Pagos por Servicios Ambientales para la conservación del recurso hídrico

Pagos por Servicios Ambientales (PSA) para la conservación del recurso hídrico Doris Cordero1

INTRODUCCION Tradicionalmente la conservación de los ecosistemas se ha considerado como un costo para la sociedad y no como una inversión que contribuye a mejorar su calidad de vida. Los páramos, bosques y plantaciones forestales realizan una serie de funciones2 que generan valor ecológico, social y económico. La economía ambiental define dichas funciones como servicios ambientales, al generar beneficios directos e indirectos para los seres humanos. Dentro de estos servicios los más conocidos son: secuestro de gases de efecto invernadero, conservación de la biodiversidad, provisión de un espacio para la recreación y el turismo, mantenimiento de la calidad del agua, disminución del impacto de desastres naturales como inundaciones y deslaves, entre muchos otros. Según Pagiola y Platais (2003), la pérdida de estos servicios es fácil de explicar, los usuarios de las tierras al no recibir ninguna compensación por los servicios ambientales que sus predios generan, carecen de motivación económica para tomarlos en cuenta cuando deciden como utilizarlas. Las soluciones tradicionales a este problema son de dos tipos: regular legalmente el tipo de uso al que se pueden destinar las tierras, o llevar a cabo medidas correctivas (como reparar los daños causados por inundaciones); ninguna de las cuales ha demostrado ser efectiva. El reconocimiento de esta situación ha llevado al desarrollo de sistemas donde los usuarios de las tierras son compensados por los servicios ambientales que estas generan, compatibilizando así sus incentivos con los de la sociedad en conjunto. Los sistemas o mecanismos de pago por servicios ambientales (PSA) representan un ejemplo de este nuevo enfoque. El PSA se basa en el principio de que los proveedores de servicios ambientales deben ser compensados económicamente por la sociedad que disfruta de los mismos, como una forma de propender la conservación de los ecosistemas donde estos se generan3. Esto conlleva la promoción de un uso más eficiente y sustentable de los recursos naturales, contribuyendo invertir la tendencia a considerar el medio ambiente como “bien gratuito”. Desde el punto de vista geográfico los servicios ambientales pueden ser de interés local, nacional o global. En el caso del servicio de captura de carbono y la conservación de la biodiversidad, su comercialización está ligada a mercados y acuerdos internacionales. Lo contrario ocurre con la protección del recurso hídrico, debido a la necesidad de las poblaciones de contar con agua de calidad para consumo humano y otros usos, este es un servicio de interés local. Servicios hidrológicos Kaimowitz (2001) define como servicios hidrológicos, al papel o función que algunos usos usos de la tierra y prácticas de conservación de suelos y aguas desempeñan en mantener

1

Correo electrónico: [email protected]/[email protected] De Groot (1994, citado por Barrantes y Vega, 2002) ha propuesto un listado de 36 funciones que realiza la naturaleza en beneficio humano, las cuales ha agrupado en: i)funciones de regulación, ii)de apoyo, iii)de producción y iv)de información. 3 Este enfoque es respaldado por la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y la Agenda 21, que en el capítulo 8 establece la necesidad de utilizar criterios económicos dentro de un marco de políticas, leyes y reglamentos relacionados con el desarrollo, como parte de un proceso de transición a políticas económicas y ecológicas complementarias. 2

Pagos por Servicios Ambientales para la conservación del recurso hídrico la cantidad y calidad del agua dentro de los parámetros requeridos por los usuarios de un sitio en particular. La literatura coincide al señalar que los páramos y ecosistemas forestales proveen importantes servicios hidrológicos y cantidades significativas de agua de alta calidad (ver Recuadro 1). Asimismo, provee una descripción cualitativa de la función reguladora de los mismos. Sin embargo, se conoce poco sobre los procesos hidrológicos en la región debido a la escasez de investigaciones que generen resultados cuantitativos. Los servicios hidrológicos que generan los diferentes ecosistemas no pueden ser generalizados, estos dependen de características particulares de cada sitio tales como suelo, clima, topografía, tipo de vegetación, grado de intervención, geología, etc.

