UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR Decanato de Estudios de Postgrado Maestría en Ciencia Política

TRABAJO DE GRADO

IDEAS DE NACIÓN EN LOS DEBATES CONSTITUYENTES DE VENEZUELA DE 1999

por

Jorge Rudy Orellano Chuquibalqui

Sartenejas, julio de 2008

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR Decanato de Estudios de Postgrado Maestría en Ciencia Política

IDEAS DE NACIÓN EN LOS DEBATES CONSTITUYENTES DE VENEZUELA DE 1999

Trabajo de Grado presentado a la Universidad Simón Bolívar por Jorge Rudy Orellano Chuquibalqui Como requisito parcial para optar al grado de Magíster en Ciencia Política

Realizado con la tutoría de la Profesora Carole Josefina Leal Curiel

Sartenejas, julio de 2008

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CERTIFICADO DE APROBACIÓN DEL TUTOR

Certifico que he leído este Trabajo de Grado y lo he encontrado aceptable en cuanto a contenido científico y lenguaje

PROF. CAROLE LEAL CURIEL Julio, 2008

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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR Decanato de Estudios de Postgrado Maestría en Ciencia Política

IDEAS DE NACIÓN EN LOS DEBATES CONSTITUYENTES DE VENEZUELA DE 1999 Este Trabajo de Grado ha sido aprobado en nombre de la Universidad Simón Bolívar por el siguiente jurado examinador:

17 de julio de 2008

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DEDICATORIA

A mis hijos Victoria Carolina, Valeria Valentina y Jorge Alejandro

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AGRADECIMIENTOS

Este trabajo fue posible gracias al apoyo y buena voluntad de valiosas personas. Quiero agradecer en primer lugar a la profesora Carole Leal, mi tutora, por su paciencia, cordialidad y empeño durante todo el recorrido de esta investigación desde sus formulaciones iniciales. Agradezco al profesor Omar Noria, quien revisó una versión preliminar del trabajo final e hizo importantes observaciones. Espero haberle interpretado de manera correcta y disipado sus inquietudes sobre el trabajo. La profesora María Eugenia Talavera, quien revisó un planteamiento inicial para abordar el análisis de los discursos de la ANC, me ayudó a definir los elementos clave de aquellos debates. Expreso mi agradecimiento al profesor Gonzalo Barrios-Ferrer, quien en una agradable entrevista hace unos años revisó el anteproyecto y sugirió redefinir aspectos importantes, entre ellos el objetivo general y el título. El personal de la coordinación del postgrado merece un reconocimiento, en especial Angelina y más recientemente Isaura y Raiza, por la atención prestada en todo momento y por el respaldo y el empuje para llegar a buen final. Agradezco al equipo de trabajo del Bolivarium, profesor Ezio Serrano, Ángel, Ingrid, Yolfran y Emilio con quienes compartí durante el año 2007. El profesor Ezio revisó el anteproyecto de esta investigación y me orientó sobre las fuentes que debía consultar. La Dirección de Información Legislativa de la Asamblea Nacional, cuyo equipo de trabajo encabezado por Belinda Pino, facilitó amablemente la consulta de los registros impresos correspondientes a los Diarios de Debate de la Asamblea Nacional Constituyente y me proporcionaron copia de esos documentos. A Marta por animarme siempre a culminar este trabajo. Con todos ellos tengo una enorme deuda intelectual y afectiva.

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RESUMEN La Asamblea Nacional Constituyente de 1999 asumió como uno de sus propósitos redefinir los principios que sirven de soporte al marco institucional venezolano. Esto representó una oportunidad para que grupos sociales que se consideraban excluidos del anterior marco constitucional, entre ellos los indígenas, reclamaran en esa Asamblea la integración de sus demandas en la nueva Constitución, reclamos que suscitaron una discusión en torno a las ideas de nación. ¿Por qué la demanda de inclusión social de las comunidades indígenas se transformó en un problema de definición de nación en la ANC? La hipótesis de trabajo fue que esa demanda se basó en un supuesto errado de vacío constitucional y planteó una serie de problemas sobre la nación cuyos arreglos constituyentes transformaron la concepción unitaria contenida en la Constitución de 1961 e introdujeron al país en el terreno de potenciales conflictos derivados de la concepción multiétnica, conflictos que remiten a la posibilidad de fragmentación territorial, disminución de soberanía y una definición de seguridad escéptica de lo extraño. La demanda de inclusión social implicó repensar el significado y alcance de la nación en tanto vínculo social, introdujo a las deliberaciones constituyentes en una tensión creciente entre dos ideas de nación contrapuestas, la cultural, cercana a las posturas contemporáneas basadas en la multiculturalidad, que enfatizan en las particularidades de grupo social; y otra centrada en la nación como un todo (única e indivisible), manifestada en los argumentos de integridad territorial, seguridad nacional y soberanía, elementos constitutivos de la idea política de nación. Analizamos los debates de los constituyentes plasmados en los Diarios de Debate de la ANC para determinar las premisas que sustentaron esas ideas de nación y comprender la lógica de sus argumentos. El trabajo representa un esfuerzo de comprensión crítica de un fenómeno histórico a través del análisis del discurso. Palabras clave: Asamblea Nacional Constituyente, Inclusión social, Ideas de nación, nación política, nación cultural.

