Recuperación de viviendas en Chile: Una revisión cualitativa a mitad del programa

Mary C. Comerio Profesor Facultad de Arquitectura Universidad de California, Berkeley

Publicado por: PEER Report 2013/01 Pacific Earthquake Engineering Research Center Headquarters at the University of California, Berkeley. February 2013

Traducción: María Ignacia Arrasate

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CONTENIDOS RESUMEN AGRADECIMIENTOS Lista de Figuras Lista de Tablas 1. Estudio General Introducción 2. Decisiones e implementación del programa de viviendas . . . . . . . . .

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2.1 Decisiones Claves 2.1.1 Financiamiento del Gobierno 2.1.2 Uso de los programas existentes 2.2.3 Clarificar las necesidades e identificar de los afectados 2.2.4 Empoderar las comunidades locales 2.2.5 Reconstruir las viviendas en el mismo terreno 2.2.6 Normativa, gestión local, y elección de viviendas 2.3 Opciones del programa de vivienda 2.4 Implementación 2.4.1 Gestión Regional de los Subsidios de Vivienda 2.4.2 Programa de Condominios Sociales 2.4.3 Avances 2.5 Integración entre la planificación urbana y la reconstrucción de viviendas 2.6 Reconstrucción Patrimonial 3. Participación Ciudadana en la Reconstrucción

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3.1 Reconstrucción en Sitio Propio 3.2 Condominios Sociales 3.3 Planificación Urbana 3.3.1 El caso de Dichato 3.3.2 El caso de Talca 4. Comparación con otros programas de recuperación de vivienda 4.1 Fuerte liderazgo del Gobierno en la gestión de recuperación 2

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4.1.1 China 4.1.2 Nueva Zelanda 4.1.3 Italia, Turquía, e India 4.2 Gestión limitada del Gobierno complementada con inversiones privadas 4.2.1 Huracán Katrina, U.S. 4.2.2 Tohoku, Japón 4.2.3 Bahía de San Francisco, U.S. 4.2.4 Los Ángeles, U.S. 4.2.5 Kobe, Japón 4.2.6 Port au Prince, Haití 4.3 Comparación de Programas 5. Conclusiones Referencias

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AGRADECIMIENTOS Este documento se basa en extensas entrevistas realizadas durante dos viajes a Chile: cinco días en febrero y 15 días en octubre de 2012. Los viajes fueron organizados por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y financiados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se realizaron entrevistas con personas con cargos en el gobierno actual, el gobierno anterior, oficinas regionales, asistencia técnica, la academia, empresas, funcionarios locales y familias que recibieron subsidios de vivienda del gobierno. Estos incluyen el Ministro Rodrigo Pérez, Pablo Ivelic, coordinador del Programa de Reconstrucción de Vivienda, María Ignacia Arrasate, Asesor del programa, Felipe Kast, a cargo de los campamentos de emergencia, Andrés Iacobelli, ex subsecretario de MINVU, Pablo Allard, ex coordinador del Diseño Urbano y Programa de Patrimonio Histórico, Fernando Fodón, ex Director Serviu de la Región de O'Higgins VI y en la actualidad trabaja en el Ministerio, Luis Eduardo Bresciani, ex coordinador de la división de desarrollo urbano en la administración anterior y actualmente un académico, Clarisa Ayala, Directora del SERVIU en la región del Maule, Luis Valenzuela, académico involucrado en la recolección de datos post-terremoto, Pía Mora y María Ignacia Polanco, académicas del Centro de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica, y Ned Strong, director del Programa de la Universidad de Harvard en América Latina. A nivel local, Diego Vergara, Alcalde de Paine, Claudio Guajardo, Alcalde de Río Claro, Román Pavez, Alcalde de Vichuquén, Marco Marín, Alcalde de Lolol, Gonzalo Tejos, Alcalde de Empedrado y Duverlis Valenzuela, Alcalde de San Rosendo. Constructores incluidos Julio Watkins, gerente zona sur de Inmobiliaria Sinergia (MINGATEK), Linares; Franz Iraira Quezada, Yasna Iraira, y María Cristina Quezada, Constructora Iraira Limitada, Felipe Hernán Carrasco Hurtado y Hugo Ricardo Carrasco Hurtado, HURTADO y CARRASCO, Bernardo Heredia y Rodrigo Pereira, SERVICIOS Y CONSTRUCCIONES LC; Marcelo Retamal, Ingeniería y Construcción Cardenal; SALFA; constructores pequeños incluido Sergio Reyes Valdivia. Arquitectos, incluido MOEBIS diseñadores de los parques de mitigación, y los que participan en la asistencia técnica: Patricia Jiménez, Rodrigo Chávez Rodríguez, Guillermo Vásquez, Carol Loyola, Claudio Deney, Yasna Cortez, Carolina Vergara, Cristián López. Los propietarios o administradores de ferreterías, incluidos Ramírez, Doñihue Ltda. y Ferrever en Lolol. Dirigentes sociales, incluidas: María Angélica Torres, Ximena Toledo, e Ivonne Vera en Dichato, y Cristina Carter, Las Heras, Talca. Además más de dos docenas de beneficiarios que abrieron sus hogares y sitios en construcción para mostrar los trabajos realizados y en curso. Los pueblos y ciudades visitados incluyen Paine en la región Metropolitana de Santiago. En la Región VI (O'Higgins), las ciudades son Doñihue, Machalí, Rancagua, San Fernando, Santa Cruz y Lolol; en la Región VII (Maule) las ciudades de Curicó, Talca, Linares, Río Claro, Vichuquén, Curepto, Constitución y Empedrado; en la Región VIII (Biobío) ciudades como San Carlos, Chillán, Coliumo, Dichato, Tomé, Talcahuano, Concepción, Coronel y San Rosendo.

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Mis agradecimientos a todas las personas que dieron generosamente su tiempo, pero sobre todo a María Ignacia Arrasate, sin quien la investigación no hubiese sido posible. Las opiniones, resultados y conclusiones o recomendaciones expresadas en este material son las del autor y no necesariamente reflejan las del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) o del Centro de Investigación de Ingeniería de Terremotos del Pacífico (Pacific Earthquake Engineering Research Center, PEER).

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LISTA DE FIGURAS Figura 1. Vista de las unidades sanitarias en medio de daño dos semanas después del tsunami en Dichato, Chile (Foto P. Ivelic) Figura 2. Algunos de los tipos de viviendas y opciones disponibles parte del programa de reconstrucción del Gobierno [MINVU 2012c] Figura 3. (a) Condominios vacíos y dañados, Villa Cordillera, (b) Nuevo desarrollo para los habitantes de Villa Cordillera, Rancagua, Chile (Fotos: M. Comerio) Figura 4. Letrero escrito a mano en Cauquenes, 2 de febrero 2012, Chile. “La reconstrucción es como Dios. Todos sabe que existe, pero nadie la ve” (Foto: M. Dear). Figura 5. Sección de Dichato a través del parque de mitigación de tsunami y vivienda elevada (la zona comercial no se muestra en este dibujo). [MINVU 2010] Figura 6. (a) Fachada continua en Cumpeo; (b) Construcción de adobe/Madera en Lolol. (Fotos: M. Comerio) Figura 7. (a) Reparaciones en fachadas de una calle en Vichuquén, (b) Calle principal de Curepto después de la demolición (Fotos: M. Comerio) Figure 8. (a) Vivienda de madera construida en el terreno; (b) Albañilería construida en el terreno; (c) Prefabricada; y (d) casa elevada sobre pilotes (Fotos: M. Comerio) Figure 9. (a) Aldea de emergencia El Molino, Dichato; (b) Nuevas viviendas prefabricadas en construcción localizadas frente de la aldea de emergencia (Fotos: M. Comerio) Figure 10. (a) Vivienda social elevada en Dichato; (b) Reparaciones en Villa Cordillera, Rancagua; (c) Edificios existentes y otros con sus reparaciones en construcción, Mártires del Carbón, Coronel (Fotos: M. Comerio) Figure 11. (a) Infraestructura y muro de mitigación de tsunami, fecha de entrega Febrero 2013; (b) Zona cerrada para la construcción del parque de mitigación, atrás se ven las nuevas viviendas elevadas, Dichato. (Fotos: M. Comerio) Figure 12. Dos vistas de los condominios localizados en el centro urbano del Barrio Las Heras, Talca. Figure 13. Comparación entre distintas gestiones de recuperación.

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LISTA DE TABLAS Tabla 1. Línea de tiempo del terremoto y eventos claves de la reconstrucción 2010 – 2014 Tabla 2. Desglose del número de unidades para reparación y reconstrucción de las opciones del programa (MINVU 2012b) Tabla 3. Estadísticas del programa de viviendas con subsidios asignados, el inicio del proyecto, y las tasas de término de obra a septiembre de 2012 [MINVU 2012b] Tabla 4. Comparación de pérdidas en una selección de desastres recientes (el azul indica fuerte gestión del gobierno en el proceso de recuperación) (Todos los montos están en dólares US)

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RESUMEN La magnitud 8.8 del terremoto, y el subsecuente tsunami, que golpeó la zona centro sur de Chile el 27 de Febrero del 2010, afectó al 75% de la población del país y destruyó 370.000 unidades de vivienda (aproximadamente el 10% de las viviendas en seis regiones). Dentro de seis meses, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicó un plan para reparar o reconstruir 220.000 unidades de vivienda para familias con ingresos bajos y medios con la ayuda del Gobierno dentro de un periodo de cuatro años. En Octubre 2012, en el punto medio de un programa de cuatro años, se había iniciado la construcción del 84% de las unidades de vivienda y ya están terminadas y habitadas el 54%. Varios factores han contribuido al éxito del programa: 1) liderazgo fuerte del Gobierno a nivel nacional y local; 2) el uso de los programas e instituciones existentes; 3) flexibilidad para adaptar los programas en el tiempo; 4) un fuerte equipo técnico; 5) una economía robusta; 6) voluntad política. Al comparar el programa de recuperación de vivienda de Chile con otros países, este programa se destaca, porque combina tanto la gestión de un gobierno fuerte como también la participación ciudadana. El plan de reconstrucción también incluye metas para mejorar el diseño y construcción de condominios sociales, la actualización de los planes reguladores, mejoras en los caminos e infraestructura, la recuperación del patrimonio y nuevos planes maestros para las ciudades impactadas. Mientras la reconstrucción de vivienda estará terminada en un periodo de tiempo de cuatro años, los planes maestros requerirán un periodo de implementación más largo. De cara al futuro, el legado del terremoto tendrá un legado más allá que la recuperación exitosa de las viviendas. Los esfuerzos de Chile para utilizar el trabajo de recuperación y planificación urbana para ampliar la Política Urbana Nacional contribuirán a proveer un marco de planificación a nivel local donde los ciudadanos puedan participar en las decisiones físicas, sociales, y económicas necesarias para el progresivo desarrollo de las comunidades. 1. ESTUDIO GENERAL INTRODUCCIÓN A las 3:34 a.m. hora local, el sábado 27 de febrero del 2010, un gran terremoto de magnitud 8.8 azotó la zona centro sur de Chile. El terremoto ocurrió en la interface entre la placa de Nazca y la Placa Sudamericana, con una zona de ruptura que se extendió sobre un área de aproximadamente 500 Km. de largo y 100 Km. de ancho. Más de 12 millones de personas (aproximadamente 75% de la población de Chile) experimentaron una intensidad VII o mayor. En el primer mes luego del impacto principal ocurrieron 1.300 réplicas, con 19 de ellas en el rango de magnitud 6.0-6.9. El terremoto produjo un tsunami que causó daño mayor en más de 500km de costa (Moehle y Frost 2012). El terremoto y tsunami juntos resultaron en 526 muertes (con 31 personas aún desaparecidas). Además el terremoto dañó carreteras, puentes, líneas de ferrocarriles, puertos,

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aeropuertos, así como también 40 hospitales y más de 4.0001 colegios (MINVU 2010, 2011). Estimaciones sugieren que aproximadamente 50 de 100 edificios de hormigón armado de varios pisos de altura resultaron severamente dañados y solo 4 colapsaron parcial o totalmente. La infraestructura crítica tuvo un buen comportamiento en general, dada la magnitud del evento, pero el fallo de algunos elementos conllevaron cortes de energía que afectaron a parte importante de la población por días. Sin embargo, dada la larga historia de frecuentes terremotos en Chile, los rigurosos códigos de diseño y estándares para la operatividad de la infraestructura limitaron el daño y salvaron vidas. Este terremoto ha sido el mayor desastre en términos de pérdidas de propiedades y económicas ocurrido en Chile. El costo total estimado de US$30 billones (18% del PIB) está compuesto por US$21 billones de pérdidas en bienes físicos (incluyendo edificios, vivienda, caminos, y colegios)2 y US$9 billones en negocios y pérdidas indirectas. Un estimado de US$7-8 billones de las pérdidas deberá ser pagado por aseguradoras y el remanente por el Gobierno o privados (AACH 2012, Siembieda, Johnson and Franco 2012). Chile es un país con instituciones estables y una economía prospera, pero como muchos países emergentes y también con economías desarrolladas, es una nación con desigualdades de ingresos y muchas estructuras marginales (particularmente viviendas en adobe) con un alto riesgo en caso de terremoto. El Gobierno, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) tiene una larga tradición en mejorar las condiciones de vivienda para familias de bajos ingresos y para eliminar el déficit habitacional. Durante los años 80s, fueron instaladas miles de unidades sanitarias (una estructura de concreto con cocina y baño) en las viviendas que carecían de estas instalaciones. De hecho, en muchas de las zonas impactadas por el terremoto/tsunami, estas estructuras fueron las únicas que resistieron (ver Fig. 1). En los pasados 20 – 30 años, el Gobierno también ha construido condominios sociales3, entregando viviendas y convirtiendo en propietarios al 60% del quintil más bajo de la población (Entrevista Ministro Pérez, 2012). La experiencia del Ministerio en el mejoramiento de los estándares de las viviendas ha sido un elemento crucial en la capacidad que ha demostrado el Gobierno para responder a las necesidades de vivienda posteriores al terremoto de febrero del 2010.

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Los datos sobre las pérdidas del terremoto se informa en los documentos del MINVU, pero la fuente original es los datos del Ministerio del Interior. 2 De acuerdo con el Plan de Reconstrucción MINVU, US$10 billones de las pérdidas totales corresponden a infraestructura pública. 3 Los condominios de viviendas sociales son financiadas por el gobierno para las poblaciones más vulnerables, con bajos ingresos. Las familias reciben titularidad de la vivienda y tienen el derecho de venderla después de un período de cinco años.

