Codhes informa

Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, No. 62. Cartagena, 24 de octubre de 2005 [email protected] www.codhes.org

No hay pero ciego que el que no quiere ver Una mirada al desplazamiento forzado y la crisis humanitaria y social en Cartagena1

Más de 75 mil personas llegaron a Cartagena en las últimas dos décadas huyendo de la violencia y hoy representan cerca del 8% del total de la población en la ciudad. Sólo entre el primero de enero de 2004 y el 30 de septiembre de 2005, llegaron a Cartagena 15 mil personas desplazadas. Y todo apunta a que el año 2005 será el más crítico en la historia reciente del desplazamiento en la ciudad toda vez que entre enero y septiembre la población desplazada alcanza un total aproximado de 7887 personas, un promedio de 29 desplazados cada día). Este reacomedamiento social y demográfico mediado por la violencia es un problema que ya desbordó la capacidad de la administración local y que está incidiendo negativamente en la planeación urbana, afectando el presupuesto local, colapsando la prestación de servicios públicos, incrementando la economía informal y provocando cambios importantes en la sociedad local.

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Este informe contiene un avance del trabajo de investigación de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES sobre desplazamiento forzado y políticas públicas en la ciudad de Cartagena, que se realiza con el auspicio de la Fundación Ford desde agosto de de 2005. En su elaboración, se incluyeron datos y análisis del Sistema de Información sobre Desplazamiento Forzado y Derechos Humanos SISDHES de CODHES y algunos resultados del estudio de caso realizado por el Observatorio sobre Desplazamiento Forzado de la Universidad de Cartagena y CODHES en el Barrio Nelson Mandela. Entre los meses de agosto y septiembre de 2005 se realizaron entrevistas a líderes de comunidades desplazadas, funcionarios de los gobiernos distrital y departamental, funcionarios de la Red de Solidaridad Social, representantes de los organismos de control (Defensoría, Procuraduría, Personería), líderes sociales y académicos y voceros de la Arquidiócesis de Cartagena y la Pastoral Social. Las conclusiones y afirmaciones aquí expresadas sólo comprometen a CODHES. Cartagena 24 de octubre de 2005

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Sin embargo, el desplazamiento forzado no es un tema prioritario en la agenda pública de los candidatos a la Alcaldía Distrital de Cartagena, a pesar de ser Los programas de gobierno de las personas que aspiran a ser alcaldes por elección popular en Cartagena no incluyen el tema o prefieren hablar en términos generales de pobreza en una mirada global que invisibiliza el desplazamiento y tiende a desconocer el marco de derechos que tiene esta población. El desplazamiento no da votos, los desplazados que llegaron en los últimos tres años no tienen cédulas o no están registrados en el censo electoral y esta circunstancia afecta no sólo su derecho a elegir y ser elegidos, sino que también los excluye de los programas de gobierno, como ocurre hoy en la ciudad. Aún así, subsiste la preocupación de entidades humanitarias y de la Iglesia por la intención de algunas campañas políticas de aprovechar la situación de vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento para ejercer sus prácticas clientelistas. Este panorama sugiere indagar por qué llegó la ciudad a un nivel tan crítico de desplazamiento y a la incapacidad gubernamental y de los partidos y movimientos políticos para atender esta emergencia y para diseñar estrategias de prevención con visión de futuro. Por qué se dejó en manos de la cooperación internacional, las ONG y las Iglesias la responsabilidad principal de la atención y se hizo caso omiso a la protección de estas personas. Ya la Conferencia Episcopal de Colombia en un estudio pionero sobre desplazamiento forzado y violencia advertía hace diez años que Cartagena se estaba convirtiendo en “polvorín social” por la llegada intempestiva de unas diez mil personas que huían del conflicto armado en los Montes de María, en el departamento de Córdoba, en la zona de Urabá, en el departamento del Chocó, en el Magdalena Medio y en otras regiones del país y que era urgente desarrollar programas de prevención, protección y atención de estas comunidades para evitar una crisis de grandes proporciones2. 2

Entrevista con el Padre Rafael Castillo responsable de la Sección de Movilidad Humana de la Arquidiócesis de Cartagena durante la investigación realizada por la Conferencia Episcopal 19931995). Hay más información en Desplazados por Violencia en Colombia, editorial Kimpres, Bogotá 1995.

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Se sabía desde entonces que estos flujos migratorios de nuevos pobres, de recién llegados, de personas que acababan de perder familiares y coterráneos en la guerra, además de abandonar sus tierras, sus pertenencias, sus enseres, su trabajo y su capacidad productiva, se iban a asentar en una ciudad en la que los pobres históricos, los pobres de siempre, intentaban formas extremas para sobrevivir. Esta confluencia de desplazados rurales y marginados urbanos empezaba a configurar lo que hoy es la más cruda y dramática realidad para la ciudad: una inmensa crisis humanitaria causada por el conflicto armado y una grave crisis social que se asienta en un modelo económico de inequidad, injusticia y exclusión. Un crecimiento súbito y atípico de la población cambió sustancialmente el mapa socio demográfico de Cartagena entre 1985 y 2005. En estas dos décadas se produjo el desplazamiento de por lo menos 75 mil personas que, huyendo de la violencia, se ubicaron en las zonas más deprimidas y marginadas de la ciudad. Esta presión demográfica con múltiples efectos sociales, económicos, políticos y culturales, contribuyó a la expansión y crecimiento caótico de la ciudad en medio de una preocupante indiferencia social y de la incapacidad e impotencia gubernamental para enfrentar este drama. Ocho de cada cien habitantes de Cartagena es una persona que ha padecido el desplazamiento forzado. Gente que llegó intempestivamente, de manera involuntaria, sin que hubiese planes de contingencia, sin posibilidades de acceder a los servicios públicos esenciales, sin empleo y obligados a disputar oportunidades con los pobres de siempre, en una competencia cuyo resultado era casi inevitable: un deterioro dramático de la calidad de vida de unos y otros. Desde luego que los gobernantes y la ciudadanía de Cartagena no son responsables de este desplazamiento proveniente de otras regiones del departamento de Bolívar, de la Costa Caribe y del país. Al igual que en otras ciudades, las autoridades y la sociedad local se ven desbordadas por las consecuencias de un conflicto armado que afecta a todo el territorio nacional y que tiende a prolongarse en medio de la incertidumbre que rodea la salida militar y la incapacidad que persiste de una solución política.

