REPUBLICA DE COLOMBIA DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

PLAN DE ACCION PARA EL SECTOR FLUVIAL

Documento CONPES 2814MINTRANSPORTE-DNP:UINFE-DITRAN Santafé de Bogotá, D.C.,25 de octubre 1995

Versión aprobada

La Ley del Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998 incluye proyectos de inversión que fortalecerán la calidad, el cubrimiento y la integración de los diferentes modos de transporte. Lo anterior permitirá impulsar el desarrollo económico del país, al establecer una infraestructura de transporte moderna e integrada, con condiciones de operación óptimas, tendientes a favorecer la competitividad y eficiencia de los sectores productivos de la economía nacional.

En el caso particular del transporte fluvial, el CONPES aprobó el "Plan para la 1

Recuperación y Manejo del Río Grande la Magdalena 1995-1998" , en el cual se formuló la política que se desarrollará en relación con dicho río, el corredor fluvial más importante 2

del país, a través de la Corporación del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena - .

Este documento presenta a consideración del CONPES una estrategia para mejorar la infraestructura fluvial de los canales navegables y terminales portuarios, así como los servicios asociados, en las cuencas fluviales del Magdalena, la Orinoquia, la Amazonia y el Atrato.

I

ANTECEDENTES Y SITUACION ACTUAL

A.

Infraestructura

1.

Navegabilidad

1

Documento CONPES-2764-DNP "Plan para la Recuperación y Manejo del Río Grande la Magdalena 1995-1998" del 17 de febrero de 1995.

2

La Constitución de 1991 creó la Corporación del Río Grande de La Magdalena, entidad encargada de la recuperación de la navegabilidad, la actividad portuaria, el aprovechamiento sostenible y la preservación del medio ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables en su área de jurisdicción. Su organización se reglamentó en la Ley 161 de 1994.

Una forma de evaluar la capacidad de la red fluvial del país es a través de la longitud navegable de sus cuencas, la cual varía dependiendo del tipo de embarcaciones que la recorren, sean éstas embarcaciones mayores, que corresponden al 17% del parque fluvial, o 3

embarcaciones menores, que corresponden al 83% del parque fluvial (Mapa No.1).

Dicha longitud depende del clima y de la hidrología de cada región, y se ve afectada por interrupciones en algunos tramos, como resultado de la disminución de los caudales durante los períodos secos y el incremento en el volumen de sedimentos aportados a los canales fluviales debido al progresivo deterioro de las cuencas hidrográficas. Como consecuencia de lo anterior, las condiciones de navegabilidad no garantizan un nivel de servicio continuo y confiable. La dependencia de los corredores fluviales de las condiciones 4

climatológicas permite clasificarlos en canales de navegabilidad permanente o transitoria . En el caso de embarcaciones mayores, la longitud navegable es de 10.319 Km., de los cuales 6.175 Km. (60 %) son permanentes y 4.144 Km. (40 %) transitorios. Por otra parte, para el caso de las embarcaciones menores se cuenta con 18.144 Km. de longitud con navegabilidad 5

permanente .

En la cuenca del Magdalena el 25% de la red fluvial tiene condiciones de navegabilidad permanente para embarcaciones mayores. En la cuenca de la Orinoquia este porcentaje es de 19%, en la cuenca de la Amazonia es de 25% y en la cuenca del Atrato es de 28 % (Cuadro No.1).

3

Las embarcaciones mayores incluyen las embarcaciones de 25 toneladas o más y los remolcadores. Las embarcaciones menores son aquellas que transportan menos de 25 toneladas.

4

Los primeros corresponden a los tramos en los que se puede navegar durante todo el año. Los segundos corresponden a los tramos que sólo son navegables en épocas de invierno.

5

Una manera alterna de clasificar la red fluvial es dividirla en red primaria y red secundaria, la cual se presenta en el anexo 1.

Cuadro No.1 - Oferta de vías fluviales ¡Error!

Long. Total

Marcador no

Embarcaciones

Embarcacione

Mayores

s Menores

definido.CUE NCA de la Red Fluvial (Km)

Navegabilidad

%

Transitoria

%

Total (Km)

%

Navegabilidad

Permanente

%

Permanente

(Km) Magdalena

4.071

998

25

357

9

1.355

33

2.770

68

Atrato

4.435

1.235

28

30

1

1.265

29

3.077

69

Orinoquia

8.796

1.713

19

1.676

19

3.389

38

6.655

76

Amazonia

3.502

2.229

25

2.081

24

4.310

39

5.642

64

20.804

6.175

30

4.144

20

10.319

50

18.144

87

TOTAL

FUENTE: Anuario estadístico del modo fluvial -1993-. Ministerio de Transporte

6

La capacidad de la red fluvial también se ve afectada por los raudales , los cuales interrumpen la continuidad de los canales navegables e impiden el paso de las embarcaciones, obligando a los usuarios, en algunos casos, a transferir por tierra la carga de un extremo del raudal al otro.

2.

Puertos

Los puertos fluviales a cargo del Ministerio de Transporte y de Cormagdalena se clasifican en dos grandes grupos: (1) puertos de interés nacional y (2) puertos de carácter regional. Los primeros se caracterizan por ser puertos que cumplen funciones de centros de transferencia de carga, sirven de acceso a las capitales departamentales o están localizados en zonas fronterizas. Actualmente, en las cuatro cuencas del país, se cuenta con 32 puertos de interés nacional, de los cuales 11 están a cargo de Cormagdalena (Cuadro No.2).

6

Los raudales son tramos de los ríos en los que la sección transversal presenta una morfología accidentada, lo que afecta las condiciones de flujo y genera turbulencia.

Cuadro No.2 - Puertos fluviales de interés nacional ¡Error! Marcador

PUERTOS FLUVIALES

no definido.CUENCA Orinoquia

Puerto Carreño, Puerto Nariño, La Banqueta, Puerto López, San José del Guaviare, Mitú, Yuruparí, Pucarón, Calamar y Puerto Inírida.