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Figura 1. Vista de las unidades sanitarias en medio del daño, dos semanas después del tsunami en Dichato, Chile (Foto P. Ivelic) Este reporte provee una visión general del estado de la recuperación de viviendas en Chile a mediados del programa, dos años después que el plan de reconstrucción fuera publicado (y dos años y medio después del terremoto). Este reporte está dividido en tres áreas mayores. La primera revisa la totalidad del programa de reconstrucción de vivienda en términos de su desarrollo e implementación. La segunda sección se refiere al involucramiento de la comunidad y al impacto local del proceso de reconstrucción. La tercera sección compara la experiencia de recuperación en Chile con la de otras naciones, para identificar los elementos claves del éxito de los programas. Concluye con las lecciones de recuperación y los desafíos, en base a la experiencia Chilena. 2. DECISIONES E IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE VIVIENDA En total, el terremoto dañó 370.000 viviendas. El Gobierno de Chile está reconstruyendo o reparando un total de 222.000 viviendas para familias con ingresos bajos y medios, mientras tanto las demás han sido financiada a través de seguros4 y fondos de privados (AACH 2012, ONEMI, 2010, Siembieda, Johnson y Franco 2012, SVS 2012). De las 222.000 con ayuda gubernamental, 109.000 involucran la reparación de las casas dañadas y 113.000 requieren su reconstrucción (MINVU 2010). Dentro de los primeros meses después del terremoto fue desarrollado el Plan de Reconstrucción, el cual requirió de legislaciones y financiamiento especiales a través de impuestos a empresas, y aumentos de impuestos a las propiedades no afectadas. Los planes incluyen las áreas mayores, incluyendo infraestructura, hospitales, colegios, patrimonio, etc. Vivienda, es un elemento central de este plan, y está administrada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Para el Ministerio, cuya misión es mejorar la calidad de las viviendas de las poblaciones más vulnerables, el terremoto y tsunami significó un retroceso de cuatro años de esfuerzo en los programas de viviendas para reducir el déficit habitacional existente. 4

De acuerdo a los datos proporcionados por las compañías de seguros a la Superintendencia de Valores y Seguros de Chile (SVS), al 31 de agosto de 2010, se habían pagado 156.000 solicitudes.

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Sin embargo, inmediatamente después del terremoto la respuesta de emergencia estaba en manos de una administración saliente y la magnitud de las pérdidas debían ser asimiladas por el gobierno entrante. Luego de 20 años de gobierno de la coalición de centro-izquierda (Concertación), Sebastián Piñera (de la coalición de centro-derecha, Alianza) asumió la presidencia el 11 de Marzo del 2010, solo dos semanas después de ocurrido el terremoto. La transición es importante para la planificación de la recuperación. El nuevo gobierno quería demostrar que podía hacer las cosas mejor, y organizar un esfuerzo nacional, pero al mismo tiempo las nuevas autoridades contaban con poca experiencia y un conocimiento limitado del equipo y programas existentes. Tres individuos clave llegaron al Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) días después del terremoto: Andrés Iacobelli, como Subsecretario y artífice del programa de reconstrucción; Pablo Ivelic, como coordinador del programa de reconstrucción de vivienda; y Pablo Allard, como coordinador del programa de reconstrucción urbana y patrimonial5. Juntos evaluaron las condiciones en la zona de desastre y comenzaron a ensamblar los datos sobre el daño y el número de familias afectadas, estimando el costo de la reconstrucción de viviendas en US$2.5 billones mientras asumía la nueva administración. En la Tabla 1 se muestra la línea de tiempo de la recuperación de viviendas combinada con otras acciones claves de la reconstrucción. Muchas decisiones importantes fueron tomadas en los primeros meses después del terremoto mientras el programa de la reconstrucción de viviendas estaba en su fase de planificación y al mismo tiempo se construían las viviendas de emergencia (típicamente conocidas en Estados Unidos como viviendas temporales o de transición). Línea de tiempo reconstrucción: decisiones claves y logros Año

Mes

Fecha

Febrero

Febrero 27

Decisiones / Logros 3:34 a.m. Terremoto M 8.8 en la zona centro sur de Chile 4538 colegios y 40 hospitales severamente dañados, además de infraestructura pública Evaluación magnitud y tipologías de daños de las viviendas Presidente Piñera asume la Presidencia Los Ministerios de Obras Públicas, Salud, Educación, comienzan los programas de reconstrucción

Marzo

2010

Marzo 11

Asumen 2 coordinadores a nivel nacional de la Reconstruccion (emergencia y reconstrucción) Se decide usar los programas de vivienda existentes y adaptarlos a las necesidades de la reconstrucción Se anuncia el programa de reconstrucción en sitio propio (CSP) y otros programas Se crean e implementan los PRES / PRU (nuevos instrumentos de planificación urbana)

Marzo 29

Abril

Piñera anuncia el programa de reconstrucción de vivienda y fondos US$ 2,5 billones

Los Alcaldes asumen la tarea de generar un registro de damnificados Se comienzan a recibir las postulaciones para subsidios en las oficinas SERVIU. Se refuerzan los Abril 11 equipos. Creación del Cómite de Ministros para coordinar la reconstrucción

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Un cuarto individuo, Francisco Irarrázaval, se unió al equipo del MINVU más tarde, como coordinador de condominios sociales y aldeas de emergencia. Inmediatamente después del terremoto, sirvió en el Comité de Emergencia del Presidente.

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Se terminan los colegios de emergencia y todos los estudiantes pueden volver a clases Minvu negocia con las constructoras y empieza el proceso de certificación de viviendas tipo Mayo Junio

Se asignan los primeros subsidios de vivienda Junio 21 (4 80.000 viviendas de emergencia construidas (95% localizadas en terrenos de los propietarios, solo meses) 4.500 se localizan en aldeas de emergencia) Creación del Comité ejecutivo para supervisar la reconstrucción y acciones multisectoriales

Julio

Comienza la construcción de las primeras viviendas (tres empresas constructoras) Agosto

6 meses después

Diciembre Febrero

2011

Cierre del registro de damnificados 27 PRES y 110 PRU terminados (recomendaciones y cartera de proyectos urbanos)

1 año después

60% Subsidios asignados; 35% en construcción; 5% obras terminadas (reparaciones y reconstrucción)

Mayo

Rodrigo Pérez es nombrado Ministro de Vivienda y Urbanismo

Agosto

Nuevos programas de reconstrucción vivienda (Densificación Urbana - Autoconstrucción Asistida) Se expande el área de planificación urbana MINVU con la creación de la División de Proyectos de Ciudad

Noviembre Diciembre

Febrero 2012

Creación del subsidio a la renta para las familias en aldeas de emergencia 100% Subsidios asignados; 67% en construcción; 37% obras terminadas (reparaciones y reconstrucción) 2 años después

99% de puentes y carreteras terminadas 96% de hospitales reparados Festival de Dichato

Agosto

2013

2.5 años después Obras en construcción 210.000 equivalente al 95%; Obras terminadas 150.000 unidades equivalentes al 68%.

Enero Febrero Dic Enero

2014

Febrero

Obras terminadas aprox. 95 % y término del programa de reconstrucción de viviendas 4 años después

Término de la reconstrucción de colegios y edificios públicos

Marzo

Tabla 1. Línea de tiempo del terremoto y eventos claves de la reconstrucción 2010 – 2014 En la medida que el programa de recuperación empezó a avanzar, y los programas se pusieron en marcha, el 60% de los subsidios de vivienda fueron asignados durante el primer año luego del terremoto y el 100% se asignó a los dos años. Al tercer aniversario del terremoto dos tercios de las viviendas se encontraban en construcción. 2.1. DECISIONES CLAVES

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Ocho decisiones claves se realizaron al comienzo del programa de reconstrucción de viviendas. Estas decisiones lograron el balance entre una fuerte gestión y liderazgo del gobierno central con esfuerzos significativos para integrar a las comunidades locales e involucrar a los ciudadanos en las decisiones en relación a sus viviendas. 2.1.1 Financiamiento del Gobierno: el Gobierno Nacional entregó el financiamiento necesario para la reparación y reconstrucción de viviendas a tiempo y con los montos adecuados. El Gobierno fue capaz de financiar la recuperación en parte gracias a la robusta economía y en parte porque el terremoto impactó a un gran porcentaje de la población, por lo que los nuevos impuestos y programas focalizados fueron ampliamente aceptados por todo el espectro político. Las fuentes de financiamiento incluyen impuestos especiales para la minería, tabaco, y propiedades de alto valor que no fueron afectadas, donaciones internacionales, y reasignación de otros presupuesto de Gobierno (MINVU, 2011). 2.1.2 Uso de programas existentes: dada la estructura del Gobierno Chileno, con fuertes Ministerios y oficinas regionales, la segunda decisión clave fue usar los Ministerios existentes, sus programas, y respectivas líneas presupuestarias para el esfuerzo de recuperación. Conscientemente se decidió no crear un “supra-ministerio” o una agencia especial de reconstrucción. En vez, al MINVU se le encargó la reconstrucción de ciudades y viviendas, y Obras Públicas se encargó de los caminos e infraestructura. Estas dos son las áreas más grandes de la reconstrucción, pero en adición, otros ministerios, como el de Salud y Educación también se encargaron de los programas correspondientes a sus áreas. Inicialmente, un Comité de Emergencia trabajó directamente bajo la dirección del Presidente, la coordinación de la reconstrucción a nivel nacional la asumió un Comité de Ministros, llamado Comité Interministerial de Ciudad y Territorio, y los Intendentes asumieron la coordinación a nivel local. Estos comités se reunían mensualmente con el Presidente para planificar la reconstrucción 6. Una crítica en relación a esta estrategia es que el Gobierno perdió la oportunidad de construir capacidades a nivel local para la regeneración urbana y la implementación de los nuevos programas, pero las autoridades Ministeriales privilegiaron no retrasar la reconstrucción probando desde cero nuevas herramientas y procesos. Por lo tanto, se decidió usar y adaptar programas existentes. 2.2.3 Clarificar las necesidades e identificar a los beneficiarios: para focalizar los programas de recuperación, el Gobierno necesitaba datos sobre el tipo del daño de las viviendas y las condiciones sociales de las familias. Los primeros datos sobre el daño fueron recolectados por la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior, Onemi 7, en coordinación con los municipios locales. En adición, la administración saliente había contratado varias universidades para realizar mapas de riesgo en relación con la estimación de posibles daños, mismos contrataciones que no fueron fáciles de coordinar con el cambio de administración. Malos entendidos entre las partes condujeron a disputas contractuales y solo dos universidades continuaron la recolección de datos sobre el daño al mismo tiempo que múltiples agencias de Gobierno y entidades independientes con poca coordinación entre sí. Hay que señalar que ningún 6

Más tarde, la coordinación se delegó en un Comité Ejecutivo encabezado por altos funcionarios del Ministerio del Interior, que normalmente coordina todos los asuntos regionales con los Intendentes. Este comité ejecutivo se reunía semanalmente y coordinaba con los gobiernos regionales y locales. 7 ONEMI es una agencia del gobierno, que es equivalente a la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA) en los Estados Unidos.

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gobierno está bien preparado para este nivel de recolección de datos. Por lo general las agencias recogen datos para su propio uso, por lo que los formatos no están necesariamente coordinados con los de otros organismos. En el área de recolección de información sobre los daños, podría haber sido útil contar con un único supra-coordinador para hacer más eficiente el trabajo. Para estimar la demanda de vivienda, el Minvu tomó las encuestas sobre daños que habían disponibles por parte de los gobiernos locales y superpuso esta información con datos del censo, condiciones sociales, y tipológicas constructivas. Una tercera decisión clave realizada por el Minvu fue identificar que porción de la población debería ser beneficiario de los subsidios incluidos en el programa de reconstrucción del Gobierno. Se focalizó en los tres quintiles más bajos, equivalente al 60% de la población. Fue difícil calzar ingreso y necesidad con las condiciones actuales. También una persona de clase media, con trabajo, pero que perdió su vivienda necesita ayuda para poder reconstruir. Así, el programa estaba generosamente dirigido a las poblaciones de bajos y medianos ingresos que no eran propietarios de una segunda vivienda, y aquellos cuyo ingreso anual por familia no superara los US$12.000, y que el valor de su vivienda no superara los US$88.0008. Esencialmente cualquiera con una vivienda dañada y no tuviera una segunda vivienda podría postular a un subsidio de reconstrucción. 2.2.4 Empoderar a las comunidades locales: una cuarta decisión clave del Minvu, fue la de entregar un plazo de seis meses a los alcaldes para crear el Registro de Damnificados, en el cual se vincularon los nombres de los damnificados con los tipos de daños de las edificaciones, indicando si las viviendas dañadas necesitaban ser reparadas o reconstruidas. El registro sirvió además como la base para la asignación de los subsidios habitacionales, y entregó al gobierno local una importante responsabilidad para presentar las necesidades de las comunidades. Esto mantuvo a los municipios integrados a la reconstrucción y sirvió para conectar a los municipios con los programas regionales y nacionales. 2.2.5 Reconstruir las viviendas en el mismo terreno: la quinta y quizás la más importante de las decisiones fue la de subsidiar a la demanda en vez de hacerlo directamente a la oferta. Un subsidio a la oferta implica la contratación por parte del gobierno de grandes empresas nacionales o internacionales para poder construir miles de unidades en nuevos terrenos. En cambio, un subsidio a la demanda está focalizado en mantener a las familias en el mismo lugar donde siempre han vivido. Esto significa instalar las viviendas de emergencia en el mismo terreno donde se encontraban cada una de las viviendas de los afectados y planificar la reconstrucción definitiva en esos mismos terrenos. En términos prácticos, esto significó que el programa de reconstrucción de las viviendas se encontraba disperso en miles de pueblos y localidades rurales, en los sitios de cada propietario. Esta decisión no fue popular para la industria de la construcción, ni para muchos políticos, ya que era visto como un proceso lento y engorroso. Sin embargo, luego de dos años de recuperación, es evidente que esta fue la decisión más importante que se realizó. El uso de los sitios donde se ubicaban las viviendas afectadas mantuvo a las personas en sus comunidades, con acceso a trabajo y miembros de sus familias, y como la reconstrucción se llevó a cabo en sus propios terrenos, ellos pudieron monitorear los trabajos de reconstrucción de su nueva vivienda. Esta decisión se aplica a la gran mayoría de los afectados por el desastre familias. Sólo 4.000 familias fueron reubicadas en campamentos de 8

Chile ha experimentado un crecimiento económico significativo en las últimas décadas con un ingreso medio per cápita que pasó de US$2.200 en el año 1990 a US$12.200 en el 2010.

