ vos a la exportación y de mecanismos de reintegros de derechos de aduana. La ex­ pansión de las exportaciones no tradicionales -e l rasgo más significativo del desarrollo costarricense en los años ochenta- se generó en form a im portante por las em presas que se habían establecido durante el régimen anterior de sustitución de im portacio­ nes. A esto se agregó el esfuerzo deliberado para prom over la inversión extranjera en la producción de exportables textiles y electrónicos en los noventa. Ciertam ente la adopción de un enfoque gradual no significa que toda la reform a deba ser gradual. Por ejem plo, la elim inación de redundancias (“agua”) en el arancel puede ser abrupta, com o tam bién pueden serlo la arancelización de las restricciones cuantitativas y los ajustes de tipos de cam bio desalineados. Pero las reducciones arancelarias posteriores deben ser graduadas a la capacidad de los productores de ir adaptando sus estructuras productivas a un m ayor grado de com petencia.

L a l ib e r a l iz a c ió n c o m e r c i a l , y e l c r e c i m i e n t o

d.

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El papel del tipo de cambio

Es indudable que el m anejo del tipo de cam bio es determ inante de los resultados que se logren. Evitar el atraso cam biado parecería ser una condición sine qua non para el éxito de cualquier reform a comercial. De nuevo, la experiencia chilena en el período 1976-81 (así com o la de otros países del Cono Sur en los años setenta) dem uestra lo nocivo que puede ser el doble im pacto de la apreciación del tipo de cam bio real junto con la liberalización drástica de las im portaciones. A modo de ejem plo contrario, el nuevo ajuste realizado en Chile entre 1983 y 1991 fue más exitoso y sostenible que el practicado en los años setenta, porque la rebaja arancelaria, que fue m oderada, y que siguió a una reposición de protección en 1983 y 1984, fue com plem entada por una fuerte depreciación cam biaria real y por incentivos directos a las exportaciones. Un factor adicional im portante fue que, al iniciarse el segundo ajuste, ya se habían cum ­ plido diez años del com ienzo de la liberalización. El transcurso del tiem po establece una diferencia muy significativa. La m ayoría de las liberalizaciones más recientes en A m érica Latina y en particu­ lar las más abruptas, com o en Argentina y Perú, están ocurriendo en un contexto de fuerte apreciación cam biaria real. En efecto, algunos de los países donde la liberali­ zación de im portaciones ha sido más profunda, tam bién han experim entado pronun­ ciados rezagos cambiarios. El manejo del tipo de cambio para apoyar la transformación del aparato productivo es un tema de política económ ica que todavía no se ha asum i­ do adecuadam ente en A m érica Latina. La experiencia de diversos países latinoam ericanos dem uestra que, excepto en el corto plazo y con el fin de cam biar las expectativas, el ancla cam biaria para los precios internos ha dem ostrado ser muy endeble, en especial en los países con infla­ ción alta (ver cap. VI). Evidentem ente, se pierde una herram ienta de política indis­ pensable, com o es la del tipo de cam bio, para la transform ación productiva con equilibrio externo. Ese es uno de los m ensajes de las experiencias exitosas del este asiático hasta m ediados de los noventa. Sin em bargo, los países no pueden librem ente apreciar el tipo de cambio real bajo cualquier circunstancia. En los años cincuenta y sesenta la apreciación fue posible al ser com pensada con restricciones a las im portaciones más severas. En los noventa, debido a la liberalización de las im portaciones, la apreciación puede ser viable, da­ dos los térm inos de intercam bio, sólo bajo dos condiciones. Por un lado, en el caso de una apreciación inducida por mejoras de productividad neta, con exportaciones que aum enten a un ritmo acelerado en respuesta a esa m ayor productividad; no obs­ tante, en general, las reform as com erciales de los años noventa term inaron provo­ can d o que las im p o rtacio n es aum en taran m ás ráp id o que las ex p o rta cio n es, dem ostrando que la apreciación fue más enérgica que el cam bio en la productividad. Por otro, la apreciación se torna viable sólo debido a la entrada de capitales, mientras se m antiene vigente la confianza de acreedores e inversionistas.

70

M a c r o e c o n o m ía , c o m e r c io y fin a n z a s

La liberalización sim ultánea de las transacciones financieras internas y externas entraña problem as serios para el manejo de la política económica. La liberalización interna generalm ente conduce a fuertes alzas en las tasas de interés (tanto nom inales com o reales) y a grandes altibajos durante un lapso prolongado; cuando llegan a existir diferenciales de interés con respecto a las tasas prevalecientes en los m erca­ dos internacionales que no se espera sean igualadas por una depreciación cambiaria, los flujos de capital desestabilizadores pueden ser cuantiosos. La liberalización financiera externa, en situaciones com o las vigentes en la se­ gunda m itad de los años setenta o durante la m ayor parte de los noventa, dificulta el m anejo del tipo de cam bio real (W illiamson, 1992). Los flujos de capital de corto plazo, que buscan ganancias especulativas en torno a los diferenciales entre las tasas de interés y de otros retornos internacionales e internos, pueden tornar al tipo de cam bio real muy inestable y dificultar el manejo de este instrum ento de política eco­ nóm ica tan crucial para el logro de la transform ación productiva. La experiencia reciente de varios países latinoam ericanos fue que los flujos de capital externo, en particular a los m ercados bursátiles, son muy volátiles, desestabilizan el tipo de cam ­ bio y ponen en peligro la estrategia de desarrollo basada en la apertura com ercial. Por tanto, la m antención de regulaciones sobre estos flujos es esencial. Además, la inestabilidad cam biaria y de tasas de interés tiende a priorizar el “rentism o” sobre la productividad y a entregar señales confusas a los asignadores de recursos. Como se expone en el capítulo V, los recientes esfuerzos de liberalización com er­ cial de un núm ero de p a l s han estado acompañados por liberalizaciones financieras am biciosas, unidas a fuertes entradas de capital que tienden a sobrepasar la habilidad de los gobiernos para esterilizar esos flujos. En estos países, las acciones para des­ m antelar la adm inistración del flujo de capitales y la incapacidad o falta de voluntad de las autoridades para im plem entar políticas integrales y activas han obstaculizado el acceso eficiente de las actividades productivas al intercam bio com ercial. En lo que se refiere a la cuenta de capitales, el problem a que se les presenta a los países de la región es cóm o vincular a los m ercados nacionales de capitales con los externos, de m anera que se m inim icen ineficiencias innecesarias (apreciaciones cam biarias desequilibradoras) y los impactos desestabilizadores de los flujos de ca­ pital de corto plazo.

e.

Selectividad versus neutralidad de incentivos

Las principales experiencias históricas y los casos que aquí se han exam inado con­ tradicen la hipótesis que, una vez conseguida la neutralidad en los incentivos a través del desm antelam iento de toda protección y la prescindencia de los subsidios, los recursos se reasignan espontáneam ente y a bajo costo hacia los sectores en los que un país tiene ventajas com parativas. La experiencia chilena dem uestra los altos costos

La

lib h ra k iz a c ió n co m k k ciak y k l c ri lim ii-n to

71

de la liberalización drástica y del abandono de toda selectividad. Para la m ayoría de las personas, esos costos (esencialm ente de transición) son difícilm ente com pensa­ dos por el eventual m ayor crecim iento que se alcance después de term inado el ajuste. Políticas más selectivas y m enos drásticas en lo que respecta a la liberalización de las im portaciones y un apoyo más decidido a las exportaciones no tradicionales, por lo que sugieren las experiencias asiáticas, habrían resultado en un com portam iento más dinám ico de la econom ía en su conjunto. Si se quiere llevar a cabo una transform ación productiva eficiente, que incluya una m ayor apertura com ercial (tanto de im portaciones com o de exportaciones) y una inserción cualitativam ente distinta en los m ercados internacionales, no basta con el im pulso puramente negativo de la liberalización. Políticas que impliquen impulsos positivos tam bién serán necesarias. Esto no significa, obviam ente, un retorno a las políticas de protección alta e indiscrim inada del pasado. En efecto, se puede argu­ m entar que las políticas de sustitución de im portaciones adolecieron del defecto de ser más bien indiscrim inadas que selectivas. Lo que se requiere es un grado mucho m ayor de selectividad, garantizando que las desviaciones de la neutralidad sean po­ cas y bien elegidas. En lo que se refiere al arancel, no hay razones teóricas convincentes para optar por la absoluta uniform idad en un m undo subóptimo. Si la m ayoría de las actividades industriales están sujetas a economías dinám icas más o m enos difusas, se puede ar­ gum entar (como lo hace Rodrik, 1992) que es conveniente favorecer una am plia categoría de actividades, en lugar de “escoger ganadores” específicos. La m odera­ ción en el nivel de los aranceles y en el núm ero de tramos ayudará a evitar abusos y la actividad rentística (rent-seeking). Además, toda preferencia arancelaria por enci­ ma del nivel básico debe ser temporal. Ya que los países latinoam ericanos han optado por un arancel m ayor que cero y, en casi todos los casos a excepción de Chile, con algún grado de diferenciación, se hace necesario utilizar subsidios de exportación más o menos equivalentes para evi­ tar el sesgo antiexportador de las políticas pasadas; vale decir, deben darse incenti­ vos equivalentes tanto para exportar com o para producir para los m ercados nacionales un producto dado. Los subsidios a las exportaciones resultan inevitables, especialm ente si se quiere fom entar una industrialización eficiente en presencia de aranceles de importación. Un elem ento indispensable en el esfuerzo para evitar el sesgo antiexportador son los sistem as de reintegros de derechos para los insumos utilizados en la producción de exportables. Por otro lado, existe una positiva experiencia en A m érica Latina (por ejem plo, en Colombia, Costa Rica y Brasil) y en Asia con los subsidios a las expor­ taciones no tradicionales. Para m inim izar el peligro de que estos subsidios se presten a abusos, se podría pensar en diseñar un sistem a en que los subsidios fueran decre­ ciendo a m edida que las exportaciones vayan aum entando, con un cronogram a anun­ ciado de antem ano y no sujeto a renegociaciones.

72

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

La selectividad com prende diversos aspectos que rebasan a la política com ercial y que no es posible abordar con detalle aquí. Estos aspectos incluyen políticas para dotar a los exportadores de acceso al crédito com ercial de pre y posem barque a tasas de interés internacionales, políticas para com pletar el m ercado de capitales y elim i­ nar su sesgo en contra de los proyectos nuevos (sin historia); el m ejoram iento de la infraestructura física y social, que es esencial para desarrollar el sector exportador; políticas hacia la inversión extranjera directa que faciliten la adquisición de tecnolo­ gías nuevas y el acceso a los m ercados internacionales, y la adopción de una política congruente de negociaciones com erciales internacionales para obtener m ejor acceso a los m ercados externos. En la form ulación de políticas com erciales hay que considerar que el contexto internacional ha cam biado sustancialm ente desde que los países dinám icos del este asiático com enzaron sus procesos de industrialización basados en las exportaciones, en los decenios del sesenta y del setenta. En la actualidad, es casi im posible pensar en incentivos de la m agnitud de los otorgados entonces por esos países, tanto por el entorno internacional menos dinám ico y más proteccionista (que implica, por ejem ­ plo, que ahora es más probable que los países im portadores se protejan contra los subsidios a la exportación a través de gravám enes com pensatorios), com o porque la reglam entación internacional en m ateria de política com ercial se ha hecho m ucho más estricta después de la Ronda Uruguay. Existe un área de política económ ica muy im portante donde hay una sim etría natural de los impulsos positivos y los negativos; esto es, TCE ~ TCEm. En el caso de países con un proceso de integración, se registra un estím ulo para las im portacio­ nes intrarregionales pari passu con las exportaciones intrarregionales. La prolifera­ ción de acuerdos de integración regionales en los años noventa ha suavizado el impacto de la liberalización unilateral de im portaciones y, a la vez, ha incentivado en form a im portante la exportación de manufacturas (ver cap. VIII). Com o en general están respaldados por aranceles externos relativamente bajos, han sido denom inados de “regionalism o abierto” (Cepal, 1994).

4.

C

o n s id e r a c io n e s

f in a l e s

A modo de conclusión, la experiencia dem uestra que, junto con racionalizar los in­ centivos com erciales, hay que aplicar algún grado de selectividad en la política de desarrollo productivo. Es la historia de los principales casos exitosos de los países del este asiático. El problem a radica en encontrar los m ecanism os más eficientes para ello, incluyendo incentivos decrecientes, con límites claros en el tiempo. En realidad, se requiere de mayor selectividad que durante el período de sustitución de im portaciones y de criterios claros para adm inistrar la selectividad. La protección a la producción nacional y los incentivos a las exportaciones forman parte de un conjunto

L

a

L IB I-R A L I/A C IO N C O M C R C IA ]

Y l-.l C R I C IM IE N IO

73

de políticas con las cuales se busca im plem entar una estrategia de desarrollo y trans­ formación productiva. La prom oción de las exportaciones no tradicionales surge com o un cam po parti­ cularm ente apropiado para las políticas com erciales selectivas. Las principales razo­ nes para im plem entar este tipo de m edidas es la necesidad de com pensar el sesgo antiexportador de los aranceles: las deficiencias en los m ercados de capital para fi­ nanciar las exportaciones, y aprovechar las econom ías de escala y externalidades positivas asociadas a las oportunidades de aprendizaje que proveen las exportacio­ nes. Sin una política activa de promoción, las exportaciones tenderán a concentrarse en unas pocas firmas y en productos cuya dem anda es m enos dinám ica y con m ayor vulnerabilidad en los m ercados mundiales. Un requisito básico para promover la com petitividad de las firm as exportadoras es garantizarles el acceso a los productos en térm inos com petitivos. Estas debieran tener acceso a m ecanism os flexibles que les perm itan im portar insumos en una base tem poraria, con el fin de producir exportables. Otras alternativas son exenciones arancelarias o m ecanism os de reintegro de derechos de aduana, con un m ínim o de trámites burocráticos. Tam bién se podrían aplicar tales m ecanism os a los exportadores indirectos (productores nacionales de insumos para exportadores). Las firmas exportadoras pioneras podrían sustentarse a través de incentivos para las exportaciones de nuevos productos o de nuevos mercados. Uno de estos mecanismos es un “reintegro simplificado de derechos de aduana” para productos cuyo nivel de exportación está por debajo de una cantidad determinada, durante un período específi­ co. Estos incentivos deben ser moderados (ayudando a colocar productos competitivos o potencialmente competitivos en mercados externos), limitados en el tiempo y sujetos a resultados de desempeño estrictos en términos de nuevos productos o mercados. El sector público puede contribuir a m ejorar el desem peño en los m ercados exter­ nos proporcionando apoyo institucional para la actividad exportadora, especialm en­ te en las áreas de inform ación, financiam iento y seguros de exportación; entregando adiestram iento gerencial a las em presas para estim ularlas a concentrarse en las ex­ portaciones; fom entando negociaciones con el propósito de m ejorar el acceso a m er­ cados externos, y prom oviendo la oferta exportadora en el exterior. Adem ás, se deben hacer esfuerzos pioneros en áreas com o inversiones en el exterior, que sustenten las actividades exportadoras, cadenas de com ercialización, y em presas mixtas f jointventures) con firm as en m ercados "objetivo” . El desarrollo interno de la producción exportable tam bién debe ser activam ente fom entado para adecuarla a las necesidades de los m ercados externos. Esta tarea se facilitaría con inform ación actualizada y oportuna sobre los requerim ientos exigidos en los m ercados externos en térm inos de calidad, regulaciones am bientales, estanda­ rización, plazos y volúmenes.

M a c r o l c o m o m í a , COMERCIO Y I-INANZAS

76

las restricciones sobre el endeudam iento externo de sus agentes públicos y privados. Esas instituciones internacionales no previeron que la abundancia de recursos finan­ cieros y la existencia de bajas tasas de interés reales obedecían, en parte, a factores coyunturales que podrían revertirse bruscam ente. Como com entaron funcionarios del FMI en vísperas de la crisis: “La situación general de la deuda durante los años setenta se adaptó a las grandes tensiones introducidas en el sistem a internacional de pagos [...]. Aunque algunos países experim entaron dificultades, se evitó que se gene­ ralizara el problem a de gestión de la deuda, y en conjunto las perspectivas para el futuro inm ediato no dan motivo para alarm arse” (Nowzad et al., 1981). El cam bio de escenario se registró, de m anera generalizada, en 1982. El corte brusco del financiam iento bancario hacia América Latina la sumió en la grave crisis que se extendió por toda la región y duró un decenio. La brusca readecuación m acroeconôm ica desde una excesiva abundancia a una extrem ada escasez de fondos fue costosa en lo económ ico y en lo social. La crisis de la deuda marcó en form a indeleble a la sociedad latinoam ericana. Por una parte, se retrasó dram áticam ente el crecim iento económico, lo que dio lugar a la caracterización com ún de una “década perdida” . Por otra parte, derribó el m odelo en boga en A m érica Latina, basado en la sustitución de im portaciones y la intervención estatal, dejando en su lugar estrategias de corte neoliberal.1 El vigoroso crecim iento de Am érica Latina durante la posguerra cesó bruscam en­ te. Entre 1950 y 1980, la tasa media de crecim iento del p ib había sido de 5,5% anual, una de las más altas del mundo en ese período. Cuando los créditos externos fueron cortados por los acreedores bancarios, los p a l s se vieron forzados a reducir su dem anda agregada. Pasaron así de una situación en que gastaban más que lo que producían a otra en la que gastaban menos que lo producido. En efecto, una fracción apreciable debieron destinarla a servir la deuda extem a; es lo que se denom ina transferencias financieras netas ( t f n ) negativas (pa­ gos de intereses y am ortizaciones mayores que los préstamos nuevos). Además, el problem a de la transferencia fue agravado por la fuga de capitales de residentes (m o­ tivada por expectativas de devaluación y un prolongado proceso de ajuste e incertidum bre) y el deterioro de los términos del intercambio. Norm alm ente, cuando cam bia brusca y fuertem ente el signo y el monto de la t f n se producen trastornos m acroeconôm icos, que en este caso se reflejaron en una pro­ nunciada subutilización de la capacidad productiva de la región, con la consiguiente baja de productividad, em pleo y salarios, y una merma de los ingresos tributarios

1.

L a cr i si s l u e g e n e r a l i z a d a y se p r o d u j o en q u e e x p e r i m e n t ó la c a í d a m á s d r á s t i c a del

pals p ib

c o n d i v e r s o s g r a d o s de i n t e r v e n c i o n i s m o . S in e m b a r g o , cl p aí s

y la m a y o r ta sa d e d e s o c u p a c i ó n f u e C h il e , q u e h a b í a r e a l i z a d o

a m p l i a s r e f o r m a s n e o l i b e r a l e s y q u e e x h i b í a u n e x c e d e n t e fiscal a fine s d e los a ñ o s s e t e n t a y c o m i e n z o s d e los o c h e n t a ( v e r F f r e n c h - D a v i s , 2 0 0 4 . ca ps . 1 y íl).

La

g r a n c risis o f l a d f u d a i a tin o a m e r k a n a : i n d e c en io dh a ju s te a s im é tric o

77

fiscales. Frente a esta situación, los gobiernos redujeron sus gastos, estrechando las redes de servicios sociales, en tanto que el sector privado dism inuyó su inversión al verse enfrentado a un mercado recesivo (ver cap. II). La administración de la crisis fue liderada por un comité representativo de los ban­ cos acreedores, en conjunto con el f m i , el Banco M undial y los gobiernos de los países industrializados, especialmente el de Estados Unidos. En un comienzo, los prin­ cipales actores pensaron que la crisis era coyuntural y que sería superada rápidam en­ te y con costos m oderados. Sin em bargo, los prestam istas habían subestim ado la profundidad del ajuste requerido en las estructuras productivas de la región, ante un corte tan drástico de los fondos y el lim itado dinam ism o exhibido por la econom ía m undial.2 La gestión de la crisis de la deuda externa involucró el predom inio en instancias decisorias de las instituciones y agentes económicos con perspectiva de corto plazo y especializados en el ám bito financiero. De esta manera, se produjo un desplazam ien­ to de los actores caracterizados por un horizonte más extenso y con un énfasis m ayor en la econom ía real y el productivism o. En ese proceso, la eficiencia del ajuste y la equidad fueron los perdedores, acentuándose la pobreza y la desigualdad distributiva a través de casi toda la región (Cepal, 1992; 1999). Con el transcurso de los años ochenta, los p a l s lograron reorientar sus economías en la dirección de gastos (consum o e inversión) menos intensivos en rubros im porta­ dos y de una producción más intensa en exportables. Las masivas devaluaciones cam biarias fueron una variable fundamental que, junto a otros estím ulos -in clu y en ­ do un exceso de capacidad productiva subutilizada debido a la recesión-, prom ovie­ ron el desarrollo exportador. El volumen de las exportaciones se expandió fuertem ente a partir de 1983. Sin em bargo, esta expansión, que también tuvo lugar en otras regio­ nes en desarrollo, enfrentó m ercados internacionales deprim idos. En consecuencia, los precios de venta mostraron un claro deterioro, por lo que el crecim iento de los ingresos en m oneda extranjera fue notablem ente inferior que el del quantum de ex­ portaciones. Por último, hacia com ienzos del decenio de 1990 se registra un resurgim iento del financiam iento privado. Esto está asociado, en parte, a la recuperación de la confian­ za de los m edios financieros, luego de que varios p a l s consolidasen sus reformas estructurales. No obstante, el factor más decisivo pareciera ser la liberalización de la oferta de flujos financieros y la prolongada recesión experim entada por Estados U ni­ dos. La brusca dism inución de las tasas de interés en dólares mejoró la capacidad crediticia de la región y torno muy notorias grandes diferenciales de tasas de interés y utilidades, lo que indujo a los residentes de los p a l s a repatriar capital y a inversio-

E n el c a p í t u l o X. see. 2, se e x a m i n a el p a p e l del e n t o r n o in t e r n a c i o n a l , q u e c o n t r i b u y ó a p r o f u n d i z a r la cr is is de la d e u d a a c o m i e n z o s d e los ó c h e n l a , en l a m o q u e m o r i g e r ó f u e r t e m e n t e el " e f e c t o t e q u i l a ” e n 1995.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

78

nistas estadounidenses a efectuar colocaciones financieras de alto rendim iento en la región (ver cap. V). Los pocos grados de libertad de los gobiernos latinoam ericanos en el m anejo de la crisis de los años ochenta, junto con las presiones externas, contribuyeron a un vuelco hacia políticas económicas de corte neoliberal. El proceso de ajuste fue tan costoso socialm ente debido, en parte, a la gran restricción financiera, dom inante en la m acroeconom ia de Am érica Latina durante casi un decenio. El retorno de capita­ les privados a la región durante la prim era m itad de los noventa, representó “el ingre­ diente faltante” en ese extenso período de ajuste en los ochenta, e hizo desaparecer esa restricción financiera externa. Además, el recuperado acceso al financiam iento motivó un optim ism o que no se había observado durante todo un decenio. No obs­ tante, más que eso, la región requería redefinir una estrategia de desarrollo y de manejo m acroeconôm ico que evitase repetir pronunciados ciclos económ icos de au­ ges y fracasos, y generar un desarrollo productivo sostenible en el tiem po y con una m ayor equidad social (Cepal, 1998). En la sección 1 se exam ina la gestación de la crisis en los setenta. La sección 2 presenta la em ergencia de la crisis, incluyendo una com paración con crisis anterio­ res. La sección 3 analiza las diversas fases de gestión de las negociaciones que enm arcaron los ajustes que se vieron obligados a efectuar los p a l s , bajo la conduc­ ción del Banco M undial, el f m i y el M inisterio de Hacienda estadounidense. La sec­ ción 4 exam ina la naturaleza del ajuste recesivo experim entado por los p a l s y su costo económ ico. La sección 5 presenta algunas conclusiones.

1.

G

a.

Una oportunidad desaprovechada

e s t a c ió n d e l a c r is is d e l a d e u d a e n l o s a ñ o s s e t e n t a

Durante los años setenta diversos factores facilitaron el acceso de los países en desa­ rrollo a los m ercados financieros internacionales. Ello se reflejó en un rápido aum en­ to de su deuda externa (ver cuadro V .l). Por una parte, en el período de posguerra hubo una gran transform ación estructu­ ral de la industria bancaria com ercial de Norteam érica, que dio lugar a un com porta­ m iento más agresivo en m ateria de colocación de préstamos. Esta nueva tendencia co m en zó en el m ercado de E stados U nidos en los años cin cu e n ta, ten d ió a internacionalizarse hacia fines de los sesenta y en los setenta. Al principio, la com pe­ tencia entre los bancos para nuevas colocaciones se concentró principalm ente en los países industrializados; sin embargo, en especial después del shock petrolero de 1973, la búsqueda de nuevos clientes se tornó tan intensa que los préstam os rebasaron, m asivam ente, hacia los países en desarrollo. Am érica Latina fue la región más coti­ zada, debido a su desarrollo relativo m ayor y a su carácter de m ercado natural para

L a c r a n c r is is dk la d e u d a l a i in o a m l k i c a n a : l n d e c e n i o d e a ju s t e a s i m é t r i c o

79

C u ad ro I V . l

A M ER IC A L A T IN A : DEC DA E X T E R N A T O T A L D E SE M B O L S A D A . 1976-94“ (Saldo a fines de año. en m iles de m illones de dólares)

América Latina (19) Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica México

1976

1978

1980

1981

1982

1986

1990

1994

97,3

158,8 13,3

218,7

272,7

316,3

391,4

442,7

553,1

9,3

27,2

35,7

43,6

51,4

62,2

85,7

33,3

54.6

64,0

71,9

83,2

111,0

123,4

153,6

5,6

7,4

11,2

15,6

17,2

20,8

18,6

21,8

3,9 1,0

5,1 1.7

6,8

8,5

10,3

16,1

18,0

21,9

1,8

2,3

3,0

3,5

3,2

3,3

24,0

35,7

50,7

74,9

90,1

103,5

106,7

139,8 30,2

Perú

7.6

9.7

9,6

9,6

11,5

14,5

22,9

Rep. Dominicana

0,8

1,3

2,2

2,5

3,0

3,8

4,5

3,9

Uruguayb

0,7

0,8

5,0

16,6

1,7 29,2

4,5

4,9

1,3 29,2

2,9

Venezuela

1,1 27,0

30,8

35,5

41,0

Fuente: Cepal, sobre la base de cifras oficiales. " Incluye deuda con el Fondo M onetario Internacional. h D euda externa pública.

los bancos estadounidenses, entonces líderes de la expansión bancaria internacional (Devlin, 1989). Por otra parte, si bien el cam bio estructural en la industria bancaria im pulsó en Am érica Latina el ciclo crediticio más im portante desde los años veinte, el aum ento del precio del petróleo en 1973-74 y 1979-80 sirvió para acentuar notoriam ente el endeudam iento con la banca. Los excedentes de divisas de los países exportadores de petróleo fueron canalizados a los eurom ercados bancarios, dando así a los presta­ mistas más liquidez para afianzar sus estrategias de expansión en la región. La participación de los países en desarrollo en los flujos bancarios internaciona­ les creció durante el decenio a una tasa muy elevada. En particular, el valor nominal de la deuda bancaria de los países latinoam ericanos se increm entó en los años setenta casi 30% anual (ver cuadro IV.2); de este aum ento, 17 a 20 puntos porcentuales correspondieron a la expansión global del m ercado financiero internacional (en dó­ lares corrientes) y el saldo representó una participación creciente de A m érica Latina dentro de éste. Ninguno de los dos fenóm enos podía sostener su intensidad en form a perm anen­ te. Por una parte, la banca privada estaba experim entando un “ajuste de stock”, des­ pués de cuatro decenios de relativa inactividad en la región. Por otra, este ajuste fue excesivo (overshooting), debido a las grandes im perfecciones institucionales en la banca internacional, las que dieron lugar a un “efecto rebaño” y a otros fenóm enos asociados con las “burbujas" financieras (Devlin, 1989; Kindleberger, 1978). No obstante, m uchos pensaron, en particular los partidarios del neoliberalism o, que se

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

80

C u a d ro IV .2 D E U D A E X T E R N A DE A M É R IC A L A T IN A Y D E L C O N JU N T O D E PA ÍSE S EN D E SA R R O L LO , 1973-82 (m iles de m illones de dólares) 1973

1977

1980

1981

1982

Total América Latina Países en desarrollo

42,8

104,2

204,3

241,5

260,7

108,2

238,8

444,6

520,6

574,4

Bancaria América Latina

25,7

72,9

160,1

194,1

213,4

Países en desarrollo

42,5

114,8

257,1

304,2

337,6

N ota: C álculos de Ffrench-Davis (1984), basados en información del Banco Mundial y Banco de Pagos Internacionales ( b i s ) , A m érica Latina excluye Cuba y Panamá; países en desarrollo, excluye a los exportadores de petróleo con superávit en cuenta corriente (Arabia Saudita, Kuwait, etc.). Las cifras de Cepal (ve rcua d ro IV.1), posteriores a las de este cuadro,

tienen una cobertura aún mayor.

trataba de una nueva característica puramente racional de un eficiente m ercado pri­ vado financiero internacional. Entonces, con una visión miope, ignoraron que esa evolución contenía un significativo com ponente transitorio, propio del proceso de form ación de un nuevo m ercado crediticio.3 Otro fenóm eno muy trascendente que caracterizó la evolución de los m ercados financieros internacionales, consistió en que las tasas de interés reales se tornaron bajas o negativas en los años setenta. Es efectivo que éstas eran superiores a las que se co b rab an por p réstam os oficiales concedidos por gobiernos o instituciones multilaterales; pero la inflación internacional, que de un prom edio de 2% anual en el decenio de 1960 se encum bró a 12% en los años 1973-81, hizo que incluso esas tasas de interés bancario más altas que las oficiales term inasen siendo negativas en térm i­ nos reales durante buena parte del período. Es que, naturalmente, la gran oferta de fondos y la com petencia entre los bancos para colocar préstam os en los m ercados internacionales provocó una dism inución de su precio. Los créditos otorgados a la banca internacional se efectuaron a plazos mucho más breves que los concedidos por organism os oficiales, y constituían en los años sesenta el grueso del stock de la deuda acumulada. Sin embargo, debido asim ism o a la gran com petencia entre los bancos para colocar sus fondos, alrededor de 1977-80 las re­ novaciones se otorgaban con gran facilidad, siendo prácticam ente autom áticas. Así, se creyó que la prevalencia de plazos breves no entrañaba m ayores riesgos. Los acon­ tecim ientos se encargaron de poner en evidencia que se trataba de una percepción

3.

V er l o s a c e r t a d o s a n á l i s i s d e B a c h a y D ía z -A le ja n d ro ( 1983) y W i l l i a m s o n (1 98 3 ), a m b o s e s c r i t o s e n 1981

L a

( I R A N C R I S I S DR [ . A D k l ' D A

I V N N O M I I kll A NA ! I A

DM

Y M O DH AJ l ' S' U- A S I M É T R I C O

81

fatalm ente equivocada (ver Ffrench-Davis, 1982. que ofrece una de las escasas ad­ vertencias previas a la crisis, y 1984). En form a sim ultánea, tuvo lugar una dinám ica expansión de las exportaciones de los países en desarrollo. No obstante las dificultades que surgieron en el bienio 197475. el volum en de las exportaciones creció a tasas considerables entre 1973 y 1980, superiores a las del crecim iento del producto, cuya evolución, por otra parte, fue satisfactoria: en el m ism o lapso, el p i b de A m érica Latina creció 5,8% por año y el quantum de las exportaciones. 6,4% .4 Paralelam ente, la presencia de la elevada infla­ ción internacional hizo que el valor real de la deuda se erosionara, con lo que el increm ento del monto y del servicio de aquélla no provocaba la inquietud que hubie­ ra debido ocasionar. Por tanto, el desarrollo del aparato financiero internacional privado, hacia fines de los setenta, parecía ser relativamente favorable y ayudó a com pensar la inestabili­ dad y el deterioro que afectaban los térm inos de intercam bio com ercial de las nacio­ nes latinoam ericanas no petroleras, luego de los shocks negativos producidos por la notable alza de los precios del petróleo. Por otra parte, el crédito bancario se otorgaba para cualquier uso, a diferencia de los préstam os de carácter oficial, que estaban condicionados a su em pleo en proyec­ tos de inversión o ajuste de balanza de pagos. La naturaleza permisiva de los présta­ mos privados tuvo repercusiones de gran trascendencia en el com portam iento de las econom ías nacionales, en especial en los países que adoptaron enfoques monetaristas. La condicionalidad de los préstam os de carácter oficial, que había sido el elem ento predom inante desde com ienzos de los años sesenta, había adolecido de m uchos de­ fectos, incluyendo presiones de naturaleza extraeconóm ica, pero poseía la virtud de vincular el financiam iento externo a la realización de proyectos de inversión o a aliviar el im pacto recesivo de políticas de ajuste. En cambio, los créditos bancarios de libre disposición se destinaron en m uchos casos a la im portación de bienes de consum o prescindibles, a gastos militares, a financiar la fuga de capitales o déficit fiscales insostenibles, con efectos perjudiciales para la sustentabilidad del crecim iento de la producción y, finalm ente, para la solvencia de la econom ía nacional. En un contexto de abundancia de fondos privados, acceso expedito y tasas de interés reales bajas, a m uchos especialistas y observadores les pareció que había perdido vigencia la reform a del sistem a m onetario internacional. ¿Para qué? Por una parte, los creyentes en “la disciplina del m ercado privado” interpretaron el auge ban­ cario com o una manera de sustituir el financiam iento “paternalista” de agencias ofi­ ciales. con lo que se aseguraba, a su juicio, una m ejor asignación de recursos. Por otra, por prim era vez desde los años veinte los países deudores observaron una oferta abundante de créditos a tasas de interés muy bajas. La conclusión predom inante era

4.

C i f r a s p a r a 18

p -m . s

. que

e x c l u y e n las de V e n e z u e l a .

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

82

que “endeudarse era un buen negocio” y de que se había logrado un funcionam iento del sistema financiero internacional adecuado para el m undo en desarrollo.5 Es cierto que la dim ensión com ercial de los países de Am érica Latina se tornó más inestable en los años setenta que en el decenio precedente. No obstante, la fluctuabilidad de los térm inos del intercam bio tam bién se vio com pensada por el acceso que obtuvieron al m ercado internacional de capitales privados. De esta m ane­ ra, las naciones en desarrollo de m ayor peso en el intercam bio comercial perdieron interés en prom over iniciativas com o las relativas a la m odificación de los criterios de condicionalidad del f m i , a la creación de d e g s por parte del f m i , al aum ento de la disponibilidad de fondos de origen público m ultilateral ( f m i , Banco M undial, b i d , etc.) y a la creación de un fondo com ún estabilizador de productos básicos acordado en la Unctad. Estos eran entonces ingredientes determ inantes de un nuevo orden financiero internacional. La im portancia de algunos de estos tem as resurgiría poste­ riorm ente, cuando desapareció la disponibilidad de créditos bancarios en los ochen­ ta. Pero, para entonces, ya era dem asiado tarde, pues se había perdido la oportunidad propicia en los setenta para im plem entar una reform a y lograr un balance más equi­ librado de los rasgos procíclicos y anticíclicos del sistema financiero internacional.

b.

Plazos de vencim iento, costos y garantías de la deuda

Tradicionalm ente, cuando se hablaba de la deuda externa de un país solía referirse a los com prom isos del sector público más que a los contraídos por em presas o indivi­ duos particulares. Es más, a m edida que transcurrían los años setenta, la deuda priva­ da sin garantía pública y la de corto plazo fue adquiriendo rápidam ente una creciente participación, pero sin aparecer aún registrada en las estadísticas convencionales so­ bre la materia. En efecto, en 1980 la diferencia efectiva entre una definición tradicio­ nal del saldo vigente de la deuda de Am érica Latina y una estim ación más exhaustiva era del orden de 40% del total revisado: la deuda con garantía era de 124 mil m illo­ nes de dólares frente a 204 mil m illones de dólares del total (ver Ffrench-Davis, 1982).6 De esta m anera, el análisis estándar se lim itaba a las estadísticas convencio­ nales, que omitían una cuota im portante y creciente de la deuda; además, ésta era contratada en condiciones más desfavorables en térm inos de plazos (m enos de la mitad) y tasas de interés (el doble). El sesgo se agudizó con el transcurso del tiempo, a m edida que la deuda privada sin garantía oficial increm entaba su participación dentro del total. Estos créditos eran

5.

U n e x c e l e n t e a n á li s is se d e s a r r o l l a e n D e v li n ( 1 9 8 9 ) .

6.

C á l c u l o s e f e c t u a d o s e n 1981, c o n c r u c e s de i n f o r m a c i ó n de l B I S y B a n c o M u n d i a l ; las e s t i m a c i o n e s se e f e c t u a r o n p a r a el c o n j u n t o d e los p a í se s e n d e s a r r o l l o y el a n á li s is d e p o lí ti c a s se c o n c e n t r ó e n 14 d e e l lo s . E l i n f o r m e , e s c r i t o e n 1981. se p u b l i c ó e n F f r e n c h - D a v i s (1 9 8 4 ) .

L a ( ¡ r a n c r i s i s d i : i .a d i - i ' d a l a t i n o a m e r i c a n a : l \ d e c e n i o dh a j u s t e a s i m é t r i c o

83

concedidos por varios cientos de bancos transnacionales, sin un conocim iento siste­ mático recíproco de cuánto y a quién habían prestado los otros bancos acreedores. La situación era propicia para una crisis bancaria. Sin embargo, por aquellos años algunos actores im portantes argum entaban que la inclusión de la deuda privada en las estadísticas convencionales resultaba injustifica­ da. En efecto, se sostenía que, com o ésta había sido contratada entre particulares, sin injerencia del sector público, el país anfitrión del deudor no tenía que responder por esos recursos, los cuales, por otra parte, al ser utilizados de acuerdo con criterios de rentabilidad privada, podrían pagarse sin problem as, pues redituarían una renta su­ perior a la tasa de interés. El postulado subyacente era que el agente privado siem pre evalúa en form a correcta sus posibilidades, y se endeuda únicam ente cuando está seguro de que la rentabilidad del uso de los fondos será superior a las tasas de interés que le cobran los acreedores extranjeros. Es lo que por entonces se sostenía en forma sistem ática por autoridades en la región (con la excepción de Colom bia), en los m e­ dios financieros internacionales y en el f m i (ver Robichek, 1 9 8 1 ) , afirm aciones que la facilidad con que se renovaban los créditos parecía confirm ar. Así, la deuda de los países de Am érica Latina en su conjunto fue creciendo aparentem ente sin problemas. Hacia el inicio del decenio de 1980 la deuda bancaria de A m érica Latina ya represen­ taba cerca del 80r/£ de la deuda total, incluyendo las obligaciones de corto plazo y sin garantía pública (ver cuadro IV.2). Ante la perm isividad de los m ercados financieros internacionales durante los años setenta, los países reaccionaron en tres formas distintas.7 Esta variedad refleja que hubo espacio para escoger cam inos nacionales alternativos. Algunos países aprove­ charon la oferta de fondos externos para financiar sus procesos de inversión. Este fue el cam ino elegido por Brasil y Corea, cada uno con su propio estilo de desarrollo, pero ambos canalizando los créditos de la banca internacional en proporción im por­ tante hacia proyectos de inversión productiva. Una segunda forma de reacción, más bien excepcional, correspondió a países com o Colombia, que, junto con canalizar el crédito externo hacia la inversión, restringieron en form a fuertem ente anticíclica el volumen de endeudam iento. Finalm ente, otras economías, presionadas por los bancos y por factores internos, se inclinaron por aceptar todos los fondos ofrecidos, aunque sobrepasaran el volu­ men de recursos que m rigor podían absorber eficientem ente. Por una parte, recibie­ ron la presión de los banqueros que recorrían el m undo ofreciendo préstam os volum inosos; por otra, tom aban fuerza los enfoques ortodoxos m onetaristas, que recom endaban liberar la cuenta de capitales para perm itir que el volumen del crédito fuera determ inado librem ente por el mercado. Con la excesiva disponibilidad de eré-

7.

V e r lus c n s a \ o s s o b r e A r g e n t i n a , B r a s il . C o l o m b i a , C h i l e y M é x i c o e n F f r e n c h - D a v i s ( 1 9 8 3 ) . V e r t a m b i é n

W i o n e / e k ( 1985).

M a c r o e c o n o m i a , c o m e r c i o y f in a n z a s

84

ditos externos, estos países se vieron arrastrados a aum entar el gasto en m oneda extranjera, en crecientes im portaciones de bienes de consum o, intermedios y de ca­ pital, lo que generó déficit en sus cuentas corrientes, estim ulado por un significativo atraso cambiario. Ejemplos destacados de esto fueron Argentina, Chile y Uruguay (Ffrench-Davis, 1983; Ram os, 1986). Así pues, existe un endeudam iento que impulsa el crecim iento y otro que financia el consum o de artículos importados y/o la fuga de capitales, conduciendo este segun­ do caso a una reducida tasa de formación interna de capital y a un desaliento de la producción nacional, pues debe com petir en condiciones artificialm ente desm edradas debido a las revaluaciones cambiarias (a veces en paralelo con una intensa liberaliza­ ción de las importaciones; ver cap. III).

2.

E

a.

