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Política preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de derechos de las personas privadas de libertad Introducción. El concepto de la prevención y la actuación en el marco de la prisión. La actuación preventiva de la Procuraduría General de la Nación (PGN) frente a los derechos de las personas privadas de libertad, hace parte del deber constitucional y legal de la institución en materia de prevención de violación de los derechos humanos, en el marco del artículo 277 de la Constitución Política. Esta se diseña en el marco de la estrategia global de intervención institucional que encuentra su base conceptual en Función preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de derechos humanos (Función preventiva)1. Este marco general, que busca garantizar la actuación coherente y consistente de la institución en los diferentes campos de acción, requiere un desarrollo ulterior que considere la materia específica sometida al control de la entidad y diseñe, de manera precisa, una estrategia de intervención efectiva para la protección de los derechos humanos en campos particulares2. Al ser lugares de acceso controlado, el ejercicio de control y de vigilancia en las prisiones queda circunscrito a la acción de un núcleo limitado de entidades (y de personas). Como consecuencia, la responsabilidad pública de estos órganos es muy elevada (ante la sociedad y ante las personas privadas de libertad). En muchas ocasiones, esta vigilancia ofrece el único canal no mediatizado que establece un vínculo entre el mundo del presidio y el mundo exterior. El ejercicio del control público cumple una función preventiva – limitando el riesgo de abuso de poder – y de protección – ante una eventual irregularidad o violación de derechos. El control y la vigilancia externos cumplen una labor fundamental en la garantía de la aplicación de los principios básicos del estado de derecho – en particular, la legalidad – dentro de las prisiones3.

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Véase, en general, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN (PGN), FUNCIÓN PREVENTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS (en adelante FUNCIÓN PREVENTIVA), Imprenta Nacional, Bogotá (2002). 2 Véase Id., p. 27. 3 Véase, en general, Andrew COYLE, LA ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA EN EL CONTEXTO DE LOS DERECHOS HUMANOS, MANUAL PARA EL PERSONAL PENITENCIARIO (en adelante “MANUAL DEL CIEP”), Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, Londres, (2002), p. 111-116 (explicando la importancia de los procedimientos de inspección en las prisiones). De igual forma, véase Reforma Penal Internacional y otros, Manual de Buena Práctica Penitenciaria, Sección VIII, Inspección, p. 161-167. En este orden de ideas, el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión establece: “A fin de velar por la estricta observancia de las leyes y reglamentos pertinentes, los lugares de detención serán visitados regularmente por personas calificadas y experimentadas nombradas por una autoridad competente distinta de la autoridad directamente encargada de la administración del lugar de detención o prisión, y dependientes de esa autoridad”. Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, 9 de diciembre de 1988, Principio 29, pará. 1. En el mismo sentido, véase Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Económico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977, Regla 55. 1

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En desarrollo de su mandato constitucional, la PGN ejerce labores de control disciplinario, de ministerio público y de naturaleza preventiva en asuntos carcelarios y penitenciarios. El control preventivo tiene el propósito básico de contribuir al seguimiento y monitoreo externos, los cuales deben existir sobre el servicio de prisiones en cualquier país y deben producir el mayor impacto posible. Después de varios años de experiencia, la PGN considera que su actuación debe orientarse a impactar el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas que delimitan el ejercicio de los derechos de las personas privadas de la libertad, para así tener un efecto extendido y no casuístico. Considera la PGN que de esta manera contribuye a garantizar el debido proceso penitenciario, proteger los derechos fundamentales de los reclusos y velar por la transparencia en la administración pública. En Función preventiva, se estableció que “el concepto de prevención exige, de un lado, detener la actuación del Estado que viole los derechos humanos o atente contra ellos; y de otro, impulsar la acción estatal en relación con los deberes que le competen”4. A manera seguida, se destacó que “la cláusula constitucional del Estado social de derecho abre el camino para que el control ejercido por la PGN en lo que a prevención de violación de derechos humanos se refiere, no se reduzca a asegurar que los organismos del Estado no penetren el núcleo esencial de los derechos – lo que de por sí es muy importante – sino que, además, se demanden continuamente del Estado todas las acciones, recursos y esfuerzos necesarios tendientes a propiciar el mejoramiento estructural de las condiciones de vida de las personas que habitan en su territorio”5. Esta orientación general es coincidente con las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos. Las obligaciones que para el Estado se derivan del derecho internacional público son de carácter negativo y positivo, es decir, el Estado tiene la obligación de abstenerse de hacer ciertas cosas (obligación de “no hacer”) y por otro lado tiene la obligación de actuar para garantizar el ejercicio de los derechos (obligación de “hacer”). En materia de administración de justicia penal e imposición de castigos, las obligaciones del Estado son especialmente onerosas, puesto que se trata de garantizar en todo momento la vida, la integridad y la dignidad de las personas por encima del interés punitivo del Estado. El régimen de protección de la integridad y la dignidad de las personas privadas de libertad se divide en dos grandes campos: la prohibición de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes6 y la obligación de garantizar un trato humano

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PGN, FUNCIÓN PREVENTIVA, p. 21. Cabe recordar, como lo ha planteado la Corte Constitucional, que el deber de actuación institucional no es sólo ante la violación de derechos sino ante la amenaza cierta de una violación. Al considerar la procedencia de una acción de tutela, la Corte estableció que el ejercicio de la tutela “no se limita a prever hechos que impliquen violación de los derechos fundamentales sino que contempla la amenaza de los mismos como posibilidad cierta e inminente de un daño futuro susceptible de evitarse mediante la protección judicial.(...) La amenaza es una violación potencial que se presenta como inminente y próxima”. Corte Constitucional, Sentencia T349/93. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Bogotá, 27 de agosto de 1993. 5 FUNCIÓN PREVENTIVA, p. 26. 6 El derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, cuenta con un amplio reconocimiento en los instrumentos de derechos humanos: Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 3 y 5), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículos 1 y 26.2), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 7) y Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 5). 2

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durante la privación de libertad7. Estos dos aspectos del derecho internacional de los derechos humanos son complementarios e interdependientes. La prohibición señala una obligación de conducta, mientras que la de garantizar un trato humano representa una obligación de resultado. Estas dos reglas generales proporcionan el marco de protección de la integridad y la dignidad de las personas privadas de libertad. En este sentido, para ejercer el control preventivo en materia de derechos de las personas privadas de la libertad, la PGN debe adoptar líneas de acción estratégicas y operativas que asuman la doble dimensión de la responsabilidad Estatal: por un lado, “establecer límites a aquellas acciones que consciente o inconscientemente y por la naturaleza de las mismas puedan romper el equilibrio que representa el disfrute de los derechos y las libertades individuales (y, por otro), proporcionar las condiciones que contribuyan a solucionar la inactividad del Estado que paraliza el desarrollo de los derechos humanos en su conjunto”.8 En concordancia con el marco general de la función preventiva en materia de derechos humanos, la acción estratégica de la institución en relación con los derechos de los presos busca que, a partir de la vigilancia y la verificación ejercidas por la PGN, las autoridades responsables “cumplan de manera oportuna, eficiente y efectiva con las funciones que les han sido asignadas, de manera tal que se garantice el respeto pleno a los derechos” de las personas privadas de libertad9. Para ejercer el control preventivo en materia de derechos de las personas privadas de la libertad, es necesario tener en cuenta que tanto por factores inherentes como externos a la prisión colombiana, existe un riesgo cierto y permanente de violación de derechos humanos en los establecimientos de reclusión del país10.

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El derecho a recibir un trato humano durante la privación de libertad se reconoce en los tratados generales de derechos humanos: PIDCP (artículo 10) y la Convención Americana (articulo 5). Además este derecho ha sido objeto de desarrollo en numerosos instrumentos internacionales, entre los cuales se destacan: las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (1955) y sus enmiendas (1977), el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (1979), el Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier forma de Detención o Prisión (1988), los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 15-17 (1990) y los Principios básicos para el tratamiento de los reclusos(1990). 8 PGN, FUNCIÓN PREVENTIVA, p. 21. 9 Id., p. 29. 10 El término “prisión” es utilizado de manera genérica para abarcar el universo de lugares utilizados formalmente como lugares de privación de libertad en el país. De igual forma, las palabras “preso”, “recluso” o “interno” se utilizan en sentido general para cubrir a todas las personas que se encuentran formalmente privadas de libertad en algún lugar oficial del territorio nacional. Los derechos de las personas privadas de libertad son los mismos en los distintos lugares de reclusión. Al utilizar la palabra “prisión” o la frase “establecimiento de reclusión” se busca abrigar una referencia general a las cárceles y las penitenciarías, las salas de retención policial y cualquier otro lugar de reclusión especial, como pueden ser las guarniciones militares, en donde se pueden encontrar miembros de las fuerzas militares privados de libertad como resultado de procesos bajo la justicia penal militar. El documento no abarca lugares secretos de reclusión, centros de detención no oficiales, ni la situación de personas ilegalmente detenidas en lugares proscritos. Hay lugares de reclusión que requieren el ejercicio de un control particular, en estos casos se hará mención específica al tipo de lugar de reclusión y el procedimiento focalizado de control preventivo, como por ejemplo, en el caso de la prohibición de mantener a personas sindicadas o condenadas en las salas de retención de la Policía Nacional. 3

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Al declarar en 1998 el estado de cosas inconstitucional en las prisiones, la Corte Constitucional afirmó: “Las cárceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves deficiencias en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y medios para la resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta plenamente a la definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí se deduce una flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales de los internos en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y a la presunción de inocencia, etc”. Por ello, la Corte consideró que las condiciones de vida de las personas privadas de libertad eran “motivo de vergüenza para un Estado que proclama su respeto por los derechos de las personas y su compromiso con los marginados”11. Si bien el panorama no se ha mantenido estático desde la declaratoria de la Corte, en la actualidad la situación perdura y presenta rasgos de crisis estructural. Al respecto, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) expresó: “Difícilmente se puede asignar el apelativo de crisis a la situación actual, siendo que responde a una situación continua – se podría decir, incrustada – desde hace varios años. Una situación que es persistente e invariable deja, por naturaleza, de ser crisis y se torna en algo como un desequilibrio permanente, que pone en entredicho el cumplimiento de los deberes del Estado”12. Con el fin de exponer y sustentar de manera sistemática el plan estratégico de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y siguiendo la orientación del documento global sobre función preventiva en materia de derechos humanos, el documento se estructura en dos grandes partes: la primera busca establecer los principios rectores de la actuación de la PGN a partir de la elaboración de un mapa de riesgos de la institución de la prisión. En consecuencia, la segunda parte está orientada a exponer los ejes estratégicos de acción preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad. Finalmente se incluye un documento anexo que pretende explicar de manera sucinta el desarrollo constitucional y legal que se ha dado sobre los derechos de las personas privadas de la libertad (Anexo No. 1).

I. Los principios rectores de la actividad de control preventivo de la PGN a partir de la elaboración de un mapa de riesgos de la institución de la prisión. La elaboración de un mapa de riesgos es una actividad prospectiva que cumple con el propósito de establecer una guía de obstáculos o amenazas previsibles que se pueden encontrar en el desarrollo de una actividad, con el fin de adoptar pautas o principios rectores de actuación que permitan superarlos o mitigarlos. El mapa de riesgos permite, sobre una base de conocimiento, exponer una probabilidad de la provocación de un 11

Corte Constitucional, Sentencia T-153 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes. Bogotá, 1998. 12 OACNUDH, Palabras de instalación de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el Seminario Internacional “Administración y reforma penitenciaria en Colombia y Derechos Humanos”, Bogotá, 21 de octubre de 2004. 4

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daño o de un perjuicio y la estimación de su alcance o cuantía. Es decir, la identificación de los riesgos inherentes a una cosa y aquellos potencialmente emergentes que puedan tener un efecto no deseado13. Sobre esta base es posible realizar un ejercicio de prioridades y trazar un marco preventivo de actuación. De esta manera, se busca identificar el potencial de daño que acarrea una cosa o una situación y tomar medidas preventivas para evitar lo previsible, intervenir correctivamente, y evitar al máximo la reacción improvisada. Como órgano de control con funciones preventivas en materia de derechos humanos, la PGN está llamada a realizar este ejercicio, adoptar un marco rector de actuación para la prevención o mitigación de situaciones de riesgo identificadas y promover su superación. Este ejercicio no se puede realizar en abstracto, puesto que los riesgos son de naturaleza relacional y surgen o se generan en función o en relación con alguna cosa en concreto. Por lo tanto, en función de los derechos de las personas privadas de libertad, se elabora a continuación un mapa de riesgos inherentes a la institución de la prisión y a la privación de libertad. En el caso de la prisión, se pueden establecer una serie de riesgos inherentes a la institución, que a su vez admiten confirmación en la práctica observada por la PGN en las prisiones y otros lugares de reclusión del país. Sobre la base de la identificación y análisis de estos riesgos, se establecen una serie de principios rectores que tienen como finalidad guiar estratégicamente la intervención preventiva de la PGN en relación con la protección de los derechos de las personas privadas de libertad frente al riesgo identificado. Estos principios deben servir como carta de navegación en el desarrollo de la función pública de la entidad y son de utilidad para guiar la intervención de los funcionarios frente a la institución de la prisión y las personas privadas de libertad. El establecimiento de un conjunto de principios es un ejercicio de conducción institucional; es complementario y no suplanta los contenidos precisos de los catálogos de derechos contemplados en la Constitución Política y en el derecho internacional de los derechos humanos, principalmente en el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos14 y el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión15. Los riesgos y los principios rectores que se definen a continuación están dirigidos a establecer un marco de referencia institucional sobre la prisión y a guiar la intervención de los funcionarios de la institución en cumplimiento de la función preventiva de la PGN en materia de derechos humanos. Ellos buscan garantizar una comprensión y entendimiento comunes sobre la prisión y sobre los derechos de las personas privadas de libertad. (El conjunto de riesgos y principios rectores de la función preventiva en 13

En todo ejercicio de mapeo es posible que se obvie un riesgo existente o uno emergente, la falta de identificación no implica un desacierto en el ejercicio. Los pasos que resultan de vital importancia, si en efecto la identificación inicial del riesgo no se realizó, son la valoración inmediata del daño potencial que puede causar un riesgo una vez deja de ser inadvertido y la correspondiente adopción de medidas para atenuar o eliminar los resultados indeseados. 14 Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos aprobadas por ONU, Consejo Económico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957, y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977. 15 Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, 9 de diciembre de 1988. 5

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materia de derechos de las personas privadas de libertad se encuentra compilado en el Anexo No. 2 de este documento, con el fin de facilitar su consulta). 1. La ausencia de una política pública de control del delito: el riesgo del uso irracional de la prisión y el crecimiento incesante de la población carcelaria. El tipo de prisión que se tiene en cada país y las condiciones de vida otorgadas a las personas privadas de libertad deberían ser consecuencia directa de decisiones racionales y planificadas que se plasmen en una política pública de control del delito. Sin embargo, este tipo de gestión por objetivos no suele calificar la manera como se erige la prisión en los distintos países. Por el contrario, su configuración – y, por extensión, la del sistema penitenciario respectivo – está calificada por la falta de previsión y por acciones coyunturales y desarticuladas que determinan la respuesta punitiva del aparato estatal, sin considerar el impacto sobre el sistema penitenciario y la vida de las personas que van a prisión. La prisión y el sistema penitenciario son considerados sólo de manera residual y no de manera expresa en el proceso de toma de decisiones sobre el control del delito. El efecto irreversible de este tipo de proceso es la relegación (o el olvido) de la prisión y, por lo tanto, de las condiciones de vida de las personas allí recluidas. Una política pública racional debe ser capaz de lograr las metas que se propone. Por lo tanto, una política pública de control del delito debería ser idónea para definir y obtener, entre otros, el sistema penitenciario que se quiere y no sólo administrar el sistema penitenciario que resulte y la crisis que ello implica. En consecuencia, en el proceso de definición de una política pública sobre la cuestión penal, es necesario tener respuestas claras a preguntas categóricas, como son: ¿qué modelo de prisión queremos?, ¿cómo evolucionará la delincuencia y el encarcelamiento?, ¿por qué tipos de delitos queremos encarcelar a las personas?, ¿cuál es la magnitud deseable del sistema penitenciario?, ¿qué proporción de la población podría llegar a estar encarcelada?, ¿qué régimen queremos aplicar?, o ¿qué relación debe existir entre la autoridad penitenciaria y las agencias sociales del Estado? Sobre la base de las respuestas se pueden estructurar planes, programas y proyectos concretos que permitan obtener los resultados deseados. Esta sería la ruta ideal de construcción de una política pública de control del delito que tenga en cuenta la prisión como parte integrante del sistema penal. Sólo en la medida en que el subsistema penitenciario esté articulado con el sistema penal – y con la administración de justicia en general – y exista reflexividad intra e inter sistémica, podrá, este subsistema, funcionar coherente y consistentemente con las finalidades del Estado social de derecho. De lo contrario se advierte un riesgo de incrustación de una situación crítica que se convierte en el statu quo, adjetivado por múltiples amenazas a la vigencia de los derechos de las personas sometidas a encierro penal. Ante la ausencia de una política pública penal coherente y consistente con los principios garantistas del Estado social de derecho, surgen inconvenientes en el funcionamiento del aparato penal que repercuten negativamente sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad. En particular, se produce la instauración de una lógica reactiva en la respuesta a la conflictividad social que tiende a la inflación penal y, como corolario, a la inflación de la población carcelaria.

