SISTEMAS DE INCENTIVOS Y APOYO PARA FOMENTAR LA INNOVACION EN EL SECTOR PRIVADO Por Jerry Sheehan

Introducción Los gobiernos de muchos países le están prestando mayor atención a incrementar las capacidades de innovación de las empresas. Este interés refleja el creciente reconocimiento tanto de la importancia de la innovación para impulsar el crecimiento como del papel dominante del sector empresarial en ese proceso. En economías desarrolladas, las empresas no sólo gastan más que el sector público en I+D (multiplicado por 2 en países de la OCDE), sino que son la fuente principal de los productos, procesos y servicios nuevos que la innovación trae al mercado. Diseñar sistemas eficientes de incentivos y apoyo para la innovación en el sector privado es una tarea desafiante. Mientras que muchos de los instrumentos estándares de política – subvenciones gubernamentales, incentivos fiscales, préstamos, sociedades y demás – son bien conocidos y usados ampliamente, su efectividad depende de su diseño específico y del grado de adaptación a las necesidades locales (nacionales). Adicionalmente, los hacedores de políticas deben considerar la mezcla total de políticas usadas para estimular la innovación. Deben determinar, por ejemplo, cómo balancear mejor las políticas horizontales generales con medidas dirigidas que apoyan grupos específicos de empresas, tecnologías o sectores industriales. Deben determinar qué peso darle a las formas de intervención directas versus indirectas, y a los apoyos financieros versus otros tipos de medidas de política que son necesarias para la innovación empresarial. El presente artículo brinda un breve panorama general de instrumentos de política para apoyar la innovación empresarial, con el fin de identitificar los compromisos inherentes al diseño de políticas y al desarrollo de combinaciones coherentes de política. Se concentra principalmente en los instrumentos usados para financiar la I+D empresarial, pero también contempla medidas de política complementarias, incluyendo el apoyo para el capital de riesgo y colaboración público-privada. Aunque este artículo se nutre principalmente de la experiencia de las economías de la OCDE, apunta a identificar lecciones que puedan ser aplicadas a un grupo más diverso de economías. Dada la complejidad del tema, el documento apunta a promover la discusión entre los participantes de la I Reunión Hemisférica de la Red de Ciencia, Tecnología e Innovación del Diálogo Regional de Política del BID, más que a dar respuestas definitivas a estas preguntas. Incentivos financieros para la innovación empresarial Se reconoce ampliamente que los beneficios sociales de las inversiones en innovación exceden largamente los beneficios privados, y que por ende, las empresas tienden a sub-invertir en I+D e innovación. Como resultado, los gobiernos de casi todos los países desarrollados brindan apoyo financiero a la I+D empresarial. Este soporte puede tener muchas formas, incluyendo varios tipos de subvenciones, préstamos e incentivos, pero los dos más comúnmente utilizados son los incentivos fiscales para gastos en I+D y los subsidios directos para I+D. Los incentivos fiscales financian la I+D empresarial reduciendo la carga impositiva de las empresas en proporción a su nivel (volumen) de gastos en I+D, o su aumento incremental de gasto en I+D en un