Ajuste desestabilizador antes y después de la crisis

m e r g e n c ia d e l a c r is is a c o m ie n z o s d e l o s a ñ o s o c h e n t a

En 1981 los países latinoam ericanos registraron un déficit en cuenta corriente equi­ valente a 6 % de su p ib ( y 44% de sus exportaciones de bienes), que fue cubierto con el ingreso neto de capitales financieros. Esa cifra más que duplicaba la registrada en 1973 y las que fueron características de los años sesenta. En otras palabras, durante varios años la región se fue ajustando crecientemente a una abundancia de divisas que parecía permanente, pero que en realidad tenía importantes com ponentes transi­ torios y reversibles. Además, el costo de estas divisas fue en la práctica incierto, debido a que los contratos de préstamos bancarios se suscribieron a tasas de interés variables, pagaderas según los niveles vigentes en el m ercado a la fecha de venci­ miento de cada pago. Durante varios años el increm ento de la deuda bancaria provocó una fuerte acu­ mulación de reservas internacionales en los p a l s , creando una percepción de abun­ dancia de m oneda extranjera que presionó hacia una apreciación cam biaría en la m ayoría de los países. Incluso en 1980, cuando la tasa Libor (incluidos los recargos por m árgenes de interm ediación) se había elevado a 14%, por cada 100 dólares de deuda vigente se recibían créditos netos por 30 dólares y se utilizaban 14 dólares en el pago de intereses. Por tanto, había una transferencia financiera neta de 16 dólares para solventar im portaciones o acumular reservas. Paralelam ente, las exportaciones crecían alrededor de 8% por año, com plem entando así la am plia disponibilidad de divisas. Fue sólo a partir de 1981 y en 1982 que se produjo un deterioro acelerado en estas relaciones económicas. Durante los años setenta se observó en diversos países industrializados una pro­ gresiva relajación de los controles sobre las tasas internas de interés, los flujos de capitales y sus m ercados financieros nacionales. Más aún, el m ercado no regulado

85

L a g r a n c r is is d e la d e u d a l a t in o a m e r ic a n a : cn d e c e n io de a ju s t e a s im é t r ic o

del eurodólar estaba floreciendo. Sin em bargo, hacia fines de los años setenta la reducción de la inflación se estaba convirtiendo en política prioritaria en el mundo industrializado. Enseguida, el contexto internacional se deterioró y esto repercutió en el ám bito financiero, con consecuencias que se m anifestaron con m ayor fuerza después de 1980, y con repercusiones particularm ente negativas para A m érica L ati­ na, que estaba fuertem ente endeudada y con déficit en cuenta com ente elevados. De hecho, en respuesta a las políticas m acroeconôm icas financieras más restricti­ vas adoptadas por las naciones industrializadas, hacia fines del decenio de 1970 las tasas de interés nom inales se fueron acom odando a la inflación internacional. Entre 1977 y 1980 las tasas nom inales subieron, pero fue com pensado con alzas de los precios de exportación. En 1981-82, la situación cam bió bruscam ente y se deterioró notablem ente para los deudores (ver cuadro IV .3). En efecto, el costo nom inal crédi­ to bancario se elevó a 17%, los térm inos de intercam bio de los países deudores se deterioraron y la fuerte inflación externa vigente hasta 1980 se detuvo bruscam ente y se tornó negativa. Con esto, las tasas reales de interés, que habían sido menores que cero en la segunda m itad de los setenta, en 1981-82 se elevaron espectacularm ente.

C u a d ro

IV.3

T A S A S R E A L E S D E IN T E R É S I N T E R N A C I O N A L , C O N D E F L A C T O R E S A L T E R N A T I V O S , 1977-85

(7c anuales)

Tasa nominal (1)

Inflación en Inflación externa enfrentada por países países en desarrollo industrializados (2)

(3)

Tasas reales Deflactadas: por (2) por (3) (4)

(5) 24,0

1977-78

8,4

7,6

10,1

0,7

1979-80

13,9

8,7

14,3

-1,5

7,4

1981 1982

17,4 17,1

8,8

-2,3

18,0

7,3

-5,6

4,8 -0,4

1983

12,7

-4,5

7,9

12,5

0,4

20,2

6,5

-3,0

9,1

14,1

1984

13,0

4,9 4,3

1985

10,7

3,9

8,3

Fuentes: o c d e (1984) para col. (1); f m i (1986), para col. (2) que es el deflactor del p n b de los países industrializados, y para la col. (3) que presenta el índice de precios unitarios de exportaciones de los países en desarrollo no petroleros.

El indicador apropiado de inflación debe basarse en los precios en los que se realiza el com ercio internacional. Los índices de precios del intercam bio relevantes en el caso de los p a l s m uestran en el bienio 1981-82 una variación negativa notable respecto de 1980. Esto obedece en lo fundamental a la apreciación del dólar frente a otras m onedas duras (con lo que un precio constante en marcos o yenes se expresa en

86

M

a

C R O K C O N O M ÍA , C O M E R C IO

y

Í IN A N Z A S

un precio declinante en dólares) y al hecho de que las deudas se encontraban m ayoritariam ente expresadas en la m oneda norteam ericana, a diferencia del inter­ cambio com ercial, que exhibe una diversificación m ayor de las m onedas en que se realiza. Entonces, las tasas de interés bancario, deflactadas por un índice de precios del com ercio internacional, resultaron notablem ente elevadas en 1981-82: fueron del orden del 20% en térm inos reales, medidas de la m anera descrita. D ebido a la form a de operar del mercado, con tasas flexibles día a día, el aum ento de la tasa de interés afectó no sólo a los nuevos créditos, sino tam bién a la m ayoría del saldo acum ulado de la deuda bancaria. Los antecedentes de que se dispone sobre los países en desarrollo en general y los latinoam ericanos en particular revelan que hacia 1980 la balanza financiera ya gravi­ taba fuertem ente dentro de la cuenta corriente. A esas alturas, el déficit externo ya no se hallaba tan sólo ligado al deterioro de los térm inos del intercam bio com ercial, com o había ocurrido en el pasado, sino tam bién a la carga que había llegado a signi­ ficar el pago de los intereses de la deuda. Es decir, los términos del financiam iento tom aron un puesto destacado junto a los térm inos del intercam bio com ercial com o factor desestabilizador significativo. Por ejem plo, cabe señalar que, en 1982, A m éri­ ca Latina en su conjunto logró (con su ajuste recesivo en ese año) un fuerte superávit com ercial de 10 mil millones de dólares, en tanto que registró un déficit de 34 mil m illones de dólares por pagos netos de utilidades e intereses. El problem a se hizo aún más grave por las crecientes expectativas negativas del sector privado, que die­ ron lugar a una cuantiosa fuga de capitales.8 Sim ultáneam ente con el incremento acelerado de la dem anda de préstam os para el refinanciam iento del servicio de la creciente deuda, los propios bancos se fueron alarm ando progresivam ente por su exposición crediticia en la región. Es interesante constatar que, ya en 1977, los principales bancos norteam ericanos redujeron la tasa de crecim iento de sus préstam os en el m ercado latinoam ericano. No obstante, esto no tuvo im pacto al nivel global, por cuanto la m erm a relativa en el prom edio de la expansión de su crédito fue com pensada con creces por los préstam os de otros ban­ cos que ingresaban al campo internacional. De hecho, el núm ero de nuevos agentes participantes en este m ercado fue de un prom edio de 65 bancos por año entre 1976 y 1980, m ayoritariam ente de Europa, Japón y el Oriente M edio. Así, aun cuando la tasa anual de expansión crediticia de los bancos norteam ericanos bajó de 29% en 1975-77 a 8% en 1978, la de los bancos no estadounidenses subió de 30% a 50%. Con ello, la expansión m edia global del crédito bancario prácticam ente no cambió, m anteniéndose cerca del 30% anual (Devlin, 1989). Sólo alrededor de 1981 el siste­ m a en su conjunto -presionado por su gran exposición crediticia por un lado y por la

8.

N o h a y u n a d e f i n i c i ó n c o n v e n c i o n a l d e lo q u e c o n s t i t u y e lina f u g a d e c a p it a l e s . P a r a d i f e r e n t e s e s t i m a c i o n e s al r e s p e c t o , v e r L e s s a r d y W i l l i a m s o n (1 9 8 7 ) .

L a g r a n c r i s i s d r l a d k l d a l a t i n o a m e r i c a n a : i :n d e c e n io d l a j c s t l a s i m é t r i c o

87

acelerada dem anda de refínanciam iento de los deudores, por o tro - com enzó a m ani­ festar abiertam ente la tensión. Así, cada banco individualm ente procedió a acortar sus plazos de am ortización y a subir sus recargos (spreads) sobre la tasa variable de interés, política que al nivel global sirvió para aum entar la dem anda de refinanciam iento de los deudores y acrecentar la tensión del sistema. Si se consideran únicam ente los pasivos con acreedores públicos, el coeficiente de am ortización anual hacia 1980 fue del orden del 15% del saldo de la deuda vigen­ te. En cambio, el de la deuda bancaria, com ponente que acrecentaba persistentemente su participación en el total, ascendió a un 40% anual, siendo aún más elevado en el año siguiente. Ello puso de manifiesto una gran volatilidad de los recursos financie­ ros privados, que no se había m anifestado cuando el m ercado funcionaba bien en su etapa expansiva, ya que los préstamos se renovaban en form a virtualm ente autom á­ tica. Se hizo evidente, sin em bargo, que esta situación tan perm isiva no podría per­ sistir por m ucho tiem po; en algún m om ento se iba a revertir, provocando severas dificultades (ver Ffrench-Davis. 1982; Fishlow, 1983; W illiam son, 1983). Entonces, la form a en que los países deudores hubiesen utilizado los créditos, el stock de deuda acum ulada y el déficit en cuenta corriente pasarían a tener im portancia crucial. Al estallar la crisis de la deuda en 1982, los bancos estaban sum am ente sobreexpuestos en la región. A modo ilustrativo, los nueve bancos más grandes de Estados Unidos, a pesar de su política de préstamos algo más reservada a fines de los años setenta, registraron en 1982 un coeficiente de préstam os/capital de 180% con los p a l s : 50% en M éxico, 46% en Brasil, 26% en Venezuela, 21% en Argentina, 12% en Chile y el saldo restante distribuido entre los otros países de la región. Frente a los problem as de pago de los países y a la peligrosa sobreexposición de los bancos, el flujo neto anual de créditos bancarios dism inuyó bruscam ente en el curso de 1982. A quí es útil m ostrar el contraste con los flujos netos registrados en la situación inm e­ diatam ente anterior. El saldo de la deuda bancaria creció alrededor de 10% en 1982 (cifra sim ilar para Am érica Latina y para el resto de los países en desarrollo), m ien­ tras que la tasa de interés fue del orden del 16%. Es decir, por cada 100 dólares de deuda debieron recurrir a 6 dólares de otras fuentes, con un saldo de transferencias financieras netas fuertem ente negativo para los países deudores. Esas transferencias se cubrieron con el uso de reservas internacionales, que bajaron aceleradam ente en A m érica Latina (40% entre 1980 y 1982) y con la reducción drástica de las im porta­ ciones (42% en 1981-83). Las exportaciones, en cambio, se enfrentaron con un esce­ nario internacional de precios declinantes y acceso restringido; y, consecuentem ente, con un crecim iento negativo de su valor entre 1980 y 1983. A esto se agregó la inestabilidad en el acceso a los recursos financieros. Ya no se trató sólo de un m enor volumen global y una tasa de interés real desm esuradam ente alta, sino también de una gran incertidum bre respecto del m onto de recursos disponi­ ble para cada país en particular. Se concretó así la posibilidad, hasta entonces latente,

88

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

de que los deudores tropezasen con problem as de acceso al financiam iento que re­ querían en form a ineludible, lo que aconteció de m anera generalizada durante el segundo semestre de 1982. En este nuevo contexto, la estrechez de los plazos em ergió com o un problem a real grave. En un m ercado internacional que abruptam ente dejó de operar con la perm isividad con que lo había hecho en los años precedentes, tener que renovar el 40% de la deuda año tras año constituyó una tarea muy difícil. A ello se sum aron las necesidades de financiam iento para cubrir el pago de abultados intereses, que se quintuplicaron entre 1977 y 1981. En síntesis, el conjunto de variables generó un shock externo de proporciones gigantescas, que afectó duramente a la gran m ayoría de los países deudores.

b.

Una visión retrospectiva de crisis financieras anteriores

La crisis financiera de 1982 fue un episodio más en la serie de auges y colapsos que ha caracterizado la evolución histórica de las finanzas internacionales. Am érica La­ tina había sido un protagonista importante, al haber experim entado ya períodos de intenso endeudam iento externo seguidos por incum plim ientos generalizados en tres ocasiones durante el siglo diecinueve, y de nuevo en los años veinte y los treinta (Cepal, 1964). En el contexto de las crisis anteriores, los problem as financieros externos de la región se resolvieron mediante los m ecanismos típicos de un m ercado privado des­ centralizado y competitivo. En efecto, los bonos de los p a l s (el instrum ento crediti­ cio utilizado en ocasiones anteriores) eran tom ados por inversionistas de cartera, dispersos y anónimos. Un conjunto de factores recurrentes, com o el exceso de liqui­ dez internacional, la fuerte com petencia entre inversionistas en la colocación de prés­ tamos y las im perfecciones en la circulación de información, a los cuales se sumó un exceso de entusiasm o por parte de los países deudores para aprovechar esta perm isi­ vidad, llevaron a una acum ulación de pasivos externos que finalm ente generó graves dificultades para el servicio de la deuda. Es obvio que el patrón general tiene un cercano paralelo con lo ocurrido en la crisis de los años ochenta (Kindleberger, 1978; Cepal, 1990; Eichengreen, 2003). A su vez, los acreedores suelen enfrentar los problem as de pago en los países deudores encareciendo el costo de los nuevos créditos (con una prim a de riesgo más alta y plazos de pago más breves) y racionando drásticam ente los préstamos. Si bien se trató de un com portam iento quizás racional desde el punto de vista de cada presta­ mista individual, los que intentaban restringir su exposición crediticia contribuyeron a m enudo a profundizar los problem as de liquidez de los deudores y a deteriorar la calidad de la cartera global de préstam os del conjunto de acreedores extranjeros. Todo esto culm inó, en cada una de las crisis, con una explosión de pánico en el

L \ ( ¡ K A N CRISIS 1)1; I.A !)[;[ Ï ) A LA TI N! ) VMLRK" AN AI I N DLCKNIO DC AJDSTK ASIMhTKICO

89

m ercado crediticio, dando lugar a un racionam iento drástico de nuevos préstamos; incluso los deudores más solventes y dispuestos a pagar una tasa de interés más elevada no lograron obtener créditos frescos. Al suspenderse el otorgam iento de nuevos préstam os se detuvo el proceso de renovación crediticia, con lo cual aum entó aún más la carga efectiva del servicio de la deuda. Por otra parte, en las crisis precedentes los acreedores, por ser dispersos y anónimos, tenían dificultades para com unicarse entre ellos; este hecho debilitó su capacidad para m anejar en forma colectiva los problem as de pago de los países en ­ deudados y de ese m odo evitar incum plim ientos (mediante, por ejem plo, la aplica­ ción de presiones sobre el deudor para que ajustara su economía). Como contraparte de esta situación, el país deudor, agobiado con pagos no refinanciados, y sin canales efectivos de renegoeiación con sus acreedores, optó a m enudo por el incum plim iento unilateral de los pagos. Así. de todas las naciones de Am érica Latina, sólo Argentina, la República Dom inicana y Haití eludieron una m oratoria del servicio de la deuda durante la gran crisis financiera de los años treinta (Jorgensen y Sachs, 1988). Es interesante observar que. en las crisis precedentes, el incum plim iento funcionó en la práctica com o un m ecanism o del m ercado que repartió riesgos entre el acreedor y el deudor. En efecto, frente a una excesiva acum ulación de préstam os y deudas, la m oratoria perm itió al prestatario traspasar una parte significativa de los costos a los acreedores. Estos, que al m om ento de prestar habían cobrado a los deudores una prim a de riesgo precisam ente para com pensar tal eventualidad, no siem pre acum ula­ ron reservas suficientes para absorber las pérdidas derivadas de un incum plim iento, con lo que algunos de ellos tuvieron serios problem as e incluso quebraron. Más aún. la insolvencia de un deudor o acreedor importante generó a m enudo una serie de externalidades negativas en el mercado financiero, las que arrastraron a otros presta­ mistas y prestatarios más solventes. Por otra parte, aun cuando el incum plim iento representó cierto alivio para el deudor, esto lue a m enudo a expensas de la confianza general de los acreedores privados. En fin, la solución del m ercado no fue social­ mente eficiente, pero sí tuvo la virtud de repartir los costos del problem a crediticio entre el acreedor y el deudor. 3.

La

g e s t ió n

g e l a c r is is e n l o s a ñ o s o c h e n t a

Como se puede observar, las causas de la crisis de los años ochenta m uestran parale­ los con las de otros episodios anteriores: un exceso de entusiasm o para prestar por parte de los acreedores, v para endeudarse por parte de los países prestatarios, que culm inó en una sobreexpansión generalizada de crédito/deuda y una crisis del siste­ ma financiero internacional. Pero allí term inan las sim ilitudes. Es evidente que se registran diferencias radicales entre la crisis de 1980 y las anteriores, no en su gesta­ ción. sino en la forma en que se enfrentó.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

92

su vez, también presionaron para que los gobiernos de los países deudores asum ieran responsabilidad por la deuda del sector privado; una exigencia sin precedentes.9 Durante la prim era fase de gestión oficial se realizaron tres rondas de reprogram a­ ciones (ver cuadro IV.4). Con la expresa intención de proteger la imagen de solven­ cia del deudor (y, por supuesto, evitar pérdidas para la banca), dichos ejercicios se realizaron bajo condiciones comerciales. Las dos primeras rondas resultaron extraor­ dinariam ente onerosas para los deudores. En la prim era ronda de dichos ejercicios, los bancos reprogram aron 50 mil m illones de dólares de deuda con 13 p a l s . Además, en el m arco acordado con el f m i de una expansión crediticia colectiva de 7%, los bancos otorgaron 14 mil millones de dólares en préstam os no voluntarios a nueve países. Condiciones típicas de estos ejercicios fueron los breves períodos de reprogra­ m ación (sólo 1 ó 2 años), m árgenes sobre Libor de más de 2-2,5% , plazos de am or­ tización de apenas 6-8 años y altas com isiones (1-1,5% o m ás sobre el m onto reprogram ado o prestado). Si se calcula, sobre la base de estas características, un índice com puesto del “costo del crédito negociado”, se encuentra que para la m ayo­ ría de los p a l s dicho precio subió entre 100 y 250% com parado con su nivel antes de la crisis. Ello explica la paradoja de que Am érica Latina se convirtiera en una fuente de fuertes ganancias para los bancos en medio de su peor crisis económ ica desde los años treinta (Cepal, 1988). Dada la débil capacidad financiera de los deudores y la dureza y carácter cortoplacista de las condiciones de renegociación, algunos de los prim eros países que lo hicieron se vieron en la necesidad de iniciar una segunda ronda de renegociación casi inm ediatam ente después de finalizada la primera. El costo del crédito negociado fue algo inferior al de la prim era ronda. La tercera ronda se efectuó prontam ente en 1984. En esta ocasión se reescalonaron 113 mil m illones de dólares de deuda (incluyendo vencim ientos ya reestructurados) en 11 países, a la vez que se concordaron 6 mil millones de dólares com o préstam os frescos no voluntarios para seis países. En esta ocasión, las condiciones crediticias m ejoraron de m anera importante: según el índice com puesto, en esta ronda el costo del crédito resultó inferior al vigente antes de la crisis (ver cuadro IV .4). Papel activo del sector oficial Los organism os gubernam entales y las instituciones m ultilaterales tuvieron una ges­ tión activa durante la crisis. El f m i sirvió com o un puente entre los bancos y los países deudores; por una parte los bancos pudieron contar con su presencia en los procesos de ajuste de los países sólo si previam ente habían acordado reprogram ar

9.

L a p r e s i ó n p o r la n a c i o n a l i z a c i ó n d e la d e u d a l'ue n o t a b l e m e n t e ar b i tr a r ia , p o r c u a n t o los b a n c o s y a h a b í a n c o b r a d o al s e c t o r p r i v a d o un a p r i m a d e r ie s g o po r su s p r é s t a m o s y n o c o m p e n s a r o n a los g o b i e r n o s l a t i n o a m e r i c a n o s p o r a s u m i r la n u e v a ca rg a .

L a g r a n c r i s i s dl-: l a d e u d a i y t ï n o a m i - r i c a n a : i \ d e c e n i o d e a j u s t e a s i m é t r i c o

93

C u a d ro IV .4 A M É R IC A L A T IN A : E V O L U C IO N DE LOS T É R M IN O S D E E N D E U D A M IE N T O CON B A N C O S PR IV A D O S 3 (1980/81 = 100) Primera ronda

Segunda ronda

Tercera ronda

Argentina

319

Brasil

144

Costa Rica

151

Cuba

148

93

65

Chile

250

151

89

Ecuador

335

Honduras

152

México

280

Panamá

274

Perú

197

Rep. Dominicana

235

Uruguay

349

Venezuela

114 107

Cuarta ronda 40

43 82 50

107 65 160

84

44

79 134 61 98 68

44 47

Fuente: Devlin (1989). a El índice está com puesto por la com isión, el plazo de am ortización y el m argen o recargo sobre la Libor; la com paración se hace con las condiciones prevalecientes en el período inm ediatam ente anterior a la crisis.

deudas (y otorgar préstam os involuntarios); y, por otra, los países pudieron acceder a la reprogram ación sólo si tenían una “luz verde” , m ediante un program a contingente con el Fondo. Los bancos cen trales y m in isterio s de H acienda de los países industrializados presionaron a los bancos (especialm ente a los más pequeños, menos expuestos y por ende m enos dispuestos a financiar créditos no voluntarios) para que actuaran en forma colectiva. Algunos organism os oficiales también otorgaron prés­ tamos puente a los deudores, los que permitieron el servicio de la deuda durante las largas negociaciones con la banca. Finalm ente, los gobiernos acreedores reprogram aron (también en condiciones relativam ente onerosas) deudas oficiales en el marco del Club de París, y en su calidad de accionistas principales de los organism os m ultilaterales prom ovieron desem bolsos de préstam os de éstos, los que en la prácti­ ca financiaron una parte del pago de intereses a los acreedores bancarios.

ii)

Segunda fase: septiembre de 1985 a septiembre de 1987

A estas alturas era evidente que la crisis era prolongada. En consecuencia, en las reuniones anuales del emi y del Banco M undial, efectuadas en la República de Corea en septiem bre de 1985. el secretario del Tesoro estadounidense, Jam es Baker, anun­ ció un nuevo esquem a para el manejo de la crisis de los países deudores. El llamado "Plan Baker", al reconocer los onerosos efectos recesivos de la primera fase, introdu­

94

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

jo un nuevo enfoque de gestión denom inado “el ajuste estructural con crecim iento” . Los instrum entos de política financiera fueron idénticos a los de la prim era fase, es decir, la reprogram ación de vencimientos bajo condiciones com erciales norm ales y con dinero fresco. Sin em bargo, frente a una continua y significativa erosión del monto de nuevos préstamos no voluntarios en las prim eras tres rondas de reprogra­ mación, Baker se com prom etió públicam ente a m ovilizar, para 15 países en desarro­ llo dispuestos a cooperar con la nueva estrategia (en su m ayoría p a l s ), nuevos préstam os por 29 mil millones de dólares en un período de tres años: 20 mil millones de la banca (una expansión crediticia neta de 2,5% anual) y 9 mil m illones de los organism os oficiales. Además, en vista del nuevo marco estructural para el ajuste, le asignó una participación mucho más activa al Banco M undial, hasta entonces prota­ gonista relativam ente pasivo en la gestión oficial. El Banco M undial, con sus Progra­ mas de Préstam os de Ajuste Estructural ( s a l s ), fue el precursor de las reform as neoliberales predom inantes en Am érica Latina en los noventa. El Plan Baker tam bién inició una cuarta ronda de reprogram aciones, que com en­ zó a m ediados de 1986 con M éxico. Esta ronda restructuré 176 mil m illones de dólares de deuda (incluyendo la ya reprogram ada) en seis países (Argentina, Brasil, Chile, M éxico, Uruguay y Venezuela). Además, otorgó 14 mil m illones de dólares en préstam os bancarios a tres países (Argentina, Brasil y M éxico), recibiendo este últim o más de la m itad de dichos recursos. Las condiciones del crédito continuaron ablandándose: los vencim ientos reprogram ados típicam ente cubrieron un plazo de seis años, el m argen sobre Libor bajó a 0,8% -0,9% , el período de am ortización se alargó a 15-20 años y no se cobraron comisiones.

iii) Tercera fase: septiembre de 1987 a marzo de 1989 Durante este período, el Plan Baker y la cuarta ronda de reprogram aciones continua­ ron operando formalm ente. Sin embargo, en 1987 el esquem a experim entó una m u­ tación de im portancia suficiente com o para marcar otra fase, que denom inarem os el Plan Baker “B” . En efecto, surgió lo que se llamó el “menú de opciones del m erca­ do”. El menú incluyó los tradicionales m ecanismos de reprogram ación con nuevos préstam os, pero además se adm itió la posibilidad de utilizar m ecanism os de reduc­ ción de la deuda, com o operaciones de recom pra de deuda con descuento, bonos de salida (exit bonds) con una tasa de interés por debajo de la del m ercado y canjes y conversiones de la deuda. Así, los acreedores admitieron tácitam ente por prim era vez que la deuda bancaria de la región era por lo menos parcialm ente im pagable a su valor nominal. No obstante, se hizo hincapié en el hecho de que el nuevo esquem a sería exclusivam ente voluntario, basado en los principios del m ercado privado, sin costos para los contribuyentes de los países industrializados, y excluiría la deuda del Club de París (Cepal, 1988).

L

a

c , r a n c r i s i s n i; l a d l l d a l a t i n o \ \ i l r i c a \ a :

ln

d lc ln io d l a j l s t l asim étrico

95

iv) Cuarta fase: desde marzo de 1989 En 1989 surgió un nuevo esquema, denom inado “el Plan B rady”, propuesto por el secretario del Tesoro estadounidense Nicholas Brady. El nuevo plan m arcó un avan­ ce novedoso en el m anejo del problema. En efecto, el Plan Brady colocó en prim er plano las operaciones de reducción de la deuda que habían sido planteadas más bien tím idam ente por el Plan Baker “B” . Pero más im portante aún, com prom etió el apoyo directo, financiero e institucional del sector público internacional en el proceso de reducción de la deuda. Se reconoció que uno de los m otivos del poco éxito del Plan Baker “ B” era el hecho de que los países deudores no contaron con recursos propios suficientes para com prar sus deu­ das con descuento. Así, para superar este problema, el Plan Brady m ovilizó 30 mil m illones de dólares en préstam os (24 mil m illones en partes iguales del Banco M un­ dial y el f m i , y 6 mil m illones del gobierno de Japón) que podrían ser destinados a financiar la recom pra de deuda o a su conversión en bonos, con descuento. También Brady propuso cambios en los marcos regulatorios y tributarios de la ban­ ca con miras a reducir los obstáculos para la reducción de la deuda (Griffith-Jones y Rodríguez, 1992). Finalmente, el Plan permitió que los acuerdos de restructuración de la deuda se desvincularan de los programas del f m i . De este modo, y siempre determ i­ nado caso por caso, un país deudor podría firmar un programa contingente con dicho organism o aunque no hubiera llegado a acuerdo con la banca respecto del manejo de su deuda. Si bien nunca fue articulada formalmente, en la práctica la nueva política dio lugar a la posibilidad de que un país pudiera concretar un programa de ajuste con el f m i aun cuando estuviese retrasado en el servicio de la deuda (Cepal, 1990). El Plan Brady inició la quinta ronda de restructuraciones de la deuda. Hasta 1993, se habían finiquitado seis convenios de reducción de pasivos con Argentina, Costa Rica. M éxico, República Dominicana, Venezuela y Uruguay. Esos seis convenios elim inaron, en térm inos netos. 11 mil m illones de dólares de deuda bancaria con tasa de interés variable y convirtieron otros 39 mil m illones de pasivos en bonos de largo plazo con la tasa de interés fijada, en form a perm anente o transitoria, a un nivel de 597-797, dependiendo del país y del período considerado. Posteriorm ente, Brasil y Perú firm aron convenios Brady en 1995 y 1997, respectivam ente. Además, en este período se observó algún ablandam iento de las condiciones del Club de París, un foro bastante rígido en su tratam iento de la deuda. En 1990 se extendieron a otros países los denom inados Térm inos de Toronto, originalm ente re­ servados para los países más pobres de Africa y para Bolivia y Guyana, dos países de la región con niveles de ingreso extrem adam ente bajos. Este program a perm itió una reducción de hasta 3397 del valor presente de los vencim ientos reprogram ables (nor­ m alm ente, 12-18 meses de pagos por vencer). En 1991 el Club introdujo los T érm i­ nos de Houston para los países de ingreso m edio y bajo. Este plan se aplicó a Ecuador, El Salvador. Honduras. Jam aica. Panam á, Perú y República Dom inicana, perm itió

96

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

un plazo de pago algo más largo que el tradicional y la reducción de montos muy lim itados de la deuda. Por último, a fines de 1991 el Club profundizó la reducción para los países más pobres, perm itiendo una rebaja negociada de hasta 50% en el valor presente de los vencim ientos reprogram ables. Hacia fines de 1993 este nuevo esquem a se había aplicado a Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua.

b.

La dinám ica tras las negociaciones

De lo anterior se desprende que la gestión oficial frente al problem a de la deuda no fue estática y experimentó diversas innovaciones a lo largo del decenio. El surgimiento de un prestamista de última instancia internacional fue, sin lugar a dudas, un evento po­ tencialmente muy positivo. Sin embargo, su comportamiento distó mucho de la inter­ vención normal de los gobiernos en los mercados nacionales en circunstancias similares. Un prestam ista nacional de últim a instancia suele actuar para m inim izar los cos­ tos sociales de una crisis. En efecto, im pone al m anejo del problem a criterios de bienestar público, ya que la crisis y su forma de solución tienen repercusiones cuyo im pacto va más allá de las partes directam ente involucradas, pues afecta el sistem a económ ico y político en general. Com o se observó en Estados Unidos, en los resca­ tes de la m unicipalidad de N ueva York, la gran em presa Chrysler y las asociaciones de ahorro y préstamo, la gestión pública frente a las crisis se esforzó por m antener un grado de sim etría en la distribución de los inevitables costos de una solución durade­ ra (Cepal, 1990). Por supuesto, se exigieron ajustes estructurales a los deudores, que entrañaron sacrificios importantes: por ejemplo, la venta forzosa de activos, la re­ ducción de sueldos y de personal, etc. Pero tam bién se pidieron sacrificios igualm en­ te im portantes a los acreedores para que apoyaran los esfuerzos de ajuste del deudor; por ejem plo, un castigo parcial de la cartera problem ática, una fuerte reducción de la tasa de interés y, a veces, una inyección de nuevo capital, que incluso podría disfru­ tar de garantías del Estado. En contraste, el prestam ista internacional de últim a instancia trabajó inicialm ente con un enfoque más unilateral: evitar a toda costa pérdidas del sistem a financiero acreedor (Cepal, 1990). Además, los gobiernos acreedores participaron en una suerte de “fetichism o” de m ercado, pretendiendo no intervenir directam ente en las negocia­ ciones entre deudor y acreedor y evitando las obligaciones financieras directas. De hecho, sin em bargo, los gobiernos, en especial el de Estados Unidos, tuvieron una influencia decisiva en la definición del marco de las negociaciones y en sus m odifi­ caciones, además de m antener contactos frecuentes con las partes.10 Los gobiernos

10. U n e j e m p l o e v i d e n t e se re g i s t r ó e n el c a s o d e M é x i c o , c o n la in t e r v e n c i ó n d i r e c t a d el s e c r e t a r i o d el T e s o r o y del p r e s i d e n t e de l B a n c o C e n t r a l V er Kraft (1984).

( f f .d )

d e E s t a d o s U n i d o s d u r a n t e u n d r a m á t i c o fin d e s e m a n a e n a g o s t o d e 1982.

L a c ir as c risis dr l a d l l d a l a t i n o u i l r k a n a : l n d l c l n io d e a j l s t l a s l m h i r i c o

97

contrajeron tam bién obligaciones contingentes al alentar a los prestam istas m ulti­ laterales a que refinanciaran indirectam ente los pagos de intereses a los bancos pri­ vados. El otro lado de la m oneda de este sesgo pro-acreedor fue. com o se explicará en la sección 4, un sobreajuste recesivo en los países deudores. Este tipo de ajuste no sólo sacrificó excesivam ente la inversión, la producción y el em pleo en estos países, sino que probablem ente sirvió tam bién para prolongar y profundizar la propia crisis. Las concesiones otorgadas a los deudores después de la segunda y la tercera ron­ da de reprogram aciones tampoco representaron el liderazgo de un prestamista inter­ nacional de últim a instancia visionario. M ás bien fueron “reacciones" a momentos difíciles en las negociaciones, en los cuales los acreedores percibieron un creciente m alestar en los círculos latinoam ericanos por las onerosas condiciones de la reprogra­ m ación y por los efectos recesivos del ajuste. Con frecuencia, hubo una fuerte preo­ cupación por parte de los acreedores y sus gobiernos ante la eventualidad de que se form ase un club de deudores que podría haber neutralizado el poder de negociación de los acreedores, quienes actuaron en form a de un cartel. Así, las importantes con­ cesiones de la tercera ronda de reprogram aciones coincidieron con una pugna abierta con el nuevo gobierno dem ocrático de Argentina sobre las condiciones de la reprogra­ mación y con la posterior formación, a m ediados de 1984, de una agrupación de países latinoam ericanos deudores, que se denom inó el Consenso de Cartagena (Tussie, 1988). Por otra parte, el anuncio del Plan Baker fue una clara im provisación frente a una ola creciente de denuncias públicas por parte de gobiernos latinoam ericanos acerca del manejo de la crisis de la deuda y el ajuste (entre las cuales las más notorias fueron las de Alan García, de Perú y de Fidel Castro, de Cuba). Así, las expresiones sim ultáneas de m olestia por parte de varios países sirvieron para ablandar la posición de los bancos, aunque cada país deudor objetivam ente tu­ viese una posición negociadora débil, con lo que procuraron evitar, exitosam ente, la coordinación entre los países deudores. Teóricam ente, los países deudores tuvieron fuertes incentivos para form ar un club de deudores, ya que era la única manera de contrapesar el poder de negociación del cartel de acreedores, form ado a través de la estrecha coordinación entre los bancos, los organism os m ultilaterales y sus gobiernos (principalm ente el de Estados U ni­ dos). Si bien los países deudores sólo hicieron algunos esfuerzos por coordinar plan­ team ientos sobre el m arco general de negociación, principalm ente en el Consenso de C artagena (Tussie, 1988), la eficacia de esos esfuerzos fue debilitada por las m encio­ nadas concesiones periódicas ofrecidas en circunstancias críticas por la banca y sus gobiernos a ciertos deudores durante las rondas de renegociaciones. El otorgam iento de concesiones actuó com o una suerte de “pago lateral" por parte de la banca que erosionó la unidad del Consenso (O ’Donnell, 1985). En efecto, el gobierno que fue objeto de la concesión tuvo que com parar el beneficio concreto e inmediato de la

98

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y finanzas

oferta de los acreedores con el m ayor beneficio potencial, pero menos probable, de negociar en conjunto con un grupo grande de países con intereses y situaciones eco­ nóm icas y políticas muy distintas. No obstante, la posibilidad de un pago lateral de los acreedores quizás no fue el principal obstáculo para la formación de un club de deudores. H abía tam bién una am enaza “interna” . El cartel de los acreedores gozó de la ventaja inherente de tener que enfocar su actuar sólo sobre una variable: el pago de la deuda. En contraste, los gobiernos del Consenso tuvieron que com partir el problem a de la deuda externa con un espectro de otros intereses nacionales, algunos de los cuales podrían haber sido en determ inado m om ento más importantes que la renegociación de la deuda, y podrían haber sido perjudicados por cualquier confrontación con la banca. Por ejemplo, en 1983-84 muchos países se liberaron de regím enes dictatoriales y sus nuevos gobier­ nos civiles dieron m áxim a prioridad a la consolidación de un Estado dem ocrático y a la dem ostración de que la dem ocracia era coherente con el orden y la paz sociales. Si bien la deuda externa creó dificultades para el manejo económ ico y social, una con­ frontación con la banca, aun cuando fuese exitosa, podría haber sido una victoria “a lo Pirro” si desestabilizaba otras variables im portantes del proyecto político nacional del país deudor (Devlin, 1989). Por su parte, el Plan B aker “B” respondió a factores diversos. En prim er lugar, la hipótesis de una falta transitoria de liquidez en la región estaba perdiendo credibili­ dad a la luz de los problem as persistentes de los países deudores y del desarrollo de un m ercado secundario internacional para los préstamos bancarios en la región, en el cual se observaron en 1987-88 descuentos medios de 40-50% respecto del valor par de los papeles representativos de deuda bancaria (ver cuadro IV .5 ).11 En segundo lugar, y en parte debido a los mismos descuentos, la banca acreedora resistió abierta­ m ente la propuesta de Baker de otorgar nuevos préstamos involuntarios. Finalmente, el reducido flujo de crédito fresco contribuyó a un m anifiesto deterioro en la capaci­ dad del program a de cooptar a los deudores: a com ienzos de 1987 Brasil sorprendió al m undo con el anuncio de una m oratoria unilateral y un núm ero significativo de otros países com enzaron silenciosam ente a acum ular atrasos en el servicio de la deu­ da (Altim ir y Devlin, 1994). El Plan B aker “B” realm ente nunca despegó; con bancos poco dispuestos a pres­ tar y deudores sin recursos suficientes para financiar una adecuada reducción de la deuda, la gestión oficial cayó en una suerte de limbo y quedaron pocos países (Chile, Colom bia, M éxico, Uruguay y Venezuela) con la capacidad de servir su deuda exter­ na. La falta de dirección y las graves consecuencias políticas de perseguir un ajuste sin financiam iento -m anifestadas, por ejem plo, en los im presionantes m otines de

11. E s t u d i o s d e las p r i n c i p a l e s e x p e r i e n c i a s d e A m é r i c a L a t i n a se p r e s e n t a n e n B o u z a s y F f r e n c h - D a v i s ( 1 9 9 0 ) ; el c a s o d e C h i l e se e x a m i n a t a m b i é n e n F f r e n c h - D a v i s (1 9 9 0 ).

La

g r a n crisis d e l a d e u d a la tin o a m e ric a n a : un decen io d e a ju s te a sim é tric o

99

C u ad ro IV .5

A M É R IC A L A T IN A : PR E C IO S DE LOS PA PE LE S R E PR E SE N T A T IV O S D E D E U D A E X T E R N A EN E L M E R C A D O SE C U N D A R IO , 1988-93 (porcentajes del valor par) 1966

1989

1990

1991

1992

Argentina

26

15

15

27

11

11

45 14

54

Bolivia Brasil

46

30

25

29

32

38

Colom bia

62

59

62

73

75

Costa Rica

13

15

29

43

56

78 69

Chile Ecuador

59

60

67

84

90

92

25

13

17

21

Honduras

22

20

28 29

38 32

Jam aica

37

40

28

72

74

México

48

39

43

53

64

73

7 28

9 39

16

40

22

43

Nicaragua Panamá Perú

3

1

28

14

15

15

5

7

6

5

República Dominicana

22

19

Uruguay

60

56

51

Venezuela

50

36

44

Prom ediob

43

32

33

60 41

1993a

16

72

74

62 49

66 55

Fuente: Cepal, sobre la base de precios de oferta, recopilados por Salomon Brothers, D epartam ento de Alto Rendimiento. “ P rom edio de enero, jun io y d ic ie m b re .!> Ponderado por la deuda bancaria.

Venezuela a principios de 1989- crearon un sentido de urgencia que dio lugar al anuncio del Plan Brady. De este modo, aunque el esquem a oficial evolucionó bastante, resulta evidente que reaccionó, más que se anticipó, a los problem as. Por otra parte, la respuesta fue casi siempre deficiente respecto a lo que era necesario para una solución sistém ica y socialm ente eficiente. En verdad, pese a la retórica sobre la necesidad de financiar el ajuste de los países deudores, los acreedores lograron traspasar el grueso de los cos­ tos de la crisis a los p a l s : esto se resumió en “una década perdida” para el desarrollo. La preocupación predom inante de los conductores del proceso no fue un ajuste so­ cialm ente eficiente del sistem a internacional en conjunto, sino la salvación de los bancos com erciales y los sistem as financieros, a un costo directo m ínim o para los contribuyentes de los gobiernos acreedores. El rescate de los bancos fue bastante exitoso: en 1987 se observó que estaban logrando superar su crisis a través de aum entos de su capital y reservas; en 1989 los préstam os vigentes a Am érica Latina, com o porcentaje del capital de la banca esta­ dounidense, bajaron a un m anejable 38%. Este fenóm eno transform ó la insolvencia de A m érica Latina de una crisis para la banca a sólo un m ero problema. La m ayor solvencia de la banca fue financiada de una m anera asim étrica m ediante una contrac­

100

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

ción de las econom ías latinoam ericanas, lo que perm itió una gran transferencia de recursos a los acreedores. La magnitud de la transferencia neta anual fue notable: equivalente a 4% del p ib de la región en el cuatrienio 1983-86. Esta cifra excede incluso a la registrada por Alem ania después de la Prim era Guerra M undial, cuando tuvo que pagar reparaciones de guerra a los aliados (Devlin, 1989).

4.