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ÍNDICE GENERAL CAPÍTULOS

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Pag.

CERTIFICADO DE APROBACIÓN DEL TUTOR…………………………….

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JURADO EXAMINADOR………………………………………………………...

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DEDICATORIA……………………………………………………………………

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AGRADECIMIENTOS……………………………………………………………

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RESUMEN………………………………………………………………………….

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ÍNDICE GENERAL………………………………………………………………..

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INTRODUCCIÓN………………………………………………………………….

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LA NACIÓN COMO PROBLEMA……………………………………………… Presentación………………………………………………………………………… 1. La nación y el contexto actual……………………………………………………. 2. La nación moderna: surgimiento e instauración…………………………………. 2.1 Nación y nacionalismo: precisión de sus elementos………………………… 2.2 Discurso genealógico y discurso antigenealógico…………….…………….. 2.3 El nacimiento de la nación en Hispanoamérica……………………………... 3. La nación y el constitucionalismo moderno: poder constituyente y poder constituido…………………………………………………………...…………… 3.1 El poder constituyente en la teoría política de Sieyés……………………….. 3.2 Las asambleas constituyentes en la actualidad………………………………. 4. Diversidad cultural e inclusión de las diferencias………………………………... 5. La nación en el proceso constituyente de Venezuela: indicadores para su análisis

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RECONSTRUCCIÓN HISTÓRICA…………...………………………………... Presentación………………………………………………………………………… 1. El proyecto constituyente en los procesos de cambio político de Venezuela a finales de los noventa...………………………………………………………….. 2. El orden político de la Constitución de 1961…………………………………….. 3. Perspectivas de la crisis política de Venezuela…………………………………... 4. La constituyente como fórmula de cambio político………………………………

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III CONVOCATORIA E INSTALACIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE………………………………………………………………... Presentación…………………………………………………………………………. 1. La iniciativa constituyente de Hugo Chávez……………………………………... 2. El proceso constituyente en marcha……………………………………………… 2.1 El referendo constituyente y las Bases Comiciales.………………………… 2.2 Elección de los constituyentes……………………………………………….. 3. La Asamblea Nacional Constituyente: instalación y supremacía institucional…... 4. Metodología de trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999...……………………………………………………………………………..

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IV IDEAS DE LA NACIÓN EN LAS DELIBERACIONES DE LA ANC………... Presentación…………………………………………………………………………. 1. Las demandas de inclusión social de los pueblos indígenas y el marco constitucional de 1961……………………………………………………………. 2. La nación en los debates constituyentes de 1999: “nación política” y “nación cultural”…………………………………………………………………………... 2.1 Los pueblos indígenas y sus reivindicaciones……………………………….. 2.2 Seguridad y defensa de la integridad territorial y de la unicidad de la soberanía…………………………………………………………………...… 3. La interpretación histórica sobre los orígenes de la nación: discurso genealógico y antigenealógico de la nación venezolana……….………………………………. 4. Referentes de la nación: el territorio y la lengua como factores de identidad……. 4.1 El territorio como factor de identidad nacional.……………………………... 4.2 La lengua de los pueblos indígenas como patrimonio cultural de la nación… 5. Sentido de pertenencia: la nacionalidad como identidad y condición de ciudadanía………………………………………………………………………… 6. Derechos diferenciados de los indígenas versus pueblo nacional………………...

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CONCLUSIONES………………………………………………………………….

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BIBLIOGRAFÍA GENERAL……………………………………………………..