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emergencia (de un total de 80.000 unidades de viviendas de emergencia construidas), porque los terrenos en que su ubicaban sus viviendas o condominios estaban localizados en zonas de riesgo de tsunami o bien, porque no tenían terrenos propios ya que eran arrendatarios en viviendas dañadas y necesitan una nueva vivienda. 2.2.6 Códigos, gestión local, y elección de vivienda: Tres decisiones adicionales fueron parte del desarrollo global del programa de recuperación de vivienda y, además, un ejemplo de equilibrio entre el papel de un gobierno fuerte y la participación ciudadana. 1) El Ministerio estableció estrictas normativas de construcción para todas las nuevas viviendas, con particulares énfasis en los materiales usados, estructura, capacidad térmica, y habitabilidad (en términos de tamaños mínimos de los recintos). Esencialmente cada constructor debía certificar su modelo de vivienda en la oficina técnica del Ministerio antes de que este pudiera ser presentado a la familia y la comunidad. 2) El financiamiento para asistencia técnica, inspección, control de calidad, supervisión fue considerado en los programas de subsidios, y esto fue a los arquitectos locales, gobiernos locales y oficinas ministeriales. 3) Finalmente, los programas de recuperación de viviendas fueron adaptados a las condiciones específicas de los tipos de daños y a las condiciones sociales específicas de los afectados, pero un principio clave fue el que todas las familias fueran capaces de elegir de una variedad de opciones de edificaciones y constructores. Para las familias, la capacidad de poder elegir su modelo de vivienda se tradujo en que ellos pudieran ejercer un rol activo dentro del proceso de recuperación. 2.3 OPCIONES DEL PROGRAMA DE VIVIENDAS Más del 70% de las viviendas para reconstruir o reparar están localizadas en los sitios donde los beneficiarios vivían. Esto significó que fuera un tema importante el desarrollo de un proceso de reconstrucción de viviendas individuales a través de miles de kilómetros tanto en localidades rurales como urbanas. Una variedad de opciones estaban disponibles para los propietarios elegibles de subsidio: fondos para reparar viviendas existentes, fondos para adquirir una nueva vivienda, fondos para construir nuevas viviendas en el terreno del propietarios, viviendas en nuevos terrenos o viviendas dentro de nuevos desarrollos en condominio (ver Figura 2 y Tabla 2). Los propietarios podían completar desde reparaciones menores en viviendas dañadas utilizando el monto del subsidio para comprar materiales en distintas ferreterías locales. Además los propietarios podían utilizar parte del monto del subsidio para contratar constructores para las reparaciones más complejas. El total del subsidio de reparación estaba distribuidos en tres montos (30%, 30%, y 40%) considerando inspecciones técnicas que certificaran los avances en la construcción. Los propietarios de viviendas dañadas que requerían su reconstrucción podían seleccionar entre los proyectos previamente certificados por los constructores o comprar una vivienda existente. Para aquellos que seleccionaban las viviendas desarrolladas por los constructores, ellos podían elegir entre los distintos modelos disponibles en base a presentaciones realizadas por los distintos constructores, la mayoría de ellos locales, algunos de estos modelos correspondían a viviendas prefabricadas y otras para ser construidas en el mismo terreno, pero todas estaban certificadas por el Ministerio dando cuenta de que cumplían con los estándares y normativas constructivas. Una vez que la comunidad votaba, los constructores firmaban el contrato por esas 15

viviendas – lo que proveía algunas ventajas de escala para los constructores en regiones remotas (al mismo tiempo de incentivar la competencia entre constructoras). El subsidio promedio para una vivienda nueva era de US$ 18.000 a $20.000 más montos adicionales en caso de que se requiriera trabajo extra para la habilitación del terreno, sistemas de agua potable y alcantarillado (MINVU 2011, 2012). Todas las unidades estaban diseñadas para que las familias pudieran ampliar sus viviendas, o agregar terminaciones a su gusto una vez que la vivienda estuviera entregada.

Figura 2. Algunos de los tipos de viviendas y opciones disponibles parte del programa de reconstrucción del Gobierno En el caso de las familias sin terrenos -aquellos que vivían en condominios sociales con daños, arrendatarios, o allegados- fueron acomodados en campamentos con viviendas de emergencia temporales, mientras se desarrollaban y construían los proyectos de los nuevos condominios o nuevos proyectos de viviendas unifamiliares. En el caso de los condominios sociales, estos eran diseñados en sitios seleccionados por las comunidades organizadas, es decir las familias que eran parte del proyecto. Los subsidios para nuevos desarrollos y adquisición fueron diseñados para los no propietarios de terrenos, como por ejemplo arrendatarios o familias que compartían una de las viviendas dañadas. Problem ► ▼Approach

Repairable House

Self Led Community

12,000 Bank of Materials (for repairs) 12,000 Social Condo Repair Buildings

State Led Government Third Party Intermediary

85,000 Repair Subsidy

Non-repairable house Land owner 5,000 Acquisition 1,000 Do It Yourself

Non Land owner

8,000 Social Condo Demo/Rebuild

30,000 New Development

48,000 Pre-certified Houses

4,000 Urban Densification

17,000 Acquisition Subsidy

Tabla 2. Desglose del número de unidades para reparación y reconstrucción de las opciones del programa (MINVU 2012) Usualmente estos proyectos mejoraron las condiciones de habitabilidad existentes en la vivienda previa (desde 27-39 m2 en las unidades antiguas a 50 m2 en las unidades nuevas), más servicios e instalaciones comunes. En ciudades como Talca, donde el 30% del stock de vivienda fue severamente dañado, fueron necesarios subsidios adicionales para habilitar a los constructores a 16

incrementar la densidad en los terrenos de los cascos urbanos como un intento de contrarrestar el apuro de reconstruir en la periferia. La variedad de opciones de programas demuestra un serio compromiso con entregar la posibilidad de elegir la vivienda, y al mismo tiempo el reconocimiento de la variedad de necesidades y circunstancias de las familias. 2.4 IMPLEMENTACIÓN Tanto los proyectos de desarrollo urbano de gran escala como los programas de reconstrucción en sitio propio son programas que consumen tiempo y complejos de implementar. Las primeras estimaciones del daño en materia de vivienda fueron entregadas por la ONEMI y encuestas realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social utilizando la Ficha EFU (Encuesta Familiar Única de Emergencia) con el apoyo de los alcaldes. Mientras el Ministerio diseñaba el programa de recuperación de viviendas, los alcaldes debían realizar el registro de damnificados para todas las familias que necesitaban ayuda del Gobierno para construir o reparar sus viviendas, con un plazo de seis meses. El registro contribuyó a definir el número de subsidios necesarios y se comenzaron las postulaciones a subsidios por parte de las familias. Entonces las oficinas regionales del Ministerio, Serviu9, que normalmente se dedican a implementar las políticas de vivienda del Ministerio, trabajaron con los Alcaldes de su región para abordar los problemas sociales, legales, y técnicos después del terremoto y procesar todas las postulaciones a los subsidios de vivienda. En total, el programa de reconstrucción de vivienda, a través de las oficinas del Serviu regionales, logro asignar 220.000 subsidios (la mitad para reparaciones y la mitad para nuevas construcciones). 2.4.1 Gestión regional de los subsidios de vivienda: El Serviu debió aumentar el personal de sus oficinas regionales para hacer frente a la gran demanda. En la Región de O’Higgins, por ejemplo, el equipo atendía normalmente a 6.000 familias por año, pero después del terremoto, debieron dar asistencia a más de 30.000 familias. Algunas oficinas, como por ejemplo la oficina de Talca, en la Región del Maule, debió lidiar con la pérdida de sus propias oficinas (al igual que algunas municipalidades que perdieron sus edificios) al mismo tiempo que aumentaban el personal y organizaban sus servicios. Estas oficinas fueron los principales puntos de contacto del Gobierno con los afectados y no solo contribuyeron a ayudar a las familias con sus postulaciones (que incluyen los papeles necesarios y clarificar los títulos de dominio), también debieron buscar viviendas existentes para que los afectados pudieran arrendar o comprar. Negociar compras de terrenos para nuevos desarrollos, limitar las especulación inmobiliaria, detectar doble postulaciones o antecedentes fraudulentos, y encontrar compañías locales de construcción y financiamiento (Entrevista F. Fondón 2012). Los directores de las oficinas Serviu tuvieron un trabajo especialmente difícil para proveer sus servicios y manejar las expectativas poco realistas de las víctimas y los políticos. Adicionalmente, las oficinas Serviu reconocieron que en algunas áreas urbanas, la demanda era “el doble del tamaño del problema” en el sentido de que frecuentemente dos familias compartían 9

En las regiones ay dos ramas en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU): la SEREMI (Secretaría Regional Ministerial / Secretario Regional) que representa al Ministro, tiene responsabilidades políticas y en la planificación urbana, mientras que el SERVIU (Servicio de Vivienda y Urbanismo / Director Regional) implementa las políticas y programas del Ministerio y tiene cierta autonomía de la política.

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una vivienda dañada o bien eran arrendatarios de una de las viviendas dañadas (Entrevista Ayala 2012). Por ejemplo, en el centro de Talca el registro incluía 1.200 familias con viviendas en sitio propio, 1.800 arrendatarios (más 3.700 con necesidad de reparación además de un déficit habitacional existente de más de 1.600 unidades). Esta información condujo al Ministerio a desarrollar subsidios especiales para incrementar la densidad en los asentamientos urbanos. Tanto las oficinas del SERVIU y los planificadores del programa en el Minvu se reunieron con constructoras locales y nacionales, para incluirlas en el proceso desde las primeras fases de su planificación. La Cámara Chilena de la Construcción, CChC, inicialmente se opuso al programa de construcción en sitio propio (donde las familias son los propietarios del terreno). De hecho, dada la economía y la demanda por constructores en las regiones con actividad minera en el norte, el programa de sitio propio abrió oportunidades para los constructoras menores locales y la potencial expansión de compañías que habían trabajado anteriormente con Serviu en el programa de subsidio rural y programas de construcción de vivienda social, y también para compañías que desarrollan viviendas prefabricadas. Por ejemplo, Mingatek (después llamada Sinergia), empresa productora de viviendas modulares prefabricadas, mudó su pequeña compañía desde el sur de Chile a Linares (ciudad localizada a medio camino entre la Región de O’Higgins y Biobío) en mayo de 2010 para tomar ventaja de la demanda generada tras el terremoto. Ellos se reunieron con el Ministerio para crear diseños que cumplieran con las regulaciones y desarrollaron cinco modelos de casas para diferentes condiciones de terrenos. En dos años ellos construyeron una compañía que produce 50 casas al mes con 100 empleados en la planta y 170 en toda la empresa. Tres con empresas constructoras de tamaño mediano (Iraira Ltd, Hurtado y Carrasco, y S&C LC.), quienes tenían experiencia previa trabajando con el Serviu en proyectos rurales, todas debieron reestructurar su negocio para cumplir con las demandas del programa de reconstrucción en sitio propio. Cada una de ellas eligió desarrollar el kit de construcción de una vivienda que pudiera ser transportada en un camión, y contratar mano de obra local para su ensamblaje. Al mismo tiempo, micro constructores, quienes previamente habían solo construido una o dos casas por año, también pudieron competir por los proyectos locales, por lo que su negocio también creció10. A nivel nacional, el equipo del programa de reconstrucción de vivienda Minvu se centró en adaptar e innovar en los programas para satisfacer la variedad de necesidades. Pablo Ivelic creó programas piloto en cada región, a modo de casos de prueba para manejar los papeles para la postulación al subsidio, el título de domino de la propiedad, el acceso a agua potable y alcantarillado, además de proveer a las familias con los mecanismos para elegir los constructores y los proyectos de viviendas. Estos procesos eran sumamente lentos al principio, pero se hicieron más eficientes con el tiempo. 2.4.2 Programa de Condominios Sociales: Aunque la mayor parte del esfuerzo de vivienda sería en la reparación y reconstrucción de los propietarios de sitios, 20.000 unidades aprox. de viviendas en condominios sociales necesitaban reparaciones o ser reconstruidas y estos presentaban problemas únicos. Los condominios sociales son similares a la vivienda pública en Estados Unidos con la gran diferencia de que en Chile los residentes son los dueños de estas viviendas. Para determinar las familias que califican para estos programas se utiliza una tarjeta 10

Todos los constructores esperan mantener sus negocios después del incremento de construcción después del sismo confiando en mantener los contactos que han realizado y la experiencia adquirida durante la reconstrucción.

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de puntuación (ficha de protección social) que estima la vulnerabilidad social de las familias. En los 80s cuando estos programas se iniciaron, la ficha estaba basada en la evaluación que realizaba un trabajador social sobre la situación de la vivienda de la familia, los bienes (refrigerador, instalaciones) y el número de personas por vivienda. Hoy (desde el 2006) esta ficha está basada en el ingreso de las familias (en oposición a las condiciones físicas de su vivienda). Las familias que viven en condominios sociales corresponden al tramo de ingresos más bajo en el país. Muchas de las unidades dañadas eran edificios viejos en condiciones pobres y con viviendas muy pequeñas (28 m2 o 300 pies2). Ver Figura 3a. Cuando el Ministerio evaluó en estos casos el costo de las reparaciones post terremoto en relación a construir viviendas nuevas de acuerdo a los estándares actuales, ellos decidieron construir 30.000 unidades en nuevos desarrollos (además de las 8.000 que estaban severamente dañadas). Los nuevos desarrollos para los desplazados no propietarios de terrenos – familias que era arrendatarios, o quienes compartían una vivienda con otras familias incluidas viviendas unifamiliares y también en condominio, todos con más de 50 m2- dan como resultado un total de 38.000 unidades nuevas. No era posible construir viviendas de emergencia en los mismo terrenos para quienes habitaban en condominios sociales dañados, las familias impactadas por el tsunami en las comunidades costeras no tenían ya un lugar seguro donde volver a vivir. Para las 4.350 familias en esta situación, el Gobierno no tuvo otra alternativa que construir 107 campamentos de emergencia, donde se construyeron instalaciones de apoyo, como colegios, guarderías, capacitaciones laborales, centros de salud, y otros servicios sociales provistos por el Gobierno. El proceso de fusionar (o limpiar) los terrenos, preparar la infraestructura, desarrollar los diseños y trabajar con las familias tomo casi dos años. Una característica única de la vivienda social en Chile es que las familias están organizadas por líderes de la comunidad en grupos con el propósito de postular a los programas de vivienda social como un grupo con sus subsidios individuales. No hay necesidad de decir que el proceso de organización de las familias toma tiempo y esfuerzo. En adición, algunas familias en condominios sociales más antiguas ya habían vendido o arrendado sus viviendas, agregando una complejidad extra al proceso de organización de las familias en grupos para los nuevos condominios sociales.