Amazonia

Puerto Asís, Puerto Leguízamo, Tarapacá, La Tagua, La Pedrera y Leticia.

Atrato

Quibdó, Turbo, Pizarro, Palestina e Istmina.

Magdalena

Barranquilla, Calamar, Magangué, La Gloria, Gamarra, Capulco, Puerto Wilches, Barrancabermeja, Puerto Berrío, Puerto Salgar y La Dorada.

Fuente: Documento CONPES 2691-Mintransporte-DNP-UINF "Proyecto de Integración de la Red Nacional de Transporte", de febrero 23 de 1994.

El segundo grupo incluye 52 puertos, caracterizados por prestar servicios que cubren necesidades de transporte local y regional. Este grupo fue incluido en el proceso de 7

descentralización ordenado por la Ley 105 de 1993 , en la que se reglamenta su transferencia a los municipios correspondientes. La financiación de la rehabilitación y mantenimiento de estos puertos se deberá basar en el sistema de cofinanciación.

La infraestructura portuaria de interés nacional y regional, está compuesta en 57% por muelles en concreto, 35% en tierra, 5% metálicos, 2% en madera y 1% por sistema de banda transportadora. De estos terminales, sólo 43% se encuentra en buen estado, 23% en regular 8

estado y 34% en mal estado . Las mayores deficiencias se observan en los equipos de manejo de carga, las bodegas, los cobertizos, los patios y los muelles. Este deterioro de los terminales portuarios ha sido consecuencia de un mantenimiento insuficiente y no sistemático.

El bajo nivel de servicio, tanto de la infraestructura portuaria como de los equipos para el manejo de carga, reduce la competitividad del modo fluvial frente a los otros modos para 7

Articulo 16 de la Ley 105 de 1994, Ley del Sector Transporte y Sistema Nacional de Transporte. De acuerdo con los plazos previstos por dicha Ley, el Ministerio de Transporte tiene previsto adelantar la transferencia de los puertos regionales en 1996.

8

Fuente: Dirección General de Transporte Fluvial del Ministerio de Transporte.

transportar carga de vocación fluvial. Lo anterior, y los elevados niveles de riesgo asociados con las pérdidas y el deterioro de la carga, impiden la conexión entre modos, reduciendo la demanda potencial del sistema fluvial.

3.

Señalización y balizaje 9

La red fluvial del país carece de sistemas adecuados de señalización y balizaje . El río Magdalena es el único corredor que cuenta con una Unidad de Investigación Fluvial encargada de evaluar las condiciones de navegabilidad del río. Sin embargo, la señalización y el balizaje es insuficiente. En las otras cuencas aún no se ha establecido un sistema que permita contar con información confiable y permanente sobre las condiciones de navegabilidad de cada río.

De otra parte, el Canal del Dique es el único corredor fluvial que cuenta con un sistema de señalización y balizaje que permite adelantar actividades de navegación nocturna. No obstante, el sistema actual del canal es insuficiente y no ofrece la información necesaria que garantice condiciones óptimas de navegabilidad en la totalidad de su recorrido.

B.

Operación

El rezago de la infraestructura fluvial y el mayor desarrollo relativo de la infraestructura de las carreteras, ha venido desplazando al transporte fluvial como una alternativa de transporte en Colombia. Sin embargo, en las regiones del Pacífico, la Orinoquia y la Amazonia, el modo fluvial es el principal y en algunos casos el único medio de transporte de carga y 10

pasajeros . 9

El sistema de señalización es de tipo preventivo que corresponde a la señalización de puentes, tuberías, oleoductos y redes eléctricas, entre otros, e informativo como son los accidentes geográficos y señalización horizontal. El balizaje es el sistema de señalización informativo que permite las operaciones de navegación nocturnas; el Ministerio de Transporte usa un sistema de tipo reflectivo.

10

En los departamentos del Guanía, Vaupés, Amazonas, Caquetá, Guaviare, el occidente del Putumayo, las

En 1993 y 1994, el promedio anual de carga transportada por el modo fluvial fue de 5.5 11

millones de toneladas

(5.7% de la carga movilizada en el país), de las cuales 3.9 millones 12

(71%) son transportadas por la cuenca del Magdalena . Por la cuenca del Atrato se transportan 1.4 millones de toneladas, por la cuenca de la Orinoquia 122.000 toneladas y por la cuenca de la Amazonia 60.000 toneladas (Cuadro No 3).

Cuadro No.3 - Movimiento de carga en el modo fluvial (Toneladas) ¡Error!

INTENDENCIAS FLUVIALES

Marcador no definido. AÑOS

Magdalena Carga

Atrato %

Orinoco

Carga

%

Amazonas

Carga

%

Carga

Total %

Carga

1987

3.613.203

75

1.108.950

23

69.075

1

45.758

1

4.836.986

1988

3.849.078

82

737.338

16

55.213

1

52.081

1

4.693.710

1989

3.748.494

78

961.739

20

41.140

1

37.272

1

4.788.645

1990

4.037.873

75

1.232.278

23

39.294

1

45.646

1

5.355.091

1991

3.904.711

72

1.389.984

26

50.539

1

50.202

1

5.395.436

1992

3.213.828

70

1.249.104

27

102.876

2

57.984

1

4.623.792

1993

3.944.252

72

1.353.980

25

132.922

2

59.810

1

5.490.964

1994

3.810.865

69

1.557.453

28

110.489

2

60.140

1

5.538.947

FUENTE: Anuario estadístico del modo fluvial -1993-. Ministerio de Transporte

zonas costeras de los departamentos del Chocó, suroccidente del Valle, occidente de Cauca y noroccidente del Nariño, el transporte fluvial es el único modo de transporte. En los departamentos de Vichada y Guaviare en la época de lluvias el modo fluvial se constituye en la única alternativa de transporte. 11

Los programas de control y de cuantificación de la carga movilizada por el modo fluvial no abarcan la totalidad de la red del país, por lo que la consolidación de estas cifras no cubre el volumen real de carga transportado por el sector. De acuerdo con la información disponible, la participación por tipo de carga es la siguiente: carga general (52 %), hidrocarburos (47 %) y ganado (1 %).

