Instituto de Estudios Geoestratégicos y Asuntos Políticos

Cuaderno de Análisis 01/2014

UNA MUESTRA DE EXPERIENCIAS DE POSCONFLICTO “Los retos de la construcción de la paz”

http://www.iegap-unimilitar.edu.co/

Rector Mayor General Eduardo Herrera Berbel Universidad Militar Nueva Granada Director IEGAP Brigadier General Gustavo Rosales Ariza Asesores IEGAP Pedro Ballesteros Bayona MG. Luis Hernando Barbosa Wendy Kinberly Cabezas Andrés Cotrina Acosta MG. Carlos Alberto Fracica Alexander Montero Moncada Jimmy Graziani Mora Natalia Sequera Gómez Carlos Osorio Pineda Juan Esteban Ugarriza © Cuaderno de análisis © Instituto de Estudios Geoestratégicos y Asuntos Políticos ISSN: 958-97518-9-X Grupo de Investigación del Cuaderno Jimmy Graziani Mora Juan Esteban Ugarriza Colaboradores Andrés Cotrina Acosta Diego Hernando Castillo Robert Barreto González Alejandra Rodríguez Méndez Leonardo Ramírez Moreno Corrección de Estilo María Cristina Vega de Ciceri Maquetación, diagramación e impresión Pictograma Creativos S.A.S. www.pictogramacreativos.com Informes PBX: (57+ 1) 6500000 Ext. 1045 – 1046 -1047 E-mail: [email protected] Carrera 11 No. 101 – 80 http:// http://www.iegap-unimilitar.edu.co/ Bogotá, Colombia Diciembre de 2014 Impreso en Colombia Printed in Colombia

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

TABLA DE CONTENIDO Presentación 7 Introducción

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Lista de abreviaturas

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1. Contextualización metodológica

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2. Aproximación contextual al posconflicto 2.1. Aproximación a conceptos clave 2.1.1. El posconflicto 2.1.2. La transición 2.1.3. La construcción de paz

15 16 16 17 17

3. Categorías de análisis (retos del posconflicto) 3.1. Los mecanismos de justicia 3.2. La reconstrucción en el posconflicto 3.3. La reforma política 3.4. La reforma al sector de la seguridad 3.5. Los retos del DDR 3.6. Los retos de la Implementación

21 22 28 32 36 42 48

4. Consideraciones finales

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Anexos

55

Referencias Bibliográficas

61

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

PRESENTACIÓN

C

Mayor General EDUARDO A. HERRERA BERBEL Rector Universidad Militar Nueva Granada

omo otra contribución a la interpretación de los alcances relacionados con la Resolución de Conflictos, temática inherente al proceso de negociación que se viene desarrollando en La Habana para lograr una paz firme y duradera en Colombia, anteriormente nuestra Universidad presentó dos investigaciones tituladas “Agendas de negociación en procesos de paz, elementos técnicos y políticos 1989 -2012” y “Desarme, desmovilización y reintegración, DDR: una introducción para Colombia”. En esta oportunidad publica el Cuaderno de Análisis: “Una muestra de experiencias de posconflicto. Los retos de la construcción de la paz”. Estos textos presentan, desde la óptica académica, una visión objetiva para que los estudiosos del tema puedan formarse un juicio acertado. “Una muestra de experiencias de posconflicto. Los retos de la construcción de la paz”, es el producto de una investigación que a partir del análisis de 43 conflictos armados que llegaron a una negociación, posterior al periodo de la Guerra Fría, seleccionó siete casos representativos, considerando el carácter ideológico, por una parte, y su cercanía geográfica con nuestro país, por la otra. A modo ilustrativo, se tomó como un referente independiente el caso de Irlanda del Norte. Al aceptar que sobre el desarrollo de un posconflicto no existen parámetros únicos, es válido anotar que las experiencias halladas en el plano internacional, pueden ser utilizables en el caso que nos ocupa. Afianzar la construcción de la paz, incluyendo los procesos de implementación que se desprenden de un acuerdo final, son características de un posconflicto cuyo desarrollo puede extenderse durante el tiempo necesario, para impedir el retorno de la violencia.

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

INTRODUCCIÓN

E

Brigadier General GUSTAVO E. ROSALES ARIZA Director IEGAP

xisten diversas formas de analizar el posconflicto. La que presenta a continuación nuestro Instituto de Estudios Geoestratégicos y Asuntos Políticos (IEGAP), ha considerado pertinente reflexionar sobre cinco Categorías de Análisis, así: • MECANISMOS DE JUSTICIA: juicios, mecanismos de la verdad, reparaciones, amnistías, purgas y exilios. • RECONSTRUCCIÓN: infraestructura, salud, educación, vivienda, zonas rurales, zonas urbanas, zonas fronterizas y cambio de modelo económico. • REFORMA POLÍTICA: reforma institucional (poderes ejecutivo, legislativo y judicial), rendición de cuentas, reforma al proceso electoral, reforma constitucional, expresa referencia del paso de grupo armado a partido político, y cambio en la forma de gobierno. • REFORMA AL SECTOR DE SEGURIDAD (RSS): servicios de inteligencia, doctrina y carrera militar, doctrina y carrera policial, gasto militar, redimensionamiento de las Fuerzas, inclusión de excombatientes en las Fuerzas y medidas de depuración. • DESARME, DESMOVILIZACIÓN Y REINTEGRACIÓN (DDR): entrega de armas, comisiones de verificación y desminado. El hecho de haber asumido las citadas categorías, permitió condensar elementos inherentes que podrán encontrarse dispersos como juicios, mecanismos de verdad, amnistías e indultos, participación política y cambios en el modelo económico, entre otros aspectos, consecuencia de un proceso de investigación internacional que requirió más de un centenar de consultas de origen académico, y referencias bibliográficas, entre las cuales se destacan el Centro de Cultura de Paz de la Universidad Autónoma de Barcelona, el departamento de Estudios sobre la Paz y los Conflictos de la Universidad de Uppsala y tratadistas como Paul Collier, Johan Galtung y Vicenç Fisas. A manera de información y relacionado con la incidencia en un posconflicto, se ha incluido 9

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

un anexo con indicadores de orden cuantitativo originados por el Banco Mundial.

Graziani Mora y el doctor en Ciencias Políticas, Juan Esteban Ugarriza. También quiero destacar la cooperación inicial del politólogo Andrés Cotrina y de los estudiantes de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad que cumpliendo su pasantía en el Instituto, contribuyeron en las labores de búsqueda de información1.

Por último, deseo destacar la idoneidad y el profesionalismo de los asesores del Instituto que realizaron la investigación, de acuerdo con los lineamientos indicados para tal fin: el internacionalista Jimmy

1

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Diego Hernando Castillo, Robert Barreto González, Alejandra Rodríguez Méndez y Leonardo Ramírez Moreno.

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

LISTA DE ABREVIATURAS

• BM: Banco Mundial • DDR: Desarme, Desmovilización y Reintegración • FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional • IRA: Irish Republican Army • M19: Movimiento 19 de Abril • ONU: Organización de Naciones Unidas • PCN: Partido Comunista de Nepal • PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo • PRIO: Peace Research Institute Oslo • PRT: Partido Revolucionario de los Trabajadores • RENAMO: Resistencia Nacional de Mozambique • RSS: Reforma al Sector de la Seguridad • UNICEF: United Nations Children’s Fund • UNITA: Unión Nacional para la Independencia Total de Angola • UNRG: Unidad Nacional Revolucionaria de Guatemala

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

1. CONTEXTUALIZACIÓN METODOLÓGICA

E

l objetivo del presente Cuaderno es analizar las características generales del posconflicto en siete países, sin desconocer las particularidades de cada caso. Por razones metodológicas y por su utilidad para Colombia, se tuvieron en cuenta dos elementos para seleccionar los casos de 43 conflictos armados con procesos de negociación posteriores a la Guerra Fría2. El primero, situaciones con un componente ideológico, es decir, enfrentamientos entre grupos armados no estatales (izquierdistas/marxistas), y un Gobierno central como partes principales del conflicto; y el segundo, la cercanía geográfica a Colombia. Además de estos dos grupos de países y por considerarlo como un referente internacional ilustrativo en términos del posconflicto, se estudió el caso de Irlanda del Norte. Así las cosas, en el primer grupo, es decir, por su carácter ideológico, están los casos de: PAÍS

NOMBRE DE LA GUERRILLA

Angola

• Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA)

Colombia

• Movimiento 19 de Abril (M19) • Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT)

Mozambique

• Resistencia Nacional de Mozambique (RENAMO)

Nepal

• Partido Comunista de Nepal (PCN)

En el segundo grupo, por la cercanía geográfica, se encuentran: PAÍS

2

NOMBRE DE LA GUERRILLA

El Salvador

• Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN).

Guatemala

• Unidad Nacional Revolucionaria de Guatemala (UNRG).



Cifra consultada en: Instituto de Estudios Geoestratégicos y Asuntos Políticos de la Universidad Militar Nueva Granada (IEGAP). Agendas de Negociación en procesos de paz: elementos técnicos y políticos 1989 – 2012. Cuaderno de Análisis 01/12. Bogotá: 2012. Y FISAS, Vicenç. Anuario de procesos de paz 2014. Escuela de Cultura de Paz. Universidad Autónoma de Barcelona. Barcelona: Icaria.

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Por último, como caso ilustrativo: PAÍS Irlanda del Norte

NOMBRE DE LA GUERRILLA • Ejército Republicano de Irlanda (IRA, por su sigla en inglés).

Más allá de la narración de los conflictos como meros acontecimientos históricos, y para cumplir con el objetivo del presente Cuaderno, por medio de los acuerdos de paz se analizarán los retos de cada caso en el marco de lo que usualmente se conoce como posconflicto. Para una comprensión sistemática del presente

documento, como se evidencia a continuación en la figura 1, retos tales como juicios, mecanismos de la verdad, amnistías, infraestructura, participación política, cambios en el modelo económico, inclusión de excombatientes en las fuerzas y otros, se agruparon en cinco grandes categorías, así:

Figura 1. Categorías de análisis sobre los retos del posconflicto

La parte final del documento se divide en dos secciones. En la primera, se exponen algunos de los retos más importantes de la implementación de los acuerdos en el posconflicto3. En la segunda, que 3



cierra el contenido de la investigación, se proponen unas consideraciones finales que guardadas las proporciones, pueden servir como referentes del posconflicto para el caso colombiano.

Debido a sus particularidades, no se contempló dentro de las Categorías de Análisis del Cuaderno.

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

2. APROXIMACIÓN CONTEXTUAL AL POSCONFLICTO

S

e dice que el final de la Guerra Fría permitió que numerosos conflictos armados en el mundo se dieran por terminados y, con ello, exponencialmente, se incrementó el conocimiento académico y la experiencia de instituciones internacionales como la Organización de Naciones Unidas (ONU), gracias a la observación o participación en procesos que concluyeron con acuerdos de paz4. Sin embargo, y a pesar del camino recorrido, aún no se sabe con precisión “cómo acaba hoy la mayoría de conflictos armados”5. Al parecer, la evidencia sugiere que con cada caso, se reeditan hasta cierto punto los retos que surgen al culminar una confrontación armada. El término posconflicto es una de esas palabras empleadas comúnmente, definidas en forma parcial y, en ciertos casos, con adaptación política y mediática. En consecuencia, tal y como sucede con algunos otros conceptos vinculados con las ciencias sociales, genera confusión6, y corre el riesgo de caer en la advertencia del historiador, Tony Judt, sobre el valor de las palabras, al indicar que cuando “las palabras pierden su integridad, también la pierden las ideas que expresan”7. Quizás, en busca de una explicación, autores como Chip Gagnon o como Angelika Rettberg, afirman que el posconflicto es un campo relativamente reciente de investigación. Por lo tanto, es un concepto en etapa de “adolescencia etimológica”.

Al respecto, el investigador Hernando Valencia, en relación con los conflictos armados internos sostiene: “entre los años 1990 y 2007 se han suscrito 646 acuerdos de paz de los cuales 590 de ellos, es decir el 91%, ponían fin a conflictos armados internos alrededor del mundo. Según la Organización de Naciones Unidas, desde 1990 cerca del 50% de las guerras civiles y conflictos armados internos han concluido en acuerdos de paz; situación muy distinta a la de los dos siglos anteriores, donde solo uno de cada cinco conflictos armados internos concluyeron en un acuerdo de paz negociado”. En: CASTAÑO, Mauricio (2013). Conflictos armados y construcción de paz. De la teoría a las políticas internacionales de paz en la Posguerra Fría. En: Revista Científica Ra-Ximhai. Universidad Autónoma Indígena de México. Vol. 9 (2), julio-diciembre., p. 71. 5 UGARRIZA, Juan (2013). La dimensión política del posconflicto: discusiones conceptuales y avances empíricos. Universidad de los Andes. Departamento de Ciencia Política. En: Revista Colombia Internacional 77, enero – abril. 6 ROMEVA, Raúl (2003). Guerra, posguerra y paz: pautas para el análisis y la intervención en contextos posbélicos o post-acuerdos. Barcelona: Icaria. 7 JUDT, Tony (2010). El refugio de la memoria. Madrid: Taurus. 4

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A la confusión se suma la utilización, algunas veces indiscriminada, de otros términos como sinónimos del posconflicto, entre otros: trasformación del conflicto, rehabilitación posbélica, fin del conflicto, transición y construcción de paz. A su vez, situaciones como la posibilidad latente del resurgimiento de la violencia8 o la reducción de los umbrales de muertes violentas “que sirven a los investigadores para identificar la existencia de un conflicto activo”9, generan incontables preguntas sobre el tema. Sobre el particular, se dice que “la complejidad y la extensión de los retos del posconflicto han contribuido a una especificación y delimitación precarias, dificultando así la acción de política pública y la investigación científica”10.

paramilitar generada por los opositores en Irlanda del Norte, y los enfrentamientos entre cuadros de los Tigres Tamiles en Sri Lanka12. 2.1. Aproximación a conceptos clave 2.1.1. El posconflicto Con algunas excepciones, se podría decir que existe cierto consenso académico sobre el significado del término posconflicto. En este sentido, autores como Johan Galtung13, que habla de transformación del conflicto, han aportado bases desde la teoría, para quienes buscan una definición del término. Así las cosas, investigadores como José Antonio Girón, afirman que “el postconflicto no sería otra cosa que aquel período de tiempo, generalmente largo, que ocurre a partir del momento en el cual” se dé una derrota militar por imposición de una de las fuerzas sobre la otra, o porque se opta por terminar el enfrentamiento mediante una negociación. Para no extenderse mucho en el tema, pues no es el objetivo del presente documento, es válido decir que definiciones similares se pueden encontrar en organismos internacionales como el Banco Mundial14.

Valga decir que la construcción del concepto ha cambiado desde finales del siglo pasado, al disminuir los enfrentamientos interestatales y aumentar los conflictos armados internos. Lo cual se debe, en parte, al hecho de que cuando sucedieron las grandes guerras internacionales, una rendición formal o el cese negociado de hostilidades y un tratado de paz, marcaban el posible “final” de la batalla. Sin embargo, en el tipo de conflictos internos, esta distinción no es tan simple. Por ejemplo: existen casos en los cuales, aunque existe un acuerdo de paz, los choques armados continúan en una escala menor o muy tenue11, como lo evidenció la violencia 8



9 10 11

Otra aproximación a la definición de posconflicto se encuentra en las teorías de negociación. En tal sentido, el término se entiende como parte de un proceso o como una fase. Por lo general, en esta perspectiva se reconocen etapas que, por

“Las sociedades en posconflicto enfrentan altos niveles de riesgo de regresar al conflicto. Países desarrollados que han tenido periodos largos de paz corren el riesgo de caer en periodos de violencia en una probabilidad del 9% durante una década, mientras que en contraste una sociedad en posconflicto tiene la probabilidad de recaer en conflicto en un 40% durante la primera década”. En: COLLIER, Paul (2007). Post-conflict Recovery: ¿How should policies be distinctive? Department of Economics. Oxford University. UGARRIZA. Op. Cit., p. 4. Ibíd., p. 14. BROWN, G.K., LANGER, A., y STEWART, F. (2011). A Typology of PostConflict Enviroments. Center of Research on Peace and Development. Universidad de Leuven. Leuven.

HÖGLUND, Kristine (2004). Violence in the Midst of Peace Negotiations: Cases from Northern Ireland, Guatemala, South Africa, and Sri Lanka. Upsala University. Upsala. 13 “Muchos teóricos afirman que la obra de Galtung representa por sí sola el 50% de los estudios para la paz. Sus importantes aportes para una epistemología de la paz lo colocan como el punto de referencia más importante en este nuevo campo del conocimiento”. En: CALDERÓN, Percy (2008). Teoría de conflictos de Johan Galtung. Instituto de la Paz y los Conflictos. Universidad de Granada. Granada. 14 ONU (1998). Post-conflict reconstruction. The role of the World Bank. Washington. En: http://www-wds.worldbank.org 12

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

ejemplo: analizan la gestación, el desarrollo y la transformación de los conflictos (figura 2). Sobre el particular, existe otro tipo de periodizaciones

propuestas por autores como Fisher, Kolodziej y Zartman15; y una más reciente de Michael Lund, sobre la curva del conflicto16.