RECUADRO 1 Servicios hidrológicos o de protección del recurso hídrico brindados por los ecosistemas forestales El agua, por sus diversos usos es un bien ambiental estratégico para el desarrollo y la supervivencia humana y de otras especies. Los bosques, páramos, humedales y glaciares ofrecen servicios hidrológicos que garantizan la calidad y cantidad de este bien. Los beneficios o servicios hidrológicos que prestan los bosques son variables y responden a características geológicas, edafológicas y climáticas propias de cada sitio, así como al tipo de vegetación. Las funciones hidrológicas más importantes de los bosques, ampliamente reconocidas en la literatura son: ⇒ Interceptan cantidades significativas de la precipitación bruta, provocando que el insumo de agua (precipitación neta) sea menor que en otras coberturas vegetales. ⇒ Presentan altas tasas de evapotranspiración, lo que se traduce en una pérdida de agua. ⇒ Protegen eficientemente el suelo contra la erosión superficial y en menor grado contra la erosión en masa y deslizamientos. ⇒ Generalmente garantizan la mejor calidad de agua. ⇒ Favorecen la infiltración del agua de lluvia en el suelo y el flujo subsuperficial, el cual bajo condiciones geológicas apropiadas puede alimentar acuíferos, manantiales, quebradas, lagos y ríos. Las discusiones sobre los impactos hidrológicos de los cambios de uso de la tierra, la corta y el manejo de bosques tropicales pueden resumirse por medio de una compilación de conclusiones extraídas de Bruijnzeel (1990), Calder (1992) y Hamilton and Pearce (1986) ( tomado de Mourraille, et al. 1996): ⇒ La erosión aumenta, a veces drásticamente, dependiendo del tipo y duración de la intervención. ⇒ Aumentos en las tasas de sedimentación son probablemente determinados por el tipo de procesos que abastecen y remueven los sedimentos antes de la intervención. ⇒ Los flujos de nutrientes después de la conversión son generalmente negativos. ⇒ La escorrentía esta relacionada inversamente a la cobertura forestal, con excepción de bosques nubosos. ⇒ Los flujos estacionales, en particular los flujos de base en época seca, pueden aumentar o disminuir dependiendo del efecto neto de los cambios en la evapotranspiración y en la infiltración. ⇒ El flujo rápido puede aumentar si las condiciones hidrológicas de las pendientes conducen a cambios de flujos subterráneos a flujos superficiales, sin embargo el efecto es de menor importancia si la distancia desde el sitio y el número de los afluentes en un río de la cuenca aumenta. ⇒ La recarga de acuíferos subterráneos es afectada de la misma manera que los flujos estacionales. ⇒ La precipitación a nivel local probablemente no es afectada significativamente por los cambios en la cobertura del bosque. Las intervenciones en el bosque tropical pueden tomar diferentes formas, desde una simple extracción de productos no comerciales hasta la corta total. Cada tipo de intervención inicial así como las formas subsecuentes del uso de la tierra tendrán su propio impacto en el ciclo hidrológico. Estos pueden dividirse de acuerdo a su relación con la calidad o cantidad de agua. Bajo esta premisa, erosión, sedimentación y flujo de nutrientes pueden agruparse bajo el grupo de impactos en la calidad de agua; y cambios en la cantidad de agua, flujo estacional, respuesta de flujos máximos, nivel freático y precipitación se consideran impactos en la cantidad de agua (Mourraille, et al. 1996). En términos generales la existencia de una cubierta forestal suele asociarse con la idea de un suministro hídrico seguro. Algunos autores atribuyen al clima y a la geología todas las mejores cualidades de los cursos de agua que se originan en los montes y niegan todo efecto al bosque mismo. Otros por el contrario, están tan convencidos de que es el bosque exclusivamente el que crea un buen suministro de agua, que abogan por la plantación de árboles en praderas y estepas como medio para mejorar la economía hídrica. La verdad se halla en un punto intermedio entre esos dos extremos (Hoover, 1962). Fuente: Cordero, 2003.