12

De éstos, 2.6 millones (67%) corresponden a hidrocarburos.

El movimiento de carga en las vías fluviales del país no ha aumentado en los últimos años, debido principalmante a que el incremento de la carga de vocación fluvial ha sido absorbido esencialmente por las carreteras. La carga movilizada en el país se ha incrementado en un promedio anual de 7.2% en el período 1987-1990, y de 14.4% entre 1990 y 1994 (Cuadro No. 4). No obstante, la tasa de crecimiento promedio anual de la carga movilizada por el modo fluvial fue de 3.5% durante el período 1987-1990, y de 0.8% entre 1990 y 1994. Como resultado, la participación de la carga movilizada por el modo fluvial se ha reducido sistemáticamente, pasando de 8.6% en 1990 a 5.7% en 1993.

Lo anterior es el reflejo de como el modo fluvial no se desarrolló con la misma velocidad que los otros modos, con la consecuente desviación de la carga de vocación fluvial hacia las carreteras, incrementando el costo global del transporte. Los sobrecostos para los usuarios por este deplazamiento de la carga fluvial hacia carreteras a partir de 1990, se estiman en cerca de $9.000 millones al año.

Cuadro No.4 - Movilización de carga nacional 13

(Toneladas ) ¡Error!

Carretera

%

Férreo

%

Fluvial

%

Aéreo

%

Total

Marcad or no definid o.Año 1990

56.102.310

89,9

839.835

1,3

5.355.091

8,6

111.893

0,2

62.409.129

1991

63.144.109

91,5

379.461

0,5

5.395.436

7,8

104.521

0,2

69.023.527

1992

87.446.588

94,5

294.000

0,3

4.623.792

5,0

124.175

0,1

92.488.555

1993

90.235.370

93,5

695.000

0,7

5.490.964

5,7

131.179

0,1

96.552.513

Fuente: La modernización del sector transporte en Colombia.BID

13

Estas cifras no corresponden al volumen total de carga transportada por el sector, debido a que los programas de control y de cuantificación de la carga movilizada por el modo fluvial no abarcan la totalidad de la red del país. Esto se debe, en parte, a que las inspecciones fluviales regionales no cuentan con un número suficiente de estaciones que permita contar con la información que refleje su comportamiento real.

C.

Tarifas

La infraestructura fluvial no cuenta con una estructura tarifaria definida, que considere el uso de los puertos y el tránsito a través de los canales de navegación. La falta de definición de una estructura de cargos a los usuarios dificulta, además, la implantación del programa de descentralización, al limitar la consecución de nuevas fuentes de financiación para los municipios, que sirvan de contrapartida para la cofinanciación de las inversiones en infraestructura portuaria de su competencia. Esto impide garantizar la sostenibilidad financiera del sistema fluvial en el largo plazo, y compromete la efectividad de los planes de inversión sectoriales. 14

D.

Aspectos Financieros

En el período 1991-1994 el Gobierno Nacional destinó $ 66.000 millones (pesos de 1994), 0.03% del PIB, para los proyectos de inversión de la Nación en el sector fluvial (Cuadro No. 5). Estos recursos se distribuyeron en proyectos de mantenimiento (26.4%) y rehabilitación 15

(73.6%) .

Cuadro No 5 - Inversiones del sector fluvial en el período 1991-1994 ( Cifras en millones de pesos de 1994 y % PIB ) ¡Error! Marcador

1991

no

%

1992

PIB

%

1993

PIB

%

1994

PIB

%

Total

PIB

definido.Programa Mantenimiento

4.589

5.913

4.061

2.863

17.426

Rehabilitación

11.151

11.466

9.700

16.293

48.610

TOTAL

15.740

0,03

17.379

0,04

13.761

0,03

19.156

0,04

66.036

Fuente: Ley de Presupuesto 14

Las cifras de inversión que aparecen en el documento están en pesos de 1994. El análisis de la ejecución presupuestal de la vigencia de 1995, está en pesos de dicho año.

15

Dragado, encauzamiento de ríos, y construcción y mejoramiento de infraestructura portuaria.

De los $19.484 millones de apropiación definitiva del Presupuesto para 1994, sólo se ejecutaron $10.252 millones (52%) y $ 9.232 millones (48%) se constituyeron en reservas 16

presupuestales . No obstante, hasta el mes de abril del año en curso, sólo se ha ejecutado el 25% de dichas reservas (Cuadro No.6). La baja ejecución se debe, en parte, a dificultades en la obtención de las licencias ambientales y a inconvenientes de índole presupuestal, lo que impidió adelantar oportunamente los proyectos.

Cuadro No.6 - Inversiones por programa en la vigencia de 1994 (Pesos de 1994) ¡Error! Marcador

Canales navegables Mantenimiento Mejoramiento

Apropiación Ley de presup.

Apropiación Definitiva

Part. Total

Ejecución vigencia Acuerdos %

Reservas Constituidas

%

11.462.913.000 1.941.469.000 9.521.444.000

12.588.555.610 1.883.224.930 10.705.330.680

64,6

6.305 1.736.625.635 4.565.422.039

50,1 92,2 42,6

6.212.804.805 146.599.295 6.066.205.510

49,4 7,8 56,7

Puertos Mantenimiento Mejoramiento Construcción

1.010.701.000 1.014.701.000

1.306.259.970 100.000.000 222.000.000 984.259.970

6,7

71.589.163 71.589.163

5,5 0,0 0,0 7,3

1.228.702.644 100.000.000 222.000.000 906.702.644

94,1 100,0 100,0 92,1

Otros Recursos no TOTAL

6.678.682.000

5.589.737.440

28,7

66,6

1.790.763.866

32,0

19.156.296.000

19.484.553.020

100,0

3.721.127.682 157.517.186 10.252.281.705

51,8

9.232.271.315

47,4

FUENTE:DNP-IUP-División de Seguimiento Presupuestal.

