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Promoción Interna al Cuerpo Administrativo de la Administración de Castilla y León
TEMA 4
Promoción Interna al Cuerpo Administrativo
Tema 04
Derecho Administrativo
de la Administración de Castilla y León
TABLA DE CONTENIDO 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.4. 1.3.5. 1.3.6. 1.3.7. 1.3.8.
1.3.9. 1.3.10. 1.3.11. 2. 2.1. 2.2. 2.2.1. 2.2.1.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.5.1. 2.2.5.2. 2.3. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. 2.4.4. 2.4.4.1. 2.4.4.2. 2.4.5. 2.4.6. 2.4.7. 2.4.8. 2.5. 2.5.1. 2.5.1.1. 2.5.1.2. 2.5.1.3. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 4. 4.1.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y PRINCIPIOS INFORMADORES .............. 4 CONCEPTO Y NATURALEZA .......................................................................................................................... 4 CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................... 5 LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ......................................... 6 Legalidad ......................................................................................................................................................... 6 Unidad y flexibilidad en el procedimiento ........................................................................................................... 6 Contradicción ..................................................................................................................................................... 6 Economía procedimental ................................................................................................................................... 6 Oficialidad ......................................................................................................................................................... 7 In dubio pro actione ........................................................................................................................................... 7 Imparcialidad ..................................................................................................................................................... 7 Publicidad y transparencia ................................................................................................................................. 8 1.3.8.1. Régimen general .............................................................................................................................. 8 1.3.8.2. Ejercicio del derecho de acceso ....................................................................................................... 9 1.3.8.3. Régimen de impugnaciones ........................................................................................................... 10 Gratuidad ....................................................................................................................................................... 11 Predominio de forma escrita ............................................................................................................................ 11 Cooficialidad lingüística ................................................................................................................................... 11 LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INICIACIÓN, ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN ................................................................................................................................................... 12 DECLARACION RESPONSABLE ................................................................................................................... 12 INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO .............................................................................................................. 13 Clases de iniciación ......................................................................................................................................... 13 Requisitos subjetivos del procedimiento .......................................................................................................... 14 Iniciación de oficio ........................................................................................................................................... 18 Iniciación a instancia de parte.......................................................................................................................... 18 Medidas provisionales ..................................................................................................................................... 21 Acumulación .................................................................................................................................................... 23 ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ......................................................................................................... 23 INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO. ........................................................................................................ 25 Actos de instrucción......................................................................................................................................... 25 Alegaciones ..................................................................................................................................................... 26 La prueba en el procedimiento administrativo ................................................................................................. 26 Los informes .................................................................................................................................................... 28 Petición ....................................................................................................................................................... 29 Evacuación ...................................................................................................................................................... 29 El trámite de audiencia al interesado ............................................................................................................... 30 Actuación de los interesados ........................................................................................................................... 30 Información pública.......................................................................................................................................... 31 Propuesta de resolución .................................................................................................................................. 32 TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ........................................................................................................ 32 Formas de terminación .................................................................................................................................... 32 Terminación normal ......................................................................................................................................... 33 Terminación convencional ............................................................................................................................... 34 Terminación anormal del procedimiento .......................................................................................................... 35 TÉRMINOS Y PLAZOS: CÓMPUTO, AMPLIACIÓN Y TRAMITACIÓN DE URGENCIA .................................... 37 OBLIGATORIEDAD DE TÉRMINOS Y PLAZOS............................................................................................. 38 CÓMPUTO ...................................................................................................................................................... 38 AMPLIACIÓN................................................................................................................................................... 40 TRAMITACIÓN DE URGENCIA ...................................................................................................................... 40 ESPECIAL REFERENCIA AL SILENCIO ADMINISTRATIVO ............................................................................ 41 CONCEPTO .................................................................................................................................................... 41
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4.2. 4.3. 4.4. 4.5.
NATURALEZA ................................................................................................................................................. 41 FUNDAMENTO ............................................................................................................................................... 41 CLASES ....................................................................................................................................................... 42 REGULACIÓN POSITIVA ............................................................................................................................... 42
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LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ESPECIAL REFERENCIA AL SILENCIO ADMINISTRATIVO
1.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y PRINCIPIOS INFORMADORES 1.1. CONCEPTO Y NATURALEZA
La Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de l958, configuraba el procedimiento administrativo como "el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin". El procedimiento es, en definitiva, el cauce necesario para la producción de actos administrativos, elevándose así como condición de validez de éstos, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 53, apartado 1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre: "Los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviere establecido". GONZÁLEZ PÉREZ señala las siguientes notas al analizar la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo: Es un concepto puramente formal. Es el cauce formal de la función administrativa. Es presupuesto de la impugnación procesal. Para nuestra jurisprudencia garantiza a la vez posibilidad de acierto y eficacia en la Administración y los derechos de los particulares afectados por los actos administrativos y, por ello, señala reiteradamente que tales normas son de "orden público", lo que implica que los Tribunales deben declarar "aun de oficio", es decir, aunque no lo aleguen las partes, la nulidad de actuaciones cuando se han infringido los trámites esenciales del procedimiento administrativo. En cambio, el procedimiento administrativo, si bien constituye una garantía de los derechos de los administrados, no agota en ello su función, que es también, y muy principalmente, la de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración, intérpretes de ese interés y, al propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo.
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Esta doble finalidad del procedimiento administrativo estaba firmemente inscrita en la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y sólidamente instalada, también, en la jurisprudencia contencioso-administrativa. El texto de aquélla, tras precisar la condición del procedimiento administrativo como "cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin", subraya, en efecto, que "la necesaria presencia del Estado en todas las esferas de la vida social exige un procedimiento rápido, ágil y flexible, que permita dar satisfacción a las necesidades públicas sin olvidar las garantías debidas al administrado”; criterios que fueron posteriormente consagrados en la Constitución de 1978, concretamente en sus artículos 103 y 105.c), al establecer, respectivamente. los principios que deben inspirar la actuación administrativa y la audiencia a los interesados.
1.2. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Entre las distintas clasificaciones que se han efectuado del procedimiento administrativo, pueden señalarse como más relevantes las siguientes: Atendiendo a su normativa, se distinguen entre procedimiento general y procedimientos especiales, que se establecen de acuerdo con las peculiaridades que concurren en las materias que tienen por objeto (Artículo. 68 y ss. , y Disposición adicional tercera de la Ley 30/1992, respectivamente). Atendiendo a su finalidad específica, cabe diferenciar: o
Procedimientos declarativos, que orientan su finalidad a la elaboración de una decisión, pudiendo a su vez distinguirse dentro de éstos: -
Procedimiento sancionador o disciplinario (Art. 127 a 138 de la Ley 30/1992).
-
Procedimiento revocador o de revisión, con su doble manifestación de la revisión de oficio y la revisión por vía de recurso (Art. 102 a 106 y 107 a 119 de la Ley 30/1992)
o
Procedimientos ejecutivos, que tienden a la realización material de la decisión previamente adoptada; por ejemplo: el procedimiento de apremio.
o
Procedimiento de simple gestión, cuya finalidad es de tipo técnico y de carácter esencialmente interno.
Por la forma de desenvolverse y el tiempo de duración, cabe diferenciar procedimientos ordinarios y procedimientos sumarios o de urgencia.