Pagos por Servicios Ambientales para la conservación del recurso hídrico Los ecosistemas forestales ubicados en las partes altas de las cuencas hidrográficas, además de otras funciones, brindan servicios como la regulación de flujos hídricos, favorecen la infiltración de las aguas en el suelo y el mantenimiento de su calidad. Sin embargo, estos raramente son valorados hasta que los efectos de la deforestación se hacen palpables en forma de inundaciones y pérdida de la calidad del agua. Estos efectos conllevan un incremento en la vulnerabilidad de las poblaciones asentadas en la parte baja, en forma de riesgos para sus medios de vida o para su salud (Pagiola y Platais, 2003). Asimismo, cuando estos ecosistemas son degradados, se necesitan enormes inversiones en plantas de tratamiento, represas y estructuras para el control de inundaciones para así reemplazar los servicios ambientales perdidos (Forest Trends, 2000). Dada la falta de investigación, en muchos casos no se tiene certeza como los cambios en el uso del suelo pueden influir en la calidad del agua, los flujos hidrológicos, el clima y la sedimentación. Lo que sí se sabe es que existe un impacto negativo. Por lo que los PSA pueden ser conceptualizados como un seguro o una inversión al menor costo, para contribuir a mantener la oferta de agua en calidad y cantidad en un sitio determinado. Desarrollo de mecanismos de PSA para la conservación del recurso hídrico Por tratarse de un servicio ambiental de interés local, es factible desarrollar mecanismos de PSA para la conservación y/o recuperación del recurso hídrico. Para esto, primeramente es necesario identificar el o los servicios ambientales a mantener y recuperar para luego definir una estrategia de intervención de acuerdo al objetivo propuesto. Según Kaimowitz (2001), muchas posibles intervenciones “suenan” bien pero no necesariamente van a producir los resultados esperados. Asimismo, es deseable la medición y valoración económica de los servicios hidrológicos a mantener y/o recuperar. Con la valoración económica se intenta asignarle un valor monetario a los bienes y servicios ambientales que usualmente no tienen un valor de mercado, como punto de partida o criterio para la negociación entre los oferentes y demandantes. También es necesario caracterizar los oferentes (aguas arriba) y demandantes (aguas abajo) del servicio, la capacidad de pago de la población beneficiaria (demandantes) y la aceptación de pago de los propietarios de las partes altas de las cuencas (oferentes). Debe definirse la fuente de financiamiento del proyecto y un mecanismo para el manejo de los fondos. En el caso de usuarios de agua para consumo humano, puede sumarse un pago adicional en la planilla mensual por prestación del servicio de abastecimiento del recurso. En el caso de compañías hidroeléctricas, usuarios de agua para riego, usuarios del agua como insumo de la producción del agua u otros que deseen financiar la conservación de los ecosistemas donde se regenera el recurso, deben buscarse los mecanismos más apropiados para la transferencia de recursos. Los proyectos de PSA para la conservación del recurso hídrico requieren de la existencia de infraestructura institucional, los recursos recibidos por los demandantes deben ser capturados y transferidos a los oferentes o usuarios de las tierras a fin de motivar la conservación de los ecosistemas (Pagiola y Platais, 2003). Las empresas prestatarias del servicio de abastecimiento de agua pueden asumir esta función o bien alguna organización no gubernamental que tenga entre sus fines la conservación y que trabaje a nivel local. Para ello se requiere el fortalecimiento o construcción de la capacidad institucional necesaria para desarrollar el proyecto.

Pagos por Servicios Ambientales para la conservación del recurso hídrico

RECUADRO 2 Proyectos de PSA para la conservación del recurso hídrico desarrollados actualmente en Latinoamérica Según una recopilación de casos realizada por Landell-Mills y Porras (2003) de 61 proyectos de PSA para la protección de cuencas hidrográficas, 18 se desarrollan en América Latina y el Caribe. Estos utilizan diferentes mecanismos de pago y en su mayoría son liderados por actores privados. En el año 1993, en Colombia se asignó a las Corporaciones Regionales Autónomas la responsabilidad de implementar políticas ambientales. Para asegurar el financiamiento necesario para ello, se establecieron las siguientes tasas: i)las compañías hidroeléctricas (sobre 10.000 kilowatt) pagan el 3% de sus ventas brutas a las corporaciones y el 3% a las municipalidades donde se localizan sus proyectos. Los fondos de las corporaciones deben ser invertidos en la protección de las cuencas hidrográficas, mientras que las municipalidades los utilizan en mejoras al ambiente local y la salud; ii)1% de las inversiones en proyectos relacionados con agua debe ser empleado en la protección de las cuencas en forma de proyectos supervisados por las corporaciones; iii)1% de los presupuestos de los municipios y provincias, entre 1993-2002, debieron utilizarse para la compra de tierras en cuencas que proveen de agua a comunidades (Rodríguez, 1999; citado por Landell-Mills y Porras, 2003). Para proteger y mantener la cuenca del río Desbaratado en Colombia, los agricultores del Valle del Cauca, la Corporación Autónoma del Valle del Cauca y otros actores formaron asociaciones de usuarios para invertir en la protección de la parte alta de la cuenca. Asoguabas es una de estas asociaciones, que cobra tasas a sus usuarios entre US$0,48 a 2,81/l/s. En 1998, el total de recursos recaudado por todas las asociaciones superó los US$600.000. El mecanismo para la conservación ha variado a través del tiempo, inicialmente se compró tierras vulnerables a la erosión en la parte alta de la cuenca, actualmente se establecen contratos con los propietarios para que estos asuman la responsabilidad de conservar y recuperar los terrenos de la cuenca alta (Echavarría y Lochman, 1998; Echavarría, 2000; citados por Landell-Mills y Porras, 2003). El cantón de Pimampiro en el Ecuador durante años recibió un suministro de agua de cuatro horas por día, cantidad insuficiente para satisfacer las necesidades básicas de los pobladores. Para enfrentar esta situación, el municipio propuso la creación del “Fondo para el pago por servicios ambientales para la protección y conservación de bosques y páramos con fines de regulación de agua”, aprobado en enero del 2001. Mediante la aplicación de esta ordenanza, las 1.331 familias usuarias del agua de la ciudad de Pimampiro, aportan el 20% de su tarifa por consumo de agua a dicho fondo. Estos recursos son retribuidos a las familias propietarias de 638ha de páramos y bosques en Nueva América, de donde proviene el recurso. De estos páramos y ecosistemas se prevé captar 60l/s para consumo humano y riego. El municipio firmó un convenio individual con cada propietario para establecer el pago trimestral, en el que se plasma el compromiso de las familias con la conservación. Inicialmente el proyecto recibió apoyo financiero de la Fundación Interamericana y apoyo técnico del proyecto Desarrollo Forestal Comunal, DFC y la Corporación para el Desarrollo, CEDERENA (Yaguache, 2003). La Empresa Pública Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca (ETAPA) en el Ecuador, estableció en el año 2000 un cobro de US$0,05/m3 consumido para el manejo de las cuencas hidrográficas donde se regenera el agua que aprovecha. Estos recursos son invertidos en la compra de tierras, manejo comunitario de recursos naturales, establecimiento de Bio-Corredores y educación ambiental; estrategias desarrolladas por la Dirección de Gestión Ambiental de ETAPA (ETAPA, 2003). Por otro lado, actualmente se estudia la posibilidad de implementar un mecanismo de PSA como complemento a las estrategias que desarrolla la empresa. PROCUENCAS, es una iniciativa privada desarrollada por la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) en la provincia de Heredia, Costa Rica. En marzo de 2000, ESPH internalizó el cobro de variables ambientales en la tarifa por servicio de agua potable, este corresponde a US$0,0005/m3 de agua potable consumida. Los fondos son invertidos en la protección del bosque existente así como en su regeneración natural en la parte alta de las cuencas donde se regenera el recurso, mediante contratos de PSA; esto como una inversión al menor costo o un seguro. El monto a pagar es de aproximadamente US$55/ha/año y los contratos se suscriben por un plazo de diez años. La inversión de los recursos es monitoreada por la sociedad civil. Fuente: Elaboración propia.