El nivel de ejecución de los proyectos en la cuenca del Magdalena y del Atrato en 1994 fue del 58% y 46%, respectivamente. Por su parte, los proyectos de las cuencas de 17

la Orinoquia y la Amazonia tuvieron ejecuciones presupuestales del 16% y 29% (Cuadro 16

Los programas de inversión en 1994 presentan resultados deficientes, situación crítica para los programas en infraestructura portuaria. Los resultados de la gestión por programas fue el siguiente: (1) en canales navegables, de los $12.500 millones (65 %) se ejecutó el 50 %; (2) en infraestructura portuaria, de $1.300 millones (7%), la ejecución fue de 6%; y (3) en otros programas, de $5.500 millones (29%) se ejecutó 67%.

17

El presupuesto destinado a las diferentes cuencas correspondió a la participación que cada una de ellas tiene frente al volumen de carga transportado en los corredores fluviales: Magdalena (43 %), Amazonia (13%), Orinoquia (12%) y Atrato (4%). El 28% restante se destinó a proyectos en mantenimiento de dragas,

No.7)

inspecciones fluviales, mantenimiento de dragas, operación fluvial, estudios, monitoreo de ríos, laboratorios y atención de emergencias.

Cuadro No.7 - Inversiones en las Cuencas Fluviales en la vigencia de 1994 ( Cifras en pesos de 1994 ) ¡Error! Marcador no

Apropiación inicial Ley de presup.

Apropiación Definitiva

Part. Total

Ejecución vigencia Acuerdos %

Reservas Constituidas

%

Cuenca del Magdalena Canales navegables Puertos Otros

6.608.406.000 269.306.000 190.000.000

7.879.683.820 383.226.820 184.300.000

4.860.728.465 71.589.163 -

61,7% 18,7% 0,0%

2.948.342.983 310.249.534 174.600.000

37,4 81,0 94,7

Subtotal Cuenca

7.067.712.000

8.447.210.640

4.932.317.628

58,4%

3.433.192.517

40,6

Canales navegables Puertos

639.390.000 111.903.000

620.208.300 108.545.910

332.118.300 -

53,5% 0,0%

288.090.000 108.545.910

46,5 100,0

Subtotal Cuenca Cuenca de la Orinoquia

751.293.000

728.754.210

332.118.300

45,6%

396.635.910

54,4

Canales navegables Puertos

1.714.951.000 633.492.000

1.663.502.470 714.487.240

389.559.535 -

23,4% 0,0%

1.273.942.935 709.907.200

76,6 99,4

Subtotal Cuenca Cuenca de la Amazonia

2.348.443.000

2.377.989.710

389.559.535

16,4%

1.983.850.135

83,4

Canales navegables Puertos

2.500.166.000

2.425.161.020 100.000.000

719.641.375 -

29,7% 0,0%

1.702.425.886 100.000.000

70,2 100,0

Subtotal Cuenca

2.500.166.000

2.525.161.020

13,0

719.641.375

28,5%

1.802.425.886

71,4

6.488.682.000

5.405.437.440

27,7

3.721.127.682

68,8%

1.616.163.866

29,9

19.156.296.000

19.484.553.020

100,0

10.094.765.520

51,8%

9.232.271.314

47,4

43,4

Cuencas del Atrato

Otras inversiones

TOTAL

18

3,7

12,2

FUENTE:DNP-UIP-División de Seguimiento Presupuestal.

Para la vigencia de 1995 se apropiaron recursos por $18,789.3 millones, de los cuales 73.4% corresponde a inversiones en la cuenca del Magdalena, 8.7% a la Orinoquia, 3.1% al Atrato y 1.2% a la Amazonia. A la fecha se presenta un avance de 60% en la ejecución, medido con base en los compromisos. Sin embargo la ejecución varía dependiendo de la cuenca. Es así como los proyectos localizados en la cuenca del Río Magdalena presentan un avance de 67%, mientras que en la Amazonia no se han ejecutado las inversiones (Cuadro No.8). 18

Los programas incluyen los recursos destinados a inversiones en emergencias, equipos de dragado, puertos y equipos portuarios, inspección fluviales divisiones, estudios, laboratorios y desarrollo de los sistemas de información.

Cuadro No.8 - Inversiones en las Cuencas Fluviales en la vigencia de 1995 (Cifras en millones de 1995) ¡Error! Marcador no

Apropiación Definitiva

Compromisos

Avance Presup./95 (%)

Avance Plan 1995-1998 (%)

Cuenca del Magdalena Canales navegables Puertos Otros

11.642 1.146 1.009

8.433 300 500

72.44 26.17 49.55

Subtotal Cuenca

13.797

9.233

66.92

100 -

100.00 -

100

16.86

Cuencas del Atrato

593

Canales navegables Puertos

100 493

Subtotal Cuenca Cuenca de la Orinoquia

23.29

0.67

Canales navegables Puertos

1.065 561

400

400

Subtotal Cuenca Cuenaca de la Amazonia

1.626

400

400

Canales navegables Puertos

221 -

-

-

Subtotal Cuenca

221

0

0

0.00

2.553

1.546

1.546

0.00

18.789

11.279

11.279

10.72

Otras inversiones

TOTAL

1.60

FUENTE:DNP-UIP-División de Seguimiento Presupuestal.

En cuanto a la distribución de la inversión por programas, 83% se destinó al mantenimiento y mejoramiento de los canales navegables y 13% al mantenimiento, mejoramiento y construcción de puertos. Cabe señalar que la ejecución en los proyectos de inversión relacionados con los puertos es sólo de 29% (100% para el programa de mantenimiento, 61% para mejoramiento y 0% para construcción), mientras que la de aquéllos relacionados con los canales navegables es de 67% (62% para mantenimiento y 68% para mejoramiento).

