PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA Profesor Titular de Derecho Constitucional

SENTIMIENTO POLITICO y

CONFLICTO DE COMPETENCIAS

(A propósito de la STC 94/1985, de 29 de julio) SUMARIO l. 2. 3. 4.

Introducción Los términos del problema La decisión del Tribunal Constitucional La naturaleza política de la materia como elemento para resolver el conflicto de competencias

1. INTRODUCCION

La Sentencia del Tribunal Constitucional 94/1985, de 29 de julio que resuelve el conflicto positivo de competencias promovido por la Diputación Foral de Navarra con motivo de la utilización por parte de los órganos de la Comunidad Autónoma del País Vasco del escudo de armas navarro plantea, sin duda, diversos problemas de interés respecto de la mecánica de este tipo de controversias. En efecto, en dicha decisión del alto Tribunal surge la discusión en torno a la legitim ación del órgano que suscita el conflicto: la Diputación Foral , legitimada por la disposición transitoria 5.' de la LOTC , no es , tras la Constitución, exactamente un órgano provincial , nos dirá la sentencia, pero tampoco un órgano autonómico porque -y , aquí , aparece otra singularidad- cuando promueve el conflicto no existe la Comunidad Foral, ni siqu iera se ha aprobado por las Cortes Generales la Ley Orgánica de Reintegración y Amejo­ ramiento Foral de Navarra'. Llama además la atención el objeto sobre el que versa el conflicto : más que un acto, una actuación reiterada que trae su causa de un acuerdo pre-constitucional de un órgano pre autonómico . También es significativa la naturale­ za de la lesión competencial que se alega y las consecuencias que de la misma infiere la Diputación Foral y, en relación con lo anterior , el alcance de la competencia que se reivindica por parte de los promotores del conflicto. Todas ellas, junto a otras que no mencionamos, son cuestiones de evidente trascendencia en el contexto del estudio de los conflictos de competencia que se producen por razón de la distribución territorial del poder y que está llamado a resolver el Tribunal Constitucional. Ahora bien, sin desconocer este extremo, conviene precisar que esta sentencia nos ha interesado porque sigue , para resolver el problema competencial que se le 1. Pese a ello , el conflicto se tramitó como los que enfrentan a dos o más Comunidades Autónomas ent re si, siendo la sentencia que nos ocupa la primer a dictada en Jos procesos que contempla el artículo 59.2 LOTe. Advirt amos , además, que la Comunid ad For al y la Ley Org ánica de Reintegración y Am ejoramien­ to Foral, pese a sus denominaciones, poseen la naturaleza propia de las restante s Comunidades Autónomas y de los demás estatutos de autonomía respectivamente según ha declarado la STC 16/1984, de 6 de febrero.

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había sometido al Tribunal , un razonamiento claramente antiformalista que no siem ­ pre ha sido el elegido por los magistrados constitucionales, pero que aquí se m anifies­ ta de forma rotunda . E s, precisamente, este extremo el que queremos poner de manifiesto. Por ello , no es nuestro propósito entrar en la discusión de fondo , es decir, en si es o no constitucionalmente correcto que las cadenas de Navarra figuren en el escudo vasco. Para apreciar adecuadamente el significado de la posición juri sprudencial a que nos referimos, es preciso explicar , previamente , los términos en los que se planteó el conflicto y las alegaciones de las partes. .