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1.3. LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1.3.1. Legalidad (Art. 103.1 y 105.c de la Constitución; Art. 3 y 53.1 de la L. 30/1992). Estos artículos determinan que la Administración actúa con sometimiento pleno a Ley y al Derecho. Implica la supremacía de la Constitución y de las leyes así como el de la Administración a sus Reglamentos. Tiene una vinculación positiva en el sentido de que la Administración solo puede hacer lo que está permitido por la Ley y una vinculación negativa, puede hacer todo lo que no está prohibido por aquella.
1.3.2. Unidad y flexibilidad en el procedimiento Las normas del Procedimiento Administrativo Común se aplican a todas las Administraciones Públicas (Art. 1 L.30/1992), siendo supletorio respecto a los procedimientos administrativos especiales en vigor (Disposiciones adicionales quinta y séptima de la citada Ley).
1.3.3. Contradicción Es la esencia del procedimiento, y significa la posibilidad de que se haga valer en él mismo distintos intereses. Se ponderarán todos los intereses en juego. Manifestación de este principio son: El derecho a conocer en cualquier momento el estado de tramitación (Art. 35.a). A realizar alegaciones (Art. 79). Audiencia y vista (Art. 84). El derecho a proponer pruebas (Art. 80).
1.3.4. Economía procedimental Este es un privilegio reconocido en el artículo 103.1 de la Constitución y ratificado por la Ley 30/1992 en el artículo 3 y 73. Manifestaciones de este principio son: Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (Art. 75.1).
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Acumulación de procedimientos (Art. 73).
1.3.5. Oficialidad Este principio significa que la actividad de impulso le corresponde a la Administración, al órgano responsable del procedimiento, pues será éste y no el interesado el que ha de hacer que el procedimiento avance, a través de las fases que lo componen. Esto no significa que en el procedimiento no intervengan actualmente también los interesados. Manifestaciones son: Inicio del procedimiento de oficio (Art. 69). Impulso de oficio en todos sus trámites (Art. 74). La realización de actos de instrucción sin que sea necesaria la petición de los interesados (Art. 78).
1.3.6. In dubio pro actione Este principio opera en favor de la mayor garantía de los interesados y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción, por encima de cualquier otra dificultad de índole formal. Tiene conexión con el principio de economía procedimental. Intenta garantizar la decisión sobre el fondo al margen de las dificultades formales o de tramitación. Manifestaciones de este principio son: El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter (Art. 110.2). Para que se dé la caducidad del procedimiento es preciso que la Administración haya advertido al interesado que está paralizado por su culpa, y pasen tres meses (Art. 92.1).
1.3.7. Imparcialidad Este principio debe inspirar la actuación administrativa, y resulta una exigencia ineludible desde que la Constitución en su artículo 103 exige que la Administración somete su actuación al Derecho y sirve con objetividad a los intereses generales. Manifestación de este principio es la regulación de las causas de abstención y recusación y de sus consecuencias (Art. 28 y Art.29).
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1.3.8. Publicidad y transparencia La Ley 30/1992 asume ampliamente este principio de publicidad en la tramitación de los procedimientos administrativos, así posibilita que los interesados pueden conocer en cualquier momento el estado de tramitación de los procedimientos y obtener copias de documentos contenidos en ellos (Art. 35.a). Además, el Art. 35 reconoce a los ciudadanos, en su letra g), el derecho a obtener orientación e información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar y en su letra h), tras la modificación operada a través de la Disposición Final Primera de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (BOE de 10 de diciembre de 2013 , el derecho “Al acceso a la información pública, archivos y registros”. Ambos derechos reflejan el deber de transparencia de las Administraciones Públicas.” Precisamente, en aras a reforzar dicha transparencia, la citada Ley 19/2013, en su Disposición Final Primera , bajo el epígrafe “Derecho de acceso a la información pública”, no solamente , da una nueva redacción al artículo 37 de la Ley 30/1992, conforme al cual “. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación.» si no que, de manera expresa, establece una nueva regulación de esta materia en su Título I, Capítulo III, bajo el Epígrafe “Derecho de Acceso a la Información Pública”, a lo largo de 13 artículos (12 al 24, ambos inclusive) Esta nueva regulación que entró en vigor el 10 de diciembre de 2014 (esto es, un año después de la publicación de la Ley, conforme su Disposición Final Novena), se concreta de manera resumida, en los siguientes extremos:
1.3.8.1. Régimen general (artículos 12 a 16) Concepto de información Pública Entendida como aquellos “contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título (Administraciones Públicas territoriales e institucionales, corporaciones de derecho público …..citadas en el artículo 2º) y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Límites al derecho de acceso Cuando el acceso suponga un perjuicio para: La seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública La prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios
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La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva. Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. Los intereses económicos y comerciales. La política económica y monetaria. El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión. La protección del medio ambiente. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. En los casos en que la aplicación de alguno de los límites citados no afecte a la totalidad de la información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite. En todo caso, si el acceso se refiere a datos amparados por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, se establecen reglas específicas que con carácter general parten de la necesidad de consentimiento del afectado si se trata de datos calificados por dicha Ley como especialmente protegidos : ideología, religión, raza ….. (artículo 15).
1.3.8.2. Ejercicio del derecho de acceso (artículos 17 a 22) Se articula un procedimiento específico con su correspondiente solicitud, que no ha de ser motivada necesariamente y que puede ser inadmitida a trámite por la concurrencia de determinadas causas: -
Información que esté en curso de elaboración o de publicación general.
-
Información auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
-
Información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.
-
Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente.( con determinación en tal caso, de cual es el competente)
-
Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
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Finaliza con una Resolución, dictada en el plazo de un mes desde la recepción de la solicitud, que concede o deniega el acceso, debiendo ser motivadas las que denieguen el acceso, las que concedan el acceso parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada y las que permitan el acceso cuando haya habido oposición de un tercero. El silencio administrativo es negativo. Se prevé asimismo, la integración de la gestión de estas solicitudes en el funcionamiento de su gestión interna, bien mediante la creación de unidades especializadas – como hace expresamente la ley en lo que se refiere a la Administración General del Estado - , bien mediante a clara identificación del “órgano competente para conocer de las solicitudes de acceso”. Autorizado el acceso, este se realizará preferentemente por vía electrónica, salvo cuando no sea posible o el solicitante haya señalado expresamente otro medio. Asimismo, el acceso a la información será gratuito, sin perjuicio de la aplicación de la normativa fiscal que regule la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato diferente al original.
1.3.8.3. Régimen de impugnaciones (artículos 23 y 24) Sin perjuicio de que las resoluciones sean recurribles directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, existe la posibilidad de previa interposición de la reclamación potestativa que: -
Tendrá la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos establecidos en la ley 30/1992.
-
No podrá interponerse contra resoluciones de los órganos previstos en el artículo 2.1.f) (Casa del Rey, Congreso, Senado, Tribunal Constitucional Defensor del Pueblo ….).
-
Se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación o desde el día siguiente a la fecha en que se produzcan los efectos del silencio.
-
Se interpondrá ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y su tramitación se ajustará a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
-
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución será de tres meses, transcurrido el cual, la reclamación se entenderá desestimada.
Las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se publicarán, previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran, una vez notificadas a los interesados. Reseñar, por otra parte que, en nuestra Administración Autonómica, con fecha 12 de marzo de 2015 se ha publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León , Ley que tiene por objeto regular en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León la transparencia de la actividad pública, el derecho de acceso a la información pública y
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su reutilización y la participación en los asuntos públicos de la Comunidad de Castilla y León a través del Portal de Gobierno Abierto. De manera específica, señala el artículo 2 de esta Ley que: “1. En el ámbito de la Administración General de la Comunidad, de sus organismos autónomos y de sus entes públicos de derecho privado cuando ejerzan potestades administrativas, el acceso a la información objeto de publicidad activa y la participación ciudadana en los asuntos públicos regulados en esta ley se facilitará a través del Portal de Gobierno Abierto integrado en la Web Corporativa de la Junta de Castilla y León. 2. El Portal de Gobierno Abierto incluirá la información de la Administración General de la Comunidad y de sus organismos autónomos cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia.”