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Esta tendencia a la inflación se instala con la consolidación de un modelo reactivo para responder a los reclamos de protección y de seguridad de la ciudadanía16. Este modelo ignora que la respuesta criminalizadora del aparato estatal a conductas sociales que generan conflicto es simplemente una de las respuestas disponibles ante su obligación de garantizar la convivencia pacífica y proteger los derechos de las personas. El desconocimiento de las otras alternativas riñe con el principio de ultima ratio de la respuesta penal. En la práctica se ha generado un modelo de gestión irracional que responde coyunturalmente al clamor del momento que demanda castigo a cierto tipo de conducta o, en el peor de los casos, a cierto tipo de persona. Ante la necesidad de responder de manera (aparentemente) contundente a este reclamo, los encargados de tomar las decisiones no realizan una exploración de las distintas respuestas estatales disponibles (por ejemplo, respuestas de corte social o económico) antes de recurrir a la respuesta punitiva. Tampoco efectúan la correspondiente ponderación sobre los efectos (directos e indirectos) de criminalizar una conducta o incrementar su pena17. Así, se instaura un contexto denominado de emergencia continua, que le otorga prelación a la respuesta penal (casi de manera circular) por encima de cualquier otra18. La emergencia continua se configura en sustento ideológico y en el motor de mayor acción del aparato penal y represivo. La emergencia continua da lugar a una especie de paranoia colectiva que permite la instalación de un discurso punitivo que se aparta de las metas programadas y planificadas del Estado social de derecho, con el fin de responder a una coyuntura. Este tipo de actuación soslaya el principio de ultima ratio del sistema penal19. 16

Véase ROBERTO BERGALLI, “La eficiencia del sistema penal. Identificación ideológica e instrumentalización política” en Nueva Doctrina Penal 1998-B, p. 467-478; y KATHERINE BECKETT y BRUCE WESTERN, “Governing Social Marginality: Welfare, Incarceration, and the Transformation of State Policy” en DAVID GARLAND (ed.), MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, Sage Publications, Londres (2001), p. 35-50. El artículo de BECKETT y BRUCE expone como el entramado social y penal conforma un régimen de política orientado a la gobernabilidad de la marginalidad social. 17 La política criminal debería responder a un modelo de cambio planificado que responda mediante planes, programas y proyectos a problemas identificados y analizados, fruto de un ejercicio estatal de asignación de prioridades o de “atención preferencial en razón de la gravedad y frecuencia de los conflictos”. Raúl ZAFFARONI, “Naturaleza y necesidad de los consejos de política criminal” en Elías CARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIÓN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD, Costa Rica y Siglo XXI Editores, México (2001), p. 97. 18 Véase Raúl ZAFFARONI, “Naturaleza y necesidad de los consejos de política criminal” en Elías CARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIÓN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD, Costa Rica y Siglo XXI Editores, México (2001), p. 85-101. ZAFFARONI plantea que la emergencia continua se deriva del brote interminable de conductas que requieren atención prioritaria y una respuesta punitiva. La emergencia continua se alimenta del sentimiento colectivo de inseguridad (real o aparente) que lleva a la respuesta reactiva frente a la conducta de turno: el hurto, el secuestro, el homicidio, la conducción de vehículos bajo la influencia del alcohol, la piratería, la inasistencia alimentaria, el terrorismo, etcétera. 19 Este sentimiento de pánico o paranoia colectiva y su efecto sobre la racionalidad del sistema penal, también ha sido abordado por BARATTA. El autor ha resaltado como este proceso, además de generar un pánico innecesario, se vale de prejuicios y estereotipos para generar un paradigma de peligrosidad que termina por garantizar la selectividad del sistema penal. Dice el autor: “Se habla de seguridad pública, y hoy incluso de seguridad ciudadana, siempre y solamente en relación con los lugares públicos y de visibilidad pública, o con un pequeño número de delitos que entran en la así llamada criminalidad tradicional (sobre todo agresiones con violencia física a la persona y al patrimonio), que están en el centro del estereotipo de criminalidad existente en el sentido común y son dominantes en la alarma social y en el miedo a la criminalidad. En la opinión pública y en los medios de comunicación de masas estos delitos se caracterizan por una regular repartición de papeles de la víctima y del agresor respectivamente, en los 7

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La inflación o la regresividad penal lleva a que, de manera creciente, se incluyan más conductas en el sistema penal y se acrecienten los castigos respectivos20. De manera colateral, aumenta la población carcelaria, y lo seguirá haciendo de manera progresiva, salvo que se tome una decisión consciente y racional para superar esta tendencia21. El incremento constante de la población carcelaria genera situaciones de superpoblación y de indignidad. Por otro lado, la masificación de la población carcelaria riñe con la obtención de la finalidad de la pena, se torna en obstáculo insoslayable para el tratamiento individualizado de las personas, y pone en alto riesgo el abanico de los derechos de las personas privadas de libertad. Frente a un incremento continuo de la población carcelaria es preciso que el Estado adopte medidas de racionalización del uso de la prisión, ya sea como castigo o como medida precautelar. De manera demasiado frecuente la respuesta al crecimiento de la población carcelaria de muchos Estados ha sido la ampliación de las plazas penitenciarias. Sin embargo, la experiencia comparada indica que una práctica de aumento cuantitativo de plazas penitenciarias y carcelarias no resuelve el problema del hacinamiento en prisión; en el mejor de los casos, es una medida paliativa pero no atiende el problema de manera estructural. En ausencia de una política pública, siempre existirá un sentimiento de emergencia que no permite atender de manera estructural los problemas que se observan en el subsistema penitenciario y continuará existiendo un grave riesgo de afectación de derechos de las personas privadas de libertad. Este riesgo genera un peligro colectivo y extensivo a toda la población carcelaria. En la medida en que crece la población y se copan los espacios físicos en las prisiones, se genera una situación de superpoblación que se agrava con el tiempo. Las condiciones de hacinamiento generan un contexto adverso para la garantía y la protección de los derechos humanos, puesto que crean las condiciones propensas al conflicto y el uso de la violencia, y pueden llegar a generar situaciones de trato indigno e inhumano. El riesgo que se advierte es de carácter sistémico y termina por debilitar o afectar todo el funcionamiento del subsistema penitenciario.

grupos sociales garantizados y ‘respetables’ y en aquellos marginales y ‘peligrosos’ (extranjeros, jóvenes, toxicodependientes, pobres, sin familia, sin trabajo o sin calificación profesional)”. Alessandro BARATTA, “Política criminal: entre la política de seguridad y la política social” en Elías CARRANZA (Coord.), DELITO Y SEGURIDAD DE LOS HABITANTES, Siglo XXI Editores, México (1997), p. 80-95. Id., p. 84. 20 Como riesgo adicional, cabe advertir también que este modelo reactivo tiende a menoscabar las garantías básicas del proceso penal. “A medida que se verifica un mayor requerimiento social para que el sistema penal actúe con mayor rigor es cuando se producen los más altos riesgos de quebrantamiento de los principios del Estado de Derecho”. ROBERTO BERGALLI, “La eficiencia del sistema penal. Identificación ideológica e instrumentalización política” en Nueva Doctrina Penal 1998-B, p. 467-478. 21 Este crecimiento puede llegar a límites desmesurados y generar situaciones de “maxiencarcelamiento”. Véase, en general, DAVID GARLAND (ed.), MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, Sage Publications, Londres (2001); Nils CHRISTIE, A SUITABLE AMOUNT OF CRIME, Routledge, Londres (2004); Nils CHRISTIE, “Control de la delincuencia en Europa y Estados Unidos: Ejemplos que no deben seguirse” en Elías CARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIÓN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD, Costa Rica y Siglo XXI Editores, México (2001), p. 128-149; y Loïc WACQUANT, “Penalización de la miseria y proyecto político neoliberal” en ARCHIPIÉLAGO No. 55, marzo a abril de 2003, p. 61-74. 8

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El reto de la PGN es propugnar por el diseño y la adopción de una política criminal coherente e informada por los principios del Estado de derecho y la garantía de los derechos humanos.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. •

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La PGN enfoca su trabajo de control preventivo en la prisión desde una óptica integral que le facilita trabajar sobre las causas estructurales de los problemas observados en la prisión, relacionando su funcionamiento con el sistema penal y, más generalmente, con la respuesta estatal a la conflictividad social. La institución de la prisión y el subsistema penitenciario son parte del sistema penal. Su funcionamiento debe estar previsto de manera clara y precisa en el marco de una política global de control del delito. Deben existir mecanismos de articulación entre el sistema penal y el subsistema penitenciario, por ejemplo, sistemas de información e intercambio de indicadores de seguimiento al funcionamiento del sistema punitivo. La falta de planificación y previsión del sistema penal y sus impactos sobre la prisión generan una situación de crisis que afecta de manera constante el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad. La superpoblación carcelaria es el resultado de una práctica irreflexiva en el uso de la prisión, ya sea como medida de ejecución penal o de coerción procesal. La superpoblación genera múltiples riesgos y debe ser combatida mediante planes concretos que busquen la racionalización del uso de la prisión y no mediante la construcción de nuevas plazas penitenciarias.

2. La prisión como institución total: el riesgo del aislamiento social y el surgimiento de dobles estándares. Como cualquier otra institución total22, la tendencia de la prisión es hacia el aislamiento social y la contención del flujo de información y de influencias del exterior al interior y viceversa. Este hecho, obviamente, puede llegar a obstaculizar la labor de control que debe ejercer la PGN. En una institución total, la autoridad ejercida no es consensual (por naturaleza); ésta se impone. El confinamiento y el aislamiento son parte esencial de la organización y, por ende, las actividades cotidianas se realizan abstraídas de lo público (con una mínima dependencia en el mundo exterior). El ejercicio de la autoridad en este tipo de organización puede implicar abuso, tanto en el marco del poder formal como del 22

Véase Irving GOFFMAN, “On the Characteristics of Social Institutions” en ASYLUMS: ESSAYS ON THE SOCIAL SITUATION OF MENTAL PATIENTS AND OTHER INMATES, Doubleday Anchor, Nueva York, 1961. 9

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informal (aproximándose a la ilegalidad), sin que existan mayores controles. Este es un riesgo propio de toda institución total y, en consecuencia, de la institución de la prisión. En la prisión colombiana se observa este proceso de aislamiento y de marginación. El mundo por fuera de los muros es uno y el mundo dentro es otro. El riesgo de la institución total es su aislamiento del resto de la sociedad, que afecta tanto a las personas recluidas como a los trabajadores de la institución. En la prisión entran a operar una serie de códigos o reglas – que todos conocen aunque no los acepten – que sólo operan en ese mundo totalizado. En contraposición a la tendencia total de la prisión, múltiples sistemas de prisiones se han planteado la necesidad de incorporar los principios de apertura y normalización. Con estos principios se buscan instituir normas y prácticas que permitan que la vida en la prisión sea lo más cercana posible a la vida en comunidad. Haciendo énfasis en la necesidad de que los muros de la prisión no sean una barrera impermeable, la Corte Constitucional estableció y ha reiterado que: “La cárcel no es un sitio ajeno al derecho. Las personas recluidas en un establecimiento penitenciario no han sido eliminadas de la sociedad”23. De manera palpable este dictum de la Corte evoca la necesidad de disminuir la brecha simbólica entre prisión y sociedad.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. • •

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La prisión es una institución pública que debe responder a los principios del Estado social de derecho. Aunque cierto nivel de aislamiento es inevitable en la conducción de una prisión, se debe propugnar por la aplicación de los principios de apertura y normalización. Estos principios establecen que la vida en prisión – tanto para presos como para funcionarios o colaboradores – debe ser lo más cercana posible a la vida en comunidad. Las personas privadas de libertad son parte integral de la sociedad colombiana y de su comunidad. Las personas que trabajan en las prisiones están sujetas a las mismas obligaciones que todos los servidores públicos y sus derechos son los mismos.

3. La prisión y el proceso de privatización: el riesgo de la opacidad y el hermetismo. El riesgo de la opacidad y el hermetismo en relación con lo acontecido dentro de la prisión, es un corolario inherente a su naturaleza de institución total. Sin embargo, este 23

Corte Constitucional, Sentencia T-596/92. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón, Bogotá, 10 de diciembre de 1992. 10

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riesgo tiene otra fuente o raíz que lo consolida y lo vuelve más agudo, que es el sentimiento extendido de una sociedad de no querer inmiscuirse en el suministro de castigo. La generalización del uso de la prisión como medida de control social formal estuvo acompañada de un proceso gradual de “privatización”24 u “ocultación” del proceso del castigo una vez producida u ordenada la sanción. De esta manera, la prisión se encuentra alejada del escrutinio público regular. La sociedad se involucra cada vez menos en el acto del castigo hasta llegar a su desconocimiento o deseo voluntario de ser inconsciente de lo que acontece en los lugares de encierro, abriendo, de esta manera, el paso a un universo sin muchos controles y en donde prima el sigilo. La fórmula simple de este proceso es: “entre menos se sepa de lo que acontece al interior de los muros, mejor”. La prisión tiende hacia la opacidad y el hermetismo en desarrollo de las rutinas y las prácticas ahí ejercitadas. Como resultado de su naturaleza total y del proceso de privatización descrito, en la prisión, se puede instaurar el silencio frente a cualquier agente exterior como modo de exclusión y resistencia a su intervención. La prisión resulta “refractaria (...) a cualquier tipo de injerencia externa a ella misma”25. De esta manera, y con amparo en el silencio y en el ocultamiento, se favorece la consolidación de sub culturas y códigos de honor propios sobre la base de valores internos, en este caso la violencia, la dominación, la fuerza, entre otros, todos en contraposición de valores propios de la administración pública. Para responder a este riesgo, es necesario exaltar los valores de lo público y afirmar – y actuar consecuentemente: la prisión es un lugar público y su funcionamiento debe estar sometido a estrictos controles públicos, bajo los estándares aplicables a toda institución pública. Como destaca el Manual del CIEP, “Todas las prisiones son lugares en los que hombres y mujeres están detenidos contra su voluntad. Las posibilidades de abuso están siempre presentes. (...) Todas las instituciones administradas por o en nombre del Estado deben estar sujetas al escrutinio público. Esto reviste especial importancia en el caso de las prisiones por su naturaleza coercitiva”. El control independiente protege “los derechos de los reclusos y de sus familias. Tienen por objeto garantizar que existan los procedimientos adecuados, y que los funcionarios los cumplan al pie de la letra y en todo momento”.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional.

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La privatización en este contexto se refiere a un proceso de alejamiento o desaparición de la cosa pública. No se utiliza en el uso común contemporáneo para hacer referencia a la administración de un servicio público por parte de un agente privado. Véase, en general, David GARLAND, CASTIGO Y SOCIEDAD MODERNA: UN ESTUDIO DE TEORÍA SOCIAL, Siglo XXI editores, S.A. México, (1999); y, en particular, los capítulos relativos a la aplicación de la teoría expuesta por Norbert ELIAS a la institución de la prisión, Id., p. 235-263. 25 Borja MAPPELLI CAFFERENA, “Ejecución y proceso penal” en AA.VV., JORNADAS SOBRE SISTEMA PENITENCIARIO Y DERECHOS HUMANOS, Editores del Puerto, Buenos Aires (1997), p. 61. 11

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La prisión es una institución pública que debe ser objeto de control y escrutinio formal. Los mecanismos de rendición de cuentas y los niveles de transparencia de las prisiones deben ser iguales a los de cualquier otra institución pública. La actuación de toda autoridad en relación con personas privadas de libertad debe estar regida por el principio de legalidad. Ninguna actuación pública puede estar amparada en el secreto. El hermetismo y las “leyes de silencio” que rigen en la prisión pueden obstaculizar el ejercicio de control en el interior de la prisión. Los métodos adoptados y aplicados por la PGN en ejercicio de su función preventiva deben estar dirigidos a combatir las lógicas de ocultamiento que existen en la prisión. El acceso a la prisión es limitado, por lo tanto, el ingreso a ella acarrea una responsabilidad mayor frente a los detenidos, los funcionarios de la prisión y la sociedad en general. La actuación de la PGN en relación con la prisión demanda niveles elevados de transparencia y efectividad en su gestión institucional.

4. La prisión se distancia del sistema penal y de la administración de justicia: el riesgo de la administrativización. La manera como la autoridad penitenciaria ha asumido la labor reguladora de la vida en prisión ha consolidado la utilización de márgenes de discrecionalidad administrativa en el funcionamiento de los establecimientos de reclusión, que en algunas ocasiones van en detrimento del debido proceso y el principio de legalidad. Así, se observan algunos vacíos en la esfera de la administración penitenciaria; relaciones no jurídicas entre la autoridad y los detenidos; el surgimiento de espacios propicios a la arbitrariedad que generan un continuo debilitamiento del respeto del debido proceso en la ejecución de las medidas precautelativas y punitivas de prisión. Estos factores generan un riesgo alto frente al respeto y la garantía de los derechos de las personas privadas de libertad. La acentuada fragmentación del sistema penal en subsistemas especializados26 ha generado una especie de divorcio entre el proceso penal y el proceso de ejecución penal. El subsistema penitenciario y carcelario actúa de manera aislada y descoordinada del sistema penal, aunque debería hacer parte integral de este último27. Por el contrario, su funcionamiento tiende a responder a las características de un

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Véase Massimo PAVARINI, “La miseria del reformismo penitenciario” en Iñaki RIVERA BEIRAS y Marcos SALT, LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS: ESPAÑA Y ARGENTINA, Editores del Puerto, Buenos Aires (1999), p. 5. 27 En efecto, la ejecución de las medidas de prisión hace parte del proceso penal, podría decirse, que se trata de la finalidad misma del proceso penal. “Qué la ejecución penal sea parte del proceso tiene consecuencias: se aplicarán a esta última fase todos los principios y garantías del proceso penal, en especial, el principio de legalidad, el principio de jurisdicicionalidad y los derechos de defensa”27. En el mismo sentido, remarca Borja MAPPELLI CAFFARENA: “la juridización de la ejecución de la pena es enormemente positiva, no solamente para la ejecución de la pena, sino también para el conjunto del sistema penal... (E)stá claro que en el marco de un Estado de derecho la finalidad del sistema penal, sea cual sea, tiene que estar siempre sometida a los propios principios que sirven de fundamento al Estado de derecho” MAPPELLI CAFFARENA, “Ejecución y proceso penal”, p. 58-59. 12

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sistema cerrado administrativo y no a las de un apéndice o parte integral de la administración de justicia. Este proceso de administrativización que se evidencia en relación con la conducción de la prisión es contrario a los principios del Estado social de derecho, puesto que desconoce el principio de legalidad y de judicalización de la ejecución penal y relega a un campo administrativo la restricción de derechos. La garantía de ejecución requiere que la sanción penal corresponda y se haga cumplir de acuerdo con una ley preestablecida. En este sentido, recuerda el Manual de Buena Práctica Penitenciaria que “los reclusos tienen el derecho de cumplir sus sentencias bajo las condiciones estipuladas por las leyes y regulaciones; el personal tiene el deber de hacer cumplir el encarcelamiento en conformidad con las mismas leyes y reglamentos”. La concesión de discreciones desconoce el ejercicio real del poder en los centros de reclusión28 y otorga licencias para la limitación de los derechos de los detenidos, sin establecer claramente el núcleo intocable. Examinando la tendencia de los regímenes internos de los centros de reclusión, establece un comentarista: Con ellos se logra reglamentar o controlar al máximo la vida de los prisioneros, en sentido contrario a lo que defendíamos en relación con el debido proceso, es decir, que se debe reglamentar al máximo la actividad del poder punitivo para colocar barreras de protección de los derechos fundamentales29. En este orden de ideas, se resalta que el mejor antídoto frente a los riesgos que genera el proceso de administrativización, es el examen de todo acto y actuación realizados en la prisión, desde una óptica clara y precisa de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad. Al respecto plantea el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH): “Una ley de ejecución no es realizadora ni respetuosa de los derechos humanos porque enuncie pomposamente la necesidad de garantizarlos, sino porque regule meticulosamente las facultades, funciones y controles, etc., de la autoridad de ejecución y porque establezca un eficaz y práctico control judicial sobre esta”30. Mediante la exigencia de mayor judicialización de la ejecución, se trata de limitar y controlar la “fuerza expansiva de la discrecionalidad administrativa que, de hecho, sustrae libertades (que, en principio, no deberían ser afectadas por la ejecución de la pena, según el ‘principio de reserva’) y torna ilusorias garantías establecidas por la Constitución”31. La promoción de la legalidad y la judicialización de la ejecución penal tiene precisamente el propósito de evitar que la pena se cumpla sustraída del derecho32. Lo 28

Véase Laura Angélica GUTIÉRREZ RUIZ, NORMAS TÉCNICAS SOBRE ADMINISTRACIÓN DE PRISIONES, Editorial Porrúa, México (2000), p. 1-8. 29 Mauricio MARTÍNEZ, LA CRISIS DE LA JUSTICIA PENAL EN COLOMBIA, Editorial Temis S.A., Bogotá (1999), p. 158. 30 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, SISTEMAS PENALES Y DERECHOS HUMANOS EN AMÉRICA LATINA, Vol. I (1986), p. 89 citado en MARTÍNEZ, p. 117. 31 José Daniel CESANO, “Algunas cuestiones de derecho de ejecución penitenciaria”, mimeo, p.12. 32 Véase, en general, Iñaki RIVERA BEIRAS, LA DEVALUACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS, p. 233-273. 13

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que se procura evitar es que las autoridades administrativas sean quienes configuran la pena y su intensidad33. La realidad colombiana no sólo no es ajena a este riesgo sino que, de manera penetrante, se ha acentuado este proceso en la conducción de la prisión colombiana. Al examinar un caso en concreto, y advirtiendo esta tendencia, la Corte Constitucional estableció un importante estándar de protección y de respeto al debido proceso que es útil para trazar los parámetros de actuación de la PGN. En una sentencia de tutela que estudiaba los límites a la discreción en el marco de la administración penitenciaria, la Corte estableció que: “El principio de legalidad en materia penal comprende los trámites administrativos internos de los penales. Al ser la pena privativa de la libertad el resultado de un proceso judicial realizado de acuerdo con las normas vigentes y respetando las formalidades propias del juicio, la ejecución de la sanción penal debe acatar y obedecer estrictamente los lineamientos que el legislador ha diseñado para tal efecto. En este sentido, tanto el trámite como las resoluciones que se adopten por parte de las autoridades administrativas de las prisiones, deben responder claramente a la normatividad vigente sobre la materia, es decir, deben respetar estrictamente el principio de legalidad. En consecuencia, los actos y las decisiones adoptadas internamente en cada centro de reclusión por parte de las directivas, deben sujetarse a los fines y presupuestos para los cuales fue instituido el sistema penitenciario colombiano. Al respecto ha señalado esta Corporación: ‘Si bien es cierto que la condición de prisionero determina una enérgica limitación de los derechos fundamentales, dicha limitación debe no solamente ser la mínima necesaria para lograr el fin propuesto, sino que debe ser señalada por la ley, o por una reglamentación con fundamento en la ley. Toda limitación adicional no constitucional, o legal, o reglamentaria, con fundamento expreso en la ley, debe ser entendida como un exceso y, por lo tanto, como una violación de tales derechos, ya que la esfera de los derechos, cuya limitación no sea indispensable, es tan acreedora de respeto y protección constitucional y auténtica, como la de cualquier persona en libertad’34. De esta forma, en este ámbito, no se puede hablar ni siquiera de discrecionalidad reglada, pues las autoridades carcelarias no pueden agregar, ni modificar, ni suplir lo dispuesto en la sentencia judicial condenatoria, ni interpretar con amplitud las facultades que el orden legal les asigna. El derecho al debido proceso de los reclusos bien puede considerarse como un derecho intangible, que rige plenamente dentro del establecimiento carcelario”35. Uno de los principales obstáculos para la realización de los derechos de las personas privadas de la libertad, es la indeterminación y la variabilidad del contenido que adquieren sus derechos cuando están sujetos, no a un campo regulado de manera precisa y cierta, sino cuando se somete su determinación a la voluntad y 33