E

l a ju s t e in t e r n o

r e c e s iv o

de los años o chenta

Como se observó anteriormente, la abrupta reducción de las fuentes del financiamiento externo fue una causa determ inante del bajo nivel de actividad económ ica en el dece­ nio de 1980. En conjunto con el deterioro de los términos financieros y de intercam ­ bio (asociado al marco recesivo externo) y la fuga de capitales, se produjo una aguda escasez de divisas, la que provocó una intensa recesión en las econom ías de la re­ gión. Consecuentem ente, la tasa de utilización de los recursos productivos declinó en form a tam bién aguda. Com o resultado de la brecha entre p ib efectivo y potencial, de la escasez de financiam iento de largo plazo y de la incertidum bre, la form ación de capital dism inuyó notablem ente a través de toda la región durante los años ochenta (ver cap. II). En síntesis, el receso productivo de la región significó la subutilización de su capacidad instalada. El trabajo, la tierra y el capital físico se ocuparon en m enor escala que en el decenio precedente y se redujo la tasa de inversión. Para los efectos de cuantificación del ajuste registrado en las principales variables m acroeconôm icas, en el cuadro IV.6 se utiliza com o base el bienio 1980-81. Este bienio m arca el punto máximo de producción por habitante, uso de capacidad e in­ versión en la m ayoría de los p a l s . Todas las variables, m edidas en térm inos per cápita, se expresan como porcentaje del p ib en ese bienio. Entre 1979 y 1980 todos los indicadores de la región com o conjunto muestran una “m ejora” . E n 1981, o poco antes, algunos países com o Argentina, Brasil, Costa Rica y Paraguay experim entaron dificultades para financiar su balanza de pagos y se som etieron a ajustes recesivos (deliberados o automáticos), m ientras que otros paí­ ses -c o m o Chile, M éxico, Perú y E cuador- continuaron expandiendo su gasto y su producción, apoyados por un acelerado endeudam iento externo. El año 1982 fue de transición tanto en actividad económ ica como en financiación externa e inversión productiva, entre la continuación del auge económ ico en varios países en 1981 y la recesión generalizada en 1983. El prom edio de los ocho años del período 1983-90 m uestra la desaparición del crecim iento vigoroso que había exhibido Latinoam érica y la sistem ática reducción de la inversión. El proceso de ajuste fue desencadenado por los shocks externos, que se miden en las líneas 7 y 8. Ahí se pueden com parar los prom edios de ambos períodos: 1980-81 y 1983-90. En la dim ensión interna, se constató una fuerte baja de la dem anda agregada y de la actividad económica. Una estim ación conservadora de la brecha entre capacidad

L a c r a n c r is is dh l a d e u d a l a t i m i a m l r i c a n a : i x d e c e n i o d e a ju s t e a s i m é t r i c o

101

productiva utilizable y la utilizada efectivam ente indica que alcanzó un prom edio anual del orden de 40 mil m illones de dólares. Se trata de una cifra, sin duda, espec­ tacular, que refleja la ineficiencia del cam ino seguido por el ajuste, agravado por un brusco y m asivo deterioro de las transferencias financieras y un paralelo deterioro de los térm inos de intercam bio. Se estim a que la inversión interna bruta registrada du­ rante el ajuste perm itía m antener aproxim adam ente constante el nivel de la capaci­ dad de producción por habitante.13 Sin em bargo, la producción efectiva per cápita en el período 1983-90, en promedio, fue 6% m enor que la de 1980-81. Esto generó un efecto “reductor de la producción”, liderado por la restricción externa dom inante, la que llevó a im poner políticas excesivam ente restrictivas de la dem anda acom paña­ das de políticas reasignadoras débiles. En la línea 3 del cuadro IV.6 se observa que el consum o por habitante dism inuyó fuertem ente. Sin em bargo, el im pacto m ayor fue absorbido por la form ación de capi­ tal; en este proceso de ajuste, tam bién las im portaciones de bienes de capital cayeron a niveles sustancialm ente inferiores a los de antes de la crisis. La formación de capi­ tal por habitante se redujo en un tercio entre 1980-81 y 1983-90, con el consiguiente efecto negativo sobre la expansión de la capacidad productiva y la generación de em pleos. La declinación entre ambos períodos no estuvo asociada a un m enor esfuer­ zo de ahorro interno (línea 5). Fueron los shocks externos los que hicieron que, no obstante que se registró un m ayor ahorro interno total,13 se redujese el financiam iento disponible para la form ación de capital. El sector privado, pero sobre todo el sector público, que se transform ó en el deu­ dor principal en m oneda extranjera (sea por haber contratado directam ente el grueso de la deuda externa, o por haber asum ido la deuda del sector privado debido a las presiones de los acreedores o los deudores privados locales), se vieron forzados a canalizar una proporción considerable de su ahorro al pago de intereses sobre la deuda externa. A esto se agregó el deterioro de los térm inos del intercam bio, lo que tam bién redujo la disponibilidad de fondos para la inversión. Los shocks com ercial y financiero se presentan en las líneas 7 y 8. Los ingresos de capitales se redujeron a un cuarto de lo que habían sido en el bienio base, en tanto que los pagos de intereses y utilidades se elevaron en un tercio. El deterioro de la transferencia neta de fondos de 5 puntos del p i b , que transform ó a la región en “exportadora de capitales” , explica cerca del 60% de la dism inución de los recursos disponibles provocada por los shocks externos (8 puntos porcentuales) en 1983-90, en com paración con 1980-81. Este rubro describe la magnitud del shock financiero

12.

L a g e n e r a c i ó n d e n u e v a c a p a c i d a d p r o d u c t i v a ( o c r e c i m i e n t o d e l pib p o t e n c i a l ) s e r e d u j o d e u n p r o m e d i o a n u a l d e l o r d e n d e 5 , 5 f/c e n l o s s e t e n t a a 2 C e n l o s o c h e n t a . ( V e r c a p . II).

13. I d a h o r r o i n t e r n o p e r c a p i t a s e r e d u j o e n t r e 1982 y 1984, p a r a r e c u p e r a r s e p o s t e r i o r m e n t e , e n ta n t o q u e su niv e l to ta l a u m e n t ó . C o m o p r o p o r c i ó n del r m d e c a d a p e r í o d o s e e l e v ó d e s d e 2 3 c/r a 2 4 rr .

C u ad ro I V .6

A M ÉR IC A L A T IN A : PR O D U C C IÓ N , CO N SU M O , IN V ER SIÓ N , Y SH O CK S E X T E R N O S P E R C Á PITA , 1976-90 (Porcentajes del p i b prom edio per cápita en 1980-81)

1980 1.

PIB

2. Absorción interna 3. Consum o

101,0 102,7 77,8

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

99,0

95,8 93,7 74,2

91,7 85,7

92,8

93,3 86,7

95,1 89,5 73,5

96,3 90,2

95,2 88,8 72,2

94,2 87,1

92,7

71,9

71,1

15,0 21,0

14,5 21,5

100,1 76,4

Formación bruta de capital 5. Ahorro interno8

24,9

23,7

23,2

22,6

6.

-1,7

-1,1

19,6 21,6 2,0

14,2

14,9

-15,9

70,7

86,2 71,2

70,6

73,5

85,7

P ro m e d io P ro m e d io P ro m e d io 1976-79 1980-81 1983-90 93,9

93,3 93,5 71,3

100,0 101,4 77,1

87,5 71,8

22,2

24,3 22,9

15,6 22,1

-1,4

6,4

4.

7. 8.

Cuenta corriente no financiera6 a) Exportaciones de bienes y servicios b) Im portaciones de bienes y servicios Efecto de la relación de precios del intercambio Transferencia neta de recursos (c-d) a) Movimiento de capital6 b) Pago neto de utilidades e intereses Subtotal

d) C am bio en las reservas Internacionales

16,0

16,7

16,6

15,2

22,8

6,6

21,6 5,6

6,1

23,0 6,5

22,3 7,1

14,8

15,6

16,6

16,4

16,0

16,9

18,0

-16,0

-12,7

-9,6

-10,0

-9,8

-10,4

-10,8

0,0

-0,8

-2,3

-2,5

-2,1

-2,8

-3,9

1,6 4,3

1,8 5,0

0,1 2,4

-3,8 0,2

-4,7

-4,1 0,4

-2,0

1,3

-2,6

-3,6 1,4

-4,8 -2,4

-4,5 -4,3

-4,8 -3,6

-4,5 -4,2

-4,3

1,7 0,2

-0,4

-2,5

-0,5

1,2

-0,1

7,0

22,0 -0,2

18,6

19,2

13,3

14,5

17,1

-11,5

-11,5

-12,2

-13,5

-16,0

-10,7

-4,0

-4,2

-4,4

-4,6

-1,0

-0,4

-3,6

-2,5 1,8

-2,7 0,6

-3,1 1,3

-3,0

1,1 4,6

1,7 4,7

-3,2

-3,8 -2,0

-3,9 -3,4

-4,0 -2,7

-1,6

-2,0 2,6

-3,1 1,6

-4,2

-3,1 -1,0

0,6

-0,7

0,4

1,4

1,5

-0,1

0,1

1,2

1,8 -3,4

1,1

-3,1

Fuente: cálculos del autor, sobre la base de cifras oficiales para 19 paises procesadas por Cepal. Todas las cifras, expresadas en dólares de 1980, fueron deflactadas por la población. El p ib per cápita de 1980-81 se usó com o base 100. Luego, todas las cifras se expresan com o porcentajes de esa base. 8 Calculado com o la diferencia entre el p ib y el gasto en c o n su m o .6 Los flujos de capital aquí incluyen las transferencias unilaterales públicas y privadas.

M a c r o e c o n o m i a , c o m e r c io

c)

16,1 22,7

6,0

15,0 21,6 6,6

y f in a n z a s

La

g r a n crisis d e l a d e u d a la tin o a m e ric a n a : u n d ecen io d e a ju s te a sim é tric o

103

externo y su prolongada vigencia. El 40% restante fue consecuencia de un marcado deterioro de la relación de precios del intercam bio (el shock com ercial de 3,2%, m edido por la diferencia entre 1983-90 y 1980-81 en la línea 7, com o proporción del pib per cápita). La com binación de estos shocks extem os negativos involucró un nivel significa­ tivam ente m enor de gasto interno, lo que a su vez acarreó, en un círculo vicioso, una baja de la producción. Com o lo dem uestra el cuadro IV .6, la producción por habitan­ te (línea 1) dism inuyó 6% entre ambos lapsos y el gasto interno (línea 2) descendió 14%. Am bos coeficientes indican, además, un quiebre notable respecto a las tenden­ cias registradas en los años setenta: crecim iento anual de la producción (5,6%), del consum o (6,1%) y de la inversión (7,3%), frente a un aum ento de la población de 2,7% por año en ese decenio. Por otra parte, com o ya se indicó, durante los años ochenta el Estado tuvo que financiar el grueso (sobre 70%) de la transferencia neta al exterior. La fluidez de esa transferencia dependió en gran m edida del grado de autonom ía de las finanzas públi­ cas. En otras palabras, los gobiernos dueños de exportaciones de recursos naturales, com o M éxico, V enezuela y Chile, pudieron efectuar la transferencia con m ayor faci­ lidad que otros gobiernos que tuvieron que depender de la eficacia de sus sistemas im positivos nacionales. Las debilidades de estos últim os eventualm ente se reflejaron en las altas tasas de inflación que acom pañaron las recesiones económ icas de países com o Argentina, Brasil, Perú y Uruguay. En síntesis, tanto el am biente interno recesivo com o la notable incertidum bre y las restricciones, que obstaculizaban la capacidad de gestión de los gobiernos y la form ación de capital público y privado, contribuyeron a un descenso de la inver­ sión y a la fuga de capitales nacionales. La represión generalm ente indiscrim inada de la dem anda agregada recayó en alta proporción sobre la dem anda efectiva, lo que llevó a una subutilización sustancial de la capacidad instalada; esto, natural­ m ente, deprim ió aún más la inversión y contribuyó a em peorar el desem pleo y la distribución del ingreso. La transferencia continua de fondos al exterior representó una restricción adicional significativa sobre la capacidad de inversión de las nacio­ nes deudoras. En ese marco externo e interno, los países deudores enfrentaron dificultades para diseñar una estrategia de desarrollo com patible con el ajuste estructural interno y las restricciones impuestas por la economía mundial. El predom inio de las necesidades financieras de corto plazo llevó a la instalación, con larga vida futura, de un enfoque “financierista” en desm edro de un enfoque “productivista” . En esta situación se de­ bilitó la autoidentidad y la habilidad para diseñar program as nacionales de desarrollo y lograr consensos en torno a ellos, y dism inuyó la capacidad de los gobiernos de los países deudores para pensar, con libertad y pragm atism o, en el futuro.

104

5.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n za s

C

o n s id e r a c io n e s

f in a l e s

A unque la estrategia oficial para enfrentar el problem a de la deuda cam bió conside­ rablem ente en el transcurso del decenio, su característica dom inante fue la nítida asim etría que se generó en los procesos de ajuste. Reflejo de ello es el contraste entre el ajuste gradual de la banca internacional en el decenio de 1980 y el ajuste brusco y riguroso de los p a l s . En este contexto, la aparición del Plan Brady fue, desde el punto de vista conceptual, una audaz estrategia de gestión surgida de la crisis y cier­ tam ente la única que abordó directam ente las dem andas de los países deudores en m ateria de alivio real de la carga de la deuda y reactivación económica. Sin embargo, en congruencia con el carácter asim étrico de los esfuerzos de salvam ento desplega­ dos durante un decenio, el Plan Brady fue factible, en parte, debido a la percepción de que los bancos habían superado su crisis y había llegado el m om ento de responder de m anera más integral a los graves problem as de los países deudores. El Plan corrigió la asim etría del ajuste hasta cierto punto m ediante operaciones para reducir la deuda y tolerar los atrasos en el servicio de la misma, que funcionaron com o una “válvula de escape” de urgencia para el sobreendeudamiento. En 1992, después de un decenio de gran controversia, el problem a de la deuda externa era un tem a secundario en casi todos los países, pues la m ayoría experim entó una notable recuperación de las corrientes de capital y una reversión de la transferencia neta de recursos (ver cap. X). El factor principal detrás de este cam bio fue la pronunciada baja de las tasas internacionales de interés y la consolidación de los esfuerzos de ajuste interno (C al­ vo, Leiderm an y Reinhart, 1993). La dism inución de las tasas de interés fue un factor clave para reducir la carga de la deuda y perm itir que los países regularicen sus pagos de intereses. Las menores tasas de interés internacionales, junto con las políticas de ajuste internas, también increm entaron enorm em ente los diferenciales de rentabili­ dad con A m érica Latina, lo que alentó tanto la repatriación de capital com o la inver­ sión extranjera directa y la de cartera. Sin embargo, la afluencia de capital alcanzó tanto a los países que habían regularizado el servicio de la deuda a través del Plan Brady com o a aquellos que, com o Brasil y Perú, todavía no lo habían hecho. El cambio en los m ercados internacionales de capitales fue el factor determ inante, en la m ayoría de los p a l s , de políticas m acroeconôm icas más expansivas. Aun cuando la crisis de la deuda pasó a segundo plano, la situación intrínseca de la región siguió siendo delicada. Los nuevos flujos de capital no sólo tienen un fuerte com ponente de corto plazo fácilmente reversible (los préstam os de m ediano plazo de la banca com ercial continuaron, en general, en receso), sino que tam bién se convir­ tieron en una fuente de desequilibrio m acroeconôm ico, dados sus efectos depresivos sobre el tipo de cam bio y el ahorro nacional. Para evitar otra crisis de divisas, los países deberían adm inistrar los flujos de capital de m anera pragm ática y norm ar los

I \ C,RA\ CRISIS l)i: I A DFUD.A I .ATI.MIA.MI RIC ANA : l'N' . :l I I M i l DR AJl'STF. ASIMF IRICO

105

m ercados financieros internos de m anera congruente con el equilibrio m acroeco­ nômico, la com petitividad internacional, y el aum ento del ahorro interno y la inver­ sión (Cepal, 1998, caps. IX y XI). Es evidente que hay que utilizar la prudencia cuando se trata del capital externo, a causa tanto del carácter coyuntural y reversible de parte significativa de los flujos, com o de las notorias im perfecciones de los m er­ cados financieros internacionales. Una actitud cautelosa ante la acumulación de obli­ gaciones externas quizá tenga costos coyunturales, pero a la larga genera beneficios significativos, pues proporciona incentivos al ahorro interno y a las exportaciones, y cim enta un equilibrio macroeconôm ico y un crecim iento sostenibles. Lam entable­ mente, la postura neoliberal que predomina actualm ente en Am érica Latina es de una actitud perm isiva con cualquier com ponente de los flujos de capital; tiende a ser dogm ática en la defensa de m ercados no regulados, aun cuando es evidente que el m ercado financiero es uno de los más imperfectos y procíclicos. El proceso de ajuste asim étrico de los años ochenta debería ciertam ente servir de advertencia a los países de Am érica Latina acerca de los peligros de delegar total­ mente en el mercado financiero las decisiones sobre el volum en y la com posición del capital externo. Las autoridades gubernam entales precavidas pueden m origerar constructivam ente los instintos especulativos de los jugadores en los mercados fi­ nancieros y proporcionar incentivos para canalizar los recursos financieros hacia la inversión productiva. Por último, permanece pendiente, para avanzar hacia un mundo racional y con predom inio del bien común, reanudar el debate internacional acerca de la arquitectu­ ra del sistem a financiero internacional. En particular, tem as com o el otorgam iento de m andato a instituciones financieras oficiales com o el b is y el f m i para la adopción de m edidas anticíclicas y com pensatorias, la corrección de los sesgos regresivos y recesivos de la actual condicionalidad y del ajuste asimétrico, la emisión periódica de d erech o s esp e ciales de giro, siguen siendo o b jetiv o s re lev an tes para una globalización económ ica más eficiente y socialm ente equitativa.

Capítulo V F l u jo s

d e c a p it a l e s y e l d e s a r r o l l o e n l o s a ñ o s n o v e n t a :

IMPLICACIONES PARA LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS*

I n t r o d u c c ió n

Los mercados internacionales de capitales han crecido espectacularm ente desde m e­ diados del decenio de 1960. Si bien los m ovim ientos de capital reflejan en parte la expansión de la econom ía m undial, el aum ento del com ercio internacional y la globalización de la producción están vinculados tam bién con factores puram ente financieros que han aum entado a un ritm o notablem ente más rápido. En el decenio de 1960, la creciente presencia de centros financieros internacionales extraterritoria­ les con muy poca regulación estim uló los m ovim ientos de capital al dar cabida a la evasión de la reglam entación financiera nacional, los controles del capital y los im ­ puestos. Luego, en los decenios de 1970 y 1980 muchos países com enzaron a libera­ lizar sus sectores financieros nacionales y a relajar o abandonar la regulación de las transacciones de divisas. Esto, com binado con revolucionarios avances tecnológicos en la gestión de la inform ación y las telecom unicaciones, y el surgim iento de técni­ cas financieras cada vez más perfeccionadas, contribuyó a un auge de los flujos fi­ nancieros nacionales e internacionales. Resulta prem aturo hablar de m ercados financieros integrados, puesto que la m o­ vilidad del capital internacional está lejos de ser perfecta. No obstante, no hay duda de que los flujos de capital y la integración financiera internacional aumentan veloz­ mente. Estas circunstancias han causado controversia. En un extrem o están aquellos que ven la creciente integración com o un signo de m ayor eficiencia; según esta inter­ pretación, los m ercados están superando la represión financiera que caracterizaría a una ineficiente regulación gubernam ental. En el otro extrem o están aquellos que

C oautores Robert Devlin y Stephany Grilïith-Jones. Public ado en R icardo Ffrench-D avis y Stephany G nffith -Jo n es ( c o m p s ) . L a s n u e v a s c o r r ie n te s fin a n c ie r a s h a c ia A m e r ic a L a tin a : fu e n te s , e fe c to s y p o lí tic a s . F o n d o d e C u l t u r a E c o n ó m i c a , S a n t i a g o y M é x i c o . D .F .. 1995. E o s a u t o r e s a g r a d e c e n los v a l io s o s c o m e n t a r i o s r e c i b i d o s e n s e m i n a r i o s r e a l i z a d o s e n la B r o o k i n g s I n s ti t u ti o n , el I n s ti t u to d e E s t u d i o s L a t i n o a m e r i c a n o s d e la U n i v e r s i d a d d e L o n d r e s , el

b id

,

el C e n t r o d e D e s a r r o l l o d e la

o c d e

.

la S e c r e t a r i a d e las N a c i o n e s U n i d a s e n N u e v a Y o r k y Ja C e p a l e n S a n t i a g o . E n p a r t ic u l a r , a g r a d e c e n a G u i l l e r m o C alvo. Sebastián E dw ards, H elm u t Reisen. Peter W e st y Jo h n W illiam son.

108

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

consideran que el auge de los flujos de capital constituye una especulación de alto riesgo que am enaza la soberanía nacional. Por supuesto, entre esos dos extrem os hay varias posturas interm edias que reconocen las im portantes ventajas potenciales de una m ayor m ovilidad del capital internacional, pero a las que tam bién preocupan cuestiones com o la sostenibilidad, com posición y plazos de los flujos de capital, y la necesidad de asegurar que resulten com patibles con la estabilidad m acroeconôm ica, la com petitividad internacional, el crecim iento y la equidad social. Últimamente, esta controversia reviste crucial im portancia para Am érica Latina. En el decenio de 1980 quedaron en gran parte rotos los vínculos con los m ercados de capital internacional com o resultado de la crisis de la deuda.1 Sin em bargo, la región disfrutó de un fuerte auge de los flujos de capital durante el período 1991-94. Estos flujos fueron muy valiosos inicialmente porque removieron una restricción externa dom inante que contribuía a los bajos niveles de inversión y a una grave recesión económ ica en la región. Sin embargo, la creciente afluencia de capitales tam bién tuvo un efecto indeseado en la evolución de los tipos de cambio, el grado de control sobre la oferta de dinero, los pasivos externos y la vulnerabilidad ante nuevos shocks externos. En la sección 1 se exam inarán los fundam entos conceptuales del papel de los flujos externos de capital en el desarrollo, y el tem a de la liberalización financiera y la apertura de la cuenta de capital. La sección 2 se centrará en los orígenes del recien­ te auge de los flujos de capital y en algunas de las iniciativas que en m ateria de políticas se derivan del com portam iento de la oferta de fondos. En la sección 3 se hará una evaluación de los efectos de dichos flujos de capital en las econom ías de Am érica Latina y un examen de las im plicaciones en m ateria de políticas. Hay un tema común que emerge de este trabajo. Los flujos de capital son. sin duda, un instrum ento extrem adam ente valioso en el desarrollo económ ico y en el proceso de integración de la econom ía mundial. Sin embargo, la naturaleza intertem poral de las transacciones financieras y lo incompleto de los instrum entos e instituciones exis­ tentes, contribuyen a que los m ercados financieros se sitúen entre los de funciona­ miento más imperfecto en la economía de mercado. Son propensos a grandes altibajos, a períodos de sobreoptim ism o y sobrepesim ism o y a generar pasivos internos y ex­ ternos fuera de línea (outliers) durante prolongados lapsos (K indleberger, 1978; Rodrik, 1998; Stiglitz, 1994). Ello ha caracterizado a las relaciones cam biarias, los m ercados bursátiles y de bienes raíces y las tasas de interés. Por tanto, el m ejora­ m iento de la inform ación, la regulación del sector financiero y una m acrogestión am plia y prudente (directa e indirecta) de los flujos financieros constituyen un bien público respecto del cual los gobiernos tienen un papel com partido: en el desem peño

1.

V é a se u n d e t a l l a d o a n á li s is d e la i n s e r c i ó n d e la r e g i ó n e n los m e r c a d o s d e c a p it a l e n el d e c e n i o d e 1 9 7 0 y el s u r g i m i e n t o d e la c ri sis d e la d e u d a e n B a n c o M u n d i a l ( 1993); D e v l i n ( 1 9 8 9 ) ; F f r e n c h - D a v i s ( 1982) ; G r if f it h J o n e s y R o d r í g u e z ( 1 9 9 2 ) , y c a p í t u l o IV.

H um s

d i : c a p i t a i j s y i:i di s a r k o i i u i

\ ios

anos n o y ln ta

1(W

de la oferta en el caso de las autoridades de países industriales, y en la dem anda, en el caso de las autoridades de los países en desarrollo: coordinadas, cuando correspon­ da, por los organism os internacionales. La falta de acción puede tener un elevado costo, com o se hizo evidente en la crisis m exicana de 1994 (véase el capítulo X).

1.

M

a.

El capital externo y el desarrollo

o v il id a d

del aho rro

externo

y a pe r tu r a d e la c u en ta

d e c a p it a l

En los últimos años se había prestado cada vez más atención a los positivos aportes de la movilidad del capital en general, lo que dio lugar a recom endaciones de políti­ cas para la apertura de la cuenta de capital. Los argumentos en favor de un capital de libre m ovilidad están respaldados por sólidos planteam ientos teóricos. Infortuna­ dam ente, el m undo real subóptim o en que vivimos puede condicionar seriamente muchas de las apreciaciones de los textos. Ello crea preocupación en cuanto a adop­ tar teorías de moda de m anera dem asiado literal, sin prestar atención a las im portan­ tes advertencias que pueden surgir de una evaluación más em pírica del papel de la m ovilidad del capital en el proceso de desarrollo. Esto se puede ilustrar exam inando algunas de las razones m encionadas con más frecuencia para prom over una m ayor movilidad del capital. Entre las principales se hallan: la canalización del ahorro ex­ terno hacia los países con insuficiencia de capital y el financiam iento com pensatorio de los shocks externos, que ayuda a estabilizar el gasto interno. A nivel agregado, se dice que los m ovimientos de capital desde los países desa­ rrollados hacia los en desarrollo aumentan la eficiencia de la asignación de los recur­ sos m undiales (M athieson y Rojas-Suárez, 1993), porque el rendim iento real de la inversión marginal en los países con abundancia de capital es por regla general más bajo que el de los países con escasez de capital. Como en el caso de muchos razona­ mientos teóricos, los resultados previstos dependen del cumplimiento de algunas con­ diciones. Entre ellas está la de que los mercados financieros, que intermedian la mayoría de los movimientos internacionales de capital, deben contar con lo que Tobin (1984) denom ina “eficiencia fundamental de la valoración", es decir, las valoraciones del mercado deben reflejar apropiadamente el valor actualizado de los retornos que razo­ nablemente se prevea que generen los activos en cuestión a lo largo del tiempo. La calidad con que se determinen los precios es extremadamente importante porque éstos son la principal señal para la reasignación del capital por el mercado. Desgracia­ damente, se sabe que los movimientos de precios en los mercados financieros a m enu­ do no reflejan aspectos fundamentales (Tobin. 1984; Kenen. 1993; Stiglitz. 1994). De ese modo, hay estudios e m p í r i c o s (resumidos en Tobin. 1984; Lcssard. 1991; Akyüz, 1993) así com o análisis históricos (Kindleberger, 1978) que sugieren que la asignación de recursos en los mercados de capital suele sufrir graves ineficiencias.

110

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y fin a n z a s

En el corto plazo, las im perfecciones pueden hacer que los m ercados financieros asignen dem asiado o muy poco capital (en relación con la rentabilidad im plícita) a algunos receptores en un m om ento dado. Cuando la asignación ineficiente de corto plazo es muy cuantiosa, puede inducir una crisis y tener consecuencias devastadoras para las em presas, sectores productivos y países. Estos trastornos de corto plazo en el financiam iento, que perturban gravem ente la producción y distorsionan la rentabilidad del capital, pueden otorgar ventajas y des­ ventajas a diferentes agentes económicos, los que en sí mismos pueden convertirse en elem entos determ inantes de la rentabilidad y, por consiguiente, de las tendencias en la asignación de los recursos (Devlin, 1989). Es evidente que el fenóm eno de la histéresis es extrem adam ente pertinente en el terreno de lo financiero y su interrelación con la econom ía real (Reisen, 1994, cap. 10). La movilización del ahorro extemo es el papel clásico para los flujos de capital hacia un país en desarrollo. Ese ha sido el argumento más tradicional y ciertamente el más poderoso en favor de la movilidad del capital internacional y de los flujos hacia los países menos desarrollados. De hecho, los flujos de ahorro extem o pueden com ple­ mentar el ahorro interno, aumentar los niveles de inversión y estim ular el crecimiento. A su vez, la expansión del ingreso global puede aumentar aún más el ahorro interno y la inversión, creando de ese modo un círculo virtuoso en el que hay una expansión económica sostenida, con la eliminación a la postre de la deuda extem a neta y la trans­ formación del país en un exportador de capital (véase Cepal, 1998, cap. X). Si bien ese marco de análisis tradicional es muy estilizado, tiene algunas fuertes connotaciones. En prim er lugar, los flujos externos de capital deben dirigirse sosteni­ dam ente a aum entar la inversión agregada y no desviarse hacia el consumo. En se­ gundo lugar, se requiere un enérgico esfuerzo encam inado hacia el ahorro interno: desde el com ienzo de un ciclo de deuda, la tasa marginal de ahorro debe m antenerse a un nivel que sea m ucho más alto que el de la tasa m edia de ahorro del país y también considerablem ente m ayor que la tasa de inversión, perm itiendo de esa m a­ nera, a la larga, la formación de un superávit de ahorro para la am ortización de la deuda. En tercer lugar, la inversión debe ser eficiente. En cuarto lugar, el país debe invertir resueltam ente en bienes transables con el fin de poder crear un superávit com ercial lo suficientem ente volum inoso com o para transform ar el ahorro interno en m oneda convertible, de m odo de atender el servicio de la deuda. En quinto lugar, se requieren acreedores que estén dispuestos a proporcionar corrientes de financiam iento estables y en térm inos razonables. Estas condiciones pueden no cum plirse en la práctica: es posible que los países experim enten una sustitución del ahorro interno por ahorro externo; las inversiones pueden no siem pre ser eficientes o estar suficientem ente encauzadas hacia bienes com erciables, y el com portam iento de los acreedores puede diferir de la m odalidad deseada. En verdad, por convincente que sea el argumento tradicional a favor de la

F l u jo s d e c a p it a l e s y e l d e s a r r o l l o en l o s a ñ o s n o v e n t a

111

transferencia del ahorro internacional hacia países relativam ente más pobres, los pro­ blemas m encionados y las consiguientes crisis de pagos han causado a m enudo que este valioso m ecanism o de desarrollo funcione sólo débilm ente. La m ovilidad del capital también puede ayudar a distribuir a lo largo del tiem po los costos de las diferencias intertem porales entre la producción y el gasto. Sin em ­ bargo, este proceso no siem pre puede evolucionar sin tropiezos en la práctica. Si las oscilaciones transitorias de las variables externas son relativam ente predecibles, los m ercados libres de capital podrían proporcionar el financiam iento deseado sin m u­ cha dificultad. No obstante, para los m ercados no siem pre es fácil determ inar si un cam bio desfavorable de la coyuntura en el sector externo será o no transitorio y por cuánto tiempo, y esa incertidum bre, junto con las im perfecciones de los m ercados internacionales de capital -especialm ente las asim etrías de inform ación y los proble­ mas de aplicación efectiva de las norm as (Stiglitz y W eiss, 1981)-, representan obs­ táculos para la llegada de cantidades suficientes de financiam iento externo en los m om entos requeridos. Cuando esta valiosa función de movilidad del capital internacional se cum ple sólo en form a imperfecta, los costos del ajuste para los países en desarrollo pueden ser enormes. Esto se debe a que frente a un shock externo negativo (y reservas internacio­ nales del país fácilmente agotadles), toda disminución de la afluencia de capital exigirá una inmediata reducción del gasto interno para reequilibrar la balanza de pagos. La producción casi con seguridad caerá debido a las rigideces naturales que entoipecen la reasignación de los recursos, en tanto que habrá también tendencia a que se produzca una reducción desm esurada de la inversión. El ajuste externo de América Latina en el decenio de 1980 ilustra muy bien estos puntos (capítulo IV; y Ramos, 1986). Si el financiam iento se trata analíticam ente en form a análoga a los bienes, po­ drían suponerse beneficios sociales en un com ercio internacional recíproco de acti­ vos financieros: la m ovilidad del capital perm itiría a las personas satisfacer más plenam ente sus preferencias de riesgo por la vía de una m ayor di versificación de sus tenencias de activos. Este m icrobeneficio es en la actualidad el argum ento más co ­ mún en favor de la m ovilidad del capital (M athieson y Rojas-Suárez, 1993).2 y se lo ha usado am pliam ente com o argum ento para justificar una apertura plena de la cuen­ ta de capital de los países desarrollados y en desarrollo por igual. La analogía entre el libre com ercio de m ercaderías y el libre com ercio de activos financieros puede ser errada. El com ercio de activos financieros internacionales no es idéntico, por ejem plo, al intercam bio entre países de trigo por textiles (D íaz-A le­ jandro, 1985; Devlin, 1989). Este tipo de transacción es com pleto e instantáneo, m ientras que el com ercio de instrum entos financieros es inherentem ente incompleto

2.

V c w is c e n C e p a l ( 1998) d iv e rs o s p la n te a m ie n to s te ó ric o s s o b re los m ic r o e f e c lo s d e la lib re m o v ilid a d d el c a p ita l e x te r n o .

112

M

a c r o e c o n o m ia , c o m e r c i o y f i n a n z a s

y de valor incierto, puesto que se basa en una prom esa de pago en el futuro. En un m undo de incertidum bre, m ercados de seguros incompletos, costos de inform ación y otras distorsiones, las evaluaciones ex ante y ex post de los activos financieros pue­ den ser radicalm ente diferentes. Además, la separación en el tiem po entre una opera­ ción financiera y el pago correspondiente, junto a las barreras de inform ación, genera externalidades en las transacciones de m ercado que pueden m agnificar y m ultiplicar los errores en las evaluaciones subjetivas, hasta el punto que finalm ente las correc­ ciones de m ercado lleguen a ser muy abruptas y desestabilizadoras. Es precisam ente por eso que el bienestar social puede dism inuir con la desregulación del com ercio de activos financieros y de hecho es capaz de aum entar con cierto grado de m ayor inter­ vención pública (Stiglitz, 1994). De ese modo, algunas formas de regulación del com ercio de ciertos activos financieros no sólo hacen que funcionen m ás eficien­ temente los m ercados específicos, sino que además m ejora el rendim iento global de la econom ía al acentuar la estabilidad m acroeconôm ica y favorecer un m ayor rendi­ m iento de las inversiones a largo plazo.

b.

La liberalización de la cuenta de capital: la evolución de las políticas

Existe un am plio consenso en el sentido de que la m ovilidad del capital internacional es un com ponente necesario del proceso de desarrollo. Sin em bargo, la m ayor parte de los análisis de equilibrio general exam inan el capital com o un todo y no tienen en cuenta condiciones importantes del m undo real, com o las limitaciones en m ateria de inform ación, las peculiaridades institucionales de los inversionistas, la estructura del m ercado en el que operan los inversionistas, el volum en y m om ento oportuno del financiam iento, y sus costos e inestabilidad. Estos y otros factores no siem pre se com binan en formas que permitan a los países aprovechar la totalidad de los posibles beneficios de los m ovimientos externos de capital. En verdad, pueden y suelen ocu­ rrir fallas sistémicas del mercado. Ejem plos frecuentes del problem a son las grandes crisis financieras, acom pañadas del colapso m acroeconôm ico, que reiteradam ente han aparecido en la historia económica; entre ellas, la crisis de la deuda en A m érica Latina durante los años ochenta, y las recientes crisis m exicana y asiática.

i)

De economías cerradas a economías abiertas

Durante los decenios de 1950 y 1960 la corriente principal del pensamiento profesional sobre el desarrollo se centró de preferencia en la actividad económica real antes que en asuntos monetarios y financieros. Además, el análisis de los flujos de ahorro extranjero se concentró en un número muy limitado de fuentes de crédito, básicamente la ayuda y los préstamos bilaterales y la inversión extranjera directa. La mayoría de los países desarrollados y en desarrollo tenían controles amplios de los movimientos de capital.

l- 'l .lM O S DI; C A P I T A L E S

"l I I. D I - S A K K O I I O I \

I OS A Ñ O S N OVIINTA

113

Esta situación tenía sus raíces en la circunstancia histórica concreta de la Gran Depresión y en la escasa actividad financiera internacional privada hasta los com ien­ zos del decenio de 1960. Esta orientación de las políticas no mantuvo, sin embargo, un m onopolio de las ideas; en efecto, se vio enfrentada a paradigm as rivales, espe­ cialm ente variantes de la teoría económ ica del laissez faire. Se sostuvo que se necesitaba una cuenta de capital abierta com o una forma de aum entar el ahorro nacional, profundizar los m ercados financieros locales, reducir los costos de la interm ediación financiera mediante la intensificación de la com pe­ tencia, satisfacer la dem anda de las personas de contar con m ayor diversificación del riesgo y optim izar la asignación de los recursos: en pocas palabras, se invocó la m a­ yoría de los beneficios de la movilidad del capital esbozados anteriorm ente.

tí ) Apertura

y secuencia de las reformas

Si bien los que se sentían atraídos por este enfoque concordaban am pliam ente res­ pecto del diagnóstico y las prescripciones en m ateria de políticas generales, había grandes diferencias de opinión en cuanto a la puesta en práctica. Algunos sostuvie­ ron que las reform as básicas eran parte de una “tram a continua” y que debería em prenderse idealm ente en form a sim ultánea (Shaw, 1973). Otros favorecían la or­ denación secuencial de las reformas, en que la cuenta de capital se abriría sólo des­ pués de la consolidación de las otras m edidas de liberalización y en que se daría prioridad a la reform a financiera interna y a la liberalización comercial (M cKinnon, 1973). La cuenta de capital se consideró un área especialm ente delicada, porque si se la abría en conjunción con otras reformas, podría inducir una avalancha de capitales capaz de provocar una revaluación prem atura del tipo de cambio, con consecuencias negativas para la liberalización com ercial y la asignación de los recursos. Según ese punto de vista, un tipo de cambio com petitivo era decisivo para la reform a com er­ cial. Por consiguiente, la regulación de los flujos de capital podría justificarse como una form a de reducir tem poralm ente las presiones revaluatorias. Los diversos planteam ientos de políticas com enzaron a tener im plicaciones rea­ les para A m érica Latina a m ediados del decenio de 1970. cuando tres países del Cono Sur llevaron a cabo procesos de liberalización económ ica radicales, inspirados en parte por la hipótesis de la represión financiera y por la sim plicidad teórica del enfoque m onetario de la balanza de pagos (véase Ffrench-Davis. 1983). Había un incentivo adicional para estim ular la apertura de la cuenta de capital. M uchos analistas consideraban el auge de los préstam os bancarios internacionales del decenio de 1970 un hecho inherentem ente benigno para el desarrollo. Desde el punto de vista de la oferta, los m ercados privados financieros, y especialm ente el m ercado no regulado de eurodólares. se consideraban altam ente eficientes y capaces de im poner la "disciplina del m ercado” a los prestatarios, en contraste con los présta-

11 4

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

mos supuestamente ineficientes y permisivos de los organismos oficiales de crédito (Friedman, 1977). Además, se estimó que las decisiones en m ateria de inversiones directas y de cartera se basaban en las variables clave de largo plazo (fundamentals) de los países, y eran por tanto inherentemente favorables a un m ayor orden y disciplina. Desde la perspectiva de la demanda, había además una noción muy generalizada en el sentido de que si los prestatarios eran privados -e n contraste con los organismos del sector público- los recursos se utilizarían eficientemente (Robichek, 1981). Com o se analiza en el capítulo IV, el experim ento del Cono Sur acabó mal, pues las econom ías se derrum baron bajo el peso de grandes desequilibrios de precios y burbujas especulativas en los precios de los activos, bajos niveles de inversión y ahorro internos, una enorme deuda externa y crisis de insolvencia. Las razones que se dieron para explicar la m ala experiencia fueron, sobre todo, las fallas de los m er­ cados financieros internacionales o la defectuosa ordenación secuencial de las refor­ mas de liberalización, o ambas (Díaz-Alejandro, 1985; Edwards, 1989). En lo que respecta a las fallas de mercados, se llegó a la conclusión de que sim ple­ mente no se había m aterializado la llam ada disciplina del m ercado financiero priva­ do, porque en vez de encarar una curva de oferta de préstam os ascendente, con racionam iento del crédito, com o sería de suponer en un m ercado con prestam istas eficientes, muchos países en desarrollo se enfrentaron aparentem ente, en el decenio de 1970, a una curva horizontal de la oferta (con com isiones decrecientes cobradas por los prestam istas y apreciaciones de los tipos de cam bio en los mercados de los prestatarios), lo que dio señales distorsionadas de precios para el proceso de ahorro/ inversión. En cuanto a las razones de la curva horizontal de la oferta y las fallas del mercado, algunos han hecho hincapié en la existencia de garantías públicas directas o indirectas para los prestam istas y los prestatarios (M cKinnon, 1991), en tanto que otros han acentuado las deficiencias de la estructura de los m ercados financieros y las prácticas crediticias institucionales, así com o la perm isividad de los sistem as re­ guladores nacionales e internacionales (Devlin, 1989). Con relación a la secuencia de las reform as, hay ahora cierto consenso en cuanto a que la apertura de la cuenta de capital fue prem atura y debió haberse pospuesto hasta que se hubiesen consolidado otras reform as im portantes y establecido los pre­ cios de equilibrio. La enseñanza que se recoge es que, durante el ajuste, las cuentas de capital abiertas (especialm ente en períodos de oferta elástica de financiam iento internacional) pueden inducir períodos de intensificación de la afluencia de capitales con efectos m acroeconôm icos y sectoriales desestabilizadores. En prim er lugar, si los m ercados financieros internos son aún poco profundos y no com petitivos, no podrán interm ediar en form a eficiente un resurgim iento de los flujos de capital, am enazando de esa forma la estabilidad de los propios flujos. En segundo lugar, deben consolidarse los parám etros fiscales y las políticas deben ser flexibles, puesto que sin una base im positiva sólida y m ecanism os fiscales flexibles,

F u 'J O S

I J h ( A P U A L L S Y KL D E S A R R O L L O EN L O S A Ñ O S N O V E N T A

las autoridades dependerán dem asiado de las políticas m onetarias para regular la econom ía del país. Hay que añadir que la base im positiva debe ser tan sólida com o para soportar niveles suficientes de gasto público, com patibles con las necesidades de desarrollo a largo plazo. Por último, puesto que parte de los flujos de capital se gastan inevitablemente en bienes no comerciables, el precio relativo de estos últimos tiende a aumentar, con la consiguiente apreciación del tipo de cambio real. Esto, a su vez, se refleja en un incre­ mento del déficit en cuenta corriente. La revaluación real del tipo de cambio puede obviamente distorsionar la asignación de los recursos y la inversión, debilitando seria­ mente el objetivo estructural de mediano plazo de un país de penetrar los mercados externos con nuevas exportaciones. La apreciación real tiende también a provocar cos­ tos sociales innecesarios, ya que los recursos internos, con toda probabilidad, tendrán que redirigirse a la producción de bienes más comerciables por la vía de una deprecia­ ción real del tipo de cambio (Banco Mundial, 1993; Edwards, 1989; P arky Park, 1993). Esto se debe a que la contrapartida del déficit en cuenta corriente es una acumulación de pasivos extemos, cuyo servicio deberá efectuarse, a la larga, en divisas. Se ha formado de esa manera un caudal considerable de opiniones de expertos que instan a que la apertura de varios segm entos de la cuenta de capital ocurra sola­ mente después de la consolidación de otros program as im portantes de liberalización, especialm ente en los cam pos del com ercio y las finanzas nacionales; de hecho, según M cK innon (1991, p. 117), “durante la liberalización se justifica la aplicación de estrictos controles al aum ento repentino de la afluencia (o salida) de capital de corto plazo” (véase tam bién Banco M undial, 1993). Donde se encuentra quizá la m ayor divergencia de opinión es en el tem a de la velocidad de la apertura de la cuenta de capital una vez que se adopta la decisión; algunos han preconizado una apertura rápida y am biciosa, en tanto que otros aconse­ jan un enfoque gradual. La primera postura es favorecida por quienes desconfían de la intervención del gobierno en los m ercados de divisas y de capital o tem en que los intereses creados paralicen los program as de liberalización. El enfoque gradual procede de la creencia que la estabilidad m acroeconôm ica necesita, además, cierta secuencia en la propia apertura de la cuenta de capital. Se recom ienda establecer una clara distinción entre la entrada y la salida de capitales, y se sugiere que los países liberalicen la prim era antes que la última, en parte debido a que los beneficios que pueden derivarse de las salidas de capital son más evidentes después de que el país haya acumulado considerables activos netos sobre el exterior (W illiam son, 1992). Podría haber, tam bién, una ordenación secuencial dentro de los com ponentes de entradas y de salidas: por ejemplo, el ingreso de capitales de largo plazo podría liberalizarse antes que las operaciones de corto plazo, en tanto que en el caso de la salida de capital, se podría otorgar prioridad a las inversiones directas en el exterior orientadas a las exportaciones y el crédito com ercial.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

El enfoque gradualista es más congruente con el conocim iento más profundo lo­ grado respecto a la secuencia más eficiente de las reformas. Así, aunque los países en desarrollo pueden haber llevado a cabo reform as radicales, es posible que pasen m uchos años antes de que se den las condiciones propicias -e s decir, contar con un m ercado financiero nacional profundo e institucionalm ente diversificado, una base im positiva consolidada y amplia, un sector exportador diversificado e internacional­ mente com petitivo y una extensa variedad de m ecanismos disponibles de políticas m acroeconôm icas- para que sus econom ías puedan absorber los m ovim ientos no regulados de capital externo en formas que sean consistentes con el crecim iento sos­ tenido y la equidad social. M uchos de los que abogan por la ordenación secuencial sólo cuestionan el orden y el m om ento oportuno de la liberalización, no el objetivo final de una cuenta de capital abierta. Sin embargo, la importancia decisiva de la estabilidad macroeconômica, junto al abrum ador volumen de los m ercados internacionales de capital en com para­ ción con el tam año mucho m enor de las economías de Am érica Latina, y las serias im perfecciones que existen en dichos mercados, pueden hacer poco conveniente un com prom iso inflexible con una cuenta de capital abierta perm anentem ente y en for­ ma indiscrim inada. En realidad, la creciente inestabilidad de los flujos internaciona­ les de capital, y su tam año, ya han dado origen a nuevos debates en los países industrializados respecto del com portam iento potencialm ente desestabilizador de los m ercados de capital y la posible necesidad de regularlos, especialm ente en determ i­ nadas circunstancias.