La entidad encargada del desarrollo del proyecto debe negociar con los propietarios de las tierras, considerando factores como tenencia de la tierra, legislación existente, mecanismos de ejecución, arreglos institucionales y un sistema de monitoreo y seguimiento. Establecer dicha infraestructura puede ser complicado y costoso. En el Recuadro 2 se resumen ejemplos de mecanismos de PSA para la conservación del recurso hídrico que funcionan actualmente en Latinoamérica.

Pagos por Servicios Ambientales para la conservación del recurso hídrico

Uno de los principales beneficios que conllevan este mecanismo, es la integración de intereses entre los usuarios o demandantes del recurso (aguas abajo) y los oferentes del servicio (aguas arriba), de manera que ambos asumen una responsabilidad compartida en la protección de las cuencas hidrográficas y por consiguiente del agua que en estas se regenera. LITERATURA CONSULTADA Barrantes, G. y Vega, M. 2002. Evaluación del servicio ambiental hídrico en la cuenca del río Tempisque y su aplicación al ajuste de tarifas. Asociación para el Desarrollo Sostenible del Area de Conservación Tempisque (ASOTEMPISQUE) - Instituto de Políticas para la Sostenibilidad (IPS). Heredia, Costa Rica. 102p. Cordero, D. 2003. Lineamientos para la formulación de una estrategia para la sostenibilidad financiera del programa PROCUENCAS de la ESPH S.A. bajo un modelo de inversión ambiental compartida. Escuela de Ciencias Forestales. Universidad Nacional. Heredia, Costa Rica. 76p ETAPA, 2003. La gestión integral del agua con visión a largo plazo en Cuenca, Ecuador: Sistematización de la experiencia del municipio de Cuenca, a través de su empresa municipal ETAPA para la protección de las fuentes hídricas de consumo humano. Cuenca, Ecuador. 32p. FOREST TRENDS, et al. 2000. Developing markets for water services from forests: issues and lessons for innovators. Http: www. forest-trends.org Kaimowitz, 2001. Pagos por servicios ambientales hidrológicos: retos y oportunidades. En: Memoria II Foro Regional Pago por Servicios Ambientales. Montelimar, Nicaragua. p75-83. Landell-Mills, N. y Porras, I. 2002. Silver bullet or fools gold? A global review of markets for forest environmental services and their impacts on the poor. Instruments for Sustainable Private Sector Forestry Series. International Institute for Environment and Development (IIED). Londres, Inglaterra. 254 p. Pagiola, S. y Platais, G. 2003. Pagos por Servicios Ambientales. En: Memorias III Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas. REDLACH-FAO-INRENA. Http://www.congresocuencas.org.pe Yaguache, R. 2003. Pago para la protección de servicios ambientales: una propuesta para la conservación de bosques y páramos. Documento sin publicar.