Véase en general MAPELLI CAFFERANA y Iñaki RIVERA BEIRAS y Marcos SALT, LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS: ESPAÑA Y ARGENTINA, Editores del Puerto, Buenos Aires (1999), p. 155-

299. En efecto, al contar en el ordenamiento nacional con la figura del juez de ejecución de penas y medidas de seguridad es esta jurisdicción la que debería ejercer este tipo control. De igual manera, entre otros agentes, están facultados el juez de conocimiento de la causa penal y el juez de tutela. 34 Corte Constitucional, sentencia T-219 de 1993. Respecto del debido proceso en el caso especial de los reclusos pueden consultarse las siguientes sentencias: T-324 de 1995; T-065 de 1996 y T-359 de 1997. (Esta nota de pie de página está contenida en la cita de la Corte Constitucional). 35 Corte Constitucional, Sentencia T-1670/00. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. Bogotá, 5 de diciembre de 2000 (énfasis fuera del texto). 14

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discrecionalidad de la autoridad de turno. De ahí que se debe sostener que el contenido de los derechos fundamentales, de acuerdo con la Constitución y con los tratados internacionales, constituye un límite preciso e invariable al ejercicio de la autoridad dentro de la prisión. En consecuencia, la actuación preventiva de la PGN frente a la prisión y las autoridades penitenciarias debe enfatizar que la prisión es una institución pública ligada a la administración de justicia y, como tal, debe ser respetuosa del debido proceso y en particular del principio de legalidad de manera estricta.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. • •

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Toda actuación dentro de la prisión debe estar respaldada por un sustento legal y constitucional. Toda persona privada de libertad tiene derecho al debido proceso en relación con cualquier trámite o actuación que se surta en la prisión o en relación con la ejecución de la medida privativa de libertad. Esta garantía tiene consecuencias adjetivas y sustantivas. La función preventiva de la PGN exige que todos los actos y actuaciones de la autoridad penitenciaria – incluyendo, a manera de ejemplo, los reglamentos de régimen interno o una resolución de disciplina interna – sean revisados bajo un filtro que tenga como parámetro la Constitución Política y los tratados internacionales de derechos humanos. Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad tienen la obligación de cumplir un rol activo en la vigilancia y control judicial de la legalidad, el debido proceso constitucional y la intensidad de la pena. La PGN deberá promover la participación decidida de este órgano jurisdiccional con el fin de incrementar el control judicial sobre las condiciones de ejecución penal.

5. Ausencia de estatus y reconocimiento del servicio penitenciario: el riesgo de condiciones inadecuadas de trabajo y la generación de un efecto perjudicial sobre la calidad del trato que reciben las personas privadas de libertad. La expresión “personal penitenciario” se refiere a una amplia gama de trabajadores (custodios, técnicos y profesionales – directivos y administrativos). Cada uno de ellos juega un papel trascendental en el funcionamiento del sistema. De acuerdo con sus respectivas responsabilidades, cada uno de estos funcionarios públicos “trata con los reclusos diariamente, vela por sus necesidades, son responsables del funcionamiento eficiente del establecimiento, de la seguridad y protección, y de identificar y solucionar problemas”36.

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MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personal penitenciario, p. 145. 15

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La relativa fortaleza o debilidad del servicio penitenciario está directamente relacionada con la mejora o deterioro del grado de realización de los derechos de las personas privadas de libertad. Esta premisa cuenta con un amplio respaldo empírico que destaca la importancia del factor humano en la gestión de prisiones en distintos lugares del mundo37. Sin embargo, el servicio penitenciario es comúnmente relegado a una posición desfavorable dentro de la administración de justicia y dentro de la estructura del Estado en general38. En muchos países -como en Colombia- el nivel de desarrollo institucional del servicio penitenciario es reducido y la carrera penitenciaria o no existe o no cuenta con incentivos para su perfeccionamiento. El bajo status otorgado al servicio penitenciario redunda en altos niveles de vulnerabilidad, que se pueden manifestar en condiciones laborales precarias (incluyendo inseguridad o remuneración reducida), maltrato institucional (proveniente de superiores), falta de mecanismos de resolución de conflictos y ausencia de instituciones de apoyo. Adicionalmente a estas circunstancias, el déficit de personal afecta el cumplimiento de metas profesionales e institucionales. A manera de ejemplo, el personal que presta servicios de salud dentro de una prisión puede estar contratado bajo condiciones desfavorables e inestables (como contratista y no como empleado de planta), tener una remuneración menor a la asignada en la respectiva comunidad, estar expuesto constantemente a situaciones de inseguridad física, estar sobre cargado de trabajo, y no contar con una instancia de quejas o reclamos que resulte efectiva. En primer lugar, el escenario planteado genera condiciones de selección de personal adversas que muy seguramente no van a atraer al personal mejor calificado. En segundo lugar, estas circunstancias generan un ambiente hostil de trabajo, que no sólo coloca en riesgo al personal, sino que refuerza un servicio de baja calidad y pone en entredicho la garantía de los derechos de las personas privadas de libertad. Este tipo de análisis es extensible al personal que trabaja en el área administrativa de la prisión, que presta servicios de educación o trabajo, apoyo psicológico o social, entre otros. Si bien es necesario atender la situación particular de toda la gama del personal penitenciario, se debe atender de manera particular la situación del personal de custodia y vigilancia, tanto por su trascendencia como por los posibles niveles de vulnerabilidad a la cual pueden estar expuestos sus miembros. El desempeño del cuerpo de custodia y vigilancia es clave para generar un clima penitenciario relajado y progresista39. Al respecto, destaca el Manual para el personal penitenciario que: “los dos grupos de personas más importantes de una prisión son los reclusos y los funcionarios que los custodian. Y la clave para una prisión bien 37

Véanse MANUAL DEL CIEP, p. 13-29 y MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personal penitenciario, p. 145-159. 38 “En términos generales, los funcionarios penitenciarios son tenidos en menor estima que otras personas que trabajan en el campo de la justicia penal, como por ejemplo la policía. Esto suele reflejarse en los salarios del personal penitenciario, que en muchos países son muy bajos. En consecuencia, a menudo es muy difícil contratar al personal debidamente cualificado para trabajar en prisiones. Para atraer, y mantener, personal de alta calidad es esencial un nivel salarial adecuado, y que las demás condiciones de empleo sean similares a las de otros trabajos del servicio público”. MANUAL DEL CIEP, p. 14. 39 MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personal penitenciario, p. 145. 16

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administrada es la naturaleza de las relaciones entre ambos grupos”40. El personal de custodia debe estar en una situación que le permita establecer y mantener relaciones profesionales y constructivas en el penal. En muchas ocasiones, los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia están expuestos de manera particular a importantes factores de vulnerabilidad. A diferencia de otros miembros del personal penitenciario, los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia son más susceptibles a experimentar procesos de marginación; esta tendencia es particularmente visible entre los guardianes rasos. En efecto, múltiples aspectos de la cultura institucional y la dinámica interna de los establecimientos tienden a generar procesos de exclusión y aislamiento de la sociedad. Igualmente conflictos internos – con compañeros o superiores – pueden acarrear graves consecuencias para la persona sin que existan mecanismos formales para la resolución de los conflictos. Los procesos de selección, capacitación y administración del personal de custodia y vigilancia, que son esenciales para el buen funcionamiento de las prisiones, son deficientes. Establece la práctica penitenciaria que “debe existir un claro conjunto de procedimientos que asegure que efectivamente se incorporen al sistema penitenciario sólo los candidatos idóneos”41. La idoneidad del personal inicialmente está condicionada por factores subjetivos que los procedimientos deben poder evaluar, estos son: su integridad, su humanidad, y su habilidad para responder en situaciones de tensión y crisis42. La calidad humana del personal es un primer paso para garantizar el trato humano y digno de las personas privadas de libertad. Seleccionado el personal, resalta la buena práctica penitenciaria la importancia de la capacitación inicial y los cursos sucesivos de entrenamiento. “Mientras mejor entrenado esté el personal, mejor equipados están para identificar los problemas, peligros y oportunamente tomar medidas para reducir los riesgos43”. Frente a la necesidad de continuar la capacitación del personal, el Manual de Buena Práctica Penitenciaria establece: “La organización debe reconocer la importancia del personal bien entrenado y darle a éste la oportunidad de seguir cursos de capacitación durante horas de trabajo44”. Así mismo, el personal debe tener acceso a cursos de formación especializados para trabajar con grupos de población especial, por ejemplo personas privadas de libertad que requieran tratamiento psiquiátrico, personas con enfermedades terminales o el desempeño en lugares de aislamiento45. Como resultado de los niveles de vulnerabilidad a que está expuesto el cuerpo de custodia y vigilancia, como el resto del personal penitenciario, la función preventiva de la PGN también debe dirigir su accionar hacia la vigilancia de las condiciones laborales de este grupo de funcionarios. Además, al ser las personas que más conocen la prisión y su desempeño, éstos tienen conocimiento especial del contexto y pueden ser contrapartes importantes en desarrollo de la función preventiva.

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MANUAL DEL CIEP, p. 13. Id., p. 20. 42 Id. 43 MANUAL DE BUENA PRÁCTICA PENITENCIARIA, Sección VII, Personal penitenciario, p. 148. 44 Id. 45 Id. p. 149 y MANUAL DEL CIEP, p. 22. 41

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Por otro lado, como consecuencia de las presiones y tensiones que existen en la relación guardián-preso, el ejercicio de control público sobre la prestación del servicio de custodia y vigilancia en las prisiones es de vital importancia. El guardián no debe percibir este control como un rasgo de enemistad o un marco de persecución sino como una consecuencia natural de la función pública que se le ha encargado. Como enfoque estratégico para promover la vigencia de los derechos humanos en los penales y evitar la consumación de los riesgos advertidos, la PGN debe atender y vigilar las condiciones de la prestación del servicio penitenciario. Para el buen funcionamiento del servicio penitenciario, la organización de la prisión debe garantizar como mínimo: la publicidad de las normas que rigen su funcionamiento; traducción de las normas en programas y planes de acción; mecanismos transparentes para la selección de personal; programas establecidos para su formación y posterior capacitación; espacios formales para desarrollar relaciones intra-institucionales (por ejemplo, la relación del director con miembros de la guardia); delimitación clara de funciones de todo el personal; espacios para identificación de problemas del personal (satisfacción en el trabajo); establecimiento de mecanismos de apoyo, y funcionamiento de un procedimiento institucional de quejas.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. •

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El personal penitenciario es parte fundamental de la prisión y sus condiciones de trabajo, estado de ánimo y sentido misional impactarán directamente el ambiente de la prisión. Estas condiciones deben respetar los estándares del servicio público y, como resultado de la trascendencia de la labor cumplida, se deben tomar medidas especiales para garantizar la satisfacción de los trabajadores. Los servicios prestados en la prisión deben proporcionarse bajo los mismos estándares de calidad y cantidad que aquellos prestados en la comunidad. En algunos casos, como resultado de las condiciones especiales que existen en la prisión, se requerirán medidas y programas de protección especial. Todos los servicios de la prisión deben estar dotados con personal suficiente y debidamente calificado para el cumplimiento de los fines de la prisión. Los niveles de insatisfacción del personal penitenciario acarrean consecuencias negativas sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad.

6. Las prácticas y las rutinas de la prisión se estructuran en torno a concepciones de seguridad y de orden público que desconocen los valores de un Estado social y democrático de derecho: el riesgo de la militarización de la prisión.

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La prisión en todos los lugares del mundo ha evidenciado una tendencia a importar valores militares y policiales para la conducción de los asuntos de disciplina y control dentro de la misma. Esta extrapolación de valores trae consigo el riesgo de desnaturalizar a las personas presas e imponer visiones y valores homogéneos dominantes. Este es un riesgo particularmente agudo en países que, como Colombia, experimentan un conflicto armado de carácter no internacional. Advirtiendo este riesgo, el Centro Internacional de Estudios Penitenciarios estableció que: Las prisiones, “como las escuelas o los hospitales, deben ser dirigidos por las autoridades civiles con el objeto de contribuir al bienestar público46”. Continúa el manual destacando que: “La reclusión es parte del proceso de la justicia penal y en las sociedades democráticas las personas son enviadas a prisión por jueces independientes nombrados por los poderes civiles. También el sistema penitenciario debe estar bajo el control civil y no militar. La administración penitenciaria no debe estar directamente en manos del ejército u otra institución militar”47. Aunque el servicio de custodia y vigilancia esté constituido como un cuerpo armado (que debe operar disciplinadamente), éste no debe ser asimilado a un cuerpo castrense48. Las principales razones para esta separación tajante son: hacer énfasis en la separación de los poderes públicos, remarcar sobre el vínculo con el aparato de administración de justicia, y garantizar la especialización del personal penitenciario. El control y la seguridad no tienen por qué estar aislados de la justicia49. Por lo general, el cuerpo de custodia y vigilancia está dirigido a cumplir funciones exclusivas de seguridad. El logro del equilibrio adecuado entre seguridad, control y justicia deberá ser un propósito dinámico de todas las autoridades penitenciarias. Bajo este parámetro, la guardia tendrá la opción de “generar” seguridad en vez de acudir al sentido tradicional de “proporcionar” seguridad. Las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos50 parten del principio de que los centros de reclusión deben ser comunidades bien organizadas. Con la promoción de los derechos no se busca negar la posibilidad de aplicar medidas dirigidas a establecer la seguridad y el control en un centro de reclusión; pero sí, exigir que las medidas estén amparadas en la legalidad (determinación) y no en la discreción de los funcionarios encargados de la dirección, la guardia y la custodia de los presos. Los factores que pueden llevar a la militarización son múltiples y es necesario que la PGN promueva la inclusión y aplicación de valores civiles en todas las órbitas que puedan estar consolidando una cultura institucional dentro de la prisión que tienda a 46

MANUAL DEL CIEP, p. 13. MANUAL DEL CIEP, p.18. 48 La naturaleza civil de la institución de la prisión no repercute sobre la necesidad de mantener una organización disciplinada y jerárquica. “No es una contradicción, sino absolutamente viable, que un sistema sea civil y al mismo tiempo disciplinado”. MANUAL DEL CIEP, p. 19. Esta jerarquía y disciplina deben estar claramente consignadas en mandatos públicos (leyes, decretos, resoluciones y acuerdos) que regulan el ejercicio del poder público al interior de la prisión. 49 Véase Andrew COYLE, “Prisons in a Modern Society” en Rani Daban SHANKARDASS, PUNISHMENT AND THE PRISON: INDIAN AND INTERNATIONAL PERSPECTIVES (2000), p. 73-86 (exponiendo la interacción entre seguridad, control y justicia como un pilar de la administración de las prisiones que enfrentan disturbios). 50 Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Económico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977. 47

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valores castrenses. Entre los aspectos más sobresalientes se pueden destacar: el perfil de los mandos superiores dentro del sistema de prisiones; el trato otorgado a las personas privadas de libertad; el lenguaje institucional utilizado para referirse a los asuntos cotidianos de la prisión; el trato que recibe el personal penitenciario por parte de sus superiores; los roles que se espera deben cumplir los funcionarios de custodia y vigilancia; las condiciones en las que el personal presta su servicio; la forma y el contenido de la formación que recibe el personal penitenciario; y el tipo de relacionamiento que sostiene el personal de guardia entre sí, con sus superiores, con la dirección y con los internos. Estos factores son ejemplos y su incidencia puede variar de lugar a lugar. En consecuencia, en el desempeño de sus funciones preventivas en materia de derechos de las personas privadas de libertad, la PGN deberá hacer énfasis en la naturaleza civil de la prisión y velar por la aplicación de los valores propios de una institución civil, entre otros, el respeto por la individualidad y la tolerancia. Como corolario de la prisión como una institución vinculada a la administración de justicia, se destaca la necesidad de que, como institución civil, se articule y se relacione de manera continua con otras dependencias del Estado de naturaleza civil, por ejemplo la rama educativa y sanitaria. La PGN debe velar por la participación de personas y entidades externas a la prisión en actividades y asuntos propios de la misma, incluyendo la participación activa de las autoridades locales.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. •

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La prisión es una institución de naturaleza civil, ligada a la administración de justicia, que se debe regir por principios propios de la vida civil para establecer el orden y la disciplina y no recurrir a valores institucionales de naturaleza castrense. El servicio penitenciario es un servicio público de naturaleza civil. Los criterios de selección, entrenamiento, servicio, evaluación y formación continuada, deben estar basados en valores civiles. La protección de los derechos de las personas privadas de libertad no es contraria al establecimiento del orden y la disciplina necesarios dentro de la prisión. Sin embargo, los objetivos de seguridad y control no pueden anular ni menoscabar el objetivo de justicia que debe primar en la institución. El intercambio y la participación regular de otras entidades, públicas y privadas, en los asuntos de la prisión, es símbolo de apertura, vincula a la prisión con la comunidad y las instituciones sociales, y, por ende, contribuye a resaltar su carácter civil. La PGN debe promover la participación de órganos civiles en el desempeño y el control de la prisión, por ejemplo, mediante el impulso de las Comisiones departamentales de vigilancia y seguimiento del régimen penitenciario.