2.

R

e s u r g im ie n t o d e l o s f l u jo s p r iv a d o s d e c a p it a l e n l o s n o v e n t a

:

IM P LIC A C IO N E S D E PO LÍT IC A S PA R A LA O FER T A

a.

Tendencias generales de la oferta

i)

Aumento masivo en la escala de los flujos de capital

El prim er aspecto que corresponde destacar es la extraordinaria envergadura de los flujos privados de capital hacia A m érica Latina a com ienzos del decenio de 1990, así com o el hecho de que esa enorm e afluencia de capitales fue inesperada. Como puede verse en el cuadro V. 1, la afluencia neta de capital hacia Am érica L atina alcanzó en 1992-94 un récord, ascendiendo a un prom edio de US$62 mil millones anuales. Además, los flujos netos de capital com o proporción del p i b (a precios corrientes) alcanzaron a 5,1% en 1992-94, que es un nivel superior al del m áxim o histórico anterior (4,5% en 1977-81). Especialm ente espectacular fue el pronunciado aumento de los flujos de capital hacia M éxico (véase nuevamente el cuadro V .l), donde los ingresos netos fueron

F ia m o s dm-: cam 'I t a i .h s a i -:i . d é s a r r o i i o i a l o s a n o s n o v e n t a

cercanos a cero en el período 1983-90. en tanto que en 1992-94 excedieron el 9% del p i b , cifra muy superior a la participación exhibida en el período 1977-81. Tam bién Argentina y Chile registraron grandes aum entos de sus flujos de capital a com ienzos del decenio de 1990, pero fueron menos espectaculares que los de M éxico.1

ii)

Cambios ocurridos eti los tipos de flujos

Una segunda tendencia im portante de los flujos de capital hacia Am érica Latina es la apreciable diversificación de las fuentes y, sobre todo, el cam bio de su com posición. La participación de la inversión extranjera directa, recuperándose de cierta caída en los años ochenta, se duplicó entre 1977-81 y 1989-92. No obstante, sólo uno de cada cuatro dólares de flujos netos correspondió a i e d en el período 1992-94. El capital accionario en cartera surgió com o nueva fuente de financiam iento para la región y aum entó fuertem ente su im portancia en 1993 y 1994, al igual que los bonos, en tanto que la participación de los préstam os de bancos com erciales ha dism inuido notable­ mente (salvo el crédito comercial de corto plazo, que no está incluido en el cuadro). En general, estos cam bios de la estructura del financiam iento eran vistos por al­ gunos observadores com o positivos, ya que involucraban una m ayor diversificación de las corrientes de capital, y los flujos con tasas de interés variable (especialm ente peligrosos para financiar el desarrollo a largo plazo, com o lo dem uestra la crisis de la deuda de los años ochenta) representaban una proporción pequeña del total. No obs­ tante, había problem as im portantes subyacentes en esta positiva evaluación de la com posición de los flujos, los cuales se analizarán posteriorm ente. Vale la pena ha­ cer hincapié aquí en que una fuente potencial de preocupación era el hecho de que una proporción muy alta de los flujos netos de capital a com ienzos de los años no­ venta (más alta que en los decenios previos) correspondía a flujos de corto plazo, en los que el riesgo de inestabilidad es tanto intuitiva com o em píricam ente más alto (Cepal, 1998). La alta proporción de flujos de corto plazo fue un problem a particu­ larmente clave en M éxico. Finalmente, en lo que respecta a los cambios que ocurren en la com posición de los flujos de capital, es im portante recalcar - lo que se olvida con frecuencia- que esos cambios siguen en general tendencias semejantes a las mundiales, especialm en­ te en cuanto a la dism inución de la im portancia de los créditos bancarios y el rápido aum ento de los valores m obiliarios (tanto bonos com o acciones). La tendencia hacia m ayores flujos de corto plazo también parece ser mundial. Por su parte, el aum ento de la i e d , que es significativo, es más lento que el del resto de los flujos.

3.

R e c u é r d e s e q u e C h ile a d o p tó a c tiv a s p o lític a s fiara d e s a le n ta r in g re s o s d e c a p ita le s d e c o r lo p la z o . V é a se F íre n c h D a \ is. A g o s in y L’thoíT ( 1995); Z a h le r t 19 9 5 ).

C u a d r o V .l FLUJOS N ETO S DE C A PITA LE S H A C IA A M É R IC A L A T IN A , 1977-97“ ( p ro m e d io s a n u a le s )

Flujos netos de capital (miles de millones de US$)

A m é ric a Latin a y el C a rib e (19) A rg e n tin a C h ile M é x ic o

1977-81

1983-90

1990-91

1992-94“

28,9 1,9 2,6 8,2

9,4 1,4 1,5 0,8

28,2

62,4 10,8 3,4 27,4

1,1 2,3 17,0

Porcentaje del pib6

1995d

1996

1997

1977-81

1983-90

1990-91

1992-94“

1995“

1996

1997

18,1 0,6 2,9 -27,6

65,2 7,0 6,6 4,3

83,5 12,6 7,6 18,3

4,5 2,0 12,7 5,1

1,3 2,1 7,0 0,2

2,6 0,6 7,3 6,3

5,1 5,2 8,5 9,2

1,3 0,3 5,0 -12,9

4,2

4,9 4,8 11,6 6,0

2,9 10,8 1,8

Fuente: C álculos del autor, sobre la base de datos oficiales procesados por Cepal (1998, cuadro IX.2). a Incluye capital de largo plazo y corto plazo, transferencias unilaterales oficiales y errores y om isiones. 6 Estim aciones aproxim adas que son extrem adam ente sensibles al tipo de cam bio usado para la conversión del p ib en m oneda nacional a dólares estadounidenses; para 1990-97 se usó un prom edio de dos estim aciones: una con tasa de cam bio nominal derivada de la paridad real en 1990 y una basada en tasas corrientes de cada a ñ o .c C ifras anuales de M éxico calculadas suponiendo que la tendencia registrada hasta octubre de 1994 se hubiese mantenido hasta fin de año. Así, se trata de diferenciar en las cifras anuales entre el período de auge (hasta 1994), y el quiebre de esa tendencia en 1995. a Incluye el egreso de U S$13 mil m illones registrado a finales de 1994, el cual no fue considerado en el prom edio 1992-94, com o se explica en c; tam poco incluye el financiam iento excepcional a Argentina y M éxico en 1995, el cual ascendió a U S$30 mil m illones para Am érica Latina, correspondiendo US$ 26 a México.

F ia mos d i : c a p i t .a i .e s y f.i . d k s a r r o l l o e n i .o s a ñ o s n o v e n t a

119

iii) La composición regional de la oferta Estados Unidos es una importante fuente de flujos privados de capital hacia América Latina y el Caribe. En m ateria de inversión bursátil, especialmente al comienzo, los flujos provenían, predom inantem ente, de fuentes con sede en Estados Unidos (in­ cluido el regreso de capital fugado de Am érica Latina). De hecho, com o lo señala C ulpeper (1995), los inversionistas de Estados Unidos han aportado una proporción muy im portante de la inversión en acciones en las bolsas de países de Am érica L ati­ na, com o M éxico, Brasil y Argentina; la proporción correspondiente a M éxico es especialm ente considerable. La inversión bursátil, incluidos los a d r s prim arios y secundarios, fue particularm ente significativa en 1993 y 1994. Respecto de los bonos, que desde 1993 se convirtieron en una fuente muy im por­ tante de flujos privados de capital hacia Am érica Latina, es extrem adam ente difícil distinguir el origen regional de financiam iento de bonos (o de eurobonos), especial­ mente en los m ercados internacionales. Cabe destacar que una proporción extrem a­ dam ente alta de bonos latinoam ericanos se em iten en dólares, lo que es un indicio de que los inversionistas con sede en Estados Unidos (incluido el capital fugado de A m érica Latina) constituyen una fuente importante de dicho financiam iento. La alta proporción de bonos expresados en dólares parecería reflejar las preferencias de los inversionistas y la com posición de monedas de los ingresos de las compañías lati­ noam ericanas. Además, las bajísimas tasas de interés en Estados Unidos en el perío­ do 1991 -93 estim ularon a los inversionistas establecidos en ese país a com prar valores latinoam ericanos. En el caso de los m ercados nacionales de bonos, los prestatarios de la A m érica Latina han participado principalm ente en el m ercado privado de colo­ caciones estadounidense, donde la relajación de la reglam entación (en particular, la regla 144-A) ha facilitado en gran m edida la obtención de fondos. Por consiguiente, se puede concluir que, en lo que respecta a los flujos dirigidos a los países de Am érica Latina, los prestam istas e inversionistas con sede en Estados Unidos surgieron a com ienzos del decenio de 1990 com o la fuente principal; esto parece estar vinculado a varios factores, que incluyen aspectos tradicionales, como la proxim idad geográfica, los fuertes vínculos políticos y un m ejor conocim iento de la zona, a los cuales se añaden factores bastante nuevos, com o las perspectivas de integración hem isférica y la considerable diferencia de rentabilidad entre las inver­ siones en Estados Unidos y aquellas en Am érica Latina. Los flujos provenientes de Europa, aunque menores que los de Estados Unidos, son más im portantes de lo que generalm ente se percibe en la región, y parecen haber tenido ciertas características que les otorgan especial interés. Por ejem plo, los inversionistas extranjeros directos de Europa se han desem peñado com o “am igos en la m ala” en 1983-88, cuando los flujos netos de i e d desde Japón dism inuyeron y los de Estados Unidos se tornaron negativos (debido a la crisis de la deuda); el financiam iento europeo dism inuyó mu-

120

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

cho menos, y se convirtió en la fuente principal de flujos de i e d hacia A m érica Latina (Griffith-Jones, 1995). Además, la inversion europea en esos países es especialm en­ te activa en las manufacturas, en contraste con la de Estados Unidos y Japón, que se destina principalm ente a los sectores primarios.

iv) Algunas similitudes y diferencias entre los flujos de capital de varias regiones Hay algunas similitudes y diferencias significativas entre los flujos de capital que se originan ya sea en Estados Unidos, Europa o Japón. Aunque esas com paraciones son útiles para una mejor y más profunda com prensión de los diferentes mercados, es preciso hacer hincapié en que la distinción tiene sus límites, debido a la creciente internacionalización de esos mercados. Una sim ilitud general entre los tres grandes mercados analizados es que en todos ellos los inversionistas institucionales, especialm ente los fondos de pensiones y las com pañías de seguros, han visto aum entar extraordinariam ente sus activos totales en el últim o decenio (véase el cuadro V.2). Es el caso sobre todo de los fondos de pensiones y com pañías de seguros de Estados Unidos, cuyos US$7 billones en acti­ vos a fines de 1995 representaban más del 30% de los activos de instituciones finan­ cieras en ese país. Los activos japoneses y europeos de inversionistas institucionales (especialm ente los del Reino Unido) son tam bién cuantiosos y han crecido con rapi­ dez (Chuhan y Jun, 1995). Al m ism o tiem po, ha habido una clara tendencia, en algunos inversionistas institucionales, hacia el aum ento de la proporción de activos en el exterior, com o porcentaje de sus activos totales (véase Griffith-Jones, 1995, cuadro 12). Especial­ m ente pronunciado ha sido el aumento de esa proporción en los fondos de pensiones del R eino Unido, donde en 1990 alcanzó cerca del 20%, y de los holandeses, donde llegó a 15%. Esto contrasta m arcadam ente con los fondos de pensiones alemanes, donde en 1990 sólo el 1% del total estaba en activos en el exterior. Los fondos esta­ dounidenses se hallan en una posición intermedia, ya que su proporción de activos en el exterior era aún bastante baja en 1990 (4% del total), pero es probable que aum en­ te acentuadam ente, pues los expertos que asesoran a estos fondos han recom endado que increm enten rápidam ente su inversión en el exterior. Como resultado de esas tendencias, hay una cuantiosa oferta real y potencial de fondos para inversión en los países en desarrollo, y, en especial, en A m érica Latina. Una tercera tendencia común en los principales países desarrollados es que han ocurrido cam bios de reglam entación que mejoran el acceso de los países en desarro­ llo a sus m ercados de valores. Quizás de especial im portancia son las m edidas que facilitan el acceso de las econom ías em ergentes a las bolsas de valores de Estados Unidos y que perm iten la inversión de entidades estadounidenses en los m ercados

E l [ JOS l)h ( .'A P I T M I S

'i

H i. D E S A R R O I í o

| \

121

LOS ANOS NOVENTA

C u a d r o V.2 P R I M E R M U N D O : A C T I V O S DU L O S I N V E R S I O N IS T A S I N S T I T U C I O N A L E S . 1980-95 (en miles de millones de US$) Tasa de crecimiento promedio anual 1990-95 (porcentajes)

1980

1988

1990

1992

1994

1995

43,3 17,2

131,3

184,9

201,5

54,9

60,6

223,8 59,7

248,6

41.6 134.1

69,8

6,1 4,9

158,8 591,0 2.460.7

191,9 584,8 3.006,5

n.d. 700,5 3.435.1

n.d 813.6 4.037.4

n.d. 6,6 10,4

107,1

28,6

396.8 500,0

19,9

Fondos de pensiones Canadá A lem ania Japón Reino Unido

24,3 151,3

Estados Unidos

667,7

483 9 1 919.2

3,9

17.5

30,4

54,3

22.4 60.8 16.8

99,9 433,9 76,7

159,9 390.0 127,8

191,2 407,4

292,9

810 3

1.154,6

46,0

108.2

125,1 159,2 177,0 646,3

301.1 890 7

133.0 427,0

Fondos mutuos C anadá A lem ania" Japón" Reino Unido E stados Unidos

141,5 1.623,5

91,1 316,4 481.2 206,2 2.186.6

241.8 2.730,0

5,1 13,6 18,8

Cías, de seguros de vida C anadá" A lem ania Japón Reino Unido E stados Unidos

431,1 1.586,6

1.137,1 529.7 1.966,4

463,6 1.433,3 567,6

138,2

140.0 586,9 2,036.4 721,1

2.280.5

2.634,8

154,4 713.1 2.072,2 853.6 2.908,3

3,0 10,8 12.8 10.0 8.1

Fuente: Fondo M onetario Internacional (1998b). ■! Las cifras de la primera colum na corresponden a 1983, a excepción de C a n a d á .b Fondos públicos y e s p e c ia le s .c Los activos de los fondos de pensiones de Japón se com binan con aquéllos de las com pañías de seguros y de fondos de inversiones de bancos fiduciarios, n.d. = no disponible

bursátiles latinoam ericanos ( véase Culpeper, 1995). Esto constituye un factor decisi­ vo en la transm isión de inestabilidad entre las bolsas del continente. En m enor m edi­ da. ha habido una liberalización en algunos países europeos.

b.

Recolección de inform ación

Debido a que los m ecanism os a través de los cuales fluye el capital hacia los países de Am érica Latina en el decenio de 1990 son en general nuevos, los datos sobre esos flujos de capital tienden a ser incompletos. Particularm ente incom pleta es la infor­ mación sobre los flujos de cartera. Un segundo aspecto respecto del cual los datos son insuficientes e incom pletos es la inform ación - a disposición de los corredores de bolsa, los adm inistradores de carteras de inversiones y en especial de los inversionistas institucionales- sobre las econom ías de América Latina y sobre las empresas. Cuando los prestamistas perci-

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y h n a n z a s

122

ben que saben menos que los prestatarios acerca de los riesgos crediticios, ellos pue­ den optar por racionar el crédito más bien que aum entar las tasas de interés, especial­ mente a los prestatarios cuya calidad crediticia es más difícil de determ inar (Stiglitz y W eiss, 1981). Esto tenderá a ocurrir en una situación en que aum enta la incertidum bre, lo que puede causar inestabilidad financiera (M ishkin, 1991). La crisis que com enzó en diciem bre de 1994 en M éxico ilustra, en parte, este fenómeno. En consecuencia, hay fuertes razones prácticas y teóricas para m ejorar apreciablem ente la calidad de la inform ación acerca de los prestatarios latinoam ericanos que reciben los diferentes inversionistas o prestatarios. En especial, deben hacerse contactos más a fondo para encauzar la inform ación directam ente hacia, por ejem ­ plo, los adm inistradores de los grandes fondos de pensiones y seguros. En lo que incum be al m ercado de Estados Unidos, Culpeper (1995) inform a que la principal lim itación que afecta a los em isores de acciones o bonos parece ser ahora la transpa­ rencia de sus antecedentes financieros. Por esta razón, la puesta en práctica a través de toda la región de normas de contabilidad generalmente aceptadas ( g a a p ) sería una form a eficaz de dar a las em presas de Am érica Latina un m ayor acceso a un m ercado de fondos de m ayor plazo.4 Hay un tercer aspecto sobre el cual la inform ación y el análisis fueron muy in­ com pletos, y tiene que ver con el uso final que se daba a los flujos privados en los diferentes países receptores. ¿En qué m edida se encauzan esos flujos hacia la inver­ sión? ¿Cuán eficiente es esa inversión? ¿Qué proporción de esa inversión se destina a bienes transables? Las respuestas serían muy decisivas para ayudar a determ inar si el ingreso de capitales contribuirá realm ente al crecim iento y el desarrollo a largo plazo, y si se reducirá al m ínim o el peligro de una grave crisis en el futuro. La res­ ponsabilidad principal en lo que se refiere al seguim iento del uso de dichos flujos parecería corresponder a los bancos centrales y los reguladores de los países recepto­ res, aunque se esperaría también que los prestamistas e inversionistas (así com o los bancos centrales y las autoridades reguladoras de los países de procedencia) se inte­ resasen profundam ente en el tema.

c.

Los riesgos financieros de los nuevos flujos de capital

Los beneficios de la interacción con los flujos de capital privado para el desarrollo de las econom ías receptoras, dependen en gran parte de un acceso estable y predecible a los m ercados financieros. El riesgo de restricciones abruptas de la oferta o aum entos

4.

E s p r e c is o in te r p re ta r c u id a d o s a m e n te e s ta a firm a c ió n . L o s f o n d o s q u e c a p ta n m u c h o s d e lo s in v e r s io n is ta s in s titu c io n a le s s o n d e la rg o p la z o , p e ro su in v e r s ió n e s a v e c e s d e p la z o c o rto . P o r e je m p lo , d a to s re c ie n te s s o b re la c a rte r a ( p o r tfo lio ) d e in v e r s io n is ta s in s titu c io n a le s e s ta d o u n id e n s e s in d ic a n q u e lo s p la z o s p r o m e d io s d e m a n te n c ió n d e su s a c tiv o s s o n d e a lre d e d o r d e s ó lo d o s añ o s.

Fi i ios ni: c a p i t a u s

y

hl d i - . s a r r o i j . o

í y lo s a n o s n o v k n ta

123

pronunciados del costo y acortam iento de los plazos de vencim iento de los pasivos externos está determ inado en parte por las percepciones del riesgo y, por consiguien­ te. las políticas de los países receptores. Sin em bargo, desde el punto de vista de los países en desarrollo el acceso puede estar tam bién fuertem ente condicionado por una dinám ica de la oferta determ inada en forma exógena y relacionada con las políticas m acroeconôm icas de los países industriales y las normas de regulación prudencial. Desde esta últim a perspectiva, es ahora evidente que Am érica Latina enfrentaba riesgos considerables de inestabilidad con respecto a los nuevos flujos financieros del decenio de 1990. En primer lugar, hay cierto consenso en el sentido de que uno de los motores que im pulsó la nueva afluencia de capital ha tenido una base exógena, en un ám bito de relajación coyuntural de la política m onetaria en el área de la OCDE, y la consiguiente baja espectacular de las tasas internacionales de interés, especial­ m ente las de Estados Unidos al com ienzo de los años noventa (Calvo, Leiderm an y Reinhart, 1993). Las mayores rentabilidades en la región han atraído a inversionistas que se habían acostum brado a un decenio de tasas de interés relativam ente altas en el área de bajo riesgo de la o c d e . Además, dadas las circunstancias coyunturales espe­ ciales de Am érica Latina -recuperación de una profunda y prolongada recesión- los inversionistas pudieron captar una alta rentabilidad, con costos de información ba­ jos. puesto que la necesidad de discrim inar entre países y em presas no era grande. Todo aum ento im portante de las tasas internacionales de interés, junto a los mayores costos de una inform ación que perm ita determ inar dónde la inversión producirá una alta rentabilidad, iba a inducir un cam bio de orientación de los flujos de capital de algunos de los inversionistas menos com prom etidos. Ilustra este punto el fuerte efec­ to negativo en la afluencia de capital hacia la región del aum ento relativam ente mo­ derado de las tasas de interés de Estados Unidos en 1994. Los m ercados financieros internacionales tam bién pueden ser más vulnerables que en el pasado, desde el punto de vista estructural, a las fluctuaciones de precios y volúm enes. Por ejem plo, m uchos instrum entos financieros nuevos son com plejos y a veces no plenam ente com prendidos por todos los participantes, o incluso los inter­ m ediarios que gestionan las transacciones. Existe un creciente potencial de inestabi­ lidad a m edida que los instrum entos derivados se tom an cada vez más im portantes en la actividad financiera; por una parte, esas operaciones no están reguladas, no tienen norm as relativas a los márgenes o al capital; por otra parte, la com ercialización de esos instrum entos es im pulsada por las com isiones iniciales que el vendedor devenga inm ediatam ente sin riesgo. Finalmente, la inform ación sobre las operaciones de de­ rivados es extrem adam ente insuficiente. D ado este riesgo sistémico, los bancos centrales y gobiernos de los p a l s deberían tratar de participar en deliberaciones mundiales sobre la regulación. Hay varios fo­ ros, ya sea m undiales, com o la O rganización Internacional de Com isiones de Valo­ res. o de países industriales, com o el Com ité de B asilea de Supervisión Bancaria

124

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

( b i s ), d o n d e s e a n a l i z a n a s p e c t o s r e l a t i v o s a l r i e s g o s i s t é m i c o d e l o s f l u j o s i n t e r n a ­ c io n a le s , y se s u g ie re n o p o n e n e n p rá c tic a re g la s o rie n ta d a s a re d u c ir d ic h o rie s g o o p r o te g e r a lo s in v e r s io n is ta s .

Un menor riesgo sistém ico en el plano internacional beneficiaría enorm em ente a los p a l s , que históricam ente han sido especialm ente vulnerables a la inestabilidad en los mercados financieros mundiales. Además de los riesgos sistémicos, los países debieran también tener conciencia de los riesgos específicos potenciales de las m odalidades particulares con las cuales el capital fluye hacia Am érica Latina en el decenio de 1990. Una fuente importante de nuevos flujos hacia la región son los bonos. Su ventaja es que a m enudo tienen una tasa de interés fija. Sin embargo, com o se analiza en Griffith-Jones ( 1995), el vencim iento prom edio de esos bonos para A m érica Latina en el decenio de 1990 es muy corto (alrededor de cuatro años). Ello im plica que una gran parte del stock podría ser retirado con bastante rapidez si los bonos no se reno­ varan. M enos espectacular, pero también causa de inquietud, es el riesgo de que, de ser posible la renovación de los bonos, el costo de los em préstitos aum ente conside­ rablem ente; com o los vencimientos son tan cortos, podría surgir muy pronto el au­ mento de costos. En el caso de gran parte del financiam iento del gobierno de M éxico, éste se hizo con papeles de muy corto plazo. Otra form a nueva de financiam iento privado para Am érica Latina es la inversión externa en acciones. Tiene la ventaja de poseer cierto grado de sensibilidad cíclica de los dividendos. No obstante, estos flujos de capital suponen im portantes riesgos de volatilidad para los países receptores. Los inversionistas pueden, por diferentes razo­ nes, no sólo dejar de invertir en acciones, sino tratar de vender sus valores rápida­ mente si temiesen un em peoram iento de las perspectivas en el país. Esto se traduce en presiones sobre el tipo de cambio o en caídas de los precios en la bolsa de valores local, com o recién se ha visto. Esto último podría tener un efecto negativo en la dem anda agregada, a través del efecto riqueza, y en el sistem a financiero interno, especialm ente si los bancos y las operaciones de valores están estrecham ente inte­ g ra d o s, ya sea m ed ian te p a rtic ip a c io n e s cru z a d a s o e n d e u d a m ie n to de los inversionistas. M ientras el m ovim iento de los m ercados dependa en una proporción significativa de participantes que se especializan en el corto plazo, y los m ercados nacionales de valores perm anezcan poco profundos, los riesgos de gran inestabilidad serán inherentes a esta nueva m odalidad de financiam iento externo (Eatwell, 1997; Turner, 1995). En lo que respecta a los flujos de inversión extranjera directa, parecen ser en general más estables y de largo plazo. Asimismo, tienden a fortalecer la formación de capital interno, en la medida en que contribuyan a la creación de nueva capacidad y no sean la simple com pra de activos productivos existentes. Por tanto, es deseable que una proporción de los flujos de capitales mucho m ayor que en los años setenta e inicios de los años noventa llegue en forma de IED hacia Am érica Latina.

F l . l 'J O S n i: C A I’I I A L L S

3.

R

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D l - S A K R O l 1. O i \

e s u r g im ie n t o

125

IO S AÑOS NOVhNTA

d e l o s f l u jo s

d e c a p it a l p r iv a d o

en lo s n o v e n t a

:

IM P L IC A C IO N E S DE PO LÍT IC A S PA RA LOS PA ÍSES R E C EPTO R ES

a.

Algunos efectos m acroeconôm icos

Para la región en conjunto, la entrada de capitales tuvo efectos positivos de tipo keynesiano en el sentido de que removió la restricción externa dom inante, perm itien­ do que se usara más plenam ente la capacidad productiva, y con ello que se recupera­ ran la producción, los ingresos y el empleo. La supresión de la restricción externa en los años recientes contribuyó a la reanudación del crecim iento económico, cuya tasa anual aum entó de 1,6% en 1983-90, a cerca de 4% en 1991-94 (véase el cuadro VI.2, línea 15)3 La restricción externa dom inante desapareció, lo que permitió aum entar la de­ m anda agregada. El p ib se elevó más rápidam ente en aquellos países con grandes brechas entre la capacidad productiva y su utilización efectiva. Las reservas se acu­ m ularon, inicialm ente, en forma rápida. Más de la m itad del ingreso neto de 1991 se destinó a acrecentar las insuficientes reservas internacionales de los países de A m é­ rica Latina; ese porcentaje se redujo en los años siguientes, situándose en un tercio en 1993 y sólo en un octavo en 1994 (hasta antes de la devaluación de M éxico), en forma paralela con el aum ento de la capacidad de absorción de la región. Evidente­ mente, esta capacidad fue acrecentada por las significativas revaluaciones, ya sea toleradas o prom ovidas, en num erosos países latinoam ericanos. Debe añadirse que sólo en algunos de los países de la región que han recibido cuantiosas entradas de capital, com o en Chile, dicha afluencia fue acom pañada de un aum ento apreciadle de la tasa de inversión. Con todo, si se com para 1983-90 con 1993-94, el ahorro externo captado se ha elevado en 3.1 puntos porcentuales del p i b , en tanto que el coeficiente de inversión ha crecido sólo 1.8 puntos. El resto se utilizó en consum o y en com pensar el deterioro de los térm inos del intercam bio, con una m erm a del coeficiente de ahorro interno. Junto con la recuperación económ ica, la celeridad con que la afluencia de capital rem ovió la restricción externa y generó un superávit de fondos se reflejó en una tendencia hacia la apreciación del tipo de cam ­ bio, hacia la rápida reducción de los superávit com erciales y hacia un increm ento del déficit en cuenta corriente (véase Cepal, 1998). Esas tendencias reflejaron, inicial­ mente, la recuperación de los niveles "norm ales” de dem anda agregada, de im porta­ ciones y del tipo de cam bio real, todos los cuales estaban condicionados por la restricción externa durante el período precedente. Sin em bargo, la continua abun­ dancia de capital a lo largo del tiempo generó desequilibrios insostenibles. En efecto,

5.

C if r a s a p re c io s ele 19X0. C ifr a s a c iu a li /a d a s a p r e c io s d e 1990 d a n u n c r e c im ie n lo d e 4 ,1 9 f e n 1 9 9 1 -9 4 (vCí/ve el c u a d ro V IH .3).

126

M a c r o f .c o x o m í a , c o m e r c i o y f i n a n z a s

el déficit en cuenta corriente de 18 países de Am érica Latina se elevó de US$ 10 mil m illones anuales en el período 1983-90 a US$ 52 mil m illones en 1994. La evolución del tipo de cambio fue determ inante en este resultado, dado que la gran m ayoría de p a l s revaluó sus tipos de cam bio entre 1987-90 y 1994, alcanzando la apreciación un prom edio ponderado de 21%. El impacto cam biarlo fue reforzado por una notable liberalización com ercial realizada por varios p a l s en un breve lapso, a principios de los años noventa (véase Cepal, 1998, cap. VI). Así, la liberalización com ercial se efectuó junto con apreciaciones cambiarias im portantes, lo cual generó que la recuperación de la dem anda agregada fuese crecientem ente intensiva en rubros im portados. Por ejem plo, entre 1990 y 1994 el p i b regional se expandió 15%, en tanto que las im portaciones de bienes y servicios lo hicieron en 69% (lo cual im plica una elasticidad bruta de 5). La repentina avalancha de flujos de capital ha enfrentado a las autoridades econó­ micas de los p a l s a dilemas cruciales para la estabilidad futura. Las variables clave, tales com o el tipo de cambio, deben reflejar las condiciones de equilibrio de m ediano plazo de los m ercados internos de bienes y m onetarios, así com o la disponibilidad sostenible de ahorro externo, que depende de la naturaleza y volum en de los flujos de fondos. La realidad m uestra cuán fácil es que suceda lo contrario a lo esperado. Para lograr los resultados deseados se requieren políticas públicas activas que regulen los ingresos de capitales, el tipo de cambio y la liquidez interna, y generen un am biente estim ulante para la formación de capital y para la m ayor productividad.

b.

Criterios de política

La diversidad de políticas nacionales contribuye a explicar por qué los efectos de los nuevos flujos de capital no han sido los mismos en todos los países. Esto está asocia­ do al volum en de la oferta de dichos recursos, pero particularm ente al uso que las econom ías de la región han dado al financiam iento internacional. Tanto la capacidad de absorber esos flujos com o las políticas aplicadas por los países han sido afectadas por el avance alcanzado por cada país en el proceso de ajuste económico. De hecho, los renovados vínculos con los mercados financieros internacionales encontraron a los países en etapas diferentes de sus program as de ajuste. Cuando las autoridades se enfrentan a una inesperada abundancia de financiamiento externo, que consideran en parte transitorio o que fluye con dem asiada rapidez para que la econom ía lo absorba eficientem ente, pueden intervenir en tres niveles. En el primero, pueden actuar con el fin de m oderar el efecto sobre el tipo de cambio, m e­ diante la com pra de divisas (es decir, la acum ulación de reservas) por el Banco C en­ tral. En un segundo nivel, de m ayor profundidad, pueden adoptar políticas de esterilización (por ejemplo, operaciones de m ercado abierto en el país) para m itigar

F l u j o s d k c a p i t a l e s y i;i . d é s a r r o i j o

en l o s a n o s n o v e n t a

127

el efecto m onetario de la acumulación de reservas en el prim er nivel de intervención. En el tercer nivel, pueden adoptar políticas con respecto a los incentivos, sobretasas o controles cuantitativos para regular la afluencia de capital, influyendo de esa m a­ nera en la com posición y volum en de esta última. El objetivo es estim ular flujos cuyo volumen esté en concordancia con la capacidad interna de absorción de la eco­ nomía, y encauzarlos hacia proyectos de inversión productivos y, a la inversa, desa­ lentar el ingreso de capital financiero de corto plazo. En general, dentro de un ám bito de liberalización financiera, los instrum entos adoptados se han orientado principalm ente a los denom inados niveles prim ero y se­ gundo de intervención. Según la im portancia que se otorgue a la necesidad de m iti­ gar las tendencias hacia la valorización, las autoridades han llevado a cabo diferentes intervenciones en el m ercado de divisas; además, según hayan decidido aplicar una política m onetaria activa o pasiva, han introducido diferentes grados de intervención para regular la dem anda agregada. Algunos países tam bién han regulado directa­ mente los m ovim ientos de capital para influir en su com posición y com patibilizaria con sus objetivos de desarrollo. Las posibles com binaciones entre los niveles producen m ezclas diferentes de po­ líticas m onetarias y cam biarias, que llevan a distinguir dos alternativas de interven­ ción principales.

i)

Intervención no esterilizada

El primer nivel de intervención ha sido adoptado con frecuencia por países que se plan­ tean como principal objetivo la estabilidad de los precios, usando como ancla un tipo de cambio nominal fijo, y que están dispuestos a aplicar una política monetaria pasiva. En efecto, el banco central debe acumular considerables reservas internacionales a medida que compra las divisas aportadas por la afluencia de capital, sin esterilizar el efecto mone­ tario de estas operaciones. La expectativa es que las tasas de interés nacionales y las tasas de inflación convergerán rápidamente con las tasas internacionales. Una parte central del éxito de esta estrategia dependerá en definitiva de la con­ fianza de los agentes económ icos en la capacidad de las autoridades m onetarias de m antener el tipo de cam bio nominal. El éxito depende tam bién de la relación resul­ tante entre el tipo de cam bio nominal y la inflación. Frente a com ponentes inerciales de la inflación o rezagos en el ajuste de las im portaciones - lo que puede causar que la base m onetaria sobrepase los niveles deseables o que los precios de rubros importables se m antengan "altos’ - el uso del tipo de cam bio com o ancla para estabilizar los precios internos puede causar acentuadas revaluaciones del tipo de cam bio real, ten­ dencias hacia excesos del gasto agregado y cambios en la com posición del gasto, sesgadas contra la producción de rubros com erciables. D epender de manera excesiva de este enfoque para com batir la inflación es, sin duda, una estrategia de alto riesgo;

128

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

si llegan a surgir desequilibrios importantes, las opciones de las autoridades a m enu­ do se reducen a una grave recesión o a m edidas correctivas abruptas y desestabilizadoras. En verdad, hay quienes aconsejarían la alternativa de acción directa sobre la inflación mediante la aplicación de activas políticas fiscales, de ingresos y m one­ tarias. Como ha com entado el profesor Peter Kenen (1993), “ningún m arino sensato tira el ancla antes de que el barco deje de m overse”. M ientras que en la práctica los países de la región han usado diferentes com bina­ ciones de políticas, se puede singularizar a Chile en 1979-82 y a Argentina en el decenio de 1990 entre los países que han estado más cerca de la form a más pura de esta alternativa de anclaje. Las com pensaciones entre pros y contras (trade-offs) en Argentina últim am ente, al menos para el plazo mediano, han sido bastante conside­ rables (Fanelli y M achinea, 1995). La inflación ha dism inuido considerablem ente y la econom ía ha experim entado una fuerte recuperación de la actividad económ ica y parcialm ente en m ateria de inversiones. Por el contrario, la apreciación del tipo de cambio, junto con la liberalización de las importaciones, ha contribuido a un acen­ tuado deterioro de la balanza com ercial y del déficit en cuenta corriente, haciendo al país vulnerable a caídas de ingresos de capital, en tanto que el ahorro interno y el nacional han m ostrado una tendencia a bajar.6 Puesto que el ahorro externo estim ula desproporcionadam ente la actividad interna, la trayectoria de la econom ía depende en gran m edida de la sustentabilidad de los flujos de capital.

ii) Intervención esterilizada Este enfoque supone una esterilización de los efectos monetarios de acumular reservas durante períodos de intensificación de las entradas de capital. El propósito es aislar la oferta m onetaria de las fuertes fluctuaciones derivadas de la m ovilidad del capital (Reisen, 1993). Este tipo de esterilización, si es eficaz, impide que bajen las tasas inter­ nas reales de interés y limita la expansión de la demanda agregada. Este segundo nivel de intervención ha sido preferido por los países que ya han salido de situaciones recesivas y que han mantenido una política monetaria activa y, al mismo tiempo, una postura más cautelosa en lo que respecta a las entradas de capital. Refleja una preocupación por el desarrollo sostenido del sector de rubros comerciables y la canalización del capital extranjero hacia el ahorro y la inversión (preferiblemente en ese sector). En las economías que ya han alcanzado un uso pleno de su capacidad productiva, la esterilización tiene la ventaja de ayudar a controlar el gasto e impedir una m ayor apre­ ciación cambiaria real. No obstante, con esta opción, si persisten las diferencias de las tasas de interés, se siguen estimulando las entradas de capital, lo que genera nuevas

6

L o s flu jo s d e c a p ita le s ta m b ié n se s u p e r p u s ie r o n a un s is te m a d e in te r m e d ia c ió n f in a n c ie r a in te r n a a n tic u a d o y v u ln e ra b le .

F l I I O S D I ; ( AIM I ' A L I I S ï

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DhNARKOU o

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1 OS A N O S N O M NTA

129

necesidades de esterilización: al mismo tiempo, la intervención puede ser una fuente de déficit cuasi fiscales, puesto que el Banco Central coloca papeles en el mercado interno a tasas de interés más altas que las que obtiene sobre sus reservas internacionales.7 De ese modo, la alternativa de intervención esterilizada no está exenta de proble­ mas. Surgen conflictos con m ayor intensidad cuando hay muy poca flexibilidad en el sistem a tributario para que las autoridades económ icas nacionales puedan usar esta política con el fin de contrarrestar los shocks internos o externos. Lo que sucede en estos casos es que los otros instrum entos de política suelen quedar excesivam ente com prom etidos; en efecto, las autoridades deben depender exclusivam ente de instru­ m entos m onetarios y cam bíanos para moderar el gasto agregado o estim ular la acti­ vidad económica. Un sistema tributario más flexible perm itiría una mejor combinación de políticas, y tipos de interés y de cambio más estables. Es tam bién importante que se pueda m antener un nivel de gasto social e inversión pública en concordancia con los objetivos de desarrollo nacional. En l a p r á c t i c a , la a l t e r n a t i v a d e i n t e r v e n c i ó n e s t e r i l i z a d a s e h a c o m b i n a d o c o n o t r a s m e d i d a s d e p o l í t i c a e n t r e s n i v e l e s d e i n t e r v e n c i ó n . En e l p r i m e r n i v e l , o r i e n t a d o a i n f l u i r e n e l m e r c a d o c a m b i a d o : i) a u m e n t a r la d e m a n d a d e d i v i s a s m e d i a n t e i n c e n t i ­ v o s p a ra la s a lid a d e c a p ita l d u r a n te p e r ío d o s d e s u p e rá v it; e s to se p u e d e h a c e r r e la ja n ­ d o la s r e g l a s q u e r i g e n la s i n v e r s i o n e s d e n a c i o n a l e s e n e l e x t e r i o r y la r e p a t r i a c i ó n d e la

ie d ,

y a u t o r i z a n d o a d e u d o r e s a h a c e r p r e p a g o s ; ii) e s t i m u l a r i n v e r s i o n e s i n t e n s i v a s

e n b i e n e s d e c a p i t a l e i n s u m o s i m p o r t a d o s , y iii) e s t a b l e c e r m e c a n i s m o s q u e e s t i m u l e n e l a u m e n t o d e la p r o d u c t i v i d a d d e c o n f o r m i d a d c o n e l n i v e l d e a p r e c i a c i ó n c a m b i a r i a .

En el segundo nivel de intervención. dirigido a controlar el efecto sobre la dem an­ da agregada: i) adoptar mecanismos para regular los sistemas financieros con el fin de evitar distorsiones, com pletar m ercados en el sector y rem ediar los puntos débiles en la supervisión prudencial y reglam entación consolidadas (ver Cepal, 1998, caps. V il y XÏÏ; y Rojas-Suárez y W eisbrod. 1996); ii) im poner disciplina fiscal, com pati­ ble con las necesidades de desarrollo de m ediano plazo, y establecer tasas de recau­ dación flexibles com pensadoras de shocks, para estabilizar las presiones sobre la dem anda, y iii) com plem entar las políticas cambiarias con contratos sociales relacio­ nados con los precios y salarios (como en la Europa de posguerra). En el tercer nivel de la interv ención, orientado a m odificar el monto y la com po­ sición de los m ovimientos de capital: i) aplicar medidas cam biarias indirectas desti­ nadas a desalentar la afluencia (y aum entar el egreso) de capital de corto plazo introduciendo cierta incertidum bre respecto a la evolución del tipo de cam bio de corto plazo, y ii) adoptar medidas directas que im pongan restricciones a la afluencia

7.