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Tampoco se puede responsabilizar a la propia población desplazada, que no tenía muchas opciones para escoger a donde ir en el momento en que huyó de la masacre, del asesinato de los líderes de su comunidad, de los combates, de las amenazas y de la intimidación. Llegaron a Cartagena para salvar sus vidas, en busca de una protección del Estado que no tuvieron en el las zonas de las que fueron expulsados. Los responsables son quienes insisten en la confrontación armada y siguen actuando sin respetar los derechos humanos o las normas mínimas del derecho internacional humanitario destinadas a proteger a la población civil en circunstancias de conflictos armados internos como el que padece Colombia. Y la perspectiva no es la mejor para evitar la profundización y extensión de la crisis humanitaria. Para infortunio de la sociedad colombiana, la guerra y la soluciones militares y de fuerza marcan el rumbo que han decidido las partes contendientes, el gobierno, elegido con un mandato de mano dura y las guerrillas que mantienen su decisión de lucha armada contra la institucionalidad del país. La prolongación de esta contienda se siente en el departamento de Bolívar (Montes de María y sur del departamento) en donde se mantiene la disputa por territorios estratégicos y se desarrollan métodos violentos de control de la población que se expresan en desplazamiento y/o confinamiento y otras violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario. Entre tanto, una ciudad como Cartagena enfrenta, además del desplazamiento y la pobreza, una dura crisis política, administrativa y económica, acentuada por continuas investigaciones a funcionarios por apropiación privada de los bienes públicos, por formas recurrentes de ejercicio de la política a partir del clientelismo y por graves denuncias de irrupción de un proyecto mafioso de control político y social. Desplazamiento, crisis humanitaria, empobrecimiento de la mayoría de la población, corrupción administrativa, clientelismo, degradación de la política y emergencia de poderes asociados al narcotráfico y el paramilitarismo, son circunstancias críticas para la institucionalidad democrática.

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Por fortuna hay debate público y la crisis no pasa inadvertida. Los medios de comunicación, los movimientos sociales, las organizaciones no gubernamentales, la Iglesia y la academia, entre otras expresiones de la sociedad civil han puesto el dedo en la llaga. Corresponde a los partidos políticos y al gobierno nacional revisar a fondo este estado de cosas y asumir sus propias responsabilidades. Corresponde a la gente de Cartagena ejercer sus derechos y reafirmar su vocación democrática, sin imposiciones centralistas, sin presiones armadas, asumiendo la responsabilidad que le corresponde en la construcción de su propio futuro. La ausencia de propuestas claras frente al desplazamiento forzado en los diferentes programas de gobierno hacen que opciones como el voto en blanco se convierten en una forma válida de participación de la ciudadanía en tiempos de crisis, sobre todo cuando la ceguera, la soberbia del poder y la arbitrariedad intentan apoderarse del interés colectivo. Las personas que aspiran a ejercer la Alcaldía Distrital deberían pronunciarse sobre el tema y presentar propuestas. La situación de derechos y en particular de desplazamiento en la ciudad ocupa una posición marginal dentro de la agenda de gobierno y en el conjunto de asuntos que debate la opinión pública. En medio de la inmensa e histórica deuda social que tiene el gobierno con la mayoría de los habitantes de la ciudad, como consecuencia de los altos niveles de exclusión y negación de los derechos económicos, sociales y políticos, el desplazamiento tiende a ser mimetizado o desconocido. El desplazamiento forzado es en Cartagena una realidad social que requiere de comprensión y acción, de respuestas institucionales y sociales, de políticas públicas que comprometan al gobierno nacional y a las autoridades locales con el concurso complementario de la cooperación internacional y de las organizaciones de la sociedad civil. Este documento hace parte del debate. Aquí se resumen aspectos cuantitativos y cualitativos del desplazamiento forzado en la ciudad desde una perspectiva de derechos humanos y derecho internacional humanitario, se aborda la repuesta de la administración distrital y se generan algunas propuestas en el marco del proceso electoral del 30 de octubre.