(a) (b) Figura 3. (a) Condominios vacíos y dañados, Villa Cordillera, (b) Nuevo desarrollo para los habitantes de Villa Cordillera, Rancagua, Chile (Fotos: M. Comerio)

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Para el Ministerio esto significó que solo una pequeña cantidad de los condominios sociales y nuevos desarrollos estarían terminados para ser ocupados en el segundo invierno después del terremoto. Para proveer de una alternativa a esas familias (especialmente adultos mayores y familias con niños pequeños), el Ministerio ideó un subsidio de arriendo – permitiendo a los habitantes de los campamentos la opción arrendar una vivienda con la ayuda del gobierno para así salir del campamento y esperar en una vivienda definitiva mientras se termina su nueva vivienda. Del total de las familias viviendo en campamentos de emergencia, un 17 a 55% decidió tomar esta opción, pero esta fue importante porque permitió empoderar a las personas teniendo la libre capacidad de elección. 2.4.3 Avances: Un año después del terremoto, 60% de los subsidios estaban asignados, 35% de las viviendas se encontraban en construcción, y un 5% estaban terminadas. Para el segundo aniversario, en febrero 2012, el 100% de los subsidios estaban asignados, 67% en construcción, y un 37% de las obras ya estaban terminadas –si bien la mayoría de los proyectos terminados eran reparaciones de viviendas, con solo un 10% de nuevas construcciones terminadas. A pesar de todos los esfuerzos del Gobierno, muchos pueblos y ciudades no han visto muchas construcciones nuevas en el segundo aniversario del terremoto, lo que ha conducido a la frustración de algunos, como se muestra en la figura 4. De hecho, el componente constructivo del programa de reconstrucción de vivienda demoró tiempo en empezar y ahora está funcionando sin problemas, y el paso de la producción ha aumentado. Es más, la decisión de construir en los sitios de los propietarios hizo que fuera más complejo el proceso y mucho menos visible que la construcción de nuevos desarrollos porque la reconstrucción está mezclada con el tejido urbano existente. Con todos los subsidios asignados en febrero del 2012, 7 meses después (Octubre 2012), el porcentaje de unidades en construcción ha incrementado en un 84% y el porcentaje de obras terminadas en un 54% (MINVU 2012. Ver Tabla 3). # Subsidies Assigned Programs for Repairable Houses Bank of Material Repair Subsidy Programs for Owners w/non-Repairable Houses Voucher for purchase or construction Assistance for Self-help construction Owner Site with EGIS (social housing management entity) Pre-certified house voucher Programs for Non-Land Owners and Social Condos Acquisition of Existing houses Urban Densification Rebuild social condominiums and New Devpts. Total

# Projects Started

# Projects Completed

% Projects Started

% Projects Completed

12,550 96,298

7,009 85,845

4,135 78,521

56% 89%

33% 82%

5,310 997 14,940 32,575

5,288 254 14,453 19,772

2,508 45 6,758 10,948

100% 25% 97% 61%

47% 5% 45% 34%

17,089 3,716 38,943 222,418

16,585 1,533 36,218 186,957

4,768 0 13,369 121,052

97% 41% 93% 84%

28% 0% 34% 54%

Tabla 3. Estadísticas del programa de viviendas con subsidios asignados, el inicio del proyecto, y las tasas de término de obra a septiembre de 2012. El programa de reconstrucción está programado para completarse en cuatro años y parece ir por buen camino (ver tablas 1 y 3). Es un esfuerzo destacable para combinar las nuevas y seguras tecnologías de construcción, con estilos de vida y culturas vernáculas locales, mejorar el nivel de 20

bienestar de una parte importante de la población y, al mismo tiempo, dar a esa población un sentido de control sobre sus vidas y destino.

Figura 4. Letrero escrito a mano en Cauquenes, 2 de febrero 2012, Chile (Foto: M. Dear). “La reconstrucción es como Dios. Todos sabe que existe, pero nadie la ve”. Por supuesto, fue extremadamente difícil de lograr rápidamente la reconstrucción de viviendas, el proceso de crear y gestionar un alto volumen de los programas de vivienda lleva tiempo. El primer año involucró no sólo la planificación, sino también la creación del registro y la gestión del proceso de solicitud. Mientras que la construcción se inició a fines del primer año, se necesitó un segundo año para agilizar el proceso de entrega en muchas regiones. El programa de vivienda Chilena es, de hecho, mucho más rápido que los programas de recuperación en la mayoría de las otras naciones. 2.5 INTEGRACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN URBANA CON LA RECONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA El terremoto y el tsunami afectó a tres áreas metropolitanas, cinco ciudades con más de 100.000 habitantes, 45 ciudades con más de 5.000 habitantes y más de 900 pueblos rurales y costeros y las comunidades (MINVU 2010). En las ciudades costeras, fueron necesarios nuevos planes maestros para la protección de tsunami, la infraestructura y relocalizaciones urbanas. En el momento del terremoto, la mayoría de las ciudades de Chile tenía los requisitos básicos del plan de zonificación, pero poco más. Dada la necesidad de incorporar la reducción del riesgo con las condiciones de uso de la tierra y la inversión en infraestructura, la oportunidad de desarrollar planes maestros para las ciudades afectadas fue dirigida por Pablo Allard en MINVU pero coordinada con los esfuerzos locales. Por ejemplo, cuando una industria local, una planta de celulosa en Constitución, quería dar a la ciudad un plan, MINVU desarrolló un método para utilizar su ayuda y desarrollar un modelo para otras ciudades. Se creó un nuevo instrumento de planificación, los Planes Maestros de Reconstrucción Estratégica Sustentable, PRES, para Constitución. El trabajo se completó en 90 días con un equipo interdisciplinario y financiado por la empresa. El plan tuvo que ser aprobado por el Consejo Municipal, pero el plan era referencial, no vinculante. A continuación se generaron planes para muchas otras ciudades, incluyendo la Isla Juan Fernández, Curicó y Talca (el único plan no es aprobado por el Concejo Municipal). Planificadores urbanos en Chile desarrollaron 21

estos planes, algunos de ellos con la ayuda de equipos internacionales. Dado que las ONGs o las empresas pagaron por los proyectos a consultores privados, el proceso se desarrolló rápidamente sin requisitos de fondos públicos y licitaciones. La intendenta de la región de Biobío desarrolló otro programa de planificación al mismo tiempo. Jacqueline Van Rysselberghe organizó planes de reconstrucción para 18 ciudades en la costa siguiendo el modelo PRES, pero con un equipo interno. Para desarrollar los Planes de Reconstrucción Borde Costero de (PRBC), utilizó donaciones privadas para pagar a consultores estudios de evaluación de riesgos y tsunami para contribuir al esfuerzo de planificación. Un total de 27 planes maestros se desarrollaron (9 PRES + 18 PRBC Región del Biobío). El Gobierno financió un adicional de 110 Planes de Regeneración Urbana (PRU) para grupos de pequeños pueblos con la cooperación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). A nivel local, los planes ayudaron a guiar la reurbanización. A nivel nacional, el Ministerio fue capaz de utilizar los planes para dar prioridad a los proyectos propuestos para obtener el financiamiento del gobierno, en base a la necesidad económica y social (Entrevista Allard 2012). En todos los casos, los planificadores revisaron y actualizaron los planes de zonificación11 para incorporar los estudios de evaluación de riesgos, integrando el concepto de resiliencia en el proceso de planificación. Esto fue particularmente importante en la costa. A pesar de que los planes maestros eran referenciales y no vinculantes, estos crearon un imperativo moral para el cambio en los municipios. Todos menos uno fueron aceptados por los consejos locales, y servirán para orientar las decisiones futuras de desarrollo. En Dichato y similares pueblos de la costa, el MINVU no quería financiar viviendas para ser reconstruidas en las zonas de alto riesgo, por lo que desarrollaron protocolos de uso del suelo para un parque de mitigación de tsunami y una zona comercial para amortiguar tradicionales zonas residenciales (ver Figura 5). Se hicieron algunas concesiones para construir viviendas elevadas localizadas en la zona de amortiguación, reconociendo la necesidad de las familias de pescadores de acceder a sus botes y su estilo de vida ligado al mar. Aunque la normativa para diseño de viviendas tsunami resilientes zonas de inundación de tsunami aun no es obligatoria, las viviendas construidas por el Ministerio en las zonas de amortiguamiento se han elevado.

Figura 5. Sección de Dichato a través del parque de mitigación de tsunami y vivienda elevada (la zona comercial no se muestra en este dibujo).

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La actualización de planes reguladores de los municipios pueden tomar varios años, por lo que estos planes sirven como documentos de referencia hasta que las modificaciones sean adoptadas.

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2.6 CONSTRUCCIÓN PATRIMONIAL Un último desafío para MINVU era la reconstrucción histórica. Las casas de adobe fueron del 27% de las viviendas dañadas por el terremoto, y el 84% se encuentra en las Regiones de O'Higgins, Maule y Biobío. Mientras que algunas eran viviendas viejas y mal construidas, otras se encuentran en zonas que habían sido declaradas Zonas de Conservación Histórica. En algunas ciudades y pueblos sin esta designación histórica, los planes maestros nuevos, con la participación de autoridades locales, identificaron y delinearon áreas específicas con valor patrimonial histórico para poder asignar a las residencias una cantidad adicional de subsidio patrimonio especial (MINVU 2010). Estas áreas incluían zonas con fachadas continuas y o aceras cubiertas. En total, alrededor de 5.000 unidades fueron designadas con valor histórico. En algunas comunidades, el MINVU animó a los contratistas para desarrollar una serie de casas construidas convencionalmente modelo de albañilería reforzada con fachadas continuas para mantener la continuidad urbana en el paisaje urbano (ver Figura 6a). En otros, se necesitaba una restauración histórica más tradicional. En la localidad de Lolol (VI Región), los arquitectos idearon un sistema estructural con bastidores de madera y en el interior ladrillos de adobe, mientras que otros utilizaron un método de fardos de paja de la construcción, mantenimiento de las fachadas continuas y aceras cubiertas (ver Figura 6b). Estas no eran reconstrucciones puramente históricas pero permitieron a las familias a reconstruir con seguridad y preservar la imagen de la ciudad, que ha sido visto como algo crucial para mantener su atractivo como destinos turísticos.

(a)

(b)

Figura 6. (a) Fachada continua Cumpeo; (b) Construcción de adobe/Madera en Lolol.

Aunque el Consejo de Monumentos Nacionales existe para las denominaciones históricas, no existe un marco institucional o fondos para la reparación o reconstrucción de las viviendas históricas dañadas. Cada una de viviendas en el Registro Nacional de Edificios Históricos necesita la aprobación del Consejo de Monumentos Nacional, pero al mismo tiempo, las oficinas locales del Serviu no sabían cómo manejar las aprobaciones para construcciones de adobe para las que 23

no existían normas de construcción y que no cumplían con las normas Serviu, límites del presupuesto y los requisitos de tamaño mínimo. Las nuevas regulaciones, listas de control y procesos de aprobación debieron ser adaptados para los proyectos de patrimonio. En Vichuquén, Región del Maule, una pequeña y aislada localidad, conocida a nivel Nacional por 400 años en construcción en adobe, muchas de las familias querían demoler las viviendas dañadas, pero el Alcalde, oriundo del pueblo, defendió la preservación de las viviendas ante la comunidad. El buscó el asesoramiento del Consejo de Monumentos, y envió un equipo al Cusco, Perú para aprender sobre la construcción en adobe y recibir ayuda substancial de expertos en patrimonio que trabajan para la ONG Amigos del Patrimonio patrocinada por la Empresa Minera Barrick. El gerente general de la Compañía Minera Barrick tenía una relación previa con el pueblo y decidió apoyar a las reparaciones, no sólo con financiamiento, sino también con conocimientos técnicos. Esto significó que los edificios residenciales elegibles para los fondos de Serviu (US$30.000 para reconstruir o US$11.000 para reparar) también podrían recibir un adicional de $3.000 a $30.000 de la ONG Barrick. Aunque hay una variación significativa de casa en casa, la subvención media ONG es de $17.000 por encima del subsidio del gobierno. Los trabajos de construcción han creado puestos de trabajo para 5 pequeños contratistas locales (no inicialmente en el registro SERVIU), quienes aprendieron las técnicas de los artesanos peruanos y manuales de reparación de la Fundación Getty. La experiencia de Vichuquén es un excelente ejemplo de una asociación público-privada en la recuperación, pero no está exenta de problemas. El proceso de aprobación consume mucho tiempo, y los problemas de reparación de edificios dañados ha aumentado al estar vacantes por dos inviernos. Igualmente importante, incluso después de las reparaciones, es que la ciudad tendrá vacíos en el tejido urbano, ya que algunos propietarios pueden optar por no reconstruir (por ejemplo, los propietarios de segundas residencias que no son elegibles para el subsidio). Además, existe la preocupación del envejecimiento de la población de la ciudad que ya no permanecerán o no serán capaces de mantener las propiedades históricas, y algunos se preguntan si la inversión es adecuada o justa. Tal vez la gran inversión en estos hogares privados debe venir acompañada con algunas restricciones en las ventas futuras u otras medidas para mantener la calidad y la sostenibilidad de la ciudad para las generaciones futuras.

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(a)

(b)

Figura 7. (a) Reparaciones en fachadas de una calle en Vichuquén, (b) Calle principal de Curepto después de la demolición Por el contrario, Curepto, una ciudad con edificios similares en cuanto a su patrimonio arquitectónico (ver Figura 7), tuvo un resultado muy diferente. Aquí, en el período inmediatamente posterior al terremoto, el Alcalde recibió una oferta de maquinaria pesada para demoler edificios dañados. Esto dio a los propietarios sitios limpios pero eliminó la posibilidad de restaurar los edificios patrimoniales12. Hay argumentos a favor de ambas posiciones. Un grafiti en el lateral de un edificio decía: "Mi herencia real son mis hijos, no esta casa, así que déjenme demoler". Algunos propietarios prefieren seguir con su vida, mientras que otros quieren preservar las viejas costumbres. El Ministerio tomó un papel activo en la conservación del patrimonio, concentrar los fondos y la creación de programas específicos y alianzas, pero también eran flexibles en numerosas situaciones, tratando de encontrar el equilibrio entre la comunidad y los valores individuales. 3. PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD EN LA RECONSTRUCCIÓN Una de las primeras decisiones tomadas fue que los Alcaldes se hicieran responsables del registro de las viviendas dañadas creando una importante oportunidad para la participación de los gobiernos locales en el programa de recuperación de vivienda. Siempre hay una crisis de información en la transición entre la fase de manejo de emergencia y el desarrollo de programas de la recuperación, por lo que poner la confianza en los Alcaldes para dar cuenta de las víctimas locales les dio la responsabilidad de representar con exactitud las necesidades de sus ciudadanos. Al mismo tiempo, porque los ciudadanos llegaron a las oficinas municipales a registrarse, que se conectan entre sí y con los funcionarios del gobierno local. Esto fue particularmente importante en los primeros meses después del terremoto, debido a que los gobiernos locales jugaron un papel decisivo en la vinculación de los ciudadanos con necesidad de viviendas de emergencia. 12

Un caso interesante es una casona grande y muy dañada en la calle principal Curepto (que no fue demolida tras el terremoto) y que ahora se encuentra en el proceso de obtención de los fondos de reparación del Gobierno. Uno de los requisitos será que los corredores de la calle y el patio interior se mantengan como espacio público. Esto evidencia una mayor sofisticación en el uso de los fondos públicos.