Si el flu jo n elo d e c a p ita l es m u \ e l e \ a d o s ó lo tra n s ito r ia m e n te , e s e e v e n tu a l c o s to f in a n c ie ro te n d e r ía a ser c o m p e n s a d o p o r fu tu ra s v e n ia s d e d i\ isas d e l B a n c o ( 'e n tr a i , a p re c io s m a y o re s q u e a q u é llo s a lo s c u a le s e fe c tu ó sus c o m p ra s . W u.vc R e ise n ( 10 9 7 i \ H rc n c h - D a \ is. A g o s in y U lh o f f ( 1 995).

130

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y u s a n z a s

de capital, que pueden consistir en reservas obligatorias, sin interés, respecto a depó­ sitos bancarios u otros créditos del exterior, y diversos tipos de controles cuantitati­ vos (requisitos en cuanto a períodos mínimos de vencim iento, volúm enes mínim os para las em isiones de bonos, y reglas para la participación del capital extranjero en el m ercado de valores). Todas estas m edidas contribuyen a hacer m ás eficaces y sostenibles las intervenciones en los dos primeros niveles. Entre los países que han optado por la intervención activa, Chile lo ha hecho con la m ayor persistencia, convirtiéndose de este m odo en una buena ilustración de un país que despliega una serie de políticas en los tres niveles, hasta la fecha con exce­ lentes resultados en lo que atañe al crecim iento, a la estabilidad de los flujos, al aumento del ahorro interno y a la inversión (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995; Eichengreen y W yplosz, 1996). Las autoridades chilenas optaron por la intervención porque querían regular la dem anda agregada por m edio de una política m onetaria activa y tam bién respaldar el dinam ism o de las exportaciones, puestas en m archa con m ucho esfuerzo, influyendo en la determ inación del tipo de cam bio real en el corto plazo sobre la base de dos supuestos: i) la autoridad m onetaria tiene una m ejor idea de las tendencias m acroeconôm icas futuras en la balanza de pagos y sus efectos a largo plazo en la economía, y ii) de m odo más fundamental, sus objetivos son de más largo plazo que los de los agentes que operan en los m ercados de corto plazo (Zahler, 1992). Por consiguiente, frente a una intensa afluencia de capital, las autoridades, interpretando que parte de ella tendría un carácter permanente, permitieron cierto nivel de revaluación cambiaria. Sin embargo, m oderaron en forma sustancial su m ag­ nitud, con una intervención activa y bastante integral, principalm ente a través del uso de varias regulaciones sobre el capital de corto plazo. M éxico es un caso interm edio entre Chile y Argentina. Dio atención prioritaria a la convergencia de la inflación interna con la de Estados Unidos. Sin em bargo, ha estado lejos del extrem o de fijar el tipo de cambio nominal, com o lo ha hecho A rgen­ tina. No obstante, hubo una considerable revaluación real. El resultado fue el logro de una tasa de inflación de un dígito, pero a costa de un déficit en cuenta corriente cada vez más grande, y que llegó a ser insostenible. Era evidente que debía constituir causa de preocupación el que incluso con una tasa de crecim iento extrem adam ente baja (0,5% del p i b en 1993), el déficit en cuenta com ente mexicano fuera muy alto en ese año y siguiera elevándose significativam ente en 1994. Aunque la aprobación del Nafta abriese nuevas posibilidades para la econo­ m ía mexicana, el alto nivel del déficit en cuenta corriente tornaba al país muy depen­ diente de la afluencia de capital extranjero, vulnerable ante cualquier dism inución im portante de aquellos flujos. No obstante, las entidades privadas especializadas en la calificación de la solidez financiera de países emisores de papeles catalogaban a M éxico com o muy solvente aun a fines de 1994.

F l u j o s d r c a p i t a l h s y ri. d e s a r r o l l o e n l o s a n o s n o v e n t a

c.

131

Políticas para la estabilidad y el crecim iento sostenido

Desde el punto de vista de las políticas públicas, la form a ideal de evaluar una res­ puesta al resurgim iento de los flujos de capital sería separar sus com ponentes perm a­ nentes de los tem porales. Si hay un flujo adicional perm anente, fenóm enos asociados com o la revaluación cambiaria, el aum ento del déficit en cuenta corriente y el m ayor consum o podrían interpretarse com o ajustes estabilizadores y, p ortanto, económ ica­ mente eficientes. Si los grandes flujos de capital son tem porales, com o parece ocurrir casi siem pre en gran parte de los p a l s , los m ovimientos m encionados de las variables clave son distorsionantes, puesto que crean desequilibrios económ icos y la probabi­ lidad de ajustes futuros perturbadores con costos muy altos. Esta distinción entre perm anente y transitorio es, por supuesto, muy difícil de realizarse en la práctica. Pero, hay m edidas de política económ ica que pueden tener un efecto diferenciado entre los flujos de capital de corto y largo plazo o en los flujos de inversiones produc­ tivas en com paración con flujos puramente financieros (véase Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995). Las externalidades y otras im perfecciones im portantes de los m ercados de capital internacionales dan lugar, entre otras cosas, a ciclos frecuentes de abundancia y esca­ sez de recursos y a crisis sistém icas, con el resultado de que incluso los flujos poten­ cialm ente perm anentes pueden desaparecer de la noche a la mañana. En consecuencia, es siem pre aconsejable que los gobiernos ejerzan cierto grado de precaución en lo que respecta a los flujos de capital, con el fin de prom over una situación en la que su m onto total y los principales com ponentes sean com patibles con la estabilidad m acroeconôm ica, la inversión y el crecim iento. Especialm ente si el tam año y com ­ posición de los flujos de capital no concuerdan con esos parám etros, tarde o tem pra­ no su su stentabilidad se verá am enazada, haciendo necesario recurrir a ajustes nacionales socialm ente costosos. Este problem a del nivel y calidad de la capacidad interna de absorción se agrava por los riesgos inherentes a los shocks externos de corto plazo en los m ercados financieros internacionales. Com o los flujos de capital pueden afectar las variables m acroeconôm icas nacio­ nales, así com o ser afectados por ellas, los gobiernos deben ejercer cautela en dos frentes. En prim er lugar, deben evitar una situación en la que los flujos de capital creen valores atípicos (outliers) o distorsiones im portantes en indicadores m acroeco­ nôm icos fundam entales, como las tasas de interés y los tipos de cam bio reales, el endeudam iento sectorial y nacional, la inflación (incluidos los precios de los acti­ vos), el consum o, la inversión y la producción de transables. En segundo lugar, los gobiernos deben evitar usar las entradas de capital com o su instrum ento principal para alcanzar un objetivo rígido o extrem o respecto de una sola variable económ ica interna, especialm ente durante un período prolongado; un caso frecuente es el de pretender frenar la inflación vía una apreciación cambiaria. Si

132

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

lo hacen, generalm ente desequilibran otras variables im portantes, afectando de ese modo al propio instrum ento que trataron de usar, vale decir, los flujos de capital. Los flujos de capital no siem pre son consistentes con los objetivos de estabilidad m acroeconôm ica en su sentido amplio, con el crecim iento económ ico sostenido y la equidad social; se justifica, por tanto, cierto grado de “m anejo” público directo o indirecto para así influir en el volum en y com posición de esos flujos. Ha habido num erosas experiencias pasadas, con éxito y sin éxito, en la aplicación de este enfo­ que. Lo que constituye un grado adecuado de liberalización de la cuenta de capital podría variar con el tiempo, según las condiciones locales e internacionales de corto plazo y el nivel y necesidades de desarrollo nacional. Con respecto a la velocidad a la que debería liberalizarse la cuenta de capital, el proceso debe adaptarse tam bién a la capacidad de la econom ía de absorber y asignar eficientem ente los recursos externos. La liberalización de la cuenta de capital en los países industrializados ha sido bastante lenta y gradual, acelerándose sólo en los últimos 10 años a m edida que se han internacionalizado los m ercados de capital. Es interesante señalar que España, Portugal e Irlanda introdujeron ciertas restricciones a los m ovim ientos de capital en 1992 para com batir la inestabilidad del tipo de cambio. Una vez que se alcanzaron los objetivos de estabilidad, se suprim ieron las restricciones. Esto realza la im portan­ cia de usar instrum entos flexibles que, según las circunstancias, permitan im poner lim itaciones tem porales a los m ovimientos de capital para apoyar los esfuerzos hacia la estabilidad macroeconômica. En los períodos en que los recursos son escasos, com o el período a partir de 1995, habría justificación para buscar form as específicas y más generales de atraer flujos de capital y erigir ciertas barreras para desalentar las salidas de capital. La dism inu­ ción de los flujos hacia gran parte de Am érica Latina, experim entada en 1995 com o consecuencia del “efecto tequila”, ilustra claram ente la forma en que los flujos exter­ nos pueden agotarse y cuán im portante es, en circunstancias com o éstas, que los gobiernos hagan esfuerzos especiales para atraer flujos de capital. C orrespondería lo contrario en los casos de una evidente abundancia de capital en los mercados, com o sucedió en el período 1990-93 en muchos países de Am érica Latina; parece deseable en una coyuntura com o ésa que se restrinjan ciertos tipos de afluencia de capital y se fom enten algunos canales para las salidas de capital. Hay diversas m aneras de adm inistrar los flujos de capital. M ientras más urgente sea la necesidad de adm inistración, y más escaso sea el desarrollo de las políticas fiscales y monetarias, m ayor probabilidad habrá de que se justifique el uso de regu­ laciones directas aplicadas a ciertos tipos de capital externo, aunque sólo sea tem po­ ralm ente. A m enudo los controles de cualquier tipo se consideran ineficientes y susceptibles de ser eludidos por operaciones cada vez más com plejas de los m erca­ dos de capitales. Sin embargo, com o lo señala W illiam son (1992, p. 189), “las afir-

F l . C J O S D L C A P IT A L E S Y LL D E S A R R O I .I () I N I O S A Ñ O S N O V H N T A

133

m aciones acerca de la ineficacia de los controles de capital son sum am ente exagera­ das” . Según se m encionó anteriorm ente, el uso de dichos instrum entos naturalm ente supone costos. Es evidente que m ecanismos mal diseñados pueden llevar a una situa­ ción de desequilibrio, ineficiencia y corrupción. En este sentido, hay dos puntos que deseam os destacar. Prim ero, el m ecanism o usado para regular los flujos de capitales debe ser preferiblem ente un instrum ento de mercado. Por ejem plo, tasas de encaje o im puestos flexibles sobre los flujos (como los usados en Chile durante los años no­ venta), dirigidos a ayudar al mercado a seguir las tendencias de largo plazo del tipo de cam bio y de la dem anda agregada. Segundo, es un hecho que la liberalización indiscrim inada de los m ovim ientos de capital trae consigo problem as de lavado de dinero y evasión de impuestos, y la consiguiente corrupción e inequidad del sistem a tributario local. Un subproducto de un m ecanism o de regulación de los flujos de capitales, integral y bien diseñado, es que su acción puede contribuir a desalentar el lavado de dinero y la evasión tributaria asociada a una liberalización indiscrim inada y a los capitales volátiles. En todo caso, los costos derivados del control de los flujos de capital deben com ­ pararse con los beneficios sociales generales desde el punto de vista de la estabilidad m acroeconôm ica, la inversión y el crecim iento, así com o con la factibilidad y confiabilidad de otras formas posibles de alcanzar el m ismo objetivo. Como sostiene Zahler (1992), los posibles costos m icroeconóm icos de regular los m ovim ientos de capital pueden ser más que com pensados por los beneficios resultantes de una m ayor estabi­ lidad m acroeconôm ica. La experiencia reciente ha dem ostrado dram áticam ente que dejar que sea siem pre el m ercado el que determ ine el volum en y com posición de dichos flujos, puede entrañar costos notablem ente mayores respecto de la sustentabilidad de los equilibrios m acroeconôm icos y de la fortaleza de la form ación de capi­ tal y crecim iento futuros. La reorganización de los sistemas financieros, incluida la apertura de la cuenta de capital, debe dar prioridad a encauzar los recursos hacia el ahorro y la inversión. Por tanto, tam bién debe considerarse detenidam ente la relación entre el sistem a financie­ ro interno y los procesos de ahorro e inversión, y entre el sistem a financiero interno y los externos. El desem peño de Am érica Latina al respecto ha sido, en general, muy deficiente. En lo que incum be a la relación entre los m ercados financieros y la form ación de capital para el desarrollo, se necesita un m arco institucional para com pletar o perfec­ cionar los mercados. Se debe reconocer que, en los países con mercados de valores em ergentes, la liberalización financiera de la cuenta de capital, consistente en abrirla a las inversiones internacionales de cartera, corre el riesgo de crear un sobreendeudamiento externo y fluctuaciones excesivas en los m ercados de valores y de los tipos de cambio. Las entradas de capital extranjero en gran escala pueden desencadenar “bur­ bujas” en el m ercado de valores interno y, al mism o tiem po, la revaluación de la

134

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

m oneda nacional. La consiguiente baja de los precios en el m ercado de valores pue­ de, a su vez, causar grandes salidas de capital, depreciación de la moneda e inestabi­ lidad general. La preocupación con respecto a los riesgos asociados con los m ercados financie­ ros, com o la generación de “burbujas” especulativas, im plica la necesidad de adoptar m ecanism os reguladores y de supervisión para asegurar la estabilidad de las institu­ ciones que operan en los m ercados de capital. Esos m ecanismos son particularm ente fundam entales en las econom ías abiertas, de libre mercado. El fortalecim iento de la supervisión y regulación puede am inorar los riesgos m encionados y contribuir a que el proceso de atracción de inversiones de cartera del exterior sea más ordenado y estable (Cepal, 1998, cap. XII). Naturalm ente, una regulación eficaz exigirá que los países m ejoren sus sistemas de seguim iento de los flujos de capital. Esto debe reali­ zarse, en el caso de las instituciones financieras, no sólo en el plano m icroeconóm ico, sino tam bién en el m acroeconôm ico para asegurar que el nivel y la com posición de los flujos de capital sean com patibles con la estabilidad económica.

C apítulo V I P o l ít ic a s

m a c r o e c o n ô m ic a s p a r a e l c r e c im ie n t o *

I n t r o d u c c ió n

Los equilibrios m acroeconôm icos no constituyen un objetivo p er se. En cambio, sí son un insum o esencial para lograr un desarrollo m ás dinám ico y equitativo. Por esto tiene tanta im portancia la form a com o se logren, cuán sostenibles e integrales resul­ ten y cuál sea su grado de com patibilidad con los equilibrios macrosociales. Varios países de A m érica Latina han sido víctimas de hiperinflaciones, fenómeno que tiende a ser tan dom inante que la política antiinflacionaria suele convertirse en el objetivo absoluto y conductor del program a económ ico puesto en marcha. Este capí­ tulo se ubica más allá de esa situación u otros eventos catastróficos. Nos interesa, en particular, la interrelación de la m acroeconom ia con el crecim iento. Desde el punto de vista productivo, unas políticas m acroeconôm icas eficientes deben contribuir a: i) elevar la tasa de uso de la capacidad productiva, del trabajo y del capital, de m anera sostenible; ii) estim ular la form ación bruta de capital y, iii) aum entar la productividad, alentando mejoras en la calidad de los factores y en la eficiencia de su asignación. Estos son los tres ingredientes fundam entales que gene­ ran un crecim iento endógeno y determ inan la tasa de crecim iento económ ico en la transición hacia un nuevo Estado estacionario.1 El récord de los p a l s , en estas tres dim ensiones, ha sido deficiente en los últim os tiempos. La adecuación entre el nivel de la dem anda y el de la oferta agregada, su com po­ sición entre bienes transables y no transables, y los precios m acroeconôm icos relati­ vos, com o tasas de interés y tipo de cambio, son variables determ inantes para alcanzar aquellos objetivos de las políticas m acroeconôm icas. Para que la contribución de las políticas m acroeconôm icas al desarrollo sea más eficaz, se requiere generar una visión de conjunto, más integral en la dim ensión econó­

*

V e r s ió n a c tu a liz a d a en 1998 d e l le x to p u b lic a d o en R e v is ta d e la C e p a l, N ° 6 0 , d ic ie m b r e d e 199 6 . E l a u to r

1.

A n á lis is r e c ie n te s r e la c io n a d o s c o n e s to s tó p ic o s se e n c u e n tr a n e n A g é n o r y M o n tie l ( 1 9 9 6 ) . C o r b o y F is c h e r

a g r a d e c e los v a lio s o s c o m e n ta rio s d e Ó s c a r A ltim ir. A n d re H o f m a n y J o s e p h R a m o s. (1 9 9 5 ). E a s te rly , L o a y z a y M o n tie l (1 9 9 7 ).

1 36

M

a

C R O E C O N O M ÍA , C O M E R C IO V F IN A N Z A S

m ica propiam ente dicha, de m anera que considere sistem áticam ente sus efectos so­ bre el desarrollo productivo; que con un enfoque también integrado, concilie los equilibrios m acroeconôm icos con los m acrosociales, y que las tendencias produci­ das resulten sostenibles en el tiempo. La formación de capital y su productividad efectiva dependen decisivamente de la calidad de esos equilibrios. En este capítulo se analiza la interrelación de la m acroeconom ia con el desarrollo. En la sección 1 se presenta un recuento del escenario m acroeconôm ico reciente, sus progresos y deficiencias. Se destacan los rasgos predom inantes en los países de la región. La sección 2 exam ina las im plicaciones de la existencia de brechas entre la capacidad productiva y su utilización o demanda efectiva, y analiza cómo una brecha persistente afecta la velocidad de desplazamiento de la frontera, lo que se ilustra con eventos de los años ochenta y noventa. La sección 3 pasa revista a políticas económicas que inciden en el grado de cercanía que se alcance entre la frontera productiva y la dem anda efectiva. Se abordan, en especial, casos de políticas antiinflacionarias y de shocks externos. El capítulo termina con una serie de consideraciones y recomendacio­ nes de política macroeconômica y el nivel “correcto” de los precios macroeconômicos, y subraya la necesidad de fomentar de manera eficaz la inversión en la gente y de cautelar que el ingreso de fondos externos se dirija hacia inversiones productivas. 1.

El

a.

Los logros

e s c e n a rio m a c ro e c o n ô m ic o re c ie n te

A m érica Latina ha mejorado significativam ente sus políticas m acroeconôm icas, pues ha logrado corregir varios de los desequilibrios que más distorsiones causaron en los años ochenta. Hacia fines de 1994 las hiperinflaciones habían desaparecido, y m uchos países de la región exhibían tasas de inflación de sólo un dígito, con presupuestos más equili­ brados y m ayor ahorro fiscal (Cepal, 1995, cuadro A .6). La expansión m onetaria por em isiones en favor del sector público perdía fuerza o desaparecía. El volum en de las exportaciones se expandía aceleradam ente (el prom edio anual en la región se elevó por sobre 1% en 1990-94) y muchos países acumulaban significativas reservas inter­ nacionales (equivalentes a 6,5% del p i b anual de la región en el trienio 1991-93). Asim ism o, se generalizaba el reconocim iento de la im portancia de lograr equili­ brios m acroeconôm icos. Sin embargo, tres tipos de problem as se iban gestando. Pri­ mero, la obtención de ciertos equilibrios se había logrado a expensas de desequilibrios en algunas otras variables m acroeconôm icas (como la tasa de uso de la capacidad instalada) o en aspectos m esoeconóm icos (descuidando ámbitos relevantes para la com petitividad y la equidad, com o inversión en infraestructura y salarios de los pro­ fesores). Segundo, lo que pudo constituir una política apropiada en determ inada co ­ yuntura, deja de serlo a m edida que ésta evoluciona. Por tanto, la naturaleza de la

P o l í t i c a s m a c k o l c o s o m i c a s p a r a i-.i c k i .c i m i l m o

137

política macroeconômica debe adecuarse progresiva y oportunamente a esa evolución. Tercero, al margen de la masiva adhesión ciudadana que ha concitado la derrota de las hiperinflaciones y de casos de anarquía económica, el insuficiente o inadecuado balan­ ce alcanzado entre los diversos objetivos de la sociedad involucra una significativa insatisfacción de am plios sectores de la población con las políticas públicas en vi­ gencia y con sus resultados distributivos en térm inos de ingreso y participación. A nuestro juicio, esta insatisfacción tiene que ver, en parte, con las deficiencias m ani­ festadas en los dos prim eros frentes.

b.

Desequilibrios rebeldes o emergentes

En el decenio de los ochenta, las devaluaciones cam biadas alim entaron los auges inflacionarios. En los noventa, el éxito en la reducción de la inflación se conquistó, en varios casos, con el apoyo de apreciaciones cambiarias; en efecto, la gran m ayoría de los países revaluó sus tipos de cambio reales entre 1990 y 1994, alcanzando un prom edio ponderado de 24%. La recuperación del acceso al financiam iento externo permitió o estim uló sucesivas revaluaciones reales, que sirvieron de ancla a los pre­ cios internos de los productos transables (cuadro VI. 1). Además, a com ienzos de los años noventa, muchos países exhibían elevadas tasas de subutilización de su capaci­ dad productiva. Este hecho, unido a la recuperación del acceso a financiam iento externo y a las revaluaeiones cam biarias, hizo posible que varios países lograran increm entar la tasa de uso de los recursos junto con una reducción de la inflación. Las prim eras revaluaciones partieron de niveles cam bíanos muy depreciados, re­ sultantes de la generalizada crisis de la deuda externa de los años ochenta. Sin em ­ bargo, con el transcurso del tiem po se fueron acum ulando niveles muy significativos de apreciaciones cambiarias. Estas ayudaron a frenar persistentem ente la inflación, pero tam bién contribuyeron a crecientes déficit en cuenta corriente en los años no­ venta. Cifras de 18 p a l s muestran que el déficit se elevó desde un prom edio de US$ 9.000 m illones anuales en 1983-90, a US$ 53.000 m illones en 1994 (cuadros VIII.4 y VIH.5). Las apreciaciones cambiarias implicaron que, en com binación con la libe­ ralización com ercial (Cepal, 1998. cap. V), la recuperación de la dem anda agregada, tanto por personas naturales com o por em presas, fuese crecientem ente intensiva en rubros importados. Por ejem plo, entre 1990 y 1994 el p i b regional se expandió 15%, en tanto que las im portaciones de bienes y servicios crecieron 69%. De hecho, el quantum de las im portaciones se expandió 15% prom edio anual entre 1990 y 1994; esto es, mucho más rápidam ente que el 7% de las exportaciones. Con esto, las im por­ taciones pasaron de un nivel reprimido por la recesión, a un nivel sobreexpandido, particularm ente en bienes de consumo. En los países que se adentraron más en el terreno de la apreciación, con déficit externos más fuertes y acelerados, inducidos o sostenidos por flujos financieros, la

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

138

C u ad ro VI. 1 A R G E N T IN A -M É X IC O : E V O L U C IÓ N D E LOS PR E C IO S R E L A T IV O S, 1980-96 ( c o c ie n te s d e ín d ic e s d e p r e c io s x 1 0 0 )

M é x ico

A rgentina M ayoristas/

Industria/

B ien es com erciables/

Años

m inoristas

s e rv ic io s privados

b iene s no co m e rcia b le s

1980

87,1

90,2

67,7

1981

88,3

90,5

66,4

1982

116,9

139,4

69,9

1983

126,1

146,3

81,5

1984

119,0

131,7

89,8

1985

114,6

120,0

90,1

1986

100,0

1987

94,9

100,0 99,7

116,5

1988

109,6

126,7

95,4

1989

124,3

155,1

73,2

1990

94,6

85,9

58,6

1991

67,6

61,0

55,8

1992

47,4

52,7

1993

58,0 52,5

37,0

50,3

1994

51,5

34,4

48,5

100,0

1995

53,0

35,3

51,9

1996

53,6

35,3

55,3

Fuente: Para Argentina, Fanelli y M achinea (1995) y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec). Para México, Gurría (1995) e inform ación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México.

estabilización del nivel de precios tendió a ser más rápida. Pero tam bién se tornaron más vulnerables a m edida que la brecha entre el gasto interno y la frontera producti­ va se acrecentaba y al m ism o tiem po el stock de pasivos externos se acum ulaba aceleradam ente. Como consecuencia previsible, los acreedores externos se tornaron crecientem ente más sensibles a las “malas noticias” políticas y económicas. A sí, algunos países tendieron a enfrentar retrocesos traum áticos en la lucha antiinflacionaria (como en México), o situaciones recesivas (como en el mismo México y en Argentina). No obstante, cuando las correcciones se hicieron oportunamente, los ajustes se llevaron a cabo sin mayores traumas (en cierto grado, como en Brasil durante 1995). Durante las situaciones de em ergencia de la crisis de la deuda, en m uchos países los gastos públicos se redujeron de m anera generalizada. Estos recortes no sólo afec­ taron gastos redundantes y burocráticos, sino tam bién rubros en los que los desem ­ bolsos eran ya insuficientes; esto involucró dism inuciones en gastos esenciales para una transform ación productiva con equidad. En aquellas áreas com o infraestructura, educación, capacitación laboral, e inversión (ya sea pública o privada) los presu­ puestos suelen ser muy inferiores a los montos adecuados para econom ías que expe­ rim entan im portantes procesos de transform ación.

P o lític a s m a c ro c c o n ó m ic a s p a r a

1:1

( rh c im itn r)

139

La reducción excesiva durante m uchos años de esos gastos esenciales debilita los esfuerzos por m ejorar la calidad de los factores productivos y dificulta la plena utili­ zación de la capacidad instalada, haciendo así menos eficientes las transform aciones productivas que experim enta la región. En consecuencia, las econom ías operan con fronteras productivas menos dinám icas y en posiciones efectivas m arcadam ente por debajo de la frontera. Es decir, la capacidad productiva se subutiliza y tiende a ex­ pandirse más lentam ente debido al m enor nivel de inversión, con el correspondiente im pacto negativo sobre la productividad efectiva, el em pleo y la rentabilidad.

c.

Evolución de la coyuntura y el necesario ajuste en las políticas m acroeconôm icas

El resurgimiento de la afluencia de capitales hacia inicios de los noventa proporcionó el financiamiento necesario para aprovechar con mayor intensidad las capacidades pro­ ductivas disponibles en cada país y alivió la presión que involucraban las negociacio­ nes periódicas de la deuda externa, que distraían la atención y energías de la tarea de resolver problemas más estructurales. Sin embargo, al mismo tiempo planteó el desafío de garantizar la estabilidad y sustentabilidad de los equilibrios macroeconômicos. La afluencia neta de capital repuntó a partir de 1990, alcanzando un prom edio anual de alrededor de US$ 62.000 m illones en 1992-94. La reactivación de la entrada de capitales tuvo efectos positivos de tipo keynesiano: rem ovió la restricción externa dom inante, lo que perm itió que progresivam ente se usara más plenam ente la capaci­ dad productiva, y con ello, que se recuperara, parcialm ente, la inversión, com o se anota más adelante. La supresión de la restricción externa entre 1990 y 1994 contri­ buyó a la reanudación del crecim iento económ ico, cuya tasa anual aum entó de 1,6% en 1983-90, a 3,6% en 1991-94 (cuadro VI.2, línea 15). La acrecentada disponibilidad de ahorro externo hizo posible financiar las m ayo­ res im portaciones asociadas a un aum ento de la dem anda agregada y del uso de la capacidad productiva existente. El efecto expansivo se generalizó en toda la región, y fue especialm ente vigoroso en algunos países, com o Argentina, Chile, Perú y V e­ nezuela. Sin embargo, hubo excepciones. M éxico, por ejem plo, si bien experim entó una afluencia especialm ente cuantiosa de capital privado, no tuvo una recuperación im portante del crecim iento durante el período. La explicación es que hacia fines de los años ochenta, M éxico estaba operando cerca de su frontera productiva; la inver­ sión fue sólo m o derada en 1990 y 1994, y el atraso cam b iario llevó a cierta subutilización de la capacidad de producción de transables. Así, éstos pudieron res­ ponder rápidam ente ante la recesión con ntaxidevaluación de 1995. El grado en que la afluencia de fondos externos se traduce en crecim iento del p i b está fuertem ente influido por: i) la brecha que haya inicialm ente entre el PIB efectivo y la fro n tera productiva; ii) la n aturaleza de las políticas económ icas internas

C u ad ro V I.2

A M ÉR IC A LA TIN A : IN D IC A D O R ES M A C R O E C O N Ô M IC O S , 1976-97 ( e n m i l e s d e m i l l o n e s d e US$ y c o m o p o r c e n t a j e d e l p i b ) M iles de millones de US$ de 1960 1976-81

1983-90

1991-94

32,7

9,0

43,8

6,6

1,3

13,6

26,1

7,7

30,2

Porcentajes del

p ib

1976-81

1983-90

1991-94

1995-97

48,2e 11,4

4,9

1,2 0,2

4,9

4,8e

1,0

1,5

1,1

36,8

3,9

1,0

3,3

3,7

1995-97

1.

Afluencia neta de capitales

2.

Cambio en las reservas

3.

Ahorro externo (1-2) = 8

4.

Efecto en los términos del intercambio3

5,5

30,0

51,1

52,5

0,8

3,8

5,7

5,3

5.

Déficit comercial

4,3

-53,7

-42,4

-40,3

0,6

-4,7

-4,1

16,9

34,6

28,7

33,7

2,5

-6,9 4,4

3,2

3,4

0,6

3,2

7,3

9,1

0,1

0,4

0,8

0,9

6.

Servicios de factores

7. 8.

Transferencias unilateralesb Déficit en cuenta corriente (4+5+6-7) = 3

26,1

7,7

30,2

36,8

3,9

1,0

3,3

3,7

671,3

782,6

900,4

996,5

100,0

100,0

100,0

100,0

649,5 514,4

721,2

96,8

92,2

91,9

92,3

598,5

827,8 697,4

919,4

11. Consumo

76,6

76,5

77,5

77,6

12. Inversión

161,2

130,4

160,5

773,5 182,7

24,0

16,7

17,8

18,3

4,3

-53,7

-42,4

-40,3

0,6

-6,9

-4,7

-4,1

26,1

7,7

30,2

36,8

3,9

1,0

3,3

3,7

4,6

1,6

3,6

3,1

p ib

4,2d

5,5

6,8

11,2

12,2

15,9

19,3

23,8

p ib

5,1d

2,3

14,8

12,2

11,8

9,6

14,8

19,1

9.

PIB

10.

in b

(Y=9-4-6+7)c

13. Exceso de gasto con respecto p ib

(11+12-9) = 5

al ingreso (11+12-10) = 3 15. Tasa anual de crecimiento

p ib

(% )

16. Tasa anual de crecimiento de las exportaciones de bienes y % del 17. Tasa anual de crecimiento de las importaciones de bienes y % del

de 1 9 6 0 .b C orresponde a los flujos en form a de donaciones privadas y otras operaciones no oficiales re gistra d a s.c in b = Ingreso nacional b ru to .d C orresponde a las tasas de crecim iento anual entre 1981 y los prom edios de 1973-75. 0 1995-97 fue calculado sobre la base de tasas de variación en dólares constantes de 1990, ' Incluye el financiam iento excepcional a Argentina y México, lo que explica el grueso de las diferencias con el cuadro V.1.

y i -in a n z a s

Fuente: cálculos del autor, sobre la base de cifras de la balanza de pagos y las cuentas nacionales de 19 países procesadas por Cepal. " Recursos necesarios para cubrir la pérdida resultante del aum ento del precio de los bienes im portados en com paración con los precios de las exportaciones, a precios

M a c r o e c o n o m i a , c o m e r c io

al

14. Exceso de gasto con respecto

Pol

ITIC’AS M A CR O EC O NÔ M IC AS RAR A I I I Rl CIMIENTO

141

im plem entadas, particularm ente las m acroeconôm icas: iii) las expectativas de los agentes económicos; iv) los acontecim ientos políticos, y v) factores externos com o el com portam iento de los térm inos del intercam bio. La celeridad con que la afluencia de capital rem ovió la restricción externa y gene­ ró un superávit de fondos, se tradujo en una tendencia a la apreciación del tipo de cambio, a la rápida reducción de los superávit com erciales y al increm ento del déficit en cuenta corriente (Cepal, 1998. cap. XI): el gasto interno se elevó más que la pro­ ducción interna y el ingreso nacional, y apareció un déficit com ercial a precios co­ rrientes a partir de 1992, el prim ero para la región desde 1981. Esas tendencias reflejaron, inicialm ente, la recuperación de los niveles “norm ales” de dem anda agre­ gada, de im portaciones y del tipo de cam bio real, todos los cuales habían estado reprim idos por la restricción externa dom inante durante el período precedente. Sin em bargo, la continua abundancia de capital prolongó esas tendencias a lo largo del tiem po y tendió a generar desequilibrios insostenibles, pues el ahorro nacional resul­ tó desplazado por el ahorro externo, com o se refleja en el hecho de que el increm ento de la inversión total fue inferior al del ahorro externo. Si se com para 1983-90 con el bienio 1993-94. se ve que m ientras el ahorro externo utilizado (los flujos netos de capital menos la acum ulación de reservas) se elevó en más de tres puntos porcentua­ les del p i b , el coeficiente de inversión creció en menos de dos puntos.2 La tasa de inversión subió recién en 1992 a un nivel superior al prom edio de 1983-90. Debe añadirse que sólo en algunos de los países de la región, que han recibido cuantiosas entradas de capital, dicha afluencia ha estado asociada con au­ m entos apreciadles de la tasa de inversión (como el caso de Chile). En un proceso de esta naturaleza no es sorprendente que el ahorro nacional resul­ te perjudicado, com o aconteció en esta ocasión, en particular en los p a l s con m ayo­ res revaluaciones, com o Argentina y M éxico en la prim era m itad de los noventa. En estos países el ahorro externo tendió a desplazar al ahorro interno al estim ular fuerte­ mente el gasto de consum o, especialm ente en los productos importados, cuyos pre­ cios habían experim entado reducciones por las apreciaciones cam biarias y las liberalizaciones com erciales. Como es sabido, en general las liberalizaciones arance­ larias y paraarancelarias fueron mucho más intensas en rubros de consum o elabora­ dos, los que habían estado fuertem ente protegidos anteriorm ente. El mencionado exceso de gasto por sobre la producción o ingresos se concentró en el sector privado. De hecho, los sectores públicos de muchos países mejoraron ostensi­ blemente en este aspecto, presentando un marcado progreso en su balance fiscal entre 1983-90 y 1990-94. En cambio, los excedentes privados se redujeron o sus déficit se

2.

( 'l i r a s e x p re s a d a s en d ó la r e s d e |9S (¡. f.n las s e rie s de c u e rn a s n a c io n a le s p r e p a r a d a s p o r la C e p a l en d ó la r e s d e 1 99 0 , los c o e fic ie n te s de in \ e rs iú n de la m a v o ría d e los p a íse s d e Ja re g ió n so n m á s e le v a d o s , a u n q u e su s in fle x io n e s so n s im ila re s . P o r la n ío , su s la sa s de im e r s ió n . la n ío en los a ñ o s ó c h e n la c o m o en lo s n ó v e n la , s ig u e n s ie n d o m u y in fe rio re s a la s d e lo s se le n ia .

142

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

incrementaron. En consecuencia, el empeoramiento de los déficit en cuenta corriente respondió a un aumento de los gastos netos del sector privado en el período 1991-94. Los países contaban con varias opciones de política para enfrentar esa situación de vulnerabilidad (cap. V; y Cepal, 1998, cap. XI). No obstante, la m ayoría optó por una política perm isiva ante el abultado ingreso de capitales del exterior3. Esto tendió a generar desequilibrios insostenibles, pues el tipo de cambio se apreció en exceso y los déficit externos se acrecentaron en demasía: con el transcurso del tiem po, ade­ más, el stock de pasivos externos de corto plazo tam bién se elevó notoriam ente. Estas variables deberían regularse de m anera que reflejen las condiciones de equili­ brio de m ediano plazo de los m ercados internos de bienes y monetarios, así com o la disponibilidad sostenible de ahorro externo. En la etapa de reactivación registrada entre 1990 y 1994, liderada entonces prin­ cipalm ente por la desaparición de la restricción externa dom inante, el m anejo de la política m acroeconôm ica enfrentaba menores exigencias que cuando se llega a la frontera productiva. En efecto, una política pasiva puede dar un resultado neto posi­ tivo en esa coyuntura. El ingreso exógeno de capitales eleva la capacidad de gasto interno, directam ente en economías dolarizadas, o a través de su m onetización en econom ías con patrón dólar o “cajas de conversión”, o vía apreciación cambiaria. La dem anda agregada de bienes nacionales e im portados se expande, en un contexto de mejores expectativas em pujadas por el acceso a fondos externos. La oferta de bienes y servicios nacionales es capaz de responder ante la m ayor dem anda gracias a la capacidad instalada disponible, m ientras que las mayores im portaciones resultantes son cubiertas por el ingreso de capitales. Al com pletarse la reactivación, alcanzándose la frontera productiva, cualquier dem anda agregada adicional requerirá nueva capacidad productiva para satisfacerla y, por consiguiente, de nueva inversión que la respalde. Por tanto, aun para sostener las tasas moderadas de crecim iento de Am érica Latina en la prim era m itad de los años noventa (4,1% en 1991-94), se requiere una inversión superior a la actual.4 Para retom ar el crecim iento prom edio de 5,5% logrado por la región entre 1950 y 1980, se requerirían varias decenas de miles de m illones de dólares de inversión adicional por año, por sobre los algo más de US$ 300 mil millones de formación interna bruta de capital de 1994. Nótese que el creciente flujo de inversión extranjera directa hacia la región alcanzó sólo a unos 18 mil m illones de dólares anuales en 1993-94 (aproxi-

3.

V é a se C a lv o , L e id e rm a n y R e in h a r t (1 9 9 3 ) s o b re e l o rig e n d el a u m e n to d e la o fe rta d e fo n d o s h a c ia A m é r ic a L a tin a . U n a n á lis is d e los p r in c ip a le s m e rc a d o s p ro v e e d o re s - E s ta d o s U n id o s , E u r o p a y J a p ó n - se p re s e n ta en F f r e n c h - D a v is y G riffith - J o n e s (1 9 9 5 ).

4.

L u e g o d e la s fu e rte s c a íd a s d e l

p ib

d e A rg e n tin a y M é x ic o e n 1995 y el p r im e r tr im e s tre d e 1 9 9 6 , se e x te n d ió la

b re c h a e n tre u s o y c a p a c id a d . E n c o n s e c u e n c ia , en 1 9 9 6 -9 8 re s u lta b a v ia b le u n m a y o r a u m e n to d e l h a s ta q u e se a g o te la s u b u d liz a c ió n .

p ib

e fe c tiv o

P o l ít ic a s m a c r o e c o n ô m ic a s p a r a l l c r e c im ie n t o

143

mudamente un cuarto del flujo neto total de capitales), lo que subraya la m agnitud del desafío de elevar la formación de capital en Am érica Latina. El otro punto sobresaliente es que, al llegar a la frontera productiva se requieren políticas más activas de regulación de la dem anda agregada. Resulta entonces im ­ prescindible graduar la velocidad de expansión de la dem anda al aum ento de la capa­ cidad productiva (más el financiam iento externo sostenible). De lo contrario, si se adoptan políticas m acroeconôm icas pasivas ante shocks positivos de origen externo (bajas de tasas de interés, m ejora de términos del intercam bio o aum ento de la dispo­ nibilidad de capital) o de origen interno (auge de la construcción o del consum o de durables o bursátiles en algunos países), la econom ía se verá som etida a presiones inflacionarias y/o a una creciente brecha entre gasto y producto; en cualquier caso, se estaría generando la necesidad de un ajuste futuro en el sentido opuesto. América Latina debiera poder dejai' atrás los años de recesión generalizada. Por consiguiente, al acercarse a la frontera productiva, evidentemente enfrentaría mayores exigencias de calidad y actividad de las políticas macroeconômicas. En efecto, ésa resultó ser la situación en 1994 y 1995 en un número creciente de naciones, sin que muchos de esos países adaptasen oportunamente sus políticas a la nueva coyuntura. Los efectos negativos de esa inadecuación sobre la productividad y el volum en de inversión, implican generar un m enor bienestar social y m enor em pleo productivo (y/o salarios inferiores). Desde una perspectiva histórica, equivale al contraste en el mundo industrializado, por ejemplo, entre los ajustes autom áticos del siglo xix y de los años veinte del siglo xx versus el de los años 1950-80. En este últim o lapso, la tasa de uso de la capacidad instalada (o cercanía a la frontera productiva) fue muy superior, así com o tam bién el coeficiente de inversión (Ffrench-Davis, M uñoz y Pal­ ma, 1997). La consecuencia fue un crecim iento del p ib per cápita 2 a 3 veces m ayor en 1950-80 que en los otros períodos (al igual que la expansión del bienestar social). En las nuevas circunstancias de Am érica Latina, se precisa perfeccionar la capa­ cidad de im plem entar políticas m acroeconôm icas, de m anera que se concilien la proxi­ m idad de la econom ía a la frontera productiva con sustentabilidad y con estabilidad de precios.

2.

E

fecto s

de

p o s ic io n a r s e

en

l a f r o n t e r a p r o d u c t iv a

La m agnitud de la brecha entre dem anda efectiva y capacidad productiva tiene im ­ portantes efectos estáticos y dinámicos. El m ayor uso de la capacidad instalada incrementa la productividad efectiva o expost de los recursos disponibles. La tasa de utilización está estrechamente asociada a variables macroeconômicas: precios "correctos” de la moneda extranjera (tipo de cam ­ bio) y del capital (tasas de interés), y de la predictibilidad de la demanda agregada y efectiva. Con esto la rentabilidad del capital y/o el ingreso del trabajo se acrecientan.