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Guerra y desplazamiento El desplazamiento hacia la ciudad de Cartagena tiene dos momentos identificados, entre 1985 y 1994 cuando se evidenció el fenómeno migratorio luego de las masacres contra campesinos en los departamentos de Córdoba, Antioquia (Urabá) y Magdalena Medio (Santander y Sur de Bolívar) y el período comprendido entre 1995 y 2005 cuando el conflicto armado la violencia se trasladó a los Montes de María y regiones de la Costa Caribe como Sucre, Magdalena Y Cesar. Hoy la ciudad de Cartagena es uno de los principales receptores de población desplazada, en razón de su cercanía a los Montes de Maria, región en que confluyen los actores armados en su lucha por el control territorial y recientemente lugar de los primeros ejercicios de aplicación de la política de seguridad democrática, conocidos como Zona de Rehabilitación y Consolidación -ZRC- de Bolívar y Sucre. Por este hecho Cartagena experimenta los impactos en materia humanitaria de la lucha entre paramilitares, guerrilla y fuerza pública que se adelanta no solo en estos departamentos sino también en otras regiones críticas del Caribe y del interior del país. Según el Sistema de Información en Derechos Humanos y Desplazamiento de Codhes –SISDHES-, Cartagena fue la quinta ciudad receptora de población desplazada en 2004 y en el periodo comprendido entre enero y septiembre de 2005 se mantiene como la sexta ciudad de llegada de la población desplazada en Colombia. Por su parte la Consejería Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, instancia del gobierno nacional que remplaza la Red de Solidaridad Social, admite que la ciudad de Cartagena fue en 2004 una de las nueve ciudades que más recibe población desplazada en el país3. A partir de su Sistema Único de Registro esta Consejería gubernamental estableció que para el año 2001 Cartagena albergó el 2.67 por ciento del total de población desplazada del país y en el año 2002 era el quinto municipio receptor, después de Medellín, Bogotá, Sincelejo y Barranquilla.

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Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Sistema Único de Registro. Datos con corte al 31 de agosto de 2005. Disponibles en www.red.gov.co.

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Gráfico 1 Estimación de recepción de población desplazada en Cartagena. 1999- Tercer trimestre de 2005 Total 40.903 7877 7069

6640 5746

5825

3858

1999

2000

3888

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: SISDHES (La cifra de 2005 corresponde al período enero septiembre de 2005)

En 2003 y 2004 se presentó el más alto índice de recepción de población desplazada de los últimos siete años en la ciudad lo que refuerza la tendencia a consolidar un problema crónico, prolongado y sostenido en Cartagena, cuya ocurrencia exige medidas de emergencia, pero también políticas de largo plazo en función de los derechos de la población afectada. En Cartagena la población en situación de desplazamiento se asienta principalmente en: Nelson Mandela, Villa Hermosa y sus alrededores, San José de los Campanos, Revivir, Pozón, Olaya y Boston y en algunas lomas de la ciudad. Es decir se ubican en las zonas más deprimidas, lo cual explica en parte que las administraciones distritales asimilen la problemática del desplazamiento a la pobreza. Según Pastoral Social, para el período 1996-2000 se contabilizaban 41.360 desplazados en Cartagena y de estos 3.217 estaban ubicados en el sector sur oriental, el decir, el 10.2 por ciento del total de la población.

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Entre el 2000 y el 2001 llegaron alrededor de 10.393 personas desplazadas nuevas en la ciudad y de éstas 2.053 se asentaron en el sector sur oriental, con un incremento en un año del 25.1 por ciento en la ciudad y de 63.8 por ciento en la zona sur oriental, lo que indica una dinámica de crecimiento dos veces mayor en la zona con respecto al conjunto de la ciudad. También reporta la Pastoral Social que en 2005 se han registrado casos de 17 familias desplazadas en Cartagena que, ante la persistencia de las amenazas, han tenido que salir del país en busca de refugio o reasentarse en otras ciudades, lo que constituye un nuevo agravante de la crisis humanitaria y de derechos humanos en la ciudad. Cuadro 1 Total población desplazada en Cartagena vs. Población sector suroriental. 1996-2001 Distrito\ Periodo 1996-2000 2000-2001 Total Total personas 41360 10393 51753 Total familias 8212 2092 10304 Personas por familia 5.04 4.96 5.02 Sector sur oriental Total personas 3217 2053 5270 Total familias 637 426 1063 Personas por familia 5.05 4.82 4.96 % del total de la ciudad 7.7 19.7 10.2 Fuente: Hernández, Amparo. Vega, Román. “Lineamientos para el desarrollo de una estrategia de intervención en atención primaria en salud y promoción de la salud para la población desplazada, pobre y vulnerable de la zona sur oriental de Cartagena”. Op cit. Página 20.

Pero la ciudad no es sólo centro de llegada de población desplazada sino también zona de expulsión. Según cifras oficiales alrededor de 1.293 hogares que integran 5.882 personas fueron obligadas a salir de las zonas urbanas y rurales de la ciudad de Cartagena por circunstancias asociadas al conflicto armado interno4. No es una verdad pública que Cartagena recibe población desplazada y desplaza población a otras regiones del país. Estas dos situaciones son invisibilizadas y se asume la decisión de no incluir la problemática en la agenda de gobierno y mantener una intención de desconocer estas dinámicas de migración forzada. No es extraño que en el imaginario social las personas en situación de desplazamiento sean asimiladas a migrantes económicos.