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7. La prisión y el ejercicio de violencia: el riesgo de la afectación constante de derechos. Por naturaleza la prisión es un lugar violento. Como castigo judicial, la privación de libertad implica la deliberada aflicción de un daño por agentes estatales sobre ciudadanos individuales. Si bien no siempre se trata de violencia física, la vida en prisión sí implica un sufrimiento o suplicio constante. En contraste con el castigo corporal, la prisión adopta una forma de violencia que no necesariamente perturba la sensibilidad pública de manera regular; sin embargo no deja de ser una manifestación de violencia. Al respecto recuerda David GARLAND, “La mueca del dolor o el grito de agonía anuncian el acto de violencia y lo hacen visible, mientras que la angustia mental y el deterioro paulatino de un reo son mucho más difíciles de observar y más fáciles de olvidar. La diferencia crucial entre los castigos corporales prohibidos y otras formas punitivas – como el confinamiento – que se usan de modo rutinario no es un asunto de niveles intrínsecos de dolor y brutalidad implícita; es una cuestión de la forma que adopta esa violencia y el grado en que perturba la sensibilidad pública”51. Adicionalmente, también debe resaltarse que la prisión es violenta como resultado de las dinámicas de poder y dominación que se ejercen entre los sujetos contenidos. Esta afirmación no implica que todo preso es necesariamente una persona violenta, sino que la dinámica cotidiana de la prisión favorece la resolución de conflictos por vía de la violencia. El alto índice de conflictividad social y manifestaciones estructurales de violencia repercuten negativamente sobre el respeto de los derechos en la prisión. La violencia y su producción expresan características de la sociedad en donde emerge. La violencia y sus manifestaciones están íntimamente ligadas a la cultura de una sociedad determinada y, por lo tanto, su dinámica hace parte de un espacio relacional52. La violencia como proceso y como fenómeno incluye múltiples dimensiones. Por un lado, su producción implica un proceso social objetivo. Esto es, ciertas acciones, mecanismos e instituciones están marcadas por la violencia. El valor de la violencia está, de por sí, manifiesto y presente en los hechos y los acontecimientos de la vida en prisión. La simple presencia contenida de múltiples agentes generadores de violencia es un dato que respalda el proceso social objetivo de la violencia. Por otro lado, y de mucha importancia en el contexto carcelario, la violencia es un proceso social subjetivo, cargado de representaciones, interpretaciones y redes de significación social. Los valores culturales de las personas encarceladas definen gran parte del proceso de significación, tanto individual como colectivamente. Por ejemplo, ciertos grupos – tales como, pandillas urbanas, estructuras de crimen organizado y 51

GARLAND, p. 284. Véase, entre otros trabajos que exploran la naturaleza relacional de la violencia, Álvaro CAMACHO y Álvaro GUZMÁN, “La violencia urbana en Colombia: teorías, modalidades, perspectivas” en INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) y FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT DE COLOMBIA (FESCOL), NUEVAS VISIONES SOBRE LA VIOLENCIA EN COLOMBIA, Tercer Mundo Editores (1997), pág. 25-36; Tosca HERNÁNDEZ, “Des-cubriendo la violencia”, en Roberto BRICEÑO-LEÓN (comp.) VIOLENCIA, SOCIEDAD Y JUSTICIA EN AMÉRICA LATINA, CLACSO, Buenos Aires (2002), p. 57-75; y Elsa BLAIR, “La dimensión subjetiva de la violencia”, en BLAIR, CONFLICTO ARMADO Y MILITARES EN COLOMBIA: CULTOS, SÍMBOLOS E IMAGINARIOS, CINEP, Bogotá (1999), p. 29-72; y Véase también, en el contexto de la guerra, Sathis KALYVAS, “La ontología de la ‘violencia política’: acción e identidad en las guerras civiles”, ANÁLISIS POLÍTICO No. 52 (2004), p. 51-76. 52

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combatientes de grupos armados – construyen y otorgan un significado particular a cierto tipo de violencia y a su ejercicio, tanto en la sociedad como en la prisión. Al encontrarse contenidos en la prisión, se puede dar lugar a la generación y estabilización de ciertas prácticas (y hasta rituales) alrededor del ejercicio de la violencia. De igual forma, este proceso social subjetivo reproduce cualidades endógenas de la vida en prisión, esto es, valores que se crean y se reproducen como consecuencia del contexto de la prisión, por ejemplo, la jerga “canera” – que contiene modismos que encierran expresiones de ultraviolencia – o los códigos internos de castigo. Concretamente, en el contexto colombiano, en donde existe una altísima tasa de conflictividad social y hay manifestaciones estructurales de violencia en la sociedad, el ejercicio de la violencia en la prisión adquiere dimensiones preocupantes y genera un riesgo cierto frente al respeto y a la protección de los derechos humanos. A manera de ejemplo, a continuación se ilustran dos situaciones comunes en las prisiones que demuestran como la conflictividad social y el recurso de la violencia ponen en entredicho la vigencia de los derechos en la prisión. En primer lugar, los niveles de discriminación y la ausencia de reprobación social al ejercicio de la violencia sobre ciertas personas consideradas marginales sociales se reproducen en la prisión de manera gráfica e implacable. Uno de los ejemplos más frecuentes es la violencia extrema que se ejerce contra los presos que han sido acusados o condenados por violar sexualmente a otra persona, particularmente a un niño o niña. El punto en discusión no es la reprobación cultural del acto sexual abusivo, sino la aceptación del recurso a la violencia para darle “su justo merecido” al violador (o presunto violador). Este primer ejemplo ilustra de manera sencilla como la violencia se instala y se justifica en la prisión contra cierto tipo de personas consideradas “indeseables”. El segundo caso se refiere al ejercicio colectivo de la violencia y se refiere a situaciones en donde miembros de grupos enfrentados en un contexto social se encuentran en la prisión, compartiendo un espacio restringido sin abandonar una lógica de enemistad ni de dominio. Este es el caso de miembros de grupos de pandillas rivales, miembros de grupos opuestos de delincuencia organizada o combatientes pertenecientes a grupos enfrentados en el marco del conflicto armado. Su encierro en una prisión genera situaciones de alta conflictividad, tanto entre los enemigos declarados como frente a las otras personas privadas de libertad o trabajadores de la prisión sobre los que buscan ejercer dominio. Cada uno de los grupos – de acuerdo con sus lógicas grupales, redes de significación y patrones de identidad – aportará un significado determinado al uso “permitido” o “deseado” de violencia. Sobre esta base, procurará defender (o ganar) – al menos simbólicamente – un espacio (físico o simbólico) en la prisión. Para hacerlo, hará uso de la violencia y de la amenaza de la misma. Tratándose de grupos que continúan ejerciendo alguna forma de dominación y violencia en una comunidad particular o en la sociedad en general, es posible que la amenaza de violencia traspase los muros de la prisión. La violencia experimentada en la prisión es un reflejo de conflictos que tienen lugar en la prisión y algunos que provienen del exterior – riñas callejeras, enemistades políticas, conflictos pasionales, conflictos barriales, etcétera. La gestión de la conflictividad social debería adquirir particular importancia en la administración de la prisión, poniendo en

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marcha mecanismos para desarticular el uso de la violencia como un modo legítimo de resolución de conflictos. Ante todo, y como marco del ejercicio del control preventivo, cabe destacar que es deber de las autoridades penitenciarias no sólo no ejercer violencia en modo indebido sino también garantizar un espacio de vida y de trabajo seguro, evitando que las personas estén expuestas a situaciones o condiciones que pongan su vida e integridad en riesgo. Como resultado del predominio de las formas violentas en la prisión, debe advertirse que existe de manera constante un alto riesgo de afectación de derechos53. Para responder a este riesgo es preciso siempre afirmar, defender y promover una cultura de derechos en la prisión y ofrecer alternativas formales efectivas para la resolución de conflictos.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. • •

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La prisión supone manifestaciones constantes de violencia y dominación. Estas dinámicas profundizan la reserva y el secreto en relación con los asuntos internos de la prisión. La prisión concentra altos niveles de conflictividad social y múltiples agentes generadores de violencia. El contexto de la prisión exacerba algunas expresiones de violencia que pueden tener su origen en causas externas a la prisión. Es deber de las autoridades afrontar las distintas manifestaciones de conflictividad y garantizar un espacio de reclusión y de trabajo seguro. En muchas ocasiones las personas que han sido víctimas o testigos de hechos de violencia no están en condiciones de denunciar las situaciones violentas, ya sea por amenazas, por temor generalizado, por desconfianza o por falta de oportunidad y condiciones de confidencialidad. La PGN debe adoptar las medidas para garantizar condiciones favorables para las víctimas y testigos. Cualquier indicio de violencia – sea un caso de tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, o cualquier otra manifestación – debe ser considerado e investigado a fondo, respetando la confidencialidad y tomando las medidas necesarias para contrarrestar los efectos que pueda acarrear la denuncia de un caso en la prisión.

8. El mundo de la prisión es de difícil regulación: El riesgo del relativismo penitenciario.

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Véase Alberto BOVINO, “Control judicial de la privación de libertad y derechos humanos”, ponencia presentada en San José, Costa Rica, mimeo, 1999. 23

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La prisión no tiende hacia el orden sino a la resistencia y el caos. El mundo y la práctica penitenciaria tienden a estar muy alejados del “deber ser” reflejado en la ley y la jurisprudencia. El desfase puede tornarse tan grande que los operadores del sistema y los agentes de control lleguen a concebir la ley como algo infranqueable. Esta concepción genera un estado de anomia institucional con graves efectos en la prestación del servicio y en el desenvolvimiento diario de la prisión. En efecto, la administración de prisiones es un asunto difícil con muchos obstáculos, y es importante tener esta adversidad como punto de partida. Pero la dificultad no puede ser fundamento para ignorar la ley y el mandato constitucional, incluyendo el respeto y la garantía de los derechos de las personas privadas de libertad. Además de las dificultades relacionadas con el orden y la seguridad de la prisión, muchos funcionarios arguyen la escasez de recursos como una eximente de responsabilidad para cumplir la ley. Nuevamente, la escasez de recursos se usa como un argumento para hacer volubles las obligaciones de ley. Frente a esta posición, se debe recordar que la prisión no es un espacio de caridad ni de buena voluntad, es una institución de castigo formal como resultado de un proceso de justicia. Este castigo debe ser ejecutado de acuerdo con unos parámetros legales, consignados en la ley penal y de ejecución penal, y su ejecución implica un gasto público importante que debe y tiene que ser garantizado. El contenido de la sanción penal no es negociable. Este tiene que cumplir con los elementos cualitativos previstos en la ley en el momento de la condena. La administración de la prisión debe ajustarse a todos los cánones de la administración pública y debe garantizar la consecución de recursos para garantizar un trato humano y digno a las personas privadas de libertad y el cumplimiento de la finalidad de la pena. La dificultad inherente a la administración no puede traducirse en un marco de justificación para reducir los estándares de administración y de protección de los derechos. Sin embargo, en la práctica se advierte esta tendencia. Aun en estrados judiciales, al considerar casos relacionados con la regulación de la vida penitenciaria asumen argumentos pragmáticos ante las dificultades “reales” de administrar la población reclusa y, por lo tanto, justifican limitaciones a derechos sin sustento constitucional o legal. De esta manera se ha dado lugar a una mutabilidad de los principios garantistas, por lo general a favor de la discrecionalidad de la autoridad dentro del reclusorio y en desconocimiento, aun, de los mínimos legales, formalizando una situación de un “deber ser” que no se exige y no se cumple. Ante este riesgo derivado de la percepción y de la frustración de no poder aplicar la norma en la prisión, es fundamental que la PGN no se aparte de lo exigido constitucional y legalmente en relación con los derechos fundamentales y la ejecución penal. De lo contrario, se estaría asumiendo una posición de relativismo que puede concluir en la desvalorización o anulación del derecho en la prisión. No se trata de ignorar consideraciones de seguridad o austeridad, pero estas consideraciones no pueden relativizar el contenido de obligaciones de cumplimiento perentorio, como es la garantía del trato humano y digno.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional.

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Las prisiones y otros lugares de reclusión deben conducirse de la misma manera como se conduce cualquier establecimiento de naturaleza pública. La regulación y la administración de las prisiones y otros lugares de reclusión son labores particularmente difíciles. No obstante, la dificultad no faculta a ninguna autoridad a distanciarse de lo constitucional y legalmente permitido o prohibido. Toda limitación de un derecho tiene que estar debidamente fundada en razones constitucionales. La conveniencia no es una razón constitucionalmente válida para la limitación de un derecho. La garantía del trato humano y digno y el cumplimiento del fin de la pena exigen la asignación y gasto de dineros suficientes. La consecución de recursos suficientes es responsabilidad de la autoridad penitenciaria.

9. La pena como un momento para intervenir sobre el autor: el riesgo de la reingeniería humana y la anulación de la personalidad. Con el advenimiento del correccionalismo y las ideologías “re” (resocialización, reinserción, reeducación, readaptación, etcétera) como fundamento del castigo privativo de libertad, surgió el riesgo de la intervención indebida en la órbita personalísima de los presos. En efecto, la prisión se estructura de tal manera, que se pasa del “juicio sobre el hecho” en el marco del proceso penal al “proceso sobre el autor”54. De esta manera se busca actuar sobre la desviación: ordenando, organizando y homogeneizando a las personas. “Se pena porque a través de la pena se ejercita la función primaria que es la de consolidar la fidelidad deseada, sea frente al derecho, sea en la confrontación con la organización social por parte de la mayoría”55. El derecho y la prisión entran a cumplir un rol como instrumento de estabilización del sistema social, de orientación de la acción y de institucionalización de las expectativas sociales56. La privación de libertad no puede ser una licencia para intervenir en el libre desarrollo de la personalidad de los presos o presas, particularmente tratándose de expresiones constitucional e internacionalmente protegidas, como son la sexualidad o el pensamiento político. Aunque variados estudios empíricos ratifican el fracaso de la cárcel como medio de “resocialización”57, los discursos y prácticas penitenciarias contemporáneas continúan explotando las ideologías “re” como una manera de corregir a los desviados escogidos bajo la selección criminalizante. 54

Tomado de Massimo PAVARINI, “La miseria del reformismo penitenciario” en RIVERA y SALT, p. 1-20. Massimo PAVARINI, “‘Economía del exceso’ y castigos excesivos”, mimeo, 2003. 56 Id. 57 Véase Alessandro BARATTA, “Resocialización o control social”, ponencia presentada en el seminario “Criminología crítica y sistema penal”, Lima, septiembre 1990, mimeo, p. 1. De igual forma, consúltese Cesar MANZANOS BILBAO, “Reproducción de lo carcelario: el caso de las ideologías resocializadoras” en AA.VV., TRATAMIENTO PENITENCIARIO Y DERECHO FUNDAMENTALES, José María Bosch Ed., Barcelona, 1994, p. 121-139. 55

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Ante este riesgo, sugiere BARATTA una conceptualización nueva del tratamiento penitenciario. “Esto significa reconstruir integralmente, como derechos del detenido, los contenidos posibles de toda actividad que puede ser ejercida, aun en las condiciones negativas de la cárcel, a su favor. Por tanto, el concepto de tratamiento debe ser redefinido como ‘servicio’”58. Así, los servicios prestados por la autoridad penitenciaria y demás autoridades civiles durante el encarcelamiento y posteriormente, se tornan en extensiones del ejercicio de un derecho por parte de un ciudadano. Así las cosas, la PGN debe procurar que el tratamiento de la persona humana en el marco de la prisión garantice el respeto a sus valores íntimos, respete la diversidad, se realice bajo el marco de la voluntariedad y propugne evitar los efectos desocializadores que provoca la prisión, salvaguardando siempre la esfera de la dignidad humana y el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. •

Una política de reintegración social debe partir del supuesto de disminuir el uso de la prisión como sanción penal. • La prisión debe cumplir con la finalidad de la pena. La reintegración social de las personas privadas de libertad requiere la satisfacción de cuatro componentes: a. la garantía del trato humano y la seguridad personal mientras perdure el encierro, esto es la garantía del mínimo vital. b. la aplicación de una práctica de mínima intervención sobre la persona, respetando sus derechos a la dignidad, a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad. c. la limitación o mitigación de los daños y perjuicios que entraña el proceso de encierro tanto sobre la persona privada de libertad como sobre su familia y el vínculo con ésta, y d. la disminución de la vulnerabilidad socioeconómica de la persona durante la duración de la prisión y, particularmente, en el momento de obtener su libertad. • El tratamiento penitenciario es un servicio a favor de las personas privadas de libertad que busca garantizar la realización de sus derechos y que no debe estar en contraposición con el respeto a su individualidad.

10. El alto nivel de vulnerabilidad socioeconómica de las personas recluidas: el riesgo de la consolidación de un ciudadano de segunda clase.

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BARATTA, p.5. 26

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Como consecuencia de la selectividad del proceso penal, la mayoría de las personas privadas de libertad afronta altos niveles de vulnerabilidad social y económica, tanto antes de la prisión como durante su encarcelamiento (y seguramente después del mismo). Muchas de las personas se encuentran en prisión o serán enviadas a ésta como resultado de su vulnerabilidad frente al sistema penal59. La gran parte de la población que se encuentra en prisión proviene de sectores marginales y excluidos de la sociedad que experimentan – antes del proceso de criminalización – altos niveles de vulnerabilidad y discriminación. “La selectividad de todos los sistemas penales no es un mero dato coyuntural, sino un carácter estructural e inevitable (modificable en su grado, pero no suprimible)60”. El proceso selectivo se produce tanto en el momento de la creación de las normas, como en la aplicación de las mismas61. El proceso de selección es tanto positivo como negativo, es decir, la selectividad puede ser el resultado de la inclusión activa del sistema penal de un individuo (selección positiva), así como de la exclusión reflexiva de un individuo, esto es, la omisión del sistema de actuar frente a un determinado tipo de personas o frente a la comisión de ciertos actos penales (selección negativa). Este proceso es acentuado por un paso secundario, que incluye la determinación de la criminalidad que se persigue, así como las prácticas de individualización de los responsables. Los criterios de selección no son determinados normativamente, sino que responden a factores sociales, institucionales y culturales imperantes (por ejemplo, la disponibilidad de recursos, la cohesión y la solidaridad sociales, los niveles de segregación urbana, la confianza depositada en las instituciones penales, las actitudes punitivas del conjunto de la sociedad, etcétera). El proceso tiene el efecto de trazar una línea entre los ciudadanos modelo y los “indeseables”, y por lo tanto excluibles. El resultado estructural es la selección de un sector vulnerable de la población y su contención en la prisión62. La selectividad del sistema penal produce el resultado de concentrar en prisión a personas que no se asumen sujetos de derechos o, en el mejor de los casos, personas 59

Véase, entre otros, Massimo PAVARINI, “La negociabilidad de la pena: entre la parsimonia y el despilfarro represivo”, mimeo, octubre de 2003, traducción de Luis Fernando Niño y Adriana García Netto; y Eugenio Raúl ZAFFARONI, “Los objetivos del sistema penitenciario y las normas constitucionales”, en AA.VV., JORNADAS SOBRE SISTEMA PENITENCIARIO Y DERECHOS HUMANOS, Editores del Puerto, Buenos Aires (1997), p. 181-194. 60 Véase ZAFFARONI, “Los objetivos del sistema penitenciario y las normas constitucionales”, p. 188. 61 Los criterios y los mecanismos de selección del sistema penal han sido ampliamente documentados. A manera de ejemplo, véase Emiro SANDOVAL HUERTAS, SISTEMA PENAL Y CRIMINOLOGÍA CRÍTICA, Editorial Temis, Bogotá (1994). Sandoval Huertas describe y analiza el proceso de selección tanto positiva como negativa dentro del ámbito de acción del sistema penal. Este autor analiza la selección mediante once criterios y mecanismos de selección que operan en la etapa de la creación de las normas. Id., pág. 29-66. Estas son, selección mediante: “el interés jurídico tutelado”; “la descripción de la conducta”; las “formas privilegiadas de justificación”; “la definición y las consecuencias de la inimputabilidad”; el actual contenido del “principio de culpabilidad”; las “presunciones de responsabilidad”; los “procedimientos especiales”; las regulaciones de la “captura” y de la “detención preventiva”; las “clases y medidas de penas”; las “circunstancias agravantes modificadoras”; y las “causas que extinguen la punibilidad”. 62 Véase Katherine BECKETT y Bruce WESTERN, “Governing Social Marginality: Welfare, incarceration and the transformation of state policy”, en David GARLAND, MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, Sage Publications, Londres (2001), p. 35-50. Los autores ilustran como el conjunto de política social y penal se utiliza para gobernar o administrar la marginalidad social. En el mismo sentido, véase, Loïc WACQUANT, “Penalización de la miseria y proyecto político neoliberal”, en Archipiélago, No. 55, marzo a abril de 2003, p. 61-74. 27

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que no han disfrutado de un alto grado de realización de sus derechos y, probablemente, desconocen los mecanismos para hacerlos valer. Además, al llegar a prisión, estas personas experimentan, una vez más, un menoscabo a su condición de sujetos de derechos. Como presos, estas personas son objeto de un estigma social: “Los delincuentes no deberían tener derechos”. Esta percepción común afecta la manera como las personas privadas de libertad son tratadas y contribuye a disminuir la expectativa del respeto y de la protección de sus derechos. Este último paso, en el proceso de discriminación, acrecienta los niveles generales de vulnerabilidad de las personas privadas de libertad y las aleja, cada vez más, de la protección debida al ejercicio de sus derechos. El proceso de selectividad del sistema penal termina por generar una especie de “clase insignificante (o subclase) de ciudadano” (underclass), un ciudadano “de segunda” con derechos de segunda clase. La incrustación de este tipo de discriminación en el pensamiento colectivo – que puede ser inconsciente, en algunos casos – genera un alto nivel de riesgo para la realización de los derechos de las personas privadas de libertad. Por su permeabilidad y aceptación social, luchar contra el efecto del riesgo de la construcción del ciudadano de segunda clase requiere un esfuerzo personal e institucional para combatir concepciones de privilegio y prejuicio que acompañan los procesos clasificatorios sociales, tanto conscientes como inconscientes. Una manera de contribuir a un cambio de mentalidad y buscar la protección de las personas sometidas a una pena de encierro es ejerciendo el control sobre la actividad de la autoridad penitenciaria dirigida a lograr la reincorporación social y económica de la persona, una vez concluya su período de encierro. En general, se trata de las actividades que se denominan pos-penitenciarias, que tienden a ser olvidadas o relegadas a un segundo plano. Sin embargo, es precisamente en el proceso del encuentro del individuo con la sociedad y de la sociedad con el individuo que es más importante luchar contra los efectos de-socializadores de la prisión y con los patrones de discriminación social contra los presos. Esta etapa de la actividad penitenciaria es una de las más importantes para lograr la reincorporación del ex preso a la sociedad. Vencer o contravenir el proceso de prisionización y el proceso estigmatizador o discriminatorio que se ciernen sobre las personas privadas de libertad implica un esfuerzo tan importante como el de brindar condiciones dignas y productivas durante el encierro. Esta es una responsabilidad que recae primariamente sobre la autoridad carcelaria. Se califica como una responsabilidad primaria puesto que requiere el concurso de otras entidades que prestan servicios sociales dentro del aparato estatal, pero el diseño y la gestión principal de la gestión está en manos de la autoridad penitenciaria. En el marco del ejercicio de control preventivo de la PGN se plantean dos retos para contribuir a neutralizar este riesgo. El primero es un reto interno: combatir al interior de la institución y en el ejercicio profesional el uso de estereotipos negativos y de concepciones discriminatorias relacionadas con las personas privadas de libertad. El segundo reto se asume mediante el ejercicio de control de la autoridad penitenciaria en su obligación de promover que no se adopten esquemas conceptuales discriminatorios y asegurar que la autoridad penitenciaria esté desplegando todos los esfuerzos para

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proteger los derechos de los presos y asegurar su reintegración socio-económica como ciudadanos. Como garantes del proceso de reintegración, la autoridad penitenciaria debe desplegar esfuerzos – en coordinación con otros agentes (públicos y privados) – para ofrecer un servicio pos penitenciario que permita luchar contra los patrones discriminatorios que afectan a los ex presidiarios y ayuden a disminuir sus niveles de vulnerabilidad socio-económica. Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. •

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La marginación social y económica de la mayoría de las personas privadas de libertad exige que se adopten medidas especiales para brindar y garantizar una debida protección de los derechos de estas personas, incluyendo su promoción. Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres, al margen de su participación o no en acto delictivo. Es obligación de la autoridad penitenciaria contribuir a superar las vulnerabilidades socio-económicas de las personas privadas de libertad. Esta obligación se torna particularmente importante en el momento de la reintegración social y económica de las personas presas a la comunidad. Los programas pos penitenciarios deben efectivamente velar por la reintegración de las personas a la sociedad y combatir los patrones de discriminación.