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La instalación de 80.000 viviendas de emergencia por el gobierno nacional se llevó a cabo con la colaboración de las empresas y organizaciones no gubernamentales promoviendo un sentido de "unidad nacional" que caracterizó la fase de emergencia. Los gobiernos locales identificaron las necesidades de sus ciudadanos, y se aseguraron de que las familias tuvieran ayuda durante la emergencia, tanto del gobierno o de los donantes13. Los municipios recibieron alguna ayuda para sus esfuerzos de MINVU a través del PGC (Programa de Gestión de Calidad), que proporcionó fondos para fortalecer las capacidades de los municipios donde fuera necesario contratar a nuevos profesionales. Del mismo modo, utilizando las oficinas regionales del Serviu para gestionar las solicitudes a los subsidios de vivienda no sólo se requirió que cada oficina reforzara su equipo, sino que también aprovechó su conocimiento local para gestionar el proceso de reconstrucción. Debido a que ya contaba con los procedimientos regulares para la postulación de subsidios individuales y en grupos, podrían utilizar esos y adaptar sus sistemas y normas para los programas nacionales específicos a las condiciones de reconstrucción del terremoto. 3.1 RECONSTRUCCIÓN EN SITIO PROPIO La mayor parte del programa de vivienda se dedicó a las familias que necesitan reparar o reconstruir una casa dañada. Casi las tres cuartas partes del número total de unidades que reciben subsidios se destinaron a los propietarios de viviendas para la reparación (108.839) o la reconstrucción (53.822) (ver Tabla 3). Estas familias documentaron los daños de su vivienda en el Registro de Damnificados, y luego postularon a un subsidio a través de la oficina local del SERVIU. El Ministerio creó una serie de alternativas y programas de vivienda para prestar asistencia, con el objetivo de proporcionar a los propietarios la capacidad de elección en términos de quién realizaría el trabajo y qué tipo de casa podrían tener. Para completar las reparaciones, los propietarios podrían contratar a un contratista, o hacer el trabajo ellos mismos, a través de un programa para la adquisición de materiales, utilizando una tarjeta para hacer las compras en ferreterías locales y tiendas de suministros de construcción. Para la reconstrucción, el Ministerio inicialmente intentó que cada propietario individual pudiera seleccionar una unidad modelo, pero rápidamente se dio cuenta que esto era ineficaz, porque el daño estaba ampliamente disperso en todas las regiones. En vez, se agruparon a los propietarios pertenecientes a ciudad o pueblo, para que varios constructores presentaran sus productos. Las casas eran típicamente de unos 50 m2 (538 pies2), ya sean prefabricadas o construidos en el sitio, tanto de estructura de madera como de albañilería reforzada, y todos los pre-certificados por el Ministerio, de acuerdo con los estándares mínimos establecidos por el Ministerio y las normas existentes de construcción (véase la Figura 8a, b, c). Las familias escuchaban las presentaciones, discutían los diferentes modelos y votaban. El constructor cuya casa modelo recibió la mayoría de votos, recibiría el contrato para esa comunidad.

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El trabajo realizado por los gobiernos locales es similar a la "gestión de casos" utilizada por algunas ONGs y algunos organismos gubernamentales en varios desastres, con la creación de una "ventanilla única" para ayudar a las víctimas del desastre con toda la variedad de necesidades y problemas.

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Este sistema proporcionó un mecanismo para que la familia pudiera elegir y también creó incentivos económicos de escala para los constructores para trabajar en las zonas rurales. En algunas zonas, el local SERVIU desarrolló un diseño de casa modelo, de manera que los pequeños constructores locales pudieran competir por el trabajo. Para las familias que vivían en una vivienda de emergencia en su propio sitio, ellos estaban allí para ver la construcción de sus casas, por lo que conocieron a los constructores, lo que aseguró que muy pocos materiales fueron robados de la construcción. Los constructores fueron capaces de desarrollar una reputación en la comunidad y casi todos sus negocios crecieron, contratando a trabajadores locales y ampliando sus habilidades. Debido a que la industria minera en el norte de Chile absorbió muchos constructores y trabajadores, las oportunidades para los contratistas de pequeñas y medianas empresas para ofrecer puestos de trabajo locales de construcción ayudaron a la economía de las regiones afectadas por el terremoto.

(a)

(c)

(b)

(d)

Figura 8. (a) Vivienda de madera construida en el terreno; (b) Albañilería construida en el terreno; (c) Prefabricada; y (d) casa elevada sobre pilotes Las familias tomaban sus decisiones sobre las unidades del modelo basándose en una variedad de características. En algunos casos, la gente votó a favor de las viviendas prefabricadas, ya que pueden ser construidas rápidamente. Para las personas mayores o familias con niños pequeños, esto era a menudo un criterio importante. Para algunos, su localización influyó en su decisión. Era imposible entregar una casa

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pre-fabricada en algunos sitios muy remotos, ya que la vivienda se puede dañar al conducir sobre caminos de tierra en malas condiciones. Algunos constructores se especializaron en el diseño de un modelo de la casa donde todos los materiales podían ser cargados sobre un solo camión y entregados en el sitio. En algunos casos, las familias eligieron albañilería reforzada porque les recordaba de lo que tenían antes, mientras que en otros, la gente eligió madera, porque tenían miedo de vivir en viviendas de adobe o albañilería. A veces, las características agregadas por los constructores serían influyentes en la decisión de las familias. Un constructor puede incluir calefacción solar, un bow window, o terminaciones adicionales como parte de su modelo, lo que sugiere que la competencia entre los constructores aumentó en la medida de las empresas conocieron el programa. Este programa de vivienda permite a las familias permanecer en sus lugares de origen y elegir un modelo de casa, lo que ha producido verdadera satisfacción14 con la política de recuperación del gobierno. Una característica importante del programa es la flexibilidad. El Ministerio ha desarrollado una capacidad de adaptación a necesidades y condiciones locales, tales como los modelos de fachadas continuas para algunos entornos urbanos (ver Figura 6a), los subsidios adicionales y asistencia técnica especializada para las ciudades con valor histórico (ver Figura 7), viviendas elevadas con diseños tsunami resilientes para las comunidades frente al mar (ver Figura 8d), asistencia técnica para la autoconstrucción asistida (ACA), y soluciones especiales sanitarias para las zonas rurales. La flexibilidad del Ministerio - no sólo en los modelos de las casas, sino también en la prestación de servicios y subsidios - sin duda ha contribuido a la satisfacción general con los programas de recuperación de las viviendas en el mismo sitio de sus propietarios.

Al mismo tiempo, el programa general se centra en la entrega de la vivienda, y no resuelve todas las necesidades sociales y económicas de cada familia. El gobierno proporcionó 47.000 subsidios adicionales para la adquisición de una vivienda construida, nuevos desarrollos de viviendas unifamiliares y condominios sociales (véanse las Tablas 2 y 3) para quienes no fueran propietarios de tierras, en el caso de que dos familias estuvieran compartiendo una vivienda (allegados) o para los arrendatarios de las viviendas dañadas. Sin embargo, la mejor calidad de la vivienda para las dos familias no reemplaza los ingresos derivados del arriendo para el propietario de la vivienda más grande que resultó dañada. Del mismo modo, los que tenían pequeños negocios además de sus hogares -desde tiendas de dulces, a reparaciones de maquinaria- también perdieron el espacio para estas actividades económicas que sustentaban a la familia. Si bien esto puede ser una pequeña crítica del programa de vivienda, apunta a una falta de integración con el desarrollo económico, el cual será discutido con más detalle en la siguiente sección sobre la integración de la planificación urbana con la reconstrucción de viviendas. Mientras que otros programas del gobierno estuvieron involucrados en los esfuerzos de reconstrucción de las economías locales, sigue siendo extremadamente difícil para el gobierno el resolver todos los problemas económicos y sociales generados por los daños del terremoto. 3.2 CONDOMINIOS SOCIALES El concepto de participación de los ciudadanos está encarnado en el programa condominios sociales. Antes del terremoto, el proceso regular para el desarrollo de un proyecto, requería que las familias se organizaran a través de un comité con un dirigente de la comunidad para poder postular a los subsidios de viviendas y luego presentar la postulación como grupo para un 14

En entrevistas con más de dos docenas de familias, todos expresaron con deleite la satisfacción de sus hogares. La única queja fue la frustración con la documentación necesaria.

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proyecto de vivienda social en el Serviu. Esto requiere una buena dosis de organización comunitaria, como también un largo tiempo de tramitación porque todo el papeleo debe que ser completado antes de que comience la construcción. Después del terremoto, los residentes de condominios sociales que fueron dañados eran familias más vulnerables, y por lo tanto, más propensos a ser acogidos en campamentos de emergencia, y debieron reorganizarse para los nuevos proyectos de condominios. Algunas familias tomaron la opción de trasladarse a nuevos desarrollos de viviendas unifamiliares en la zona, pero muchos optaron por permanecer con el mismo grupo de su condominio. En general, veintiún condominios de vivienda social sufrieron daños. Algunos eran verdaderamente inhabitables debido a los severos daños, pero otros tenían una combinación de los daños del terremoto reparables con problemas de mantenimiento históricos extremos, departamentos viejos y pequeños, y los consecuentes problemas sociales. Para los condominios más antiguos, el cálculo del Ministerio fue que sería más costoso reparar los edificios existentes y adaptarlos a un estándar actual que simplemente reemplazar los departamentos por otros nuevos. Había aproximadamente 8.000 departamentos significativamente dañados, pero además fue necesario reemplazar 30.000 de baja calidad y satisfacer la necesidad adicional de vivienda para los arrendatarios y familias allegadas (Ver Tablas 2 y 3). Cada proyecto es único, no sólo en términos de las necesidades físicas, sino también en términos de cómo las familias tomaron las decisiones. Por ejemplo, en Dichato, tres proyectos tuvieron resultados diferentes. En un proyecto existente con 91 viviendas que quedaron inhabitables por el terremoto las familias decidieron reconstruir en el mismo sitio (que no estaba en la zona de mitigación de tsunami). El líder de la comunidad, María Angélica Torres participó activamente en la organización de las familias, y abogó por mejoras detalladas en el diseño del nuevo proyecto. Este grupo de familias se mudaron a sus unidades a finales de febrero de 2012, dos años después del terremoto, y ya está pensando en postular a nuevos subsidios para la ampliación de algunas de sus viviendas. Cuatrocientos cincuenta familias de la aldea de emergencia El Molino (aproximadamente a 1 km de Dichato, en una colina sobre la ciudad) fueron desplazadas por los daños del tsunami, y muchos no querían regresar a la ciudad. Aunque el Ministerio trabajó con los dirigentes sociales y las familias para asegurar que las personas tendrían sus subsidios de vivienda, la "libertad de elección" donde vivir hizo que el proceso sea más lento, incluso cuando las expectativas se habían acentuado. La frustración condujo a una protesta de la comunidad, que bloquearon la carretera principal hacia la ciudad en julio de 2011 y el Presidente designó como Delegado Presidencial a Felipe Kast, ex ministro de Desarrollo Social, para trabajar con las familias. La dirigente social, Ximena Toledo, considera que el nuevo proyecto de sus viviendas que se encuentra en construcción al costado del camino frente a la aldea es un resultado directo de la intervención del Sr. Kast. De hecho, las negociaciones del sitio estaban en marcha antes de la huelga, pero la intervención de alto nivel ayudó a calmar las frustraciones de las personas que vivían en condiciones difíciles. En octubre del 2012, con 210 casas prefabricadas en construcción frente a la aldea de emergencia y muchas más en construcción en la ciudad, el estado de ánimo ha cambiado y la Sra. Toledo ya está planificando futuras actividades de educación a los residentes para aprender a mantener sus hogares. El número de viviendas en el terreno refleja las decisiones de las familias: 210 querían permanecer en el sitio de la colina mientras que otros optaron por regresar a las viviendas en la 29

ciudad. Dentro del proyecto las viviendas se asignan de una manera interesante. El dirigente social tiene la prioridad de elección, seguido de los seis directores. Las familias con negocios están distribuidas alrededor del sitio en las ubicaciones de esquina, y para el resto se utiliza una lotería. Después de la distribución inicial, algunos sitios se han renegociado entre las familias de lotería. Un subgrupo de las familias con miembros ancianos o discapacitados serán localizadas en hogares en la parte inferior de la colina para facilitar el acceso a la atención del consultorio de salud. Cuando las familias se muden a las nuevas unidades en febrero de 2013, tres años después del terremoto, el Ministerio va a cerrar el campamento de emergencia y dar a cada familia los materiales de construcción de la vivienda de emergencia (mediagua), con un valor aproximado de US$1.000, pero no serán reutilizadas por el gobierno. Esto ha sido utilizado en el cierre de otras aldeas de emergencia para animar a las familias que quieran construir una ampliación de sus nuevos hogares, y para eliminar el uso continuado de los campamentos como los asentamientos informales de vivienda. Además, el desmantelamiento de los edificios del campamento desalentará a las familias a permanecer en el campamento con el fin de alquilar sus nuevos hogares a los turistas para la temporada de verano. Así, incluso después del cierre de las aldeas, que debe ser algo para celebrar, se requiere de un trabajo por parte de los funcionarios locales y dirigentes sociales.

(a)

(b)

Figura 9. (a) Aldea de emergencia El Molino, Dichato; (b) Nuevas viviendas prefabricadas en construcción localizadas frente de la aldea de emergencia Un tercer proyecto de vivienda social en Dichato es un ejemplo único de un proyecto que se inició antes de que todas las familias se organizaran. Este proyecto está situado detrás de la orilla de la playa, pero los edificios del condominio son elevados para soportar un tsunami equivalente a la escala del evento de 2010. Aquí el líder social, Ivonne Vera, propietaria de una pequeña tienda cerca del lugar, sólo pudo organizar a 15 familias para comprometerse con el condominio porque las familias no podían entender el diseño del proyecto. En este caso, el Ministerio siguió adelante con la construcción de 128 unidades (la mitad del tamaño original planificada), sabiendo que la necesidad de vivienda en Dichato era enorme. Ahora, con los departamentos en construcción (véase la Figura 10a), las familias están impresionadas con el proyecto y solicitan al Ministerio completar la segunda parte del proyecto en ese terreno. Esto se realizará como parte del 30

programa de vivienda social de la línea regular del Ministerio y no exclusivamente para las familias con viviendas dañadas por el terremoto. En Rancagua, la Villa Cordillera, un proyecto de viviendas sociales (ver Figura 3a) fue construido en la década de 1980 con 1.950 unidades, que varían en tamaño desde 27 hasta 44 metros cuadrados. Los edificios tenían goteras en techos y paredes y otros problemas de mantenimiento antes del terremoto y mientras que el daño podría haber sido reparado, no parecía razonable ni rentable la reparación. Debido a que había arrendatarios y allegados, el número total de familias que necesitaban viviendas, no era 1.950 sino 2.900. Un desarrollo de ese tamaño, con departamentos de 55 m2 no cabe en el sitio. Sin embargo, las familias de tres edificios decidieron que querían permanecer en el lugar y negocian las reparaciones para los edificios (véase la Figura 10b). Otros optaron por trasladarse a uno de los tres nuevos desarrollos cercanos, con 400 unidades cada uno (ver Figura 3b), por lo que las familias restantes volverán a un proyecto con un nuevo diseño, con una escala menor y con departamentos más grandes ubicado en el sitio original. En Coronel, en el proyecto Mártires del Carbón, estaba en marcha otro experimento para el mejoramiento de condominios sociales. Mientras que el terremoto no dañó seriamente este proyecto, el rediseño de los edificios fue un programa piloto para otras reparaciones en condominios sociales. Aquí, los dirigentes sociales organizaron las familias en 3 edificios donde el rediseño convirtió tres departamentos en dos departamentos, ampliando cada uno de ellos desde 42 a 64 m2 (véase la figura 10c). En el caso de estos tres edificios, un tercio de las familias optó por trasladarse a otros desarrollos en la zona, y el resto se quedó esperando en un edificio durante la renovación de los otros dos edificios. Una vez que los demás residentes del complejo vieron los nuevos departamentos, estaban ansiosos por organizarse y participar en las futuras renovaciones de los edificios restantes. La segunda fase de construcción se iniciará en 2013.