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Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Sistema Único de Registro – SUR-. Datos con corte al 31 de agosto de 2005. Disponibles en www.red.gov.co

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Migración económica que se confunde con el empobrecimiento extremo de la mayoría de la población local que se manifiesta en indicadores de desempleo, inseguridad alimentaria, desnutrición, precariedad en la viviendaq y limitaciones en el acceso a servicios básicos de salud y educación. Según la Corporación Viva la Ciudadanía5 el 75% de la población de la ciudad es pobre y el 45% está en la miseria y padece hambre, mientras que la desnutrición es la quinta causa de muerte que afecta especialmente a niños y adultos mayores. La pobreza también se manifiesta en la estrecha cobertura de los servicios asistenciales de salud, por lo que la población padece el rigor del "paseo de la muerte" a la que son sometidos por las clínicas de la ciudad, cuando no tienen recursos para pagar la atención médica. Grafico 2 Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI-de Cartagena vs. NBI nacional (área rural y urbana)

62,5 52,0

33,1

37,2 31,8 26,8

Total

Cabecera Cartagena

Resto (área rural)

Total Nacional

Fuente: Departamento Nacional de Estadísticas –DANE- “Estadísticas sociales. Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), XVI Censo Nacional de Población y V de Vivienda (Octubre de 1993).

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Corporación Viva La Ciudadanía. “Formulación de las bases de la Política social estratégica para Cartagena de Indias”. Bogotá. Agosto de 2003. Disponible en http://www.vivalaciudadania.org/aa/img_upload/4719cfad988de4133057a5889c86caa7/INFORME_FINAL_ CARTAGENA_AJUSTADO_FINALenero04_1.doc

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Oferta social restringida: un modelo asistencialista La respuesta local al desplazamiento forzado en el distrito de Cartagena se caracteriza por aplicar un esquema de “oferta social restringida” que consiste en la provisión de ayudas puntuales con un criterio asistencialista. En efecto, en Cartagena no existe un modelo local de acuerdo con la Ley 387 de 1997 y de la sentencia T-025 de 2005 de la Corte Constitucional. Es decir, la ciudad carece de una política explícita y de recursos presupuestales que respondan a la magnitud del problema y carece de un sistema de información sobre desplazamiento, así como de monitoreo y seguimiento a la intervención pública. El esquema de oferta restringida se caracteriza porque: No existe publicidad de las ayudas y mecanismos de acceso a los programas de restablecimiento. Hay ausencia de un mecanismo para que la población en situación de desplazamiento puedan hacer efectivos los derechos que en el papel le informan las autoridades, por lo que la carta de derechos se enfrenta a una barrera burocrática y la oferta institucional no se proyecta al restablecimiento de los derechos. b. La atención se concentra en el componente de atención humanitaria a partir de ONG operadoras, que se financian con recursos de cooperación internacional6. c. El acceso a la información no es público, este esta en manos de aquellos que están girando en la orbita de las autoridades, lo cual dificultad que todos los desplazados conozcan las ofertas públicas, con lo que se crean la oportunidad de que ciertos grupos monopolicen la información, lo cual es preocupante en la medida en que los desplazados que recién arriban a la ciudad desconocen la ubicación de las oficinas de atención, y por ende se crea la oportunidad de captura de rentas7. Una situación que ilustra claramente esta problemática de falta de información es lo referente al grado de conocimiento que tienen los desplazados del sectores de Nelson Mandela sobre si están incorporados o no en el SUR luego de hacer la declaración (ver gráfico 3). a.

La principal oferta que existe se concretan en el componente humanitario, pero el esfuerzo lo esta haciendo la cooperación internacional vía la agencia CHF con fondos de AID (Usa), a través de un convenio con la ONG Minuto de Dios para proveer ayuda humanitaria a poblaciones desplazadas. 7 En entrevista con un grupo de desplazados se hizo patente la percepción de que existen personas que se estaban beneficiando de las ayudas por tener acceso privilegiado a la información. 6

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Es urgente un Plan Integral Único –PIU- para ordenar la respuesta institucional y el primer paso es la constitución formal de una secretaría técnica para el Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada – CDAPD-. Gráfico 3 Personas que hicieron la declaración y que han sido incluidas en el SUR 46,76% 44,23%

9,01%

Porcentaje que esta en el Porcentaje que no esta en SUR el SUR

Ns/Nr si esta en el SUR

Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena

En términos de los componentes que establece la ley 387, se tiene que: Prevención El mejor escenario de prevención de causas de desplazamiento es la superación del conflicto armado por la vía de la solución política y negociada. Sin embargo, esta verdad de Perogrullo que indica que a más guerra más desplazamiento, no está en el orden de prioridades de las partes contendientes. En estas circunstancias proceden mecanismo de alerta tempranas que den cuenta de posibles hechos de desplazamiento hacia la capital del departamento y a partir de esta información disponer planes de contingencia para desarrollar acciones humanitarias. Sin embargo, las operaciones militares en las zonas de mayor confrontación armada, como los Montes de María, se desarrollan sobre la base de estigmatizar a la población civil y carecen de medidas de contingencia para atender y proteger a la gente que se desplaza.