Cuadro No.9 - Avance de ejecución presupuestal por programa en la vigencia de 1995 ( Cifras en millones de 1995 ) ¡Error! Marcador no Fluviales Canales navegables Mantenimiento Mejoramiento Puertos Mantenimiento Mejoramiento Construcción Otros inversiones TOTAL

Apropiación Definitiva

Compromisos

Avance Presup./95(%)

15.598 3.309 12.289

10.388 2.054 8.333

66.6 62.1 67.8

2.492 200 851 1.440

722 200 522 0

29.0 100.00 61.3 0.0

700

170

24.2

18.789

11.279

60.0

FUENTE:DNP-UIP.

F.

Aspectos Institucionales

La reestructuración del Ministerio de Transporte incluyó la creación de la Dirección 19

General de Transporte Fluvial y de sus dos subdirecciones: la Subdirección de Tráfico Fluvial

y la Subdirección de Infraestructura Fluvial. Sus funciones abarcan desde la planeación y definición de políticas y regulación del sector, hasta la contratación y ejecución de obras relacionadas con las vías fluviales navegables, y con los puertos de interés nacional y 20

regional . 19

De la Subdirección de Tráfico Fluvial dependen las Divisiones de Cuencas Fluviales y de estas últimas las Inspecciones Fluviales Regionales en las cuencas del Atrato, Orinoquia, Amazonia y Magdalena. Estas inspecciones están encargadas de controlar los puertos y vías fluviales de la Nación en su respectiva jurisdicción.

20

El Ministerio de Transporte concluirá el proceso de transferencia de los puertos de interés nacional de la cuenca del Magdalena a Cormagdalena, y de los puertos de interés regional a los entes municipales en 1996.

Esta nueva estructura constituye un esfuerzo institucional tendiente a fortalecer la gestión estatal en el

sector fluvial. No obstante, los resultados no han sido los esperados. No se ha logrado consolidar el proceso de planeación, debido básicamente, a la inexistencia de un inventario de las necesidades de cada uno de los corredores fluviales, y de un sistema de información estadístico actualizado y confiable que permita evaluar adecuadamente el comportamiento de la morfología de los canales navegables y la movilización de carga y pasajeros. Como resultado, la ejecución de los recursos de la Nación destinados al sector ha sido deficiente, afectando especialmente el desarrollo del sistema de transporte en las regiones apartadas del país.

La organización administrativa también presenta problemas en la definición de responsabilidades, especialmente en relación con las obras de control de inundaciones, protección de las poblaciones y de infraestructura de carreteras aledañas a las zonas ribereñas. Dicha responsabilidad se ha diluido entre la Dirección General de Transporte Fluvial, el Instituto Nacional de Vías, las corporaciones regionales, los departamentos y los municipios.

G.

Medio Ambiente

El aporte de sedimentos asociado a la deforestación y erosión de las cuencas hidrográficas afecta la navegabilidad de los sistemas fluviales y obliga a que se realicen actividades de recuperación y mantenimiento de los cauces, las cuales se desarrollan sin considerar criterios ambientales que garanticen un mínimo de afectación de los ecosistemas acuáticos y el mantenimiento de las condiciones de navegabilidad de los ríos.

Así mismo, los puertos como centros de transferencia y movilización de carga y pasajeros, constituyen fuentes puntuales de contaminación, toda vez que realizan el vertimiento directo de las aguas residuales domésticas y de otros residuos líquidos y sólidos como consecuencia de los derrames y pérdidas durante la transferencia, sin que se considere el cumplimiento de las condiciones mínimas de seguridad, de manejo de contingencias y de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente.

Estos problemas no se han traducido en acciones concretas orientadas al mejoramiento de las condiciones de navegabilidad de los canales y de operación en los puertos. Es así como, para el manejo integral de estos corredores fluviales, la operación y mantenimiento del sistema de puertos, no se ha definido una política de desarrollo y fortalecimiento del sector, que incorpore la variable ambiental y permita garantizar la prestación de los servicios de transporte y transferencia, sin que se presente deterioro de la calidad ambiental.

II.

ESTRATEGIAS Y PLAN DE ACCION

El desarrollo de las actividades relacionadas con el transporte fluvial en las cuencas del país debe encaminarse a fortalecer su función de integración regional y nacional en las zonas que presentan un sistema de transporte con limitaciones en infraestructura, y al aprovechamiento de las ventajas comparativas frente a los demás modos de transporte. En este sentido, las inversiones en el sector fluvial permitirán alcanzar los siguientes objetivos:

1)

Promover la integración del modo fluvial con los demás modos, de tal manera que se permita optimizar el uso de la infraestructura, desarrollar las ventajas comparativas de cada modo y afirmar las bases para el real desarrollo del transporte multimodal.

2)

Fortalecer la presencia y la acción del Estado en las regiones apartadas.

3)

Reducir los costos de transporte y facilitar el acceso a productos y servicios de otras regiones.

4)

Garantizar la sostenibilidad técnica y financiera del sistema fluvial en el largo plazo.

5)

Aumentar la capacidad de los corredores fluviales del país, e incrementar la movilización de carga.

Para lograr lo anterior, las políticas de mejoramiento de los canales están dirigidas principalmente a fortalecer las condiciones de navegabilidad, incrementando la capacidad y confiabilidad del sistema. En el caso de los puertos fluviales, se busca mejorar la eficiencia y la disponibilidad de los centros de transferencia intermodal y de los terminales en los puertos de pasajeros y de carga.

A

Infraestructura

1.