Figura 2. Ciclo de vida de los conflictos

Fuente: CÁRDENAS, Miguel. La construcción del posconflicto en Colombia. Bogotá: FESCOL, p. 22.

En este punto es importante tener en cuenta las posturas que controvierten la idea del posconflicto como una etapa. Estas posiciones, por lo general, argumentan que el concepto desconoce procesos históricos que no necesariamente tienen un final e incluso, pueden empeorar con la llegada de los acuerdos de paz17. Con lo cual, especialmente en conflictos de larga duración, con diversidad de actores y causas, las líneas divisorias de periodización se difuminan.

considerar que el reconocimiento de paz no tiene implícita la ausencia de circunstancias o estructuras conflictivas18 e inclusive, algunos, a pesar de la controversia, hablan de posconflicto violento. Al respecto, Carlos Medina Gallego, dice que cuando se habla de posconflicto, se hace referencia a la fase que continúa a la terminación de un conflicto armado, oficialmente reconocida mediante la firma y aprobación definitiva de los acuerdos de paz; lo cual no implica la desaparición de otras formas de violencia o la posibilidad de generación de nuevas dinámicas de conflicto19, como lo evidencian El Salvador y Guatemala, donde a pesar de la firma de los

Por lo anterior, algunos autores han optado por aclarar que al definir posconflicto, se debe CASTAÑO. Op. Cit., pp. 76-79. LUND, Michael (1996). Preventing Violent Conflicts: A Strategy for Preventive Diplomacy. United States Institute of Peace Press. 17 CÁRDENAS. Op. Cit. En el caso específico de Colombia, existen algunos autores que hablan del tema como Renán Vargas, historiador y profesor de la universidad Pedagógica de Colombia. 15 16

18 19

17

Ibíd., p. 20. MEDINA, Carlos (s.f.). Una reflexión sobre el posconflicto en el marco del proceso de paz de La Habana. Centro de Pensamiento y Seguimiento al Proceso de Paz. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.

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acuerdos, se preservaron altas tasas de violencia. Caso contrario al de Mozambique, donde la transición dejó sociedades más pacíficas en términos cuantitativos20. Bien decía Jean Monnet sobre el particular: “La paz no depende solamente de tratados y promesas. Depende especialmente de la creación de condiciones que si bien no modifican la naturaleza de los hombres, al menos guían su comportamiento recíproco en una dirección específica”21.

Diversos autores aluden al tema desde perspectivas diferentes, sin desconocer que es un elemento que involucra cambios. Por ejemplo: según la ONU, es el periodo entre el tiempo inmediatamente posterior al conflicto o a las etapas iniciales de un proceso de rehabilitación y la etapa de desarrollo24. 2.1.3. La construcción de paz Como concepto tuvo origen en 1975, de la mano de Johan Galtung, quien acuñó el término en su libro Three Approaches to peace: Peacekeeping, Peacemaking and Peacebulding25. Sin embargo, fue retomado oficialmente en 1992, en un Informe del entonces Secretario General, Boutros Boutros Ghali, quien hizo una aproximación al tema de la construcción de paz en el marco de la ONU. En el documento, titulado Un Programa de Paz: Diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz, el máximo representante de la Organización definió cuatro esferas de acción para alcanzar la paz, según el espíritu de la Carta. Dentro de ellas, la de “Peace–building” o de “construcción de paz”26, a la cual se refirió como “las medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar la reanudación del conflicto”27.

En el presente documento, se pretende entender el posconflicto como ya lo han hecho algunos otros investigadores, desde una visión de jerarquía conceptual; es decir, como un término superior en la escala de abstracción22 (o de generalidad). Esto no sólo permite concederle al posconflicto un número reducido de atributos que son aplicables a una proporción amplia de casos, sino que lo hace comprensivo con otros elementos clave como la transición y la construcción de paz, y permite definirlo de manera sencilla, como el periodo inmediatamente posterior a la terminación del conflicto armado entre las partes previamente enfrentadas23. 2.1.2. La transición Más allá de ser una fase dentro del conflicto, la transición es un proceso que hace referencia a cambios sustanciales de una situación a otra.

ONU (2009). United Nations Policy for Post-conflict, employment creation, income generation and reintegration. Geneve. 25 GALTUNG, Johan (1976). Tres enfoques a la paz: mantenimiento, establecimiento y consolidación de la paz. En: Paz, Guerra y Defensa: Ensayos de Investigación para la Paz. Vol II. Copenhague: Ejlers cristianas, pp. 297-298. 26 Las otras tres esferas son: Diplomacia Preventiva (Preventive diplomacy): las medidas destinadas a evitar que surjan controversias entre dos o más partes, a evitar que las controversias existentes se transformen en conflictos. Establecimiento de la Paz (Peacemaking): las medidas destinadas a lograr que las partes hostiles lleguen a un acuerdo, fundamentalmente por medios pacíficos. Mantenimiento de la Paz (Peace-keeping): despliegue de una presencia de Naciones Unidas en el terreno. En: ONU. A/47/277-S/24111. 27 Secretario General de la ONU. A/47/277-S/24111. En: http://www. un.org/ 24

MEDINA, Carlos (s.f.). Una reflexión sobre el posconflicto en el marco del proceso de paz de La Habana. Centro de Pensamiento y Seguimiento al Proceso de Paz. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. 21 MORALES, Jairo (2013). Esbozo de una estrategia. Posconflicto. Centro Interdisciplinario de Estudios sobr e Desarrollo. Universidad de Los Andes. Bogotá. 20

22

23

UGARRIZA. Op. Cit., p. 145. RETTEBERG, Angelika (2002). (coord.). Preparar el futuro: conflicto y post-conflicto en Colombia. FIP. Alfaomega. Universidad de los Andes. Bogotá.

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

estructurales de los conflictos violentos de una manera integral […] abordando las cuestiones fundamentales que afectan el funcionamiento de la sociedad y del Estado [...] están encaminadas a mejorar la capacidad del Estado de manera efectiva para que legítimamente pueda llevar a cabo sus funciones básicas. La construcción de la paz se lleva a cabo por actores y no actores de la ONU, incluidos los organismos, fondos y programas, las instituciones financieras internacionales y organizaciones no gubernamentales28.

Con el paso de los años y la acumulación de experiencia, el concepto ha evolucionado. Por ejemplo: en 2008, la ONU, en el documento United Nations Peace keeping Operations: Principles and Guidelines, definió la construcción de paz como: Una serie de medidas destinadas a reducir el riesgo de caer o recaer en el conflicto, a través del fortalecimiento de capacidades nacionales para la gestión de conflictos, y para sentar las bases para una paz sostenible. Se trata de un complejo proceso a largo plazo destinado a crear las condiciones necesarias para una paz positiva y sostenible, abordando las raíces profundas o causas

Para Angelika Rettberg, existen diversas interpretaciones en la construcción de paz, las cuales se resumen en el siguiente cuadro:

Cuadro 1. Interpretaciones de la construcción de paz VISIÓN MAXIMALISTA

VISIÓN MINIMALISTA

VISIÓN INTERMEDIA

Paz es justicia y bienestar para todos.

Paz consiste en cese de hostilidades entre las partes y adopción de medidas para evitar recaer en el conflicto.

Paz, para ser duradera, requiere cese de hostilidades y suficientes bases sociales y económicas para evitar la recaída y sentar las bases para el desarrollo posterior.

Contenido de la actividad de construcción de paz

Remoción de secuelas del conflicto y reformas institucionales y estructurales de fondo (incluidas reformas del Estado y del sistema económico).

Reparación de secuelas directas del conflicto (reconstrucción de infraestructura, retorno de refugiados, remoción de minas), y eliminación de incentivos para continuar el conflicto (control de minas de diamantes y tráfico de narcóticos).

Reparación de secuelas del conflicto y reformas estructurales “estratégicas” (sistema electoral, administración de justicia, buen gobierno y mecanismos de resolución pacífica de disputas), para “nutrir” la paz.

Plazo

Largo.

Corto.

Mediano, aprovechando la “ventana de oportunidad”.

Definición de paz

Fuente: RETTBERG, Angelika (2003). Diseñar el futuro: una revisión de los dilemas de la construcción de paz para el postconflicto. En: Revista de Estudios Sociales 15., p. 19. Universidad de los Andes. Bogotá.

29

19

CASTAÑO. Op. Cit. p. 84.

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

De forma sencilla, pero no menos profunda, Ugarriza lo define como el término utilizado para referirse “a todos los retos del posconflicto”. Estos retos son finalmente, las categorías de análisis que enmarcan la presente investigación.

el que ha tenido mayor desarrollo académico es el de Construcción de Paz, y quizás por ser una herramienta de la ONU, tiene mayores elementos de análisis29. En cambio, a pesar de la existencia de diversos y dispersos estudios sobre sociedades en posconflicto, por ahora no hay un área del conocimiento que integre en forma metodológica, los diversos hallazgos en una interpretación coherente, teórica e integral sobre el posconflicto30.

Por último, y luego de describir brevemente los tres conceptos clave en el desarrollo del presente Cuaderno, es importante destacar que, de estos,

29

En 2004, la ONU estaba presente en menos del 50% de los conflictos armados del mundo; para 2012, con 23 conflictos armados, hacía presencia en 15 operaciones de mantenimiento de la paz, con facilitación en cinco casos y con 12 misiones políticas y oficinas de apoyo a la construcción de paz, con operaciones de prevención de conflictos, establecimiento de paz y posconflicto en África, Asia Central y Oriente Medio. Ibíd., p. 78.

30

20

GAGNON, Chip et al. (2014). Post-Conflict studies an interdisciplinary approach. Routledge. New York.

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

3. CATEGORIAS DE ANÁLISIS (retos del posconflicto)

E

n el presente documento, las categorías son los elementos utilizados para estudiar los componentes del posconflicto en los casos escogidos. Cabe aclarar que al ser un campo en “adolescencia etimológica”, con las categorías aquí propuestas no se pretende dar una visión homogénea en un campo de investigación donde predominan las particularidades. Todo lo contrario, se intenta mostrar un panorama heterogéneo, sustentado en fuentes académicas que evidencian algunos elementos importantes para tener en cuenta por los países que pretenden superar un conflicto armado. Entre otros, autores como Helga Malmin Binningsbø, en los temas de justicia transicional; Stephen Stedman, en relación con las dinámicas de la implementación de los acuerdos; Rodolfo Cerdas, en lo que atañe a las Fuerzas Militares, además de documentos y bases de datos del Centro de Cultura de Paz de Barcelona, del Departamento de Estudios sobre la Paz y los Conflictos de la Universidad de Upsala y del Instituto de Investigación de Noruega, fueron los insumos que alimentaron las categorías de análisis del presente Cuaderno. Cada una de las cinco categorías desarrolladas en el documento (Mecanismos de Justicia; Reconstrucción; Reforma Política; Reforma al Sector de la Seguridad; y DDR), están acompañadas por una tabla, a modo de resumen, en la cual se califica entre 0 y 1, si hubo o no, respectivamente, estricta presencia en los acuerdos31 de cada país, de alguno de los elementos que componen la categoría de análisis. A este estudio cuantitativo, lo acompaña una breve explicación de lo reflejado en las tablas, complementada con elementos que aunque no estuvieron contemplados en los acuerdos de paz, fueron desarrollados en el posconflicto, ya sea por normas internas o por iniciativas particulares. En este punto, es interesante destacar que según Paul Collier, durante los primeros años después de los conflictos, la paz tiene altos índices de fragilidad. 31

Los textos de los acuerdos fueron consultados en la base de datos de la ONU en: http://peacemaker.un.org/ document-search

21

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

En consecuencia, dice el autor, es indispensable prestar atención a la reducción de riesgos durante el proceso conocido como el posconflicto, para evitar la recaída en nuevos espirales de violencia, pues el gran riesgo, volver a la guerra, siempre es latente en las etapas tempranas del posconflicto. Collier añade que en un estudio de 68 episodios de posconflicto, el 46% retornó a escenarios violentos durante la primera década. Variables como el tiempo, la estabilidad económica, el escenario político, los aspectos sociales y militares, influyen directamente para que este riesgo se reduzca de forma natural, con el paso del tiempo32.

ellos, sirven para medir la justicia después de los conflictos. Estos son: los juicios, los mecanismos de la verdad, las reparaciones, las amnistías, las purgas y los exiliados33. Por su utilidad académica, algunos de estos elementos fueron retomados para desarrollar la primera categoría de análisis del presente Cuaderno, es decir, mecanismos de justicia (tabla 1). A manera de reflexión, los autores antes mencionados argumentan que aunque se suele suponer que durante el posconflicto, la justicia, la verdad y la paz se refuerzan entre sí, muchas veces no sucede esto. Por lo general, la experiencia muestra que durante la búsqueda de soluciones a un conflicto, se trazan líneas de tolerancia y tensiones difíciles de satisfacer, propias de los parámetros básicos de la justicia transicional.

Por último, aunque parezca elemental, es importante reiterar que los escenarios de posconflicto no son iguales. En palabras de Angelika Rettberg: “hay una relación causal entre el tipo de conflicto, el tipo de acuerdo y el tipo de post-conflicto”.

Los mecanismos de justicia no son un tema menor en la resolución de conflictos armados internos. Estudios de casos de posconflicto evidencian que la incertidumbre sobre la existencia -o ausencia absoluta- de justicia para alguna de las partes, puede generar semillas de miedo, resentimiento, búsqueda de violencia retributiva por parte de las víctimas o inclusive, la intervención de un tribunal internacional en el mediano plazo. Así las cosas, el reto está, entonces, en encontrar un balance que satisfaga eficazmente, y hasta donde sea posible, a aquellos grupos de interés con mayores expectativas sobre el tema.

3.1. Los mecanismos de justicia Hace algunos años, la reconocida publicación Journal of Peace Research, del Instituto de Investigación para la Paz (PRIO, por su sigla en inglés), divulgó un artículo de Helga Malmin Binningsbø y otros importantes investigadores, titulado: Armed conflict and post-conflict justice, 1946-2006: A dataset. En este documento los autores describen la Base de Datos de Justicia en Conflictos Armados y Posconflictos, elaborada en el marco del Centre for the Study of Civil War del PRIO. De dicha herramienta cuantitativa, los autores destacan algunos elementos que, según

33

COLLIER, P., HOEFFLER, A., & SÖDERBOM, M. (2008). Post-conflict risks. En: Journal of Peace Research, 45 (4), pp. 461-478.

32

22

BINNINGSBØ, Helga, LOYLE, Cyanne, GATES, Scott y ELSTER, Jon (2012). Armed conflict and post-conflict justice, 1946-2006: A dataset. En: Journal of Peace Research. Peace Research Institute, Oslo.

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

Tabla 1. Los mecanismos de justicia34 CERCANÍA GEOGRÁFICA

Mecanismos de Justicia

CASO ILUSTRATIVO

IDEOLÓGICO

Guatemala

El Salvador

Angola

Mozambique

Nepal

Irlanda del Norte

UNRG

FMLN

M19

Colombia PRT

UNITA

RENAMO

PCN

IRA

Juicios

0

0

0

0

0

0

1

0

Mecanismos de la Verdad

1

1

0

0

0

0

1

1

Reparaciones

1

0

0

0

0

0

1

1

Amnistías

1

0

0*

0*

1

1

0

0

Purgas

0

0

0

0

0

0

0

0

Exilios

0

1

0

0

0

0

0

0

Fuente: Elaboración propia de los autores a partir de los Acuerdos de paz *En los acuerdos del M19 y PRT, estaba contemplado el indulto. Se implementó la amnistía en el marco de leyes y decretos posteriores a los acuerdos.

Si se analiza la tabla anterior en el marco estricto de los acuerdos de paz, es una visión incompleta porque como se verá más adelante, en el posconflicto es posible encontrar, por ejemplo: reparaciones, mecanismos de la verdad o juicios por fuera de los acuerdos. Además, se puede afirmar que cada nación utiliza las herramientas que le ofrecen los mecanismos de justicia en diferentes grados. Ninguno de los casos hace uso extensivo de todo, y otros países, como Colombia, evidencian que los mecanismos no fueron necesariamente plasmados en los acuerdos de paz, lo cual no significa, de manera estricta, la ausencia de alguno en el posconflicto, como en el caso de las amnistías.