1.3.9. Gratuidad La Ley 30/1992 no explicita la gratuidad del procedimiento administrativo, no obstante su carácter de oficialidad que impregna todo el procedimiento hace que se llegue a esta conclusión. Sólo un precepto determina el pago de gastos en lo referente a la práctica de la prueba a propuesta del interesado (Art. 81). Asimismo, la Ley determina que “Las tasas que generan las actuaciones del procedimiento administrativo se exigirán de acuerdo con lo que dispongan las normas que las regulan (Disposición adicional cuarta)”.
1.3.10. Predominio de forma escrita Predomina el medio escrito sobre el oral, y aun en aquellos casos en que existan órganos especiales, normalmente colegiados, ante los que se celebren vistas orales, las actuaciones quedan en actas, que son autorizadas por el Secretario del órgano de que se trate (Art. 25, d).
1.3.11. Cooficialidad lingüística Previsión constitucional que ha sido desarrollada por la Ley 30/1992. Esta Ley positiviza este principio en los artículos 35. d) y 36. Se establece la cooficialidad del castellano y las lenguas de los territorios de las Comunidades Autónomas.
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LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INICIACIÓN, ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN
La 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según aclara la propia Exposición de Motivos, no regula la iniciación, ordenación, instrucción y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento del que se trate. Además, no son fases preclusivas ni sucesivas (salvo la iniciación y la terminación, obviamente), sino que los actos de ordenación se simultanean con los de instrucción. La regulación legal de la estructura del procedimiento administrativo está contenida en el Título VI de dicha Ley (Art. 68 a 101).
2.1. DECLARACION RESPONSABLE La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio ha realizado algunas modificaciones a la Ley 30/1992, en su artículo 2, añadiendo un nuevo artículo 71 bis, a la Ley 30/1992 para regular la declaración responsable y la comunicación previa. Lo más llamativo de esta regulación que se incluye dentro de las disposiciones básicas del procedimiento administrativo común es que evita la tramitación de un procedimiento administrativo. Si de acuerdo con el esquema tradicional para reconocer un derecho hace falta tramitar un procedimiento, de acuerdo con lo previsto en el artículo 71 bis, la presentación de la declaración responsable ya permite reconocer el derecho. Este artículo 71 bis determina: Artículo 71 bis. Declaración responsable y comunicación previa. 1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. 2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.
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3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. 4. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación. 5. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.
2.2. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO 2.2.1. Clases de iniciación Artículo 68. Clases de iniciación Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.” De acuerdo con el trascrito artículo Art. 68, el procedimiento podrá iniciarse de oficio, por la propia Administración, o a instancia de persona interesada. Por tanto, en el procedimiento administrativo intervienen al menos, dos clases de sujetos: la Administración Pública y los interesados; la observancia legal del procedimiento administrativo requiere que estos sujetos cumplan unos determinados requisitos para que su intervención sea conforme a Derecho:
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2.2.1.1. Requisitos subjetivos del procedimiento La Administración Pública En cuanto sujeto personificado la Administración Pública actuará a través de sus órganos y, por ello, el primer requisito subjetivo del procedimiento se referirá a la constatación de una competencia suficiente para producir el acto en cuestión, es decir, al titular del órgano administrativo le serán exigidos unos requisitos especiales consistentes en su nombramiento correcto y en la ausencia de las causas de recusación o abstención previstas en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que garantizan la imparcialidad en el procedimiento. Los particulares o interesados en el procedimiento Los particulares, para intervenir o promover el procedimiento, han de cumplir una serie de requisitos relativos a la capacidad, legitimación, en su caso representación, y a la postulación: o
Capacidad: Artículo 30. Capacidad de obrar. Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.” Podrán intervenir las personas capaces con arreglo a las disposiciones civiles, si bien, el artículo 30 amplía esta capacidad de obrar a los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la existencia de persona que ejerza la patria potestad o tutela. Este artículo viene a establecer que el ciudadano para actuar ante las Administraciones Públicas ha de contar con capacidad jurídica, aunque no siempre contará con capacidad de obrar. La capacidad jurídica supone el reconocimiento a un sujeto de la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones, aunque no pueda ejercerlos o cumplirlos por si mismo. La capacidad de obrar supone la aptitud del sujeto para ejercer por sí los derechos y cumplir sus obligaciones de los que es titular.
o
Legitimación: Artículo 31. Concepto de interesado. 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
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a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. 2.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”. La Ley regula en este artículo los diferentes tipos de interesados, y lo hace atendiendo a las diferentes modalidades de incidencia del procedimiento en los sujetos, y sin tipificar sus respectivas posiciones procedimentales, al contrario de los que es habitual en el derecho procesal (donde se distingue, y así las partes pueden ser: demandantes, demandados, coadyuvante, etc.). La calidad o condición de interesado opera como presupuesto de admisión a la intervención de los ciudadanos en el procedimiento administrativo; es decir, atribuye legitimación. Por legitimación, hay que entender la relación existente entre un sujeto y el objeto de un proceso o procedimiento; tal relación debe poner de manifiesto la existencia de un interés legítimo o de un derecho que pueda resultar afectado, de tal forma que justifique la presencia del particular y le confiera la condición de interesado en dicho procedimiento. En el procedimiento administrativo la condición de interesado o legitimación puede asumir diversas modalidades según el grado de vinculación del particular al procedimiento. Estas modalidades son cuatro, que a su vez pueden agruparse en dos: Son interesados las personas a quienes se refiere directamente el procedimiento, en su calidad de destinatarios primarios de las potestades administrativas. Esta condición se adquiere: o
Bien porque dichas personas hayan iniciado el procedimiento en su beneficio;
o
Bien porque el procedimiento se haya iniciado de oficio por la Admón. en relación con una situación o conducta de dichas personas.
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En segundo lugar, serán interesados los que, sin haber iniciado el procedimiento ni ser los directamente afectados por el mismo, ostenten una situación jurídica que puede verse afectada por la resolución que se dicte en él. La Ley distingue según cual sea el tipo de titularidad afectada: o
Si estas personas son titulares de un derecho subjetivo, deben ser preceptivamente emplazadas por la Administración para que, si les interesa, comparezcan en el procedimiento y defiendan en él tal derecho.
o
Si, en cambio, son titulares de meros intereses legítimos, la Admón. no está obligada a emplazarles; pero si ellas toman la iniciativa de comparecer en el expediente, la Administración debe aceptarlo y tenerles por parte en el mismo.