Canales navegables

El "Plan para la recuperación y manejo del Río Grande de la Magdalena", aprobado por el CONPES, estableció la política y las acciones tendientes a fortalecer la navegabilidad del río entre Barranquilla y Puerto Berrío (729 Km.) y en el Canal del Dique (114 Km.), entre las que se incluye la rehabilitación de 200 Km del río Magdalena entre Calamar y Barrrancabermeja, y de 98 Km. entre Barrancabermeja y Puerto Berrío, además de 184 Km. del río Cauca entre las bocas y Caucasia. El Plan estableció además, que el dragado de mantenimiento, las obras complementarias, y de señalización y balizaje de los tramos mencionados se adelantará a través del sistema de concesión con el concurso del sector privado. Para ejecutar estas obras se estiman inversiones por $60.317 millones para el período 1995-1998, de los cuales $26.800 millones corresponden a inversiones del sector 21

privado, y $33.517 millones a inversiones del sector público . (Anexo 2). La estrategia prevista considera la entrega gradual del canal navegable al concesionario. 21

El Ministerio de Transporte tiene previsto adelantar los programas de rehabilitación por valor de $13.517 millones, inicialmente el Canal del Dique y el tramo Barranquilla-La Gloria, y posteriormente, los tramos La Gloria-Chingalé y Chingalé-Barrancabermeja. Se calcula un movimiento de sedimentos cercano a los 6.1 millones de M3. Una vez el Ministerio de Transporte termine los dragados de rehabilitación, Cormagdalena adelantará la rehabilitación del tramo comprendido entre Puerto Berrío y Barrancabermeja (98 Km) para lo cual se prevén inversiones por $20.000 millones.

De otra parte, se adelantarán obras de rehabilitación durante el período 1995-1998 en los canales navegables de la red primaria fluvial nacional, entre los cuales se destacan las bocas del río Atrato (105 Km), los ríos Meta (260 Km), Putumayo, Amazonas (Canal de acceso al puerto de Leticia: 3 Km.) y los esteros de la Costa Pacífica. Las obras de rehabilitación 3

incluyen el dragado de 3.1 millones de m , la adecuación de brazos y meandros, y el control de erosión y retroceso de las orillas, para lo cual se destinarán $27.000 millones (Anexo 2).

Igualmente, el Ministerio de Transporte adelantará programas de dragado de mantenimiento, destronque y limpieza de 5.300 Km. de canales navegables, para lo cual se prevén inversiones por $12.000 millones. Adicionalmente, se realizarán inversiones, en el programa de señalización y balizaje por $5.000 millones (Mapa No.2).

Para garantizar el éxito de estos programas, el Ministerio de Transporte revisará la programación financiera de cada proyecto para el período 1996-1998, teniendo en cuenta los recursos asignados para el sector fluvial en el Plan Nacional de Desarrollo.

Finalmente, la Dirección General de Transporte Fluvial deberá estudiar las condiciones de navegabilidad de los esteros que comunican a Buenaventura con Tumaco, lo cual permitirá establecer las obras necesarias para adecuar esta red de canales.

2. Puertos

El "Plan para la recuperación y manejo del Río Grande de la Magdalena" estableció igualmente la política para el desarrollo de los puertos a cargo de Cormagdalena. Para administrar estos puertos, se promoverá la conformación de sociedades portuarias y la creación de centros de transferencia intermodal de carga en los puertos de Capulco y Puerto Berrío. De otra parte, el Ministerio de Transporte realizará un programa para adelantar la transferencia de

los puertos de interés nacional a Cormagdalena, de acuerdo con lo establecido en la Ley 161 22

de 1994 .

Las inversiones del Ministerio de Transporte en los puertos fluviales de interés nacional ascienden a $7.300 millones en el período. De ellos, $6.000 millones corresponden al programa de construcción, mejoramiento y rehabilitación de estos puertos. En este programa se destacan los puertos de Quibdó, Riosucio, Caucasia, la Banqueta, Puerto Carreño, Puerto Inírida y San José del Guaviare. Finalmente, el Ministerio invertirá $1.300 millones en los programas de mantenimiento y administración de estos puertos.

Para garantizar el éxito de las acciones previstas, así como su control y seguimiento, el Ministerio de Transporte elaborará un Plan detallado de Inversiones para los programas de construcción, mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento en los puertos de interés nacional. Adicionalmente, el Ministerio de Transporte diseñará y promoverá, a más tardar en mayo de 1996, una estrategia de participación privada que considere, entre otras, alternativas de concesión total, de concesión mixta y de administración de servicios para el desarrollo de sociedades portuarias regionales. Estas sociedades se encargarán de la operación, el mejoramiento y el mantenimiento de los puertos de interés nacional, permitiendo, además, fortalecer la sostenibilidad financiera y operativa del sistema portuario fluvial. 23

De otra parte, a partir del inventario de los puertos fluviales de carácter regional que serán transferidos a los entes territoriales en el año de 1996, se identificaron necesidades por $1.700 millones para adelantar los programas de mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento de dichos puertos. El Ministerio de Transporte, FINDETER y el Departamento Nacional de Planeación estudiarán la implantación de un programa para la cofinanciación de estas 22

Ley 161 de 1994 por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones.

23

Este inventario fue realizado por el Ministerio de Transporte a través de la Dirección General de Transporte Fluvial.

inversiones, a través de los Fondos de Cofinanciación de la Nación.

En síntesis, en el Plan Nacional de Desarrollo en el sector fluvial se programaron inversiones para el período 1.995-1.998 por $115.966 millones de 1.994, de los cuales $89.153 millones corresponden a inversiones de la Nación, y $26.813 millones a inversión privada en la concesión del río Magdalena. Los recursos destinados al modo fluvial, incluyendo las inversiones del sector público y del sector privado presentan un incremento de 75% en términos reales, respecto al período 1991-1994 (Cuadro No.10).

Cuadro No.10 - Programa de Inversiones del sector fluvial en el período 1995-1998 (Millones de pesos de 1994)

¡Error! Marcador

1995

1996

1997

1998

1995-1998

no definido.Cuenca Fluvial Magdalena Público

11.910

7.482

6.793

7.410

33.595

Privado

8.398

4.805

6.805

6.805

26.813

99

4.151

4.031

4.395

12.676

1.051

6.263

6.634

7.234

21.182

Atrato Público Orinoquia Público

Amazonia Público

60

5.367

5.732

6.162

17.321

Otras inversiones

4.378

0

0

0

4.3%

TOTAL

25.896

28.068

29.995

32.006

115.965

Público

17.498

23.263

23.190

25.201

89.152

Privado

8.398

4.805

6.805

6.805

26.813

Corporación del Río Grande de la Magdalena Público

FUENTE: Plan Nacional de Desarrollo.