Sólo en uno de los países analizados, Nepal, se dispuso directamente el desarrollo de juicios en los acuerdos de paz. Frente a esta evidente mayoría, es destacable que en el posconflicto, iniciativas particulares (Angola), o recomendaciones de las comisiones de la verdad (El Salvador), impulsaron ejercicios de rendición de cuentas a agentes del Estado y/o a otros actores no estatales, por fuera del marco de los acuerdos de paz, en especial a miembros de cargos representativos en las Fuerzas Armadas, y a integrantes de grupos guerrilleros. En dichos casos, no sólo intervino la justicia local, sino que algunas veces también participaron en la búsqueda de responsabilidades estatales, tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Colombia), o en casos individuales, la Audiencia Nacional de España (El Salvador y Guatemala), y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Irlanda del Norte).

Los juicios: se refieren a la investigación de presuntas irregularidades con ocasión del conflicto, mediante procesos legales, dentro de una estructura judicial. Esto puede incluir juicios locales y tribunales internacionales35.

35 34

Sobre el tema de juicios, son relevantes dos casos entre los estudiados, en el sentido de que permiten afirmar que las circunstancias propias de cada conflicto, moldean el peso y tipo de justicia que cada país desarrolla para el

BINNINGSBØ et al. Op. Cit., p. 734. BINNINGSBØ, Helga, LOYLE, Cyanne, GATES, Scott y ELSTER, Jon (2012). Armed conflict and post-conflict justice, 1946-2006: A dataset. En: Journal of Peace Research. Peace Research Institute, Oslo.

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Cuaderno de Análisis N° 1/2014

posconflicto. El primero es el de Mozambique, en el cual las partes no consideraron la rendición de cuentas como elemento primordial entre los mecanismos de justicia, porque a pesar de las características violentas del conflicto36, se adoptaron formas alternativas de culpabilidad y castigo; elementos culturales, políticos y hasta coyunturales internacionales, lo posibilitaron así37. El otro caso es Nepal, en el cual y a pesar de que el acuerdo general de paz involucraba la rendición de cuentas, hasta el momento no se han desarrollado acciones efectivas en la práctica, lo cual ha derivado en una creciente inconformidad de las víctimas de la violencia, además de diversas recomendaciones y compromisos sin cumplir, por parte de Nepal en el marco de la ONU38.

De los casos vistos, cuatro plantearon mecanismos de la verdad directamente vinculados con los acuerdos de paz. Estos tienen características comunes como: el objetivo de mirar hechos del pasado, la investigación de patrones de abusos cometidos durante un periodo determinado, su carácter temporal, el aval oficial para desarrollar actividades específicas, y la posibilidad de desarrollar reportes finales, con recomendaciones en diversos temas. Específicamente, a manera de información general, en El Salvador se conformó la Comisión de la Verdad para El Salvador40; en Guatemala, la Comisión para el Esclarecimiento Histórico41; en Nepal, la Comisión de Verdad y Reconciliación de alto nivel, y en Irlanda, la Comisión sobre Víctimas de Irlanda del Norte.

Mecanismos de la verdad: son elementos que, generalmente, se crean para reunir información sobre infracciones durante el conflicto. Estos mecanismos pueden o no, ser reconocidos oficialmente, y trabajan como organismos de investigación temporales que se concentran en investigar patrones de abuso sistemático, durante un determinado tiempo. Pueden tener dos funciones: una como herramienta para considerar delitos que ocurrieron durante el conflicto; y otra como vía para que se sepa qué pasó con las personas desaparecidas39.

Durante el posconflicto en Nepal, diversas situaciones políticas generaron dificultades para el desarrollo de las actividades de la Comisión propuesta por el Acuerdo; y aunque los legisladores locales han votado en favor de desarrollar actividades en búsqueda de la verdad, las organizaciones de víctimas y de derechos humanos locales las han rechazado, debido a que pueden recomendar “amnistías para los autores de crímenes contra la humanidad”42. Como respuesta a esta particularidad del caso nepalí, se han elaborado informes de iniciativas particulares43. Es el caso de la Comisión de

Según fuentes oficiales, al final del conflicto de Mozambique, de una población de 16 millones, el conflicto había provocado 1,1 millones de muertos, obligado a 1,5 millones a buscar refugio en los países vecinos, y a 4,5 millones a convertirse en desplazados internos. CABRAL, Ilundi. Procesos de reconciliación posbélica en África Subsahariana. Rito y Reconciliación en Mozambique. En: Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 87, p. 128. 37 HAYNER, Priscilla (2008). Verdades Innombrables. México: Fondo de Cultura Económica. 38 GONZÁLEZ, Eduardo (2012). Seeking options for the right to the truth in Nepal. Briefing Paper. Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ). New York. En: http://ictj.org/ 39 BINNINGSBØ et al. Op. Cit., p. 734. 36

Informe Final De la Locura a la Esperanza. En: http://www.marxists. org/ 41 Informe Final Guatemala: Memoria del Silencio en: http://www. gt.undp.org/ la denominación de Comisión de Esclarecimiento Histórico y no “de la Verdad” ya que por parte del Estado, se consideró que dicha denominación no se ajustaba. 42 CUÉLLAR, Jesús (2014). ICTJ Reporta: Verdad y Memoria. Centro Internacional para la Justicia Transicional. Washington. 43 Muestra de ello es el informe: Silenced and Forgotten: Survivors of Nepal’s Conflict-Era Sexual Violence que documenta actos de violencia sexual cometidos por combatientes de fuerzas gubernamentales y del Partido Comunista de Nepal (maoísta), durante el conflicto. 40

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

• Sus características están intrínsecamente relacionadas con las causas, el desarrollo y finalización del conflicto. • El resultado final de una comisión es una de las diversas formas de reconstrucción histórica, y se deriva, en gran parte, de los objetivos que se le asignen en el mandato que la creó48, y del compromiso político. • Los compromisos sobre el particular, redactados de forma imprecisa, generan, como en Nepal, dilemas para su implementación en el posconflicto. • Su composición es diversa49, lo cual influye no sólo en el contenido y los objetivos, sino en la aceptación de los resultados, sus efectos y alcances más allá de la memoria, es decir, en el plano judicial. • Hay casos en cuyos resultados no se identifican responsables, no se individualizan responsabilidades, ni tienen efectos o propósitos judiciales; pero hay otros en los cuales sucede todo lo contrario.

Investigación para Localizar las Personas Desaparecidas en el periodo de Panchayat. En los países en donde no se estableció oficialmente algún tipo de comisión o mecanismo de la verdad en los acuerdos, se han adelantado propuestas alternativas, algunas impulsadas por grupos de víctimas, como la Comisión de la Verdad sobre los hechos del Palacio de Justicia en Colombia44, y otras impulsadas por instituciones oficiales como el Equipo de Investigaciones Históricas del Servicio de la Policía de Irlanda del Norte y la Comisión para las Víctimas de Irlanda del Norte45. Un caso representativo sobre la búsqueda de la verdad, es el de Mozambique, donde la connotación socio-cultural y el contexto político explican, en parte, la ausencia formal de comisiones46, y la presencia de mecanismos alternativos e informales para alcanzar la verdad47. Generalizando, sobre los casos estudiados, se pueden afirmar varias cosas que han observado otros analistas del tema:

Por último, es de destacar que en muchos países, a pesar del desarrollo, finalización y emisión de los documentos oficiales de las comisiones, años después persisten intentos por mostrar una parte de la historia desde diversas perspectivas, a veces en vías contradictorias a las comisiones oficiales

• No hay modelo específico o plantilla para crear y establecer los objetivos de las comisiones y los mecanismos de la verdad.

Esta Comisión fue una iniciativa de la Corte Suprema de Justicia y de algunas víctimas. Aparte de la mencionada, en Colombia han existido diversas comisiones pero no son De La Verdad propiamente dicha. GUTIÉRREZ, Luis y RODRÍGUEZ, Jorge (2013). Una Comisión de la verdad en el modelo colombiano de justicia transicional: aproximación a través de la historia reciente y la experiencia comparada. En: Jurídicas 2, Vol. 10, pp. 40-60. Universidad de Caldas. Manizales. En: http://www.hss.de/ 45 Informe Final Los recordaremos. En: http://www.gernikagogoratuz. org/ 46 O’FLAHERTY, Michael (ed). (2007). The Human Rights Field Operation: Law, Theory and Practice. En: Paperback, January 30. 47 HONWANA, Alcinda (2001). Children of War: Understanding War and War Cleansing in Mozambique and Angola. En: Civilians in War. Simon Chesterma (ed.). 44



Por ejemplo: a El Salvador se le asignó que investigara crímenes tales como masacres provocadas por las Fuerzas Armadas, ejecuciones extrajudiciales originadas por agentes del Estado, matanzas realizadas por los escuadrones de la muerte, desapariciones, torturas matanzas y secuestros cometidos por la guerrilla. En ca mbio, en el caso de Guatemala, se investigaron actos de genocidio perpetrados por las fuerzas gubernamentales contra la población maya, masacres y matanzas del Ejército y la guerrilla, actos de violencia cometidos por el poder económico, desplazamiento masivo forzado y reclutamiento forzado por las guerrillas. 49 Por ejemplo: conformada por funcionarios extranjeros designados por el Secretario General de la ONU, como en El Salvador; o por miembros de la mesa de negociación y personalidades de reconocimiento nacional, como en Guatemala. 48

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Cuaderno de Análisis N° 1/2014

o con intención de reivindicaciones judiciales. Sin embargo, en estos casos no se puede hablar de comisiones de la verdad desde la perspectiva netamente académica. Los casos del asesinato de la abogada Rosemary Nelson en Irlanda y el de “El calabozo” en El Salvador, son ejemplos de esta afirmación.

Es el caso del Programa de Reparaciones a las Víctimas de las Graves Violaciones a los Derechos Humanos, creado en 2010 por el Gobierno salvadoreño53. Por otra parte, resalta que aunque en algunas ocasiones las medidas están contempladas en los acuerdos de paz o en normas oficiales, no significa su implementación eficiente. En cada caso han existido razones diferentes que terminaron convertidas en errores en la reparación. Entre otras, la voluntad política y la cantidad de recursos disponibles juegan un papel determinante en estos contextos.

Reparaciones: son el conjunto de medidas otorgadas por el Estado a individuos o grupos que, de alguna manera, sufrieron daños durante el conflicto. Por lo general se habla de entrega de propiedades, dinero o compensaciones comunitarias50. En tres de los casos analizados se contemplaron medidas de reparación en el marco de los acuerdos finales, algunas auspiciadas materialmente por los Gobiernos y/o verificadas por instituciones de la ONU, como ocurrió en Mozambique51.

La ausencia de juicios, como en la guerrilla de RENAMO o de la UNITA, evidencian dificultades para implementar medidas para resarcir a las víctimas. Esto ha tenido como consecuencia que en el posconflicto, las víctimas persistan en la búsqueda de medidas de satisfacción frente a lo que consideran como violación a sus derechos.

Generalizando, las medidas de reparación material como el pago en dinero y la entrega de tierras en Guatemala, fueron las acciones más reiteradas en los conflictos analizados. En el caso de la reparación simbólica, las declaraciones públicas de reconocimiento fueron los aspectos más visibles en este tipo de reparación52.

Las reparaciones analizadas presentan diversos retos derivados de los recursos humanos, técnicos y económicos disponibles. Por lo general los programas cuentan con recursos limitados que obligan a establecer prioridades en un escenario heterogéneo de víctimas. La experiencia en posconflictos muestra que la comunidad internacional acompaña estos procesos en forma tangencial54.

En los otros países, en donde el acuerdo final no contempló medidas de reparación, como El Salvador, el Estado desarrolló otros mecanismos.

BINNINGSBØ et al. Op. Cit., p. 735. MORROZO DELLA ROCCA, Enrico (2003). Mozambique una paz para África. Icaria. Barcelona. 52 Es importante destacar que hay un cierto consenso académico en el cual se afirma que dentro de las medidas de reparación a las víctimas de conflictos armados, hay dos tipos específicos de acciones: las materiales y las simbólicas. MARGARRELL, Lisa (2007). Las reparaciones en la teoría y en la práctica. Internacional Center of Transitional Justice. Washington. 50 51

Decreto 204 de 2013, por el cual se desarrolla el Programa de Reparaciones a las Víctimas de las Graves Violaciones a los Derechos Humanos. En: Diario Oficial 197, 23 de octubre. El Salvador. En: http://www.diariooficial.gob.sv/ 54 FILIPPINI, Leonardo y MARGARRELL, Lisa (2005). Instituciones de la justicia de transición y contexto político. Angelika Rettberg (ed), p. 11. Bogotá. 53

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

Amnistía: es una decisión (en algunos casos hace parte de la legislación formal), de no llevar a juicio o castigar a quienes fueron infractores durante el conflicto. Cuando hayan existido graves violaciones a los derechos humanos, parece lógico creer que es necesario algún tipo de proceso de rendición de cuentas. En la negociación de los acuerdos de paz, los responsables podrían optar por evitar conceptos tradicionales de justicia, con miras a detener la violencia. La amnistía contempla ex mandatarios, funcionarios públicos, miembros de las Fuerzas Militares o personajes activos durante la violencia armada. En el posconflicto las amnistías están condicionadas, con frecuencia, a la renuncia a la lucha armada55.

religiosas. Resulta interesante mencionar que en los procesos vistos, la amnistía es condicionada a la renuncia al uso de las armas, y limitada tanto en tiempo (fechas específicas), como en actores (del Estado o guerrillas), y en el tipo de crímenes cometidos. En muchos casos, estas limitaciones generaron gran controversia interna, como en El Salvador e Irlanda del Norte. Al final, cabe anotar entre las generalidades, lo que otros autores han dicho sobre el particular y que aplica para los casos estudiados: • Las leyes de amnistía son un elemento fundamental para la justicia transicional y son ampliamente utilizadas56. • Están ligadas a los problemas de la gestión de transiciones políticas, porque interactúan directamente con las ideas de justicia, responsabilidad y paz57. • Aunque la idea de la amnistía es específica, cada caso es único y conserva matices que le dan alcances y momentos de implementación que varían, según las características de cada conflicto. • Aunque ha sido un mecanismo ampliamente criticado en los niveles legales, moral, ético y político, como se vio en los casos analizados y en otros alrededor del mundo, han sido los mecanismos de justicia transicional más utilizados. En particular, en los contextos de guerras internas, los Estados justifican esta herramienta como un medio eficaz para atraer actores arma-

De los procesos analizados, en menos de la mitad se estableció la amnistía como parte de los acuerdos, como es el caso de Mozambique (Protocolo VI, Capítulo 3), Angola (Acuerdo de Luena), y Guatemala (Acuerdo de Madrid). Se hizo en los otros casos, con la implementación de normas locales, como ocurrió con la Ley 35 de 1982 que trató sobre la Amnistía al M19; la Política Nacional de Abdicación y Rehabilitación en Nepal; y el Decreto 486 de 1993 en El Salvador. De los casos vistos, podría decirse que las amnistías pueden ser generales o limitadas, es decir, aplicadas a todas las partes del acuerdo, como en Mozambique, o sólo para un grupo específico, como en el caso del M19, el IRA y el PCN. Además, guardan motivaciones diversas como por ejemplo: presiones internas en nombre de la reconciliación, o por tradiciones culturales y

La Base de Datos de Leyes de Amnistía de la Universidad de Queens en Belfast, diseñada por Louise Mallinder como parte de su investigación doctoral para recopilar y comparar datos sobre el tema, registra que desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta 2010, se han desarrollado más de 500 leyes de amnistía en 138 países. En: http://www.incore. ulster.ac.uk/ 57 Ibíd., p. 3. 56

BINNINGSBØ et al. Op. Cit., p. 735.

55

27

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

dos a la desmovilización. Sin embargo y como lo evidencia Andrew G. Reiter en un estudio de 236 amnistías en el mundo, en guerras civiles desde 1970, el impacto de cada caso depende del contexto en el cual se desarrolla58.

el vencedor expulsa del territorio nacional a la contraparte o cuando la derrota de una de las partes es inminente60, algunos actores del conflicto toman la decisión de huir. Sólo en el caso de El Salvador, el acuerdo hace alusión directa y formal al tema de los exilios, en el capítulo VI de Participación Política (literal 3), en donde se hace el compromiso de establecer garantías y seguridad para el retorno de los exiliados61. En los otros, es decir, en los casos en los cuales no se contemplaron los exilios en los acuerdos de paz, es común encontrar casos de personajes reconocidos como Alfonso Dhlakama (Mozambique), Pablo Monsanto (Guatemala)62, y familiares de alguna de las partes en conflicto, que tomaron la decisión voluntaria, debido a las condiciones propias del conflicto.