11. La privación de libertad de personas con niveles altos de vulnerabilidad en la sociedad: el riesgo de discriminación y marginación exacerbadas contra ciertas personas en la prisión. Adicionalmente a los niveles generales de vulnerabilidad que se advierten al interior de la población carcelaria, la prisión concentra casos de personas y poblaciones que requieren protección especial. Sin ser exhaustivos, estos grupos pueden incluir: las personas portadoras del Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) o que padecen el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), las madres que conviven con sus hijos o hijas en prisión, personas en situación de extrema pobreza, hombres o mujeres homosexuales y transexuales, miembros de etnias minoritarias y de pueblos indígenas, etcétera. Estas personas, además de estar expuestas a los patrones de discriminación que existen regularmente en la sociedad, sufren el contexto de la prisión, que exacerba sus niveles de vulnerabilidad y los expone a niveles elevados de dominación y violencia. Cada persona y grupo poblacional que sufre grados altos de discriminación dentro de la prisión demanda una respuesta particular que debe considerar especialmente sus derechos y sus necesidades. En desarrollo de la función preventiva, la PGN tiene como obligación velar por la no-discriminación y la adopción de medidas que protejan especialmente a las personas y grupos de personas que lo necesiten en razón de sus vulnerabilidades.

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La situación de los miembros de pueblos indígenas que se encuentran en prisiones debe ser particularmente considerada. Esta obligación surge del reconocimiento del Estado colombiano como pluriétnico y multicultural consagrado en el artículo 7 de la Constitución Política63. Este no es el espacio para profundizar sobre los alcances de la jurisdicción especial indígena, sin embargo, es necesario tener en cuenta que, bajo ciertas condiciones de modo y lugar, los indígenas pueden ser juzgados y condenados por la jurisdicción ordinaria siempre y cuando se respeten plenamente las garantías procesales. El encierro penal puede eventualmente afectar la identidad étnica y cultural de los indígenas: éstos pueden experimentar daños psicológicos por el aislamiento de sus comunidades y sus familias, estar expuestos a procesos de asimilación forzada, ser objeto de discriminación y no lograr el reconocimiento ni el respeto de su identidad (valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales)64. Por ello la forma de ejecución de una medida precautelar o de ejecución penal debe considerar los valores y prácticas propias del pueblo indígena del cual hace parte la persona. El respeto de esos valores y prácticas implica un particular esfuerzo por parte de la autoridad penitenciaria. Existe un riesgo – en razón de concepciones homogeneizadoras en la sociedad – que estos no sean tenidos en cuenta y mucho menos concretizados mediante proyectos y actividades concretas65. El caso o la situación de los miembros de los pueblos indígenas es particular dado el reconocimiento formal de derechos colectivos e individuales como consecuencia de su pertenencia a un pueblo o comunidad. Sin embargo, los demás miembros de grupos susceptibles de discriminación en prisión deben ser tenidos en cuenta en todo momento. Además de garantizar que no existan normas o prácticas discriminatorias, la autoridad penitenciaria está en obligación de adoptar y poner en marcha programas y proyectos especiales que protejan los derechos de estas personas. Este riesgo y las consecuentes pautas de actuación institucional se derivan del principio general de no discriminación que garantiza el respeto y la protección de los derechos “sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de

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A partir del artículo 7 de la Constitución, se reconocen los derechos colectivos de los pueblos indígenas: identidad, cultura, territorio, desarrollo propio, autonomía. En tal virtud la Constitución reconoce explícitamente, entre otros, el gobierno de las autoridades tradicionales sobre sus territorios, otorga funciones jurisdiccionales a las autoridades indígenas y establece una circunscripción especial para senadores de comunidades indígenas. Véase Constitución Política de Colombia, art. 171, 246 y 330. 64 Véase, en general, Organización Internacional del Trabajo, Convenio No. 169, Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 27 de junio de 1989. El convenio fue aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991 y entró en vigor a partir del 6 de agosto de 1992. 65 Para ilustrar el riesgo de discriminación y la vulnerabilidad agravada de los miembros de los pueblos indígenas, se pueden considerar situaciones de la vida diaria de una persona presa que eventualmente afectan la dignidad e integridad de un miembro de un pueblo indígena. Por ejemplo, el derecho a la identidad, una de cuyas manifestaciones se expresa en el derecho al uso del traje tradicional, puede verse afectado por la obligación de los condenados a utilizar un uniforme determinado. Igualmente, el conflicto que surge entre el derecho al acceso a la medicina tradicional y las prohibiciones regulares del ingreso de ciertas sustancias a la prisión consideradas como psicotrópicas por el mundo occidental y que hacen parte fundamental de la manera como los pueblos indígenas acceden al conocimiento y articulan su visión del mundo. 30

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cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”66.

Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. •

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Las personas privadas de libertad disfrutarán en condiciones de igualdad de los mismos derechos y libertades. Ciertas personas privadas de libertad, como las madres con hijos pequeños, los miembros de pueblos indígenas, las personas con discapacidades, las personas en edad avanzada, las personas con enfermedades terminales, tendrán derecho a la protección y la atención requerida por su condición y sus necesidades especiales serán satisfechas. Las autoridades deben velar por la garantía de no discriminación de las personas privadas de libertad por razones de raza, sexo, religión o creencia, origen nacional, pertenencia a un grupo social determinado, opinión política, condición jurídica, situación económica, edad, discapacidad, o cualquier otro criterio similar. La autoridad carcelaria debe velar por la protección especial de los derechos de los miembros de los pueblos indígenas que se encuentren en prisión, incluyendo la observancia y el respeto de sus valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales.

A manera de conclusión y pauta general de intervención: La función preventiva de la PGN debe combatir el proceso de devaluación del contenido de los derechos de las personas privadas de libertad y velar por su plena realización. La institución de la prisión y su evolución llevan a la generación de una serie de peligros que pueden menoscabar seriamente los derechos de las personas privadas de libertad. Estos peligros han sido enunciados y analizados – aunque no de manera taxativa – en los últimos acápites. La interacción de estos riesgos junto con otras dinámicas genera el escenario propicio para un proceso de relativismo o devaluación del contenido de derechos dentro de la prisión. Tanto prácticas jurídicas, culturales e institucionales, como actitudes personales, al igual que rutinas cotidianas, pueden conducir a devaluar el contenido de los derechos de los presos y así generar estándares disminuidos, no otorgando una protección adecuada a personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, frente a la sociedad y a la autoridad. En el ejercicio de la función preventiva de la PGN en materia de derechos humanos, los funcionarios deben asumir y aplicar el siguiente precepto básico: “Los derechos de los 66

DUDH, art. 2. Véase también PIDCP, artículo 2; Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), artículo 2; y Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 1. 31

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presos tienen el mismo valor que los derechos de una persona libre”. Sólo de esta manera se logrará garantizar que los derechos de los presos se realicen y no se conviertan en concesiones o regulaciones informales que formalizan una especie de derechos de segunda o tercera clase. Principios rectores de la función preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuación institucional. •

Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres. Sus derechos pueden ser objeto de algunas limitaciones expresamente previstas en la ley, de acuerdo con el régimen constitucional y los tratados internacionales. La limitación al ejercicio de los derechos de las personas privadas de libertad debe cumplir con el respeto al debido proceso y contar con mecanismos efectivos de control judicial. Toda limitación debe estar debidamente fundada de acuerdo con el criterio constitucional.

II. Ejes estratégicos de acción preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad: la búsqueda de un cambio planificado mediante un proceso de administración por políticas. Aunque no es responsabilidad de la PGN la solución directa de la crisis del sistema penitenciario y carcelario, su mandato constitucional le obliga a formular y desarrollar una política de control preventivo que favorezca la protección de los derechos humanos en los lugares de reclusión del país y que impulse una actuación decidida de las autoridades competentes para superar la crisis. La política pública de la PGN está orientada, entonces, a controlar la actuación de las instituciones y agentes responsables del diseño y la aplicación de la política carcelaria y penitenciaria del país y a promover que la práctica estatal en relación con las personas privadas de libertad sea respetuosa de sus derechos. Esta sección desarrolla, en cuatro subsecciones, los componentes de la actuación preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad. En primer lugar, se exponen los retos institucionales, de naturaleza general, que deben abordarse en su aplicación. En segundo lugar, se exponen los objetivos de la política de la entidad. En tercer lugar, se dan a conocer las herramientas que se desarrollarán para conseguir los objetivos. Y, por último, se exponen los procesos de gestión y acción preventiva que deberán realizar todas las dependencias de la entidad como política institucional de la función preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. 1. Retos institucionales para lograr la coherencia y consistencia deseadas en la labor de protección de los derechos de las personas privadas de libertad.

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El “desequilibrio permanente” del sistema penitenciario y carcelario del país, impone múltiples retos para el ejercicio del control preventivo en materia de protección de los derechos de las personas privadas de la libertad. Estos retos institucionales deben ser abordados de manera programática para asegurar una intervención integral de la PGN.

1.1.

Actuar frente a la crisis sin entrar en crisis: la necesidad de asumir una planeación dinámica para incidir sobre las políticas carcelarias.

El primer reto que enfrenta la PGN es actuar frente a la crisis sin entrar en crisis y, a su vez, lograr el impacto deseado como resultado de su actuación. La superación de este reto implica acoger un proceso técnico de planeación y gestión programática para asegurar la obtención de cambios planificados. El mandato de la PGN es de control, por lo tanto, la entidad no puede suplantar a la autoridad ejecutiva; los resultados deben lograrse a través de su capacidad de incidencia sobre el comportamiento de las autoridades que tienen la responsabilidad de diseñar y aplicar las políticas que afectan los derechos de las personas privadas de libertad. 1.2.

La actuación integral de la PGN frente a la protección de los derechos de las personas privadas de libertad: lo preventivo es sólo un componente de la actuación institucional.

El segundo gran reto que enfrenta la PGN en el diseño de su política, es lograr el desempeño coordinado de las múltiples funciones que deben cumplir sus agentes en relación con diferentes dimensiones del mundo del presidio. La función preventiva no se puede asumir aislada de la función disciplinaria, ni del ejercicio del ministerio público, particularmente en relación con los derechos de las personas privadas de libertad. La coherencia y consistencia de la actuación institucional demanda una articulación en el cumplimiento de estas funciones. El ejercicio efectivo del componente disciplinario de la PGN, en relación con los hechos que impliquen una violación a los derechos de las personas privadas de libertad, cualifica la actuación preventiva. Es por eso que el Procurador General ha destacado que la “pedagogía preventiva a través de la ejemplarización de sanciones impuestas y efectivas en su resultado”, es una de las vías para fortalecer la función preventiva de la entidad. De manera similar, el ejercicio del ministerio público, en relación con el derecho a la defensa, el debido proceso penitenciario y la actuación de los jueces de ejecución de penas, es un complemento necesario del control preventivo de la PGN. 1.3.

De lo nacional y lo territorial: la articulación regional de la PGN.

El tercer reto de la política de la PGN es lograr la articulación entre el nivel central y las dependencias territoriales de la entidad. Dada la cobertura nacional de la PGN y la presencia de prisiones y lugares de reclusión en todo el territorio, la entidad debe actuar bajo criterios y parámetros unificados. La superación de este reto implica el afianzamiento de la coordinación intra-institucional que garantice el flujo de información y de acciones del nivel central al nivel territorial y viceversa. En el desempeño de las labores preventivas en los lugares de reclusión, los agentes de la PGN deben actuar de manera uniforme y contar con un sólido respaldo institucional. La elaboración y aplicación de las pautas de acción o principios rectores es un primer paso en este sentido. La exposición de los ejes estratégicos de acción pretende complementar ese

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esfuerzo y lograr el propósito de estandarizar la actuación de todos los funcionarios de la entidad que ejercen la función preventiva frente a la prisión, de una manera orgánica, evitando, al máximo, acciones aisladas y disonantes. Con estos retos en mente, la PGN ha optado por acoger un marco de intervención de gestión por políticas públicas para organizar la actuación preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. El proceso de gestión por políticas públicas se orienta a alcanzar unos objetivos predeterminados, mediante un ejercicio constante de diseño (planeación), ejecución y evaluación. El proceso de planificación facilita que un problema – como el carcelario y penitenciario – sea abordado de manera reflexiva y programática. “La única y exclusiva razón de la planificación es la de pensar antes de actuar”67. La planeación se puede entender como “el proceso de dirigir, definir estrategias, movilizar gente y equipos, implementar y hacer seguimiento de los diferentes procesos y aspectos de una organización, de una manera sistemática y deliberada con el fin de lograr unos objetivos deseados”68. El proceso de planeación facilita el desempeño de la PGN, procura aumentar el impacto de su intervención y garantiza un mecanismo de rendición de cuentas. Como organismo de control, la PGN debe planificar para desarrollar el mandato de “vigilancia superior con fines preventivos” frente al respeto y la garantía de los derechos de las personas privadas de libertad. Siguiendo esta lógica, a continuación, se exponen los objetivos de la intervención de la PGN, luego se explican las herramientas operativas y, finalmente, se trazan las líneas gruesas de la actividad preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. 1.4.

La buena práctica de los funcionarios y el ejercicio del control preventivo por la PGN.

El último reto de la política de la PGN es lograr la buena práctica de todos los funcionarios que ejercen el control preventivo en relación con los derechos de las personas privadas de la libertad. La buena práctica se refiere tanto a la actitud como a la apropiación y sensibilización de los funcionarios sobre la responsabilidad que implica entrar a prisión. Este aspecto va más allá de la capacitación; está relacionado con el comportamiento institucional. Independientemente de las convicciones personales acerca de las personas privadas de la libertad, se requiere que el funcionario ejerza el control preventivo de la PGN de acuerdo con el mandato constitucional y las directrices institucionales. 2. Los objetivos de la política institucional de la PGN en materia preventiva en relación con los derechos de las personas privadas de libertad. Considerando que la política es el nivel más alto de abstracción en la gestión institucional, el objetivo general debe servir como guía de ruta o como principio rector de la carta de navegación de toda la institución. “Un objetivo es el resultado que se desea

67

Fernando SÁNCHEZ ALBAVERA, “Planificación estratégica y gestión pública por objetivos”, CEPAL, Serie Gestión Pública No. 32, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Santiago de Chile, marzo 2003, p. 16. 68 Ricardo MATAMALA Y Jesús Antonio MUÑOZ, ADMINISTRACIÓN POR POLÍTICAS: HOSHIN-KANRI (1994). p. 3. 34

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alcanzar”69. Todo objetivo debe ser prefijado y debe ser realizable mediante actividades programáticas, teniendo en cuenta los recursos de los cuales se dispone70. Los objetivos variarán de nivel de concreción de acuerdo con el nivel de aplicación de la política institucional y con la instancia respectiva en el proceso de ejecución. El objetivo general de la política preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad está circunscrito por el mandato constitucional, legal y reglamentario de la PGN y de la Delegada para la prevención en materia de derechos humanos y asuntos étnicos, en particular. El objetivo general de la política preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad, es decir, el resultado que se desea alcanzar es: El control preventivo ejercido por la PGN impacta la política pública carcelaria y penitenciaria y, en un mediano plazo, el control preventivo incide sobre la política criminal del Estado a favor de la protección y el respeto de los derechos de las personas privadas de la libertad. El objetivo planteado busca beneficiar a una población definida: las personas recluidas en establecimientos de reclusión del orden nacional, las personas recluidas en establecimientos de reclusión del orden territorial y las personas recluidas en las salas de retenidos. Nótese que el objetivo se orienta hacia las políticas públicas, pues los avances que se obtengan en esta materia redundarán en beneficio real de la población reclusa del país. Si bien los funcionarios de la PGN en su actuación preventiva deben atender casos individuales, el objetivo institucional no se concentra en este punto, puesto que el impacto sería menor y este tipo de atención desborda la capacidad de la institución. Con el fin de alcanzar el objetivo de la política, la Delegada para la prevención en materia de derechos humanos y asuntos étnicos, como dependencia coordinadora de esta política, a través del Grupo de asuntos carcelarios y penitenciarios, ha prefijado dos objetivos específicos, que son: La política preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad se aplica de manera uniforme en todo el territorio nacional, mediante la adopción, a todos los niveles institucionales, de programas, proyectos y actividades programadas. La PGN aplica en todo el territorio nacional procedimientos de verificación estandarizados y sistematizados para ejercer el control preventivo del respeto de los derechos de las personas privadas de libertad y comunica a las autoridades y a la opinión pública los resultados de dicha verificación. 69

SÁNCHEZ ALBAVERA, p. 34. Visto desde una óptica de prestación de servicios, el objetivo también puede definirse como “el beneficio que se entrega a la sociedad y a cada uno de los ciudadanos a través de la prestación de bienes y servicios públicos”. Id., p. 37. Los objetivos deben tener la cualidad de ser concretos y verificables. Estos se deben formular como una situación alcanzada y no como un proceso. 70 En este sentido, las actividades se deben entender como medios para lograr los fines (y nunca como un fin en sí mismo). 35

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Estos dos objetivos específicos corresponden a un mediano plazo y son de naturaleza interna de la institución; están orientados a fortalecer el accionar de la entidad, con el fin de concretar el resultado de impacto del control de la PGN, a saber: el mejoramiento de la situación de los derechos de las personas privadas de libertad. Los dos objetivos de la Delegada son mensurables, su resultado depende directamente de la institución y pueden ser evaluados periódicamente. Por su lado, el resultado de impacto – el mayor respeto y protección de los derechos de las personas privadas de libertad – no depende sólo de la actuación de la entidad, dada su naturaleza de ente de control, sin embargo, el impacto de su gestión de control sí debe redundar en beneficio de las personas privadas de libertad; de lo contrario, será necesario evaluar y ajustar el modo de intervención para asegurar este impacto. Con el fin de cumplir el objetivo de la política, la PGN hará uso de cinco herramientas o formas de gestión y desarrollará la planeación operativa en torno a seis tipos de actuación preventiva. Estas se amplían a continuación. 3. Métodos de intervención y herramientas para la estandarización de la actuación institucional. Las herramientas o técnicas de intervención que se describen a continuación, son formas o métodos de actuación que permiten la consecución de los objetivos de la política. Estas han sido escogidas, entre otras, sobre la base de la experiencia institucional de la PGN, la disponibilidad de recursos, la idoneidad para lograr los resultados deseados y la posibilidad de replicarlas en las distintas dependencias de la entidad. El uso de estas herramientas busca la instauración de prácticas estandarizadas, que faciliten la actuación análoga de las distintas dependencias de la entidad en materia preventiva, en relación con los derechos de las personas privadas de libertad. La aplicación de estas herramientas será promovida por la Delegada preventiva en materia de derechos humanos, a través del Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios. 3.1.