En su apartado segundo, el artículo 31 reconoce expresamente la condición de interesado en el procedimiento a las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales; es decir, son interesados en procedimientos para la defensa del sector social o ámbito que representan. La única cautela que se le impone es que ello vendrá condicionado en los términos que la Ley reconozca. Por último, este artículo en su apartado 3º, prevé la posibilidad de acceder a la condición de interesado en el procedimiento por subrogación en la relación jurídica transmisible, en cualquier momento del mismo. Por derecho subjetivo ha de entenderse el ámbito de poder concreto reconocido por el ordenamiento jurídico a un sujeto de derecho, frente a otros sujetos, públicos o privados, de forma que, en caso de incumplimiento voluntario por parte de éstos, pueda llevarlo a la práctica –incluso coactivamente- auxiliado por los mecanismos y procedimientos legalmente establecidos. Por interés legítimo ha de entenderse cualquier ventaja o utilidad jurídica que el ciudadano puede obtener de la tramitación de un procedimiento administrativo, ya sea en sentido positivo -obtención de beneficio- o negativo –evitación de un mal-, activo –promotor del procedimiento- o pasivo –destinatario del mismo-. o
Representación: Artículo 32. Representación. 1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. 2. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas. 3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante
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declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación. 4. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.” La representación ha de entenderse como la institución en virtud de la cual un tercero ajeno a la relación jurídica de la que es titular cierto sujeto de derecho, interviene en la misma en nombre y por cuenta de aquél. La representación va operar de modo tácito sin necesidad de solicitud por el interesado, se reafirma el carácter amplio de la representación; ahora bien, para las actuaciones indicada en el apartado 3º será necesario acreditar dicha representación. Respecto al representante, lo puede ser cualquier persona con capacidad de obrar. Respecto a la prueba de representación, hay que distinguir: Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado; y Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran. Asimismo, este apartado referente a la representación debe ser completado con lo que dispone el artículo 33, que dice: Artículo 33. Pluralidad de interesados. Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.” Lo dispuesto en este artículo, no constituye una facultad para el órgano actuante, sino un deber. Está regla deberá aplicarse siempre que figuren varios interesados. Este precepto parte de la consideración de que existe el mismo interés entre todos los firmantes, si se advirtiese que pudiera existir contraposición de intereses, sería necesario el dirigir las notificaciones a cada uno de los firmantes por separado.
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o
Postulación: La postulación o representación técnica, por medio de procurador y asistida por un letrado, no es exigible en el procedimiento administrativo. Solamente en supuestos excepcionales se exige asistencia de abogado como ocurre en las reclamaciones económico-administrativas (Art. 97.1 y 5 del Reglamento de Procedimiento de las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 72/1996, de 23 de marzo, en lo relativo a la celebración de la vista pública que deberá ser realizada con asistencia de abogado) dado que son procedimientos pseudo-jurisdiccionales en los que existe una cierta complejidad técnica.
2.2.2. Iniciación de oficio Artículo 69. Iniciación de oficio. 1. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. 2. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.” El procedimiento se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. La denuncia se puede definir como la puesta en conocimiento del órgano competente de unos hechos determinados, instándole a que actúe. Hay que señalar que el denunciante, por sí solo, no va adquirir la condición de interesado, e igualmente la denuncia no obliga necesariamente al órgano a iniciar el procedimiento; al respecto, lo normal es que, tras abrir un período de información previa, decida o no la iniciación del procedimiento.
2.2.3. Iniciación a instancia de parte Mediante la presentación de solicitudes de iniciación. Artículo 70. Solicitudes de iniciación. 1. Las solicitudes que se formulen deberán contener: a. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
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b. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c.
Lugar y fecha.
d. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. e. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. 2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. 4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.” Contenido La Ley, en este artículo 70, regula el contenido mínimo de la solicitud. Nombre y apellidos del interesado y en su caso del representante, así como la identificación del medio preferente o del lugar para notificaciones; hechos, razones, petición concreta, lugar, fecha, firma del solicitante o acreditación de su voluntad expresada por cualquier medio y , Órgano, Centro o Unidad a la que se dirija. Pluralidad de personas con idénticas o similares pretensiones Se permite la solicitud colectiva para ciertos casos y siempre que los solicitantes tengan unos intereses coincidentes, salvo que las normas reguladoras de procedimientos específicos dispongan otra cosa. En este caso rige la regla del artículo 33 y así las actuaciones a que dé lugar la solicitud se efectuarán con el representante o el interesado expresamente señalado y en su defecto el que actúe en primer término. Recibo acreditativo El apartado tercero reitera el derecho de los solicitantes a obtener recibo que acredite la fecha de presentación de solicitudes y documentos. Este artículo hay que ponerlo en conexión con el artículo 35.c) de este mismo texto legal ,y con el artículo 20.2 y 3 del Decreto 2/2003, de 2 de enero, por el que se regulan los servicios de información y atención al ciudadano y la función de registro en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, que reproducimos a continuación:
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Artículo 20. Validación mecánica de entrada inicial. 2. Cuando el documento presentado vaya acompañado de una copia, sobre la primera página de ésta se imprimirá, previa comprobación de la exacta correspondencia entre el contenido de ambos documentos, idéntica validación mecánica de entrada inicial a la de su original, que será entregada al interesado sirviendo de justificante suficiente de su presentación. Cuando el interesado no acompañe copia y solicitase recibo acreditativo de la presentación, la oficina de registro deberá expedirlo, pudiendo optar por realizar una copia del documento en la que realizará la validación mecánica o expedir un recibo en el que conste el remitente, el órgano o unidad destinatario y un extracto del contenido del documento. 3. Si con posterioridad al asiento registrado se requiriese acreditación de la presentación del documento, la oficina emitirá diligencia comprensiva del correspondiente asiento.” Sistemas normalizados de solicitudes Lo deben establecer las Administraciones Públicas cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos (los modelos estarán a disposición de los ciudadanos y pueden completarlos en lo que crean conveniente). Documentación complementaria El último párrafo de este artículo es destacable, pues reconoce el derecho a los solicitantes de adjuntar cuantos elementos consideren a los modelos normalizados por la Administración.
2.2.4. Subsanación y mejora de la solicitud Artículo 71. Subsanación y mejora de la solicitud. 1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42. 2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. 3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.”
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La Ley permite la subsanación de errores y omisiones en la solicitud, así como la presentación de los documentos preceptivos que deban acompañar a ella, concediendo para ello diez días. La reforma de la Ley 4/1999 añade una garantía adicional para los interesados, que consiste en que, para tenerle por desistido en su petición, previamente le ha de ser notificada una resolución. Si la solicitud no reúne los requisitos exigidos, se requerirá al interesado para que en plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que si no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose sin más trámite. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo puede ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados el órgano podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de los términos de aquélla (de esto se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento).
2.2.5. Efectos de la iniciación del procedimiento 2.2.5.1. Medidas provisionales Artículo 72. Medidas provisionales. 1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello. 2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. 3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. 4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
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En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.” Las puede adoptar el órgano competente para resolver el procedimiento para asegurar la eficacia de la resolución que pudiere recaer, si existiesen elementos de juicio necesarios para ello (en ningún caso éstas pueden implicar perjuicios de imposible o difícil reparación o violación de derechos amparados por las leyes). La Ley concreta y precisa el régimen de las medidas provisionales, que especificamos: Pueden adoptarse tanto de oficio, como a instancia de parte. Se dispone la posibilidad de alzar o modificar a lo largo de la tramitación del procedimiento las medidas adoptadas, de oficio o a instancia de parte, solamente en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. La resolución administrativa que ponga fin necesariamente la extinción de la medida cautelar.
al
procedimiento
determinará
La novedad más importante es la regulación las medidas provisionales que se pueden adoptar antes de la iniciación del procedimiento ("medidas provisionalísimas"). Antes del inicio del procedimiento
Iniciado el procedimiento
Iniciativa en su adopción
De oficio por el órgano competente o De oficio por el órgano competente para a instancia de parte. resolverlo o a instancia de parte.
Finalidad
Protección provisional de los intereses Asegurar la eficacia de la resolución implicados. administrativa que recaiga. Previstas en norma de rango legal.