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ANEXOS……………………………………………………………………………. 1. Constituyentes electos……………………………………………………………. 2. Cronograma de debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999………. 3. Informe de la Comisión de Derechos de los pueblos indígenas………………….. 4. Informe de la Comisión de Seguridad de la Nación y Fuerzas Armadas…………

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INTRODUCCIÓN

Venezuela enfrenta una situación política definida por la inestabilidad e incertidumbre en la que la forma como se elaboró la nueva Constitución tiene un peso importante para su explicación. Esta constitución emanó de una Asamblea Nacional Constituyente convocada por el presidente Hugo Chávez en febrero de 1999 y a partir de su aprobación, en diciembre de ese mismo año, ha implicado un proceso de reordenamiento institucional que aún no termina de consolidarse. La idea de una asamblea constituyente con la finalidad de introducir cambios políticos por la vía constitucional fue el resultado de dilatados procesos que se materializaron gracias a un ordenamiento político que había generado las condiciones para que ello fuera posible. Esas condiciones no se limitan a la dimensión problemática –que ha venido en llamarse crisis terminal del sistema político fundado en la Constitución de 1961– sino que tienen que ver también con las iniciativas para transformar sustancialmente las instituciones políticas del país derivadas de esa Constitución. Una vez que se consolida el triunfo electoral del candidato a la presidencia Hugo Chávez Frías en diciembre de 1998 la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente adquirió mayor fuerza y se consolidó como alternativa para el cambio político, cuyo tránsito para su realización tuvo entre sus particularidades desde la reflexión teórica sobre conceptos como el poder constituyente hasta la definición de las condiciones para representar a la nación en dicha instancia constituyente pasando, inclusive, por recursos de interpretación de uno de los poderes constituidos, la Corte Suprema de Justicia. Un factor importante en la elaboración de la Constitución fue la discusión suscitada a partir de la confrontación de las ideas de nación que orientó las reflexiones de los constituyentes. En aquel momento constituyente el liderazgo político que intervino en la Asamblea Nacional Constituyente expresó su particular forma de concebir la nación, propia de los procesos de construcción de identidades políticas, ideas de nación que reflejaron el ideal

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que influyó en la definición del vínculo social para la sociedad venezolana. Este hecho se hace evidente en el contenido sancionado en el texto constitucional, toda vez que fue el resultado de la deliberación de los representantes de la nación a partir de la confrontación de diferentes grupos que pugnaban por consagrar sus respectivas visiones de nación. En este orden de ideas, el estudio de las concepciones de nación en los debates constituyentes de 1999 cobra relevancia para poder explicar la naturaleza de las representaciones colectivas que sirven de referencia de la identidad política del país y contribuir en la comprensión del problema que enfrenta el orden constitucional actual. Desde un punto de vista histórico, los diferentes países de América Latina han ensayado diversas soluciones constitucionales a la multiplicidad de problemas que los han aquejado. Las constituciones se han esgrimido para dar respuesta a problemas que van desde la diferenciación política del Imperio Español1 (definición de la nación), hasta la formalización de acuerdos políticos entre las élites de cada país. Desde la particularidad del caso venezolano, su historia política se caracteriza por la “tradición legalista” 2 con la cual se han sancionado 26 constituciones orientadas por una amplia gama de intereses y funciones, a lo que habría que agregar la propuesta de reforma de la actual Constitución de 1999 hecha por el propio presidente de la República luego de su triunfo electoral en diciembre de 2006. La propuesta de cambios constitucionales ha sido una práctica política muy recurrida a lo largo de la historia política de Venezuela. En la perspectiva de la construcción de identidades políticas, los procesos constituyentes están presididos por las nociones de realidad3 que se debaten en el seno de esas instancias políticas. Esas nociones de realidad, tal como lo demuestra la sociología, requieren 1

En los trabajos de Francois-Xavier Guerra es determinante la tesis según la cual las naciones hispanas surgen a partir de la ruptura con el imperio español lo cual significó la diferenciación de naciones a partir de una misma nacionalidad, la española. Francois-Xavier Guerra, “Introducción: epifanías de la nación”, en Imaginar la nación, Cuadernos de Historia Latinoamericana, Nº 4, AHILAS, 1994, pp. 7-14, p. 11. 2

Esta expresión quiere significar la centralidad del cambio constitucional ampliamente extendida en las prácticas políticas por parte del liderazgo político venezolano a lo largo de la historia. María Sol Pérez S. “Inserción de las diferencias en la institucionalidad”, en María Ramírez Ribes (comp.) Venezuela: repeticiones y rupturas, Caracas, 2003, pp. 73-87, p. 75. 3

Preferimos hablar en primer término de “nociones de realidad” ya que nos presenta una panorámica más amplia sobre las diferentes concepciones que se forma el hombre sobre el mundo y las relaciones que establece con su entorno. José Lorite Mena, El animal paradójico. Fundamentos de antropología filosófica, Alianza Editorial, Madrid, 1990.