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período de tiempo determinado (o una combinación de ambos). Típicamente, la reducción es tomada como un crédito o pago contra impuestos corporativos adeudados. Al 2006, diecinueve de los treinta países miembros de la OCDE usaron incentivos fiscales de uno u otro tipo para estimular la I+D empresarial dentro de doce países una década antes. Los incentivos fiscales típicamente pueden ser usados por todas las empresas que hagan I+D, aunque pueden requerirse provisiones especiales para asegurar que benefician a nuevas empresas, con poco o ningún ingreso que genere impuestos. Los incentivos fiscales dejan las decisiones sobre el contenido y objetivos de los proyectos de I+D en las empresas, reduciendo, de ese modo las inquietudes sobre que los gobiernos elijan a los ganadores. Los incentivos fiscales también conllevan costos administrativos mínimos para los gobiernos, ya que están limitados a los esfuerzos (si es que existen) para validar los montos de incentivos reclamados por las empresas. En comparación con los incentivos fiscales, la financiación directa permite un apoyo a la I+D más direccionado, dando a los gobiernos la oportunidad de dirigir recursos a aquellas áreas que se consideran que producen los retornos sociales más importantes. La financiación puede ser dirigida hacia industrias o tecnologías estimadas importantes para las necesidades nacionales, o hacia programas de investigación con beneficios a más largo plazo. Mientras que muchos programas financian el costo entero de la I+D propuesta, un número creciente requiere algún grado de división de costos con la industria. También se pueden instalar requerimientos para exigir colaboración entre múltiples empresas, destacando los efectos laterales del conocimiento (“spillover”) y fortaleciendo las redes empresariales. En general, la financiación es otorgada a un número menor de empresas de las que se esperaría que reclamaran los incentivos fiscales, planteándose la preocupación acerca de favoritismos en los otorgamientos. Por su naturaleza, la financiación directa conlleva un rol significativo para los gobiernos en administración de programas: los presupuestos deben ser fijados, las propuestas solicitadas a la industria y evaluadas de acuerdo a un conjunto explícito de criterios, y las asignaciones deben ser hechas y controladas. Los costos para el gobierno de operar los programas de financiación directa son más altos que los de incentivos fiscales, y son típicamente cubiertos por distintos ministerios del gobierno (p.ej., ministerios de industria o investigación en vez de ministerios de finanzas). Existen considerables diferencias entre los países en relación con el uso de incentivos fiscales y subsidios directos para la I+D privada. Dentro de la OCDE, los países con los sistemas de incentivos fiscales más generosos tienden a ser aquellos con el nivel más bajo de intensidad de I+D empresarial y con poca financiación directa del gobierno en I+D, incluyendo España, México, Portugal y Canadá. Sin embargo, se usan también incentivos fiscales en varios países con altos niveles de I+D empresarial, incluyendo Corea, Japón, Francia y los EE.UU., aunque los incentivos tienden a ser menos generosos. La financiación directa por el gobierno de la I+D empresarial totalizó casi US$ 2.9 billones o el 7.6% de la I+D empresarial en los 30 países miembros de la OCDE en 2004. Los niveles relativos de financiación varían considerablemente, desde un 0.12% del PIB o más en Suecia, EE.UU. y Corea, a menos del 0.02% del PIB en Japón y Portugal. Los países en el extremo más alto de la escala asignan mucho de su financiación a I+D en defensa y salud, que puede tener efectos comerciales laterales, aunque no sea su objetivo principal. Entre los países que usan mecanismos tanto directos como indirectos para financiar la I+D empresarial, el balance entre estos dos instrumentos difiere considerablemente. En Australia, Canadá y Holanda, por ejemplo, el apoyo dado por vía de incentivos fiscales es mayor que aquel provisto vía la financiación directa – hasta en un factor de cinco en Canadá. Por otro lado, en Francia, Japón y EE.UU., la financiación directa excede el costo de los incentivos fiscales, a menudo por un amplio margen. Las diferencias en la combinación de instrumentos usados en estos países reflejan las diferentes percepciones de los tipos de fracasos a enfrentar (financieros, de riesgo, etc.) así como las diferentes estructuras industriales e institucionales.

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Direccionamiento sectorial Mientras que muchos programas de incentivos para la I+D son neutrales respecto a los sectores, ya que financian proyectos en todos los sectores de la industria, la tendencia va hacia un mayor direccionamiento sectorial y tecnológico de los programas. Muchos países utilizan la previsión (foresight) u otros procedimientos para identificar las prioridades científicas y tecnológicas claves y canalizar los fondos preferencialmente hacia esos sectores. Mientras que las tecnologías habilitantes de base amplia, tales como la tecnología de la información, biotecnología y nanotecnología integran muchas de esas listas, también aparecen intereses nacionales más individualizados. Islandia ha puesto gran prioridad en sus industrias pesqueras y de materias primas, Noruega en sus industrias de petróleo y gas, y Corea en televisión digital, comunicaciones inalámbricas y vehículos de nueva generación. Esos programas dirigidos son ilustrativos sobre el rol que la financiación gubernamental de I+D puede tener en fomentar el desarrollo y crecimiento de las industrias. Hasta la fecha, los incentivos fiscales no han sido utilizados de esta manera, debido en gran parte, a su ventaja comparativa para el apoyo de una base amplia de empresas en todos los sectores industriales. El sector de servicios es de particular interés en discusiones recientes sobre direccionamiento sectorial. Entre los países de la OCDE los servicios son más del 70% del valor total y son la mayor fuente de creación de empleo. Mientras que es frecuente pensar que las empresas del sector de servicios no son innovadoras, encuestas recientes demuestran que en servicios de negocios, telecomunicaciones y servicios financieros, la porción de empresas innovadoras es más alta que en las de manufactura. La innovación en el sector servicios difiere de la de manufactura, sin embargo, hasta la fecha, ha sido impulsada menos por la I+D interna y más por la adquisición y adaptación del conocimiento y equipo externos y por la capacitación y educación. Muchos países están comenzando a desarrollar políticas para estimular la innovación en el sector servicios. En algunos países como Dinamarca, el foco está en el despliegue y difusión de la tecnología de la información; en otros, como Finlandia y los EE.UU., nuevos tipos de programas de I+D están siendo establecidos, los cuales apuntan a contribuir a la innovación en servicios, a menudo en conjunción con las tecnologías de la información. Direccionamiento hacia pequeñas empresas Los incentivos para la innovación empresarial están también adaptados para apoyar a PyMES, tanto tradicionales como de base tecnológica. Es ampliamente reconocido que ambos tipos de empresas tienen un papel importante en los sistemas nacionales de innovación, pero enfrentan serios desafíos originados por recursos financieros y humanos limitados. Generalmente, los instrumentos de política estándar para financiamiento de I+D empresarial necesitan ser adaptados a las necesidades de las PYMES, y se necesitan instrumentos de política adicionales para proveer una mezcla de políticas que apoyen al empresariado. Financiamiento de I+D en pequeñas empresas Se pueden tomar varias medidas para permitir que la financiación directa beneficie a las PYMES. Como las PYMES están a menudo en desventaja para competir por los contratos de I+D del gobierno, el Reino Unido y los EE.UU. han ordenado que un porcentaje específico (aproximadamente un 2.5%) del financiamiento de I+D empresarial sea asignado a PYMES. Holanda ha instrumentado un programa piloto para probar este enfoque. En los programas de incentivos a la I+D Fineses y Alemanes, se da especial consideración a las PYMES, y como resultado, más de la mitad de la financiación es asignada a ellas. Muchos otros países, incluyendo Canadá, Corea y Nueva Zelanda, han establecido programas de financiación específicamente dirigidos a las PYMES. La financiación ha crecido para muchos de esos programas, aún cuando la financiación para las empresas grandes se ha estancado. Como resultado, las