Purgas: con frecuencia, el actor ganador en un conflicto trata de excluir de los cargos de influencia a los simpatizantes de la contraparte derrotada. La destitución de congresistas, miembros de las Fuerzas Militares y del estamento judicial o de otros sectores de la sociedad por su colaboración (presunta), o participación durante el conflicto, son algunas de las acciones realizadas durante las purgas59. En ninguno de los países analizados se encontraron casos específicos de purgas directamente vinculadas con los acuerdos de paz, en los términos especificados por los autores de referencia. Quizás no sea un elemento evidente porque se trató de situaciones que terminaron en mesas de negociación, en donde más allá de la exclusión, se intentaron procesos de apertura y participación política, como se evidenciará más adelante en la Categoría de Análisis de Reforma Política.

3.2. La reconstrucción en el posconflicto Cuando el conflicto armado culmina, dice Rieko Kage, la reconstrucción es la más grande de las tareas durante la construcción de la paz63. En conflictos internos, en los cuales la población civil y las instituciones del Estado son muy afectadas, las tareas para generar condiciones socioestructurales eficientes, se convierten en elementos para desincentivar el retorno de la violencia64, por ejemplo, en el caso de la desmovilización.

Exilios: es un periodo de ausencia obligada o voluntaria, condicionada por el país de origen. En una negociación, los acuerdos sobre el tema pueden ser de facto (de hecho, sin reconocimiento jurídico), o de jure (de derecho, con reconocimiento jurídico), y surgen bajo diversas circunstancias. Por ejemplo: cuando

Ibíd., p. 736. Instituto de Estudios Internacionales de Paz. Peace Accords Matrix. Universidad de Notre Dame. New York. En: https://peaceaccords. nd.edu/ 62 En casos como el de Irlanda del Norte existe una dificultad estadística para determinar la cifra de exiliados voluntarios. 63 KAGE, Rieko (2009). Making reconstruction work: civil society and information after war´s end. Comparative Political Studies. University of Tokyo, Department of Advanced Social & International Studies. 64 WIELANDT, Gonzalo (2005). Hacia la construcción de lecciones del posconflicto en América Latina y el Caribe. Una mirada a la violencia juvenil en Centroamérica. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago.

60



61

REITER, Andrew (2011). ¿Amnesty for Peace? Analyzing the Impact of Amnesties in Civil Wars. Paper Prepared for the Potential Role of Transitional Justice in Active Conflicts Conference The Minerva Center for Human Rights. The Hebrew University of Jerusalem. Jerusalem. 59 BINNINGSBØ et al. Op. Cit., p. 735. 58

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

En el ámbito internacional países como Liberia o Ruanda, evidencian que la ausencia de instituciones fuertes, hace que la paz tenga un alto grado de fragilidad durante los primeros años a partir de la firma de un acuerdo.

strucción y evidenciar los avances de un país, el analista Rieko Kage propone indicadores cuantitativos comparados, relacionados con el número de empleos, de hospitales, de colegios y de bibliotecas que, según él, representan uno de los aspectos básicos de la infraestructura social.

La reconstrucción en términos de posconflicto, tiene diversas definiciones. Entre las más reconocidas está la del Banco Mundial:

Como información adicional, es importante considerar que en años recientes, sobre el tema de la reconstrucción en el posconflicto, el concepto de “infraestructuras de paz” ha tomado fuerza en los organismos internacionales multilaterales. Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), esta infraestructura es “una red interdependiente de sistemas, instituciones, recursos, valores y habilidades sostenida por el Gobierno, la sociedad civil y las comunidades que promueve el diálogo y la consulta, previene los conflictos y facilita la mediación pacífica cuando la violencia ocurre en una sociedad. Una infraestructura de paz está conformada por un conjunto de actores y organizaciones con mandato formal y los medios necesarios para construir paz”67. Por su parte, autores como Bárbara Unger, sostienen que así como en un país existe una infraestructura de transporte con ministerios, proveedores públicos, carreteras, redes ferroviarias, empresas y automovilistas, puede existir una infraestructura para la paz68.

La reconstrucción no solo se refiere a la restauración física de la infraestructura. Tampoco significa necesariamente la recuperación de las condiciones socioeconómicas presentes antes de la violencia. Los conflictos, en particular los de larga duración, transforman profundamente a las sociedades, y un regreso a las condiciones del pasado no es posible ni deseable. En estos casos se necesita una reconstrucción de condiciones propicias para el funcionamiento de una sociedad en tiempos de paz65. Es importante reconocer que existen críticas a la expresión “reconstrucción en el posconflicto”. Se considera que es más adecuado hablar de rehabilitación, por ser un término con alcances más allá de la recuperación física. Sin embargo, hoy en día se entiende que al hacer alusión a la reconstrucción en el posconflicto, se habla de la diversidad de temas que la componen, no sólo de los aspectos de estructura66. Reconociendo las limitaciones objetivas –técnicas- para evaluar los resultados de la recon65 66

BORJA PALADINI, Adell (2014). Infraestructuras de paz: hacia un sistema de apoyo a la construcción de paz en Colombia. En: Colombia en el posconflicto violento: retos y escenarios para la construcción de la paz. En: Revista por la Paz 20, abril. Instituto Catalán Internacional por la Paz. Barcelona. 68 UNGER, Barbara et al. (eds.) (2012). Peace Infrastructures – Assessing Concept and Practice. En: Berghof Handbook Dialogue. Series 10. Berghof Foundation. Berlin. 67

Ibíd., p. 165. BURKE, Megan (2006). La recuperación del conflicto armado: lecciones aprendidas y próximos pasos para mejorar la asistencia internacional. Documento de trabajo. FRIDE. Barcelona.

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Cuaderno de Análisis N° 1/2014

Tabla 2. La reconstrucción en el posconflicto69 CERCANÍA GEOGRÁFICA Reconstrucción

CASO ILUSTRATIVO

IDEOLÓGICO

Guatemala

El Salvador

Angola

Mozambique

Nepal

Irlanda del Norte

UNRG

FMLN

M19

PRT

UNITA

RENAMO

PCN

IRA

Infraestructura

1

1

0

0

1

0

0

1

Salud

1

Educación

1

0

0

1

0

0

1

1

0

0

1

0

0

1

1

Vivienda

1

0

0

0

0

0

1

0

Zonas rurales

1

1

1

1

0

0

0

1

Zonas urbanas

0

1

0

1

0

0

0

1

Zonas fronterizas

0

0

0

0

0

0

0

1

Cambio de Modelo económico

0

0*

0

0

0

0

1

0

Colombia

Fuente: Elaboración propia de los autores a partir de los Acuerdos de paz *El acuerdo de Chapultepec especificó que aunque hay diferencias en la política económica, no son objeto del acuerdo.

De la información anterior, se podría decir que en el tema de Mecanismos de Justicia, la reconstrucción no tiene líneas de acción específicas o plantillas preestablecidas, sino acuerdos de paz con diversas visiones de posconflicto. De los países estudiados, se evidencia que existen casos como el del PCN, la RENAMO y el M19, en los cuales las cartas de navegación derivadas de una negociación, no tuvieron la reconstrucción como prioridad. De dichos casos, es importante destacar el del M19. Aunque el Acuerdo de marzo de 1990 con el Gobierno, no hizo alusión directa a la reconstrucción, sí señaló que debería encontrarse un mecanismo “para la aprobación de materias de vital importancia para la paz”, lo cual involucró cambios constitucionales en materias económicas y sociales, evidentes en la Constitución de 1991. 69

Por su magnitud, la reconstrucción en el posconflicto resulta un elemento abstracto en el desarrollo de los acuerdos de paz. De cierta manera está ligada al debate clásico propuesto por Johan Galtung sobre la “Paz negativa” y la “Paz positiva”70. Según se analice, por ejemplo: desde una visión positivista, se podría decir que la reconstrucción es algo implícito en la mayoría de los casos analizados. Pero por otra parte, en una visión negativa, sería algo ausente en muchos de los acuerdos, si se entendiera que la función de los tratados de paz es, en extenso, “el restablecimiento de un Estado efectivo y justo capaz de abordar las necesidades básicas de la

70

0 significa que NO hubo, 1 que Sí hubo, específicamente dentro de los acuerdos finales o protocolos adicionales.

30

Según el libro de Galtung, Paz por medios pacíficos, la Paz negativa “es la concepción predominante en occidente, pone el énfasis en la ausencia de guerra, de violencia directa (agresión física. La paz sería simplemente la ‘no-guerra’, consistiría en evitar los conflictos armados”. La Paz positiva “supone un nivel reducido de violencia directa y un nivel elevado de justicia. Se persigue la armonía social, la igualdad, la justicia y, por tanto, el cambio radical de la sociedad”.

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

población”71. Así las cosas, cada caso varía en cuanto a si la búsqueda de la paz está enfocada en los excombatientes, como en Mozambique, o sobre todo el territorio nacional, como en el caso de Guatemala, en donde, entre otras cosas, se acordó “reestructurar el presupuesto en beneficio del gasto social”.

políticas; Irlanda desarrolló el tema dentro de los ámbitos de la cooperación entre Irlanda del Norte y del Sur, puntualmente en el caso del transporte y las vías fluviales; El Salvador propuso un Plan de Reconstrucción Nacional; y en el acuerdo de Guatemala se dispuso desarrollar una estructura agraria eficiente con la inversión pública de recursos, y un programa de inversiones de desarrollo rural con énfasis en infraestructura básica.

Por último, y como lo evidencia Aída Argüello en relación con El Salvador, quizás sea más apropiado hablar de construcción y no de reconstrucción en los casos analizados. La razón es que en los términos en los cuales se desarrollaron los acuerdos, no se trató de restablecer la estructura existente dañada por causa de la guerra, sino de llevar las instituciones del Estado y parte del sector privado, a lugares en donde antes no habían estado presentes72.

Salud, educación y vivienda: tiene que ver con la infraestructura y prestación de servicios en cada uno de los casos. La mitad de los acuerdos estudiados mencionan los tres temas. Cada uno debido a las dinámicas propias del conflicto, pero por lo general, no como un elemento para reconstruir la infraestructura existente averiada, sino como un asunto en el cual es necesario prestar servicios donde tradicionalmente no habían existido, como en El Salvador y Guatemala.

Infraestructura: hace referencia al desarrollo de construcciones y facilidades destinadas a proporcionar las vías de comunicación como aeropuertos, puertos, carreteras y telecomunicaciones.

Los casos de Colombia (M19) y de Irlanda, son particulares por el sentido que le dieron al desarrollo de estos puntos. En el primero, se entienden como beneficios específicos para el grupo guerrillero, mientras que en el segundo caso, estos temas fueron tratados como asuntos de cooperación entre Estados.

De los casos analizados, la reconstrucción de la infraestructura es un elemento evidente en el contenido de cuatro de los acuerdos. Las generalizaciones y el énfasis en temas particulares de la infraestructura para atender problemas propios de cada conflicto, son las características generales más evidentes en este aspecto.

Zonas rurales: se refiere a la presencia específica del sector rural en el desarrollo del contenido de los acuerdos de paz.

Específicamente, Angola concibió la reconstrucción de vías de comunicación como un elemento importante para celebrar las elecciones

71 72

Los países en donde el conflicto tiene causas relacionadas con las tierras y el desarrollo agrario, en donde gran parte del conflicto se extendió a zonas rurales, como por ejemplo Colombia, El Salvador y Guatemala, es evidente

BURKE. Op. Cit., p. 6. ARGÜELLO, Aída (s.f.). Plan de reconstrucción nacional, su impacto en la economía nacional. 1992 – 1993. Departamento de Filosofía. Universidad J.S: Cañas de El Salvador.

31

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

la presencia del tema rural en el contenido de los acuerdos. En la mayoría, si no en todos los casos, se desarrollaron cláusulas para atender esta problemática; evidencia de la anterior afirmación son los Programas como el Fondo Nacional para la Paz (M19), la Política de Normalización y los Planes Regionales (PRT), el Foro para la Concertación Económica (FMLN), y las propuestas de un Código Municipal y la Ley de Gobierno de los Departamentos de la República (URNG).

Solo un país, Nepal, estableció en su acuerdo de paz la ejecución progresiva de un programa para cambiar de modelo económico. En esta nación se acordó la transformación económica y social para terminar con todas las formas de feudalismo. En relación con el cambio de modelo económico, es destacable El Salvador. En el acuerdo de Chapultepec, se reconoció que aunque hay diferencias entre el Gobierno y la guerrilla sobre la política económica, es un tema que no es objeto del texto del Acuerdo.

Zonas urbanas: contempla la presencia específica del sector urbano en el desarrollo del contenido de los acuerdos de paz.

3.3. La reforma política En los conflictos armados internos activos después de la Guerra Fría, este tipo de reformas ha estado ligado a la transición, especialmente a la que hace referencia al paso de agrupaciones insurgentes hacia partidos políticos. La experiencia internacional indica que no es un tema menor. En algunos casos abre espacios para la deliberación no violenta, como sucedió con el Congreso Nacional Africano, en Suráfrica; en Nepal con el Partido Comunista Maoísta o en Indonesia con el Movimiento por un Aceh Libre. En otros crea experiencias fallidas con recaídas hacia contextos de violencia como en Sri Lanka con los Tigres Tamiles73.

Solo tres de los países: Colombia (PRT), El Salvador e Irlanda, mencionan el tema. En el primero de los casos, como elemento constitutivo de los Proyectos Productivos para los desmovilizados. En lo que hace al país centroamericano, como una de las soluciones a los problemas derivados del conflicto armado, y en la última de las naciones mencionadas, como un tema de cooperación entre Irlanda del Sur e Irlanda del Norte. Zonas fronterizas: hace alusión a la presencia específica de las zonas de frontera en el desarrollo del contenido de los acuerdos de paz.

Aunque parezca lógico, es importante recordar que en el ámbito político hay una gran diferencia entre los conflictos internos que terminaron con victoria militar y aquellos en los cuales las partes llegaron a una mesa de negociación. En los primeros, es decir, en donde la guerra terminó por la victoria

A pesar de su importancia durante la implementación, como se mencionará más adelante, sólo uno de los casos contempló el tema fronterizo. Las características propias del conflicto así lo dispusieron. Cambio de modelo económico: se refiere a realizar cambios estructurales del modelo económico, en los acuerdos de paz.

73

32

GARCÍA, Mauricio (2009). (ed.). De la insurgencia a la democracia. Estudio de casos. Berghof Research Center for Constructive Conflict Management. Berlin.

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

militar de una de las partes, ya sea del Estado sobre sus rivales armados, como en Argentina en la década del 70 del siglo XX, o por la victoria de los insurgentes sobre las Fuerzas del Estado, como es el caso de Eritrea con el Frente Popular por la Democracia, las reformas políticas –las cuotas de poder- no se negocian, sino que se imponen. En cambio, en los casos en los cuales ninguna de las partes ha sido derrotada militarmente, la opción de dejar las armas para incorporarse en el sistema político, contiene grandes retos para tener en cuenta en la labor de construir acuerdos de paz. No sólo se trata de abrir espacios políticos o incluso compartir el poder, sino de armonizar este aspecto con otros de los componentes complejos del posconflicto, como por ejemplo: los juicios, la reconciliación y la entrega de armas.

Las reformas políticas pueden presentar diversas situaciones difíciles de sortear, durante los primeros años a partir de los acuerdos de paz; una de ellas es la de aceptar los resultados electorales posteriores a un proceso de paz. Sobre el particular, Angola y Mozambique, dos de los casos analizados en el presente Cuaderno, son representativos. En Angola, los resultados de las elecciones iniciales de 1992, planteadas en los acuerdos de paz, no fueron aceptados y, como resultado, la UNITA recurrió a la violencia y pronto el país africano estuvo nuevamente sumergido en el conflicto armado. Por el contrario, en Mozambique, aunque el principal partido surgido de la RENAMO perdió la contienda electoral de 1994, aceptó los resultados74.

Tabla 3. La reforma política75 CERCANÍA GEOGRÁFICA Reforma Política

Reforma institucional (poderes Ejecutivo, legislativo y Judicial) Rendición de cuentas Reforma al proceso electoral Reforma Constitucional Expresa referencia del paso de grupo armado a partido político Cambio en la forma de Gobierno

UNRG

FMLN

M19

PRT

UNITA

RENAMO

PCN

CASO ILUSTRATIVO Irlanda del Norte IRA

1

1

1

0*

0

1

1

1

1

1

0

0

0

0

0

1

0

1

1

0

1

1

0

0

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1**

1**

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

Guatemala El Salvador

IDEOLÓGICO Colombia

Angola

Mozambique

Nepal

Fuente: Elaboración propia de los autores a partir de los Acuerdos de paz *No directamente en el acuerdo pero sí en las reformas de la Constitución de 1991 ** Condicionado. 74

ALMEIDA, Claudia (2012). The problem of losers’ consent in post-war elections: The belligerent-to-party transformation in Angola and Mozambique. Universidad Autónoma de Madrid. Madrid.