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de procesos de institucionalización: ninguna sociedad puede existir sin la institucionalización de marcos de significación que objetiven su identidad4. De ahí que contar con un texto constitucional, sobre todo en las sociedades modernas, se hace imperativo para toda comunidad política. Esto se ve reforzado con la instauración del constitucionalismo moderno que tiene en la supremacía constitucional –plasmado en un texto escrito– y la soberanía de la nación las bases del orden político moderno5. Los cambios constitucionales encierran un conflicto de nociones de realidad que van más allá de la confrontación de intereses y de valores, propios de la dinámica social, e influyen de manera determinante en la redacción y configuración del texto constitucional. Además, en el diseño del texto constitucional intervienen actores políticos bien específicos, encarnado en liderazgos que tienen la responsabilidad de dotar a la sociedad de un marco institucional clave para la convivencia social y el logro de objetivos colectivos. En este sentido, identificar las ideas de nación permitirá contribuir a la comprensión de los intentos por institucionalizar referentes para la definición de normas de convivencia que actualmente reclama la realidad nacional y su relación con la legitimación constitucional de los diferentes acuerdos políticos6. Una transformación en el orden institucional de una sociedad, expresada en el cambio constitucional, no significa cambios superfluos7. Se trata de introducir modificaciones en una de las instituciones básicas de una sociedad, o en otras palabras, transformar lo que se 4

Los procesos de institucionalización remiten a la regularización, estabilización e intersubjetividad de un sistema cultural necesario para toda sociedad. Josetxo Beriain, Representaciones colectivas y proyecto de modernidad, Anthropos, Barcelona, 1990, p. 47. 5

Estos son los indicadores clave para distinguirlos del constitucionalismo antiguo basado en “leyes consuetudinarias”. Nicola Matteucci, Organización del poder y libertad. Historia del constitucionalismo moderno, Editorial Trotta, Madrid, 1998, p. 25. 6

Los estudios acerca de los procesos de institucionalización, entendidos como restricciones o incentivos formales para regular la interacción y propiciar la integración social, cobran especial relevancia en los momentos actuales caracterizados por una falta de acuerdo en torno a principios que han de guiar la coexistencia pacífica. En el terreno teórico el interés por comprender la posibilidad del acuerdo en torno a principios constitucionales de parte de concepciones de mundo diferentes tienen en la obra de John Rawls un buen ejemplo. John Rawls, Liberalismo político, FCE, México, 1995. 7

José Rodríguez Ibáñez, apoyado en los trabajos de Durkheim, concluye que no es suficiente un cambio superficial si en el fondo se mantenía la misma base relacional que sostiene las instituciones formales. Véase José E. Rodríguez Ibáñez, La imaginación sociológica, Anthropos, Barcelona, 1989. Por otra parte, en su trabajo Filosofía política del Estado, Harmut Kliemt sostenía la importancia de justificar cualquier propuesta de cambio en el orden político de una sociedad. Y esa justificación pasaba tanto por los argumentos de orden fáctico (logros concretos) como de orden normativo (adecuación a valores y creencias específicas de la sociedad).

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considera la “ley de leyes”. En ella se plasman la forma como será regulado el poder, la garantía de los derechos, la realización de ciertos valores fundamentales (como la libertad en sus múltiples formas), así como la fuente de legitimidad de ciertas expectativas y los términos del logro colectivo y todo ello a partir de la forma como la sociedad se concibe a sí misma, es decir, desde una concepción de la nación. De cierta manera, una nueva constitución refleja una estabilización de la dinámica social que define los cursos de acción posible para el resto de la sociedad: establece lo que es legítimo, lo lícito y lo prohibido8. Por tanto, un cambio constitucional ha de definir su carácter deóntico, esto es, el estatus desde donde reclamará obediencia por parte de quienes la suscriben y consecuentemente generar y aceptar expectativas y creencias legítimas en torno a su validez para el conjunto de la sociedad, así como para su realización práctica9. De esta manera se propicia la gobernabilidad del sistema político que, al tratarse de un orden democrático, conduciría a la integración social al establecer una comunicación política fundada en el lenguaje del acuerdo público sobre determinados valores –la tolerancia hacia las diferencias o las libertades individuales articuladas a determinados deberes sociales, por ejemplo– como vínculo social. Si tomamos en cuenta que una constitución es, desde el punto de vista analítico, el conjunto de reglas a partir de las cuales se rige el ordenamiento institucional y organizativo de una sociedad, y esto a su vez implica un acuerdo público que estabiliza los conflictos de valores, intereses y creencias10, estamos ante un problema de importantes consecuencias para 8