(a) (b) (c) Figura 10. (a) Vivienda social elevada en Dichato; (b) Reparaciones en Villa Cordillera, Rancagua; (c) Edificios existentes y otros con sus reparaciones en construcción, Mártires del Carbón, Coronel. En general, los condominios sociales tienen fuerte participación ciudadana en la organización social para la selección de los tipos de unidades de vivienda y de los grupos familiares para los edificios o proyectos. Cómo esto se traduce en otros aspectos de la gestión de la comunidad es menos claro. Al igual que con muchos desarrollos que concentran poblaciones de bajos ingresos, también hay una concentración de problemas sociales y la falta de servicios como supermercados bancos, estaciones de policía y bomberos. El Ministerio ha desarrollado un programa "segunda oportunidad" llamado Blocks: Segunda Oportunidad, para mejorar las vidas de las familias que 31

viven en extrema vulnerabilidad social y condominios con hacinamiento. El programa busca renovar o reconstruir las unidades para reducir la densidad y mejorar las condiciones en los conjuntos más antiguos y problemáticos. La participación de las familias será voluntaria. Esto es claramente un importante paso en donde la política habitacional general está aprendiendo lecciones de las políticas aplicadas en la recuperación de las viviendas dañadas por terremoto. Sin embargo, como se discutirá en la siguiente sección, la vivienda debe ir acompañada de una mejor planificación urbana y territorial para abordar asuntos como el espacio público y la seguridad entre otros. 3.3 PLANIFICACIÓN URBANA Si bien Chile tiene una larga tradición en la provisión de vivienda social, su sistema de planificación urbana aun es débil. Según el ministro Rodrigo Pérez (Entrevista 2012), no existe una política urbana completamente articulada, con muchos actores, y poca o ninguna cooperación entre el gobierno, los municipios y el sector privado. No hay sistemas metropolitanos (Santiago y cuenta con 32 municipios distintos) y puede tomar años para aprobar los planes locales. Es en este contexto que el Ministerio se aproximó a planificación urbana después del terremoto e intentó construir una mejor coordinación en el marco institucional. Como se discutió en la sección anterior sobre la integración de la planificación urbana con la reconstrucción de viviendas, los esfuerzos de planificación después del terremoto introdujeron los conceptos de resiliencia y mitigación de riesgos, así como planes maestros para las ciudades y pueblos que anteriormente sólo habían utilizado la zonificación de los planes reguladores como único instrumento de planificación. Mientras la zonificación designa qué tipos de usos pueden estar ubicados en un área en particular, el plan maestro era un instrumento a la vez proactivo (en términos de mitigación de riesgos), y coordinado, en términos de focalización, que fomentaba tipos específicos de desarrollo a corto y largo plazo. 3.3.1 El caso de Dichato Fueron 18 ciudades y pueblos costeros de la Región del Biobío los que sufrieron daños severos del tsunami y donde los esfuerzos de planificación trajeron nuevas ideas sobre el uso del suelo como parte de la recuperación de la vivienda y de la comunidad (MINVU 2010). En Dichato, con una población de alrededor de 4.000 habitantes, unas 600 familias y 200 arrendatarios fueron desplazados por el terremoto y el tsunami, que destruyó más de 1.300 viviendas. La ciudad se vio particularmente afectada por su posición geográfica y dirección de las olas. El esfuerzo de planificación involucró el análisis detallado de riesgos y el diseño de numerosos elementos de mitigación, incluyendo una pared frente a la playa respaldada por un parque de mitigación con colinas y árboles. El tamaño del parque y disposición han sido diseñados para reducir la energía del tsunami (de un evento equivalente a la de febrero de 2010) en un 35%. Esto significa que la línea de costa original se movió 20 metros hacia el interior y 113 propiedades a lo largo de la costa fueron expropiadas para la construcción del parque, nuevas carreteras e infraestructura. La construcción de las viviendas no se puede iniciar hasta no completar las otras infraestructuras, incluido el refuerzo del cauce del río. Estos trabajos requirieron de fondos multisectoriales, 32

provistos en parte por el Ministerio de Obras Públicas. En consecuencia, otros ministerios financiaron distintos proyectos. Por ejemplo, fue necesario el financiamiento del Ministerio de Educación para relocalizar una escuela fuera de la zona de peligro. Sólo las actividades comerciales se permitiría en la primera zona detrás del parque, en una segunda zona se permitiría la vivienda elevada, y sólo por detrás de estas zonas se permitirá la construcción de vivienda habitual (véase la Figura 3). Estas restricciones están en vigor para todas las viviendas construidas con financiamiento del gobierno, luego serán obligatorias cuando el plan de zonificación y normativa esté actualizado. Sin embargo, dada la gran inversión pública en infraestructura, el plan es eficaz en este lugar. Estos son cambios dramáticos para introducir en una comunidad, que fue traumatizada por sus pérdidas. No es necesario decir que la gente no apoyó uniformemente estos cambios. Los que eran dueños de casas o segundas viviendas en la zona de expropiación no querían perder sus propiedades frente a la playa. Los pescadores y las empresas que sirven a turistas estaban preocupados por la pérdida de acceso al litoral y los ingresos. Las familias estaban divididas sobre si querían volver a vivir en la ciudad o trasladarse a un terreno más alto. Algunas de las preocupaciones de la comunidad y los temores se aliviaron por un experimento conocido como el festival de Dichato. En una tensa reunión de la comunidad, en el que cada tema parece estar caracterizada por los ganadores y perdedores en un juego sin resultados, una persona local llamada Claudia González, levantó la mano y dijo: "Olviden los otros problemas, lo que necesitamos es trabajo." Felipe Kast se inspiró en esa discusión y le pidió una popular cantante chilena, Miriam Hernández, hacer un concierto, pero su esposo, Jorge Saint-Jean, sugirió la idea de hacer un festival de música de un mes, para unir a la gente en Dichato y crear puestos de trabajo. Las entradas eran gratuitas, y estaban disponibles por sorteo el lunes antes de la actuación del sábado, creando una agitación antes de cada fin de semana. En total, 35.000 personas llegaron a Dichato, en febrero de 2012, y los conciertos fueron transmitidos en directo por televisión. El evento tuvo tanto éxito que se repetirá en febrero de 2013. La ansiedad de la comunidad también se ha aliviado ya que los ciudadanos pueden ver ahora la construcción de sus viviendas. La nueva infraestructura costera ha dado un nuevo aspecto a la ciudad, y las empresas locales, algunas de las cuales han operado durante los últimos dos años en un centro comercial de emergencia, pueden buscar ahora lugares más permanentes para establecerse y prever un ciclo económico verano, ya que la meta para el término de la infraestructura es en febrero de 2013 (véase la Figura 11). Aun así, muchos ciudadanos se oponen profundamente a la construcción del parque tsunami. Ellos creen que es demasiado grande, y que están preocupados por la falta de mantenimiento en el futuro. Este tipo de espacio público no existe en la cultura chilena. Con la excepción de plazas en los pueblos tradicionales, poco espacio público abierto que existe en los asentamientos urbanos. Aunque el gobierno tiene la intención de crear una entidad de mantenimiento ubicada en el parque, siguiendo el modelo de organización de gestión del parque metropolitano de Santiago, la comunidad local se muestra escéptica. Los únicos espacios abiertos que han experimentado son los espacios problemáticos abiertos en grandes desarrollos de vivienda social y no pueden imaginar que el parque estará libre de vandalismo o delincuencia. Estas son preocupaciones legítimas y que podrían ser abordadas a través de mayor cantidad de concesiones y usos públicos (clubes náuticos, por ejemplo) para dar a los comerciantes locales y grupos cívicos un sentido de propiedad y control en los espacios públicos. Los esfuerzos de planificación que el gobierno ha 33

liderado se basan en principios de diseño, pero se necesitan pasos adicionales para generar que los gobiernos locales y los grupos comunitarios establezcan relaciones a largo plazo que apoyen las intenciones de planificación.

(a) (b) Figura 11. (a) Infraestructura y muro de mitigación de tsunami; (b) Zona cerrada para la construcción del parque de mitigación, atrás se ven las nuevas viviendas elevadas, Dichato.

3.3.2 El Caso de Talca Talca es una ciudad de tamaño medio de 220.000 habitantes y capital de la Región del Maule. El treinta por ciento de la ciudad fue dañada severamente, porque los barrios del centro de la ciudad estaban llenos de antiguas construcciones de adobe. Los escombros fueron limpiados en aproximadamente en un mes y se utilizaron viviendas de emergencia instaladas en los mismos terrenos, al igual que en las zonas rurales. Debido a que muchas de las casas de adobe eran grandes, era común que los propietarios arrendaran partes de la casa. Así, la población vulnerable en Talca era grande, pero no hizo falta construir aldeas de emergencia, ya otros miembros de la familia con casas dañadas acogieron en familias desplazadas. Si Dichato tuvo el peor daño, Talca fue el segundo en términos del impacto del terremoto en general15. Como se mencionó anteriormente, Talca tenía más del doble de la cantidad de familias con necesidad debido al alto número de arrendatarios en los barrios centrales. En algunas áreas, no parecía lógico solo reconstruir 50 m2 de viviendas unifamiliares en terrenos de alto valor. Además, dada la necesidad de vivienda de los arrendatarios desplazados, los nuevos desarrollos en la periferia de la ciudad eran inevitables. Para contrarrestar esta tendencia, el Ministerio creó un programa para añadir densidad a la ciudad, mediante un subsidio a los constructores para desarrollar proyectos en terrenos centrales de la ciudad con proximidad a la atención médica, tiendas y otros servicios16. Las víctimas del terremoto en el registro de damnificados tendrían 15

Constitución fue la tercera ciudad más afectada. Si bien no se discute en detalle aquí, muchos de los problemas de planificación fueron similares a aquellos en Dichato. 16 El programa de densificación urbana es diferente al de otras subvenciones del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Para tener derecho a los subsidios, el proyecto tiene que cumplir con las guías de diseño establecidas por el Ministerio con el objetivo de preservar la imagen urbana (por ejemplo, restricciones de altura, detalles de fachadas, pisos, primer piso y espacio público). La subvención varía de acuerdo con el precio de las unidades. Normalmente los rangos de subsidios entre US$14.500 y US$24.000 dólares por unidad, disminuyendo a medida que aumentan los

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prioridad para comprar los departamentos en estos condominios (equivalente a un subsidio de vivienda complementado con ahorro), pero el constructor recibiría un préstamo adicional de US$ 4.800 por unidad para cubrir los costos de la construcción urbana. Después de un cierto período, los departamentos sin vender se pondrían a disposición en el mercado para las personas que califican para los programas de subsidios regulares. Uno de estos proyectos se está desarrollando en el barrio de Las Heras (ver Figura 12). El objetivo de los proyectos de este tipo es mantener a las familias en el barrio y fomentar un mayor desarrollo de la densidad en los barrios centrales. Aunque la intención es loable, no está claro si estos subsidios constructor más la zonificación complementaria serán suficientes para regenerar los barrios centrales. El programa sin duda añadirá algunos edificios de varios pisos en sitios más grandes, pero una mayor intervención pública puede ser necesaria para realmente transformar estas áreas. A diferencia de Dichato, donde el parque de la mitigación y la nueva infraestructura (necesaria por la reducción de riesgo) reconfiguró el núcleo comercial de la ciudad, los barrios de Talca no serán reformados por edificios de viviendas con mayor densidad en sitios dispersos. Estos barrios necesitan agrupar terrenos para desarrollo de alta densidad, una mayor inversión en los servicios públicos, así como desarrollo económico para revitalizar las comunidades, y esto requerirá más herramientas de planificación que las que se encuentran actualmente disponibles en Chile.

(a) (b) Figura 12. Dos vistas de los condominios localizados en el centro urbano del Barrio Las Heras, Talca.

Es difícil criticar al Ministerio de Vivienda y Urbanismo por un programa creativo que utiliza las herramientas disponibles a través de las subsidios del Ministerio y los adapta para mejorar las condiciones de vivienda en un entorno urbano. Sin embargo, la situación en el barrio Las Heras, y Talca, en general, es complicado. A pesar del hecho de que el 60% de las casas dañadas eran de adobe, no había zonas patrimoniales en Talca, tal vez porque las casas de adobe estaban dispersas entre otras de madera y albañilería. Si bien existe una combinación de ingresos en el vecindario, casi la mitad de los residentes estaban en la categoría de ingresos más bajos. De acuerdo con un estudio realizado por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica, precios de la unidad. Para garantizar el acceso a las viviendas para las víctimas del terremoto más vulnerables, el Ministerio exige que el 20% de las unidades están limitadas a un precio de $US 38.400. Cuando la subvención se reduce, la familia recibiría un préstamo para pagar $US 14.400 para la unidad (MINVU 2012).