Política institucional, planeación estratégica y operativa de la PGN: un mecanismo para la gestión efectiva y la rendición de cuentas.

La principal herramienta con la que cuenta la PGN para lograr impactar la realidad carcelaria del país, es la planeación de su gestión y actuación preventivas. El proceso de planeación tiene dos etapas: la planeación estratégica y la operativa. La finalidad de la planeación estratégica es “precisar, jerarquizar y establecer prioridades respecto de las razones de interés público. Esta debe definir la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos” de cualquier intervención”71. Por su lado, la planeación operativa se constituye en “la forma concreta de conducir una organización hacia los escenarios deseados y explicitados en la planificación estratégica”72. Plantea qué hacer, cómo hacerlo y cómo evaluar los resultados. Ambas etapas deben ser replicadas en las diferentes dependencias territoriales de la PGN en función de los lineamientos sustantivos establecidos por la política preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad. Los procesos locales de planeación se deben realizar 71 72

SÁNCHEZ ALBAVERA, p. 16. Id., p. 17. 36

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considerando factores propios de la dependencia que adelanta la planeación, por ejemplo, el contexto local (número de personas presas en la respectiva jurisdicción), los recursos disponibles, problemas particulares de la región, etcétera. En los dos tipos de planeación, el éxito dependerá en buena medida de un diagnóstico adecuado del problema local y nacional y la determinación de la situación a la cual se quiere llegar, siendo esta última una situación viable y alcanzable, es decir, estando el objetivo al alcance directo de quienes realizan la actuación preventiva. Este tipo de metodología de intervención busca lograr un cambio planificado en contraposición al cambio irreflexivo y casual que, por lo general, es el fruto de cualquier reacción a una crisis, a una oportunidad política o a una serie de conjeturas equivocadas sobre un problema específico73. El cambio irreflexivo es inefectivo y, además, costoso, en cuanto implica la prolongación de una intervención sin la obtención de resultados deseados. Frente a una situación tan prolongada como la crisis carcelaria, es necesario dejar de reaccionar de manera irreflexiva frente al problema y elaborar un plan de acción programático con las capacidades y recursos disponibles en la PGN, para asegurar resultados y garantizar una rendición de cuentas de la entidad. Todas las dependencias regionales y provinciales de la PGN deberán en el corto plazo adoptar un marco de planeación estratégica y operativa, en función de la problemática que exista en su respectiva jurisdicción en relación con la protección de los derechos de las personas privadas de libertad. Un resultado colateral (y deseado) de la planeación es que ésta aumenta los niveles de transparencia de cualquier entidad, puesto que facilita la rendición de cuentas: internamente, hacia otras entidades y, aún más importante, hacia las personas (ciudadanos) que tengan algún interés en el campo específico (en este caso, el carcelario). En este orden de ideas, la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, a través del Grupo de Asuntos Carcelarios y Penitenciarios, apoyará los procesos de planeación que deben asumir las procuradurías regionales y provinciales, con el fin de asegurar la aplicación de la política de la PGN y garantizar una articulación regional. De manera correspondiente, adelantará, al concluir un año de lanzada esta política, un proceso de seguimiento para determinar el grado de implementación del proceso de planeación en el nivel regional y provincial. Para finalizar, una nota funcional: la planificación, como tal, no es un fin. Es un mecanismo para garantizar una gestión programática y ejecutar una serie de acciones que buscan incidir sobre la realidad carcelaria como resultado de una gestión de control efectiva, articulada en el nivel nacional. El procedimiento que deberán aplicar las diferentes dependencias de la PGN será abreviado y simplificado. Las pautas serán expedidas por la Delegada para la prevención en materia de derechos humanos y 73

Destacada la importancia de buscar el cambio planificado, también, es necesario advertir que si bien la búsqueda del cambio planificado trata de reducir al máximo los imprevistos, ya sean factores endógenos o exógenos al marco de intervención, las variaciones son inevitables. Este tipo de planeación en efecto aumentará la probabilidad de éxito, aunque no puede garantizar el éxito. Los problemas que se buscan encarar a través de una intervención planificada son dinámicos, por lo tanto la planeación también lo debe ser. 37

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asuntos étnicos. Aunque su aplicación no ocupará mucho tiempo, el resultado se convertirá en el eje articulador de esta política en el orden nacional y en la guía de reflexión y acción de la entidad para la realización de sus razones públicas en materia preventiva de derechos humanos en la prisión. 3.2.

Diseño y aplicación de procedimientos de seguimiento estandarizados: el camino hacia una actuación normalizada.

El proceso de seguimiento a las condiciones de reclusión implica la utilización de parámetros legales, científicos, sociales y éticos para determinar el grado de humanidad y dignidad del trato otorgado a las personas privadas de libertad74. Este proceso requiere un importante grado de preparación, que incluye la definición de pautas que se utilizarán en el proceso de cotejar si la realidad (observada) se ajusta al estándar general de “brindar un trato humano y digno” a todas las personas privadas de libertad75. Los procedimientos de verificación estandarizados se diseñarán y se implementarán con el fin de obtener una actuación homogénea y sistemática de la entidad en todas las prisiones del país, sin descuidar la debida consideración de aspectos particulares que puedan existir en distintas regiones. De igual forma, los procedimientos buscan optimizar el ejercicio del control preventivo con miras a generar un mayor impacto sobre el contenido de las políticas públicas que afectan los derechos de las personas privadas de libertad. En sentido natural, dar seguimiento implica dedicar atención continuada a algo que se desarrolla en el tiempo76. Para delimitar el campo de observación y sacar fruto de la atención prestada, los procedimientos delimitan: la definición de lo observado, el tipo de atención que será dedicada, la manera como se prestará la atención (métodos y formas), la frecuencia con la cual se prestará atención al fenómeno observado, y los estándares que permiten la valoración de lo observado. A manera de ejemplo, en la fase inicial de la implementación de este método de trabajo se prevé la adopción en el nivel nacional de los siguientes procedimientos de seguimiento a la situación de los derechos de las personas privadas de libertad: •

•

Procedimiento de visitas de inspección general a establecimientos carcelarios y penitenciarios (observación, recolección de datos cuantitativos y cualitativos, y elaboración de un informe analítico estandarizado). Con el fin de promover el seguimiento específico y técnico se adoptará un procedimiento para visitas focalizadas (en servicios particulares, por ejemplo salud o alimentación, y en respuesta situaciones de crisis puntuales).Adicionalmente, se diseñará un procedimiento especial para hacer seguimiento a las salas de retención (bajo la responsabilidad de la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad ,DAS, y la Fiscalía General de la Nación). Procedimiento para el trámite y seguimiento a comunicaciones (sistematización y seguimiento).

74

Véase Andrew COYLE, HUMANITY IN PRISONS: QUESTIONS OF DEFINITION AND AUDIT (2003). La regla básica sobre las condiciones de reclusión está establecida en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), artículo 10. El parágrafo primero de ese artículo establece: “Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”. 76 ANNIE JARRAU MILBEAU Y OTROS (eds.), MARÍA MOLINER, DICCIONARIO DE USO DEL ESPAÑOL (1998). 75

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• •

Procedimiento para la solicitud, procesamiento y análisis de información oficial sobre el sistema carcelario. Procedimiento para la organización del trabajo frente a la Corte Constitucional.

Como parte del modelo de seguimiento, también se diseñará una herramienta de monitoreo del grado de aplicación de estos procedimientos. Esta forma de intervención busca organizar y normalizar el proceso de observación y captación de información en el nivel territorial, promover la redacción de informes ágiles y oportunos, garantizar la sistematización de la información tanto en el nivel territorial como en el nivel central, y facilitar la producción de documentos analíticos sobre el respeto de los derechos de las personas privadas de libertad. Mediante la aplicación de los procedimientos, se consolidará un proceso de sistematización de la información sobre el estado de los derechos de las personas privadas de libertad y se promoverá la utilización de la información en función de los fines estratégicos de la actuación preventiva de la PGN, esto es, incidir en las políticas públicas relacionadas con las condiciones de la privación de libertad. La aplicación de los procedimientos de seguimiento a la situación de los derechos de las personas privadas de libertad se articulará con el Sistema de Seguimiento y Prevención de Derechos Humanos (SEPREDH). El diseño de los procedimientos se hará en coordinación con las dependencias regionales y provinciales, con el fin de garantizar que su aplicación sea útil tanto para el nivel central como el territorial. La recopilación de la información en el nivel nacional le permitirá a la PGN actuar más allá de las situaciones concretas de cada caso o de cada prisión, e identificar patrones de violación de los derechos humanos sobre los cuales procurará incidir. El Grupo de Asuntos Carcelarios y Penitenciarios de la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, se encargará de procesar la información y de producir informes analíticos de acuerdo con los resultados que arroje el procesamiento de la información. El diseño y la puesta en marcha de un sistema de seguimiento sobre la situación de los derechos de las personas privadas de libertad en Colombia es una tarea impostergable. El seguimiento sistemático a las condiciones de detención es un prerrequisito esencial para promover el buen funcionamiento de las prisiones en cualquier lugar del mundo77. La falta y la deficiencia de información oficial sobre la administración carcelaria y penitenciaria es causa (y síntoma) de la crisis que experimenta este sector en el país. A manera de cierre, una nota práctica: La finalidad del seguimiento debe claramente ir más allá de la acumulación de información y la formulación de diagnósticos. La vigilancia y el control a las condiciones de reclusión se deben ejercer con el fin de impactar positivamente las condiciones, fortalecer la protección de los derechos de las personas privadas de libertad y promover cambios en la administración de las prisiones.

77

ANDREW COYLE, “How Statistical Information Can Assist in the Development of Appropriate Policies in Prisons”, International Centre for Prison Studies, King’s College, University of London (2000), mimeo, pág. 1. (Documento de trabajo sobre la importancia de la información estadística en la administración del servicio carcelario y penitenciario.) 39

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El verdadero valor de la aplicación de un sistema de seguimiento a las condiciones de reclusión se medirá a través del tiempo, no mediante el cálculo del número de actividades realizadas, sino de acuerdo con el impacto real generado y con la percepción de las personas privadas de libertad y de la sociedad en relación con la gestión institucional. 3.3.

La formación y capacitación como herramienta institucional.

Al igual que las últimas dos herramientas de trabajo, las actividades de formación y capacitación no son un fin en sí mismo. Las actividades de formación garantizan una base de conocimiento común de todos los funcionarios de la entidad en relación con los temas que son objeto de control. De manera complementaria, las jornadas de formación o capacitación institucional se orientan a afianzar el proceso de estandarización o normalización de la actuación de la entidad, en este caso, en relación con la función preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. Para cumplir con los objetivos específicos de la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos en relación con los derechos de los presos, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios desarrollará dos ciclos de formación. En primer lugar, se realizará una actividad de formación de corte teórico práctico orientada a establecer pautas uniformes de cómo realizar una visita de inspección a una prisión. En segundo lugar, se llevará a cabo una actividad de socialización de esta política y de profundización sobre los derechos humanos y la prisión, que incluye el proceso de aplicación de los procedimientos de seguimiento a la situación de los derechos de las personas privadas de libertad. Ambos ciclos de formación tendrán cobertura nacional. Adicionalmente a estos espacios de formación, el Grupo de Asuntos Carcelarios liderará jornadas de formación y trabajo práctico en las distintas regionales del país, de acuerdo con las necesidades que se presenten y los recursos disponibles. Este tipo de ejercicio responde a una lógica de aprender haciendo y permite un intercambio de experiencias entre el orden territorial y el nivel nacional. De igual forma el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios también operará como punto focal de consultas nacionales en temas relacionados con la aplicación de los derechos en la prisión. Estas consultas se asumirán como objeto de trabajo en grupo de estudio y podrán concluir en la expedición de conceptos sobre temas puntuales. Los procesos de formación tendrán seguimiento y serán evaluados sobre la base del impacto que tengan en la regulación y ordenación de la gestión institucional. 3.4.

Comunicación de los resultados del control preventivo: un paso necesario para establecer doctrina institucional y garantizar la rendición de cuentas de la gestión institucional.

Un cuarto método de trabajo de la PGN para la consecución del objetivo de la política preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad, es la comunicación formal de los resultados de su trabajo de vigilancia y control. La eficacia del ejercicio de control preventivo está condicionada a que la autoridad respectiva considere de manera formal y oportuna los resultados de la gestión institucional y

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conozca las recomendaciones que emite el órgano de control para prevenir violaciones. En particular, todo ejercicio de vigilancia realizado en una prisión debe concluir con la formalización de una comunicación a la autoridad respectiva. La consideración formal de los resultados del control preventivo por parte de la autoridad competente es una meta deseada de la actuación de la PGN en la prisión. El seguimiento a este tipo de gestión sólo es posible si se formalizan los resultados y las recomendaciones de la gestión de control. El énfasis en la comunicación de los resultados se hace por ramificación de los riesgos advertidos sobre la naturaleza total de la institución de la prisión y su tendencia al hermetismo o secretismo. Es fundamental que la labor de control y vigilancia de la PGN contribuya a afirmar el carácter público de la institución de la prisión y a eliminar la tendencia al hermetismo. De acuerdo con la política institucional de comunicación pública, los resultados del seguimiento a la prisión y de la gestión preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad se darán a conocer de manera pública al conjunto de la sociedad colombiana, incluyendo a la población privada de libertad. En primer lugar, se trata de una práctica de transparencia y rendición de cuentas de la gestión institucional. En segundo lugar, es un método para informar a la opinión pública sobre las situaciones que se presentan en las prisiones del país y las recomendaciones que se le han formulado a la respectiva autoridad para contribuir a superarlas. Además de que busca generar una incidencia favorable a la protección de los derechos humanos en la prisión, este tipo de comunicación contribuye a cerrar la brecha entre la prisión y la comunidad. 3.5.

Coordinación intrainstitucional: un requisito para el éxito de la gestión preventiva de la PGN.

La interrelación entre los distintos tipos de intervención y de competencias de la PGN, requiere que se adelante un importante esfuerzo de coordinación en la institución con el fin de maximizar los resultados de la gestión preventiva y minimizar los tropiezos internos. Con la coordinación se busca asegurar la complementariedad y la oportunidad de los distintos tipos de intervención de la entidad, evitar que se produzcan duplicidades y que las acciones desarrolladas en el marco preventivo vayan en detrimento de otros objetivos institucionales. La coordinación no es espontánea, requiere trabajo y determinaciones claras sobre lo que se espera alcanzar, cómo se hará, quién debe hacer qué y cuándo. La coordinación parte de una comunicación directa y fluida y se debe plantear sobre la base de escenarios concretos. En relación con el desarrollo de la labor preventiva en materia de derechos humanos en la prisión, existen múltiples niveles, espacios y tiempos de coordinación intrainstitucional que se deben desarrollar. Muchos de estos propósitos se dan de manera natural en la división regular del trabajo que existe en las diversas dependencias de la entidad. No obstante, y de acuerdo con las prioridades estratégicas, a continuación se destacan los focos de coordinación que deben adquirir un sentido práctico, con el fin de reforzar el efecto preventivo de la actuación de la PGN en relación con los derechos de las personas privadas de libertad.

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En primer lugar, y como se mencionó en la introducción, la competencia preventiva y la disciplinara deben armonizarse con el fin de que se refuercen mutuamente. La actuación preventiva en materia carcelaria no anula ni limita el deber de investigar a fondo los casos de presuntas violaciones de derechos humando que acontezcan en el contexto de la prisión. En buena medida, la incidencia o disuasión que pretende la función preventiva depende de la efectiva sanción disciplinara en los casos que lo ameriten. Por su lado la función preventiva, en la medida en que exige que los funcionarios estén en contacto más regular con el mundo del presidio, puede ser de utilidad para brindar elementos de contexto al desarrollo de la función disciplinaria. Con el fin de reforzar el ejercicio de las dos competencias, se promoverá la cooperación entre las dos delegadas en materia de derechos humanos. En segundo lugar, en desarrollo de las actividades programáticas para incidir sobre las políticas públicas en materia carcelaria y penitenciaria, el Grupo de Asuntos Carcelarios y Penitenciarios de la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, en coordinación con la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, examinará la conveniencia de acudir a demandas de inconstitucionalidad del Código Penitenciario y Carcelario o coadyuvar la solicitud de revisión de fallos de tutela y examinar la viabilidad de otros recursos constitucionales de protección para promover la vigencia de los derechos de las personas privadas de libertad. De manera similar, y en relación con el impulso de reformas al régimen penitenciario y carcelario y las reformas del sistema de justicia que tengan repercusión sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de la libertad, el Grupo de asuntos carcelarios y penitenciarios coordinará su actuación con los Asesores del Despacho del Procurador. En cuarto lugar, también se resalta la coordinación que se debe realizar con la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales, en relación con la verificación y el seguimiento a la actuación de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad. En quinto lugar, y con el fin de explorar el intercambio de experiencias análogas que pueden existir entre el control a las prisiones y el control a los centros de reclusión de menores, se establecerá un intercambio fluido de información sobre las prácticas de control preventivo entre el Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios de la Delegada preventiva en materia de derechos humanos y la Delegada para el Menor y la Familia. La articulación de ambas delegadas es oportuna para efectos de la unificación de criterios y el apoyo en la verificación. Finalmente, todos los cruces de competencias y temáticos adquieren un mayor nivel de concreción sobre el terreno. La coordinación del nivel nacional con el nivel regional y provincial demandará particulares esfuerzos que se espera sean canalizados por medio del proceso de planificación operativa, antes reseñado. Por parte de la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios servirá como impulsor y gestor de esta coordinación en relación con la gestión preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad.