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En particular, frente a los sitios de recepción, al tomar el sector del Nelson Mandela8 como área ilustrativa del comportamiento del desplazamiento en la ciudad, se establece que la principal zona de donde provienen los desplazados es el propio departamento de Bolívar, en la región de los Montes de Maria. Cuadro 4 Principales lugares de origen de la población desplazada en Nelson Mandela

NORTE DE SANTANDER 1%

SANTANDER 1%

SUCRE 11%

TOLIMA 0%

ANTIOQUIA 15% ATLANTICO 1%

MAGDALENA 6% LA GUAJIRA 0% CORDOBA 6% CHOCO 6%

CESAR 2%

BOLIVAR 51%

Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena

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Con el fin de caracterizar a la población desplazada y establecer la situación de la respuesta institucional en Cartagena, el Observatorio sobre Desplazamiento Forzado de la Universidad de Cartagena y Codhes aplicaron en junio de 2004, una encuesta a hogares desplazados en el principal centro receptor de la ciudad, el barrio Nelson Mandela. La encuesta fue aplicada a 1.252 hogares que corresponden a 6.108 personas. La encuesta revelo por ejemplo que en este sector el 30% de sus habitantes son población en situación de desplazamiento. A lo largo del documento se presentaran los resultados parciales de ese estudio.Según las cifras de la Agencia para la Acción Social (mayo de 2004) la distribución de los desplazados en la ciudad es: Nelson Mandela, con el 13.7%, El Pozón con 11.0%, Olaya Herrera 7.0%, San José de los Campanos 3.3%, Boston 2.0%, La Boquilla 1.0%, y otros barrios 61.6%; La encuesta fue aplicada a 1.252 hogares que corresponden a 6.108 personas. La encuesta revelo por ejemplo que en este sector el 30% de sus habitantes son población en situación de desplazamiento. A lo largo del documento se presentaran los resultados parciales de ese estudio.

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Que los desplazados provengan en su mayor parte del propio Departamento muestra la ineficacia de las acciones adelantadas en el pasado reciente, acciones que están concentradas más en la contención militar de las guerrillas que de proteger a los civiles, esto último no solo confirmado por el alarmante incremento de desplazados, sino por la sistemática vulneración de los derechos de los ciudadanos capturados en detenciones masivas, tal y como lo denuncia la Defensoria Regional del Pueblo en Bolívar9. “…La revisión de la temática nos lleva a la inexorable conclusión que la acción estatal esta dirigida hacia un sector de la sociedad que sea ideológicamente contrario a los programas y fines de la actual política Estatal. Se destacan como víctimas de estas violaciones a los derechos humanos inermes campesinos de la subregión de los Montes de María, ubicada al centro del Departamento. Así como la judicialización de ciudadanos que son reconocidos como líderes cívicos, gestores culturales, políticos e investigadores sociales. Estos últimos han sido capturados sin fundamento probatorio sólido y después cegada su vida por acción de fuerzas no identificadas hasta el momento. Las cifras nos informan que en 2003 fueron privadas de la libertad 311 personas y 351 en el año 2.004, esto para un total de 661 personas según información de la Dirección Seccional de la Cárcel de Ternera. Esa misma fuente nos señala que en el año de 2003 fueron puestas en libertad 97 personas y que en lo que va del año 258 la han recobrado. Los municipios del Departamento que están a la cabeza de esas capturas, por el número de ciudadanos en esa condición son El Carmen de Bolívar, (52%) San Jacinto (20%) y San Juan Nepomuceno (10%); Maria la Baja (6%); Mahates (4%); Córdoba (3%); Zambrano (2%) y Calamar 1%”10.

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Defensoria Regional del Pueblo. “Informe evaluativo de la comisión de Defensoria del Pueblo con relación a las capturas por el delito de rebelión en el Departamento de Bolívar en los años de 2003 y 2004”. Octubre de 2004. 10

Defensoria Regional del Pueblo. “Informe evaluativo de la comisión de Defensoria del Pueblo”. Op cit. Página 6.

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Atención humanitaria Antes de acceder a la ayuda, el primer paso es la declaración de la situación de desplazamiento. El comportamiento de la incorporación al Sistema Único de Registro -SUR-, según cifras de la Defensoría del Pueblo, muestra que se viene presentando un creciente rechazo en las declaraciones que esta entidad envía a la dirección territorial de la Acción Social, hecho que se viene presentando desde el mes de marzo de 2005, el cuadro 5, ilustra este hecho. Gráfico 5 Rechazo de las declaraciones tomadas por la Defensoria Regional del Pueblo Bolívar (Enero-Mayo de 2005). 89% 73% 58% 42%

54% 46%

52%

48%

27% 11%

Enero

Febrero

Marzo Rechazos

Abril

Mayo

Aceptados

Fuente: Defensoria Regional del Pueblo.

Ya en lo que se refiere a la entrega de la ayuda humanitaria, el grueso de ésta es canalizad vía ONG operadoras de recursos de cooperación como el Minuto de Dios y Pastoral Social. En este campo el avance más notorio es la existencia de una Unidad de Atención y orientación –UAOy la realización por el Distrito de una serie de proyectos en materia de comedores comunitarios.

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De las actas del CDAPD se plantea la posibilidad de adelantar un proyecto de atención psicosocial11 y el Distrito adelanta cada año una jornada de entrega de regalos en navidad, el cual está en manos del despacho de la primera dama del distrito, pero en la visita de campo se conoció sólo de la oferta en la materia que entrega el Minuto de Dios en razón del convenio con CHF. En términos generales este componente presenta un problema de rezago en la entrega de la ayuda, esto se explica por la confluencia de dos situaciones: 1. No hay continuidad en los convenios con las ONG operadoras, por lo que pasan varios meses sin haber significativas entregas de ayudas, reactivandose 3 a 5 meses después del último convenio, con ocasión de la firma de un nuevo convenio; 2. Hay dificultades para localizar a la población desplazada, pues una parte de éstos no están en las direcciones consignadas en las bases de datos, quizá por el temor a ser localizados, lo cual dificulta que se cumpla con las metas de cobertura y contribuye al rezago. Estabilización y consolidación socioeconómica En la materia los esfuerzo son precarios, hay acciones dispersas, que no obedecen a una integralidad de la acción social y no existe un diagnóstico de la situación socioeconómica de éstos y de las oportunidades de estabilización en que se pueden insertar exitosamente, para así lograr superar la dependencia de las ayudas y potenciar las capacidades de las familias desplazadas y de estos en forma asociativa. Las acciones que se adelantan dependen de la existencia de algún programa nacional del cual se apalancan las autoridades locales, por ejemplo, en la actualidad el Distrito por medio de CORVIVIENDA tiene la posibilidad de intervenir en materia de vivienda con ocasión de la asignación de 300 subsidios para población desplazada en la convocatoria nacional para vivienda de interés social.