Esto es lo que en el ámbito jurídico y sociológico se denomina el estatus deóntico de la norma. Julia Barragán, Cómo se hacen las leyes, Editorial Planeta, Caracas, 1994, p. 14. En un sentido político es en atención a esta problemática que remite a la forma como una sociedad resuelve la tensión entrópica, propia de las sociedades modernas, que Tosca Hernández acuña la función clave de la política: garantizar la integración social. Tosca Hernández, “Anomia: normas, expectativas y problemas de legitimación social. comentario introductoria”, en Tosca Hernández (comp.), Anomia: normas, expectativas y legitimación social, Oñatti Proceeding, EuskadiEspaña, 1993, pp. 13-23, p. 18. 9

Julia Barragán, Cómo se hacen las leyes, op. cit., p. 14 y ss. La legislación que permita la realización práctica del contenido de la Constitución de 1999 es hoy día una tarea pendiente. 10

Las perspectivas analíticas van desde los enfoques de economía política plasmados en trabajos como los de James Buchanan y Gordon Tullock, El cálculo del consenso, Espasa-Calpe, Madrid, 1980; James Buchanan y Geoffry Brennan, La razón de las normas, Alianza Editorial, Madrid, 1987, hasta perspectivas que integran derecho, política y ética en trabajos de Julia Barragán, “Estructuras de justificación de las políticas públicas en un marco democrático”, en América Latina, alternativas para la democracia, Monte Ávila Editores, Caracas, 1992, pp. 100-144, y María Sol Pérez S. “En busca de los usos de la razón”, en John Harsanyi (ed.) Decisiones normativas en los campos de la ética, el Estado y el derecho, Editorial Sentido, Caracas, 1999, pp. 103-138.

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la política práctica, a saber, aquel referido a la fuente de legitimidad de un texto constitucional y su eficiencia práctica dentro de un contexto social definido por la heterogeneidad moral y el reino de las diferencias sociales. Esto es importante, en especial para las decisiones públicas y las experiencias de vida de los ciudadanos. El 15 de Diciembre de 1999 Venezuela aprobó un nuevo texto constitucional que vino a suplantar el de 1961. El proceso constituyente que diera al país una nueva Constitución había constituido la principal oferta política de Hugo Chávez durante su campaña electoral por la presidencia en 1998. De este proceso llaman la atención dos aspectos: primero, la convocatoria de los representantes políticos contó con un nuevo componente, de carácter étnico, y así, las comunidades indígenas se diferenciaron del resto de la sociedad con la designación de sus propios representantes y con modalidades diferentes para su respectiva elección. Estas comunidades pugnaban por el reconocimiento de sus derechos circunscritos a sus especificidades como grupo social. Segundo, la mayoría de los representantes que tomaron parte en la elaboración del nuevo texto constitucional provino de los simpatizantes del Presidente Hugo Chávez, agrupados en aquel entonces en el “Polo Patriótico”11, quienes habían asumido el compromiso de profundizar la democracia y propiciar la participación y protagonismo del pueblo como proyecto político a través de un proceso constituyente. Esta configuración de fuerzas –o tipos de relación política– al interior de la Asamblea Constituyente de 1999 fue clave, no sólo en la dinámica de las deliberaciones, sino también en la manera como se concibió el vínculo entre los nacionales y las alternativas de integración de nuevos sujetos de derecho y, por tanto, en la redefinición de la nación. Identificar las concepciones de la nación en la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 puede contribuir con el análisis de ese momento histórico12. Eso hace relevante un 11

El llamado Polo Patriótico (PP) que respaldó al Presidente Chávez estaba conformado por los partidos Movimiento Quinta República (MVR), Patria Para Todos (PPT), Movimiento al Socialismo (MAS) y otras pequeñas organizaciones nacionales y regionales. Véase Thaís Maingón, Baralt C. P. y Heinz Sonntag, “Reconstitución del orden político: el proceso constituyente de 1999”, en José Vicente Carrasquero, Thaís Maingón, y Friedrich Welsch, (eds.), Venezuela en transición: elecciones y democracia 1998-2000, REDPOLCDB Publicaciones, 2001, pp. 216-243, p. 216. 12 Hasta donde tenemos conocimiento, estudios relacionados con la nación (ciudadanía, derechos y deberes, organización política y administrativa del Estado) en la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 han sido abordados en seminarios y cursos de postgrado en Ciencias Políticas de la Universidad Simón Bolívar y la