75

33

0 significa que NO hubo, 1 que SÍ hubo, específicamente dentro de los acuerdos finales o protocolos adicionales.

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

Reforma institucional: hace referencia a los cambios específicos en las tres ramas del poder político de los Estados, es decir, en el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

En Mozambique estos cambios tuvieron un énfasis en la apertura de espacios, especialmente en el Legislativo (la Asamblea de la República), para la participación política de ex miembros de la RENAMO. En Nepal, la intención de una reestructuración progresiva de todo el Estado, propuso diversas reformas institucionales no especificadas en el Acuerdo.

Entre los seis casos en los cuales se establecieron reformas a los poderes centrales, Irlanda del Norte y Guatemala, cada uno por motivaciones diferentes, fueron los países que más esfuerzos dedicaron al tema en los Acuerdos. En Irlanda del Norte, debido a la configuración del conflicto, la reforma institucional fue uno de los elementos más importantes del acuerdo; de allí que se dispusieran diversos artículos sobre el Poder Ejecutivo (Primer Ministro), el Legislativo (Asamblea para Irlanda del Norte), y el Judicial (en especial el sistema de justicia penal), todos bajo el lineamiento de la proporcionalidad (Nacionalistas, Unionistas y otros). En Guatemala se consideró la necesidad de mejorar, modernizar y fortalecer los tres poderes, bajo el respeto de los principios de independencia, separación y no subordinación entre ellos. En cuanto al Legislativo, el documento de paz de Guatemala le asignó responsabilidades básicas y propuso revisar la Ley de Régimen Interior del Congreso, la reforma al artículo 157 de la Constitución sobre reelección de los Diputados, la redefinición de las funciones de la Comisión de los Derechos Humanos y la reforma a la administración de justicia. Sobre el Ejecutivo, acordó implementar nuevos temas en la agenda presidencial.

Rendición de Cuentas: relativa a los organismos de control del Estado. En este caso, la creación o reestructuración de la Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía. De los tres casos, sólo el de Irlanda del Norte contempló crear un organismo de control; los otros dos incluyeron cambios en instituciones ya existentes. En particular el acuerdo de Irlanda del Norte especificó la creación de comisiones “para cada una de las principales áreas de Gobierno de la Administración de Irlanda del Norte”; estas comisiones desempeñarían la función de control. En El Salvador, se acordó crear la figura del Procurador Nacional para la defensa de los Derechos Humanos y disposiciones sobre la elección del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República; y en Guatemala, en el marco de una reforma a la gestión pública y la política fiscal, el Acuerdo estableció la reforma, fortalecimiento y modernización de la Contraloría General de Cuentas. Reforma al proceso electoral: en el presente documento se alude a los cambios propuestos en los acuerdos de paz, a las normas oficiales que regulan las actividades para el desarrollo de elecciones a cargos públicos, especialmente a la Presidencia y el poder Legislativo.

Los acuerdos de Colombia (M19), y de El Salvador, plasmaron reformas al poder judicial. En el primer caso con una Comisión, y en el segundo, estableciendo medidas sobre la nueva organización de la Corte Suprema de Justicia, la elección de sus magistrados y el presupuesto, así como la redefinición del Consejo Nacional de la Judicatura y de la carrera judicial.

La mitad de los acuerdos incluy������������������ ó ���������������� este tipo de reformas, en particular como un compromiso nor34

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

mativo durante el posconflicto. Específicamente, Angola estableció la necesidad de redactar una nueva ley electoral consensuada por “todas las fuerzas políticas angoleñas”, posterior al cese el fuego. En Colombia (M19), se respaldó una Reforma Electoral con características sobre la Tarjeta Electoral, la representación parlamentaria de minorías y la circunscripción nacional. En El Salvador, en el capítulo sobre el Sistema Electoral, se acordó crear una Comisión Especial para estudiar las reformas al Código Electoral y un Tribunal Supremo Electoral. En Guatemala, se contempló una Comisión de Reforma Electoral conformada en el Tribunal Supremo Electoral que debería entregar resultados sobre el régimen electoral guatemalteco. En Mozambique, el Acuerdo General de paz propuso aprobar una Ley de Partidos Políticos y una Ley Electoral, con las cuales se resolvieran las dificultades sobre la Personería Jurídica de los partidos, fuentes de financiación pública, medios de comunicación, deberes y derechos de los partidos políticos, elecciones presidenciales y parlamentarias, y derecho al voto, entre otros más.

(Guatemala); o para aprobar diversos elementos del acuerdo de paz (Mozambique). Nepal es un caso particular. En el Acuerdo no se dispuso cambiar una parte de la Carta Política, sino formar un gobierno de transición y celebrar elecciones para una asamblea constituyente, con el fin de redactar una “nueva Constitución” y establecer un nuevo sistema gubernamental. Durante el posconflicto, tras elegir una asamblea constituyente en el año 2000 y establecer una Constitución interina mientras se acordaba la final, como se dispuso en los acuerdos de paz, han pasado varios años y prórrogas (2008, 2010 y 2012)77, para redactar una nueva Carta Política que hasta el momento no se ha concretado, debido a desacuerdos entre los partidos políticos. El Primer Ministro, Sushil Koirala, elegido en febrero de 2014, propuso que su gobierno trabajaría en la elaboración de una nueva Constitución78. Expresa referencia del paso de grupo armado a partido político: es la alusión directa que hacen los acuerdos sobre el cambio de grupo armado a partido político, para participar en el proceso democrático de elecciones públicas.

Reforma Constitucional: son todas aquellas medidas de los acuerdos de paz que tienen por objeto una revisión parcial del contenido del texto constitucional, bajo los parámetros y mecanismos legales que cada país posee para tal fin.

En los seis casos en los cuales se presentó este tema, se pueden identificar dos generalidades. Por un lado se toma como un elemento facilitador de

Por diversos motivos, las reformas constitucionales durante el posconflicto son una constante de los casos estudiados. Ya sea con la intención de cambiar la forma de gobierno (Angola); para legitimar y fortalecer la institucionalidad (Colombia); para determinar la situación de un territorio (Irlanda del Norte)76; para modificar los poderes centrales

En la República de Irlanda se refería a la aprobación de la reforma constitucional necesaria para aprobar el contenido del acuerdo, específicamente los artículos 2 y 3 de la Carta Política. En Irlanda del Norte tuvo que ver con la aprobación o reprobación de todo el Acuerdo. Los resultados fueron: Irlanda del Norte: 71% Sí; 29%, No. República de Irlanda: 94% Sí; 6% No. En: http://www.ark.ac.uk/elections/ 77 Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España. Ficha País: República Federal Democrática de Nepal. En: http://www. exteriores.gob.es 78 Agencia de noticias Deutsche Welle. Nepal eligió nuevo primer ministro. En: http://www.dw.de/ 76

35

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

3.4. La reforma al sector de la seguridad

medios por parte del gobierno central, como en los dos casos colombianos. Mientras que por el otro, el reconocimiento se hace con la intención de que una vez se vuelvan partido político, participen bajo el ordenamiento jurídico nacional establecido, como en los casos de Guatemala, Angola y Mozambique.

Sin duda, las Fuerzas Militares y de Policía y, en general el sector de la seguridad80, tienen un papel crucial dentro de los conflictos y, por ende, son actores relevantes en el posconflicto81. La transformación (reconversión, reforma, modernización o como se califique), de las fuerzas en el posconflicto, no culmina con los acuerdos de paz, sino que continúa y en algunos casos, se intensifica de acuerdo con los retos de cada país. Durante la presente investigación, se encontró que cada proceso de reforma a estas instituciones es diferente y que, además, puede ser controversial, variable y dinámico, según las exigencias de cada contexto82.

Cambios en la forma de gobierno: hace referencia a cambios sustanciales sobre la forma de gobierno oficialmente establecida. Nepal es el único país que, tras los acuerdos, consideró modificaciones estructurales en la forma de gobierno. En este caso, se contempló el cambio de un régimen monárquico a un sistema democrático (República Federal Democrática). Específicamente, tras la aprobación de una Constitución interina, se propuso la “necesidad histórica de la institucionalización de un sistema estatal republicano de plena democracia, a fin de poner fin al Estado monárquico feudal”79.

Al analizar los casos de la reforma a las instituciones militares en Centroamérica, Rodolfo Cerdas Cruz señala diversos elementos para tener en cuenta en el posconflicto, los cuales alimentaron las categorías de análisis en la siguiente tabla:

Tabla 4. La reforma al sector de la seguridad83

Angola

Mozambique

Nepal

PRT 0 0*

UNITA 0 1

RENAMO 1 1

PCN 0 1

CASO ILUSTRATIVO Irlanda del Norte IRA 0 0

0

1

1

1

0

1

0

0

0

0

0

0

1

0

0

1

1

1

1

0

1

0

0

1

1

1

0

0

1

0

0

0

0

0

0

CERCANÍA GEOGRÁFICA RSS

IDEOLÓGICO

Guatemala

El Salvador

Servicios de Inteligencia Doctrina y carrera militar

UNRG 1 1

FMLN 1 1

M19 0 0*

Doctrina y carrera policial

1

1

Gasto militar

1

1

Redimensionamiento de las Fuerzas

1

Inclusión de exguerrilleros en las Fuerzas Medidas de depuración

Colombia

Fuente: Elaboración propia de los autores a partir de los Acuerdos de paz *No estuvieron en los acuerdos de paz pero se desarrollaron, hasta cierto punto, en la Constitución de 1991.

Proyecto de Constitución Interina de la República Federal de Nepal (2006). Partido Comunista de Nepal (inglés). En: Maoist Information Bulletin, 16 de agosto. En: https://www.marxists.org/ 80 Es decir, también los servicios de inteligencia, ministerios de defensa, el sistema judicial particular y otros relacionados con la institución. 81 MARKUS, Schultze-Kraft (2012). La cuestión militar en Colombia: la fuerza pública y los retos de la construcción de la paz. En:

RETTBERG, Angelika (ed.). Construcción de paz en Colombia, pp. 405-433. Universidad de los Andes. Bogotá. 82 WULF, Hebert (2004). Security Reform in developing and transitional countries. Berghof Research Center. Berlin. 83 0 significa que NO hubo, 1 que SÍ hubo, específicamente dentro de los acuerdos finales o protocolos adicionales.

79

36

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

De la anterior tabla, se puede decir que, según el contenido de los acuerdos, no hay un molde específico para la transformación de las Fuerzas Militares y de Policía. Algunos desarrollan textos con reformas específicas e intensivas para la Fuerza Pública, como en el caso de Angola y El Salvador; otros, desde una visión amplia de transformación a todos los componentes del Sector de la Seguridad, incluyen el tema de las Fuerzas como en Guatemala y Mozambique; y algunos abren espacios para hacer reformas bajo un marco normativo distinto a los acuerdos de paz, como en el caso de Colombia, Nepal e Irlanda del Norte. Es destacable que en casi todos los casos analizados que incluyeron reformas a la doctrina, se acordó desarrollar una fuerza pública obediente, profesional, apolítica y no deliberante. El caso de Nepal es representativo porque en uno de sus acuerdos de paz, se menciona que aunque no está permitida la publicidad a favor o en contra de algún partido político, los miembros de los ejércitos de ambas partes podrán ejercer su derecho al voto.

contemplar el Ejército y la Policía, sino involucrar también a los organismos de inteligencia84. Tres de los países analizados especifican esta reforma, ya sea������������������������������ mediante la disolución y consecuente creación de nuevas estructuras o con el establecimiento de principios específicos de funcionamiento para la institucionalidad ya establecida. En particular, en los acuerdos de El Salvador, se suprimió la Dirección Nacional de Inteligencia, y se propuso crear el Organismo de Inteligencia del Estado, con énfasis en la autoridad del Presidente de la República sobre el organismo. En Guatemala, se dispusieron cambios en las funciones, límites y la reforma a la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor, lo mismo que la creación de un Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de Información; además, el compromiso de promover leyes sobre modalidades de supervisión por una comisión específica del Legislativo, y otra respecto del acceso a la información relacionada con asuntos militares y diplomáticos. Por otra parte, en Mozambique se acordaron principios y límites de funcionamiento al Servicio de Información y Seguridad del Estado, y se dispuso una Comisión Nacional de Información conformada por miembros de la RENAMO, el Gobierno y otros miembros designados directamente por el Presidente. Esta parte del Acuerdo fue relevante para Mozambique, debido al papel que jugó el servicio de inteligencia durante el conflicto del país africano.

Por sus características se destaca uno de los casos analizados, el del M19, que en el Acuerdo no plasmó la reforma al sector de la seguridad, pero que en la Constitución de 1991 incluyó artículos referentes a la Fuerza Pública: 93, 150, 152, 173 y 189, en cuanto a la dirección civil de lo militar; 212, 213 y 214, respecto de la constitución y disposiciones de la Fuerza Pública; y 250, 251, 252, 277, 303 y 315, atinentes al control civil de lo militar.

Doctrina y carrera militar: se refiere a cambios estructurales en las Fuerzas Militares.

Servicios de inteligencia: la Organización de Naciones Unidas y autores que tratan el tema de las reformas al sector Defensa, como Nicole Ball, resaltan que los cambios al sector no sólo deben

84

37

BALL, Nicole (2000). Good Practices in Security Sector Reform. En: Security Sector Reform, june., pp. 14-22. Herbert Wulf (ed.). Bonn International Center for Conversion (BICC). Bonn.

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

En sus acuerdos, cinco países incluyeron este tipo de reformas. Aunque lejanos geográficamente, los países africanos analizados presentan coincidencias, guardadas las proporciones, con los acuerdos de paz de los países latinoamericanos, en temas como el respeto a la democracia y el carácter apolítico de las Fuerzas Armadas. Algunos acuerdos como el de Chapultepec, desarrollan aspectos específicos y extensos sobre el particular, y otros, como el de Guatemala, proponen generalidades para desarrollarse en diversos ámbitos normativos.

En términos generales, es importante decir que en los casos en los cuales los órganos de policía fueron actores definitivos en el conflicto, en los acuerdos de paz respectivos se determinó crear nuevas estructuras, como ocurrió en El Salvador, Guatemala y Mozambique. En El Salvador se creó la Policía Nacional Civil, como “un cuerpo nuevo, con una nueva organización, nuevos cuadros, nuevos mecanismos de formación y adiestramiento y, nueva doctrina”. Los cuerpos de seguridad pública pasaron a cargo de la Policía Nacional y se establecieron elementos como la doctrina, la estructura funcional y territorial, organización institucional, el perfil de los miembros y los centros de formación, entre otros aspectos doctrinarios.

Sobre el tema, en El Salvador se acordaron estas reformas bajo principios específicos estipulados en el acuerdo de paz. Del acuerdo del país latinoamericano, se destacan temas como la defensa de la soberanía, el carácter apolítico, no deliberante y el respeto al orden político. Estas disposiciones fueron ratificadas en las reformas constitucionales de 1992.

En Guatemala, se reestructuraron las fuerzas policiales y se conformó una nueva Policía Nacional Civil a cargo del orden público y la seguridad interna. Llama la atención que estos cambios se incluyeran en la parte de los acuerdos que trata los temas de las reformas al poder Ejecutivo del Estado. El compromiso estableció, además, las bases para desarrollar un proyecto de Ley de Seguridad y Fuerza Pública, y una nueva Ley de Orden Público en las cuales se deberían presentar nuevos parámetros para la doctrina, el funcionamiento y la carrera policial. Este acuerdo definió temas como la organización, la educación, el funcionamiento, las empresas privadas de seguridad y el porte de armas.

Por su parte Guatemala estableció la redefinición de las funciones que constitucionalmente le correspondían al Ejército, acordó, de manera general, la necesidad de una nueva formulación de la doctrina, el sistema educativo, la adquisición de armas, el servicio militar y algunas funciones presidenciales sobre el particular. Nepal es un caso particular. El Acuerdo General de Paz abrió la posibilidad de reestructurar el Ejército nepalí dentro de los términos de la “democratización del Ejército de Nepal”, que contempló cambios en la doctrina y en la composición entonces vigente.

Angola estableció en su acuerdo de paz (Lusaka), los principios generales, la legislación por la cual se regiría, su composición orgánica, la

Doctrina y carrera policial: sobre cambios estructurales en la Policía.

38

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

compras, investigación y desarrollo militares, y ayuda militar (en los gastos militares del país donante).

capacitación, el carácter no partidista y su aporte a la reconciliación nacional. Mozambique, en el capítulo IV cuyo título es: “Despolitización y reestructuración de la fuerzas de policía”, establece las funciones y deberes de la Policía. El acuerdo de paz es reiterativo sobre la imparcialidad necesaria frente a los partidos políticos; además, se dispuso una Comisión Nacional para Asuntos Policiales compuesta por miembros de la RENAMO y el Gobierno.