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Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia –CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Septiembre 26 de 2005.

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El subsidio nacional asciende a 8’800.000, el Distrito provee 2’000.000 adicionales, sin embargo esto es insuficiente en razón de los altos costos de la tierra y la inexistencia de una oferta asequible de tierras para este grupo12. Ahora bien, hay que tomar en cuenta que los desplazados no son sujetos de crédito por no poder contar con todos los requisitos que exige el sector bancario en términos de ingresos y garantías. En particular la oferta identificada se suscribe a: Educación Mediante la oferta a las instituciones publicas y a las escuelas comunitarias, el Distrito esta dando respuesta a los niños y niñas desplazadas, sin embargo existe inquietudes frente a las barreras de acceso a las instituciones públicas cuando éstos llegan a la ciudad por fuera de los periodos de matricula. Al tomar las cifras que arrojan el estudio en Nelson Mandela se evidencia una grave situación de déficit de cobertura en los niños antes y depuse del desplazamiento. Gráfico 6 Cobertura en educación para los niños desplazados en Nelson Mandela 36,57%

22,13%

23,92% 17,37%

Si estudia

No estudia

Si estudiaba antes del desplazamiento

Si estudiaba antes del desplazamiento

Si estudia

No estudia

No estudiaba antes del No estudiaba antes del desplazamiento desplazamiento

Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena 12

...“Se le otorgaron subsidios de interés social a las familias desplazadas que se postularon y salieron favorecidas, a las cuales se les presentó un inconveniente debido a que el subsidio no tenía lugar donde aplicarse ya que el Distrito no cuenta con un lote determinado para ellos y por esta razón la Administración solicitó ampliación de término hasta el mes de de Octubre”. Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia –CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Junio 30 de 2005. Página 3.

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El 36,57 por ciento de los niños que antes del desplazamiento no estudiaban luego de asentarse en Cartagena aun siguen sin estudiar, el 23,92% que estudiaba ahora ya no lo hace y al sumar los porcentajes de los niños que ahora estudian (antes no lo hacían y ahora si lo hacen y antes estudiaban y ahora siguen estudiando) se establece que sólo el 41, 29% de los niños de la encuesta reciben acceso al derecho a la educación. Esta estadística pone de manifiesto la contradicción entre la medición de coberturas en educación definida para población pobre y la cobertura real para los desplazados, por lo que surge un llamado al gobierno distrital para establezca un sistema de información para la población desplazada, como lo establece la sentencia T-025 para así poder empezar a clarificar esta realidad. Por último al analizar lo referente a las escuelas comunitarias, fue un lugar común en las entrevistas a los desplazados (octubre de 2005), la percepción de la mala calidad de la educación de éstas, en relación con la infraestructura y la idoneidad de los docentes. Salud El tema de la salud es uno de los más preocupantes, pues se estableció que la atención esta circunscrita aquellos casos de extrema urgencia y en particular el acceso solo se regulariza cuando los desplazados logran ser incorporados al régimen subsidiado. Este hecho lleva a que en la practica un alto porcentaje de la población desplazada no pueda realizar su derecho a la salud, tal y como sucede en el barrio Nelson Mandela.

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Gráfico 7 Acceso al servicio de salud de la población desplazada del barrio Nelson Mandela 0% 21%

4% 54%

20% 1%

Ninguno

Contributivo

Subsidiado

Especial

Vinculado

Ns./Nr.

Fuente: Codhes-Universidad de Cartagena. Encuesta de hogares desplazados en el barrio Nelson Mandela de Cartagena

El 54% son vinculados, es decir no tiene ningún tipo de aseguramiento en salud, si se suma a los que contestaron que no tienen ningún seguro de salud, se concluye que el 75% de los desplazados carecen del aseguramiento. Tampoco ayuda al ejercicio del derecho a la salud las enormes dificultades que tienen las personas por efecto de las trabas burocráticas en los puestos de salud para acceder al servicio. Esto ocurre por las deficiencias en el sistema de información que se convierte en una razón para no atender a personas debidamente registradas, por lo que este grupo esta en alto riesgo de que le sea negado el servicio, reeditando el llamado “paseo de la muerte”, práctica tristemente célebre en la ciudad. Otro caso de negación la acceso, ocurre cuando los convenios de prestación de servicios entre la administración Distrital y las EPS e IPS cubren parcialmente la atención, por ejemplo, no cubre las medicinas sino sólo el diagnóstico o no incluyen las pruebas de laboratorio, es decir la atención se circunscribe a los límites establecidos en el contrato de prestación de servicios. Pero esta situación es parte del esquema de venta de servicios que establece Ley 100 y no depende de la acción u omisión de los actores locales que conforman el sector salud en Cartagena.