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estudio de esta naturaleza que se ve complementado por la necesidad de comprender, en primer lugar, la complejidad y riqueza que encierran las deliberaciones constituyentes sobre una diversidad de temas políticos, jurídicos, sociales, culturales; y en segundo lugar, puede ayudar a explicar la inestabilidad política que persiste en la actualidad –y tal vez en el futuro– y a su vez contribuir a la comprensión de esa tradición legalista que exhibe Venezuela a lo largo de su historia. Entre los estudios sobre la nación desarrollados en Venezuela dentro del ámbito de los procesos políticos y culturales, podemos destacar los trabajos de Germán Carrera Damas13 y Luis Ricardo Dávila14. Para Germán Carrera Damas en su obra Una nación llamada Venezuela, el problema de la nación es analizado desde la perspectiva de la “implantación” de grupos sociales, entendida como la relación que se establece entre la base indígena y la base europea dentro de un espacio geográfico específico y que van a servir para la formación de la sociedad venezolana15. Expone Carrera Damas que “…el proceso de implantación es básicamente el resultado del correlacionamiento entre la base europea y la base indígena, en función de la ocupación del territorio. Este correlacionamiento se expresa en un proceso de estructuración social y en su correspondiente estructura económica”16. Para Carrera Damas, el componente indígena es fundamental para comprender el proceso de implantación: … muy al contrario de la historia hispanista pienso que es justamente la base indígena la que determina, históricamente, no sólo la implantación como posibilidad sino las modalidades de la implantación como proceso de formación de nuestras sociedades, y que en definitiva la contribución de la base indígena a la formación de nuestras sociedades no sólo fue fundamental en aquella primera instancia, sino que ha seguido siéndolo y en muchas sociedades es determinante hasta el presente, de tal manera que no cabe a nuestro juicio ninguna teoría

Universidad Central de Venezuela por autores como Nuria Cunill, Ramón Quintín, Nadeska Silva y Joaquín Ortega. Agradezco al profesor Omar Noria por la observación sobre este punto. 13

Germán Carrera Damas, Una nación llamada Venezuela, Monte Ávila Editores, Caracas, 1991.

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Luis Ricardo Dávila, “Modernidad, nación y petróleo en Venezuela”, Revista del Banco Central de Venezuela, Caracas, 1998, artículo en línea, disponible: http://www.bcv.org.ve/Upload/Publicaciones/rbcv022000.pdf, (consulta: 23 septiembre de 2007); Fronteras intelectuales de las naciones americanas, 2005, monografía en línea, disponible: http://www.saber.ula.ve/db/ssaber/Edocs/monografias/derecho/davila-luis-r/fronterasintelectuales/fronteras_intelectuales.pdf, (Consulta: 23 septiembre de 2007). 15

Germán Carrera Damas, Una nación llamada Venezuela, op. cit., p. 22.

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Idem.

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válida de América Latina que considere a la base indígena como un sustrato, como un aditamento, o como una rémora17. Esta perspectiva plantea al componente indígena como fundamental para comprender la formación de la nación, así como la vinculación con el espacio geográfico, factores reconocidos como clave en la configuración de las identidades nacionales en las teorías contemporáneas de la nación18. Para Carrera Damas este proceso de implantación aún se encuentra en desarrollo, lo que observa el autor en la identificación de la lógica de la “conquista del sur del país”, asumido como proyecto nacional, el cual sigue una lógica similar al de “la conquista y dominación colonial”, esto es, implantación para reproducir la formación social en áreas geográficas distantes19. El problema con esta concepción para efectos de nuestro trabajo es que al situar la base de la nacionalidad en componentes fácticos como el origen étnico, se pierde de vista la posibilidad de admitir criterios más abstractos para comprender la configuración de las naciones modernas, dificultad que se siente más cuando el autor ubica los inicios de las primeras implantaciones mucho antes que la modernidad, el siglo XVI20. Por su parte, Luis Ricardo Dávila entiende la nación como el resultado de la modernidad y, apoyándose en las tesis de Francois-Xavier Guerra, sostiene que sus orígenes se 17

Ibidem, p. 24. De acuerdo con la magnitud de la integración del componente indígena Carrera Damas clasifica a las sociedades hispanoamericanas en tres tipos: (a) sociedades implantadas tipo o simples, en las cuales la base indígena no constituyó estructuras complejas capaces de superar el impacto de los primeros contactos con la base europea o que su aporte sólo se dio al inicio de la implantación, en esta tipología entraría Venezuela; (b) sociedades implantadas simbióticas, en las que la base indígena sí conformó estructuras socioeconómicas que hasta la fecha continúan condicionando la organización social de esas sociedades; y (c) sociedades implantadas variantes, que abarca las formas peculiares que no pueden atribuirse a ninguna de las anteriores tipologías. pp. 22-23. Esta tipología contrasta con la generalización enfocada en el mestizaje para comprender las fuentes de la identidad de la América Hispana hecha en el trabajo de Jean-Marie Lemogodeuc: “En definitiva, hoy en día el pluralismo étnico es tanto que establecer una clasificación o una tipología, así como elaborar estadísticas para determinar la cifra de indios y mestizos, resulta una tarea prácticamente imposible”, Jean-Marie Lemogodeuc (coord.), América Hispánica en el siglo XX. Identidades, culturas y sociedades, UCAB-Embajada de Francia en Caracas-Banco Industrial, Caracas, 2002, p. 162. 18