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A manera de recomendación: Cabe recordar que la coordinación tampoco es un fin en sí mismo; es una metodología de intervención que debe facilitar el logro de resultados. Si no es asumida de manera práctica y concreta se puede correr el riesgo de desvirtuar la función de la coordinación. Es de destacar que en el nivel intrainstitucional el proceso se facilita como resultado de la existencia de una cultura y valores institucionales comunes. 4. Procesos de gestión y acción preventiva. Concluida la exposición de los métodos de trabajo o herramientas que se utilizarán para el cumplimiento de los objetivos de la política, a continuación se describe, de manera sucinta, el contenido de las líneas de acción programática que deberá seguir el plan de acción preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. La definición de estas líneas de acción es resultado de un largo proceso en el cual se analizaron factores como: conocimiento institucional, la experiencia acumulada de la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos en el terreno de la prisión y en otras áreas temáticas, los recursos disponibles, la facilidad para replicar las actividades, y la posibilidad de lograr cobertura nacional. Considerados todos estos factores, se convino que la planeación operativa para conseguir el objetivo de la política pública se llevaría a cabo en torno a las siguientes seis líneas de acción preventiva. 4.1. Vigilancia y monitoreo constante de la situación. La PGN realizará un seguimiento sistemático a la situación de los distintos lugares de reclusión del país y al funcionamiento global del sistema penitenciario y carcelario mediante tres tipos de acciones: solicitud periódica de información a las autoridades competentes y análisis de dicha información; visitas de inspección a los lugares de reclusión; y seguimiento a la implementación de recomendaciones formuladas por órganos internacionales sobre la situación de los derechos de las personas privadas de libertad. En primer lugar, la solicitud periódica de información tiene el fin de procesar y analizar la información que las instituciones a cargo de la conducción del sistema penitenciario y carcelario producen sobre su funcionamiento. En el nivel nacional, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios deberá formular las respectivas solicitudes al INPEC, al Ministerio del Interior y de Justicia y demás entidades involucradas. En el nivel regional, las dependencias de la PGN deberán formular solicitudes similares a las correspondientes autoridades, incluyendo las autoridades territoriales. La recopilación de información no es un fin en sí mismo, ésta debe ser organizada y procesada. Colateralmente, la organización debida de la información debe pasar a alimentar un archivo institucional sobre la situación de los derechos humanos en la prisión, que permita en el futuro contar con la respectiva información. En segundo lugar, la conducción de visitas de inspección es por excelencia la actividad principal de la actuación preventiva en materia de derechos humanos78. A través de la 78

Destacando la importancia de las visitas de inspección, el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión establece que: “A fin de velar por la estricta observancia de las leyes y reglamentos pertinentes, los lugares de detención serán visitados 43

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realización de visitas regulares, razonablemente frecuentes y calificadas, que cubran la totalidad de las condiciones, servicios y actividades de las instituciones penales, se adquiere un conocimiento de la situación de derechos humanos de las personas privadas de la libertad. Toda visita de inspección debe concluir en la transmisión formal de un informe a la autoridad respectiva, que contenga las conclusiones analíticas que resalten los aspectos positivos y negativos que fueron hallados y las recomendaciones formuladas para la superación de los problemas detectados. La implementación de estas recomendaciones debe ser objeto de un estricto seguimiento. El procedimiento para la realización de las visitas, la elaboración del informe y el seguimiento a la implementación de las recomendaciones detallará de manera específica la actuación institucional. Finalmente, la PGN realizará el seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones internacionales en materia carcelaria y penitenciaria. Múltiples mecanismos especializados y órganos de los sistemas internacionales de protección de derechos humanos han formulado recomendaciones específicas sobre los derechos de las personas privadas de libertad en Colombia. Bajo la promoción del Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios, las distintas dependencias de la entidad contribuirán a monitorear el grado de cumplimiento por parte de las autoridades ejecutivas. En algunos casos, como cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dicte unas medidas cautelares sobre un grupo de presos, se requerirá diseñar planes de seguimiento de manera particular. Mediante el cúmulo de estas acciones se busca que las autoridades responsables “cumplan de manera oportuna, eficiente y efectiva con las funciones que les han sido asignadas, de manera tal que se garantice el respeto pleno a los derechos” de las personas privadas de libertad79. 4.2. Atención estructurales.

a

comunicaciones,

análisis

sistémico

y

respuestas

En desarrollo de la función preventiva, la PGN presta atención a casos y comunicación individuales. Sin embargo, con el fin de garantizar un impacto estructural, los casos recibidos deben ser sistematizados y analizados para establecer líneas de intervención temáticas que permitan tratar situaciones violatorias de los derechos humanos de manera conjunta y estructural. El sistema SEPREDH produce los resultados analíticos necesarios para tomar estas determinaciones. Esta línea de acción busca la articulación nacional de problemas que pueden parecer aislados si sólo se examinan en el contexto de una prisión o una región. Mediante esta lectura integral de la atención individual de casos se puede pasar de la atención coyuntural a la acción planificada de carácter preventivo. regularmente por personas calificadas y experimentadas, nombradas por una autoridad competente distinta de la autoridad directamente encargada de la administración del lugar de detención o prisión, y dependientes de esa autoridad”. Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, 9 de diciembre de 1988, Principio 29, pará. 1. En el mismo sentido, véase Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Económico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977, Regla 55. 79 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, FUNCIÓN PREVENTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS (2002), p. 29. 44

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Con el fin de facilitar la relación nacional, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios se estructurará en torno a ejes geográficos asignando un punto focal para las distintas regiones80. Este punto focal será el contacto regular y directo de los distintos funcionarios regionales y provinciales de acuerdo con su responsabilidad geográfica. Adicionalmente, el Grupo estructurará un sistema de atención a comunicación y quejas que se reciben diariamente en la entidad. El Grupo rendirá informes periódicos sobre el tipo de comunicaciones que recibe, las presuntas violaciones, la incidencia de las mismas y la incidencia geográfica. 4.3. Investigación temática e incidencia en políticas públicas. Como línea de actuación complementaria al análisis de la observación directa producto de las visitas de inspección, la PGN también acogerá una línea de investigación académica sobre diferentes aspectos de la vida en prisión y el disfrute de los derechos humanos. Si bien el trabajo se concentrará en dimensiones jurídicas, las investigaciones se realizarán desde una óptica interdisciplinaria y estarán orientadas a ofrecer a las autoridades competentes y a la opinión pública documentos técnicos de trabajo que promuevan reformas y cambios concretos al interior del sistema. Los temas de investigación se definirán sobre la base de los problemas más agudos o más desconocidos y sobre las necesidades de cambios más urgentes. Sobre la base de una identificación preliminar, los esfuerzos de investigación se concentrarán en el proceso de reforma al régimen carcelario y penitenciario y de ejecución penal. Los insumos técnicos se ofrecerán sobre la base del diagnóstico institucional de la realidad nacional, el derecho constitucional, el derecho internacional de los derechos humanos, la buena práctica penitenciaria y el derecho comparado. Adicionalmente, el Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios promoverá, con el apoyo de las distintas dependencias de la PGN, estudios temáticos sobre la nueva cultura penitenciara, el debido proceso de ejecución penal y la concesión de beneficios de libertad, la situación del cuerpo de custodia y vigilancia, y la situación y los derechos de las mujeres privadas de libertad. Finalmente, y a manera de compilación, la PGN producirá un informe anual sobre el estado general de las prisiones en Colombia y los derechos humanos, que brindará un diagnóstico integral de la situación de los derechos de las personas privadas de libertad. Todos los productos de investigación serán de conocimiento público y están orientados a establecer una doctrina penitenciaria que promueva el respeto y la protección de los derechos de las personas privadas de libertad. 4.4. Seguimiento y promoción de acciones judiciales. 80

La distribución regional se ha hecho con base en criterios geográficos, atendiendo las características físicas del territorio nacional, las distribuciones regionales de la PGN y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), y el número de centros de reclusión en los distintos departamentos (con el fin de garantizar una distribución simétrica). Contando con la disponibilidad de recursos humanos en el Grupo, se han establecido cuatro regiones de seguimiento. De manera general, estas son: 1) Áreas sur y occidente; 2) Región central, más Casanare; 3) Costa Atlántica y zona nororiental; y 4) Eje Cafetero, Antioquia, Chocó y Meta. 45

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Dado el impacto positivo de la jurisprudencia constitucional sobre las condiciones de reclusión y la protección de los derechos de las personas privadas de libertad, la Procuraduría Delegada en materia de Prevención para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, de acuerdo con los arreglos de coordinación intrainstitucional que incluirán a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales, propondrá al Procurador General de la Nación el análisis de aquellos casos en que se considere pertinente que la entidad coadyuve la revisión de ciertas sentencias de tutela que respondan a criterios de trascendencia, oportunidad, gravedad o necesidad de unificar criterios jurisprudenciales. El primer paso de este proceso debe cumplirse en el nivel regional y provincial. Estas dependencias deberán efectuar un seguimiento a la actividad judicial en su respectiva jurisdicción y reportar, de acuerdo con el procedimiento establecido, casos que consideren cumplen con los criterios establecidos. Puesto en conocimiento nacional el caso, este será debidamente estudiado y evaluado para determinar si cumple con los criterios preestablecidos para ser seleccionado como un caso que amerita la promoción de una acción. Posteriormente, en coordinación con las respectivas delegaciones, incluyendo la dependencia regional o provincial, se promoverá la acción ante la Corte Constitucional. De igual forma, la Delegada estudiará, a través del Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios, la conveniencia de la presentación de acciones de inconstitucionalidad de normas que afecten el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad, para que a través del procedimiento intrainstitucional convenido estas demandas sea presentadas. 4.5. Incidencia institucional y promoción de la actuación inter-institucional. La PGN procurará incidir sobre las distintas autoridades que tienen responsabilidades de diseño, ejecución o control y evaluación de las políticas públicas relacionadas con la prisión. A través de una interlocución abierta y cordial con las diferentes autoridades se buscará contribuir de manera efectiva a la garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad. Ante las autoridades ejecutivas del nivel nacional se realizará un seguimiento a las políticas públicas y a la implementación del Código penitenciario y carcelario y sus reglamentaciones. El Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios mantendrá una permanente interlocución con el INPEC, tanto con la Dirección General como con el Grupo de Derechos Humanos, a través de los cuales se llega a las demás dependencias de dicha institución. También realizará el seguimiento a la actuación y toma de decisiones de los directores de los establecimientos de reclusión. Dada su responsabilidad como máximo órgano del Ejecutivo frente al sistema penitenciario, se establecerá una relación con el Ministerio del Interior y de la Justicia. Finalmente, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, se buscará atender la situación de los colombianos detenidos en el exterior, incluyendo las personas que han sido sometidas a un proceso de extradición, y de aquellos colombianos presos que serán repatriados para purgar sus condenas en el país. Frente a las autoridades legislativas se buscará incidir en los procesos de reforma al Código penitenciario y carcelario. En este sentido, se impulsará una comisión

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interinstitucional de trabajo que ha sido promovida por el Congreso de la República y la PGN para encarar de manera programática los problemas que afronta el sistema carcelario y penitenciario nacional y promover las reformas legislativas que sean necesarias. En relación con el poder judicial, la labor de seguimiento se concentrará sobre la actuación de los jueces de ejecución de penas. Dada la función de control judicial que cumplen estos jueces sobre la ejecución penal, se buscará sentar las bases de un arreglo de coordinación interinstitucional con esta jurisdicción. Para fortalecer el control sobre la prisión también es necesario profundizar la coordinación entre las entidades que conforman el Ministerio Público, es decir, la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales. La actuación conjunta o complementaria de con estas entidades busca maximizar el impacto de la vigilancia ejercida sobre la prisión. Un espacio importante de coordinación interinstitucional se da con las autoridades departamentales y municipales. Así, la PGN propende por la promoción de la comisión de vigilancia y seguimiento del régimen penitenciario y por el fortalecimiento del trabajo conjunto de verificación con las Secretarías de Salud. Los organismos internacionales de derechos humanos han tenido un rol importante en la promoción y defensa de los derechos de las personas privadas de la libertad, así como en el fortalecimiento de las entidades del Estado colombiano que trabajan con los presos, por ello se promueve la coordinación y cooperación interinstitucional entre éstos y la Procuraduría. Entre ellos se destaca la coordinación con la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Igualmente la PGN promueve la interlocución con las organizaciones que trabajan en materia carcelaria y con los comités de trabajo de los presos, de esta manera se avanza en la generación de espacios de participación política que tendrán incidencia en el diseño de políticas públicas a favor de los derechos de las personas privadas de la libertad. 4.6. Difusión y promoción de los derechos de las personas privadas de libertad. Como parte de la actuación preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad, la PGN adelantará una gama reducida de actividades de difusión y promoción. La PGN producirá material informativo sobre los derechos de los presos y los recursos disponibles para hacer valer estos derechos. En el desarrollo de su labor hasta la fecha, la PGN ha constatado un desconocimiento general por parte de las personas privadas de libertad de sus derechos y los recursos disponibles para su defensa. El contenido del material se orientará de manera precisa para contribuir a la solución de prácticas penitenciarias que pueden poner en riesgo la vigencia de los derechos humanos, por ejemplo, el respeto al debido proceso en el desarrollo de investigaciones de disciplina interna contra las personas presas o la concesión de beneficios de libertad en el marco de la ejecución penal. El material tendrá un contenido técnico y específico, que será

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difundido mediante afiches y trípticos en los diferentes establecimientos de reclusión del país. Como complemento a esta actividad de difusión y promoción, la PGN también participará en programas informativos y de sensibilización en materia de derechos humanos, función preventiva y régimen disciplinario dirigidos al personal de custodia y vigilancia. La participación de la PGN estará condicionada a que las actividades de promoción estén ligadas a esfuerzos institucionales adelantados por el INPEC, en particular, aquellos adelantados por la Escuela Nacional Penitenciaria. Esta condición se debe a la necesidad de participar en esfuerzos institucionales que permitan un seguimiento a la gestión y no en actividades aisladas sin fines programáticos.

Bogotá, julio de 2005

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ANEXO No. 1 REFLEXIONES EN TORNO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD A partir de los principios de universalidad, interrelación e interdependencia de los derechos humanos, a continuación se hace una aproximación a los derechos de las personas privadas de la libertad. Esta aproximación tiene la intención de servir de guía para la verificación que sobre el particular realiza la PGN1. 1. Derecho a la dignidad humana: Obligación positiva y límites al ejercicio de la autoridad. El contenido básico de la obligación se encuentra consignado en el artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP): “Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”. El derecho a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad puede delimitarse2 de la siguiente manera: 1.1. Trato humano y respeto: Se debe reconocer que existe una humanidad común entre reclusos y funcionarios penitenciarios. Los internos son iguales a los demás seres humanos, no son inferiores por el hecho de haber cometido un delito. En este sentido, debe tenerse claro que el castigo es la privación de libertad y que no se debe imponer un castigo adicional. Está demostrado en el nivel internacional que la mejor manera de administrar una prisión es aquella que se basa en el respeto a los detenidos. En estas prisiones la conflictividad es menor que en los demás establecimientos. Debe tenerse en cuenta que el maltrato menoscaba la calidad del funcionario que así actúa. El respeto de los derechos humanos en las prisiones se fundamenta a partir del reconocimiento del derecho a la dignidad humana: “Si el personal no respeta al recluso como persona, reconociendo su dignidad inherente, es imposible toda consideración de los derechos humanos3”. 1.2 Prohibición de la tortura, y de los tratos crueles, inhumanos y degradantes: El derecho a la dignidad humana se expresa en esta prohibición que se aplica a todas las condiciones de detención y no sólo al maltrato físico. Dada la naturaleza cerrada de la prisión pueden producirse malos tratos del personal de guardia hacia los internos que se expresan en el uso ilegal y rutinario de la fuerza, o malos tratos de internos “poderosos” hacia otros presos.

1

Al ser producto de un ejercicio de prioridades, el listado de derechos puede ser modificado y de ninguna manera resulta exhaustivo. 2 Para elaborar este anexo, se tuvo como base: Andrew COYLE, LA ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA EN EL CONTEXTO DE LOS DERECHOS HUMANOS, MANUAL PARA EL PERSONAL PENITENCIARIO (en adelante “MANUAL DEL CIEP”), Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, Londres, (2002). 3 MANUAL DEL CIEP, p. 33. 1

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Igualmente existen situaciones de riesgo en las cuales pueden producirse torturas y tratos crueles, inhumanos o degradantes. Por ejemplo, por ello es necesaria la práctica del examen médico al momento de ingresas en la prisión para que se certifique las condiciones físicas del interno que entra al establecimiento de reclusión. Otras circunstancias de riesgo son: las prisiones de alta seguridad, especialmente por exceso en la aplicación de medidas de disciplina interna; el internamiento de personas en celdas de aislamiento; y eventos de protesta o amotinamientos en los cuales pueden presentarse casos de abuso de la fuerza por parte de la guardia. Los internos son vulnerables al abuso sexual, al respecto el Manual del CIEP expresa: “Estas situaciones pueden ser forzadas, resultado de coacciones o como contraprestación para la obtención de privilegios. En algunos casos el perpetrador puede ser un funcionario, o lo que ocurre más a menudo, otro recluso. En muchos casos, los funcionarios pueden tolerar los abusos sexuales como forma de castigo o control. En varios países la violación se ha convertido en un problema grave y extendido. Además del daño físico y psicológico que causa a la víctima, incrementa la propagación del VIH/SIDA y otras enfermedades. Las administraciones penitenciarias son responsables de garantizar que los reclusos, en especial las mujeres, estén protegidos contra toda amenaza de abuso sexual4”. Para evitar que se produzcan tratos crueles, inhumanos o degradantes, es necesario que existan normas que regulen de manera clara y precisa el uso de la fuerza. Igualmente deben establecerse mecanismos flexibles y confidenciales para denunciar y fortalecer los procedimientos de investigación de estas conductas. Asimismo, debe asegurarse el control, por parte de organismos independientes, con el fin de supervisar que no se produzcan tratos crueles, inhumanos o degradantes. 1.3 El ejercicio de la autoridad y el respeto a la dignidad humana: El respeto a la dignidad humana está relacionado con el trato que la autoridad proporciona a los internos. La potestad de administrar un establecimiento no debe ser arbitraria; el responsable debe tomar decisiones enmarcadas en la legalidad. La búsqueda de la seguridad puede y debe armonizarse con el respeto al derecho a la dignidad de los reclusos; por ejemplo, debe garantizarse la realización de requisas respetuosas. La administración debe garantizar el mayor contacto posible con el mundo exterior, especialmente con los familiares. Igualmente se debe garantizar el cumplimiento del objetivo de la pena a través de brindar igualdad de oportunidades de acceso al estudio y al trabajo. El hacinamiento puede vulnerar el derecho a la dignidad humana y otros derechos fundamentales de los reclusos. 1.4 La obligación del Estado de garantizar un mínimo vital: El Estado debe proporcionar una infraestructura adecuada, alojamiento, condiciones higiénicas-sanitarias, indumentaria, camas, alimentos, bebidas, actividades deportivas, actividades de trabajo. En relación con el mínimo vital, la Corte Constitucional ha señalado que “Una de las obligaciones que necesariamente debe asumir el Estado a fin de garantizar el derecho fundamental a la vida y a la integridad personal del recluso, es la de procurar al interno las condiciones mínimas de una existencia digna. (...) La omisión en la obligación de procurar al interno el mínimo vital, acompañada de la adopción de medidas propias de la 4

Id., p. 36. 2

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relación penitenciaria - como la privación de la libertad - que impiden que la persona satisfaga autónomamente sus necesidades vitales mínimas, constituye un suplemento punitivo no autorizado por la Constitución. En este sentido, no sobra recordar que la pena impuesta al delincuente no puede, de ninguna manera, comprometer aquellos derechos fundamentales a los cuales aquel es acreedor en forma plena, tales como la vida, la integridad personal o la salud, derechos que, justamente, se garantizan procurando la satisfacción de las necesidades mínimas del interno5”. 1.5 Igualdad y trato especial: El derecho a la dignidad humana debe garantizar un trato igualitario a los internos y debe dar cuenta del trato especial que requieren ciertos grupos que experimentan vulnerabilidad. Por ejemplo, especial cuidado debe prestarse a la situación de las mujeres encarceladas, especialmente a las mujeres embarazadas, las madres lactantes y los niños que acompañan a sus madres, las mujeres cabeza de hogar. Otros grupos de internos particularmente vulnerables son los indígenas, las personas con una opción sexual minoritaria (homosexuales), algunos ex funcionarios públicos, y los internos de la tercera edad. 2. El ejercicio de los derechos fundamentales en la prisión. Como regla general, se debe buscar la menor limitación posible al ejercicio de los derechos de los internos y cualquier limitación tiene que estar amparada por un criterio constitucional y no administrativo. La doctrina tradicional ha consignado que, como consecuencia de la privación de la libertad, los derechos de los presos se encuentran en tres estados: • • •

Derechos suspendidos: por ejemplo, los derechos políticos, según lo establecido en la sentencia judicial. Derechos limitados: a manera de ejemplo, el derecho a la intimidad. Derechos con plena vigencia: la vida e integridad personal, el derecho a la dignidad humana.

Las limitaciones al ejercicio de los derechos deben tener relación con el cumplimiento de la finalidad de la pena (la resocialización del individuo) o deben estar destinadas a mantener el orden y la seguridad al interior del centro de reclusión. Estas limitaciones deben estar previamente consagradas en normas de rango legal y tienen que ser ejercidas conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Con este estándar se promueve la vigencia del principio de legalidad. 2.1 El derecho a la vida familiar. El Manual del CIEP establece que “Las personas enviadas a prisión pierden el derecho a la libre circulación pero, en tanto que seres humanos, conservan otros derechos. Uno de los más importantes es el derecho de mantenerse en contacto con sus familias. No sólo se trata de un derecho del recluso, sino también de un derecho de los familiares que no están encarcelados”6. La política de reintegración social debe adherirse a los principios de humanización y de mínima intervención y evitar efectos desocializadores que provoca la prisión en el preso 5

Corte Constitucional, Sentencia No. T-714 de 1996. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. Bogotá, 16 de diciembre de 1996. 6 MANUAL DEL CIEP, p. 95. 3

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y su familia. El régimen de visitas a los establecimientos carcelarios es un indicio del nivel de apertura de la prisión hacia la sociedad en su conjunto. La organización del sistema penitenciario debe propender por ubicar a los presos de manera tal que se garantice el mantenimiento de sus vínculos familiares. Como parte del tratamiento penitenciario progresivo se deben conceder permisos de salida a los presos, una vez cumplan con los requisitos legales. En relación con la regulación de las visitas, la Corte Constitucional estableció: “La regulación de las visitas debe ser proporcionada con la restricción que implica de los derechos a la intimidad, la salud en conexidad con la vida, el libre desarrollo de la personalidad, la protección integral a la familia, su intimidad y dignidad establecidas en los artículos 15 y 42 de la Carta Política y el medio para la resocialización de los reclusos que constituyen las visitas”7. 2.2. El derecho a la vida sexual. Este derecho está relacionado con el derecho a la vida familiar, al contacto con el mundo exterior y al libre desarrollo de la personalidad. En relación con las visitas íntimas, la Corte Constitucional ha establecido el siguiente esquema de análisis para determinar la constitucionalidad de las limitaciones a este derecho8: • • • • • •

Las visitas íntimas se encuentran vinculadas con los derechos a la intimidad y la salud en conexidad con la vida, el libre desarrollo de la personalidad y la protección integral de la familia; Debe tenerse en cuenta la capacidad del centro de reclusión; El número actual de internos; La existencia o no de infraestructura adecuada para recibirlas; El derecho que todos los internos tienen a recibir visitas íntimas; y La duración de las mismas.