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Vivienda La población desplazada pareciera condenada a ubicarse en las zonas de alto riesgo, en las zonas de invasión y en los espacios de la marginalidad urbana. Así se impone en el imaginario colectivo de Cartagena y a partir de esa premisa se piensa en las políticas públicas de subsidios para la gente que perdió, entre otras pertenencias, la vivienda. En Cartagena hay dificultades de planeación urbana por el caótico y desbordado crecimiento de la ciudad. Además no existe un banco de tierras y es evidente un sobrecosto de los precios de la tierra en razón de carácter de destino turístico de la ciudad. En estas circunstancias, la inversión de los subsidios en estos lugares críticos de la ciudad es incierta13 toda vez que la ley no permite construir vivienda en estas zonas, las únicas en las que la población desplazada puede asentarse. Según funcionarios del la Red de Solidaridad Social en Cartagena, diseñó un plan de contingencia en materia de vivienda para atender 326 familias en la ciudad y 500 en el departamento de Bolívar. Sin embargo, admiten que sólo el 20% del total de beneficiarios pudo adquirir vivienda nueva o usada. Generación de ingresos Al no existir una clara política de restablecimiento contenida en un instrumento de planeación de las políticas como el PIU, las ofertas actuales se plantean en términos de ayudas temporales y dispersas. Lo más visible son los proyectos de generación de ingresos que se entregan en el componente de Atención Humanitaria de Emergencia y que consiste en un subsidio para un proyecto productivo ($190.000 por familia), así como el empleo humanitario, a través del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, vía proyectos de capacitación para el empleo. Las posibilidades de un empleo formal son muy limitadas dado el estrecho margen que tiene la oferta y demanda laboral en la ciudad.

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… “Para el caso que el subsidio se apara vivienda usada cada persona favorecida debe buscar el lugar que se amolde alas condiciones económicas y geográficas pues debe ser una zona que no se encuentre declarada en lato riesgo. De acuerdo a los estudios de Ingeominas y Cardique se determinó que en diferentes barrios como Pozón, Nelson Mandela y otros sectores se encuentran en alto ese estado pero dicho estudio no se ha actualizado” CDAPD-”. Acta de la reunión institucional del Comité. Op cit. Página 3.

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También tiene restricciones la oferta de microcrédito y crédito asociativo. Las ventas ambulantes y otras formas de economía informal asociadas a los juegos de azar, se convierten en alternativas mínimas de subsistencia. Gráfico 8 Ocupación de la población desplazada en Nelson Mandela 34,54% 27,57%

18,30% 14,13%

4,94%

Ninguna

Trabajando

Buscando trabajo

Estudiando

Oficios del Hogar

0,05%

0,02%

0,11%

0,33%

Rentista

Pensionado

Inválido

Otra

Fuente: Codhes encuesta de hogares desplazados en Cartagena

Según estas cifras, sólo el 27,57 % esta trabajando, y no es 14 propiamente un trabajo formal . Ahora bien, si se suma los porcentajes de quienes admiten su condición de desempleados y de quienes están “buscando trabajo”, se obtiene un 23,24% de desempleo en la población desplazada del barrio Nelson Mandela.

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… “Cartagena tiene más de 60 mil desocupados –según las cifras oficiales– y es de la pocas ciudades donde el desempleo se resiste a bajar. Para colmo, seis de cada 10 personas ocupadas, lo están en labores informales, con salarios bajos y mínima protección social…Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), en el primer semestre de 2005 la tasa de desempleo fue de 15,9%, superior a la registrada en el mismo periodo de 2004 (15,3%), lo que indica que en junio había casi 6.500 desempleados más que en el año 2004, y 13 mil más que hace cinco años… seis de cada 10 cartageneros que cuenta con un empleo, lo tiene en la informalidad… La última medición del DANE, hecha en el trimestre abril–junio del presente año, revela que de 322.170 personas ocupadas, 198.928 lo están en empleos informales, es decir, el 61,7% de esa población”. El Universal. “Desempleo: duro de bajar”. Cartagena. 7 de octubre de 2005. Disponible en http://www.eluniversal.com.co/paginas/diarias/cartagena_a23.htm

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Retornos No existe como posibilidad real de retorno en el corto plazo y en los casos que se ha adelantado este es producto más de deseos personales que de la existencia de un programa coherente de retornos a partir de la cesación de las situaciones que motivaron el desplazamiento. El Gráfico 9, evidencia este hecho, en el sentido que el 73,01% de los encuestados desean quedarse, a pesar de la precariedad de la atención en el distrito y la difícil situación de empleo, vivienda, salud y educación. La Red de Solidaridad Social, en desarrollo de una política del gobierno nacional de retornar 30 mil familias, ha informado sobre procesos de retorno en La Sierra en el municipio de Córdoba, departamento de Bolívar, Macayepo y El Bálsamo en el municipio del Carmen de Bolívar, San José del Peñon en San Juan Nepomuceno, departamento de Bolívar, y Las Palmas. Estos retornos han sido duramente cuestionados por la Pastoral Social porque no reúnen todos las exigencias de voluntariedad, elegibilidad, seguridad, justicia, dignidad y no repetición. Según la iglesia la ayuda para retornos ha fracasado. En las veredas de los Montes de María, por ejemplo, el estado no está en condiciones de garantizar los retornos en condiciones de seguridad, señala la Pastoral Social. En Las Palmas la población retornada en 2003 fue desplazada otra vez en 2005, tras el asesinato de la señora Rosa Serpa y el mensaje del grupo armado de desocupar el lugar. Grafico 9 Opciones de permanencia, retorno o reasentamiento de los desplazados Barrio Nelson Mandela 73,01%