2. LOS TERMINOS DEL PROBLEMA Sin ánimo de reproducir en todos sus detalles los antecedentes del conflicto/ digamos que éste fue promovido el 25 de enero de 1982 por la Diputación Foral de Navarra con el fin de que se eliminara del escudo de la Comunidad Autónoma del País Vasco el escudo de arm as de Navarra. Este venía siendo utilizado ya, durante el régimen preautonómico , por decisión del Consejo General del País Vasco adoptada el 2 de noviembre de 1978, mantenida, después, por las instituciones autonómicas vascas . T al hecho fue con siderado por los promotores del conflicto, lesivo de las competencias de la Comunidad Foral de Navarra . Concretamente, los actores entendieron que las cadenas, incorporadas injustifi­ cadamente al embl ema vasco , son un símbolo genuinamente navarro , objeto de un der echo histórico propio de Navarra que, de acuerdo con la dispo sición adicional primera de la Constitución, ha de ser respetado y amparada jurídicamente la reacción contra su uso indebido. Además, consideraban , que utilizar , sin el consentimiento foral , dicho emblema equivalía a invadir una competencia ajena en violación de la Constitución (art. 4.2) y del Estatuto de Autonomía del País Vasco (arts . 2 y 5) . Asimismo, incorporar este símbolo navarro al escudo del País Vasco vulneraba tam­ bién a su juicio la disposición adicional 4.' de la Constitución en la medida en que dicha inclusión anticipaba , siquiera fuese a est e nivel emblemático , la incorporación de Navarra a la Comunidad vasca, lo que obviamente no se correspondía con los hechos. En defin itiva, la Diputación Foral reivindicaba para Navarra la competencia de definir y utili zar sus símbolos políticos , competenci a que fundamentaba en el artículo 4.2 de la Constitución y que , en su opinión , incluye no s610 el derecho a disponer so bre dichos símbolos , sino también el de impedir toda utilización de los mismos por otros entes sin el consentimiento de los órganos forales competentes . Frente a estos planteamientos , la representación del Gobierno Vasco , según se resume en los antecedentes de hecho de la sentencia, entendió respecto de la cuestión de fondo , que : «a) El ' Laurak Bat' no incorpora jurídicamente el escudo de Navarra, sino alguno de sus elementos; b) no se trata de un conflicto jurídico , puesto que el uso del «L a urak Bat» no impide a Navarra el ejercicio de sus competencias propias , ni alt era la distribución competencial, ni produce ilegalmente efectos jurídicos -siquiera porque no produce ninguno- en los admini strados navarros, alterando la situación jurídica de los mismos ; c) es un conflicto político , y d) no implica riesgo alguno para la seguridad jurídica»:'. Todas estas razones, junto con otras relativas a la inadrnisibi­ lidad del conflicto r le condujeron a solicitar al Tribunal que desestimase la pretensión esgrimida por la Diputación Foral.

2. Nos remitim os para ello al texto de la propia STC 94/1985, de 29 de julio . publicada en el Boletín Of icial del Estado de 14 de agosto, número 194 y recogida, entre otros lugares, en la Revista Juríd ica de Navarra , n. ~ 1/1 986, págs. 180 y siguientes. 3. Cfr. STC 94/1985. antecedente séptimo , in fi ne. 4. Cfr. el anteced ente sexto .