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PYMES (aquellas con menos de 250 empleados) representan un porcentaje desproporcionado de los fondos del gobierno para I+D en la mayoría de los países de la OCDE. Dado que los incentivos fiscales pueden ser potencialmente usados por todas las empresas que hacen I+D, están considerados como una manera especialmente efectiva de financiar la I+D en PYMES. Varios países de la OCDE, incluyendo Canadá, Italia, Holanda, Noruega y el Reino Unido, ofrecen incentivos fiscales más generosos a las PYMES que a las grandes. Los topes a la cantidad total de incentivos que una empresa individual puede solicitar, inclinan aún más los beneficios de esos incentivos hacia las PYMES. Una limitación a estos incentivos es que no benefician necesariamente a las etapas iniciales de arranque, que tienen poca o ninguna carga impositiva contra la cual debitar ese crédito. Para corregir este problema, los países han agregado provisiones permitiendo a las empresas trasladar sus créditos impositivos (en los que se espera tengan carga impositiva) o a recibir un pago directo del gobierno equivalente al valor del crédito. En Holanda, Bélgica y España, los incentivos fiscales han sido diseñados para ofrecer no una reducción en impuestos corporativos, sino en las cargas sociales (impuestos sobre nóminas) vinculadas con trabajadores de I+D. Las empresas se benefician de los incentivos en cada período de pago, independientemente de su rentabilidad. Apoyo al capital de riesgo Un enfoque complementario de la financiación de la I+D en las PYMES, es estimular el desarrollo de mercados de capital de riesgo. El capital de riesgo no financia la I+D de por sí pero provee una fuente de financiamiento general para empresas que tienden a ser innovativas e intensivas en I+D. El capital de riesgo en las etapas tempranas y de expansión tiende, en particular, a financiar las actividades de PYMES, orientadas al crecimiento, que son activas en las industrias de alta tecnología o intensivas en conocimiento. Mientras que los mercados de capital de riesgo están bien desarrollados en los EE.UU. y en otros países desarrollados, continúan quedando rezagados en muchas partes del mundo – a pesar del alcance crecientemente internacional de muchas inversiones de riesgo. Como con la financiación de la I+D, el apoyo del gobierno al capital de riesgo conlleva una mezcla de instrumentos de política directos e indirectos. Las medidas directas, como las que se usan en Islandia y Canadá, conllevan inversiones de los dineros del gobierno en un fondo de capital de riesgo, a veces asociados con inversiones del sector privado. Debido a los riesgos asociados a tales inversiones y a los desafíos para desarrollar criterios de inversión sensatos y equitativos, varios países han seguido enfoques más indirectos del desarrollo de capital de riesgo, tales como a través de incentivos fiscales. Las consideraciones fiscales especiales para la inversión en fondos de capital de riesgo, y para los beneficios ganados por dichas inversiones, también pueden estimular el desarrollo de mercados de capital de riesgo, aunque las estimaciones de costos de dichos programas son limitadas. La financiación del capital de riesgo – directa o indirectamente – atiende sólo algunos de los desafíos que enfrentan las nuevas empresas emprendedoras (“start-up”). Estas empresas necesitan también de una estrategia de salida para proveer a los inversores con un medio para liquidar sus inversiones. Algunos países han intentado establecer mercados de valores de pequeña capitalización para proveer una fuente pública de financiamento de mercado (emisión pública de acciones), pero éstos han tenido éxito mixto, debido en parte, a la turbulencia de los mercados de valores globales en la primera parte de la década. La adquisición de nuevas empresas por empresas más grandes, es otra estrategia de salida viable, pero es más afectada por las políticas relativas a la competencia y a la inversión extranjera.