144

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

En su dimension dinámica, la mayor tasa de uso y su consiguiente aumento de la productividad efectiva tienden a estimular la inversion en nueva capacidad (Servén y Solimano, 1993; Schmidt-Hebbel, Servén y Solimano, 1996). Para que la oferta de inversiones se expanda efectivamente, es preciso que los agentes inversionistas perci­ ban una mejora real en el corto plazo y que prevean que esa mejora será sostenible en el futuro. Este efecto dinámico será más significativo en la medida que se logre generar una sólida expectativa entre los actores económicos de que se aplicarán políticas públi­ cas con las que la demanda efectiva se mantendrá cerca de la frontera productiva. La adecuación entre el nivel de la dem anda y de la oferta agregada, y su com po­ sición entre transables y no transables -a m b o s asociados a los precios relativos m acroeconôm icos, com o tasas de interés y tipo de cambio, y a la predictibilidad de la dem anda efectiva-, representan variables en la obtención de los objetivos de las po­ lític a s m acro eco n ô m ica s. Uno de los equilibrios m acroeconôm icos fundam entales se refiere a la tasa de uso de la capacidad productiva. En economías con inflexibilidades de precios e inm ovi­ lidades y m ercados de factores incom pletos, tanto shocks positivos com o negativos provocan sucesivos ajustes. C onsecuencias de esto son una m ayor desadecuación entre la oferta y la dem anda agregada, y la consiguiente brecha entre capacidad pro­ ductiva potencial y uso de ella. Otra consecuencia es la tendencia a resultados nega­ tivos para la equidad debido a que los sectores de m enores ingresos, con m enor capital hum ano, y las p y m e s tienen m enor capacidad de reacción frente a cam bios continuos e inestables; en efecto, m archan más lento en los casos de auge y enfrentan m enores oportunidades de reconversión en los casos de contracción. La inestabilidad es una significativa fuente de inequidad y de premios a la especulación a expensas de las actividades productivas. Una dem anda inestable, en un escenario de aceleraciones y frenadas (stop and go), ineludiblem ente im plica un uso neto prom edio de la capacidad productiva m e­ nor y una productividad efectiva en prom edio inferior que en un escenario de dem an­ da establem ente cercana a la frontera. Todas estas variables inciden en la calidad de la evaluación de proyectos y en la productividad y rentabilidad e.x-post de aquellos ya implementados. La m ayor tasa de uso del capital equivale a que el nivel prom edio de em pleo sea más alto y que la m asa laboral se com bine con un stock de capital físico superior al actualm ente en uso. La distribución entre trabajo y capital de los frutos de la m ayor productividad depende de diversos factores. No obstante, la m ayor productividad efectiva implica que el bienestar potencial (las rem uneraciones y la rentabilidad) de ambos factores puede m ejorar en el presente y su crecim iento futuro elevarse. Com o tam bién la inversión privada estaría positivam ente asociada a las expecta­ tivas sobre estabilidad dinám ica de la dem anda agregada y de los precios m acroeco­ nôm icos. su cercanía a niveles de equilibrio sostenible acrecentaría la capacidad

P o l í t ic a s m \ c r o f c o n o m ic a s p a r a i . i < r i c i m i h n k

145

productiva y se facilitaría la entrada a un círculo virtuoso, que puede conducir a la com petitividad sistémica. Com o se ha m ostrado ya, la tasa de utilización de los recursos productivos dispo­ nibles declinó en form a aguda con la crisis de la deuda de los ochenta. Al mismo tiem po, el marco recesivo y las políticas de ajuste interno que se adoptaron (basadas principalm ente en la restricción de la dem anda agregada y en débiles políticas reasignadoras) desalentaron la inversión. Com o consecuencia, entonces, la form a­ ción de capital dism inuyó en toda la región en la década de los ochenta y su capaci­ dad instalada fue subutilizada. Esto com prueba la importancia que, en la economía real, poseen las inflexibilidades de precios, las inm ovilidades de factores, los m ercados incom pletos y las fallas de inform ación durante los procesos de ajuste. Lo que impide que éstos se hagan sobre la frontera productiva. En un proceso de ajuste "ideal-’, en una econom ía perfectam ente flexible y bien informada, un exceso de dem anda agregada se elim ina sin una caída en la produc­ ción (o más precisam ente, en la tasa de utilización de la capacidad). Por otra parte, en una econom ía con subutilización de la capacidad de producción de transables, un ajuste con una dosis conveniente de políticas reasignadoras del gasto y de la produc­ ción puede causar un aum ento de esta última. Finalmente, en el marco típico de una econom ía con inflexibilidad de precios y movilidad im perfecta de los factores, la aplicación de políticas “neutrales" de reducción de la dem anda puede originar una caída significativa de la producción, porque dism inuye la dem anda tanto de transables com o de no transables, generando entonces desocupación en estos últimos. En el mundo real, en procesos de ajuste reductores de la demanda, usualmente tiende a haber una baja en la producción. Ello da lugar a una m enor tasa de utiliza­ ción de la capacidad instalada y a una formación deprim ida de capital. La adición de políticas reasignadoras que actúan sobre la com posición de la producción y del gasto puede am ortiguar los efectos reductores de la actividad económ ica. Estas políticas reasignadoras ya son selectivas en sí, pero pueden ser globales com o el tipo de cam ­ bio o profundizar la selectividad. Los países de Asia oriental ofrecen casos muy diversos de variados niveles de éxito en políticas extrem adam ente selectivas, y pro­ cesos de ajuste notablemente eficaces (Am sden, 1993; Bradford. l992;R eisen, 1993). Una buena com binación de políticas reductoras del gasto y reasignadoras debería tender a perm itir un resultado más cercano a una tasa elevada y estable de utilización del PIB potencial (Ffrench-Davis y M arfán. 1988). En síntesis, tanto el marco interno recesivo com o la notable incertidum bre y las restricciones que obstaculizaban la capacidad de gestión e inversión pública y priva­ da contribuyeron a un descenso de la formación de capital. La represión de la dem an­ da efectiva llevó a una subutilización sustancial de la capacidad instalada, lo que naturalm ente reforzó la depresión de las inversiones.

146

M a c r o e c o n o m ía , c o m e r c io y f in a n z a s

Com o se ha señalado, durante los años noventa, liderada por la afluencia de capi­ tales, la dem anda agregada se reactivó e indujo a un aum ento de la actividad econó­ mica, m ientras la brecha entre uso y capacidad dism inuyó sistem áticam ente. Puede estim arse que aproxim adam ente un 40% del aum ento del p ib en 1990-94 correspon­ dió a un m ayor uso de la capacidad disponible, y la creación de nueva capacidad tendió a ser utilizada plenam ente. En particular, el fenómeno fue muy intenso en países com o Argentina y Perú. De este modo, con un m ovim iento progresivo hacia la frontera de la producción, se revirtió el generalizado am biente negativo para la for­ m ación de capital del decenio anterior. El efecto fue notablem ente fuerte en Chile, especialm ente desde 1993 en adelan­ te. Sin em bargo, para la región en general, la recuperación de la tasa de inversión fue muy m odesta. Existen cuatro estilos de hacer reformas que podrían ser determ inan­ tes de ese mal desempeño de la tasa de inversión, y que son exam inadas en este volumen. La prim era es el efecto de las reform as com erciales de estilo neoliberal; los im pulsos negativos parecen notablem ente m ayores durante el período analizado. Adicionalm ente, la tasa de cambio real se apreció, aum entando así la capacidad de inversión de un volum en determ inado del ahorro nacional; sin em bargo, el im pacto en la producción de transables es negativo, lo que tiende a desalentar el uso de los fondos externos en inversión productiva. En segundo término, las reform as financie­ ras han desarrollado en forma intensiva los segmentos de corto plazo de los m erca­ dos de capitales, con un segm ento de largo plazo extrem adam ente débil y con tasas de interés muy elevadas. En tercer lugar, el resurgim iento abrupto de flujos de capi­ tales financieros tiende a fom entar más el consum o que la inversión. Por último, la m ayoría de los p a l s han estado operando por debajo de la frontera productiva (véase Ffrench-Davis y Reisen, 1998).

3.

P

o l ít ic a s e c o n ó m ic a s q u e in c id e n e n e l g r a d o d e c e r c a n ía

a l a f r o n t e r a p r o d u c t iv a

Com o se ha reiterado, uno de los equilibrios m acroeconôm icos fundam entales se refiere a la tasa de uso de la capacidad productiva. A m érica Latina se caracterizó por estar situada muy por debajo de la frontera productiva durante los años ochenta, debido a la restricción externa dominante. La form a com o se aborden los program as antiinflacionarios también puede afectar significativamente aquel equilibrio m acroeco­ nômico. Las políticas antiinflacionarias y de ajuste frente a shocks externos inciden sobre el m arco m acroeconôm ico y la tasa de utilización de los recursos disponibles. A su vez, ésta afecta la tasa de rentabilidad y la form ación de nueva capacidad pro­ ductiva (Schm idt-Hebbel, Servén y Solimano, 1996). Los m ercados cíclicos, en contraste con los más estables, tienden a provocar re­ su ltad o s n eg ativ o s en las variables m encionadas. Los enfoques trad icio n ales

P m . n i l A S M \< K U i r O N O M K A 1-. P A K \

! I

< K I. C 1M I I . M o

147

antiinflacionarios y de ajuste automático tienden a causar com portamientos procíclicos (Ramos. 1993). Las características esenciales del enfoque en cuestión son: i) el uso de una o pocas variables para enfrentar cada problem a; ii) su aplicación en todos los países y coyunturas por igual; iii) uniforme más que selectiva, y iv) lineal (siempre más de lo mismo, al margen de la coyuntura que se enfrente). En presencia de prolongados shocks externos recesivos -c o m o es el caso de la crisis de la deuda-, el enfoque del ajuste autom ático se ha caracterizado por m ultipli­ car internamente los efectos de la recesión externa. En otros términos, a la baja del ingreso nacional gestada en el exterior, por el deterioro de los térm inos de intercam ­ bio y el m enor acceso a los m ercados reales y financieros, el ajuste autom ático le agrega un deterioro de la producción interna; es indudable que este ajuste resulta muy electivo en reducir la brecha externa, pero con graves ineficiencias m acro­ econôm icas: baja tasa de uso de la capacidad productiva y reducida form ación de nuevo capital. Para evitar esa m ultiplicación destructiva causada por el ajuste autom ático, se requieren políticas monetarias, crediticias, fiscales y com erciales activas, así com o una política específica de desarrollo productivo. Se trata básicam ente de la coordina­ ción entre el program a de desarrollo y las políticas de corto plazo, con el propósito de im pulsar un cam bio de la estructura del gasto y de la producción, a fin de m antener una m ayor tasa de utilización de la capacidad productiva local y de fortalecer en vez de debilitar la form ación de capital. Para lograr esos objetivos, cabe utilizar políticas públicas, directas e indirectas, que regulen el nivel global de la demanda agregada y que afecten la composición del gasto y de la producción, a través de instrumentos selectivos para reasignar recursos y desa­ rrollar mercados incompletos o inexistentes (Cepal, 1992, y 1998, caps. V il y VIII).

a.

Políticas antiinflacionarias

La com binación de políticas que se utilice puede quitar trabas al desarrollo sosteni­ ble. pero también puede adicionar distorsiones o trabas. Esto últim o no es inusual, en particular en los casos en que se prioriza la estabilidad del nivel de precios per se o se la asume com o el principal ingrediente para el crecim iento económ ico espontáneo. Com o consecuencia de enfoques de esta naturaleza, donde la estabilización se logra a ''cualquier costo”, puede resultar una estabilización con estagnación, o una estabi­ lización por un corto tiem po seguida luego de inestabilidad. Las políticas convencionales de estabilización del nivel de precios descansan ya sea en la restricción deliberada de la dem anda global (en su variante de m onetarism o de econom ía cerrada, al estilo Friedman), o en la congelación del tipo de cambio y una política m onetaria pasiva (ligada a la disponibilidad de reservas internacionales, en e! llam ado enfoque m onetario de la balanza de pagos o de cajas de conversión).

148

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

Com o es sabido, este último enfoque equivale al ajuste autom ático del patrón oro, el que apunta a que los precios externos de los productos com erciables internacional­ m ente determ inen el com portam iento del nivel de precios interno. Efectivam ente pueden hacerlo, pero con significativos rezagos y perdiéndose la política cam biaria com o instrum ento activo de ajuste de precios relativos. Por esto, por lo general, en los procesos de ajuste automático suelen resultar tasas sustanciales de subutilización de los recursos disponibles. Para que los programas de estabilización sean de efectos duraderos y contribuyan al desarrollo (que sin duda lo hacen de manera muy significativa cuando se diseñan bien), deben tener permanentemente en cuenta la histéresis del proceso de ajuste: cóm o van evolucionando y cómo se manejan los componentes básicos del crecimiento (inver­ sión, capacitación, innovación tecnológica, etc.) y cómo afectan la capacidad y las oportunidades de los diferentes sectores sociales. Los programas de estabilización pue­ den dejar huellas progresivas o huellas regresivas según cuál sea su especificidad.

i)

Program as de uniaticlaje

Los program as que descansan en una variable única com o líder del proceso de esta­ bilización (program as de unianclaje) suelen generar resultados procíclicos: son de co rta vida y generan escaso crecim iento de la capacidad productiva. Los dos unianclajes más típicos son aquellos basados en la fijación del tipo de cam bio y en el control aislado de la oferta de dinero. La fijación del tipo de cambio nominal evidentem ente contribuye a frenar la in­ flación en el corto plazo. En determ inadas circunstancias puede jugar un papel insus­ tituible de regulador de expectativas desestabilizadoras o anárquicas. No obstante esa función tan positiva, su efecto estabilizador se concreta con más fuerza y rapidez en los productos transables, mientras que los precios de los no transables reaccionan con rezagos (cuadro VI. 1). El resultado típico es una apreciación cam biaria signifi­ cativa, com o se observó en Argentina y Chile en 1978-81 y en Argentina y México en 1991-94. Estos países lograron reducir la inflación; incluso registraron tasas ne­ gativas (Argentina en algunos meses de 1995 y 1996, y Chile en algunos m eses de 1982), pero con una distorsión insostenible en el sector externo. Por razones coyunturales o políticas, a veces puede resultar inevitable la genera­ ción de desequilibrios com o los mencionados. La clave entonces es que se debe estar consciente de éstos y abrir cam ino a una salida eficiente antes que la corrección resulte tardía y traumática. A lgo sim ilar acontece con el anclaje en la cantidad de dinero. Salvo en casos de inflaciones incipientes y en economías sin un historial de indización, el descanso exclusivo en la restricción m onetaria com o medio para reducir la tendencia de la inflación suele generar una prolongada subutilización de la capacidad productiva,

P O U II C ’ AS M A C R O E C O N O M IC AS P AR A I I

( R I-C IM IE N T O

149

aun cuando la tasa de uso sea baja inicialm ente.5 Fue en parte el caso de Chile entre 1974 y 1976 cuando una gran recesión convivió con la persistencia de una elevada inflación. En estos casos, el com ponente de inflación inercial, com prendido en la oferta agregada, continúa em pujando el nivel de precios hacia arriba por algún tiem ­ po. al m argen de que surja una creciente desocupación y subutilización de la capaci­ dad productiva interna (Fanelli y Frenkel. 1994; Ram os, 1993). Descansar exclusivam ente o en exceso en una sola variable m onetaria suele con­ ducir a tasas de interés real muy altas. Ello prem ia en exceso la dim ensión financiera a expensas de la producción, y tiende a situar a la econom ía por debajo de la frontera productiva. Por am bas razones, desalienta la formación de capital y la generación de em pleos productivos.

ii)

Program as de multianclaje

Para lograr éxito -e sto es, estabilidad sostenible con alta tasa de utilización, y creci­ m iento con eq u id ad - es preciso coordinar un conjunto de variables o precios; así se torna más viable evitar que algunas variables im portantes se queden atrás o se ade­ lanten en exceso: salarios públicos y privados, tipo de cambio, tarifas de servicios públicos, oferta m onetaria, tasas de interés, balance fiscal y las expectativas de los fijadores de precios privados. Esfuerzos de concertación social entre los principales actores económ icos,6 aunque sean de alcance limitado, pueden resultar funcionales para, dentro de un conjunto coherente de políticas, alcanzar equilibrios más sostenibles y con una productividad efectiva mayor, asociada a un funcionam iento más cercano a la frontera productiva. Naturalm ente, no es necesario que todas las variables im portantes estén coordina­ das. Si se logra una m asa crítica concertada y armónica, el resto tenderá a seguir su evolución prom edio oportunam ente. La clave es rom per el com ponente inercial. Esto difícilm ente se logra, sin em bargo, con el unianclaje o algo cercano a éste, con lo cual la o las variables utilizadas en esa función (ya sea el tipo de cambio, los salarios públicos o privados, o la dem anda efectiva), tenderán a atrasarse más allá de los ajustes equilibradores que puedan requerirse. El uso coordinado de un set de políticas ayuda a reducir la incertidum bre de los inversionistas y a evitar la aparición de precios significativam ente fuera de “equili­ brio" {outliers).1

5.

I n c lu s o en e s o s c a s o s d e in fla c ió n ''n u e \ a '\ se p u e d e n r e q u e r ir m á s in s tr u m e n to s q u e la c a n tid a d d e d in e ro , c o m o m e d io d e m o d ific a r e x p e c ta tiv a s (p a ra un a n á lis is s o b re el p a p e l d e la ta sa d e in te ré s n o m in a l en C o s ta R ie a a e o m ie n / o s d e los a ñ o s o c h e n ta , m o c C a s tillo . 1986).

6.

C o m o en Isra e l en 1985 (B ru n o y P ite m ía n . 1988), e n M é x ic o d e s d e 1987 y e n C h ile d e s d e 1 9 9 0 ( c o n a c u e rd o s

7.

N ó te s e q u e e s ta p ro p u e s ta d e m u U ia n e ía je es c o n s is te n te , e n v e z d e c o n tr a p u e s ta , c o n la o p c ió n s e c u e n c ia l d e

p a ra los re a ju s te s d e s a la rio s m ín im o s \ p a ra re fo rm a s trib u ta ria s ). r e f o r m a s e s tr u c tu r a le s . A e s te re s p e c to . \ c r D e w a trip o n l y R o la n d (1 9 9 5 ).

150

b.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y h n a n z a s

Shocks externos

En econom ías con rigideces de precios, inflexibilidad en la m ovilidad de recursos y m ercados de factores incompletos, tanto shocks positivos com o negativos provocan problem as de ajuste. Como consecuencia, se producen una m ayor disparidad entre la oferta y la dem anda agregada, con la consiguiente brecha entre la frontera productiva potencial y la tasa de uso efectivo de ella. Las fluctuaciones de los términos del intercam bio, no obstante la diversificación experim entada por el com ercio de los países de la región, continúan jugando un papel significativo. Com o ya se indicó, el deterioro de los precios de exportación de los años ochenta representó el equivalente a 40% de la suma de los tres shocks nega­ tivos que afectaron a Am érica Latina en ese decenio.8 Frente a la aplicación de políticas económicas pasivas, un shock positivo se ex­ presa en un aum ento de los ingresos y, por consiguiente, del gasto interno. La activi­ dad económ ica puede responder en la m edida que haya disponibilidad de capacidad instalada. Es lo que sucedió en Chile entre 1986 y 1989, asociado a una m ejora espectacular del precio del cobre. Sin embargo, una vez que la frontera productiva ya se alcanzó, la persistencia del shock lleva a presiones de dem anda que generan alzas de precios internos y/o aum entos en el déficit externo. Como una parte significativa de las variaciones de los precios externos es transitoria, el uso y el acostum bram iento a la abundancia provocan luego ajustes traumáticos. Las lecciones de sus respectivas econom ías llevaron a Colombia y a Chile a establecer fondos de estabilización, del café y del cobre, respectivam ente, en los que se esterilizan las alzas de precios ju zg a­ das com o transitorias y se liberan posteriorm ente cuando el precio desciende (FfrenchDavis, A gosin y Uthoff, 1995). A sí se procura reducir la fuerza de los efectos desestabilizadores de los shocks transitorios de térm inos del intercam bio sobre la dem anda agregada. Otra fuente de shocks externos corresponde a variaciones de las tasas de interés internacionales. Estas inciden de alguna m anera sobre las tasas internas, y así sus efectos se transmiten vía precios relativos sobre la dem anda agregada. Tam bién afectan el volumen de m ovimientos de capitales netos, el ingreso nacional -u n alza (baja) de las tasas de interés externas reduce (aumenta) el ingreso nacional de un país deudor n eto-; y además la disponibilidad de m oneda extranjera, con el correspondiente im­ pacto en el m ercado cambiario. Finalmente, una tercera fuente de shocks externos, que ha tenido gran influencia en la inestabilidad m acroeconômica de América Latina desde los años setenta, son las severas fluctuaciones en los movimientos de capitales, las que hemos examinado en el

8.

A f o rtu n a d a m e n te p a ra la re g ió n , el s h o c k fin a n c ie ro n e g a tiv o d e 1 9 9 4 -9 5 c o in c id ió c o n u n s ig n if ic a tiv o sh o c k p o s itiv o d e lo s té rm in o s d e l in te rc a m b io .

P o l í t i c a s m a c r o l c o n o m i c a s p a r a i i c r i -o m i k m o

151

capítulo V. En particular, destacan por su volatilidad los flujos de capital privado dis­ tintos de la inversión extranjera directa. La gran afluencia de capitales externos, m u­ chos de corto plazo, registrada p o r un gran número de p a l s en los años recientes, ocultaba con un manto de sobreoptímismo las debilidades que persistían en la economía real: poca inversión productiva, baja tasa de ahorro, calidad de la educación deteriorada, amplios sectores en extrema pobreza y déficit externos crecientes. Com o lo dem uestra la experiencia de los países que superaron eficazm ente la reciente crisis financiera, desatada a partir de fines de 1994 en M éxico, aquí se re­ quieren esfuerzos sistemáticos para que el volumen de fondos recibidos se pueda absorber de m anera eficiente, para que su com posición sea de recursos asociados al proceso de inversión productiva y para que la correspondiente inversión se dirija en proporción apropiada a la producción de transables. Todo esto involucra políticas cam biarias activas, un estricto régim en de supervisión prudencial del sistem a finan­ ciero y regulaciones sobre los m ovim ientos de capitales, en particular de los flujos de corto plazo (cap. X, y Cepal, 1998. caps. IX a XIII). La política fiscal tam bién podría contribuir m ejor a la regulación de la dem anda agregada. En particular, podría incorporar im puestos com pensatorios. Estos tributos se elevarían en los períodos de auge o de buenos precios de exportación, y lo recau­ dado se esterilizaría tem poralm ente; los mismos im puestos se reducirían en los pe­ ríodos recesivos para estim ular al sector privado, y el sector público podría recurrir a los fondos acum ulados en el lapso expansivo.

4.

C

o n c l u s io n e s

y l e c c io n e s p r in c ip a l e s

Las reform as dirigidas a aum entar el crecim iento económ ico han sido intensas en la m ayoría de los p a l s . Sin em bargo, es un hecho que el crecim iento del p ib de los p a l s ha sido, en general, muy limitado en los años noventa. Aunque algunos países han exhibido un crecim iento alto en uno o en varios años, esto ha tendido a estar asociado a la gran brecha entre el p ib efectivo y el potencial que prevalecía a inicios de los noventa en muchos países de la región y no a un aum en­ to dinám ico de la capacidad productiva que ha crecido sólo cerca de 2,5% por año. ¿Cuál es el motivo de estos resultados tan poco satisfactorios? Para com enzar, la tasa de inversión ha sido muy baja. El esfuerzo de inversión se ha estado recuperan­ do, pero sólo lentam ente, desde niveles muy deprim idos. El coeficiente para 198390. m edido en m oneda de 1980. fue de apenas 17%, lo que es notablem ente bajo com parado con el 24% registrado en 1976-81.1’

9.

N ó te n s e la s d ife r e n e ia s c a ir e c ifra s en v a le r e s c o rr ie n te s y c o n s ta n te s e n d ó la r e s d e 1 9 8 0 y 1 9 9 0 { v é a s e la n o ta 2 d e p i e d e p á g in a ).

152

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

No es viable alcanzar un alto crecim iento económico con una tasa de inversión baja. Se requiere tanto inversión elevada com o mejoras de productividad; ambas se refuerzan mutuamente. Puede concluirse, dada la disparidad entre objetivos y logros, que los efectos de las reform as, por lo menos son lentos en cuanto se refieren a la recuperación de la form ación bruta de capital ( f b c ) y del crecim iento. ¿Por qué? Es una interrogante que no debe evadirse. Una respuesta es que los efectos tom an tiempo en m anifestar­ se. Con esto, no puede olvidarse que el tiem po tiene un alto valor en economía. El valor presente de los efectos de cualquier política económ ica es el relevante, y no sólo su flujo al final del proceso de ajuste. Otra lectura posible es que las reform as han sido muy simplistas, en un contexto de mercados segm entados e incompletos. Nuestra lectura es que estas dos interpreta­ ciones son correctas, y que la sim pleza contribuyó a rezagos mayores de los efectos. Un ejem plo diciente fue el largo proceso de ajuste en Chile, con bajas tasas de inver­ sión prom edio entre 1974 y 1989, con un crecim iento prom edio inferior al 3% (entre 2,5% y 2,9%, según las fuentes que se usen), y un salario real prom edio que recién en 1992 recuperó el nivel de 1970. U na serie de variables explican el débil desem peño de la inversión en Am érica Latina y el Caribe. Durante los años ochenta hubo una elevada tasa de subutilización de los recursos productivos disponibles. Los p a l s operaron, en su mayoría, muy por debajo de su frontera productiva. Esto desalentó la FBC en los sectores no exportadores; esto es, en los cuatro quintos de la producción de la región. La recuperación de la actividad entre 1990 y 1994 involucró una aproxim ación a la frontera (unos 5 puntos de p i b , que representan un m ayor nivel de unos US$70 mil millones en la producción anual en 1994, en com paración con 1990). Pero, en gene­ ral, el acercam iento a la frontera productiva es muy reciente, luego de m uchos años de una am plia brecha. La FBC reacciona ante este acercam iento a la frontera produc­ tiva con rezago y sólo lo hace cuando existen expectativas de que esa cercanía sea sostenible en el sector de cada respectivo productor. Lo que podría explicar la aún insuficiente recuperación de la FBC, pero también puede explicar la progresiva recu­ peración observada hasta 1994, la que procede a m edida que diversos sectores pro­ ductivos se sitúan en sus respectivas fronteras. Los eventos en Argentina y M éxico en 1995 y los más recientes asociados a la crisis asiática, indican que las recuperaciones pueden ser transitorias. Esa percepción lleva a los agentes económicos a extender los rezagos y tiende a deteriorar las expec­ tativas de los inversionistas productivos. La excepción principal, Chile, ha logrado m antenerse en las cercanías de su fron­ tera productiva en los años noventa. La tasa de f b c fue recuperándose desde 1988, con ciertos altibajos. La tasa se aceleró en 1993, y en 1993-97 ha sido significativa­ mente más alta que en cualquier año desde 1971 y ha superado el prom edio de los

P o im C A S

M A ( R01:( O N O M K

VS ] ' \ K , \ I I

( Kl ( I M I f - M ( )

153

años sesenta (aunque sigue siendo claram ente inferior al nivel de Asia oriental). Este progreso ostensible de Chile está asociado, aparte de la capacidad que ha exhibido para concertar acuerdos sociales y políticos, a un cam bio sustancial en sus políticas m acroeconôm icas, las que se han tornado deliberadam ente activas en m ateria de política monetaria, intervención estéril i/.adora, manejo cam biado, supervisión pru­ dencial y regulación de los m ovim ientos de capitales. De este conjunto de reflexiones, se pueden derivar las siguientes conclusiones: La débil recuperación de la formación bruta de capital en la m ayoría de los p a l s obedece, en prim er lugar, a la distancia que aún persiste entre el p i b efectivo y la frontera productiva, o a la expectativa de que si se ha logrado la cercanía ésta no se percibe en el m ercado com o sostenible. Esto es función de la calidad de la política m acroeconôm ica. En segundo lugar, obedece a precios macroeconômicos “incorrectos”, función tam ­ bién de la calidad de la respectiva política y del tipo de desarrollo del mercado interno de capitales y cambiario. El tipo de cambio, estimulante eficaz de la producción de exportables, desde los inicios de los años noventa empezó a apreciarse notoriamente. Entre 1990 y 1994 lo hizo en países que representan el 93% del p i b de la región, en tanto los déficit en cuenta corriente se elevaban de manera acelerada. Es evidente que la evolución del nivel del tipo de cambio no respondía a la de la economía real. Así, en la medida que el inversor veía que la economía se acercaba a la frontera, constataba que el tipo de cambio se atrasaba; en varios p a i .s , además, se conformaba una inoportuna inconsistencia: contra toda recomendación pragmática, una acelerada liberalización de las importaciones debía convivir con esa apreciación cambiaria. En general, la aprecia­ ción desalienta la producción de transables, y, en la mencionada coyuntura en particu­ lar. desalienta la de importables. Esto debilita los impulsos positivos para la f b c (véase el capítulo IV). La lección es que no se debe renunciar a hacer política cambiaria, amarrándose las manos con un tipo de cambio nominal fijo. El otro precio m acroeconôm ico, la tasa de interés, tam bién ha tenido un desem pe­ ño desestim ulante de la f b c . Aunque en muchos casos esta tasa no ha sido tan alta com o durante la crisis de la deuda de los años ochenta, predom inan tasas reales muy elevadas (Cepal, 1998, cuadro IX. 14). Esto no es un resultado intrínseco del m erca­ do, sino más bien de la manera de efectuar las reform as financieras. Tasas muy altas de interés real, un mercado cortoplacista y acceso limitado de la PYME e incluso de em presas grandes, constituyen un verdadero obstáculo para el desarrollo productivo. Esto indica que las reform as financieras han sido muy defi­ cientes, propensas a carteras riesgosas"1y a tasas de interés “fuera de línea” . Hay que

10.

P a ra d ó jic a m e n te . la c a rte ra h a re s a lla d o r ie s g o s a a p e s a r d e l b a jo a c c e s o d e Ja i'VMi.. E l o rig e n d el p r o b le m a re s id e en a b u n d a n c ia d e c ré d ito s re la c io n a d o s , ta sa s d e in te ré s e x c e s iv a s y s e le c c ió n a d v e rs a d e p r e s ta ta r io s , e in e s ta b ilid a d d e la d e m a n d a a g re g a d a (C e p a l. 1 9 98. c a p . X I 1; y H e ld . 1 994).

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y h n a n z a s

154

h a c e r u n g ra n e s fu e rz o p a ra r e fo rm a r la s re fo rm a s , y d e e s te m o d o c re a r, re p lic a r o s im u la r lo s m e r c a d o s d e la r g o p la z o p a r a la

pym e,

la t e c n o lo g ía y e l c a p ita l h u m a n o .

Es preciso cautelar que el ingreso de fondos externos se dirija hacia la inversión productiva; las filtraciones excesivas hacia la inversión puram ente bursátil y el con­ sumo im portado conducen a burbujas y desequilibrios insostenibles. Que las exportaciones crezcan rápido no es garantía de sostenibilidad. Un aum en­ to persistente de las im portaciones a m ayor velocidad que las exportaciones debe ser causa de preocupación, y debe corregirse oportunam ente; así se evitará una acum ula­ ción de deuda y otros pasivos externos que resulten insostenibles. La apertura indiscrim inada de la cuenta de capitales en las econom ías em ergentes puede ser m uy perjudicial para el desarrollo productivo y para el bienestar de la m ayoría de la gente. La inestabilidad cam biaria y m acroeconôm ica, habitualm ente asociada a una apertura irrestricta, es siempre muy costosa para los sectores produc­ tivos y para la equidad. Sin embargo, hemos visto que una regulación de los flujos de capitales eficaz y eficiente es perfectam ente posible; Chile y C olom bia lo han de­ mostrado en los años recientes (cap. V; y Lolkers-Landau, et al., 1995). La aplica­ ción de adecuadas políticas cambiarias y m onetarias y una supervisión prudencial estricta del sistem a financiero es un paso esencial, aunque obviam ente insuficiente. Para una gestión m acroeconôm ica eficaz, se requiere una regulación eficiente del m ovim iento de capitales y un m anejo estabilizador de la dem anda agregada. En estos ámbitos ha habido avances interesantes en varios países de la región, particularm ente en Chile y C olom bia (Cepal, 1998, cap. XI). Por último, para generar un desarrollo económ ico y social sostenible, además, se requiere fom entar eficazm ente la inversión en la gente. Un m anejo m acroeconôm ico y de los flujos de capital pragm ático facilita esa tarea. Educación, salud, capacitación laboral son ingredientes ineludibles, tal com o lo dem uestran los planteam ientos de la Cepal sobre transform ación productiva con equidad. Los procesos de ajuste deben evitar sacrificar tales inversiones, pues son esenciales para construir un m ejor futuro de crecim iento con equidad. Subsisten, sin embargo, deficiencias m esoeconóm icas que obstaculizan las acciones microeconómicas. La inversión en infraestructura se ha debilitado y perm anece relativamente deprimida. Los segm entos de largo plazo del m ercado de capitales son m enguados. Los esfuerzos de calificación laboral son m uy escasos y, frecuentem ente, anticuados. En fin, con frecuencia, los ajustes m acroeconôm icos, de calidad deficiente y escaso pragm atism o, han sacrificado equilibrios que son sum am ente im portantes a largo plazo, com o el de una cuenta corriente equilibrada y un tipo de cam bio com petitivo, y han reprim ido la acción m esoeconóm ica. Su resultado tiende a ser una com binación de equilibrios no sostenibles y de crecim iento limitado.

Capítulo VII Logros

m a c r o e c o n ô m ic o s e n l a t r a n s ic ió n

DEMOCRÁTICA EN CHILE*

In t r o d u c c ió n

Chile se convirtió en la econom ía más vigorosa de Latinoam érica en los años noven­ ta. Los in d icad o res m acro eco n ô m ico s clave e v id en c ian una m ejo ría n otoria, prom ediando un crecim iento de 7% en ese período. La aceleración en la tasa de crecim iento del p i b estuvo asociada a un aum ento en los coeficientes de ahorro e inversión; con una reducción en la inflación y la tasa de desempleo, y con un fortale­ cim iento de la posición externa, reduciéndose así su vulnerabilidad ante shocks, los que han constituido en el pasado la fuente principal de inestabilidad m acroeconôm ica. C om o resultado de este desem peño económ ico, Chile ha atraído gran interés in­ ternacional y ha llevado a que se le m encione frecuentem ente com o ejem plo de m o­ delo de restructuración, liberalización y estabilización para otros países de la región y para las econom ías en transición de Europa del Este. Eíl interés internacional en la econom ía chilena se vió reforzado a partir de 1990, cuando Chile emergió, después de 16 años de régim en autoritario, con una transición a la dem ocracia, que a diferen­ cia del pasado ha privilegiado los consensos por sobre la confrontación, en la organi­ zación de su econom ía y sociedad. Las dos adm inistraciones dem ocráticas de este decenio, con el apoyo de distintos sectores sociales y políticos, han puesto énfasis en una estrategia de desarrollo de m ediano plazo basada en la expansión de las exportaciones y en el logro de equili­ brios m acroeconôm icos sostenibles: y han dado prioridad a la tarea de reducir los altos índices de pobreza y de m ejorar la distribución del ingreso; ambos, requisitos esenciales para alcanzar un desarrollo integral. Se ha intentado derivar varias lecciones de política de este experim ento de restruc­ turación, liberalización y estabilización económica, y realizar un balance sobre su grado de éxito. La convicción observada últim am ente de que el m odelo chileno re-

C o a u to r R aú l L a b á n . P u b lic a d o en C . P i/a r r o . ! ). R a c / \ n sk i v J. V ia) te d s .i. P o lític a s e c o n ó m ic a s v s o c ia le s en e l ( 'h ile ¡le m o c r á lic o . C ie p la n /U n ic e L I -a is

S .u iiiag o .

M a c r o e c o n o m ia , c o m e rc io y h n a n z a s

156

sulta ser un paradigm a en reforma económ ica es algo sorprendente. De hecho, varias de las reformas fueron implementadas en los setenta, con enormes costos tangibles por un prolongado tiem po, e incluso, a m ediados de los años ochenta, las evaluacio­ nes de esta experiencia parecían concluir que había fallado en alcanzar sus objetivos centrales (Edwards y Cox-Edwards, 1987; Foxley, 1983). Asim ism o, existe abundante evidencia de que este proceso estuvo asociado a im ­ portantes costos en bienestar, los cuales repercutieron de forma desproporcionada sobre los sectores más pobres de la población, aumentando, con ello, los niveles de pobreza y em peorando notablem ente la distribución del ingreso en los setenta y en los ochenta. La evidencia, también, sugiere que se com etieron graves errores de po­ lítica económ ica y social, los que aumentaron artificialm ente la duración y m agnitud del período de ajuste y los costos en bienestar asociados a éste. Aún existe controversia en torno a la pregunta de por qué el período de ajuste fue tan profundo y duradero. Evidentem ente, hay m aneras muy diversas de efectuar re­ formas, e ignorar esta diversidad puede resultar muy costoso. De hecho, el régimen de Pinochet incluye dos subperíodos bastante diferentes (ver Ffrench-Davis, 2004). Luego, a partir de 1990, se inicia un tercer subperíodo en el que se introdujeron significativas reformas a las reformas en las políticas m acroeconôm icas y sociales. Nuestro planteam iento es que induce profundam ente al error propugnar “reform as com o en C hile’’, sin efectuar una clara dem arcación entre los tres subperíodos. Chile ha avanzado significativam ente en com pletar su proceso de transform ación y estabilización m acroeconôm ica en los años noventa, a la vez que ha progresado en restablecer un sistem a democrático; no obstante, enfrenta hoy variados desafíos en el cam po económ ico-social y político, que se deben superar para alcanzar un estado de desarro llo sostenible. Este capítulo presenta los logros alcanzados en m ateria m acroeconôm ica en Chile durante el gobierno del presidente Aylwin (1990-94) y los inicios del período del presidente Frei y los principales desafíos que se enfrentan.

1.

C

o n d ic io n e s in ic ia l e s ; la

h e r e n c ia d el r é g im e n m il it a r

, 1973-89'

a. Los cam bios radicales de los setenta Inm ediatam ente después del golpe de estado en septiem bre de 1973, Chile com enzó su transición a una econom ía de libre m ercado im plem entando una serie de reformas económ icas e institucionales de im portancia para alcanzar dos objetivos inm ediatos (estabilización y privatización) y uno más gradual (liberalización de mercados).

1.

P a ra u n a n á lis is m á s d e ta lla d o d el d e s e m p e ñ o e c o n ó m ic o d u ra n te el ré g im e n m ilita r, e n tre o tro s , ve r F fre n c h D a v is (2 0 0 4 ); F o n ta in e (1 9 8 9 ); y M c lle r (1 9 9 1 ). P a ra u n a in te r e s a n te in te r p r e ta c ió n d e la e c o n o m ía p o lític a d e trá s d e l p ro c e s o c h ile n o d e re s tru c tu ra c ió n , v e r V e la s e n ( 1994).

L o g r o s m a c r o l c o n o m k o s l n l a i ' r a n s i c i o n d i - m o c r a u c a l n C h il l

157

Durante los años setenta, el esfuerzo de estabilización se concentró en distintos objetivos: la corrección de distorsiones en los m ercados de bienes, inducida por ex­ ceso de intervención estatal, y de los desequilibrios fiscales; la reducción del déficit externo resultante de un severo shock de térm inos de intercam bio (1974-75), y el control de la inflación, llegando a fijar el tipo de cam bio nominal en 1979, sin que con esto la inflación convergiera rápidam ente a niveles internacionales, debido a una am plia indexación de los precios nom inales y a un exceso de gasto agregado sobre producto. Como resultado, se produjo una fuerte apreciación del tipo de cam bio real y. con esto, una im portante pérdida de com petitividad del sector transadle (FfrenchDavis, 2004, cap. III). En 1974-78, com o parte del program a de restructuración del sector público, se privatizó la casi totalidad de los activos que habían sido transferidos al Estado duran­ te la Unidad Popular (1970-73). En 1980. sólo 43 (incluyendo un banco com ercial), de más de 500 em presas bajo control estatal en el gobierno del presidente Allende, quedaban en manos del sector público. Las fallas fundam entales de este proceso fueron la rapidez y poca transparencia con la cual se llevó a cabo, la escasa atención que se prestó a sus efectos sobre la com petencia y a la falta de un marco regulatorio adecuado. Se liberalizó, a fines de 1973. gran parte de los num erosos precios bajo control; se desregularon abruptam ente los m ercados financieros internos en 1975, y se inició un program a intenso de reform a com ercial (ver cap. III). Hacia fines de los años setenta, la liberalización se extendió a las finanzas internacionales. En estas áreas la autori­ dad tam poco dio im portancia a la necesidad de contar con un marco regulatorio ade­ cuado y con las m edidas necesarias de supervisión prudencial. En los años setenta el desem peño económ ico experim entó fluctuaciones notables. Com o resultado de la im plem entación del program a de ajuste estructural y estabili­ zación m acroeconôm ica, acom pañado por un severo shock de términos de intercam ­ bio, la econom ía experim entó una fuerte contracción durante 1974-75, con una caída de 13% en el producto ( 1975); un aum ento de la tasa de desem pleo a 2097 (1975-76), y una abrupta caída del 19% en salarios reales (1974-75). D ebido a que esta recesión fue seguida por varios años de expansión económ ica acelerada -c o n un aum ento prom edio del p i b de 7,5% en 1977-81 (o 6,7% en las cifras revisadas por M arcel y M eller, 1986)-, se llegó a proclam ar, de forma prem a­ tura, el éxito del program a económ ico del gobierno militar, a pesar del alto nivel en el cual se m antuvo la tasa de desem pleo -c o n un prom edio de 18% de la fuerza laboral ( 1976-81 ), com parado a una cifra m enor al 6% para los años sesenta-, de que el salario real era en prom edio un l c/c inferior durante 1980-81 que el nivel alcanzado en 1970, de un déficit en cuenta corriente de 17% del p i b en 1981, de una reducción fuerte del ahorro nacional y de una tasa prom edio baja de inversión. Cabe destacar que el desequilibrio externo coexistió con un significativo superávit fiscal hasta 1981.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

158

b.