24.000

B. Tarifas

La política tarifaria de la infraestructura de transporte fluvial propenderá por desarrollar un nivel de servicio seguro y confiable que garantice la sostenibilidad operativa y financiera del sistema fluvial en el largo plazo. Por otra parte, se determinará el nivel de las tarifas que permita cubrir los costos de administración, operación, mantenimiento, rehabilitación y mejoramiento tanto de los canales navegables como de los puertos.

La estructura de tarifas debe además, apoyar la consolidación de un sistema integrado de transporte, dentro del cual las condiciones tarifarias del modo fluvial deben ser competitivas con las de los otros modos.

Para lo anterior, el Ministerio de Transporte, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, adelantará, antes del 31 de diciembre de 1995, un estudio de cargos a los usuarios del transporte fluvial.

C. Esquema Institucional

El Ministerio de Transporte diseñará e implantará un sistema de evaluación e información permanente que permita identificar las características físicas de los canales navegables de las cuencas fluviales del país. De esta manera, se podrán identificar las acciones precisas que se deben adelantar en la rehabilitación y mantenimiento de la red fluvial.

El Ministerio de Transporte planteará una estrategia de corto plazo que permita solucionar los problemas de ejecución de las inversiones, a través de la revisión del sistema de programación y contratación de las obras en los canales navegables y puertos. En relación con el sistema de contratación y ejecución de los dragados, bien sea a través de las dragas de propiedad del Ministerio de Transporte o por medio de contratos de obra, se deberá establecer

una estrategia que optimice la utilización de los recursos disponibles y garantice la estabilidad del nivel de servicio de los canales navegables.

Así mismo, el Ministerio de Transporte, en coordinación con el INAT, el INVIAS y Oficina de Atención de Desastres de la Presidencia de la República, definirá la responsabilidad con respecto a la ejecución y contratación de las obras de control de inundaciones, protección de poblaciones y protección de la infraestructura de carreteras en las zonas ribereñas.

Finalmente, el Ministerio de Transporte incluirá la creación de una Comisión autónoma y de alto nivel para la regulación del transporte, en el Proyecto de Ley No.056 de 1995 "Estatuto Nacional de Transporte", según las recomendaciones realizadas por el CONPES en los Documentos "Estrategia para la Modernización de la Red Férrea" y "Plan de Acción para el Sector Portuario" de abril y mayo de 1995 respectivamente.

D. Medio Ambiente

El Ministerio del Medio Ambiente, la CAR y la Corporación del Río Grande de la Magdalena, en coordinación con el Ministerio de Transporte (Dirección General de Transporte Fluvial), adoptarán las siguientes acciones: (1) incorporarán los criterios ambientales con el fin de orientar los procesos de expansión y planificación del sector fluvial; (2) identificarán y dimensionarán los problemas ambientales en los corredores fluviales y en el sistema de puertos asociado a dichos corredores, considerando especialmente aquéllos derivados de las actividades de rehabilitación, mantenimiento y operación de los mismos; y (3) propondrán alternativas para la recuperación, el manejo y control ambiental de los sistemas fluviales, teniendo en cuenta el vertimiento de aguas residuales, derrames de cargas (líquidos, sólidos, grasas y aceites) y el manejo, tratamiento y disposición de residuos sólidos de diferente origen y composición.

El Ministerio del Medio Ambiente prestará asistencia al Ministerio de Transporte para la

prevención y atención de contingencias y definirá los lineamientos para la formulación de los planes de contingencia a nivel del transporte de carga y pasajeros en los corredores fluviales y en el sistema de puertos respectivo. Así mismo, diseñará el programa de seguimiento y monitoreo de la calidad ambiental para garantizar el cumplimiento de la normatividad vigente al respecto.

Las CAR prestarán especial atención a los programas de protección y manejo de las cuencas que se consideren importantes y prioritarias para desarrollar proyectos de control de erosión, con el fin de mejorar las condiciones de navegabilidad de los canales.

III RECOMENDACIONES

El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES:

1. Aprobar la Política, el Plan de Acción y el Plan de Inversiones propuestos en este documento.

2. Encargar al Ministerio de Transporte: a. La elaboración de un Plan de inversiones detallado para los programas que se adelantarán en los canales navegables y terminales portuarios, en el período 19951998, antes de finalizar el mes de noviembre de 1995. b. Revisar el sistema de contratación y de programación de las obras antes del 31 de diciembre de 1995. c. Diseñar e implantar un sistema de información permanente de los canales navegables de las cuencas fluviales del país, en coordinación con el Ministerio de Ambiente (IDEAM), durante el primer semestre de 1996. d. Promover y diseñar, a más tardar en mayo de 1996, una estrategia de participación

privada que considere, entre otras cosas, alternativas de concesión total, de concesión mixta y de administración de servicios para la administración de las sociedades portuarias regionales. e. Definir, en coordinación con el INAT, el INVIAS y oficina de atención de desastres del Ministerio del Interior, la responsabilidad con respecto a la ejecución y contratación de las obras de control de inundaciones, protección de poblaciones y protección de la infraestructura de carreteras en las zonas ribereñas.

3. Encargar al Ministerio de Transporte, Findeter y al Departamento Nacional de Planeación adelantar los estudios necesarios para implantar un programa de cofinanciación para los puertos transferidos a los entes regionales y municipales, a través de los Fondos de Cofinanciación de la Nación, durante el primer semestre de 1996.

4. Encargar al Ministerio de Transporte con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación la realización de un estudio de cargos a los usuarios antes del 31 de diciembre de 1995.

5. Reiterar el compromiso por parte del Ministerio de Transporte para la conformación de una Comisión de Regulación del sector Transporte, de acuerdo con lo recomendado por el CONPES en los Documentos "Estrategia para la Modernización de la Red Férrea" y "Plan de Acción para el Sector Portuario".