12,78% 7,39%

6,25% 0,57%

Permanecer

Reubicarse

Retornar

SalirDelPais

NoHaDefinido

Fuente: Codhes encuesta de hogares desplazados en Cartagena

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Desplazamiento y elecciones La formulación de políticas para los desplazados está atravesada por la planeación territorial expresada en los Planes de Desarrollo15. Si bien en el actual plan de desarrollo se incluye una oferta en materia de integración los esfuerzos realizados son insuficientes. En 2004 se apropiaron 100 millones de pesos para atender a la población desplazada, en 2005 la suma ascendió a 300 millones y para 2006 se solicitaron 600 millones para ser aprobados en el presupuesto, pero estas cifras son irrisorias en razón de la magnitud del problema y el acumulado negativo en materia de atención. El gobierno nacional ha señalado que el 15% de los recursos que se requieren para atender a la población desplazada, de acuerdo con las exigencias de la Corte Constitucional deben ser aportados por los gobiernos departamentales y municipales (otro 15% sería aportado por la cooperación internacional y el 70% por el gobierno nacional). Sin embargo, en Cartagena no ha habido voluntad política para destinar un presupuesto adecuado que permita la atención a estos nuevos ciudadanos. La campaña electoral para escoger alcalde distrital no ha generado propuestas en dirección a incorporar el tema en la agenda de prioridades del Distrito y en proponer un serio esfuerzo presupuestal. En el debate político el tema del desplazamiento forzado y los derechos humanos sigue siendo marginal (por no decir que inexistente) y las diferentes candidaturas han centrado la discusión en la pobreza y la corrupción.

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Inspirado en las teorías del federalismo fiscal, el proceso de descentralización territorial que se ha adelantado en Colombia plantea que las comunidades locales utilizan la elección popular de Alcaldes (establecida en 1986) y de Gobernadores (establecida con la Constitución de 1991), para elegir gobernantes que representen mejor sus intereses (escogen entre alternativas de canastas de bienes públicos) a partir de la plataforma que ofrece cada candidato. En este sentido, la descentralización fiscal que aparejó la elección de autoridades locales entregó a los entes territoriales unos recursos propios (impuestos, tasas y contribuciones y recursos de endeudamiento) que les permitirían adelantar un plan de inversiones para ejecutar el plan de gobierno. En este contexto algunos gobierno territoriales han incluido programas y proyectos para la atención a la población desplazada, pero en razón de la estrechez financiera, estos programas tienden a formar parte del grueso de la población beneficiaria de la política social que se soporta con los recursos de participaciones en los ingresos corrientes de la nación (Ley 715).

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La formulación de una política pública local que permita diseñar programas de atención, prevención de causas, protección de la población afectada y restablecimiento, así como la planeación y asignación de recursos depende, por supuesto, de la capacidad fiscal pero también de la voluntad política y la percepción del problema. Hasta el momento la inversión pública es más simbólica que real. Incluso la cooperación internacional con organizaciones no gubernamentales superar con creces la inversión pública local para atender población desplazada en Cartagena. Mientras el distrito dispone de 300 millones de pesos para todo el año 2005, la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos a trabes de CHF destina 1000 millones en un convenio para atención humanitaria con el Minuto de Dios para ejecutar en 4 meses). En este sentido se propone a la administración distrital que resulte elegida el 30 de octubre de 2005: 1. Diseñar un Plan Integral para el Desplazamiento Forzado en Cartagena, a partir del reconocimiento del fenómeno, de sus consecuencias y de los derechos de la población afectada. Este Plan debe concertar con el gobierno nacional y la cooperación internacional los recursos y con las comunidades, organizaciones sociales, no gubernamentales e Iglesias, los programas de emergencia y de mediano y largo plazo. 2. Crear un Fondo Distrital de Atención a la Población Desplazada con recursos del presupuesto de 2006 y diseñar una estrategia de financiación y sostenibilidad del Fondo a partir de una convocatoria al sector privado, la cooperación internacional y los gobiernos departamental y nacional (acorde con el PIU y el Plan de desarrollo). 3. Fortalecer el actual Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia, formalizando una secretaria técnica, para que se regularicen sus sesiones y se creen indicadores de seguimiento y principalmente se elabore un sistema de seguimiento y evaluación de la acción pública y social. 4. Rendir trimestralmente informes de gestión del Plan y de las medidas que se adoptan para superar la crisis humanitaria y de desplazamiento en la ciudad. 5. Elaborar un diagnostico del desplazamiento en la ciudad, tanto en materia de recepción como de expulsión, para ajustar el PIU y las acciones institucionales a este.

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6. Definir áreas de desarrollo urbano donde se puedan asentar los desplazados y la población pobre y definir un programa de desmarginalización y legalización de los actuales barrios de desplazados e ilegales de la ciudad. 7. Integrar al sector empresarial en la problemática del desplazamiento, mediante la inclusión de algunos de sus representantes en el Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada por la Violencia. 8. Visibilizar la situación de vulneración de los derechos humanos, crear un sistema de prevención del desplazamiento en la ciudad, que haga visible la situación y permita adoptar soluciones en tiempo real y hacer campañas para modificar los estigmas que existen frente a esta comunidad, mostrando su situación pero también realzando su potencial aporte al desarrollo de la ciudad.

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