De la crisis a la recuperación económ ica en los ochenta

Esta euforia terminó abruptamente en 1982, con el colapso de la economía como res­ puesta a una acumulación insostenible de deuda externa y a varios shocks de magnitud: la desaparición del financiamiento extem o voluntario; la fuerte caída de los términos de intercambio; y el aumento significativo en las tasas de interés internacionales. Sin em bargo, esta situación fue agravada por errores serios de conducción de política económ ica, que incluyeron: la m antención de un tipo de cam bio fijo junto a la indexación salarial generalizada (tanto legal o inform al) al 100% de la inflación oficial pasada;2 la rápida liberalización de los m ercados financieros internos, sin contar con un m arco regulatorio y m edidas de precaución adecuadas; la apertura radical de la cuenta de capitales durante el “boom ”, y la convicción de que, a través del m eca­ nism o de ajuste automático, el m ercado generaría un ajuste inm ediato de la econo­ mía a la nueva realidad recesiva (Meller, 1991). Durante 1982-83, la autoridad enfrentó la crisis externa con una política de con­ tracción del gasto, para reducir la brecha gasto-producto, y con una devaluación del tipo de cam bio en junio de 1982, sin una clara definición de la política cam biaria a seguir a futuro. Chile experim entó, entonces, la peor crisis económ ica desde los treinta y la m ayor caída del p i b en Am érica Latina en 1982, con una reducción acum ulada del 16% en 1982-83; un aumento de la tasa de desem pleo a 30% (incluyendo los program as de em pleo de em ergencia), y una caída en el salario real de 11 % entre 1981 y 1983. En respuesta al ajuste, el desequilibrio externo se redujo, principalm en­ te a través de una contracción de las im portaciones a la m itad de su nivel de 1981, sin una respuesta aún significativa de las exportaciones al program a de ajuste. Para ajustar el gasto a la producción interna, en 1984 se devaluó nuevam ente el peso y se aum entó en dos tramos, de 10% a 35%, el arancel uniform e a las im porta­ ciones. D esde 1985, se im plem ento una política m acroeconôm ica más pragmática, orientada a la expansión de las exportaciones no tradicionales; al aum ento del ahorro interno, y al fortalecim iento del sector financiero y corporativo. De hecho, hubo un reconocim iento de fallas o limitaciones de algunos m ercados clave, com o el de ex­ portaciones y el financiero. Para inducir un aum ento en el volum en y diversificación de las exportaciones, se im plementaron varias medidas: mejora en com petitividad del sector transable, a través de una serie de devaluaciones estim uladas por la aguda restricción del financiam iento externo, junto a un gasto restrictivo, seguida por la estabilización del tipo de cambio real en un “nivel com petitivo” ; reducciones de los aranceles a las im portaciones desde 35% a 15%, aunque sin retornar al 10% vigente en 1979-82; y adopción de incentivos, incluyendo un sistem a de draw -back y uno de reintegro sim plificado del 10% para las exportaciones menores.

2.

H a s ta 1978 h u b o u n a s u b e s tim a c ió n s is te m á tic a d e l ipc o fic ia l (C o r tá z a r y M a rs h a ll, 1 9 8 0 ). E n p r o m e d io , la in fla c ió n m e d id a p o r el

ípc

o fic ia l e n el tr ie n io 1 9 7 6 -7 8 e q u iv a lió a s ó lo el 7 8 % d e la in f la c ió n real.

L o c .R O S

VI N C R O K O Í N O M I C O S I \

I..A I K W s l < I O N' D E M O C R A T I C A E \ C H IL L

Al tornarse restringido el íinancianiiento externo, era fundamental un aumento del ahono interno (que había descendido a un 1,6% del p ib en 1982) para financiar una mayor inversión. Para incentivar un mayor ahorro privado se implemento en 1984 una reforma tributaria. Se enfrentó el debilitamiento de las finanzas públicas3 implementando varias medidas, entre las cuales cabe mencionar la fijación de reajustes salariales del sector público por debajo de la inflación, y la reducción en varias categorías del gasto público, incluyendo las del área social. Com o resultado, el déficit fiscal pasó desde un 4,3% del p ib a una situación balanceada en 1988 (Corbo y Fischer, 1994). En cuanto a las em presas privadas no-financieras, a partir de 1982, la m ayoría de estas se vio afectada negativam ente por las altas tasas de interés reales, la contrac­ ción económica, y el efecto de la devaluación en el endeudam iento en m oneda ex ­ tranjera. Esto, junto a prácticas bancarias poco transparentes y un marco regulatorio perm isivo, sentó las bases para una crisis financiera de m agnitud en 1983, llevando al gobierno a intervenir varias em presas financieras con problem as, incluyendo los dos m ayores bancos com erciales privados. El gobierno reaccionó ante la crisis financiera con un program a de ayuda a ban­ cos y deudores locales, con un costo estim ado en 35% del p ib de 1986, el que incluía, entre otras m edidas, un tipo de cambio preferencial para deudas en dólares; líneas de crédito a tasas subsidiadas para el sector financiero, y la compra, por parte del Banco Central, de la cartera m orosa o vencida de los bancos con un com prom iso de éstos de recom pra. Posteriorm ente, se fortaleció muy significativam ente la regulación banca­ ria y los poderes de la Superintendencia de Bancos. A mediados de los años ochenta, una segunda ronda de privatizaciones se llevó a cabo, con 46 firmas -incluyendo instituciones financieras intervenidas- que fueron traspasadas al sector privado, de m anera muy rápida. A partir de 1986, la econom ía chilena experim entó varios años de fuerte recupe­ ración económ ica, acom pañada de una m ejoría en las cuentas externas. Ciertam ente, contribuyeron a este proceso la fuerte expansión de las exportaciones (más de 10% anual), la reducción en las tasas de interés internacionales, una m ejora notable en los términos de intercam bio desde fines de 1987, y una política más expansiva hacia fines de los ochenta por razones electorales. Esta expansión económ ica se logró con bajas tasas de inversión y se baso en la reactivación de la capacidad productiva subutilizada -gen erad a por la crisis de 1982-, la cual se estim a quedó plenam ente agotada en 1989 (M arian, 1992). Con todo, la expansión prom edio deí PIB fue com ­ parativam ente baja en 1974-89. alcanzando a m enos del 3% anual.4 Es notable com o

3.

Km o

sc

d e b ió ta m o a! c o s to fisca l d e !a re fo rm a a la s e g u rid a d s o c ia l la n z a d a e n 198 1 , c o m o a u n a a c tiv id a d

e c o n ó m ic a e im p o rta c io n e s d e p rim id a s 4

Si se u li li/ a n las c ifra s c o rre g id a s d e M aree! > M e lle r ( 1 9 86). el a u m e n to p r o m e d io d el

PIB

e n tre 1 9 7 4 y 1981 fu e

d e 2.0/ 1 an u a !, C i Iras ¡e \ is a d a s p o r el B a n c o C e n tra l d a n ta m b ié n 2 .6 C e n tre 1981 y 1989. E n lo s a ñ o s se s e n ta , la e c o n o m ía c h ile n a c re c ió en p r o m e d io

4 .9 %

a n u a l.

160

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

el predom inio de visiones cortoplacistas en el m undo actual lleva a sobredim ensionar la significación de la situación coyuntural sin sopesar cuánto es simple recuperación de algunos indicadores y cuánto es sostenible. Otros indicadores muestran que la inflación promedio anual se redujo a 19,9% (aun­ que se elevó bruscamente a más de 30% a fines de 1989); que el sector público no financiero arrojó un excedente de 1% del P tB en 1989; que la tasa de desempleo cayó en forma persistente y los salarios reales se recuperaron parcialmente. Sin embargo, en 1989 los salarios todavía eran menores que el nivel alcanzado en 1981 y estaban por debajo aún del registrado en 1970. La distribución desigual del ingreso y los altos niveles de pobreza, los aún reducidos niveles de ahorro e inversión y la considerable vulnerabilidad a shocks externos (con la consiguiente inestabilidad macroeconômica) evidenciaban que, hacia fines del régimen militar, Chile estaba todavía lejos de alcan­ zar un crecimiento sostenido, estable y equitativo (Ffrench-Davis, 2004, cap. I).

c.

Balance social: distribución y pobreza en el régim en m ilitar

La evidencia indica que, hacia fines de los sesenta, Chile se encontraba entre los países con mayor desarrollo social y mejor situación distributiva de América Latina. Mientras algunos indicadores sociales siguieron mejorando durante el gobierno militar, otros se deterioraron y dieron un balance global negativo (Marcel y Solimano, 1994). El gobierno militar logró una m ejor focalización de algunos program as (por ejem ­ plo, el program a de cuidado de madres em barazadas y niños lactantes) en ciertos grupos objetivo. Asimismo, exhibió una m ejora en algunos índices, com o de m orta­ lidad general e infantil, analfabetism o y de expectativa de vida, a una velocidad superior a la de la tendencia mundial de estos indicadores (Cepal, 1999). Sin embargo, el desempeño en distribución del ingreso y consumo fue negativo tanto durante el proceso de restructuración y estabilización de los setenta, com o duran­ te la mayor parte del proceso de ajuste estructural de los ochenta. Esto no resulta sor­ prendente si consideramos las dos depresiones de magnitud que experim entó Chile durante este período y los dolorosos y prolongados ajustes que les siguieron. En ambos episodios, el desempleo aumentó y los salarios reales cayeron significativamente. Varias m edidas de distribución confirm an esta tendencia. El coeficiente de Gini aum entó desde 0,50 en 1970 a más de 0,54 en 1982-84. Cifras para Santiago, que abarcan el 40% de la población, indican que la participación en el consum o del quintil más alto subió desde 44,5% en 1969, a 51% en 1978, y a 54,9% en 1988. La partici­ pación de los dos quintiles más bajos cayó desde 19,4% en 1969 a sólo 12,6% en 1988, a pesar de la enérgica recuperación de la actividad económ ica en ese año. Más aún, se observa una importante caída en el gasto social per cápita en salud, vivienda y educación que promedió 20% entre 1970 y 1989 (Ffrench-Davis, 2004, cap. VII). Sólo aumentó el gasto en seguridad social, asociado al número de pensionados.

L o c h o s m a c ro h c o n o m ic o s en i

-\ t i u \ s k

iia

d e m o c r á t i c a f. n C h i u ;

161

Com o consecuencia de la inestabilidad m acroeconôm ica, de los costosos progra­ mas de ajuste y de las reform as económ icas mal definidas, la pobreza em peoró con­ siderablem ente en los años setenta y ochenta. En 1987 un 45% de la población vivía bajo la línea de pobreza. De este modo, el relativo éxito económ ico hacia fines de los años ochenta se obtuvo a costa de un considerable sacrificio por un largo período. De acuerdo con una encuesta del C entro de Estudios Públicos, los altos niveles de pobreza y bajos niveles de ingreso estaban entre las razones principales detrás de la opción “No" en el plebiscito de octubre de 1988, abriendo, así, el camino para las elecciones presidenciales y parlam entarias en diciem bre de 1989, con las cuales se retornó a un sistem a democrático.

2.

L

o g r o s e c o n ó m ic o s

d u r a n t e l a a d m in is t r a c ió n

a y l w in

En 1990, Chile inició su transición a la dem ocracia, heredando una econom ía que había com pletado gran parte de las reform as estructurales recom endadas por las ins­ tituciones financieras internacionales a los países de la región y a los en restructuración en Europa del Este. El gobierno del presidente Aylwin asum ió en marzo de 1990. Com o ya se m en­ cionó, la im plem entación del sistema económ ico vigente estuvo asociada a im por­ tantes costos sociales y a un deterioro m arcado en la distribución del ingreso. Asim ism o, la econom ía chilena se había expandido a tasas insostenibles a mediano plazo durante el período del plebiscito y de las elecciones presidenciales y parlam en­ tarias, agotando la capacidad instalada que aún se encontraba ociosa en 1987 y go­ zando de una m ejora notable pero también insostenible del precio mundial del cobre. De esta forma, inicialmente, la nueva adm inistración concentró sus esfuerzos en alcanzar tres objetivos centrales: a) estabilizar la econom ía después del “boom " elec­ toral de 1988-89; b) term inada recién la recuperación económica en 1989.5 lograr im prim ir un crecim iento más vigoroso y estable del p i b , lo que requería, entre otros esfuerzos, increm entar la tasa de inversión, aplicar un manejo macroeconôm ico que lograse equilibrios sostenibles y reducir la vulnerabilidad ante shocks externos, y c) en un marco de estabilidad m acroeconôm ica sostenible, dar respuesta a las demandas sociales más urgentes, permitiendo así que un m ayor sector de la población se bene­ ficiara del proceso de m odernización económ ica. Con esto se procuraba conciliar equilibrios m acrosociales y m acroeconôm icos, e instaurar una política económica que resultase legítim a en el nuevo marco democrático.

5.

S ó lo e n 1989

la

e c o n o m ía se s im ó e n

la

íro n le r a

e le

p ro d u c c ió n ,

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q u e e x p lic a p o r

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b ie n io 1 9 8 8 -8 9 . S e e s lim a q u e la c a p a c id a d p r o d u c i d a h a b ía a u m e n ta d o só lo l c/c en e s e m is m o b ie n io ; la b re c h a e n lr e a l / a e íe c liv a

y

p o te n c ia l d el

2 0 0 4 , c a p . I; M a r ia n . 1992).

pib

se

lo g ró c o n

un

m a y o r u so d e la c a p a c id a d d is p o n ib le ( F f r e n c h - D a v is ,

162

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y iïn a n z a s

El nuevo gobierno decidió evitar los cambios radicales en las políticas económ i­ cas vigentes y buscó “un cambio en continuidad”, rom piendo así con la tradición de varios gobiernos precedentes, caracterizada por su naturaleza refundacional. Para lograr este objetivo, el gobierno obtuvo el apoyo de los sindicatos e incorporó a los trabajadores en el proceso de toma de decisiones en el tem a macrosocial. Este fue dirigido a beneficiar a aquellos grupos más perjudicados por los efectos del largo período de ajuste en los años ochenta, incluyendo, entre otros, a los trabajadores afectos al salario m ínim o (el salario m ínimo real era un tercio m enor que el máxim o alcanzado en 1981), a los que perciben asignación fam iliar (la que había dism inuido 65% desde 1981); al trabajador prom edio (con un salario real m enor en un 5% al de 1981); a los pensionados del sector público (cuyas pensiones reales habían caído en un 10% desde 1984); a las familias en extrem a pobreza (cuyos subsidios se redujeron en térm inos reales un 50% desde 1981); y, en general, a los receptores del gasto social (que en educación, salud y vivienda había dism inuido un 20% per cápita).

a.

Dem andas sociales y los equilibrios m acroeconôm icos

Al asumir, el nuevo gobierno dem ocrático enfrentaba presiones de distintos grupos de interés. Sin embargo, com o lo dem uestra la experiencia de Argentina, Brasil y Perú, intentar atender de inmediato todas las dem andas que surgen con la restaura­ ción de la dem ocracia sólo genera beneficios de corto plazo a expensas de sacrificar la estabilidad m acroeconôm ica y, así, el crecim iento futuro y la equidad. Existía amplio consenso político en que una condición indispensable para reducir con persistencia los problemas sociales y la pobreza era a través del crecimiento soste­ nido, y en que negar el acceso a una parte importante de la población a los beneficios del crecimiento -aparte de consideraciones éticas- puede ser políticamente insosteni­ ble en democracia, creándose presiones para cambios reiterados en las políticas públi­ cas. Si así era percibido por los inversionistas, habría entonces una respuesta débil a los incentivos a la inversión, aun en presencia de fundamentos atractivos, hasta que al menos parte de la incertidumbre sobre la permanencia en el tiempo de las actuales condiciones se hubiera despejado. Esto, a su vez, posterga la inversión y progreso social, erosionando el apoyo político a la continuidad de las políticas implementadas. Se ha argum entado que la estabilidad y credibilidad en las políticas e institucio­ nes económ icas pueden ser más relevantes para estim ular la inversión productiva, que los incentivos tributarios y las bajas tasas de interés. Así, un costo importante asociado a la inestabilidad política es su impacto negativo sobre la acum ulación de capital físico, y con ello sobre el crecim iento económ ico (Dornbusch, 1989; Pindyck, 1991). En el m ism o sentido opera la inestabilidad m acroeconôm ica, que acorta el horizonte del evaluador de proyectos y reduce la rentabilidad esperada al generar una brecha entre productividad potencial y efectiva. Todo ello desalienta la inversión (cap. II; y Ffrench-Davis y Reisen, 1998; Servén y Solim ano, 1993).

L o g r o s m a c r o e c o n ô m ic o s e n l a t r a n s i c i ó n d e m o c r á t ic a e n C h il e

163

Por otra parte, el gobierno planteó que para lograr un crecim iento sosteníble era necesario, además, incrementai- progresivam ente la capacidad de la gente de generar ingresos y aum entar su productividad. De ahí la propuesta de “invertir en la gente” . Por ello, una parte significativa de la política pública se concen'ró, más que en m ejo­ rar ingresos m onetarios a corto plazo, en elevar el nivel educacional y la capacitación laboral y en intentar reflotar el deteriorado servicio nacional de salud.6 La nueva adm inistración enfrentó el conflicto potencial entre estabilidad m acroeco­ nôm ica y la necesidad de mayores recursos para ser destinados a los grupos de m eno­ res ingresos. Por una parte, cam bió la com posición del gasto público, aum entando la participación del gasto social en el presupuesto, y, por otra, buscó la aprobación de una reform a tributaria con el fin de increm entar el gasto social. Asimismo, el gobierno envió en 1990 al Congreso un proyecto de reform a laboral, que buscaba, entre otros objetivos, equilibrar los poderes de negociación del empleador y de los trabajadores, procurando darle m ayor legitimidad a la legislación laboral. Para la aprobación de ambas leyes hubo un acuerdo entre el gobierno, las organi­ zaciones laborales y em presariales y la mayoría de los partidos políticos (Cortázar, 1995). Sin em bargo, éstas y otras reform as acordadas en el Parlam ento fueron siem ­ pre de m enor alcance que las propuestas originales del gobierno. Un factor determ i­ nante fue la presencia de “senadores designados” , de acuerdo con la Constitución diseñada por Pinochet,7 que más que com pensó la m ayoría conseguida por los candi­ datos del gobierno en las elecciones parlam entarias de 1989 y 1993. La reform a laboral im plem entada en 1979 era am pliam ente resistida por las en­ tonces reprim idas organizaciones laborales. Las críticas a esta legislación se centra­ ban en que, más allá de restringir la organización sindical, concentraba el poder de negociación en el em pleador, restringía las negociaciones colectivas al nivel de la firm a y perm itía despidos arbitrarios.8 La nueva reform a laboral elim inó el derecho a despido sin expresión de causa, pero perm itió una causa general de “necesidad de la em presa” . La indem nización se m antuvo en un mes de salario por año de servicio en la firma, pero se aum entó el m áxim o de 5 a 1 1 m eses.7 La nueva legislación tam bién elim inó la prohibición de

(■>. P a ra m a y o re s d e ta lle s , v é a se A re lla n o < I 9 9 s i. E s te p la n te a m ie n to e s c o n s is te n te c o a lo q u e la C e p a l ( 1 9 9 2 ) h a d e n o m in a d o "u n e n fo q u e in te g ra d o p a ra u n a tra n s f o rm a c ió n p ro d u c tiv a c o n e q u id a d " . 7.

L o s s e n a d o re s d e s ig n a d o s to ta li/a n 9. J e un lotal d e 4 7 en a q u e lla é p o c a , y p e rm a n e c e n en el c a rg o p o r 8 añ o s. D e ello s. 4 son n o m in a d o s pop el C o n s e jo de S e g u rid a d N a c io n a l (d o n d e lo s m ie m b ro s d e las in s titu c io n e s a rm a d a s son m a y o ría ). 3 p o r la C o n e S u p re m a y 2 d ire e ia m e n tc p o r el p re s id e n te d e la R e p ú b lic a ( P in o c h e t h a s ta 1990).

S.

L o s tr a b a ja d o r e s p o d ía n s e r d e s p e d id o s sin c a u s a a lg u n a y s in d e r e c h o a r e c la m o , c o n u n a in d e m n iz a c ió n e x tr e m a d a m e n te b aja. L a ley e s ta b le c ía un p la z o m á x im o d e h u e lg a d e 6 0 d ía s, C u m p lid o e s te p e río d o , si la h u e lg a no h a b ía te rm in a d o , los c o n tr a to s

d e los

tra b a ja d o re s en h u e lg a e ra n a u to m á tic a m e n te c a n c e la d o s , p e rd ie n d o

c o n e llo , n o s ó lo su s tra b a jo s , s in o ta m b ié n su s in d e m n iz a c io n e s . 9,

I.a id e a e ra p ro p o rc io n a r a los iru b u jad o ic s d e s p e d id o s los re c u rso s n e c e sa rio s p a ra s o b re v iv ir d u ra n te el p erío d o p ro m e d io d e d e se m p le o , q u e era d e 8 m e se s en ese m o m e n to , d a d o q u e C h ile n o te n ía un seg u ro d e d e s e m p le o eficaz.

164

M a c r o e c o n o m ía , c o m e r c io y f i n a n z a s

form ar sindicatos, extendió los objetivos de las organizaciones laborales, aum entó la protección de los sindicatos y permitió el financiam iento de sus actividades. A sim is­ mo, elim inó la duración m áxim a de 60 días para las huelgas. En 1990, se logró también un acuerdo nacional tripartito, entre el gobierno, los representantes de los trabajadores sindicalizados y los de los empresarios, que permitió un aumento del salario mínimo real de 24% entre 1989 y 1993.10 En abril de 1991 se acordó que, después de esta fase de recuperación, cualquier aumento real a futuro del salario mínimo debía relacionarse a las ganancias en productividad laboral, y que se debería utilizar como criterio para su reajuste la inflación futura esperada en vez de la pasada." En estas negociaciones se acordó también aumentar la asignación familiar y el subsidio a familias en extrema pobreza, y aplicar un reajuste pendiente en la pensión mínima que se mantenía congelado desde su reducción en 1985. En 1990 había algún espacio para aumentos en salarios reales, pero algunos fac­ tores sugerían cautela en esta área.12 En particular, las estim aciones disponibles in­ dicaban que, hacia 1989, el país se estaba acercando a la frontera productiva, cerca del pleno em pleo de la capacidad productiva y, así, un aumento en la formación de capital era im prescindible para m antener bajo el desempleo, conciliando los ajustes de salarios con m ejoras en la productividad. Las críticas a esta reforma, provenientes más que nada de economistas relacionados con el régimen de Pinochet, predecían que el impacto negativo de la reforma laboral, junto al supuesto impacto negativo de la reform a tributaria sobre los incentivos para invertir, reducirían la formación de capital y con esto la capacidad de la economía de generar empleos productivos, con lo que aumentaría la tasa “natural” de desempleo. Como veremos adelante, ninguna de estas dos predicciones se dio en la práctica. Durante el gobierno del presidente Aylwin el salario real y el salario m ínim o real crecieron a tasas prom edio anual de 3,7% y 5,6%, respectivam ente; el em pleo au­ mentó 3,5% anual y la tasa de desem pleo bajó de 8% en 1989 a 6,5% en 1993. Por otro lado, la Ley de Presupuesto de 1993 contem pló un gasto social per cápita de 40% m ayor en térm inos reales que el presupuesto heredado del régim en de Pinochet para 1990. Com o resultado de esto, los niveles de pobreza se redujeron significa­ tivam ente, tal com o queda dem ostrado en las cifras para 1996, que m uestran un 23% en la población total, com parado con 39% en 1990 y 45% en 1987. Estos resultados estuvieron fuertemente influidos por el vigoroso crecimiento experi­ mentado en esta década. Además, el gasto social es altamente progresivo (con la excep-

!0 . S in e m b a rg o , el n iv e l a lc a n z a d o en 1993 e r a a ú n m e n o r q u e el d e 1981. 11. A u n c u a n d o el s a la r io m ín im o c u b ría s ó lo u n 129c d e la fu e r z a la b o ra l y lo s s a la rio s se d e te r m in a n p riv a d a m e n te , su r e a ju s te o p e r a c o m o u n a s e ñ a l d e las e x p e c ta tiv a s d e in fla c ió n d e l g o b ie rn o . 12. D e a c u e rd o c o n la e x p e rie n c ia d e o tro s p a ís e s d e la re g ió n , lo s a u m e n to s e n s a la rio s r e a le s q u e n o h a n v e n id o a c o m p a ñ a d o s p o r g a n a n c ia s e n p ro d u c tiv id a d h a n te n id o p o c a d u ra c ió n y h a n s id o s e g u id o s p o r f u c ile s c a íd a s en é s to s , in c lu s o a n iv e le s in fe rio re s q u e lo s in ic ia le s (D o rn b u s c h , 1989).

L íX I R O S M A C R O E C O N Ô M IC O S EN I A T R A N S IC IO N D E M O C R Á T IC A EN C H I T E

165

ción de las pensiones y la educación universitaria); alrededor de un 70% del gasto público en salud y educación beneficia al 40% más pobre. Por esto, la expansión del gasto en el gobierno de Aylwin contribuyó a reducir la pobreza y a invertir en la gente. Los datos sobre la distribución del ingreso son más incompletos y confusos. Con el apoyo de factores “exógenos" como el aumento del salario m ínimo real, subsidios monetarios y programas sociales, la distribución del ingreso había mejorado hacia 1992. Con esto parecía revertirse la tendencia regresiva del prolongado régimen anterior. Sin embargo, la información para 1994 y 1996 muestra avances significativos en la reduc­ ción de la pobreza, pero ciertos retrocesos parciales en la distribución del ingreso {véa­ se De Gregorio y Landerretche, 1998). Una hipótesis que trata de explicar este retroceso tiene tres componentes: hay una tendencia regresiva mundial (asociada a la naturaleza del cambio tecnológico predominante desde los años ochenta); el modelo heredado por el gobierno democrático chileno ofrece escasas oportunidades a los sectores más des­ poseídos, y aún estaba vigente la tendencia hacia la concentración del ingreso (recorde­ mos el deterioro en la distribución del consumo desde 1969 hasta 1978 y, luego, su profundización entre 1978 y 1988); finalmente, los cambios que se introdujeron desde 1990 y que se focalizan en la inversión en la gente, producirán la mayoría de sus efec­ tos positivos en la próxima generación de fuerza laboral. Sin embargo, es evidente que queda aún mucho por hacer para alcanzar una sociedad más equitativa y consistente con la imagen de país moderno y desarrollado que se desea proyectar.

b.

Conducción m acroeconôm ica durante el período 1990-94

i)

Política m onetaria y alta m ovilidad de capitales

La tasa de expansión acum ulada del producto de un 18% y de la dem anda agre­ gada de 22% durante el bienio 1988-89 era insostenible; de hecho, dada la m oderada tasa de inversión, estaba llevando a una aceleración en la tasa de inflación y al dete­ rioro de las cuentas externas. Hn efecto, durante 1989 las im portaciones crecieron en un 35% y en el últim o cuatrim estre de ese año la tasa anualizada de inflación superó un 30%, con una clara tendencia al alza. Así, incluso antes de que asum iera el nuevo gobierno, el Banco Central implemento una fuerte contracción m onetaria para controlar el gasto agregado y, a través de éste, las im portaciones y la inflación. La tasa de interés real de los papeles a 10 años del Banco Central se aum entó desde 6.9% a fines de 1989 a 9,7% al principio de 1990, lo que indujo a un cam bio en la com posición de las carteras de inversión, trasladándose gran cantidad de recursos financieros desde instrum entos de corto plazo a los de más largo plazo. Con lo que aum entó la tasa de interés real de corto plazo desde un 6% a principios de 1989 a un 13,3% en marzo de 1990, su nivel más alto desde 1981. Este ajuste se vio am pliam ente com plicado por el exceso de entrada de capitales que ha experim entado Chile, al igual que otras economías de la región, desde princi-

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

pio de los noventa (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995). La brecha entre tasas internas e internacionales de interés aum entó de form a significativa, lo que provocó una fuerte entrada de capitales especulativos de corto plazo, y una caída del tipo de cam bio desde el techo al piso de su banda de fluctuación de 10%, en la segunda mitad de 1990. Aún más, el Banco Central se vio en la necesidad de com prar fuertes sumas de dólares para defender el piso de la banda. El ajuste, que resultaba inevitable dado el desequilibrio m acroeconôm ico genera­ do en 1988-89, sirvió para detener enérgicam ente el rebrote inflacionario de la se­ gunda m itad de 1989 y el desequilibrio del sector externo. Con esto, también, la autoridad m onetaria dio una clara señal de que estaba dispuesta a com batir una eco­ nom ía sobreexpandida, y, de esa forma, lograr equilibrios m acroeconôm icos sostenibles. Además, el im pacto sobre otras variables económ icas -salarios reales, tasa de desem pleo e inversión- fue mucho m enor y se revirtió rápidam ente. Durante los cuatro años de gobierno del presidente Aylwin, la fuerte entrada de capi­ tales, tanto de corto como de mediano plazo, amenazaba con reducir en gran medida la capacidad de la autoridad para conducir su política monetaria de manera independiente a los acontecimientos externos, dado que se pretendía evitar fluctuaciones excesivas en el tipo de cambio real. La menor efectividad de la política monetaria -e s decir, la capacidad de fijar simultáneamente la tasa de interés y el tipo de cambio-, es especialmente compli­ cada cuando se cuenta con una política fiscal rígida en el corto plazo. La m antención de un tipo de cam bio real estable, debidam ente ajustado por los cam bios netos en la productividad, es esencial para alcanzar la estrategia de desarro­ llo de m ediano plazo que ha elegido seguir el país, basada en la expansión de las exportaciones y sustitución eficiente de importaciones. Existe abundante evidencia, tanto teórica com o empírica, que indica que una ines­ tabilidad excesiva del tipo de cam bio real tiene un im pacto depresivo sobre las ex­ portaciones (Caballero y Corbo, 1990; Díaz-Alejandro, 1975) y sobre la inversión productiva privada (Serven y Solimano, 1993). Se ha sugerido aislar (parcialm ente) al sector transable de los shocks m acroeconôm icos transitorios, dado el efecto más perm anente que éstos tienen sobre el sector transable. En esta misma línea, se ha sugerido que fluctuaciones excesivas en el tipo de cam bio real y/o en las tasas reales de interés causadas por los flujos de capital especulativo de corto plazo tienen un im pacto negativo sobre la inversión privada (Pindyck, 1991; Summers, 1988; Tobin, 1978) y sobre el crecim iento, recom endando así, algún tipo de intervención para evitar “exceso” de volatilidad en estas variables. Tanto la teoría com o la evidencia internacional indican que un proceso sostenido de desarrollo económ ico tiende a ser acompañado por una apreciación de la m oneda nacional (B alassa, 1981b; 1989). Esto, por supuesto, representa un m ovim iento equilibrador. De esta forma, puede resultar muy costoso intentar m antener el tipo de cam bio real sobre su nivel de equilibrio de “largo plazo” por un período m uy proion-

L o g r o s m a c r o e c o n ô m ic o s e n la t r a n s ic ió n d e m o c r á t ic a e n C h il e

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gado y no perm itir que éste refleje dichos cam bios estructurales. Por tanto, lo que se debe evitar son los cambios en la cotización de m ercado inducidos por shocks transi­ torios en los flujos. De esta forma, la autoridad económ ica enfrentó dos im portantes dilem as de polí­ tica, com o lo fuera expresado por el m ismo Banco Central. Por una parte, la necesi­ dad de diferenciar entre las presiones revaluatorias permanentes, resultantes del cambio de productividad registrado en Chile y de la superación de la crisis de la deuda, y las presiones coyunturales. Reconocidas las prim eras, se trató de evitar las segundas. Por otro lado, estaba el objetivo de defender la com petitividad del sector transable, lo que requiere que la tasa de interés interna no se desvíe “m ucho” de la internacional para evitar que una entrada m asiva de capitales de corto plazo aprecie el peso. Sin em bargo, el objetivo de defender la estabilidad m acroeconôm ica suele requerir tanto de una tasa real de interés sobre la tasa internacional (dada la relativa escasez en Chile del stock de capitales productivos) como de ajustes contracíclicos de la tasa real de interés (dependiendo de la etapa de los ciclos económ icos internos), que per­ m itan una evolución equilibrada entre dem anda agregada y el producto potencial. Com o se pudo observar durante gran parte de este período, reconciliar estos dos objetivos de política no es una tarea fácil, principalm ente dada la gran baja en las tasas internacionales de interés -e n particular, la de Estados Unidos durante 1990 y 1993-, la reducción en el premio de riesgo exigido por inversionistas para invertir en Chile, y la m ayor integración financiera internacional. Para intentar reconciliar estos dos objetivos, en presencia de una entrada masiva de capitales, la autoridad económica chilena implemento varias medidas, entre las que se pueden mencionar: sucesivas modificaciones de la regla cambiaria, que afectaron la tasa de interés de corto plazo e introdujeron “ruido” para los flujos especulativos; las operaciones de esterilización monetaria; la liberalización selectiva de la salida de capi­ tales; el encaje a los préstamos externos y sus posteriores modificaciones, y la exten­ sión de un impuesto, que anteriormente sólo gravaba los préstamos en moneda nacional, a los préstamos en moneda extranjera (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995). La ju stificació n para introducir varias de estas m edidas -c o n algunos costos m icroeconóm icos en distorsión y financieros- se basa en dos argum entos diferentes pero a la vez com plem entarios. Uno es la convicción de que una serie de factores transitorios (tanto de cuenta corriente com o de capitales) se escondían detrás de las presiones a la baja del tipo de cam bio real. Entre éstos, cabe mencionar, tasas reales de interés insosteniblem ente altas en Chile y anorm alm ente bajas en Estados Unidos durante 1990-93; un precio del cobre sobre el “norm al”, y un estím ulo a la entrada de capitales facilitado por las expectativas de persistentes aum entos de la m oneda local. El otro argum ento sostiene que cuando los oferentes extranjeros de fondos “des­ cubren un m ercado em ergente", tratan de llegar rápidam ente a un equilibrio en el stock de inversión deseada en el país receptor. Esto desencadena una entrada de

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

capitales, que pone en marcha una escalada en el precio de los activos, lo que incentiva el ingreso de más capitales, produciendo un sesgo hacia arriba en el stock de inver­ sión deseado por los ofertantes. Este proceso tiene dos rasgos muy negativos: tiende a superar la capacidad de absorción eficiente de fondos externos por parte de la eco­ nom ía nacional y, cuando se alcanza el (sesgado) stock deseado, se tiende a producir una salida de capitales, así com o expectativas de devaluación, com o parte de un m ovim iento equilibrador en la dirección opuesta a la vigente hasta entonces (véanse los capítulos V y VI; Urrutia, 1996; Zahler, 1998). Desde 1983, el tipo de cambio estaba amarrado al dólar dentro de una banda de fluctuación, cuya am plitud alcanzó un ±5% en junio de 1989 y cuyo centro se ajusta­ ba (generalm ente) de forma mensual por la diferencia entre la inflación interna e internacional. Así, esta política buscaba m antener un tipo de cam bio real com petiti­ vo y, a la vez, dar algún espacio para la política m onetaria. Durante 1990, el tipo de cam bio alcanzó el piso de esta banda y el Banco Central sólo pudo defenderlo con fuertes intervenciones. Después de una elevada acumulación de reservas durante 1990 y 1991, la banda fue am pliada a ±10% en enero de 1992, convergiendo rápidam ente el tipo de cam bio al nuevo piso. Con el propósito de desalentar los m ovimientos de capitales de corto plazo, a m ediados de 1992 se rem plazó el dólar com o el vínculo directo del tipo de cam bio oficial por una canasta de monedas (constituida por el dólar, el m arco alem án y el yen) com o nuevo tipo de cambio de referencia. Estas m edidas han tenido com o obje­ tivos hacer menos rentable el arbitraje de tasas de interés entre el dólar y el peso e introducir m ayor incertidum bre cam biaría a operaciones financieras de corto plazo, dada la inestabilidad cotidiana entre las cotizaciones internacionales de esas tres m onedas. En cam bio, la sustitución del dólar por una canasta de m onedas le dio m ayor estabilidad prom edio a los valores en pesos de los retornos de exportaciones. En efecto, a diferencia de las operaciones financieras que se denom inan principal­ mente en dólares, el intercam bio com ercial está bastante más diversificado geográ­ ficamente, y, en la práctica, opera con una canasta diversificada de monedas. Con el objetivo de reducir el ingreso de capitales volátiles y hacer espacio para la política m onetaria, en junio de 1991, el Banco Central impuso un encaje no rem une­ rado del 20% a los préstam os en m oneda extranjera y extendió a éstos el im puesto de timbre y estam pillas de 1,2%, el que anteriorm ente sólo gravaba los préstam os en m oneda nacional. Estas medidas afectaban a todos los créditos, independientem ente de sus plazos y condiciones, pero sólo durante su prim er año. En enero de 1992, se extendió el encaje a los depósitos en m oneda extranjera, y en mayo de ese año se aum entó a un 30%, cuando volvieron a bajar las tasas de interés en Estados Unidos y en Chile había poco espacio para una nueva reducción de tasas internas. Luego, en 1995, el encaje se extendió a los ingresos de capitales para la com pra de acciones en la bolsa local ( a d r s secundarios).

I.O C Ik O S M .'U 'R O L C O S O M IC 'O S EN LA

I KAVNK ION D E M O C R A T IC A EN C H I L E

169

En Larraín, Labán y Chum accro (1997) se intenta estim ar el im pacto que sobre los capitales de corto plazo tuvieron estas m edidas. Se encuentra que las restriccio­ nes vía precios (encaje) a los flu jos de capital de corto plazo tienen un efecto disuasivo en su volumen, m ientras que los flujos de largo plazo reaccionan a fundam entos de largo plazo y no son sensibles a condiciones de arbitraje de corto plazo. Agosin (1998), en una am plia y actualizada investigación, llega a resultados consistentes con el estudio anterior; además, encuentra que la regulación a los flujos ha contribui­ do a la estabilidad m acroeconôm ica, lo que ha sido determ inante en el fuerte aum en­ to de la tasa de inversión desde 1992. Las autoridades han m antenido controles sobre el ingreso de flujos, pero han sua­ vizado los controles sobre la salida de capitales. De hecho, una serie de m edidas se llevaron a cabo para aum entar de forma selectiva y gradual la salida de capitales, aprovechando la posición sólida alcanzada en su cuenta de capitales y un déficit m anejable en cuenta corriente. Pero, com o lo ha argum entado W illiam son (1992) y dem ostrado form alm ente Labán v Larraín (1997), una m ayor apertura a la salida de capitales puede, de hecho, incentivar una entrada neta de capitales, com o ocurrió en Inglaterra en 1979 y en Yugoslavia en 1990. Así, sobre la base de estos resultados teóricos y em píricos, una m ayor apertura a la salida de capitales puede ser una m edi­ da incorrecta de política para defender la com petitividad del sector exportador frente a una entrada m asiva de capitales especulativos de corto plazo. Aun así, flexibilizar la salida de algunos tipos de capitales debe potencialmente generar un aumento en el egreso de fondos. Entre estas medidas podemos mencionar; flexibilizar las restricciones para que inversionistas chilenos puedan invertir en el exte­ rior o permitir, de forma anticipada, la repatriación de capital y utilidades de las inver­ siones realizadas a través de operaciones de conversión de deuda en el pasado. Las políticas tuvieron éxito en el sentido de reducir la entrada de capitales de corto plazo y volátiles (Agosin y Lfrench-Davis, 2001). Pero la inversión extranjera directa (tanto el capital de riesgo exento del encaje, com o los créditos asociados afectos al encaje) aum entó significativam ente. El volumen de la i e d fue estim ulado por el atractivo de la econom ía chilena, debido a su riqueza en recursos naturales y la entrega casi gratuita de su renta económ ica a los inversionistas (falencia que dem an­ da una corrección), a la mejor calidad de las políticas m acroeconôm icas, y a la per­ cepción positiva de la transición a la dem ocracia. Con el elevado nivel de flujos de ie d se generó un am plio excedente en la cuenta de capital, m ayor que el déficit en cuenta corriente. Para evitar el impacto que las fuertes compras de reservas internacionales podrían ocasionar sobre la emisión, y luego sobre la demanda agregada, el déficit en cuenta co­ ntente y/o la inflación, el Banco Central decidió esterilizarlas a través de operaciones de mercado abierto. Esto complicó su posición patrimonial, al colocar sus activos (reservas) a bajas tasas de interés externas y sus pasivos (bonos) a tasas más altas en pesos.