NOTAS YCOMENTARIOS

3. LA DECISION DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL La sentencia dictada tres años y medio más tarde reconoció que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Foral de Navarra y decla­ ró la nulidad del Acuerdo de 2 de noviembre de 1978 del Consejo General del País Vasco . Del razon amiento seguido por el Pleno del Tribunal Constitucional para llegar a esta decisión solamente nos fijaremos en los aspectos que se refieren al núcleo de la disputa' . En especial , conviene detenerse en los que conducen a resolver la duda de si existe o no una competencia navarra respecto de los símbolos políticos que haya sido lesionada por la actuación reiterada de las instituciones vasca s. El Tribunal entendió, por mayoría", que las materias sobre las que pueden asumir competencias por medio de sus estatutos las Comunidades Autónomas no son únicamente las consignadas en los artículos 148 y 149 de la Constitución . Por el contrarío , señala que el artículo 147.2 , d), también del texto fundamental, cuando se refiere al contenido necesario de los estatutos de autonomía, habla -en materia de competencias- de las que se asuman «e n el marco de la Constitución». Indudable­ mente , dicho marco es más amplio que el que trazan los artículos 148 y 149, pues aba rca los restantes preceptos constitucionales que contengan habilitaciones compe­ tenciale s en favor de las Comunidades Autónomas. Así , si no puede invocarse ahora la disposición adicional primera de la Constitución , ya que el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales no es un título autónomo del qu e puedan deducirse específicas competencias", sí puede y debe aducirse el artículo 4.2 de la Constitución. T al precepto, en la medida que permite a los estatutos «reconocer banderas y en señas propias de las Comunidades Autónomas» fundamenta la asunción de compe­ tencias en esta materia", Por eso dice de él la sentencia? que «entraña así necesaria­ mente la atribución a éstas (las Comunidades Autónomas) de la competencia para determinar qué símbolos reconocen o establecen como propios». Desde luego, las partes que intervienen en el conflicto no rechazan esta interpre­ tación . Al contrario , parten de ella . De lo que discrepan, en cambio , es del alcance de la competencia en materia de símbolos y el Tribunal Constitucional acude a la dimen­ sión política propia de los emblemas para precisarlo . Seguramente, aquí reside uno de los puntos más relevantes de esta decisión jurispru dencial: concretamente , en la consideración de la función integradora e identificadora, de la «materia sensible del símbolo político», -que «trasciende a sí misma para adquirir una relevante función significativa. .., que ejerce una función integradora y promueve una respuesta socioe­ mocional contribuyendo a la formación y mantenimiento de la conciencia comunitaria»!". En efecto, dicha dimensión significativa , integradora , representativa e identificadora característica de todo símbolo político y, por tanto , de las cadenas de Navarra para esta Comunidad Foral , lleva al Tribunal a estimar que la competencia 5. Contenidos en los funda mentos jurídicos quinto y siguientes de la sentencia. 6. El magistrado Rub io Llorente formuló un voto particular respecto a este extremo. 7. Cfr. al respecto la STC 1111 984. de 2 de febrero F.J . 4.0y, especialmente , la STC 123/1984, de 18 de diciembre , F .J . 4. 8. Extremo éste del qu e discrepa el voto particular. En él se dice que en el articulo 4.2 de la Constituci ón «no se atribuye comp etencia algun a a ninguna Comun idad A utóno ma, sino que se autoriza a las Cortes Generales como órgan o titular de la potestad legislativa (art. 66.2 C. E .) y, por tanto , órgano único con facultades para adopt ar las Leyes Org ánicas que aprueben los Est atutos de Autonom ía (art. 81.1 C.E.) para reconocer en éstos las band era s y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Es cierto que en algunos casos y, con un entendimiento laxo de la reserva de ley. las Cortes Ge nerales han transferido a las Asambleas Legislativas de ciert as Comunidades Aut ónom as la facult ad de determinar sus respectivos escudos y. en su caso . incluso, su bandera . No ha sido así, sin emb argo , en el caso de Navarra . cuya norma estatutaria fija ya el escudo. que no puede ser alterado por los órgan os navarros que tienen sólo el derecho a utilizarlo y claro está, en ejercicio de sus comp etencias propi as. la posib ilidad de regular y proteger su uso en el ámbito territorial propio». 9. Fundamento jurídico 6.°. 10. Fundamento jurídico 7.0.

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no se agota «en la potestad para fijar las características de sus propios símbolos», sino que abarca «también -ya que de otro modo la relación de identidad quedaría rota-la potestad frente a las demás Comunidades para regular de forma exclusiva su utiliza­ ción ... Ello implica que dichos símbolos no puedan ser utilizados sin el consentimien­ to de la comunidad a la que correspondan, ni apropiándose de ellos aisladamente ni integrándolos como tales símbolos identificadores en el emblema de otra Comunidad Autónoma para establecer o configurar su propio emblema»!': «Por ello -continúa la sentencia- sólo si se considera que el contenido de la competencia controvertida se reduce a la potestad para fijar las características del propio símbolo podría afirmarse -como hace la representación del Gobierno vasco'