De todos los países analizados, los únicos que en sus acuerdos estipularon directamente el tema del gasto militar, fueron El Salvador y Guatemala. En el caso de Guatemala, se propuso que el gasto público destinado a la policía fuera incrementado para el año 2000 en un 50% frente al gasto ejecutado en 199585, y que se redujera el gasto del ejército en 33% en relación con el PIB. En El Salvador, simplemente se enuncia como un punto del acuerdo en la parte de la Fuerzas Militares, pero no se especifican acciones sobre el particular.

En el caso de Irlanda del Norte, se establecieron generalidades en el acuerdo sobre la normalización y funcionamiento de los cuerpos de Seguridad del Estado, “coherentes con el nivel de amenaza existente”. También se estableció la posibilidad de crear un nuevo servicio policial y conformar una Comisión Independiente, con el objeto de desarrollar recomendaciones en diversos niveles.

Estudios académicos sobre el gasto militar en el posconflicto, evidencian diversas situaciones relevantes. Por ejemplo: Paul Collier afirma que durante el desarrollo de las guerras civiles, frente al PIB, el gasto militar se eleva en 1.8% (en el caso de las dictaduras militares es de 2%). Según el mismo autor, con el retorno de la paz, se podría suponer que la disminución de este gasto sería uno de los “dividendos de la paz”. Sin embargo, asegura que la fragilidad de los procesos de paz durante los primeros diez años después de la firma de los acuerdos, trae retos que hacen que un gobierno sensato sea cauteloso al disminuir los gastos militares en el corto plazo86.

En Colombia, el acuerdo con el PRT, propuso crear la policía indígena. Gasto militar: El Banco Mundial señala que son: Todos los gastos corrientes y de capital relativos a las fuerzas armadas, incluidas las fuerzas de mantenimiento de la paz; los ministerios de defensa y demás organismos de Gobierno que participan en proyectos de defensa; las fuerzas paramilitares, si se considera que están entrenadas y equipadas para operaciones militares; y las actividades en el área militar. Dichos gastos incluyen el personal militar y civil, incluidas las pensiones de retiro del personal militar y servicios sociales para el personal, operación y mantenimiento,

85

86

39

Acuerdo sobre el fortalecimiento del poder civil y funcionamiento del ejército en una sociedad democrática. Capítulo IV. Organismo Ejecutivo, numeral 30, parágrafo f. COLLIER Paul y HOEFFLER, Anke (2004). Military Expenditure in Post-Conflict Societies. Centre for the Study of African Economies, Department of Economics. Oxford University. Oxford.

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

Gasto militar (% del PIB) País (Acuerdo)

Año de firma de los acuerdos

5 años después

10 años después

Angola

(1992)

5.7

6.0

3.8

Colombia

(1990)

1.6

2.4

3.0

El Salvador

(1992)

1.6

0.9

0.9

Guatemala

(1996)

1.0

0.9

0.4

Irlanda

(1990)

1.3

1.0

0.7

Mozambique

(1992)

3.0

1.1

1.3

Nepal

(2006)

1.6

1.4

1.3 (2013)

Fuente: Base de Datos del Stockholm International Peace Research Institute

En el caso de la policía se propuso, dentro de los primeros años, alcanzar la meta de 5.700 efectivos del nivel básico y 240 en los niveles ejecutivo y superior, y en los siguientes cinco años, 10.000 efectivos en el nivel básico y 500 en los niveles superiores.

Redimensionamiento de las fuerzas: este aspecto hace referencia directa a las dimensiones cuantitativas del pie de fuerza. Se dice que después del presupuesto de la defensa, la cantidad (y la calidad) de efectivos de las Fuerzas Militares, son el segundo tipo de recurso que da una idea del poder nacional y las prioridades en seguridad de un Estado87.

Los Acuerdos de Guatemala anunciaron que el tamaño del ejército debería estar acorde con las necesidades del cumplimiento de las funciones. La reducción de los efectivos del Ejército en un 33% durante 1997, fue una de las disposiciones sobre el particular89.

Al respecto, algunos casos fueron específicos y otros sólo dejaron abierta la ventana de oportunidad sin cifras particulares. En El Salvador, el acuerdo de paz estableció la reducción de las Fuerzas Armadas. En este sentido, se establecieron medidas para disminuir la fuerza en algunos aspectos. Desde unidades, pie de fuerza (meta del 50.2% en un periodo de dos años, de un total de 50.000 efectivos, se pasó a 13.000)88, hasta la adaptación de material de guerra y equipos.

En los casos de Irlanda del Norte y Angola, no se establecieron cantidades específicas. En el primero, se definió como marco, “un nivel compatible con una sociedad en paz”; en el segundo, en los Principios Generales sobre las Fuerzas Armadas angoleñas del acuerdo

TELLIS, Ashley J., et al. (2000). Measuring National Power in the Postindustrial Age. RAND Corporation. En: Army Research Division, p. 133. 88 CERDAS, Rodolfo. Desmovilización y fuerzas del orden en Centroamérica. En: Revista Foro Internacional. Vol. 38, 1 (151), p. 77. Colegio de México. México. 87

89

40

Acuerdo sobre el fortalecimiento del poder civil y funcionamiento del ejército en una sociedad democrática. Capítulo VII. Aspectos Operativos derivados de la finalización del enfrentamiento armado. Numeral 63, literal b.

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

de Lusaka, se dispuso que hubiera una cifra convenida entre el Gobierno y la guerrilla,

que contemplaba la “desmovilización” de los remanentes.

Total de personal de las Fuerzas Armadas País (Acuerdo)

Al momento de la firma de los acuerdos principales

5 años después

10 años después

Angola

(1992)

128.000

125.500

110.000

Colombia

(1990)

110.000

233.400

247.000

El Salvador

(1992)

49.000

40.400

28.800

Guatemala

(1996)

56.500

50.400

35.000

Irlanda

(1990)

13.000

12.900

11.500

Mozambique

(1992)

50.000

6.100

11.000

Nepal

(2006)

131.000

157.750

157.750 (2012)

Fuente: Banco Mundial

• La inclusión de exguerrilleros es un asunto multidimensional (de seguridad, económico, de estructura y ejecución), que funciona de diferentes maneras y se puede aplicar con distintas características en cada caso, así que sus efectos en el posconflicto son diferentes para cada país. • La participación de actores internacionales en estos casos, es más eficiente si se hace para financiar y construir mecanismos de confianza. • La dificultad en el diseño e implementación de este tipo de acuerdos, hace difícil identificar el alcance de su eficacia en la construcción de la paz91.

Inclusión de exguerrilleros en las fuerzas: respecto de los acuerdos que específicamente anuncian la inclusión de exguerrilleros en la Fuerza Pública. La mitad de los compromisos estudiados contemplan esta medida. Sobre el particular, un estudio sistemático de la Universidad de Yale sobre acuerdos que incluyeron la integración de exguerrilleros en un nuevo Ejército Nacional, sugiere que la integración de rebeldes y militares no ha sido un mecanismo efectivo de construcción de paz, porque a menudo falla la implementación de los acuerdos90. Este estudio concluye, entre otras cosas, que:

Se dice que en el caso salvadoreño la integración de los exguerrilleros en las instituciones de seguridad del Estado, fue una de las mayores demandas previas a la firma de los acuerdos de paz92. El Acuerdo de El Salvador estableció que “los excombatientes del FMLN podrán

• En el corto plazo no hay efectos significativos de la inclusión de guerrilleros en el sector militar; una parte del problema es que, por lo general, los acuerdos están mal estructurados y no se aplican plenamente.

91 90

92

Ibíd., p. 366.

41

Ibíd., p. 365 CERDAS. Op. Cit., p. 82.

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

incorporarse a la Policía Nacional Civil siempre que cumplan con los criterios y procedimientos de admisión establecidos para ellos por CONPAZ y pasen por la nueva Academia Nacional de Seguridad Pública (…)”.

con carácter inclusivo”. Durante el posconflicto fue uno de los elementos más controvertidos, en cuanto a la forma y bajo qué criterios hacerla94. En 2011, tras la aprobación del Acuerdo de Siete Puntos, como parte del Acuerdo de paz de 2006, se estableció que el número máximo de miembros del PCN en el Ejército de Nepal, sería de 6.500.

En el acuerdo de paz de Mozambique se estableció que las Fuerzas Armadas de Defensa estarían conformadas por ciudadanos voluntarios de las Fuerzas Armadas existentes y de la RENAMO. Por lo general, el caso de las nuevas Fuerzas Armadas Democráticas de la República de Mozambique se presenta como exitoso en este tipo de medidas93.

Medidas de depuración: son las medidas establecidas dentro de un acuerdo, para sustraer miembros de la institución militar, bajo condiciones particulares. El Salvador es el único país que estableció esta práctica, según el acuerdo de paz y como mecanismo de reconciliación nacional. En su desarrollo participaron miembros de las Fuerzas Armadas, una Comisión ad hoc y un observador de la Comisión de la Verdad. Se dice que este punto fue el que más dilemas causó entre los militares, al momento de la implementación. Durante el posconflicto, la Comisión ad hoc establecida para el caso, “concentró sus investigaciones en un total de 200 soldados de la más alta graduación, como resultado 76 oficiales dejaron la institución, mientras otros 26 fueron asignados a otras funciones”95.

Angola es significativo, los acuerdos y protocolos de paz (Lusaka, Bicesse y Luena), contemplaron estas medidas e hicieron parte integral de los procesos de DDR. Se estableció como principio la proporcionalidad entre las Fuerzas Militares gubernamentales y la UNITA. Además, se planteó la incorporación en la Policía Nacional en “todos los niveles jerárquicos y en todas las dependencias, incluidos los órganos de mando y de servicio establecidos en su estatuto orgánico”. De los acuerdos analizados, es el de mayor especificidad en cuanto a la conformación de la Fuerza Pública y la participación de los excombatientes. En el caso de la policía, se dispuso que de un total de 5.500 miembros de la UNITA que serían incorporados en la institución, 180 fueran en el nivel de oficiales, 550 sargentos y 4.770 agentes.

3.5. Los retos del DDR El DDR es la sigla que identifica los procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración de excombatientes. Según la ONU, organización que ha servido como referente internacional por su experiencia acumulada en misiones de paz

En Nepal, el acuerdo de paz dejó abierta una “democratización y reestructuración del ejército 93

GLASSMYER, Katherine y SAMBANIS, Nicholas (2008). Rebel-Military Integration and Civil War Termination.  ‘Rebel-Military Integration and Civil War Termination’. En: Journal of Peace Research. Vol. 45 (3), pp. 365-384.

KNIGHT, Mark (2009). SSR: Post-Conflict Integration. En: Global Facilitation Network for Security Sector Reform. Universidad de Birmingham. Birmingham. 95 GARCÍA. Op. Cit., p. 10. 94

42

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

desde finales de los años 80 del siglo pasado, los procesos de DDR hacen referencia a la “remoción de armas de las manos de los combatientes, el retiro de estos de las estructuras armadas y la asistencia para que se reintegren social y económicamente en la sociedad mediante formas de vida civiles”96.

como el periodo de implementación, orden de desarrollo, alcance y profundidad descriptiva del Desarme, la Desmovilización y la Reintegración y su aplicación en contextos bélicos o posbélicos, hacen que exista diversidad de tipologías acordes con la diversidad de conflictos99. Preguntas sobre el compromiso explícito de las partes: a quién está dirigido, qué actores internacionales deben involucrarse, cómo se financia y cómo se monitorea un proceso, son algunos de los dilemas reiterados durante la ejecución del DDR, especialmente, durante la negociación. A continuación la revisión de algunas categorías que autores como Albert Caramés y Eneko Sanz, señalan como preocupaciones del proceso100, aplicadas a los casos de estudio de interés del presente Cuaderno de análisis.

Hoy en día existe amplia evidencia de los aciertos y errores en diversos procesos de negociación en aspectos técnico y metodológico. Sin embargo, el DDR no es un escenario homogéneo; de hecho, los estándares propuestos para su desarrollo, más allá de ser plantillas inmodificables, son marcos flexibles de acción97. Variables como el lenguaje político dentro de un contexto de negociación, a pesar de la existencia de definiciones técnicas, pueden darle un significado positivo o negativo a palabras como el desarme98. Otras variables

Tabla 5. Retos del DDR101 CERCANÍA GEOGRÁFICA DDR

CASO ILUSTRATIVO

IDEOLÓGICO

Guatemala

El Salvador

UNRG

FMLN

M19

Entrega de armas

1

1

Reconciliación

1

Comisiones de verificación

1

Desminado Reincidencia

Colombia

Angola

Mozambique

Nepal

Irlanda del Norte

PRT

UNITA

RENAMO

PCN

IRA

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1

1

1

1

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0

0

0

0

0

Fuente: Elaboración propia de los autores a partir de los Acuerdos de paz

ONU (2006). Integrates Disarmament, Demobilization and Reintegration Standars. UNDDR. 97 “Lo cierto es que estos instrumentos lejos de ser una doctrina vinculante, en realidad constituyen una guía o carta de navegación para que los gobiernos diseñen sus programas en función de las características específicas de la dinámica de la confrontación, y de los intereses y necesidades de la población”. Fundación Ideas para la Paz (2014). En: Boletín de paz 33, abril. Bogotá. 98 Ibíd. 96

CARAMÉS, Albert (2009). DDR: Análisis de los programas de Desarme, Desmovilización y Reintegración existentes en el mundo durante 2008. Escuela de Cultura de Paz. Barcelona. 100 Ibíd. 101 0 significa que NO hubo, 1 que SÍ hubo, específicamente dentro de los acuerdos finales o protocolos adicionales. 99

43

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

En los casos investigados que se incluyen en la tabla anterior, los temas del desarme, la reconciliación, las comisiones de verificación y, en menor medida, el desminado, son retos del posconflicto que se tratan con profundidad en los acuerdos de paz, como en Guatemala y Angola (desmovilización y reintegración), o en forma tangencial, como en el acuerdo de Irlanda del Norte. Por otra parte y según la información compilada, por sus características, asuntos como la reincidencia y la disidencia están ausentes por completo, en los acuerdos de paz.

definición específica en el acuerdo, sobre el significado de la palabra desarme103. Otra de las características en los casos analizados es la especificidad de los acuerdos sobre los actores implicados en el desarme. Al respecto, en algunos de ellos, se aplicó sólo a miembros de las guerrillas, como en lo relacionado con el M19, el URNG y el IRA; y en otros, también a los miembros de las Fuerzas del Estado, como en Nepal y Angola. En cuanto al desarme, en los textos de paz también se evidencia un apartado que detalla a quién se le entregaron las armas. Allí predominan las comisiones internacionales de desarme. En los casos analizados, el M19 a la Comisión Internacional Socialista; mientras que la URNG, el FMLN, el CNP y la UNITA, lo hicieron a la Organización de Naciones Unidas en el marco de misiones de paz.

Desarme: según los Estándares Internacionales de la ONU, se refiere a la: “recogida, documentación, control y eliminación de armas pequeñas, ligeras y pesadas, municiones y explosivos de combatientes. También incluye la elaboración de programas de gestión responsable de las armas. Se entiende como el elemento simbólico, aunque esencial a la vez, del proceso de desmovilización. Dicha fase se puede subdividir en diversos pasos: estudio de las existencias de armamento, recolección, almacenaje, destrucción y redistribución a fuerzas nacionales de seguridad102”.

El contenido de los Acuerdos deja en claro que cada proceso hace énfasis en elementos diversos del Desarme. Algunos especifican el destino último del material de guerra (PRT, URNG); otros se enfocan en la condicionalidad del desarme para avanzar en distintos puntos de la agenda, como el indulto (M19); y algunos le prestan atención al proceso técnico (Angola y El Salvador).

En el 100% de los casos analizados se contempla, de una u otra forma, el desarme. Entrega de armas, dejación de armas y desarme, fueron las tres figuras que enmarcaron los siete casos. La entrega de armas aplicó, por ejemplo, para el M19; la dejación de armas se dispuso en el caso del PRT; el desarme se propuso en los acuerdos de Irlanda del Norte, Mozambique y Guatemala; este último caso se destaca porque incluyó una

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El desarme (decommissioning), es representativo en Irlanda del Norte. A diferencia de otros

103

ONU. Op. Cit. (2006).

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Acuerdo de Oslo, Noruega, 4 de diciembre de 1996. Inciso B. Separación de las Fuerzas. Desarme de la URNG. 24. “El desarme consiste en el depósito, registro y entrega a las Naciones Unidas de todo tipo de armas ofensivas y defensivas, municiones, explosivos, minas y demás equipo militar complementario que se encuentre en poder de los efectivos de la URNG, tanto en mano, como en campos minados o en depósitos clandestinos en cualquier lugar”.