Las que se estimen oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que recaiga.
Deben ser confirmadas, modificadas o levantas en el acuerdo de iniciación que deberá realizarse dentro de los 15 días siguientes a su adopción.
Podrán ser alzadas o modificadas, de oficio o a instancia de parte, durante la tramitación del procedimiento por causas sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta cuando se adoptaron.
Tipos
Duración y extinción
Límite
También se extinguen si no se acuerda el inicio del procedimiento en Se extinguen, en todo caso, con la dicho plazo o en el acuerdo no se eficacia de la resolución que pone fin al hace pronunciamiento expreso sobre procedimiento. las mismas. No pueden causar perjuicio de difícil o No puede causar perjuicios de imposible imposible reparación a los interesados o difícil reparación a interesado o que
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o que supongan la violación de supongan violación de derechos derechos amparados por las leyes y amarados por las leyes y pueden deben adoptarse en caso de urgencia adoptarse siempre que haya elementos de juicio suficientes para su declaración
Tabla 1: Cuadro resumen sobre medidas provisionales.
2.2.5.2. Acumulación Artículo 73. Acumulación. El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.” La acumulación es una cuestión incidental, que responde a los principios de economía procedimental y de celeridad. El órgano que inicie o tramite un procedimiento podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión (contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno).
2.3.
ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
No es, realmente, una fase del procedimiento, sino un conjunto de prescripciones para asegurar el impulso, la rapidez y la eficacia, y que afecta a todo el procedimiento:
2.3.1.
Impulso
Artículo 74. Impulso. 1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. 2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.”
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De oficio, en todos sus trámites. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoacción en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario de la que quede constancia (el incumplimiento de esto dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor, o en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo). En este artículo se afirma la importancia de respetar el orden riguroso de incoación de los expedientes. Este criterio puede ser alterado por orden motivada del titular de la unidad administrativa. En cuanto al incumplimiento de este criterio, el precepto impone la exigencia de responsabilidad disciplinaria al infractor o, en su caso, remoción del puesto de trabajo.
2.3.2.
Celeridad
Artículo 75. Celeridad. 1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. 2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.” Este artículo responde a la aplicación de los principios de economía procedimental y celeridad. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, se consignará el plazo legal establecido al efecto. Particularmente en cuanto a los informes, estos, según el artículo 83.2, se evacuarán en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el resto de plazos permita o exija otro mayor o menor.
2.3.3.
Cumplimiento de trámites
Artículo 76. Cumplimiento de trámites. 1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. 2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.
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3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.” Este artículo se dedica al cumplimiento de trámites por los interesados. En su apartado tercero se recoge un supuesto especial de caducidad, pero de trámite en concreto y no del procedimiento en su conjunto. Como toda caducidad necesita de declaración formal, notificada al interesado.
2.3.4.
Cuestiones incidentales
Artículo 77. Cuestiones incidentales. Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.” De nuevo los criterios de celeridad y de economía procedimental informan este precepto. Se trata de evitar la paralización del expediente. Nunca suspenden la tramitación del procedimiento, excepto el incidente de recusación.
2.4. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO 2.4.1.
Actos de instrucción
Artículo 78. Actos de instrucción. 1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. 2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la instrucción de un procedimiento deberán reunir las garantías legalmente establecidas para estas técnicas de información así como la identificación técnica del procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.” Los actos de instrucción han de distinguirse de aquellas otras reglas relativas a la ordenación del procedimiento al igual que las referentes a comunicaciones y notificaciones; además, a los actos de instrucción propiamente dichos se refieren los artículos 78 a 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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Según GARCIA DE ENTERRÍA el carácter inquisitorial del procedimiento administrativo contribuye a dotar a la Admón. de una amplia libertad para determinar los actos de instrucción adecuados en cada caso, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Los actos de instrucción son aquellos actos“ necesarios para la determinación y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución”. Se refiere a toda actividad conducente a la fijación de los hechos y previa a la calificación jurídica. Como se disponía en la Exposición de Motivos de la LPA, los actos de instrucción “tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución”. Se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. Como novedad este artículo en su apartado segundo incorpora las técnicas de encuestas en los actos de tramitación.
2.4.2.
Alegaciones
Artículo 79. Alegaciones. 1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. 2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.” Las alegaciones son los datos de hecho o de derecho que aportan los particulares al procedimiento, diferenciándose de las que puedan hacerse en el trámite de audiencia. La novedad que establece la Ley 30/1992 en este artículo viene determinada por la posibilidad de que los interesados puedan “aportar documentos u otros elementos de juicio” en cualquier momento del procedimiento y siempre con anterioridad al trámite de audiencia. En su apartado segundo se cubre la reclamación en queja que la anterior LPA regulaba, con una mejor sistemática y con una mayor operatividad que aquélla.
2.4.3.
La prueba en el procedimiento administrativo
Artículo 80. Medios y período de prueba.
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1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. 2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. 3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.” Artículo 81. Práctica de prueba. 1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. 2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. 3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.” La Ley regula la fase de la fase de prueba con un contenido casi idéntico a la LPA. El régimen jurídico de la prueba en el procedimiento administrativo está inspirado en los principios de libertad de prueba y de oficialidad, que se concretan y resumen de la forma siguiente: Carácter no tasado de los medios de prueba, ya que el Art. 80.1 dispone que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba. En cuanto a los tipos de prueba habilitados, la norma remite a “cualquier medio de prueba admisible en derecho”, es decir a las comprendidas en los artículos 1214 a 1253 del Código Civil y en los artículos 299 y siguientes de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (BOE núm. 7, de 8 de enero). Como medios de prueba podemos citar: declaración de las partes, documentos públicos o privados, dictámenes de peritos, interrogatorio de testigos, etc. Asimismo, podrán admitirse los medios de reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los instrumentos que permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el proceso. En cuanto al momento de la prueba el Art. 80.1 señala que cuando la Admón. lo tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del expediente acordará la apertura de un período de prueba no
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superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. La decisión de abrir un período de prueba corresponderá al órgano administrativo encargado de la tramitación del procedimiento, pero esta potestad discrecional se acota, pues solamente se podrá rechazar la práctica de la prueba cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, y ello mediante resolución motivada. Respecto a la práctica de la prueba y su comunicación a los interesados se efectuará por la Admón. tal comunicación con antelación suficiente, así como el inicio de las operaciones necesarias para la realización de las pruebas que hubieren sido admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. Respecto a los gastos que origina la prueba habrá que estar al régimen específico que prevé el Art. 81. En cuanto a la valoración de la prueba, el principio general en nuestro Derecho es el de la prueba libre, ya que son excepción los supuestos en los que el valor de las que se hayan practicado lo fija directamente la Ley, y la regla general es que las pruebas practicadas serán objeto de apreciación conjunta conforme a las reglas de la sana crítica.
2.4.4.
Los informes
Los informe son actos de instrucción que emanan, normalmente, de otros órganos diferentes a los encargados de la tramitación o de resolver un procedimiento. Según GARCIA DE ENTERRIA, los informes son declaraciones de juicio emitidas por órganos especialmente cualificados en materias determinadas llamadas a ilustrar al órgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su resolución con garantías de acierto. Los informes y dictámenes pueden ser preceptivos o facultativos. En el primer caso, las normas obligan a dirigirse al órgano asesor para que evacue el informe, siendo una parte del procedimiento necesaria. En el segundo caso el informe se solicitará en función de las circunstancias del procedimiento que serán estimadas por el órgano tramitador. Otra clasificación de los informes es la que los otorga el carácter vinculante y no vinculante. Mientras que en el primer caso el órgano debe seguir el juicio del informe, en el segundo el órgano podrá tomar en cuenta el contenido del informe. No obstante, recordar lo dispuesto en el artículo 54.1.c). El Art. 83 de la Ley 39/1992 señala que los informes pueden ser preceptivos o facultativos y vinculantes o no vinculantes, siendo la regla general el carácter facultativo y no vinculante, salvo disposición expresa en contrario.