El trabajo de Anthony D. Smith sirve de ejemplo sobre este punto, La identidad nacional, Trama Editorial, Madrid, 1997, pp. 58 y ss. 19

Se refiere el autor al plan de explotación de los recursos naturales ubicados en el sur de Venezuela que contemplaba el asentamiento de pobladores en esa región del país que se instrumentó en la década de los setenta y ochenta. Germán Carrera Camas, Una nación llamada Venezuela, op. cit., p. 25. 20

La dificultad para precisar el “tiempo moderno” en los análisis de la nación están presentes en las diferentes perspectivas que se han abocado al estudio de la nación moderna, tal como lo señala Elías Palti en La nación como problema. Los historiadores y la” cuestión nacional”, FCE, México, 2002, p. 20.

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encuentran en los procesos de ruptura de los países hispánicos de la metrópolis española del siglo XIX. No obstante, la nación en Venezuela empieza a configurarse, según Luis Ricardo Dávila, a partir de 1936 en la medida en que el país fue capaz de articular una serie de condiciones: …la independencia venezolana creó las condiciones para la formación de la nacionalidad y del Estado, republicano y liberal luego de 1830; y éste fue fundando la nación, fundando la unidad de ese vasto y disímil conglomerado llamado Venezuela, proceso que no se consolidó sino hasta el siglo XX. A lo sumo lo que en esta materia se hizo durante el proceso de independencia fue “proclamar” las nuevas naciones, como lo señaló Bolívar ante el Congreso Constituyente de Bolivia (1826), pero el solo acto de proclamación no era garantía de la existencia de las naciones hispanoamericanas. En rigor, fue a partir de Juan Vicente Gómez cuando la nación comenzó a existir, a tomar conciencia de sí misma, de su unidad, de su fuerza potencial y de su papel en el concierto internacional de las naciones. En su programa del 20 de diciembre de 1908, el general Juan Vicente Gómez señala con gran pompa: “…pretendo dar a mi gobierno el carácter nacional que reviste, hacer efectivas las garantías constitucionales, practicar la libertad en el seno del orden, respetar la soberanía de los estados… vivir vida de paz y armonía y dejar que sólo la ley impere con su indiscutible soberanía”21. En otro trabajo, El imaginario político venezolano22, Luis Ricardo Dávila destaca las nociones del imaginario político que se inauguran y se instauran durante el ensayo democrático del trienio llevado a cabo por Acción Democrática. El autor distingue dos planos sobre el problema de la construcción simbólica del momento, a saber, el plano del imaginario colectivo y el plano de la acción política. Su análisis busca determinar la correspondencia entre ambos con la finalidad de explicar los mecanismos que permitieron el establecimiento y persistencia del imaginario inaugurado con ese ensayo político. Entre los aportes de este estudio podemos destacar el discurso político del liderazgo nacional, encabezados por AD, que

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Luis Ricardo Dávila, “Modernidad, nación y petróleo en Venezuela”, op. cit., p. 124. Conviene destacar que Jean Baechler considera que la nación moderna adquirió mayor relevancia en el escenario mundial en el período comprendido entre la Revolución Francesa y la Segunda Guerra Mundial. Jean Baechler, “La universalidad de la nación”, en Marcel Gauchet, Pierre Manent y Pierre Rosanvallon, Nación y modernidad, Editorial Nueva Visión, Buenos Aires, 1995, pp. 9-28, p. 15. Sobre los problemas del origen de la nación en Hispanoamérica tratados por Francois-Xavier Guerra véase “El Soberano y su reino: reflexiones sobre la génesis del ciudadano en América Latina”, en Hilda Sábato, Ciudadanía política y formación de las naciones, Editorial FCE/Colegio de México, 1999, pp. 33-61, y también “La nación en América Hispánica: el problema de los orígenes”, en Marcel Gauchet, Pierre Manent y Pierre Rosanvallon, Nación y modernidad, op. cit., pp. 97-120. 22

Luis Ricardo, Dávila, El imaginario político venezolano. Ensayo sobre el trienio octubrista 1945-1948, Alfadil Ediciones, Caracas, 1992.