ANEXO 1

Cuencas Fluviales

La red de transporte fluvial está compuesta por 16.877 Km. de ríos navegables, distribuidos administrativamente en cuatro cuencas fluviales: Orinoquia, Amazonia, Atrato y Magdalena. La red fluvial se clasifica en red primaria (8.423 Km), la cual sirve como medio de comunicación entre los puertos fluviales y las carreteras de acceso a las capitales de los nuevos departamentos, y red secundaria (8.454 Km), la cual se caracteriza por cumplir una función de comunicación regional y local (Mapa No.1). Los ríos navegables que conforman cada una de dichas cuencas se presentan en el siguiente cuadro

¡Error! Marcador

RIOS NAVEGABLES

Longitud (Km.)

Red Primaria: Meta, Orinoco, Guaviare, Vaupes, Unilla

2.687

Red Secundaria: Cusiana, Cravo Sur, Pauto, Casanare, Ariporo, Gaunía, Negro, Arauca, Vita,

4.755

no definido.CUENCA Orinoquia

Tomo, Tuporro, Vichada, Upía, Cravo Norte, Macacias, Ariari, Inírida, Muco, Guayabero y Atabapo.

Amazonia

Total

7.442

Red Primaria : Putumayo, Caquetá, Amazonas

2.883

Red Secundaria: Caguán, Craparaná, Cothue, Amacayacú, Orteguaza, San Miguel, Apoporis, Yarí,

2.741

Miritiparana, Patía, Telembí, Mira, Guamuez, Cuembí y Sanquianga.

Atrato

24

Magdalena

Total

5.624

Red Primaria: Atrato, San Juan, Baudó

1.008

Red Secundaria: Calima, Salaquí, Napipí, León, Guapi y Micay.

387

Total

1.395

Red Primaria (a cargo de Cormagdalena): Magdalena, Canal de Dique y Cauca

1.486

Red Primaria ( a cargo del Ministerio de Transporte): San Jorge y Cesar

359

Red Secundaria ( a cargo del Ministerio de Transporte): Sinú.

571

Total

2.115

Fuente: Documento CONPES 2691-Mintransporte-DNP-UINF "Proyecto de Integración de la Red Nacional de Transporte", de febrero 23 de 1994.

24

De éstos, 1.486 Km. están a cargo de la Corporación del Río Grande la Magdalena, que incluyen 1.185 Km. del río Magdalena, 187 Km. del río Cauca ( entre las bocas del río y Rompederas de México ) y 114 Km. del Canal del Dique.

25

Adicionalmente, la región del Sur del litoral Pacífico cuenta con una red de esteros

que permite comunicar los municipios próximos a la costa con los puertos de Buenaventura y Tumaco, y permite el transporte por cabotaje entre estos puertos.

25

Los esteros son ecosistemas en los que los canales de las zonas de manglares se complementan con los ramales de las desembocaduras y bocas de los ríos, de tal forma que conforman una red de vías navegables.

ANEXO 2 Programa de dragado en las cuencas fluviales, período 1995-1998 3

(Millones de 1994 y Dragado en miles de m ) ¡Error! Marcador no definido.Cuencas Fluviales

Cuenca del Magdalena RIO MAGDALENA MEJORAMIENTO Barrancabermeja-Regidor Corporación del Río Grande de la Magdalena Pto Berrío-Barrancabermeja

Long.(Km)

200

1.995

1.996

1.997

Inversión

Dragado

Inversión

Dragado

7.203 7.203

1.000 1.000

4.619 4.619

1.500 1.500

26

1.998

Inversión

1.695 1.695

Dragado

500 500

Millones

Total Dragad o

-

Inversión

33.517 13.517

-

Dragado

3.000 3.000

20.000

MANTENIMIENTO (Dragas Min. Transporte) Canal del Dique Pto Berrío-Barrancabermeja Regidor-Calamar

847 847 -

1.500 500 700 300

847 847 -

1.500 500 700 300

847 847 -

1.500 500 700 300

847 847 -

1.500 500 700 300

3.390 3.390 -

6.000 2.000 2.800 1.200

RIO CAUCA MEJORAMIENTO Caucasia-Mejico Mejico-Bocas MANTENIMIENTO Caucasia-Bocas Cuenca del Pacífico RIO ATRATO MEJORAMIENTO Bocas del Atrato Cuenca de la Orinoquia RIO META MEJORAMIENTO

70 114

105

212 212 -

200 200

525 525 441 441

212 212

898

150

-

-

150 500 500

466 466

500 500

65 65

678 678

200 200

678 678

200 200

480

78

200

1.525

-

-

-

450

466 466

500 500

-

1.525

737 212 525 1.373 1.373

350 200 150 1.500 1.500

1.568 1.568

465 465

4.627

1.580

450 Pto López-Caboyaro Caboyaro-Bocas Manacacias MANTENIMIENTO Pto López-Bocas Manacacias Cuenca de la Amazonia RIO AMAZONAS MEJORAMIENTO

50 210

Acceso Muelle Fluvial RIO PUTUMAYO

3

MEJORAMIENTO MANTENIMIENTO

305 593 -

1.695 1.695

300 180

600

678 424 424

720

600

-

720

200 500 500

400 400

-

TOTAL

11.068

3.845

Total Mejoramiento Total Mantenimiento Otras Inversiones

10.220 847

2.345 1.500

8.932 7.220 1.712

1.525 424 424

450 500 500

-

N.D. N.D. 4.950 2.450 2.500

10.282 3.898 1.737 4.647

3.650 1.150 2.500

1.525 424 424

450 500 500

305 4.322 1.271 1.271

-

2.415

-

2.415 -

N.D. N.D.

N.D. N.D.

8.717 1.525 1.737 5.455

2.950

39.000

450 2.500

22.864 6.034 10.102

300 1.280 1.500 1.500

1.000 1.000 -

15.395 6.395 9.000

FUENTE: Ministerio de Transporte-Dirección General de Transporte Fluvial

26

La Dirección General de Transporte Fluvial revisará los programas de dragado previstos. Adicionalmente, en el año de 1996, actualizará los estudios de rehabilitación y mantenimiento del Río Putumayo.