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2.4.4.1. Petición Artículo 82. Petición. 1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. 2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.” Cuando sean preceptivos o se juzguen necesarios citándose, en su caso, el precepto que lo exija o fundamentando la conveniencia de reclamarlos. Se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita.
2.4.4.2. Evacuación Artículo 83. Evacuación. 1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. 2. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. 3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. 4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.” Plazo Diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. No emisión de informe en el plazo señalado Pueden proseguirse las actuaciones, sin perjuicio de la responsabilidad del responsable de la demora, excepto en el supuesto de informes preceptivos determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
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Si lo ha de emitir una Administración Pública diferente a la que tramite el procedimiento, transcurrido el plazo, sin evacuarse, se podrán proseguir las actuaciones. Informe emitido fuera de plazo Podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.
2.4.5. El trámite de audiencia al interesado Artículo 84. Trámite de audiencia. 1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5. 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plaz,o los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. 4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.” Este precepto tiene su acogida constitucional en el artículo 105.c) de la Constitución Española. El trámite de audiencia ha sido considerado por la Jurisprudencia como un trámite esencialísimo, y su conculcación, en la medida que pueda lesionar derechos fundamentales, puede dar lugar a la nulidad de pleno derecho. No obstante, este trámite es prescindible cuando en el procedimiento conste únicamente de hechos y pruebas aducidas por el interesado, y en esos se base la resolución. Se configura el trámite de audiencia al interesado como esencial, en cuanto recoge el principio general del Derecho según el cual nadie puede ser condenado sin ser oído. Según GARCÍA DE ENTERRIA, el trámite de audiencia y vista del expediente es rigurosamente preceptivo en toda clase de procedimientos, incluso los especiales, salvo en la excepción prevista en el Art. 84.4 de la LRJ al permitir prescindir de éste trámite cuando no figuren en el expediente ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
2.4.6. Actuación de los interesados Artículo 85. Actuación de los interesados.
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1. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. 2. Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. 3. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.” Con la regulación establecida en el presente artículo, la Ley reconoce unas verdaderas garantías jurídicas, que van a vincular a la Administración y que su contravención puede generar, en su caso, impugnaciones por indefensión. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados, habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. En todo caso, pueden actuar asistidos de asesor, cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respecto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.
2.4.7. Información pública Artículo 86. Información pública. 1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. 2. A tal efecto, se anunciará en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días. 3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. 4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos.”
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La información pública se concibe como una forma de participación de los ciudadanos en el procedimiento administrativo. Podrá acordarla el órgano encargado de resolver, y sólo para aquellos procedimientos cuya naturaleza lo requieran, claramente se hace una remisión a la legislación sectorial para determinar tal actuación. Para ello, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad Autónoma o en el de Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva. Hay que señalar que la mera comparecencia en el trámite de información no supone la adquisición de la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas las alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. Como punto importante es la obligación que tiene la Administración de dar una respuesta razonada a todas las alegaciones presentadas. Por último, en su apartado 4º, este artículo incluye el mandato constitucional dispuesto en el artículo 105.a) de participación de los ciudadanos, individual o asociadamente. Este apartado es meramente declarativo, habrá que acudir a la legislación sectorial.
2.4.8. Propuesta de resolución La realiza el órgano administrativo que instruye el procedimiento, y la ley es parca respecto a este trámite; tan sólo en el Art. 84 se refiere al momento en que tendrá lugar: después del trámite de audiencia. Igualmente el Art. 79 determina que las alegaciones que hagan los interesados serán tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
2.5. 2.5.1.
TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Formas de terminación
Artículo 87. Terminación. 1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad.
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2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.” Este artículo determina las distintas maneras de acabar un procedimiento. Hay que decir que el término resolución aquí empleado lo hace en sentido estricto, como acto definitivo que pone fin al procedimiento administrativo, entrando y pronunciándose sobre el fondo de las cuestiones. Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (si no está prohibida por el ordenamiento jurídico), y la declaración de caducidad. También la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte, deberá ser motivada en todo caso.
2.5.1.1. Terminación normal Resolución expresa VILLAR PALASI define la resolución expresa como el acto definitivo que pone fin al procedimiento, conteniendo el pronunciamiento de la Administración. A tenor de lo que dispone el artículo 89 de la Ley: o
Decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados en el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (si se trata de cuestiones que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba). Se evita de esta forma la indefensión del interesado.
o
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso puede agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Admón. de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. De esta forma, se rechaza la posibilidad de la "reformatio in peius", es decir, de empeorar la situación para el interesado en el mismo procedimiento.
o
Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el Art. 54 (luego, en principio, no tiene por qué ser motivada); se expresarán los recursos que procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlo, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
o
En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimientos de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de
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fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto en el Art. 29 de la Constitución. o
La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.
2.5.1.2. Terminación convencional Artículo 88. Terminación convencional. 1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. 2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. 3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano. 4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.” Este artículo fue una de las novedades más interesantes de la Ley 30/1992, recogiendo una realidad cada vez más abundante como es la actividad pactista de las Administraciones Públicas. Se regulan tres formas de funcionamiento de los pactos: o
Que sean finalizadores de los procedimientos,
o
Que sean vinculantes para la resolución que ponga fin,
o
Que no vincule a la resolución.
De lo expuesto se deduce que el alcance práctico es menos ambicioso de lo que a primera vista pueda parecer. Hay que decir, además, que la norma impone rígidos límites a este instituto jurídico. Es la posibilidad de las Administraciones Públicas de celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas de Derecho público o privado, no contrarios al ordenamiento jurídico y sobre materias susceptibles de transacción que tienen por objeto la satisfacción del interés público que tienen encomendado, con el alcance, los efectos y régimen jurídico que en cada
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caso previa la disposición que lo regule, que llevan consigo la finalización del procedimiento administrativo. Estos instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. Requerirán aprobación del Consejo de Ministros los acuerdos que versen sobre materias de la competencia de dicho órgano. Los acuerdos suscritos no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos. Por último es necesario tener en cuenta aquí que el artículo 7.3 de la Ley General Presupuestaria y 27.3 de la Ley de la Hacienda de la Comunidad de Castilla y León determina que solo se podrá transigir judicial o extrajudicialmente sobre los derechos del Estado o de la hacienda de la Comunidad en los casos y forma que determinen las leyes. La condonación de sanciones pecuniarias únicamente la puede hacer el Consejero de Hacienda de acuerdo con la legislación autonómica.
2.5.1.3. Terminación anormal del procedimiento El desistimiento y la renuncia. Artículo 90. Ejercicio. 1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.” Artículo 91. Medios y efectos. 1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia. 2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento. 3. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.” Tanto el desistimiento como la renuncia son supuestos de terminación del procedimiento de forma voluntaria por los interesados.