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las familias de los barrios de Las Heras y Abate Molina se quedarían en el barrio, con o sin una mayor densidad. El estudio también concluyó que una mejor coordinación entre la vivienda y la política urbana es necesaria, así como una mejor información y procesos participativos (Mora y Entrevista Polanco 2012). Una dirigente de la comunidad de Las Heras corrobora estas opiniones. Ella vivía con dos familias en su casa dañada, no podía resolver los problemas de tenencia de la propiedad, por lo que perdió la fecha límite para postular a los subsidios. Ahora ella vive en una casa de emergencia en el terreno donde se encontraba su vivienda. Ella no cree que el barrio haya mejorado con la construcción de grandes condominios de vivienda. Ella está más preocupada por el número de sitios vacíos esparcidos por todo el barrio, y la distancia extra que sus hijos tienen que caminar a ir la escuela. Es comprensible que no se fía de cambio. Al mismo tiempo, sus sentimientos reflejan problemas económicos y sociales más profundos de la comunidad. Hay dificultades económicas para las familias que han perdido sus ingresos por el arriendo de parte de sus casas y hay problemas sociales para las familias que pueden haber dependido de acuerdos de ayuda con sus niños o ancianos. Para estas familias urbanas, el suministro de una casa o departamento en un condominio no es una solución completa para sus pérdidas, especialmente si su anterior vivienda era una fuente de ingresos. Para el barrio, el aumento de la densidad en algunos sitios no va a resolver la pérdida de cohesión en el tejido urbano. En última instancia, es necesario que haya más herramientas de planificación urbana como una autoridad local para el redesarrollo u otras iniciativas de renovación. Estos y otros instrumentos de planificación contemporáneos podrían crear una variedad de oportunidades: 1) la adquisición de tierras para zonas de comercio o vivienda de mediana altura, 2) el desarrollo de los servicios comunitarios y servicios que lleven a la revitalización de vecindarios y 3) fomentar la participación de la comunidad proveyendo una mayor diversidad de elección de vivienda (incluyendo propietarios, inquilinos y allegados). Esto se aplica no sólo a Talca, sino también a Curicó, Chillán, Constitución, y otras ciudades de tamaño medio cuyos problemas urbanos necesitan soluciones de escala urbana. En estos asentamientos, la vivienda no es necesariamente la única herramienta necesaria para reconstruir la comunidad. 4. COMPARACIÓN CON OTROS PROGRAMAS DE RECONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA Es muy difícil comparar las pérdidas por desastres y los programas de recuperación en diferentes países cuando las condiciones locales hacen cada situación única. Sin embargo, se pueden hacer algunas generalizaciones. La mayor pérdida de vidas tiende a concentrarse en los países en desarrollo, mientras que las altas pérdidas de propiedades por lo general son el resultado de los desastres urbanos en los países desarrollados. La magnitud de la pérdida de las viviendas es una combinación de la intensidad del terremoto, las condiciones del suelo, la generación de tsunami, el nivel de cumplimiento de los códigos de construcción y la calidad de la construcción. La recuperación de la vivienda (y la recuperación en general) es a menudo una combinación de un papel proactivo del gobierno en el proceso de reconstrucción, oportunidades para la participación de los individuos, familias, comunidades y el financiamiento disponible.

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Para medir el éxito de la recuperación, es importante tener en cuenta las diferentes escalas de intervención, en diferentes momentos. El éxito en la recuperación primero dependerá de la escala con la cual se mide: en el nivel de la persona o familia, a nivel de barrios o de la comunidad, y en el nivel de la ciudad o región. El éxito en la recuperación también dependerá del marco de tiempo en el que la recuperación se mide: en años o en décadas. Por último, el grado de éxito en la recuperación dependerá de la perspectiva del evaluador: una familia, una comunidad, un gobierno, un financiador externo o un evaluador independiente (Comerio 2005). Con la salvedad de que las comparaciones son difíciles e influenciadas por las diferentes perspectivas y marcos de tiempo, puede ser útil comparar la recuperación de viviendas en Chile con la de otros países con un fuerte rol del gobierno central en la gestión de la recuperación y con aquellos en los que la recuperación se caracteriza por un rol más limitado del gobierno. La Tabla 4 proporciona una comparación de las pérdidas en seis desastres recientes, tres (en azul) con un fuerte liderazgo del gobierno nacional en la recuperación y tres con funciones gubernamentales más limitadas. U. S. H. Katrina 2005

China

Haiti

Chile

New Zealand

Japan

2008

2010

2010

2010-11

2011

Damage Value

$80-150 B.

$30-50B

$12 B

$30B

$40B est.

$300B est.

Housing Units Lost

500,000

5 million

300,000+

370,000

10-15,000 est.

113,000 est. (+evacuation)

Deaths

1,970

90,000

316,000

526

184

19,000

Tabla 4. Comparación de pérdidas en una selección de desastres recientes (el azul indica fuerte gestión del gobierno en el proceso de recuperación) (Todos los montos están en US Dólares)

4.1 FUERTE LIDERAZGO DEL GOBIERNO EN LA GESTIÓN DE RECUPERACIÓN En el caso de Chile, hubo grandes pérdidas de viviendas en una amplia zona geográfica, en un país con excelentes códigos de construcción pero con poca protección de seguros. El gobierno tomó la iniciativa aumentando los impuestos para financiar la recuperación y ampliar los programas existentes de vivienda para familias de bajos y medianos ingresos. El gobierno también desarrolló en paralelo programas de recuperación de escuelas, hospitales y otras infraestructuras. Las familias pudieron permanecer en sus sitios de origen, donde se ubicaban sus viviendas, y se les permitió elegir entre modelos de casas. Los planes para la reducción de riesgo se integraron en la reurbanización costera y se hicieron esfuerzos para reconstruir con mayor densidad de contrarrestar la expansión urbana en la periferia. La meta de cuatro años para completar las viviendas proporcionadas entregó tiempo suficiente para ajustar los programas a las condiciones locales únicas, aunque los asentamientos urbanos más grandes pueden requerir intervenciones de planificación más amplias que la que los subsidios de vivienda pueden proporcionar. 4.1.1 China. En comparación, el terremoto de M 7.9 de Sichuan del 12 de mayo de 2008, en el oeste de China, tuvo grandes daños en una región grande y remota. Buenas normativas de 37

construcción existen en China, pero obligatoriedad de las regulaciones en la región se cumplían menos, dando como resultado un alto número de muertes. El gobierno central tuvo un papel activo, requiriendo a las provincias orientales más ricas aportar con el 1% de su PIB a la recuperación, en un programa donde las ciudades dañadas se hermanaron con las ciudades contribuyentes. Como era común en China, la planificación y gestión centralizada se utilizó para desarrollar nuevas ciudades y la construcción a gran escala de viviendas. El objetivo de trasladar a las familias de vivienda temporales después de dos inviernos significó poco tiempo para revisar las normas de construcción, poco tiempo para consultar a los residentes afectados sobre sus deseos o necesidades, y pocas consideraciones medio ambientales en la elección de los nuevos emplazamientos. Tampoco hubo una posibilidad real de elección del tipo de vivienda o de la localización para las familias. Fuerte énfasis de China en la eficiencia puede haber comprometido la calidad de la construcción en general y limitó la integración con empleo y servicios sociales. Así, mientras que el gobierno central de China se centró en un programa de reconstrucción masiva y rápida, perdieron las oportunidades para el desarrollo sostenible y la mitigación de riesgos, así como las oportunidades para reducir la vulnerabilidad social a través de esfuerzos coordinados para empleo, salud y otros servicios. Además, las víctimas tenían poca opción en sus opciones de vivienda y muchas familias se separaron porque la vivienda nueva no estaba cerca de lugares de trabajo. 4.1.2 Nueva Zelanda. En Christchurch, Nueva Zelanda, el 22 de febrero 2011, el terremoto de M.6.3 fue uno de más de una serie de terremotos que afectaron la ciudad, pero este – que tuvo su epicentro cerca del centro- dañó severamente el distrito central de negocios. La licuefacción generalizada también causó grandes daños a los servicios públicos y las viviendas de la ciudad. En este caso, las pérdidas fueron cubiertas por el seguro de terremoto requerido por el gobierno, proporcionado por una Comisión nacional de terremotos (EQC). Aproximadamente el 87% de los hogares en Christchurch resultaron dañados. De ellos, el 30% tuvo daños mayores y el 70% tenían daños menores (Markum 2012). Ha habido aproximadamente 459.000 reclamaciones y pagos por NZ $3 mil millones (US$ 2.5 mil millones) a partir de mayo de 2012 (EQC 2012). Para los residentes, el tiempo de espera para el pago de sus seguros y la decisión del gobierno de zonificar las áreas donde se va a reconstruir y donde no será permitido son fuentes considerables de estrés. El área fue dividida en zonas rojas (sin reconstrucción permitida), naranja (es necesario mayor estudio) y verde (reconstrucción permitida) basado en estudios geotécnicos y evaluaciones de donde los servicios públicos pueden ser reemplazados. A más de 7.000 viviendas en las zonas rojas se les ofreció un paquete de compra para dejar sus casas irrecuperables. El gobierno va a comprar su tierra (más de 700 hectáreas), que ahora es objeto de una creciente amenaza de inundaciones fluviales y océanos. Otros 2.500 hogares están en espera en la zona naranja a la espera de los resultados de nuevos estudios. La zona verde se ha complejizado con una subdivisión en tres sub-zonas por el Departamento de Obras Públicas y Vivienda. Aquí unas 1015.000 viviendas en la categoría técnica tres (TC3) pueden requerir un trabajo importante en sus fundaciones para poder ser consideradas habitables. Los propietarios de viviendas en TC3 verdes tienen miedo de que nunca serán capaces de pagar las complejas reparaciones estructurales en los cimientos o deberán vender las casas en el futuro. Los propietarios de viviendas en TC3 preferirían estar asignados a zonas rojas (Markum 2012). Estos estándares de ingeniería son fundamentales para reconstrucción a largo plazo de la ciudad y sin embargo el efecto, cuando se combina con las inciertas perspectivas de empleo debido a las pérdidas del centro urbano, podría 38

empujar a muchos residentes a abandonar la ciudad, a pesar de la cobertura de los seguros destinados a apoyar las reparaciones de sus hogares. 4.1.3 Italia, Turquía y la India. El terremoto de M 6.3 en la región de los Abruzzo en Italia el 6 de abril del 2009 devastó muchas ciudades pequeñas, así como también la central ciudad de L'Aquila y dejó a más de 60.000 personas sin hogar. Dentro de seis meses, el gobierno nacional construyó rápidamente viviendas con amortiguadores sísmicos para 15.000 personas, en una variedad de sitios en la región. Concebidas como viviendas temporales a largo plazo, las unidades serían reutilizadas como viviendas para estudiantes después de 20 años (Calvi, 2010). Aunque el esfuerzo fue fundamental para muchas familias que no tienen opciones de vivienda, grandes esfuerzos de recuperación se han estancado por falta de financiamiento. Las familias que no recibieron las nuevas viviendas han vivido en hoteles y ciudades costeras (a 2 horas de distancia) durante 2-3 años y muchos se han trasladado de manera permanente. Los estudiantes universitarios se trasladan las 2 horas desde Avenzano. No está claro cómo la universidad, la industria turística o negocios locales podrán participar en su propia recuperación sin una mayor estabilidad en el ámbito de la vivienda. Otros ejemplos de gestión de recuperación con una fuerte participación del gobierno central provienen de los esfuerzos de recuperación después de los terremotos en Turquía (Düzce y Kocaeli, 1999) y la India (Maharashtra 1993 y Gujarat 2001) donde los fondos del Banco Mundial, se canalizaron a través de los gobiernos nacionales y estatales para apoyar los programas de reconstrucción. Aunque los mecanismos de financiamiento son diferentes, los enfoques fueron similares a los llevados a cabo en China e Italia, con una fuerte inversión en el reemplazo de las viviendas y ubicadas en nuevos desarrollos. A través de algunos esfuerzos limitados por parte de las organizaciones no gubernamentales se desarrollaron programas de autoconstrucción y reparación para pequeños subconjuntos de la población afectada. No existe un enfoque único para la recuperación de la vivienda. En todos estos casos, los gobiernos utilizan las agencias y programas existentes para ofrecer viviendas después de los desastres. Algunos, como en China y en L'Aquila, Italia, fueron altamente centralizados, con pocas oportunidades de elección de vivienda o la participación de la ciudadanía en la planificación, mientras que otros proporcionaron diferentes grados de flexibilidad y elección de vivienda para las víctimas del terremoto (aunque en muchos casos limitada por los montos de los fondos disponibles y los requisitos de ingeniería). Para los eventos más recientes, será de gran valor para volver a examinar la relación entre la construcción de viviendas tras el terremoto y la estabilidad económica y social de la comunidad, diez años después del evento para ver cómo las poblaciones afectadas han evolucionado. 4.2 GESTIÓN LIMITADA DE GOBIERNO COMPLEMENTADA CON INVERSIÓN PRIVADA Los EE.UU. y Japón son similares en su enfoque a un rol más limitado del gobierno en la recuperación de desastres, con especial atención al finamiento por parte del sector público principalmente para la infraestructura, limitando el apoyo gubernamental para la vivienda (y toda la recuperación del sector privado), y una falta general de seguros contra desastres para los hogares. 39

4.2.1 Huracán Katrina. El mayor desastre de EE.UU. en los últimos años fue el huracán Katrina, que devastó Nueva Orleans y la costa del Golfo en agosto de 2005. El daño se distribuye sobre un área geográfica grande, pero incluye una gran ciudad, Nueva Orleans. Con 100.000 viviendas en Nueva Orleans (50% de los hogares de la ciudad) y 400.000 viviendas perdidas en toda la región de la Costa del Golfo, no había capacidad suficiente para proporcionar alojamiento temporal (por ejemplo, con casas móviles y remolques) y muchas familias fueron evacuadas a otras ciudades y estados. El seguro de inundación del gobierno17 no cubrió todos los daños de la tormenta por los propietarios de viviendas, y todos los programas de asistencia del gobierno se vieron obstaculizados por la política en todos los niveles de gobierno. La reparación y reconstrucción de viviendas requiere importantes inversiones privadas y relativamente pocas viviendas de interés social y multifamiliares fueron reconstruidas. Nueva Orleans tiene ahora alrededor del 25% menos de unidades habitacionales que antes de la tormenta. Problemas similares se presentaron con el huracán más reciente, Sandy, que llegó a Nueva York y Nueva Jersey, en octubre de 2012, donde la inversión pública en infraestructura, fomentará la inversión privada en áreas de altos ingresos, pero dejan las zonas con ingresos inferiores con muy pocas opciones para el financiamiento de su recuperación. 4.2.2 Tohoku, Japón. El 11 de marzo del 2011 el gran terremoto en el Este de Japón y el tsunami devastó una extensa región costera, similar en magnitud a la región afectada por el terremoto de Chile. Debido a la complejidad adicional generada por los daños en la central nuclear, la recuperación de la vivienda irá más allá de la sustitución de las pérdidas incluyendo la evacuación a largo plazo de las comunidades afectadas por la lluvia radioactiva y que no resultaron dañadas. Con seguros limitados para los hogares, la economía en declive, así como un envejecimiento de la población en las aldeas pesqueras de la costa y complejos ajustes sociales las familias desplazadas por el accidente nuclear, habrá una recuperación prolongada que requerirá una combinación de inversión pública y privada. Los estudios estiman que solo la remoción de escombros tardará tres años. Se ha realizado una planificación costera similar a la llevada a cabo en Chile para mitigar los riesgos de tsunami, sin embargo la toma de decisiones, la distribución de los fondos y la ejecución del plan se lleva a cabo a nivel de gobierno central, prefecturas y a nivel de municipios locales sin una buena coordinación (Maki 2012). Los eventos pasados en los EE.UU. y Japón – en 1989 el terremoto de Loma Prieta en el San Francisco Bay Area de M 7,1, en 1994 el terremoto en Northridge (Los Angeles) de M 6,8, y en 1995 por el terremoto en Hanshin Awaji-(Kobe, Japón) de M 7,2 - demostraron los resultados de la recuperación de la vivienda desde un enfoque de participación limitada del gobierno. 4.2.3 Bahía de San Francisco. Unos 15 años después de Loma Prieta, las principales inversiones en la infraestructura pública trajeron la transformación del frente costero de San Francisco (resultando en la demolición de la autopista del Embarcadero), la reconstrucción de los museos, edificios culturales, y cívicos así como la de revitalización del barrio Hayes Valley con la sustitución de la autopista central dañada por un diseño de boulevard. Por contraste, sólo el 75 por ciento del total de viviendas destruidas por el terremoto fueron reemplazadas diez años después del evento. Mientras que las áreas de altos ingresos se recuperaron rápidamente, muchos residentes de bajos ingresos que vivían en piezas de hoteles y departamentos de una 17

No hay seguro del gobierno equivalente para otros desastres como tornados o terremotos.