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

casos, el acuerdo de Viernes Santo, además de reconocer los logros de la Comisión Internacional de Armas previamente establecida, y reconocer compromisos por parte de los firmantes del acuerdo frente al desarme total de todas las organizaciones paramilitares, no estableció particularidades como cronogramas, zonas de entrega o destrucción. Esta labor se desarrolló con múltiples dificultades, y fue confidencial durante siete años desde la firma del Acuerdo, por lo cual no hubo registro oficial de la entrega ni de la destrucción de armas104. Frente a casos como el de Irlanda y el sensible tema de las armas, se dice que “si los acuerdos de paz contienen provisiones débiles o ineficientes para lidiar con las armas y el DDR, estas cuestiones volverán varias veces a atormentar dichos procesos”105.

actitudes, expectativas, emociones y, en algunos casos, creencias; y no hay fórmulas únicas para su aplicación. Si bien en los casos analizados es evidente que la reconciliación hace parte de todos los acuerdos, su ubicación en ellos le da una lectura distinta a los alcances del término. Es decir, puede verse como un objetivo de las partes y como resultado de la convivencia pacífica (M19); como un componente genérico inmerso en todo el proceso de DDR (PRT y RENAMO); como parte integral del esclarecimiento histórico de las Comisiones de la verdad (URNG, FMLN y PCN); como un elemento importante en el contexto de las víctimas de la violencia (IRA), o como elemento integral de la Amnistía y de la apertura de espacios de participación en cargos públicos (UNITA).

Reconciliación: es una de las “R” adicionales a las fases de DDR, junto con otras como Rehabilitación, Repatriación y Reasentamiento, por ejemplo106. Por sus características generales es un concepto al cual se le ha dado diversos significados. Se dice que abarca cuestiones genéricas como la convivencia social, la reconstrucción del tejido social y el establecimiento de nuevos consensos sociales, entre otros, que tienen vínculos estrechos como la verdad, la justicia y la reparación107. La reconciliación se caracteriza por ser un proceso a largo plazo. Además, implica comunidades enteras, incluidas aquellas no afectadas directamente por los conflictos; también significa cambios difíciles y muchas veces personales, de

Comisiones de verificación: en el posconflicto, las comisiones de verificación se refieren a la conformación de grupos heterogéneos de personas o instituciones especializadas que sirven como actores objetivos en la aplicación de los acuerdos de paz, específicamente en la utilización de información y evaluación del cumplimiento de las partes en los términos de un acuerdo108. Como elemento procedimental de un proceso, sus funciones son diversas y están encaminadas a fortalecer la transición durante un tiempo determinado en temas específicos. La ONU es uno de los actores más desatacados en este aspecto, aunque no exclusiva; algunos ejemplos de esta afirmación son: la Fuerza Multinacional

Fundación Ideas para la Paz. Op. Cit., p. 18. BUCHANAN, Cate (2008). Reflexiones sobre Armas, Combatientes y Violencia Armada en Procesos de Paz., p. 6. Centro para el Diálogo Humanitario. Ginebra. En: http://www.hdcentre.org/ 106 ONU. Op. Cit. (2006). 107 BERISTAIN, Carlos (2003). Reconciliation after Violent Conflict: A Handbook. International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 104 105

108

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BOULDEN, Jane (200). The verification and monitoring of peace accords. Instituto de las Naciones Unidas de Investigación sobre el Desarme (UNIDIR, por su sigla en inglés). En: Revista Disarmament Forum 03. Ginebra.

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

de Observadores en el Sinaí (MFO, por su sigla en inglés); el Grupo de Observadores electorales de la Commonwealth en Zimbabue, y la Fuerza Internacional en Timor Oriental (INTERFET, por su sigla en inglés)109.

Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL)113; y la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA)114. Los dilemas más frecuentes de la verificación en el posconflicto se relacionan con la falta de personal y recursos adecuados para cumplir con los requisitos de la misión. Sin embargo, cada experiencia tiene sus propias características y preocupaciones. Por ejemplo: en el caso de las misiones de paz en Angola, pese a tener un mandato fuerte y recursos coincidentes con las necesidades, sus tareas respecto de la desmovilización y el desarme de la guerrilla, se complicaron por las características geográficas del territorio y la incapacidad técnica para ejercer el control en medio de unas fronteras porosas115.

En todos los casos estudiados los acuerdos incluyen comisiones de verificación, pero se diferencian en su composición, mandato, momento e impacto. En particular, sobre los casos de estudio, a ciertas comisiones se les dio funciones amplias de verificación en un alto porcentaje sobre lo acordado (URNG y RENAMO); o sobre un tema específico, por ejemplo: para el desarme (PRT e IRA), los Derechos humanos (FMLN y CNP), el cese al fuego y la desmovilización (UNITA). En la mayoría de los casos de estudio, la ONU es un actor relevante en sus distintas versiones de misiones de paz. En cada proceso esta organización interestatal internacional jugó un papel diferente que se reflejó en los Mandatos y su alcance en los temas de establecimiento de paz (peacemaking), construcción de paz (peacebulding) y mantenimiento de la paz (peacekeepoing). Específicamente se desarrollaron: la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola (UNAVEM I, II, III)110; la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en Angola (MONUA)111; la Operación de Naciones Unidas en Mozambique (ONUMOZ)112; la Misión de Observadores de las

Desminado: es uno de los elementos que compone la agenda de DDR. “Es la actividad de remoción de peligros de minas y de restos explosivos de guerra, incluyendo el reconocimiento técnico, mapeo, remoción, marcación, documentación posterior al desminado, el enlace con la comunidad en actividades relativas a las minas y la entrega de zonas despejadas”116. Según sus alcances puede tener objetivos militares o humanitarios117. Para algunos autores, las minas terrestres son uno de los más significativos obstáculos para construir la paz y desarrollarla en el posconflicto; las minas retrasan el regreso y reasentamiento de refugiados Ibíd. En: http://www.un.org/es/peacekeeping/missions/past/onusal. htm 114 Ibíd. En: http://www.un.org/es/peacekeeping/missions/past/minugua. htm 115 PAULO, Manuel (2004). The role of the United Nations in Angola peace process. Royal Institute of International Affairs (Chatham House). En: Revista Accord 15. London. 116 ONU (2003). Norma Internacional de Acción Contra las Minas. IMAS 04.10. International Standards. New York. 117 Grupo de Investigación sobre Desminado. Universidad de California. Los Ángeles. 113

FISAS, Vicenç (2010). Introducción a los procesos de paz. Escuela de Cultura de Paz. En: Cuaderno de Construcción de paz 12, p. 12. Barcelona. 110 Página web de la misión en: http://www.un.org/es/peacekeeping/ missions/past/unavem1/; http://www.un.org/unavem2/ y http://www. un.org/unavem3/ 111 Ibíd. En: http://www.un.org/es/peacekeeping/missions/past/monua/ 112 Ibíd. En: http://www.un.org/es/peacekeeping/missions/past/onumoz/ 109

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y desplazados internos; y son un obstáculo para acceder a recursos vitales y servicios sociales118.

el conflicto armado, en el punto II, de Garantías, se reconoció la necesidad de “proceder a la remoción urgente de todo tipo de minas o artefactos explosivos implantados y abandonados en esas áreas (…)”. Además, en el acuerdo sobre el cese definitivo al fuego, se estableció que la URNG daría la información sobre el tema particular y como un elemento del punto del Desarme.

En cuatro de los países analizados los acuerdos contemplaron el desminado. En unos casos fue parte de las misiones dadas a la ONU, como en Angola y Mozambique; en otros, como El Salvador, fue parte integral del tema del cese al fuego; y para los demás casos, fue tratado como un asunto humanitario.

En Mozambique, el desminado humanitario se hizo bajo el mandato de la Misión de Mantenimiento de Paz de la ONU. En el plan de acción del organismo internacional, se estimó remover cerca de dos millones de minas, con énfasis en las rutas para el retorno de refugiados, la provisión de ayuda humanitaria y el entrenamiento a personal local. En este grupo los bajos resultados amenazaron la cooperación de los donantes y, en últimas, se acudió a consorcios y firmas privadas como Gurca Security Guards, Ronco, Mechem y Mine-Tec120.

Particularmente en Angola, en el Anexo 8 que se estableció en el Mandato, se acordó en el literal 1, punto 1.34, que las partes solicitarían ayuda a la ONU y a instituciones especializadas, para proceder en las operaciones de desminado, y se comprometieron a entregar información. Según la Escuela de Cultura de Paz, uno de los principales retos del posconflicto en Angola, son las minas. Sobre el particular y de acuerdo con la UNICEF, el proceso de desminado en ese país tardaría unos diez años, siempre y cuando exista cooperación para resolver el dilema, especialmente en provincias como Bié, Kuando Kubango y Moxico119.

Reincidencia: hace alusión a una situación en la cual los excombatientes, después de un proceso de paz, vuelven a delinquir en el posconflicto. Este es uno de los mayores factores de riesgo en la etapa de reintegración y, por ende, un desafío para los procesos de DDR121.

En el Acuerdo de Chapultepec, El Salvador incluyó el tema en la parte de Cese al Fuego, como mecanismo que debía detenerse, y como elemento de cooperación entre el FMLN y la ONU. En Guatemala, en el Acuerdo para el Reasentamiento de las comunidades desarraigadas por

120

121 118

119

YAZUWA, Nao (2013). Linking demining to post-conflict peacebuilding: A case study of Cambodia, p. 181. Routledge. Japa n’Institute’of’International’Affairs’(JIIA). MATEOS, Óscar (2005). Angola: el complejo camino hacia la paz. Logros, retos y amenazas en la rehabilitación posbélica. En: Revista Nova África 16.

47

BEJARANO, Eduardo (2010). Minas antipersona, su relación con el conflicto armado y la producción de narcóticos en Colombia. En: Revista Ópera 10, pp. 263-279. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. NUSSIO, Enzo (2009). ¿Reincidir o no? Conceptos de la literatura internacional aplicados al caso de desarme, desmovilización y reintegración de las Autodefensas Unidas de Colombia. En: Revista Pensamiento Jurídico. En: ¿La paz posible? Aproximaciones interdisciplinarias. En: Revista Pensamiento Jurídico 26, septiembrediciembre, pp. 214-215. Instituto Unidad de investigaciones jurídicosociales Gerardo Molina, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.

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A pesar de su importancia, no es un tema que haga parte sustancial de los acuerdos. Sin embargo, es de destacar que en varios de los casos analizados, ocurrió esta situación. Razones económicas, seguridad física, falta de participación política y poca aceptación social, estuvieron presentes en Nepal, Angola e Irlanda del Norte, y fomentaron la reincidencia.

no cometer errores del pasado, se debe pensar en la implementación para evitar, hasta donde sea posible, que se reactiven los conflictos o se intensifique la violencia, como ocurrió durante los años 90 en Ruanda, Sierra Leona, Somalia y Angola. El análisis sobre procesos de paz realizado por Stedman, en la universidad de Stanford123, mostró que existen, entre otras, unas fuentes principales de fracaso en la implementación, derivadas del entorno en donde se desarrollan los conflictos. La primera es la presencia de opositores, entendidos en el presente documento como las facciones o líderes que se oponen al acuerdo de paz, y utilizan medios violentos para socavarlo. La segunda es la existencia de Estados vecinos opuestos a los acuerdos de paz. La tercera es la presencia de recursos naturales estratégicos. Y, por último, la cuarta es la voluntad (el interés), de los actores internacionales y su disposición para aportar recursos materiales y técnicos. Sobre el particular es importante resaltar que el estudio antes mencionado, señala que existe una brecha entre lo requerido y la disposición a dar por parte de estos actores. Al respecto se debe tener claro que las expectativas han de ser proporcionales a los recursos y a los objetivos de las partes125.

Sobre el tema existe un debate en casos como Centroamérica, donde, por ejemplo: aunque gran parte de los miembros del FMLN dejó la guerrilla, el desarrollo de estructuras criminales y el aumento de la delincuencia común durante el posconflicto, generaron cuestionamientos sobre la efectividad del proceso, y alimentaron la idea de reincidencias122. 3.6. Los retos de la implementación Otro de los retos del posconflicto es la implementación que, por sus características, no hace parte de los acuerdos, pero sí debe analizarse como un elemento para tener en cuenta durante el posconflicto. La implementación se refiere al momento cuando las partes deben dar un paso más allá de lo pactado en la mesa de negociación, y según Stephen Stedman, está compuesta por los retos que surgen una vez concluyen los acuerdos de paz, y deben llevarse a acciones concretas123.

Otros actores beligerantes en el conflicto: el nivel de dificultad en la implementación se incrementa cuando hay más de dos partes beligerantes directamente vinculadas en un conflicto. En estos casos, los que tengan a cargo la implementación

De acuerdo con el mismo autor, referente bibliográfico base para el desarrollo de esta parte del Cuaderno, la experiencia indica que para

Ibíd. El estudio de Stedman es el resultado de una investigación sistemática realizada por el Centro para la Seguridad y la Cooperación internacional de la Universidad de Stanford y la Academia de Paz Internacional, en el cual se analizaron los acuerdos de paz en el mundo, entre 1980 y 1997, para encontrar los aspectos “determinantes para el restablecimiento de la paz”. 125 Ibíd., p. 10. 124

GUÁQUETA, Alexandra (2005). Desmovilización y reinserción en El Salvador. En: Informes FIP, 1. Fundación Ideas para la Paz. Bogotá. 123 STEDMAN, Stephen (2010). Implementing peace agreements in civil wars: lessons and recommendations for policymakers. Center for International Security and Cooperation. International Peace Academy. Universidad de Stanford. Stanford. 122

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

encuentran dificultades para hallar soluciones que comprendan todas las causas del conflicto. Por lo general, en los casos en los cuales algún actor se encuentra excluido, el acuerdo de paz enfrenta una oposición violenta126.

En Nepal este punto es relativo porque la proliferación de grupos disidentes y guerrillas en la región sur del país, después del Acuerdo de paz, sugieren que hubo presencia de otras organizaciones beligerantes. Sin embargo y por sus características, en el presente documento se tomaron como opositores que, en todo caso, también tienen una connotación relativa.

Los compromisos de los casos estudiados no hacen mención directa de otros actores. Sin embargo, al observarlos en el contexto de las negociaciones, se evidencia su existencia. Así las cosas, en cuatro de los casos se encontraron otros actores beligerantes relevantes. En Colombia las guerrillas del M19 y del PRT estaban en el escenario junto al Quintín Lame, el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Ejército de Liberación Nacional (ELN), y las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC)127.

Riesgo de los opositores: son “las facciones o líderes que se oponen al acuerdo de paz y utilizan medios violentos para socavarlo”. Estos actores implican diversos desafíos en la implementación129; su oposición no es constructiva sino que apunta a generar un ambiente tenso, con acciones y capacidades violentas efectivas, en momentos cuando las circunstancias pueden forzar el retorno de la violencia a un país.

En el caso de Irlanda del Norte, además del grupo armado IRA, existieron organizaciones “paramilitares” con ideas republicanas o con ideas unionistas. En el primer grupo están el IRA Auténtico, el IRA de Continuidad y el Ejército Irlandés de Liberación; en el otro grupo, es decir, los unionistas, se encuentran la Asociación de Defensa de Ulster, la Fuerza Voluntaria del Ulster, la Fuerza Lealista del Ulster y los Defensores de la Mano Roja Voluntarios Organistas. Sobre el particular se dice que la existencia de miles de armas ilegales en manos de estas organizaciones, la capacidad de realizar actos violentos y la negativa a desarmarse, fueron escollos en los avances del proceso de paz con el IRA128.

En los acuerdos analizados no se menciona este riesgo. Sin embargo, al estudiar todos los casos, es evidente la presencia de opositores con mayor o menor capacidad de acción efectiva frente a los procesos de paz. Su papel, medios y motivaciones fueron distintos en cada país. Por ejemplo: en Nepal, al sur del país, grupos étnicos denominados Madhesi, emergieron en 2006 como opositores130, con acciones especiales contra la población civil131 que alcanzaron un punto álgido en 2007132. Exigencias como mayor STEDMAN. Op. Cit., p. 10. International Crisis Group (2007). Nepal´s troubled Taraid Region. En: Asia Report 136, julio. En: http://www.crisisgroup.org/ 131 21.03.07. Un total de 27 personas mueren y 40 resultan heridas en enfrentamientos entre el grupo Fórum Popular por los Derechos de Madhesi (MPRF), y el Madhesi Mukti Morcha, grupo alineado con los maoístas. 20.09.07. Mueren 31 personas en los distritos de Kapilvastu y Dang durante los disturbios causados por el asesinato, unos días antes, de Moin Khan, líder musulmán del grupo democrático Madhesi Mukti Morcha (Partido del Congreso de Nepal). 132 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU (2007). Human Rights in Nepal: One year after the Comprehensive Peace Agreement. 129 130

Ibíd. ZÁRATE, Nathalie (2014). Reflexiones y enseñanzas del proceso de paz con el M-19: una historia para no olvidar. Universidad del Valle. Trabajo presentado en el V Congreso Uruguayo de Ciencia Política: ¿Qué es ciencia política para qué democracia? Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 7-10 de octubre. 128 Irlanda del Norte. Camino de la paz. En: El Mundo. En: http://www. elmundo.es/ 126 127

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representación política e inclusión en el proceso de paz, fueron elementos que animaron sus actos. En Angola, representativo de los casos estudiados, los opositores lograron un nivel considerable de éxito en sus acciones contra los acuerdos de paz; el cálculo de costo beneficio derivado de continuar con la guerra por parte de personajes icónicos como Jonas Savimbi, líder de UNITA, llevaron a los opositores a ejecutar acciones efectivas que no sólo atacaban el proceso de paz, sino que, en un momento determinado, hicieron que los niveles de violencia durante el conflicto armado, retornaran al país durante un tiempo133.