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El desistimiento supone una declaración de voluntad de abandonar el procedimiento por parte del interesado, sin perjuicio de que pueda volver a iniciarlo en otro momento, eso sí, mientras subsista el derecho que pretenda. La renuncia supone el abandono del derecho mismo. Ambos requieren una manifestación explícita de voluntad por parte del interesado y, por parte, de la Administración se tendrá que dictar resolución aceptado de plano tal desistimiento o renuncia. Esta aceptación de plano, debe matizarse si existen terceros interesados o por entender que su resolución atañe al interés general. El desestimiento sólo tiene lugar cuando se da un apartamiento del interesado en el procedimiento concreto que se tramita, sin que ello impida la iniciación de otro nuevo en su caso. La renuncia siendo también un apartamiento voluntario del interesado en el procedimiento, se refiere al derecho que se ejercita, por lo que su utilización impedirá la apertura de un nuevo procedimiento. La LRJ, a pesar, de ser dos formas diferentes de terminar el procedimiento da un tratamiento conjunto que se concreta en el siguiente régimen jurídico: o
Admisión y alcance subjetivo: según el Art. 90 de la LRJ todo interesado podrá desistir de su petición o renunciar a su derecho; si el escrito de incoación se hubiere formulado por dos o más interesados el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.
o
Formalización: De acuerdo con los Arts. 90 y 91 de la LRJ tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
o
Efectos: El Art.91 de la LRJ determina que la Admón. aceptará de plano el desistimiento o la renuncia y declarará concluso el procedimiento, salvo que habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde fueran notificados del desistimiento.
Por otro lado, si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento, la Admón. podrá limitar los efectos del desistimiento al interesado y seguirá el procedimiento. La caducidad. Artículo 92. Requisitos y efectos. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
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2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite. 3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. 4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento.” La caducidad opera por la paralización del procedimiento administrativo. o
El régimen que se establece en este artículo se basa en:
o
La paralización del procedimiento debe ser por causa imputable al interesado.
o
Tiene que haber una actividad de la Administración que consistirá en advertir al interesado que transcurridos tres meses se va a producir la caducidad.
o
Si continúa la inactividad del interesado, una decisión administrativa declarando la caducidad y archivando las actuaciones, que se notificará al interesado.
Hay que recordar que la caducidad no operará cuando estén en juego intereses generales o fuera conveniente una resolución de fondo para definir o esclarecer el objeto del procedimiento. La resolución presunta. Se refiere a la terminación del procedimiento mediante el mecanismo de silencio administrativo, al que hacemos referencia en el epígrafe III de este tema.
3.
TÉRMINOS Y PLAZOS: CÓMPUTO, AMPLIACIÓN Y TRAMITACIÓN DE URGENCIA
Antes de finalizar, parece conveniente, que hagamos una breve referencia al significado que tiene el tiempo en el Procedimiento Administrativo. Debemos preguntarnos por la influencia del curso del tiempo en las actuaciones realizadas por la Administración y ante la Administración. El régimen general viene establecido en los artículos 48 a 50 de la Ley 30/1992.
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3.1.
OBLIGATORIEDAD DE TÉRMINOS Y PLAZOS
Artículo 47. Obligatoriedad de términos y plazos. Los términos y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos.” Término, es el momento temporal concreto en el que ha de producirse tal actuación o ejercicio, señalándose en un día determinado en el calendario, es decir es el día fijado para realizar una actuación. Plazo, es el lapso temporal o período de tiempo compuesto por una o varias unidades de tiempo (años, meses o días) dentro del cual ha de desarrollarse una actuación o ejercer un derecho. Este artículo establece la obligatoriedad de términos y plazos, tanto para la Administración como para los interesados.
3.2.
CÓMPUTO
Artículo 48. Cómputo. 1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. 2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. 3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. 4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. 5. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
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6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. 7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.” La actual redacción de este artículo procede de la Ley 4/1999. Las modificaciones más destacadas afectan a las siguientes cuestiones: Se exige ley o norma comunitaria para excepcionar la regla general de que los días en los plazos así señalados son días hábiles. La redacción anterior disponía que siempre que no se exprese otra cosa. Se precisa que todos los plazos (tanto lo señalados por días como por meses) comienzan a partir del día siguiente al de la notificación o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Respecto del cómputo de los plazos fijados por meses o años, no existe una doctrina pacífica en la forma de realizarlo, si bien, el Tribunal Supremo viene reiterando una Jurisprudencia consolidada al efecto, en la cual entiende que, a fin de que no se compute dos veces la misma fecha, el plazo se cuenta desde el día siguiente a la notificación de la resolución o publicación y termina el día en que se cumpla el mes pero contado desde la misma fecha de la notificación (STS de 24 de marzo de 1999, STS de 25 de octubre de 1995). Es decir, si un acto se notifica o publica el día 5 de marzo, y hay un plazo de dos meses, el cómputo se inicia el 6 de marzo, con lo que el plazo según la Jurisprudencia del Tribunal Supremo concluiría el día 5 de mayo a las 24 horas. No obstante, hay ciertos sectores doctrinales que opinan que este sistema de computar plazos fijados por meses y años, con la nueva redacción dada al artículo por la Ley 4/1999, ha de entenderse modificada. Y, así, realizan una interpretación “pro actione”, pues consideran que si el día inicial para el computo de los plazos es el siguiente al de la notificación del acto, el final es el mismo día que se inicia el plazo del mes en que concluye dicho plazo. Mantienen que este sistema de cómputo de plazos deriva de la expresión “si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquél en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes”. El propio artículo citado determina que el último día del plazo es el equivalente al que se inicia el cómputo, que es el siguiente a la notificación o publicación del acto. Por ello, si el plazo se fija en un mes, y se notifica el día 7 de febrero, el cómputo se inicia el día 8 y el último día de plazo sería el día 8 de marzo. Por último, como norma general para el cómputo de los plazos, ya sea en días, meses o años, si el último día del plazo es inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.
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3.3.
AMPLIACIÓN
Artículo 49. Ampliación. 1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados. 2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España. 3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos.” La actual redacción de este artículo procede de la Ley 4/1999. Rigen al respecto las siguientes normas generales: La ampliación no podrá exceder de la mitad de los plazos. El acuerdo de ampliación debe ser notificado a los interesados. Tanto la petición de los interesados como la decisión de ampliación debe producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. No pudiendo ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos de ampliación o denegación son actos de trámite y no son susceptibles de recursos. La ampliación se refiere a plazos intermedios del procedimiento que se trate.
3.4.
TRAMITACIÓN DE URGENCIA
Artículo 50. Tramitación de urgencia. 1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. 2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento.”
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Por último, recordar que, este régimen general que hemos visto de términos y plazos, debe ser completado con los artículos 42 y siguientes de la Ley 30/1992, relativos a la obligación de resolver y el silencio administrativo, que veremos en el epígrafe siguiente.
4.
ESPECIAL REFERENCIA AL SILENCIO ADMINISTRATIVO 4.1.
CONCEPTO
En un sentido amplio existe cuando una Autoridad de la Administración no resuelve expresamente ("calla"), dentro del tiempo señalado para ello por la ley, una petición, una reclamación o un recurso interpuesto por un particular. En un sentido estricto, el silencio administrativo se produce "cuando el ordenamiento atribuye consecuencias jurídicas concretas a esa falta de resolución expresa, dentro del plazo fijado, por la Administración". Se trata por tanto de una ficción legal. Desde este punto de vista, ENTRENA CUESTA lo define como: "La figura que se produce cuando el ordenamiento jurídico ante la falta, dentro del plazo para ello establecido, de un pronunciamiento que la Administración tiene el deber de efectuar, presume la existencia de un acto, como medio para salvaguardar los derechos e intereses de quien formula las peticiones o recursos no resueltos, o en aras de la celeridad o eficacia administrativa".