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habitación quedaron sin hogar después del terremoto en Loma Prieta. La lenta reparación y reconstrucción de estas unidades se llevó a cabo en gran parte por organizaciones sin fines de lucro, lo que significó que no se construyeran unidades adicionales de viviendas a precios razonables en el década después de que el terremoto (Comerio de 1998). 4.2.4 Los Ángeles. Después del terremoto de Northridge, cerca de 300.000 propietarios de viviendas unifamiliares dañadas cobraron su seguro contra terremotos y las reparaciones necesarias demoraron entre dos a cinco años en completarse. La reconstrucción de las viviendas multifamiliares era más difícil. Dos tercios de las 59.000 unidades multifamiliares declaradas inhabitables necesitaron 5 años para las reparaciones, mientras que el tercio restante fueron abandonados o demolidos (Comerio 1996, 1998). La alta disponibilidad de arriendos en el Valle de San Fernando en el momento del terremoto proporcionó a las familias opciones de reubicación, entonces para las personas no se vieron desplazadas y los apartamentos reconstruidos se utilizaron para los recién llegados a la zona. 4.2.5 Kobe. En Kobe, cerca de 400.000 viviendas fueron dañadas o destruidas. El gobierno proporcionó 48.300 viviendas temporales, que fueron ocupadas seis a ocho años después del evento. Un complejo proceso de planificación involucró una variedad de usos del suelo y ajustes de zonificación para ayudar al proceso de reconstrucción, que fueron eficaces pero demoraron mucho tiempo. El gobierno fijó una meta de 125.000 nuevas viviendas, de las cuales 38.600 fueron designadas para personas de bajos ingresos. El plan Phoenix indicó que dos tercios de las nuevas unidades iban a ser construidas por el sector público y una tercera parte por el sector privado. Cinco años después de los hechos, la vivienda del sector privado se construyó mucho más rápido que el sector de la vivienda pública, especialmente en las zonas periféricas (Preuss 1998 Olshansky, Johnson y Topping 2005). Aunque en última instancia, el objetivo general de la nueva vivienda se cumplió, muchas de las víctimas del terremoto fueron desplazadas y las nuevas viviendas en Kobe contribuyeron a la gentrificación de la población. Un 10% de la población de Kobe dejó la ciudad y la población se demoró 10 años en volver a los niveles anteriores al terremoto (Maki 2102). Tanto los Estados Unidos como Japón son los países desarrollados, dispuestos a aceptar una mayor dependencia en el sector privado para la recuperación de desastres, incluso si esa recuperación es desigual entre los distintos grupos de ingresos. En los países en desarrollo, un gobierno con un rol limitado en la recuperación de desastres pueden extender las dificultades para las víctimas del desastre. 4.2.6 Haití. Las devastadoras pérdidas recientes en Port-au-Prince el 12 de enero de 2010, por el terremoto de M 7.0 - en términos del número de muertes, así como las pérdidas materiales en viviendas, escuelas, hospitales y edificios públicos - se extienden a la capacidad de gestión del país. Por el terremoto, Haití perdió una parte importante de su débil gobierno nacional y ya estaba a cargo de las ONG para muchos servicios sociales (Farmer, 2011). Para cualquier país en desarrollo, las pérdidas en los desastres naturales son en parte producto de sus condiciones previas al desastre - pobreza, falta de trabajo, falta de educación y capacitación. Post desastre, los problemas se complican a menudo por las consecuencias no intencionales de la ayuda internacional. En Haití, menos de un uno por ciento de la ayuda se destinó al sector público, y sin embargo, la recuperación a largo plazo, requiere un sector público en funcionamiento. Una ONG puede construir una escuela o una clínica, pero ese edificio es de uso limitado sin un mecanismo público para pagar a los maestros o enfermeras. 41

También en este caso, es demasiado pronto para saber el resultado de los esfuerzos de recuperación y reconstrucción de Haití. Hay signos esperanzadores de que el Ministerio de Obras Públicas está involucrado en el desarrollo de normas de construcción y de la coordinación de las ONG. Un nuevo Ministerio de Vivienda ha sido creado y muchas personas han abandonado los campamentos de emergencia, a pesar de sus circunstancias de vida siguen siendo inciertas. Sin embargo, a diciembre de 2012, 357.000 haitianos siguen en 496 tiendas de campaña (Sontag 2012), y hay mucho por hacer en la resolución de la tenencia de las propiedades, el desarrollo de los servicios públicos (agua, servicios sanitarios, educación y salud, capacitación laboral y desarrollo económico) junto con la provisión de vivienda. 4.3 COMPARACIÓN DE PROGRAMAS Cuando la recuperación de la vivienda en Chile se compara con otros países, se destacan dos indicadores: 1) un papel fuerte o débil del gobierno en la gestión y la coordinación, y 2) la capacidad individual de elección de la vivienda combinada con la participación ciudadana en los procesos de planificación a largo plazo. Un gobierno con un rol más limitado, sin duda, daría lugar a una recuperación más desigual, mientras que una aproximación más holística, centrado en el hombre, y participativa promueve la capacidad de las poblaciones afectadas para tomar decisiones en su propio nombre y alienta a las instituciones locales (tanto gubernamentales como no gubernamentales) para desarrollar planes de reurbanización justos y coordinados. El gráfico de la Figura 13 es una forma de ver el equilibrio entre los roles del gobierno y la participación ciudadana. Mientras que la posición de cada país se basa en el juicio del autor, el objetivo es representar la variedad de enfoques utilizados, para bien o para mal. El gráfico muestra que Chile y Nueva Zelanda han combinado enfoques "top-down" (gobierno) y "bottomup" (ciudadanía), proporcionando liderazgo y financiamiento por parte del gobierno junto con empoderamiento de la comunidad en la toma de decisiones. Es importante reconocer que estos enfoques no son excluyentes, y se pueden combinar eficazmente. Por el contrario, China e Italia tomaron un fuerte liderazgo del gobierno en la provisión de nueva vivienda, pero no involucraron a las comunidades locales en la mayoría de los aspectos de la toma de decisiones. Turquía y la India tenían programas mixtos -con algunos programas de vivienda en grandes extensiones desarrollados por el gobierno y algunos programas menores en pueblos donde las ONG trabajaron con los residentes para la auto-construcción. Los EE.UU. y Japón proporcionaron un fuerte liderazgo durante la fase de emergencia y financiaron algunos aspectos de la recuperación, como la infraestructura y los servicios públicos, pero dejaron la mayor parte de la reconstrucción de la vivienda al mercado privado. El débil gobierno de Haití y los altos niveles de pobreza tienen limitada recuperación desde ambas perspectivas. En el futuro, los países con grandes pérdidas de vivienda en un desastre pueden aprender de la experiencia de los demás y tratar de encontrar el punto medio, que ofrece lo mejor de la gestión de gobierno por conveniencia y flexibilidad, e incorpora oportunidades para los ciudadanos para tomar algo de control sobre su propia recuperación, con la elección de la vivienda y la participación en los planes para el futuro de la comunidad. En este sentido, el desempeño de Chile es destacable. 42

Figura 13. Comparación entre distintas gestiones de recuperación

5. CONCLUSIONES Después de un desastre, cualquiera que haya perdido una casa y toda apariencia de una vida normal, pueden estar confundidos, desorganizados y desmoralizados. Sufren de lo que se ha perdido. Su necesidad va más allá de reemplazos físicos. El enfoque en la familia damnificada, es decir, los programas de recuperación que involucren a los ciudadanos en las decisiones sobre el futuro, tienen la ventaja de empoderar a estos individuos, convirtiendo al pasivo en activo, la falta de control en el control, y promoviendo la participación de la comunidad. El psiquiatra, el Dr. Craig Van Dyke (2012) escribe: "... la literatura sobre dolor describe el punto final de luto exitoso cuando el individuo es capaz de hacer nuevas inversiones emocionales en el futuro. No se define por la felicidad o incluso el bienestar. Más bien es un reconocimiento de que uno ha cambiado para siempre, pero que ya es hora de seguir adelante con la vida y realizar nuevas inversiones, sin detener permanentemente el desarrollo personal”. En Chile, el programa de recuperación de la vivienda ha contribuido a que la gran mayoría de las víctimas del terremoto puedan reiniciar sus vidas en un plazo razonable. Con 121.000 familias (más del 50% de los subsidios asignados) que ya están viviendo en sus hogares reparados o reconstruidos sólo a dos años y medio después del terremoto, es un testimonio del diseño e implementación del plan de reconstrucción del Ministerio de Reconstrucción de Vivienda y Urbanismo. El plan se benefició con el fuerte liderazgo del gobierno nivel nacional. El 43

compromiso político por parte del nuevo gobierno fue fundamental para el financiamiento y la gestión de todo el proceso. Además, el liderazgo de jóvenes profesionales, como ingenieros, arquitectos y planificadores urbanos en el Ministerio y en conjunto con las regiones, el equipo de Serviu, y asistentes técnicos fue ejemplar. Estos individuos combinan las mejores prácticas profesionales y técnicas con el pensamiento creativo para elaborar programas flexibles y específicos que eran manejables y responsables con los estándares del gobierno. Ellos trabajaron dentro de los programas e instituciones existentes, pero re-escribieron el plan y modificaron las reglas para dar cabida a las diversas condiciones que encontraron entre las viviendas dañadas y las circunstancias familiares. En última instancia, la flexibilidad en el desarrollo de los programas y la implementación es crucial para su éxito. Por supuesto, una buena economía y un buen momento político (la transición a un nuevo gobierno) fue de gran ayuda, proporcionando la capacidad de financiamiento de los programas y la oportunidad de traer a nuevos líderes y nuevas ideas en los programas gubernamentales existentes. Diez lecciones surgen de la experiencia Chilena que puede ser útil a otros países que hacen frente a un desastre a gran escala y extensas pérdidas de vivienda: 1. Los desastres generan ansiedad y oportunidad. Es necesario el liderazgo del gobierno, tanto a nivel local como regional para manjar ambas. 2. Los programas e instituciones existentes tienen el beneficio de tener personal en el lugar, procedimientos establecidos, y líneas presupuestarias. 3. Reconocer que muchos de los programas existentes no se ajustan a condiciones de desastre, por lo que se requerirá de la voluntad para ser flexible, adaptarse y desarrollar nuevos programas, dentro de las estructuras existentes. 4. Contratar jóvenes innovadores para ejecutar programas, y respaldarlos con políticos experimentados para ser la cara pública de los esfuerzos de recuperación. 5. Reconocer que la unidad nacional tendrá una duración de sólo unas pocas semanas o meses y los desastres requieren un gran esfuerzo para gestionar la información y las expectativas. 6. Reconocer que la cooperación entre el nivel nacional y local del gobierno es esencial, los programas necesitan insumos locales y la cooperación para alcanzar el éxito. 7. Reconocer la necesidad humana de la gestión caso a caso, es decir los procesos para ayudar a las víctimas reconociendo todos los múltiples problemas que enfrentan después de un desastre. Esto incluye los alimentos y la vivienda, la asistencia médica, cuidado de niños, puestos de trabajo, puestos de trabajo alternativos, y más importante, sus expectativas. 8. Reconocer que se necesita tiempo para implementar un esfuerzo de recuperación. En el primer año, puede ser posible arreglar la infraestructura básica, pero la reconstrucción urbana y las nuevas instituciones cívicas pueden tomar 10-20 años. 9. Para la reconstrucción de viviendas a gran escala, el primer año se producen pocos resultados tangibles. Mientras se desarrolla el proceso de recolección de datos, los programas y las finanzas están en marcha, mantener a las familias en sus lugares de origen, si es posible, y construir una gran variedad de modelos de viviendas desarrollos para ayudar a las familias que viven en 44

refugios a entender la siguiente fase. Una visión a largo plazo ayuda a explicar la realidad de los tiempos de construcción, así como las metas de recuperación social y económica. 10. En todas las actividades de recuperación, se debe encontrar el equilibrio entre la ayuda del gobierno y de la responsabilidad individual, el liderazgo del gobierno y la participación de la comunidad. La asistencia post-desastre deberá facilitar a los ciudadanos su recuperación, no crea derechos. Más allá de las lecciones directas, también es importante tener en cuenta que, la transición desde la creación de un programa de recuperación a su ejecución se requiere una continua planificación y mejoras creativas. Para las familias en el "final de la cola"- aquellos que no se mudarán a una casa reconstruida hasta el final del tercer o cuarto año del programa - podría ser valioso pensar en maneras de agradecer a las familias por su paciencia. Mientras que el término del proceso de recuperación puede ser visto como un tiempo récord por la comunidad de investigación de desastres, tres o cuatro años es un tiempo muy largo para las familias que lidian con hacinamiento y alojamientos temporales. Para el personal (especialmente el personal que se ha sumado a las oficinas Serviu a nivel regional), el Ministerio tendrá que pensar en cómo estos puestos de trabajo deben a evolucionar y cambiar, y cómo tomar ventaja de las habilidades aprendidas en el programa de recuperación del terremoto para futuras iniciativas. Una de ellas será la necesidad de herramientas de planificación y diseño, así como los cambios políticos y prácticos a nivel nacional y municipal, como parte de una Política Nacional de Desarrollo Urbana, actualmente en discusión. Históricamente, el gobierno, a través de los Ministerios, ha invertido en la mejora de las condiciones físicas de la vivienda, la infraestructura, escuelas, hospitales y otros servicios públicos. De cara al futuro, el terremoto ha llevado al Ministerio de Vivienda y Urbanismo a pensar más allá de la construcción de vivienda y considerar el papel de la planificación urbana y la participación ciudadana. Para ello será necesario un importante desarrollo profesional, la coordinación entre las disciplinas tradicionales y los cambios políticos, pero pasos necesarios a seguir. Por lo tanto, para ir más allá de medir el éxito de la recuperación de desastres a través de programas específicos de reconstrucción, también es importante evaluar si la reconstrucción mejorará la resiliencia comunitaria y el desarrollo de la participación ciudadana. A largo plazo, los cambios de Chile a las políticas de diseño urbano y el desarrollo seguirán contribuyendo a los programas de recuperación. El terremoto puede tener un legado mucho más allá de una recuperación exitosa, si los esfuerzos de recuperación son el comienzo de una nueva etapa en la política nacional urbana y proporcionan un marco más amplio de planificación a nivel local donde los ciudadanos puedan participar en el proceso de planificación.

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