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M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

Es evidente que la esterilización tiende a m antener la diferencial de tasas de inte­ rés. Pero esto, más que ser un problema, contribuye al objetivo del equilibrio m acro­ econômico. El espacio resultante para la política monetaria, acrecentado con el manejo de los flujos de capital de corto plazo, perm ite que la dem anda agregada se m antenga alineada con el p i b potencial. Sin em bargo, a pesar de todas estas medidas, la autoridad no pudo evitar una revaluación real de la m oneda de 6% en 1991 y 8% en 1992. La m enor revaluación alcanzada en 1993 (0,8%) puede deberse en parte al efecto rezagado de estas m edi­ das, pero tam bién es un reflejo de otras variables, com o una variación negativa en los térm inos de intercam bio y la prolongada recesión mundial. De form a adicional, a partir de 1994, las tasas de interés en Estados Unidos se han recuperado, justificando la percepción de que una parte de los factores que presionaban por una apreciación cam biaria era de carácter transitorio. El conjunto de políticas, en particular las que afectan el ingreso de capitales de corto plazo, contribuyó a que los pasivos externos más volátiles no creciesen en exceso. De este modo, las autoridades económ icas chilenas, a través de su esfuerzo para concebir una alternativa al enfoque neoliberal -co m o lo dem ostraría la crisis m exicana en 1995-, contribuyeron en form a significativa a la estabilidad m acroeconô­ m ica, a la estrategia exportadora y al crecim iento en general (D ornbusch, 1997; Ffrench-D avis y Reisen, 1998; Stiglitz, 1998b).

ii) Política fiscal disciplinada El m anejo de la política fiscal ha sido altam ente responsable durante este período, en particular, si es que se le com para con otras experiencias de transición política en la región. La nueva adm inistración ha sido capaz de aum entar de form a significativa el gasto social y, a la vez, generar un superávit para el sector público no financiero consolidado en cada uno de los años de su período presidencial. Los ingresos fiscales aum entaron significativam ente entre 1990 y 1993, com o resultado de la reform a tributaria de 1990, de una fuerte expansión de la actividad económ ica y de las im portaciones, de un precio del cobre más alto de lo esperado, y de una reducción en la evasión tributaria. Esto, junto a una reducción en las tasas de interés m undiales, perm itió al gobierno aum entar el gasto público y , en particular, el social y , a la vez, elevar el ahorro del sector público no financiero a casi 5% del p ib (cuadro VII. 1).13 Este coeficiente de ahorro se com para favorablem ente con un pro­

13. A d ic io n a lm e n te , e l s e c to r fis c a l g e n e ró f in a n c ia m ie n to p a ra c u b r ir e l d é f ic it d e l s is te m a p ú b lic o d e s e g u rid a d s o c ia l. B a jo la re fo rm a d e s e g u rid a d s o c ia l, el s e c to r p ú b lic o c o n tin u ó p a g a n d o la s p e n s io n e s v ig e n te s y s e h iz o c a rg o d e fin a n c ia r p a rte d e la s n u e v a s , m ie n tr a s q u e lo s in g re s o s f u e r o n tr a s p a s a d o s al s is te m a p riv a d o . L a s c ifra s n o c o n s id e ra n e l d é f ic it c u a s i-fis c a l d e l B a n c o C e n tra l, q u e f u e c a u s a d o in ic ia lm e n te p o r la in te r v e n c ió n d e l

L o g r o s m a c r o e c o n ô m ic o s e n l a t r a n s i c i ó n d e m o c r á t ic a e n C h il e

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medio de 2% durante los años ochenta. Este m ayor ahorro no sólo financió la inver­ sión pública, sino que generó en los cuatro años un superávit prom edio de 1,5% del p i b . Asimismo, al com parar la ley de presupuesto heredada del régim en m ilitar con la de 1993, el gasto social y la inversión del gobierno central aum entaron en un 43% y 36% en térm inos reales, respectivam ente, con lo que la indebida represión de estos gastos se había m oderado a fines del período. Com o ya se ha dicho, la reforma tributaria de 1990 tenía com o objetivo central increm entar los recursos destinados al gasto social sin hacer peligrar el equilibrio de las finanzas públicas, en un contexto de im portantes dem andas sociales que habían sido postergadas por largo tiempo. La reform a efectivam ente aprobada por el C on­ greso representaba alrededor de la m itad de los ingresos propuestos por el gobierno. Hay que recordar que el gobierno tenía am plia m ayoría en las encuestas y en las elecciones parlam entarias, pero m inoría en el Senado debido a varios senadores de­ signados según la Constitución diseñada por el régim en de Pinochet, bajo la cual se ha efectuado la transición a la dem ocracia. Se estim a que esta reform a tributaria perm itió un aum ento en los ingresos fiscales de 2 % del p ib (generado, por partes iguales, por aum entos en el i v a e im puestos a las utilidades). Los recursos adicionales fueron utilizados por el gobierno en programas sociales. Un nuevo acuerdo político en 1993 perm itió que varias de las m odificacio­ nes previam ente transitorias, fueran aprobadas por un período más prolongado. La evidencia posterior rechaza la predicción de algunos críticos a la reform a, quienes argum entaban que ésta tendría un im pacto negativo sobre la inversión productiva privada. Después de una caída en 1991 -atribuible al efecto rezagado del ajuste de 1990-, ésta volvió a increm entarse en 1992 y, desde 1993, alcanzó niveles sin prece­ dentes. En 1994-97 esta tasa superó por 9 puntos la de 1974-89, siendo la principal variable explicativa detrás del notable aum ento de la tasa de crecim iento del p i b , desde una inferior a 3% a otra superior al 7%. Hay varias razones para pensar que este aum ento en im puestos pueda haber teni­ do un im pacto positivo sobre la inversión privada: a) el aumento fue m oderado y aún deja a Chile con una de las m enores tasas corporativas del mundo; b) el gobierno se com prom etió a no elevar nuevam ente las tasas de im puestos durante su mandato; c) un aum ento en el gasto en educación, alim entación y salud, tam bién es una forma de inversión a mediano plazo en capital humano, recurso que se había convertido en una lim itante muy im portante al crecim iento económico, y d) el m ayor gasto social, si es m anejado en form a eficiente, permite una m ayor equidad y que un núm ero más ele­ vado de la población se beneficie del proceso de crecim iento, y con ello, fortalezca la base de apoyo popular a las políticas económ icas implementadas.

g o b ie r n o p u ra p r e v e n ir u n a q u ie b ra m a s iv a d el s is te m a fin a n c ie r o n a c io n a l e n 1 9 8 3 . v a u m e n ta d o lu e g o c o n la s im p o r ta n te s p é r d id a s o p e r a tiv a s d e la e s te riliz a c ió n p a ra a te n u a r la c a íd a d el tip o d e c a m b io real.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e rc io

172

y f in a n z a s

Tam bién se argum entaba que el aum ento en el impuesto al valor agregado ( i v a ) , incluido en esta reforma, tendría un efecto regresivo pues las familias de menores ingresos consum en un porcentaje más alto de su ingreso. Sin embargo, una com para­ ción coherente también debe considerar que los m ayores recursos serían transferidos principalm ente a estas familias a través del aum ento del gasto social que esta reform a permite. El efecto neto resulta evidentemente progresivo.

iii) Desempeño macroeconômico: 1990-94 El aum ento de tasas de interés durante 1990 tuvo un im pacto contractivo de m agni­ tud sobre el producto, el cual después de haberse expandido a una tasa del 10,6% el año anterior, creció sólo un 3,7% en 1990. Sin embargo, la tasa de inflación alcanzó 27% en 1990, la cual estuvo fuertem ente influida por la guerra del Golfo y el aum en­ to del precio del petróleo, así com o tam bién por los efectos inerciales asociados a la sobreexpansión de la actividad económ ica durante 1988-89 y al consiguiente rebrote inflacionario. Después de altas tasas durante septiem bre y octubre de 1990,14 la tasa de inflación se redujo en form a considerable en los últim os dos m eses de ese año, alcanzando un 19% en 1991. Esta rápida desaceleración inflacionaria tomó por sorpresa a gran parte de los espe­ cialistas. Éstos, utilizando distintos modelos de inflación y la experiencia sobre su comportamiento en el pasado, y considerando el alto grado de indexación de nuestra economía -e n la cual el efecto de los shocks tiende a perdurar en el tiem po-, anticipa­ ron una reducción mucho más gradual en la inflación. Incluso, algunos proyectaban una tasa de inflación en tom o al 40% para gran parte de 1991, y recomendaban tomar medidas drásticas para enfrentar este shock de precios extemos. La baja capacidad que tuvieron los modelos y especialistas para predecir tan rápida desaceleración es difícil de comprender, si es que no se introduce al análisis el impacto en credibilidad que tuvo el anuncio por parte de la autoridad de su firme intención de combatir con energía este rebrote inflacionario y su compromiso con la mantención de los equilibrios macroeconô­ micos. Contribuyeron a hacer creíble este anuncio el decidido program a de ajuste implementado a principios de 1990, y el compromiso adquirido por el gobierno y los parlamentarios de reducir en un 5% el gasto público no social. Durante 1990-93, el crecimiento del p i b alcanzó 7,7%. Además, si se compara el crecimiento alcanzado en este período con el de otros años de buen desempeño en los tres decenios precedentes (1966, 1971, 1981 y 1989), se podrá observar que, a diferen­ cia de las ocasiones anteriores, éste se ha dado en un contexto de equilibrio macroeconô­ mico, con una elevada inversión productiva, sin presiones inflacionarias o sobre las

14. L a la s a a n u a líz a d a d e in fla c ió n p a ra el le re e r trim e s tre d e 1 9 9 0 fu e d e 4 0 .1 % , c o m p a r a d a c o n 2 3 .y / r p a ra la p r im e ra m ita d d e 19 9 0 . E s ta c a y ó a b ru p ta m e n te en el ú liim o trim e s tr e a 2 2 .9 % .

L o g r o s m a c r o h c o n ó m k o s k x l a i r a x .s k io n d e m o c r á t i c a e n C h il e

173

cuentas externas de importancia y con una situación fiscal ordenada. Tanto en 1966 com o en 1991-93. esta fuerte expansión del producto se logró sin causar presiones de importancia sobre la tasa de inflación ni las cuentas externas, pero en 1966 el creci­ miento del p i b se sustentó en una fuerte expansión del gasto corriente del sector públi­ co, mientras que en 1991-93 éste fue impulsado por la expansión de las exportaciones y por la inversión productiva. En los otros tres episodios de fuerte expansión (1971, 1981 y 1989), se produjeron desequilibrios de importancia. En 1971 y 1989 se puso fuerte presión sobre la capacidad productiva interna con un im pacto inflacionario; en 1989 también se observó un importante aumento en el déficit de cuenta corriente, m ien­ tras que en 1981 se causó un desequilibrio extem o de magnitud equivalente a 17% del p i b . Después de cada uno de estos años de fuerte expansión, fue necesario llevar a cabo un programa de ajuste con importantes costos en bienestar. El im pacto del program a de ajuste sobre otras variables económicas fue menos severo y se revirtió rápidamente. De hecho, el nivel de la formación de capital fijo (en pesos de disminuyó levemente en 1990, y sufrió una caída adicional en 1991 (siendo, de todas maneras, la tercera tasa más elevada desde 1970). En gran medida la baja fue causada por el impacto rezagado del m enor crecimiento del producto en 1990 y por una actitud de espera cautelosa de los inversionistas, dada la irreversibilidad de la inversión. La inversión se recuperó rápidamente en 1992, alcanzando un nivel récord en 1993. Posteriormente, como recién se señaló, se han registrado coeficientes muy superiores a los de los dos decenios anteriores (cuadros VIL 1 y V II.2).16 Por otra parte, durante el prim er gobierno dem ocrático, la tasa de ahorro nacional alcanzó un prom edio de 22% (a precios corrientes), la más alta en los últim os tres decenios, y m ucho más elevada que el 16,4%? obtenido en 1985-89. Con esto se logró financiar cerca de un 90% de la inversión fija, com parada con sólo un 77% (sobre una m enor tasa de inversión) en la segunda m itad de los años ochenta. La alta tasa de ahorro pareciera estar asociada al estim ulante entorno m acroeconôm ico que han te­ nido las em presas, lo que conduce a una elevada utilización de la capacidad instalada y a m ayores tasas de utilidades y niveles de reinversión (cap. VI; y Agosin, 1998). La capacidad de ahorro es afectada fuertem ente por los térm inos de intercambio. Éstos continúan siendo extrem adam ente inestables para Chile. Por ejem plo, el alto precio del cobre en 1989 significó entradas equivalentes a 3,8% del p i b al fondo de estabilización del cobre. Esto corresponde sólo a una parte de las utilidades acum ula­ das durante el año por Codelco ( la gran em presa pública), por concepto de sobrepre-

] 5. S e u tiliz a n p e s o s c o n s ta n te s , y a q u e m id e n m e jo r la c o n tr ib u c ió n d e la in v e r s ió n a Ja c a p a c id a d p r o d u c tiv a . E n el c u a d r o V il, J se u s a n c ifra s en p e s o s c o rrie n te s p a ra m e d ir el e s f u e rz o d e a h o r r o p o r se c to r. 16. T a m b ié n h a c o n trib u id o a e s te a u m e n to d e la la s a d e in v e rs ió n , p r e s u m ib le m e n te d e m a n e ra m u y .sig n ific a tiv a , el h e c h o d e q u e la e c o n o m ía h a e s ta d o o p e ra n d o , p o r v a rio s a ñ o s c o n s e c u tiv o s , c e r c a n a a su m á x im a c a p a c id a d in s ta la d a ( A g o s in . 1998; S c h m id t-H e b b c l. S e rv e n y S o lim a n o . 1996 ).

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

174

C u ad ro V I I . l .

CHILE: A H O R R O E IN V E R S IÓ N B R U T O S, 1985-97 (Porcentajes del p i b a precios corrientes)

Años

Tasa de ahorro

fija

Cambio en las reservas

Externo

Tasa de inversión

Nacional

SPNF

FEC

Otros

1985-89

19,4

1,8

4,8

16,4

2,0

1,5

13,0

1990-93 1994-97

22,6

1,9

2,5

22,0

0,8

17,2

24,3

1,6

4,1

21,8

4,0 5,4

0,4

16,0

1989

23,6

1,6

1,8

23,3

3,1

3,8

16,4

1990 1991

23,1 19,9 22,4

2,0

23,2

2,5

2,3

18,4

2,6

1,9 0,3

22,3

3,6

0,7

18,0

1,4

2,3

21,5

5,0

0,3

16,2

1993 1994

24,9

1,6

5,6

20,9

4,9

-0,2

16,2

23,3

0,8

3,0

21,1

0,2

16,0

1992

1995

23,9

2,0

23,8

1996

24,8

1,9 1,8

4,9 5,4

5,8

20,8

5,8

1,1 0,3

14,7

1997

25,2

1,7

5,5

21,4

5,5

0,1

15,8

17,3

Fuente'. C álculos basados en inform ación del Banco Central. Las cifras para el Sector Público no Financiero ( s p n f ) incluyen al G obierno G eneral y utilidades netas de las em presas públicas, principalm ente de C odelco (la em presa productora estatal de cobre) recaudadas por la Tesorería, f e c corresponde al Fondo de Estabilización del Cobre, depo­ sitado por C odelco en una cuenta especial de la Tesorería en el Banco Central. Otros incluye ahorros netos privados más el saldo del Banco C entral, utilidades de em presas públicas no transferidas a la Tesorería y capitalizadas por estas em presas, y reservas de depreciación de todas las em presas públicas y privadas.

cío del producto. Por el contrario, en 1993 el fondo desacum uló el equivalente a 0,2% del PIB. Una diferencia neta de 4% debiera utilizarse para ajustar las cifras brutas del ahorro interno en el cuadro VIL 1, y así com parar m ejor el esfuerzo efecti­ vo de ahorro en cada año. Las cuentas externas también tuvieron un desem peño muy sólido durante este período. En cada año del período 1990-93 la balanza de pagos alcanzó un superávit, que en prom edio se situó en torno a US$ 1.700 millones. Ese resultado se explica principalm ente por un superávit de la cuenta de capitales, debido a un aum ento im ­ portante pero sostenible en la entrada neta de capitales de largo plazo, en la form a de créditos e inversión directa. Sin embargo, en 1993 el país alcanzó el prim er déficit com ercial desde 1981, elevando el déficit de cuenta corriente a 5% del p ib de ese año, el m ás alto desde 1984 (a pesar de un superávit fiscal y tasas de interés internas altas). El déficit fue rápidam ente corregido en 1994. Estos significativos cambios reflejan, en el frente externo, la inestabilidad de los térm inos de intercam bio, y en el frente interno, la gran vulnerabilidad del equilibrio externo a variaciones de la de­ m anda agregada, en particular cuando la econom ía se encuentra operando cerca de la frontera productiva.

L o e ,R O S

M A C R O K C 'O N O M I O O .S

H\

LA

1R W SK

IO N D E M O C R A T I C A

EN ChILH

175

Durante este cuatrienio, las exportaciones de bienes y servicios han crecido, en térm inos reales, en un 4 4 cá . com parado con una expansión acum ulada del p i b real de Chile de 34% y de sólo 18C del com ercio mundial. De este modo, tanto las exporta­ ciones com o la inversión (que aum entó 50% en este período) han sido la fuerza conductora del crecim iento económico, aum entando los vínculos externos de la eco­ nom ía chilena17 y su potencial para un crecim iento sostenido. El cuadro VI 1.2 presenta una com paración entre el desem peño económ ico duran­ te el gobierne) del presidente Aylwin. con el de los cuatro gobiernos anteriores. La adm inistración Aylwin se com para favorablem ente en térm inos de expansión del p i b . inilación, nivel de los salarios reales y superávit fiscal. Es interesante destacar que el desem peño de la inversión y el ahorro, así com o la generación de nueva capa­ cidad productiva, fue notablem ente superior. La fuerte tendencia a la mejora de los indicadores se mantenía en la adm inistración Frei (hasta 1998 inclusive). Sólo en lo que respecta a la tasa de desem pleo, aunque no alcanza a la m itad de la tasa prom edio del régim en de Pinochet, no se ha logrado recuperar los niveles de los años sesenta.KS

c.

Vulnerabilidad del crecim iento económ ico ante shocks externos

Para alcanzar una senda de crecimiento estable, la economía chilena también necesita­ rá reducir su vulnerabilidad a shocks externos en los mercados de bienes y servicios. Es bien reconocido que son los grupos de menores ingresos los que más se ven perjudicados por esta inestabilidad: períodos de expansión excesiva seguidos por períodos, a veces prolongados, de ajuste a esta expansión, y así sucesivamente. Du­ rante las etapas expansivas, norm alm ente se observa una aceleración de la tasa de inilación. y son precisam ente los pobres los que tienen más problem as para proteger sus activos e ingresos del "im puesto inflación". El período de ajuste viene norm al­ mente acom pañado de caídas en salarios y em pleo y. así, tiene un impacto negativo sobre el consum o de los grupos de menores ingresos. Estos tienen un acceso menos Huido al m ercado de capitales donde poder suavizar el im pacto negativo sobre sus posibilidades de consumo. La recuperación tiende a alcanzar con m ayor rezago a los grupos de m enor que a los de m ayor ingreso. De esta forma, se debiera esperar un com portam iento procíclico de la participación del consum o de estos grupos sobre el consum o total, pero con un sesgo regresivo bajo la inestabilidad económica. Durante el gobierno del presidente Aylwin se ha observado un progreso notorio en la dirección de alcanzar equilibrios m acroeconôm icos sosteniblcs. Se ha llevado a 17.

I:n 1 9 9 3 l a s e x p o r t a c i o n e s tic b i e n e s j sei v k i d s r e p r e s e n t a r o n 347V d e l p ib r e a l (a p r e c i o s d e 1 9 8 6 ) . e s d e c i r . 10 p u n i o s p o r c e n t u a l e s m á s SI ALCANCE c o n t a g i o s o

205

C u a d r o X.4 A M É R IC A LATINA: ÍNDICE D E PRECIOS E N D Ó L A R E S DE LAS BOLSAS D E V A LO R ES . 1990-98 '

M es-año

Die. 1990

Ago-Oct. 1994

América Latina6

24,1

100,0

80,9

58,6

Argentina Brasil Chile Colom bia México Perú Venezuela

17,3 11,7 25,9 15,0 30,0

100,0 100.0 100,0 100,0 100.0 100,0 100,0

77,5 91,6 100,8 93,4 62,6 104,8 91,6

63,4 67,4 94,9 88,6 32,7 87,4

-

170,8

Die. 1994

Marzo 1995

75,0

Die. 1995

Die. 1996

Junio 1997

66,4

76,9

106,2

96,2

59,4

84,2 71,3 97,9

100,1 93,1 81,0 72,7 53,7 115,4 145,2

121,9 143,2

117,3 112,1 83,8 90,2 78,4 131,4

84,0 64,3 58,6 50,9 47,8 79,2 86,2

69,6 45,7 114,6 62,6

105,3 90,3 68,7 156,8 191,8

Die. 1997

179,0

Die. 1998

Fuente'. índices basados en series de la C orporación Financiera Internacional, M onthly R eview o f E m erging S tock Markets, varios números. ‘ Valores a fines de cada periodo, expresados en dólares. b Prom edio de siete países ponderado según el monte de transacciones,

no sólo fue cuatro veces m ayor que el de 1982 en térm inos reales, sino tam bién fue organizado más rápidam ente. Aportó líneas de crédito masivas, más allá de la canti­ dad necesaria, que contribuyeron a m oderar expectativas y a posibilitar la utilización de un financiam iento neto excepcional que alcanzó a US$ 25 mil m illones en 1995. No se puede ignorar que el im pacto sobre otros p a l s y el mismo M éxico habría sido m ayor de no m ediar todos estos shocks coincidentem ente positivos y un lapso de tiem po más oportuno. No obstante, los efectos negativos son notorios a nivel global deAm érica Latina ( ver cuadro X. 1). La variación del p ib bajó a 1% en 1995,que significó una variación negativa del p ib per cápita, la prim era desde 1990. La tasa de inversión se redujo en cerca de un punto; el ingreso de capitales (descontados los paquetes oficiales de apoyo a Argentina y a M éxico) cayó a menos de la m itad de lo que fue en el trienio anterior (aunque triplicó el prom edio de 1983-90, signo de la gran inestabilidad de los flujos de capitales), y la tasa de desocupación se elevó en p a l s com o Argentina, M éxico, Costa Rica, Paraguay. Uruguay y Venezuela. Aparte de M éxico, en 1995 el p ib se redujo 2,9% en Argentina y 2,4% en Uruguay (véase el cuadro X .l); en Perú hacia fines de 1995 y com ienzos de 1996 tam bién estaba decreciendo. Estos fueron los efectos del shock de la oferta de fondos exter­ nos, en los m ercados de p a l s con un predom inio de financiam iento de corto plazo y volátil, o con un com ercio intenso con países afectados por el shock financiero (el caso de Uruguay respecto de Argentina). Este fue el costo de una visión parcial de los ofertantes, que sólo m iraba los m éri­ tos indudables de muchos logros de M éxico -c o m o su espectacular m ejora fiscalpero no los problem as que subsistían (baja inversión y pobreza) y los que se estaban

M a c r o e c o n o m ía , c o m e r c io y f in a n z a s

206

creando (déficit externo y un stock creciente de pasivos externos potencialm ente volátiles).

4.

R

e d u c ie n d o l a v u l n e r a b il id a d

:

el ca so d e

C

h il e

Chile exhibió en 1995-96 un desempeño opuesto al de M éxico, a pesar de diversas sim ilitudes en los años previos a 1994. Los contrastes más m arcados se refieren a las políticas m acroeconôm icas más relacionadas con el sector externo, principalm ente la regulación de los m ovim ientos de capitales, la política cam biaria y la supervisión prudencial del sistem a financiero. A sí com o la crisis m exicana se fue generando durante años, la fortaleza de Chile también se construyó en varios años. Hacia fines del decenio pasado, ambos países ya exhibían una profunda liberalización com ercial, una significativa m ejora presu­ puestaria, reform as privatizadoras, niveles de inflación del orden de 20% anual y tasas de ahorro interno comparables. La razón por la cual Chile tuvo un m ejor de­ sempeño en 1995 fue que, frente a la abundancia de fondos externos entre 1990 y 1994, adoptó una política activam ente cauta (Stiglitz, 1998b). En vez de recibir to­ dos los recursos externos que se le ofrecían en abundancia, dejar apreciarse significa­ tivam ente el peso y elevarse el déficit externo, optó por desestim ular los ingresos de capitales de corto plazo. En 1991 se establecieron un im puesto y un fuerte encaje o reserva sin intereses sobre los créditos externos y luego el encaje se extendió a los depósitos en m oneda extranjera e inversiones en acciones de segunda mano, m ien­ tras que las prim eras em isiones y el capital de riesgo de i e d quedaron exentos. Con el conjunto de medidas se desalentó efectivam ente el ingreso de capitales especulativos (Ffrench-Davis, Agosin y Uthoff, 1995; y Agosin, 1998). H acia m ediados de 1998, los créditos externos en Chile pagaban un gravam en de 1 , 2 % ; los créditos, depósitos en m oneda extranjera, e inversiones en a d r s secunda­ rios debían m antener, en el Banco Central, un encaje de 30% por un año sin intereses (o pagar el equivalente financiero), independientem ente de los térm inos de venci­ m iento del capital;9 los créditos asociados a la inversión extranjera estaban afectos al encaje y el capital de riesgo en “inversión productiva” estaba exento, pero debía perm anecer en Chile por lo menos un año; el sistem a financiero estaba som etido a una regulación prudencial relativam ente estricta, que incluía un m onitoreo selectivo de activos y requerim ientos de provisiones, así como lím ites y drásticas sanciones a operaciones con partes relacionadas (Agosin y Ffrench-Davis, 2001).

9.

E l 3 0 % f u e re b a ja d o a 10% a fin e s d e ju n io d e 1998 y a c e ro e n s e p tie m b re , a n te la e s c a s e z d e f in a n c ia m ie n to e x te r n o a s o c ia d a a la c ris is a s iá tic a .

El.

‘e f e c t o t e q u i l a ’ , s u s o r í g e n e s v s u a l c a n c e c o n t a g i o s o

207

Esta es una de las razones clave por las que hacia fines de 1994 Chile tenía un déficit externo m oderado, elevadas reservas internacionales, una deuda de corto pla­ zo m odesta y m anejable, una tasa interna de ahorro que se elevó en vez de dism inuir (esto último fue el caso de M éxico y Argentina), una inversión interna que desde 1993 es la más alta registrada en su historia, y un tipo de cambio que en 1994 estaba com parativam ente más cercano al equilibrio que en la m ayoría de los países del continente (como se aprecia en el cuadro X .3).10 Sólo en la Bolsa se había dejado (infortunadam ente) abierto un gran resquicio, que se utilizó am pliam ente en 1994 por parte de los operadores. Com o resultado de esto, en 1995 surgieron algunos problem as en el m ercado bursátil local, cuyas cotizaciones sufrieron una caída aso­ ciada a la salida de capital; la fuente de estos problemas se restringió en 1995, al extenderse la aplicación del encaje de 30% a los a d r s secundarios. Es muy relevante, por su carácter informativo, recordar lo que pasó en Chile en 1982, año en que sufrió la peor crisis entre todas las naciones latinoam ericanas: su p i b cayó 15%. Chile ya había efectuado profundas reform as financieras y com ercia­ les y extensas privatizaciones entre 1973 y 1979. Tenía un tipo de cam bio fijo, con­ gelado en térm inos nom inales y apreciado en valor real entre 1979 y 1982 en un proceso guiado por la entrada de capitales, y había optado por no hacer política m o­ netaria (política del “enfoque m onetario de la balanza de pagos”, que es equivalente a las “cajas de conversión”), por m antener una cuenta de capitales abierta, con cre­ ciente dolarización del endeudam iento interno, y por regulaciones muy permisivas de supervisión bancaria. Estas fueron las causas principales de la crisis de 1982. Luego de haber acostum brado a la econom ía chilena a volúm enes muy crecientes de financiam iento externo entre 1977 y 1981, éstos em pezaron a m oderarse a finales de 1981. Sin em bargo, la brecha externa continuó am pliándose, con lo que la acum u­ lación anterior de reservas inició una rápida reversión. La opción del gobierno fue reiterar que, en una econom ía “sana y líbre”, sólo cabía la continuidad de políticas pasivas y neutras ante la pérdida de reservas y reducción de la liquidez m onetaria. C om o resultado, ya en el prim er semestre de 1982 el p i b se redujo fuertem ente, la producción industrial descendió 19%, el desem pleo abierto se elevó a 20% y la car­ tera de la banca fue deteriorándose. Recién en junio de 1982 el gobierno corrigió parcialm ente su política económica, devaluando m asivam ente el tipo de cambio, entre otras m edidas. Dada la tardanza, obviam ente fue un acontecim iento traum ático, que se adicionó a la grave recesión que ya estaba en m archa desde hacía varios meses. La profundidad de la crisis chilena de com ienzos de los años ochenta contribuye a explicar por qué las actuales autoridades económ icas han manejado, en los años noventa, tan prudente pero activam ente las variables m acroeconôm icas y la regula­

10. L a s c ifr a s d e l c u a d ro X .3 . s o b re e v o lu c ió n d el tip o d e c a m b io re a l, d e b e ría n a ju s ta r s e p o r la e v o lu c ió n d e la p ro d u c tiv id a d re la tiv a p e rtin e n te .

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

208

ción del sistem a financiero para evitar riesgos de que se produzca otra crisis (ver cap. VII; y Zahler, 1998). 5.

E

c o n o m ía s e m e r g e n t e s d e l e st e y su d e st e a s iá t ic o

:

L A S N U E V A S VÍCT IM A S D E L A IN E ST A B IL ID A D FIN A N C IE R A

Durante 1995 el “efecto tequila” en Asia fue insignificante. Esto ocurrió incluso en econom ías con déficit en cuenta corriente notables, como es el caso de M alasia y Tailandia. Com o consecuencia, el año 1996 vio a destacados investigadores y obser­ vadores aseverando que aquellos déficit no eran relevantes si las tasas de inversión y de crecim iento eran altas. Tailandia era uno de esos casos. Hacia fines de 1996, el f m i publicó un inform e de trabajo alabando a Tailandia com o un “cam ino hacia el crecim iento sostenido” (Kochhar, et al., 1996). Unos pocos países asiáticos tenían flujos de capital relativam ente libres, pero m uchos otros habían regulado exitosam ente por un largo período las entradas de capitales y los m ercados cam biarlos (véase Helleiner, 1997; y los casos de M alasia, Indonesia y Tailandia, en Sachs, Tom ell y Velasco, 1996a), y varios habían puesto en práctica políticas de esterilización de segundo nivel (Reisen, 1993). El crecim ien­ to era sostenido y extrem adam ente alto. En 1980-95 el crecim iento anual del p ib prom edió entre 6% y 8% en la R epública de Corea, Indonesia, M alasia y Tailandia; la tasa de inversión excedió el 33%, con coeficientes de ahorro interno cercanos a ese notable nivel; la inflación era baja, en el rango de 5% anual, y los presupuestos fiscales generalm ente eran equilibrados o superavitarios. En contraposición, el creci­ m iento prom edio anual del p ib en A m érica Latina era de 2% y la tasa de inversión fluctuaba alrededor del 20%. ¿Qué explica el brusco cambio de las percepciones com parativas sobre Asia y A m érica Latina en 1997? Primero, lo que es conveniente por algún lapso, puede ver su eficacia reducida después de un tiem po. Un rasgo pertinente se relaciona con las exportaciones. De hecho, luego de un par de décadas exitosas, las exportaciones de varias econom ías asiáticas estaban teniendo problem as. Los que hasta ese instante habían sido produc­ tos con una dem anda notablem ente dinám ica, parecían haber alcanzado su “m adu­ rez” , enfrentando m ercados cada vez más sobreofertados. Segundo, aun cuando las exportaciones tengan un buen desempeño, puede surgir un desequilibrio si las im portaciones experim entan un auge aun mayor. Las im porta­ ciones sufrieron un alza brusca en 1995-96, tanto en Corea com o en Tailandia. Este crecim iento estaba relacionado con una expansión de la dem anda agregada e im por­ taciones más baratas (debido a una liberalización de im portaciones acom pañada por una apreciación cambiaria, en una paradojal “latinoam ericanización” de algunas eco­ nom ías asiáticas). El creciente flujo de capitales perm itió que prevaleciera esta in­ consistencia hasta el surgim iento de la crisis.

E l ' lfucto

t f jq u il a ' ,

s u s o r í g f n f .s

y

su a u c a n c f c o n t a g io s o

209

Tercero, las políticas bien sustentadas pueden revertirse bajo presiones exógenas. El fuerte m ovim iento hacia la liberalización financiera que prevalece en el mundo hoy día tam bién se ha filtrado en Asia. En efecto, el déficit en cuenta corriente au­ m entó sustancialm ente en Tailandia desde 1993, siendo cubierto por financiam iento externo de corto plazo; Corea también experim entó un vuelco desde un déficit insig­ nificante en 1992-94 a un déficit de 5% del p i b en 1996. Estos déficit externos no fueron impulsados por déficit públicos y no habían im plicado pérdidas de reservas internacionales. Tam poco correspondieron a un aum ento exógeno del gasto privado. Al contrario, fue un alza del gasto privado financiada por la entrada de capitales. En Corea, Indonesia, M alasia y Tailandia, las reservas internacionales, se estaban acu­ m ulando persistentem ente entre 1992 y com ienzos de 1997, alim entadas por entra­ das de capital en m ontos superiores al déficit en cuenta corriente. Éstas presionaban a las autoridades locales a com prar moneda extranjera, con la consecuencia de que las reservas de divisas de esos países más que se duplicaron en ese período. Este fue un fenómeno provocado por la entrada de capitales, que dio lugar a tipos de cambio apreciados (aunque en magnitud m oderada) y una dem anda agregada fuertem ente expandida (con un significativo aum ento del déficit en cuenta corriente en 1996 en Corea, Indonesia y Tailandia). El financiam iento adicional fue principalm ente de corto plazo (Sachs y Radelet, 1998). En el caso particular de Tailandia, en los años 1994-96, la entrada de capitales de corto plazo ascendió a 7-10% del p i b ( f m i , 1998a). Los flujos contribuyeron a un auge de préstam os internos, con burbujas en los precios de los bienes raíces. Se hicieron notorias las graves debilidades en la supervisión prudencial del sistem a fi­ nanciero, que no habían aparecido com o relevantes en los m ercados internos de capi­ tal previam ente reprim idos, y se constituyeron en un factor adicional significativo que reforzó el desequilibro m acroeconôm ico que em ergió a la superficie en 1997 y que cobró una elevada cuenta en 1998. Este fue un error com partido con las reform as financieras de Chile en los años setenta y de M éxico en los noventa. Los países del este y sudeste asiático experim entaron profundas recesiones en 1998. Luego de exhibir por dos o tres decenios crecim ientos sólidos de 6 a 8% anual, en 1998 varios sufrieron fuertes caídas. Indonesia presenta una contracción del orden del 13%, sim ilar a la espectacular caída de Chile en 1982. Corea y M alasia proyectan mermas del orden de 7%. Se trata de recesiones com parables con las de Am érica Latina en 1982-83, con descensos de la inversión productiva, crisis bancarias y dete­ rioro social."

1 ].

V er d iv e rs a s in te rp re ta c io n e s d e la c ris is a s iá tic a e n K ru g n u m ( 19 9 8 ). S a c h s y R a d e lc i ( 1 9 9 8 ). S ú g lilz ( 1 9 9 8 b ) . W y p lo s z (1 9 9 8 ). 1:1 im p a c to s o b re A m é ric a L a tin a se e x a m in a en F f r e n c h - D a v is (2 0 0 5 , c a p . V il) y P e rry y L e d e r m a n ( 1998).

210

6.

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n z a s

L e c c i o n e s p a r a A m é r ic a L a t i n a

En 1996-97 retomó el optimismo en los mercados financieros internacionales, respecto de América Latina. El flujo neto de capitales reciente subió a los niveles precrisis. La composición ha mejorado, con un componente mayor de inversión directa. La caída del PIB de varios p a l s se revirtió. De hecho, se observó un vigoroso crecimiento desde media­ dos de 1996 y hasta comienzos de 1998 para el conjunto de la región (ver cuadro X. 1). Sin embargo, hay que destacar que el aumento del PIB comprendía una gran cuota de recuperación; esto es, de reacercamiento del p ib efectivo a la frontera productiva. Sin embargo, la frontera se desplazaba hacia arriba lentamente, pues la inversión pro­ ductiva seguía siendo limitada, en tanto que los tipos de cambio reales retomaban su rumbo apreciatorio. En consecuencia, mientras no aumente sustancialmente la inver­ sión productiva (y todavía es notablemente menor que lo que fue en el este y sudeste asiático en sus decenios dorados), esa tasa de crecimiento no será sostenible. En efecto, se preveía a comienzos de 1998 que el crecimiento de 5,2% de 1997 se moderaría a una cifra del orden de 4%. Con la intensificación de la crisis asiática y sus efectos contagio­ sos, el crecimiento efectivo se contrajo a 2,3% en 1998 para luego bajar a 0,3% en 1999. Además, la crisis asiática empeorará los términos de intercambio y el acceso de las exportaciones latinoamericanas. Entonces, la región sufrirá un nuevo ajuste, aun­ que esta vez sin una crisis. El futuro, sin embargo, dependerá de si la región y las personas más influyentes (por ejemplo, las instituciones internacionales y Estados Unidos) han aprendido la lección; hay señales muy variadas. La recuperación del p ib en Argentina y México ha sido particularm ente vigorosa, a pesar de que luego de la brusca caída de cerca que alcanzó en ambos países por el “efecto tequila”, había una gran brecha entre el PIB efectivo y su capacidad producti­ va. Esto perm itió una significativa reactivación. Sin embargo, sólo durante 1997 el p ib per cápita de ambos países se estaba aproxim ando a los niveles obtenidos en 1994, aunque los salarios todavía estaban por debajo. Estos son los costos resultantes de las políticas implementadas antes de la crisis, más que de las políticas adoptadas en 1995-96. De ello se derivan las lecciones siguientes.

a.

Nivel, com posición y usos sostenibles de los flujos

Es preciso cautelar que el ingreso de fondos se dirija hacia la inversión productiva; las filtraciones excesivas hacia la inversión puramente bursátil y el consum o im por­ tado, conducen a burbujas y desequilibrios insostenibles. Además, el rápido incre­ m ento del stock de pasivos financieros externos tiende a ser progresivam ente peligroso. La apertura indiscriminada de la cuenta de capitales puede ser muy perjudicial para el desarrollo productivo y para el bienestar de la mayoría de la gente, pues las extemalidades y otras imperfecciones de los mercados internacionales de capital dan lugar a ciclos fre­ cuentes de abundancia y escasez de financiamiento extemo. La inestabilidad cambiaria y

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de indicadores macroeconômicos. habitualmente asociada a una apertura irrestricta, es siempre muy costosa en términos de producción y de equidad. Una regulación eficaz y eficiente es posible; Chile lo demostró desde 1991, y Colombia en los setenta y en años recientes (cap. V; Ffrench-Davis y Reisen. 1998; Urrutia, 1996).

b.

Evitar precios y coeficientes incorrectos

Los gobiernos deben evitar que los flujos de capital generen precios atípicos (outliers) o distorsiones importantes en indicadores m acroeconôm icos fundam entales, com o las tasas de interés y los tipos de cam bio reales; la com posieión del gasto entre el consum o y la inversión, y la producción de transables. Las entradas de capital no deben ser utilizadas com o un instrum ento para alcanzar un objetivo extrem o respecto de una sola variable económ ica interna, tal com o el de pretender frenar la inflación vía una apreciación cam biaria (ver cap. VI). Con esto, generalm ente se desequilibran otras variables importantes. En especial, es una apuesta muy peligrosa descartar la im plementación de una política cam biaria activa, am a­ rrándose las manos con un tipo de cam bio nominal fijo. Los m odos de regular el tipo de cam bio pueden ser extrem adam ente diversos; varios de ellos com prenden alguna form a de banda cam biaria ajustable (reptante), con algún tipo de intervención intram arginal (W illiam son, 1996). La experiencia latinoam ericana reciente ha dem ostrado dram áticam ente que de­ ja r siempre que el mercado, dom inado por agentes con horizontes cortos, determ ine el volum en y com posición de los flujos de capitales puede entrañar un costo notable­ mente elevado para el país receptor. Por esta razón, no se debe descartar a priori el uso de controles sobre los flujos de capitales. Por el contrario, el costo microeconómico asociado a la utilización de dichos instrumentos debe ser equilibrado con los benefi­ cios sociales en térm inos de estabilidad m acroeconôm ica, inversión y crecim iento (W illiam son, 1992; Zahler, 1998).

c.

Secuencias coherentes

Con relación a la secuencia de las reform as, hay ahora cierto consenso en cuanto a que la apertura de la cuenta de capital fue prem atura y debió haberse pospuesto hasta que se hubiesen consolidado otras reform as im portantes y establecido los nuevos precios de equilibrio. La enseñanza que se recoge es que, durante el ajuste estructu­ ral. las cuentas de capital abiertas (especialm ente en períodos de oferta abundante de financiam iento internacional) pueden conducir a una intensificación dem asiado rá­ pida del flujo de capitales con efectos m acroeconôm icos y sectoriales desestabiliza­ dores (Edwards. 1989; M cKinnon. ¡991). En prim er lugar, en el caso particular de Am érica Latina, varios países llevaron a cabo profundas reform as com erciales en los noventa, p a ri passu con un atraso

212

M a c r o e c o n o m ia , c o m e r c io y f in a n / a s

cambiario. En segundo término, si la capacidad para invertir productivam ente reac­ ciona lentam ente y/o con rezago, y los m ercados financieros internos son aún incom ­ pletos y pobrem ente supervisados, los recursos externos adicionales no podrán ser absorbidos eficientem ente por la econom ía nacional, am enazando de esa forma la estabilidad futura de los propios flujos. En tercer lugar, deben consolidarse los parám etros fiscales, puesto que sin una base im positiva sólida y m ecanism os fiscales flexibles, las autoridades deberán depender dem asiado de las políticas m onetarias para regular la dem anda agregada. Por último, puesto que parte de la dem anda agre­ gada generada por los flujos de capital se gasta inevitablem ente en bienes no com erciables, cuando la dem anda efectiva se aproxim a a la frontera productiva, el precio relativo de los no transables tiende a aumentar. Ello a su vez se refleja en un incremento del déficit en cuenta corriente. La revaluación real del tipo de cambio puede obviam ente distorsionar la asignación de los recursos y la inversión, debilitan­ do seriam ente el objetivo estructural de m ediano plazo de penetrar los m ercados externos con nuevas exportaciones (Cepal, 1998; Banco M undial, 1997a).

d.

Regulación selectiva flexible

La im portancia decisiva de m antener la estabilidad m acroeconôm ica, y el abrum ador volumen de los m ercados internacionales de capital en com paración con el tam año m ucho m enor de los m ercados de los p a l s , pueden hacer muy inconveniente un com ­ prom iso inflexible con una cuenta de capital abierta perm anentem ente y en form a indiscrim inada. Existen serias im perfecciones tanto en los m ercados financieros na­ cionales com o en los internacionales. M ientras el m ovimiento de los m ercados de­ penda en una proporción significativa de participantes que se especializan en el corto plazo, y los m ercados nacionales de valores perm anezcan poco profundos, los ries­ gos de gran inestabilidad serán inherentes a esta nueva m odalidad de inserción exter­ na. En realidad, las críticas experiencias recientes de M éxico y de Tailandia señalan nuevam ente la conveniencia de desincentivar los ingresos elevados de capital finan­ ciero de corto plazo y la acumulación de stocks crecientes de éstos. Existe creciente evidencia de que a m ayor inestabilidad de los flujos de capital (o desviación respecto de su tendencia), m enor es la proporción destinada a la inversión productiva (ver U thoff y Titelm an, 1998). La mejor com prensión del funcionam iento de los m ercados financieros naciona­ les e internacionales es esencial en el futuro de la econom ía mundial. Se debe traba­ jar por más pragm atism o y por esfuerzos más sistemáticos. Un caso alentador es el acuerdo com ercial y financiero entre Canadá y Chile. Luego de arduas negociacio­ nes, se acordó que Chile pueda mantener, e incluso aumentar, sus regulaciones sobre los flujos de capital. Es un precedente de gran significación.

R

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