4.2.
NATURALEZA
La nueva regulación del Silencio Administrativo otorgada por la Ley 4/1999 vuelve a un régimen muy similar al establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, recuperando la naturaleza que aquella norma atribuía a cada tipo de silencio. Así mientras el positivo se continúa configurando como un acto verdadero finalizador del procedimiento, acato declarativo de derechos para el interesado, el negativo deja de tener la condición de acto administrativo pasando a ser una ficción legal a los efectos de permitir al interesado la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo procedente.
4.3.
FUNDAMENTO
En sus comienzos, la doctrina del silencio se limitó a ser un presupuesto para que el particular plantease ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la cuestión que la Administración no le había resuelto favorablemente. Naturalmente, esto postulaba una interpretación negativa o desestimatoria del silencio administrativo. Hoy, en cambio, se ha querido utilizar también el silencio administrativo como un arma para combatir la pasividad o negligencia administrativa, suponiendo entonces una interpretación positiva que, después de la nueva ley, ha resultado reforzada.
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4.4.
CLASES
Positivo: Estimatorio de la petición, recurso o reclamación. Negativo: Denegatorio de la petición, recurso o reclamación.
4.5.
REGULACIÓN POSITIVA
Se comprende en los artículos 42,43 y 44 de la Ley 30/1992, que pasamos a analizar: Artículo 42. Obligación de resolver. 1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la notificación, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. 4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro
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del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. 5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley. b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada. c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente. e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados. 6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno. 7. El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y
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resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.” La actual redacción de este artículo procede de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que efectúa profundas modificaciones. La obligación de resolver en plazo, en la presente ley, pasa a ser un principio esencial del régimen jurídico de las AAPP, una manifestación del principio de eficacia, y una concepción de la actividad administrativa que contempla la respuesta a los ciudadanos como elemento constituyente del interés general. El deber de resolver expresamente constituye un derecho del ciudadano (interesado) que se actualiza con ocasión del concreto procedimiento administrativo y que es correlativo a un deber y una carga que pesan sobre la Administración actuante. Los cambios operados en la Ley suponen una simplificación del régimen jurídico del silencio administrativo. Se parte de que la Administración está obligada a resolver, no quedando exonerada, salvo en limitados supuestos. Pero establecido este principio general, lo importante es saber que sucede si la Administración incumple dicha obligación y desde qué momento hay que entender que ha incumplido para deducir de ellos las oportunas consecuencias. Las consecuencias del incumplimiento es lo que tradicionalmente se ha denominado “silencio administrativo”. Sistematizando diremos: En principio, el plazo máximo para resolver lo fija la norma reguladora del procedimiento de que se trate. Este plazo no podrá exceder de 6 meses. Dicho tope sólo podrá ser superior se lo prevé una norma con rango de ley o normativa comunitaria. Ante el silencio de la norma procedimental sectorial se fija un plazo residual común y máximo de tres meses. El cómputo de estos plazos se llevará conforme a lo dispuesto en las letras a) y b) del apartado 3. En el supuesto de recursos contra actos administrativos, los plazos para resolver son: 3 meses (alzada y revisión) y un mes (reposición). El día que cabe entender producido el silencio administrativo será como indican los apartado 1 y 5 del artículo 43, el del vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución. La Administración está exonerada de resolver en los siguientes supuestos: Derechos que sólo deban ser objeto de comunicación.
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Caducidad. Pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento. Renuncia o desistimiento. Prescripción. Terminación por pacto o convenio. La Ley establece que las AAPP deben publicar y mantener actualizadas a efectos informativos las relaciones de procedimientos existentes, con indicación del plazo máximo para resolver así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. (Apdo. 4). Gran importancia tiene el último párrafo del apartado 4, según el cual, “en todo caso”, las Administraciones Públicas informarán a los interesados en el plazo de diez días tras la recepción de una solicitud del plazo máximo establecido para resolver y los efectos que pueda tener el silencio. Previsión desarrollada en la Comunidad Autónoma por Orden de 12 de mayo de 1999, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial, por la que se establecen criterios para la emisión de la comunicación a los interesados prevista en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOCyL núm. 95, de 20 de mayo; corrección de errores BOCyL núm. 96, de 21 de mayo). Los apartados 5 a 7 del precepto se limitan a prever los supuestos en que cabe suspender el cómputo del plazo para resolver, los supuestos excepcionales de ampliación y la responsabilidad del personal encargado del despacho de asuntos, omitiendo la anterior referencia a la eventual pérdida del puesto de trabajo. Artículo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario. Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. 2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene
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los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. 3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. 4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.” La actual redacción de este artículo procede de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que efectúa en él profundas modificaciones, así como de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ya citada anteriormente, que si bien ha pretendido poner mayor énfasis en el sentido estimatorio del silencio administrativo, lo ha hecho de tal forma que carece de virtualidad práctica, habida cuenta de que aparte de resaltar este carácter estimatorio del silencio, ha precisado que si una Ley establece que la falta de resolución en un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, tiene efectos desestimatorios, debe hacerlo “por razones imperiosas de interés general.” Podemos distinguir, por tanto, entre el silencio en vía de solicitud (una solicitud que no es contestada), y, dentro de él, los casos de silencio positivo (regla general) y negativo; y el silencio en vía de recurso (un recurso administrativo contra un acto previo, que no es contestado). En vía de solicitud lo normal es que el silencio tenga efectos positivos, estimatorios. Producidos los efectos estimatorios derivados de la falta de resolución expresa, se plantea el problema de las resoluciones tardías: si la Administración contesta a la petición inicial, denegándola, cuando ya han pasado los plazos previstos para que se produzca el silencio positivo, ¿qué prima?, ¿el acto presunto o la resolución tardía? La respuesta es clara: la Administración no puede resolver expresamente sino en el mismo sentido estimatorio que el silencio. En caso contrario, sería un acto nulo, que no obstante habría que impugnar. La existencia de los actos producidos por silencio se puede probar por cualquier medio, incluido el certificado acreditativo, que en la actual redacción deja de ser obligado, para probar el efecto estimatorio o para entenderlo producido. No obstante, debe tenerse en cuenta el Art. 62.1.f) de esta Ley que establece que son nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
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se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, lo que matiza las consecuencias de este artículo 43. Aunque la norma general que establece este artículo es el silencio positivo, no obstante prevé algunas excepciones a este supuesto general (Art. 43.1.) y, además, tienen efectos desestimatorios la falta de resolución de los recursos administrativos. En todos los casos en que se prevea los efectos desestimatorios del silencio ante la falta de resolución expresa, si se quiere obtener lo pretendido no hay más remedio que recurrir. La desestimación opera como una ficción que presupone una contestación, que no ha habido, para posibilitar el recurso que es, entonces, la única vía que tiene el afectado para conseguir lo pedido y denegado. Respecto del derecho de petición, su regulación viene establecida en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, de regulación del derecho de petición (BOE núm. 272, de 13 de noviembre). Artículo 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: 1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. 2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.” La actual redacción deviene de la Ley 4/1999. Aquí lo que se trata de regular son los efectos del silencio en los casos de procedimientos iniciados de oficio. La solución tiene su lógica: si se trata de procedimientos de los que se pudiera derivar un efecto favorable para el interesado éste podrá entender desestimadas sus pretensiones, por el contrario si se trata de procedimientos con potenciales efectos desfavorables la consecuencia es la caducidad.
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