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Fomento a la colaboración público-privada Mientras la falta del financiamiento adecuado puede ser un obstáculo importante a la innovación empresarial, la falta de conocimiento científico y tecnológico puede dificultar también los esfuerzos innovativos. Las empresas no pueden mantener o desarrollar internamente toda la pericia que necesitan para generar productos, procesos y servicios nuevos, y la colaboración inter-empresarial puede ser insuficiente para permitirles ampliar las fronteras tecnológicas. Los esfuerzos para atender esta limitante se centran cada vez más en fomentar una fuerte colaboración entre organizaciones de investigación de los sectores público y empresarial. Las combinaciones de políticas para mejorar la colaboración incluyen los siguientes elementos: •

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Programas de investigación colaborativa que comprendan investigadores de organizaciones de los sectores público y privado. En muchos casos, los gobiernos financian el costo de la participación pública en el proyecto, y se espera que el empresarial contribuya una cantidad similar o mayor. Programas específicos, como los de Corea, apuntan a proveer asistencia técnica a PYMES que no tienen capacidades de I+D en la empresa. Sociedades público-privadas que provean un entorno más formalizado y estructurado para la investigación con objetivos compartidos, donde participen investigadores públicos y privados y se co-financien programas de I+D. Muchos de estos programas están diseñados para que participen muchas organizaciones y se centran en torno a temas específicos o áreas de especialidad (p.ej., medios digitales, biotecnología, mecatrónica). Los requisitos para incluir PYMES pueden mejorar los flujos de conocimiento hacia ellas. Reformas de los regímenes de derechos de propiedad intelectual para promover el patentamiento y licenciamiento de inventos desarrollados en centros públicos de investigación. La mayoría de los países de la OCDE han introducido reformas que otorgan la posesión de los derechos de propiedad intelectual a los centros públicos de investigación, en vez de a investigadores individuales, pues las instituciones están mejor equipadas y pueden estar más alentadas a patentar sus inventos. Creación de spin-offs de organizaciones públicas de investigación para comercializar directamente los inventos. El permitir a los investigadores de centros públicos a participar en empresas que se inician para comercializan sus inventos, puede requerir de modificaciones en las políticas de empleo y otros estatutos que rigen a los trabajadores del sector público. Requiere a menudo inversión inicial de ministerios del gobierno o de la institución pública de investigación.

La experiencia sugiere que un enfoque prudente para mejorar la colaboración público-privada conlleva la explotación de todos los canales de colaboración posibles, pues cada uno es apropiado para diferentes tipos de interacción entre diferentes tipos y grupos de organizaciones. Sobre dependencia en cualquier forma particular de colaboración puede reprimir vínculos fuertes entre la industria y los sistemas nacionales de ciencia. Una palabra final sobre evaluación de programas La evaluación regular es clave para aumentar la efectividad de los incentivos y sistemas de apoyo para la innovación. Solamente a través de la evaluación pueden los diseñadores de políticas aprender qué instrumentos están logrando los objetivos deseados, y qué tipos de reformas se necesitan para fortalecer otros. Dada la multiplicidad de instrumentos de política necesarios para crear un sistema efectivo de incentivos para la innovación empresarial, las herramientas de evaluación deben ser lo suficientemente sofisticadas para distinguir entre sus diferentes efectos sobre las empresas. Al evaluar las políticas para financiar la I+D empresarial, se necesita considerar no sólo el efecto sobre los niveles agregados de gastos de I+D empresarial, o la cantidad de nuevos productos, servicios o patentes emergentes de las empresas

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apoyadas, sino también los cambios sutiles en la forma como las empresas participantes conducen su I+D. ¿Abordan las empresas participantes los problemas de I+D más desafiantes? ¿Colaboran más con otras empresas u organizaciones públicas de investigación al hacerlo? ¿Han desarrollado nuevos enfoques de la gestión de I+D que aumente la eficiencia de su proceso de I+D? Estos tipos de cambios de comportamiento pueden ser determinantes importantes de la capacidad innovadora en general. En la medida que representan el aprendizaje de las empresas, pueden influenciar el desempeño futuro de la innovación, más allá de la duración de cualquier medida particular de política. Al influir en el comportamiento, estos cambios pueden ser – y frecuentemente son – un objetivo específico de la política de gobierno. La medición de los efectos que los diferentes tipos de políticas tienen en el comportamiento de la I+D empresarial, puede ayudar a los gobiernos a diferenciar mejor entre instrumentos similares de política y a adaptar los instrumentos de política a las necesidades particulares de la innovación empresarial.

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