2.3 La libertad de expresión de los reclusos. La libertad de expresión e información es un derecho susceptible de limitación para todos los ciudadanos. La Corte Constitucional delimitó el contenido de este derecho en el marco de la prisión, al decidir sobre una tutela interpuesta por el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos, en contra de la decisión de la dirección del establecimiento de la Reclusión de mujeres de Cali, que prohibió el ingreso de algunas revistas y periódicos9 por considerar que su contenido atentaba contra el orden y la seguridad del establecimiento10. “La democracia y el pluralismo no se terminan en las puertas de la prisión. Por el contrario, el interno debe ser considerado como un interlocutor válido que, pese a su situación de privación de la libertad, necesita estar informado y, puede, a su vez, manifestar sus opiniones y pensamientos y las informaciones que, conforme a éstos, considere pertinentes. Sin embargo, el derecho fundamental a la libertad de expresión e 7

Corte Constitucional, Sentencia T-269 de 2002. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. Bogotá, 18 de abril de 2002. 8 Id. Véase igualmente Corte Constitucional, Sentencia T-1030 de 2003. Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas. Bogotá, 30 de octubre de 2003. 9 Caja de Herramientas, El Orientador, Lucha Obrera y Voz. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-706/96. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes. Bogotá, diciembre 9 de 1996. 4

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información de los internos no es absoluto, toda vez que no sólo se encuentra sometido a los límites generales que la vida en comunidad y los derechos de los demás implican sino que, además, se sujeta a las restricciones que los fines de la relación penitenciaria y carcelaria determinen (resocialización y conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de las cárceles)”. La Corte igualmente expresó: “La conservación del orden y la disciplina en los centros carcelarios no puede erigirse en un motivo tras el cual se oculten los prejuicios (...) que establecen una equivalencia, equivocada y peligrosa para el orden constitucional, entre disenso y subversión11”. La Corte plantea que el contenido ideológico del material no es equiparable a la realización de proselitismo en las prisiones. Finalmente, la Corte reconoce que determinadas informaciones, en razón de circunstancias específicas de tiempo, modo y lugar, pueden llegar a convertirse en detonantes de situaciones que alteren el orden dentro de una prisión. 2.4 El derecho a la intimidad personal de los internos y la inviolabilidad de la correspondencia. La Corte Constitucional delimitó el contenido de este derecho al decidir sobre una tutela interpuesta por un interno de la Cárcel del Circuito de La Dorada que aducía que la correspondencia era abierta e inspeccionada por una enfermera del penal12: •

• •

El derecho a la intimidad, que junto con la libre locomoción y la inviolabilidad del domicilio, integra las garantías básicas reconocidas por la Constitución a la libertad del individuo, tiene una de sus más importantes expresiones en el secreto de la correspondencia y papeles privados. Adiciona la Corte, que la garantía constitucional comprende tanto las comunicaciones escritas de los reclusos como las verbales – entre las cuales están comprendidas las telefónicas. De acuerdo con lo señalado en el artículo 15, inciso 3º, de la Carta Política vigente desde 1991, para que la correspondencia pueda ser interceptada o registrada deben cumplirse tres condiciones, a saber: ¾ Que medie orden judicial; ¾ Que se presente alguno de los casos establecidos en la ley; y ¾ Que se cumplan las formalidades señaladas en la ley.

La Corte consideró: “Es claro que la orden de exigencia judicial implica una clara y terminante exclusión constitucional de la autoridad administrativa, cuyas actuaciones en esta materia al igual que acontece con la libertad personal -salvo caso de flagrancia(artículo 28 C.N.) y con la inviolabilidad del domicilio, están supeditadas a la determinación que adopte el juez competente. El Constituyente, al enunciar este principio, no estableció distinciones entre las personas por razón de su estado o condición, es decir que la Carta no excluyó de su abrigo a los reclusos, pues las penas privativas de la libertad no implican

11

Id. Corte Constitucional, Sentencia T-349/93. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Bogotá, 27 de agosto de 1993. 12

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la pérdida del derecho a la intimidad personal y familiar ni tampoco la desaparición de un inalienable derecho a la privacidad de la correspondencia13”. 2.5. Los regímenes de alta seguridad y el ejercicio de las libertades en la prisión. Al considerar la afectación de derechos en los regímenes de alta seguridad, la Corte Constitucional14 estableció límites claros a la potestad discrecional de la administración. En esta decisión se refirió a las normas del reglamento interno que no guardan proporcionalidad ni razonabilidad con el objetivo de mantener la seguridad en dichos establecimientos. Los derechos de los internos sólo pueden ser reglamentados por la ley, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales. En relación con el “rapado” que se practicaba a los reclusos, consideró la Corte que desbordaba la consecución de un fin legítimo y constituía una flagrante violación al derecho a la identidad personal, por ello solicitó la exploración de medios menos gravosos para la dignidad humana. 2.6. El Derecho a la salud. La práctica internacional señala: “Los reclusos conservan su derecho fundamental de gozar de una buena salud, tanto física como mental, así como a una atención médica cuyo nivel sea, como mínimo, el mismo que goza la población en general. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 12), reconoce: ‘el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.’ Además de todos los derechos fundamentales inherentes a todo ser humano, los reclusos deben tener salvaguardas adicionales. Cuando un Estado priva a un individuo de su libertad, asume la responsabilidad de cuidar de su salud, no sólo en lo que respecta a las condiciones de detención, sino también al tratamiento individual que pueda ser necesario como consecuencia de dichas condiciones15”. Igualmente, al analizar el tema, el Procurador General de la Nación expresó: “Las personas presas son particularmente vulnerables frente a enfermedades y las condiciones de vida generadas por el hacinamiento aumentan sus niveles de vulnerabilidad. A su vez, la vida en prisión es un factor de riesgo sobre el disfrute de la salud. Las personas que llegan a la prisión suelen tener problemas de salud preexistentes. El tratamiento de estos problemas de salud preexistentes y los que puedan surgir durante su cautiverio es responsabilidad de las autoridades. La decisión de privar de libertad a una persona acarrea la responsabilidad de velar especialmente por el respeto y la protección de sus derechos, inclusive el derecho a la salud16”. La plena realización del derecho a la salud, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional,17 requiere de: • •

Práctica de exámenes y pruebas técnicas para establecer o descartar afección. En ausencia de antecedentes del preso, realizar un diagnóstico integral.

13

Id. Véase Corte Constitucional, Sentencia T-1030/03. 15 MANUAL DEL CIEP, p. 49. 16 Véase PGN, “El Procurador General de la Nación alerta frente al grado de realización del derecho a la salud de las personas privadas de libertad”, Bogotá, septiembre de 2004. 17 Véase, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias T-606/98 y 607/98. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Bogotá, 27 de octubre de 1998, que declararon el Estado de Cosas Inconstitucional en materia de salud en los establecimientos de reclusión del país. 14

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• • •

Adopción de medidas especiales para proteger a grupos que sufren discriminación o requieren especial protección. Trato profesional y digno. Personal médico suficiente y calificado, incluyendo personal calificado para prestar servicios de atención psiquiátrica.

Para la Corte son factores vulneratorios del derecho a la salud, entre otros: • • • • • •

La prolongada omisión, por parte de los funcionarios, que se torna en violación del derecho a la salud y vida. Crónica omisión de las actividades preventivas constituye violación. Falta o entrega inoportuna de medicamentos, tratamientos y terapia. Ausencia de contratos vigentes con hospitales y especialistas. Condiciones de hacinamiento y deficiencias en la prestación de los servicios de higiene. La desorganización del sistema amenaza la vida de los presos.

Bajo la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, la Corte ordenó la constitución de un sistema de seguridad social para los internos del país.

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ANEXO No. 2 MAPA DE RIESGOS DE LA INSTITUCIÓN DE LA PRISIÓN Y CONJUNTO DE PRINCIPIOS RECTORES DE LA FUNCIÓN PREVENTIVA DE LA PGN EN MATERIA DE DERECHOS DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD Y PAUTAS DE ACTUACIÓN INSTITUCIONAL

Pauta general de intervención. La función preventiva de la PGN debe combatir el proceso de devaluación del contenido de los derechos de las personas privadas de libertad y velar por su plena realización. •

Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres. Sus derechos pueden ser objeto de algunas limitaciones expresamente previstas en la ley, de acuerdo con el régimen constitucional y los tratados internacionales. La limitación al ejercicio de los derechos de las personas privadas de libertad debe cumplir con el respeto al debido proceso y contar con mecanismos efectivos de control judicial. Toda limitación debe estar debidamente fundada de acuerdo con el criterio constitucional.

Riesgo No. 1. La ausencia de una política pública de control del delito: el riesgo del uso irracional de la prisión y el crecimiento incesante de la población carcelaria. •

•

• •

La PGN enfoca su trabajo de control preventivo en la prisión desde una óptica integral que le facilita trabajar sobre las causas estructurales de los problemas observados en la prisión, relacionando su funcionamiento con el sistema penal y, más generalmente, con la respuesta estatal a la conflictividad social. La institución de la prisión y el subsistema penitenciario son parte del sistema penal. Su funcionamiento debe estar previsto de manera clara y precisa en el marco de una política global de control del delito. Deben existir mecanismos de articulación entre el sistema penal y el subsistema penitenciario, por ejemplo, sistemas de información e intercambio de indicadores de seguimiento al funcionamiento del sistema punitivo. La falta de planificación y previsión del sistema penal y sus impactos sobre la prisión generan una situación de crisis que afecta de manera constante el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad. La superpoblación carcelaria es el resultado de una práctica irreflexiva en el uso de la prisión, ya sea como medida de ejecución penal o de coerción procesal. La superpoblación genera múltiples riesgos y debe ser combatida mediante planes concretos que busquen la racionalización del uso de la prisión y no mediante la construcción de nuevas plazas penitenciarias.

Riesgo No. 2. La prisión como institución total: el riesgo del aislamiento social y el surgimiento de doble estándares.

8

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• •

• •

La prisión es una institución pública que debe responder a los principios del Estado social de derecho. Aunque cierto nivel de aislamiento es inevitable en la conducción de una prisión, se debe propugnar por la aplicación de los principios de apertura y normalización. Estos principios establecen que la vida en prisión – tanto para presos como para funcionarios o colaboradores – debe ser lo más cercana posible a la vida en comunidad. Las personas privadas de libertad son parte integral de la sociedad colombiana y de su comunidad. Las personas que trabajan en las prisiones están sujetas a las mismas obligaciones que todos los servidores públicos y sus derechos son los mismos.

Riesgo No. 3. La prisión y el proceso de privatización: el riesgo de la opacidad y el hermetismo. • • •

•

La prisión es una institución pública que debe ser objeto de control y escrutinio formal. Los mecanismos de rendición de cuentas y los niveles de transparencia de las prisiones deben ser iguales a los de cualquier otra institución pública. La actuación de toda autoridad en relación con personas privadas de libertad debe estar regida por el principio de legalidad. Ninguna actuación pública puede estar amparada en el secreto. El hermetismo y las “leyes de silencio” que rigen en la prisión pueden obstaculizar el ejercicio de control al interior de la prisión. Los métodos adoptados y aplicados por la PGN en ejercicio de su función preventiva deben estar dirigidos a combatir las lógicas de ocultamiento que existen en la prisión. El acceso a la prisión es limitado, por lo tanto, el ingreso a ella acarrea una responsabilidad mayor frente a los detenidos, los funcionarios de la prisión y la sociedad en general. La actuación de la PGN en relación con la prisión demanda niveles elevados de transparencia y efectividad en su gestión institucional.

Riesgo No. 4. La prisión se distancia del sistema penal y de la administración de justicia: el riesgo de la administrativización. • •

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Toda actuación dentro de la prisión debe estar respaldada por un sustento legal y constitucional. Toda persona privada de libertad tiene derecho al debido proceso en relación con cualquier trámite o actuación que se surta en la prisión o en relación con la ejecución de la medida privativa de libertad. Esta garantía tiene consecuencias adjetivas y sustantivas. La función preventiva de la PGN exige que todos los actos y actuaciones de la autoridad penitenciaria – incluyendo, a manera de ejemplo, los reglamentos de régimen interno o una resolución de disciplina interna – sean revisados bajo un filtro que tenga como parámetro la Constitución Política y los tratados internacionales de derechos humanos. Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad tienen la obligación de cumplir un rol activo en la vigilancia y control judicial de la legalidad, el debido proceso constitucional y la intensidad de la pena. La PGN deberá promover la

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participación decidida de este órgano jurisdiccional con el fin de incrementar el control judicial sobre las condiciones de ejecución penal.

Riesgo No. 5. Ausencia de estatus y reconocimiento del servicio penitenciario: el riesgo de condiciones inadecuadas de trabajo y la generación de un efecto perjudicial sobre la calidad del trato que reciben las personas privadas de libertad. •

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El personal penitenciario es parte fundamental de la prisión y sus condiciones de trabajo, estado de ánimo y sentido misional impactarán directamente el ambiente de la prisión. Estas condiciones deben respetar los estándares del servicio público y, como resultado de la trascendencia de la labor cumplida, se deben tomar medidas especiales para garantizar la satisfacción de los trabajadores. Los servicios prestados en la prisión deben proporcionarse bajo los mismos estándares de calidad y cantidad que aquellos prestados en la comunidad. En algunos casos, como resultado de las condiciones especiales que existen en la prisión, se requerirán medidas y programas de protección especial. Todos los servicios de la prisión deben estar dotados con personal suficiente y debidamente calificado para el cumplimiento de los fines de la prisión. Los niveles de insatisfacción del personal penitenciario acarrean consecuencias negativas sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad.

Riesgo No. 6. Las prácticas y las rutinas de la prisión se estructuran en torno a concepciones de seguridad y de orden público que desconocen los valores de un Estado social y democrático de derecho: el riesgo de la militarización de la prisión. • • •

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La prisión es una institución de naturaleza civil, ligada a la administración de justicia, que se debe regir por principios propios de la vida civil para establecer el orden y la disciplina y no recurrir a valores institucionales de naturaleza castrense. El servicio penitenciario es un servicio público de naturaleza civil. Los criterios de selección, entrenamiento, servicio, evaluación y formación continuada, deben estar basados en valores civiles. La protección de los derechos de las personas privadas de libertad no es contraria al establecimiento del orden y la disciplina necesarios dentro de la prisión. Sin embargo, los objetivos de seguridad y control no pueden anular ni menoscabar el objetivo de justicia que debe primar en la institución. El intercambio y la participación regular de otras entidades, públicas y privadas, en los asuntos de la prisión, es símbolo de apertura, vincula a la prisión con la comunidad y las instituciones sociales, y, por ende, contribuye a resaltar su carácter civil. La PGN debe promover la participación de órganos civiles en el desempeño y el control de la prisión, por ejemplo, mediante el impulso de las Comisiones departamentales de vigilancia y seguimiento del régimen penitenciario.

Riesgo No. 7. La prisión y el ejercicio de violencia: el riesgo de la afectación constante de derechos.

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La prisión supone manifestaciones constantes de violencia y dominación. Estas dinámicas profundizan la reserva y el secreto en relación con los asuntos internos de la prisión. La prisión concentra altos niveles de conflictividad social y múltiples agentes generadores de violencia. El contexto de la prisión exacerba algunas expresiones de violencia que pueden tener su origen en causas externas a la prisión. Es deber de las autoridades afrontar las distintas manifestaciones de conflictividad y garantizar un espacio de reclusión y de trabajo seguro. En muchas ocasiones las personas que han sido víctimas o testigos de hechos de violencia no están en condiciones de denunciar las situaciones violentas, ya sea por amenazas, por temor generalizado, por desconfianza o por falta de oportunidad y condiciones de confidencialidad. La PGN debe adoptar las medidas para garantizar condiciones favorables para las víctimas y testigos. Cualquier indicio de violencia – sea un caso de tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, o cualquier otra manifestación – debe ser considerado e investigado a fondo, respetando la confidencialidad y tomando las medidas necesarias para contrarrestar los efectos que pueda acarrear la denuncia de un caso en la prisión.

Riesgo No. 8. El mundo de la prisión es de difícil regulación: El riesgo del relativismo penitenciario • • • •

Las prisiones y otros lugares de reclusión deben conducirse de la misma manera como se conduce cualquier establecimiento de naturaleza pública. La regulación y la administración de las prisiones y otros lugares de reclusión son labores particularmente difíciles. No obstante, la dificultad no faculta a ninguna autoridad a distanciarse de lo constitucional y legalmente permitido o prohibido. Toda limitación de un derecho tiene que estar debidamente fundada en razones constitucionales. La conveniencia no es una razón constitucionalmente válida para la limitación de un derecho. La garantía del trato humano y digno y el cumplimiento del fin de la pena exigen la asignación y gasto de dineros suficientes. La consecución de recursos suficientes es responsabilidad de la autoridad penitenciaria.

Riesgo No. 9. La pena como un momento para intervenir sobre el autor: el riesgo de la reingeniería humana y la anulación de la personalidad. • •

Una política de reintegración social debe partir del supuesto de disminuir el uso de la prisión como sanción penal. La prisión debe cumplir con la finalidad de la pena. La reintegración social de las personas privadas de libertad requiere la satisfacción de cuatro componentes: a. la garantía del trato humano y la seguridad personal mientras perdure el encierro, esto es la garantía del mínimo vital. b. la aplicación de una práctica de mínima intervención sobre la persona, respetando sus derechos a la dignidad, a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad.

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c. la limitación o mitigación de los daños y perjuicios que entraña el proceso de encierro tanto sobre la persona privada de libertad como sobre su familia y el vínculo con ésta, y d. la disminución de la vulnerabilidad socioeconómica de la persona durante la duración de la prisión y, particularmente, en el momento de obtener su libertad. El tratamiento penitenciario es un servicio a favor de las personas privadas de libertad que busca garantizar la realización de sus derechos y que no debe estar en contraposición con el respeto a su individualidad.

Riesgo No. 10. El alto nivel de vulnerabilidad socioeconómica de las personas recluidas: el riesgo de la consolidación de un ciudadano de segunda clase. • • •

La marginación social y económica de la mayoría de las personas privadas de libertad exige que se adopten medidas especiales para brindar y garantizar una debida protección de los derechos de estas personas, incluyendo su promoción. Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres, al margen de su participación o no en acto delictivo. Es obligación de la autoridad penitenciaria contribuir a superar las vulnerabilidades socio-económicas de las personas privadas de libertad. Esta obligación se torna particularmente importante en el momento de la reintegración social y económica de las personas presas a la comunidad. Los programas pos penitenciarios deben efectivamente velar por la reintegración de las personas a la sociedad y combatir los patrones de discriminación.

Riesgo No. 11. La privación de libertad de personas con niveles altos de vulnerabilidad en la sociedad: el riesgo de discriminación y marginación exacerbadas contra ciertas personas en la prisión. •

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Las personas privadas de libertad disfrutarán en condiciones de igualdad de los mismos derechos y libertades. Ciertas personas privadas de libertad, como las madres con hijos pequeños, los miembros de pueblos indígenas, las personas con discapacidades, las personas en edad avanzada, las personas con enfermedades terminales, tendrán derecho a la protección y la atención requerida por su condición y sus necesidades especiales serán satisfechas. Las autoridades deben velar por la garantía de no discriminación de las personas privadas de libertad por razones de raza, sexo, religión o creencia, origen nacional, pertenencia a un grupo social determinado, opinión política, condición jurídica, situación económica, edad, discapacidad, o cualquier otro criterio similar. La autoridad carcelaria debe velar por la protección especial de los derechos de los miembros de los pueblos indígenas que se encuentren en prisión, incluyendo la observancia y el respeto de sus valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales.

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