En enfrentamientos como el de Angola y Mozambique, la presencia de recursos naturales estratégicos hace parte del conflicto, especialmente como fuente de ingreso para grupos rebeldes, mediante su explotación o como punto de extorsión136. En Angola, ejemplo clásico de la relación entre recursos naturales y conflictos internos137, la renta derivada de la explotación ilegal de diamantes y petróleo, considerados como recursos estratégicos de gran valor, fueron incentivos que, en diversas oportunidades, causaron dificultades para buscar una solución pacífica con UNITA138. Estados vecinos involucrados: la experiencia muestra que las guerras civiles se desarrollan en regiones sin estabilidad. De hecho, algunas veces, los conflictos pueden ser transversales o estar relacionados con conflictos regionales. En estos escenarios los países limítrofes juegan un papel importante durante la implementación. Por ejemplo: los opositores al proceso pueden tener una ventaja estratégica, si se sienten seguros en territorio extranjero, en donde, de alguna manera, se permite o no se controla su paso de un país a otro.

En naciones como Mozambique y Guatemala, que usualmente son calificadas como casos sin este tipo de actores violentos, no significa ausencia de individuos o grupos minoritarios opuestos a los acuerdos de paz. Se conocen acontecimientos de oposición derivados de intereses privados en Guatemala134, y por actividades relacionadas con el fenómeno de la violencia en el caso de Mozambique135. Recursos naturales: la implementación es difícil cuando alguna de las partes en conflicto tiene acceso a recursos naturales estratégicos como gemas, minerales o madera. Estos recursos no sólo proporcionan medios para continuar la lucha, sino que se convierten en una motivación económica para no hacer la paz.

No es un elemento incluido en los acuerdos de los países analizados. Sin embargo, es un aspecto presente en algunos de ellos. La UNITA de Angola y RENAMO de Mozambique, por ejemplo, durante el conflicto, recibieron ayuda

COLLIER, Paul et al. (2004). On the duration of civil war. Centre for the Study of African Economies, Department of Economics. University of Oxford. En: Journal of Peace Research. Vol. 41 (3), May, pp. 253-273. 137 CAIN, Allan (2013). Angola: Land Resources and conflict. En: UNRUH, Jon. Land and Post-conflict peacebuilding. Routledge, London. 138 ANDERSEN, Kirsten Hegsvold (2003). Resources and conflict in Angola: an economic conflict analysis. Universidad de Oslo. Oslo. 136

GREENHILL, Kelly y MAJOR, Solomon (2007). The perils of profiling. Civil war spoilers and collapse of intrastate peace accords. Belfer Center for Science and International Affairs. Universidad de Harvard. En: International Security, Vol. 31 (3), pp. 7–40. 134 SALVENSEN, Hilde (2002). Guatemala: Five years after the peace accords. The challenges if implementing peace. International Peace Research Institute (PRIO). Oslo. 135 BAPTISTA. Op. Cit., p. 14. 133

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

de Suráfrica y Namibia; los guerrilleros tenían libre paso en estos territorios donde obtenían entrenamiento militar y apoyo en armas139. A su vez, la guerrilla de Nepal contó con el respaldo de China y Pakistán.

de un gobierno frente al conflicto), e internacionales (la capacidad económica de los donantes), que desbordan las capacidades de una mesa de negociación. Sobre el particular es importante destacar que la experiencia indica que el paso del compromiso al desembolso de los recursos no es fácil y, a veces, se queda en buenas intenciones140.

Por último, si se mira el contexto de la Guerra Fría como un elemento con transversalidad regional en los conflictos, se podría decir que en países como El Salvador y Guatemala, hubo casos de vecinos involucrados, específicamente Cuba.

Según se evidencia en los casos estudiados, las formas de financiación varían y vinculan diversos actores internos e internacionales. En casos en los cuales la ONU está a la cabeza de procesos como el de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR), las fuentes de financiación son diversas y los recursos se derivan de instituciones como el Banco Mundial; otros aportes provienen de contribuyentes voluntarios, donantes internacionales y agencias de contribuciones en especie141. Se dice que la presencia internacional en los países con conflictos ha tomado diversas formas, ya sea de manera directa para poner fin a las hostilidades, la mediación, la verificación de los acuerdos y el desembolso de fondos. Casos como el de El Salvador, Guatemala y Mozambique muestran que la participación internacional deja balances positivos142.

Disposición de la cooperación internacional: según Stedman, está compuesta principalmente por dos aspectos. El primero es el interés que tengan los países, particularmente los Estados, de mayor capacidad de cooperación y los de la región circundante. En este caso, por ejemplo: es diferente que el interés de un Estado sea simbólico a que sea un asunto vital de seguridad nacional. El segundo elemento tiene que ver con el primero y son la cantidad de recursos aportados. Una implementación puede ser exitosa si se aportan los recursos adecuados a las necesidades del posconflicto. Los acuerdos de paz, como en el caso de Guatemala, El Salvador y Mozambique, establecen la participación de algunos actores internacionales, como la ONU, en aspectos específicos atinentes al “fortalecimiento del poder civil y función del ejército”, la verificación del respeto a los Derechos Humanos o el seguimiento al proceso electoral. Debido a sus características, la disposición, el interés y la capacidad son ajenos a los acuerdos; hacen parte de decisiones internas (como la posición

En Mozambique la cooperación bilateral por parte de países como Italia, Estados Unidos, Francia, Alemania, Portugal y el Reino Unido, además de la participación de la ONU, es la más relevante. En El Salvador, la ONU, el Grupo de Contadora (Colombia, Venezuela, Panamá y México), Grupo de apoyo (Perú, Argentina, Brasil y Uruguay), y la Comunidad Económica Europea, estuvieron presentes de diversas formas.

RETTBERG (2003). Op. Cit. IEGAP. (2013). DDR: Una introducción para Colombia. Cuaderno de Análisis 01. Universidad Militar Nueva Granada. Bogotá. 142 RETTBERG (2003). Op. Cit., p. 14. 140 141

139

Experiencias de Desarrollo (2007). Angola futuro y libertad. Madrid: IEPALA.

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4. CONSIDERACIONES FINALES

E

l mayor de los riesgos, volver a la guerra, siempre estará presente en el posconflicto. Atender los dilemas de la construcción de la paz y de la implementación para solucionarlos hasta donde sea posible, teniendo en cuenta la experiencia internacional, es una de las formas más eficientes para que naturalmente y con el paso del tiempo, este riesgo tenga un menor porcentaje de retorno. Sobre el posconflicto no hay parámetros únicos, plantillas impecables y, ni siquiera, conceptos finales, porque es un término en “adolescencia etimológica”. Como se dijo al empezar el presente documento, parece que con cada conflicto se reeditan los retos sobre los cuales se construye el posconflicto. A pesar de la anterior afirmación, es importante destacar que los hallazgos en el ámbito académico y la experiencia de organismos internacionales, permiten encontrar herramientas útiles para asumir la difícil tarea de hacer realidad lo que está plasmado oficialmente en un papel. En la práctica los retos de la construcción de la paz no son ruedas sueltas insertas en un gran proceso. Más bien son engranajes que impulsan -o dificultan- en algún momento, la búsqueda de la paz. Encontrar un balance entre las tensiones que surgen de la aplicación de uno u otro mecanismo, es la mayor tarea para quienes tienen bajo su mando la construcción de una infraestructura básica para la paz. No sólo el contenido, sino la distribución de los temas, los énfasis, el lenguaje utilizado, las generalizaciones abiertas a interpretación, las cláusulas tácticas, temporales o condicionales y los silencios de los acuerdos de paz, son un reflejo del tipo de paz al cual se intenta llegar con un acuerdo. Elementos como la reconciliación, la justicia e incluso la reforma al sector Defensa, pueden ser parecidos en la forma, pero en el fondo, envían un mensaje distinto en cada país donde se utilicen.

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Cuaderno de Análisis N° 1/2014

Si encontrar el punto de maduración de un conflicto para llegar a un pacto de paz es complejo, lo que sigue una vez concluyen los acuerdos, es aún más difícil. En el fondo y a largo plazo, subyace el dilema de las diversas visiones de construcción de un nuevo Estado en paz. Mientras que en la superficie y a mediano plazo se encuentran los intereses de actores como víctimas, grupos armados, población civil, comunidad internacional, opositores, partidos políticos y, en general, los diversos grupos de interés.

reto que se debe resolver durante la construcción de la paz. Ejemplo de lo anterior son la justicia o la entrega de armas. Existen diversas formas de hacer balances sobre los resultados de los procesos de paz. Por ejemplo: las agendas de negociación son un indicador útil para analizar la forma como culminaron diversos procesos de paz, qué se negocia en ellos y cuáles son algunos de los elementos para tener en cuenta durante el posconflicto. Sin embargo, muchas veces la implementación de los acuerdos es un indicador más amplio de los retos en el posconflicto, debido a que son la evidencia práctica de lo pactado en un acuerdo de paz.

El peso que los países le dan a cada componente del posconflicto dentro de los acuerdos de paz, se convierte, en el corto y mediano plazo, en el

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

ANEXO INDICADORES DE DESARROLLO EN EL POSCONFLICTO

C

omo una intención específicamente académica de análisis cuantitativo de escenarios en el posconflicto, sustentada en la base de datos electrónica del Banco Mundial, a continuación se presentan algunos indicadores numéricos de los países analizados en el presente Cuaderno. Es importante aclarar dos aspectos sobre los datos encontrados. El primero es que en los casos en los cuales el Banco Mundial no proporciona información, se indicaron anualidades aproximadas, entendiendo que el ejercicio en esta parte del trabajo, es evidenciar cambios cuantitativos relevantes en el posconflicto. Como segundo punto, también cabe anotar que aunque la Base de Datos del organismo internacional posee indicadores destacados que valdría la pena evidenciar, ante la falta de cifras se dejaron por fuera algunas variables como la cantidad anual de muertes producto de la guerra, el número de desplazados internos, el registro de nuevas empresas, y las cifras internacionales de migrantes, entre otras. Población total País (Acuerdo)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Angola

(1992)

11.002.758

12.791.388

14.886.574

Colombia

(1990)

33.306.941

36.573.895

39.897.984

El Salvador

(1992)

5.511.138

5.855.226

6.008.308

Guatemala

(1996)

10.214.623

11.478.984

12.995.374

Irlanda

(1990)

3.513.974

3.608.841

3.805.174

Mozambique

(1992)

14.350.459

16.914.628

19.319.894

Nepal

(2006)

25.634.043

26.846.016

28.121.000 (2014)

55

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

Población rural (% de la población total) País (Acuerdo)

Año de firma de los acuerdos principales

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Angola

(1992)

73

70

66

Colombia

(1990)

32

29

28

El Salvador

(1992)

50

43

40

Guatemala

(1996)

56

54

52

Irlanda

(1990)

43

42

41

Mozambique

(1992)

73

71

71

Nepal

(2006)

85

83 (2010)

82 (2013)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Población urbana (% del total) País (Acuerdo) Angola

(1992)

27

30

34

Colombia

(1990)

68

71

73

El Salvador

(1992)

50

57

60

Guatemala

(1996)

44

46

48

Irlanda

(1990)

57

58

59

Mozambique

(1992)

26

29

29

Nepal

(2006)

16

17 (2010)

18 (2013)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

72.626 (1993)

76.626

51.429 (2001)

Carreteras, total de la red (km) País (Acuerdo) Angola

(1992)

Colombia

(1990)

S.D.

S.D.

129.492

El Salvador

(1992)

12.251

10.029

6.897 (2004)

Guatemala

(1996)

13.238

S.D.

15.188

Irlanda

(1990)

92.303

92.500

95.606

Mozambique

(1992)

28.200

30.400

30.331 (2008)

Nepal

(2006)

17.782

19.875 (2009)

S.D.

56

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

Mejora de las instalaciones sanitarias (% de la población con acceso) País (Acuerdo)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Angola

(1992)

31

38

45

Colombia

(1990)

69

72

75

El Salvador

(1992)

52

58

63

Guatemala

(1996)

68

72

76

Irlanda

(1990)

99

99

99

Mozambique

(1992)

9

12

15

Nepal

(2006)

29 (2006)

34 (2010)

37 (2013)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Gasto en salud, sector público (% del gasto total en salud) País (Acuerdo) Angola

(1992)

70.6 (1995)

47.6

42.2

Colombia

(1990)

S.D.

55.1

79.3

El Salvador

(1992)

S.D.

43.0

47.0

Guatemala

(1996)

34.1

37.4

33.1

Irlanda

(1990)

S.D.

72.5

75.1

Mozambique

(1992)

S.D.

63.8

69.6

Nepal

(2006)

35.1

41.6 (2010)

39,5 (2012)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Crecimiento del PIB (% anual) País (Acuerdo) Angola

(1992)

-6.9

7.9

13.8

Colombia

(1990)

6.0

5.2

4.4

El Salvador

(1992)

7.5

4.2

2.3

Guatemala

(1996)

3.0

2.3

5.4

Irlanda

(1990)

8.5

9.6

9.5

Mozambique

(1992)

-5.1

10.2

8.8

Nepal

(2006)

3,4

4.8 (2010)

3.8 (2013)

57

Cuaderno de Análisis N° 1/2014

Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB) País (Acuerdo)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Angola

(1992)

69

68

68

Colombia

(1990)

21

15

16

El Salvador

(1992)

16

26

26

Guatemala

(1996)

18

28

25

Irlanda

(1990)

56

75

98

Mozambique

(1992)

13

13

27

Nepal

(2006)

13

10 (2010)

11 (2013)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

Esperanza de vida al nacer, varones (años) País (Acuerdo) Angola

(1992)

39

42

45

Colombia

(1990)

64

65

67

El Salvador

(1992)

63

65

65

Guatemala

(1996)

62

65

66

Irlanda

(1990)

72

73

74

Mozambique

(1992)

43

45

46

Nepal

(2006)

64

66

67 (2013)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

300.492

267.696

435.421

1.902

9.279

Población de refugiados por país o territorio de origen País (Acuerdo) Angola

(1992)

Colombia

(1990)

494

El Salvador

(1992)

30.855

Guatemala

(1996)

40.342

Irlanda

(1990)

SD.

2

3

Mozambique

(1992)

1.445.474

33.652

129

Nepal

(2006)

2.647

5.889 (2010)

7.612 (2013)

17.126

6.632 16.867

58

6.496

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

Ayuda oficial neta para el desarrollo recibida (US$ a precios actuales) País (Acuerdo)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo

343.590.000

354.660.000

414.030.000

Angola

(1992)

Colombia

(1990)

88.540.000

168.930.000

185.940.000

El Salvador

(1992)

403.720.000

278.540.000

233.290.000

Guatemala

(1996)

192.340.000

234.300.000

484.290.000

Irlanda

(1990)

S.D.

S.D.

S.D.

Mozambique

(1992)

1.459.680.000

947.140.000

2.219.270.000

Nepal

(2006)

526.550.000

818.360.000

769.720.000 (2012)

Año de la firma de los acuerdos

5 años después del Acuerdo

10 años después del Acuerdo 210.000 (2005)

Turismo internacional, número de llegadas País (Acuerdo) Angola

(1992)

9.000 (1995)

52.000 (1998)

Colombia

(1990)

1.399.000 (1995)

674.000 (1998)

933.000 (2005)

El Salvador

(1992)

235.000 (1995)

542.000 (1998)

1.127.000 (2005)

Guatemala

(1996)

520.000

835.000

1.502.000

Irlanda

(1990)

4.818.000 (1995)

6.064.000 (1998)

7.333.000 (2005)

Mozambique

(1992)

323.000 (2001)

578.000 (2005)

1.718.000 (2010)

Nepal

(2006)

384.000 (2006)

603.000 (2010)

803.000 (2012)

59

Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

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Una muestra de experiencias de posconflicto “Los retos de la construcción de la paz”

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Este documento fue impreso en la ciudad de Bogotá, en los talleres de Pictograma Creativos S.A.S. Teléfonos: 2011096 - 3000881