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hicieron posible la estabilización de ese imaginario político que tiene que ver mucho con un discurso que denota una ruptura con un pasado oprobioso, la empresa de construir un nuevo país, y, especialmente, las pautas culturales que en términos de creencias e intereses se estabilizan como referentes para la acción de ese liderazgo. La nación, como puede observarse en estas breves reseñas, remite a un proceso dinámico que dificulta la precisión de su origen, plantea la diversidad de criterios de integración social definidos unas veces en un plano abstracto, otras veces en un plano factual, que encierran referentes para la organización de las instituciones políticas y para guiar las acciones de los líderes políticos. En este estudio no se trataría de analizar los orígenes de la nación venezolana sino de determinar el ideal de nación que sirvió de base para orientar los cambios en el diseño de la nueva Constitución durante la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, lo cual no puede perder de vista la relación de mutua influencia entre dinámica política y dinámica constitucional en el sentido en que lo expone Miriam Kornblith en Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela. Las Constituciones de 1947 y 196123. Miriam Kornblith sostiene que los tipos de relación política condicionan el texto constitucional y éste a su vez se vuelca sobre las relaciones políticas para regularlas. La Constitución vendría a ser, en este sentido, antes que el resultado de la interacción política un escenario más donde dirimir el conflicto político. De este análisis obtenemos una dimensión importante en todo proceso de construcción de normas y también de identidades políticas: la confrontación de alternativas posibles a las propuestas que se realizan, la posibilidad de concebir la realidad de una manera diferente y el inevitable conflicto que en un contexto democrático se asume como legítimo y que imponen exigencias para establecer mecanismos de comunicación y acuerdos que contribuyan a la consolidación de instituciones sólidas. Estos trabajos ofrecen análisis muy importantes y tienen en la perspectiva constitucional y de la nación su centro de reflexión, particularmente en lo que tiene que ver

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Miriam Kornblith, “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela. Las constituciones de 1947-1961”, en Revista Politeia, Nº 13, UCV–FCJP, Caracas, 1989, pp. 283-329. p. 284. Esta autora destaca la importancia de la relación entre dinámica socio-política y dinámica constitucional en virtud de que el proceso constitucional es un frente más de la lucha política, con lo cual el análisis constitucional se ubicaría en una perspectiva diferente a la eminentemente jurídica.

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con la articulación entre las instituciones políticas y la nación24, bien sea de manera directa o a través de sus representantes, la definición de la democracia como contexto de la dinámica política y la modernidad entendida como dinamismo y pluralidad. La Asamblea Nacional Constituyente de 1999 (en lo sucesivo ANC) se planteó como uno de sus propósitos redefinir los principios que sirven de soporte para el marco institucional del país que regulará la dinámica socio-política. Este proceso se erigió como la oportunidad para que grupos sociales que se consideraban excluidos del anterior marco constitucional, entre ellos los pueblos indígenas, reclamaran en el propio seno de la ANC la integración de sus demandas en el nuevo proyecto de Constitución, aspiración que se materializó en la consagración de derechos diferenciados con serias implicaciones para la realización del resto de los derechos. Nuestra hipótesis de trabajo, y es el punto que vamos a sostener en esta investigación, es que el proceso por el cual se instituyeron derechos diferenciados a favor de grupos sociales específicos, que se inició como un problema de carácter sociológico, de inclusión social, planteó una serie de problemas relativos a la concepción de la nación que transformaron la concepción unitaria de ésta contenida en la Constitución de 1961, lo cual se basó en una idea errada de exclusión social por parte de quienes defendían las demandas de inclusión y, al mismo tiempo, introdujeron al país en el terreno de los conflictos potenciales derivados de la condición multicultural admitida en la nueva Constitución para definir a la sociedad venezolana, entre los cuales destacan riesgos como la posibilidad de fragmentación territorial, disminución de soberanía y una definición de seguridad escéptica de lo extraño25.

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Sobre la importancia de tener como soporte a la nación en vez del Estado en el diseño de instituciones públicas, es importante las consideraciones que realiza Julia Barragán sobre el proceso de integración económica, política y social por el que atravesó Europa Occidental a principios de los noventa hasta sentar las bases para una unión estable. Julia Barragán “Las reglas de la cooperación. Modelos de decisión en el ámbito público”, en Ética y política en las decisiones públicas, Ediciones Angría, 1993, pp. 39-100. 25

Esta investigación privilegia el enfoque sociológico, lo cual no significa que se dejen de lado los problemas políticos relacionados con el tema. Entre esos problemas están los relativos a la restricción de la soberanía, la homogeneidad jurídica y política y la relación entre constitución y constitucionalidad. Sobre la soberanía, es importante destacar que la misma se asume desde la época de la Revolución Francesa como expresión de la “voluntad general” y como criterio de legitimación del gobierno, entre cuyas reflexiones destaca la que realizara Benjamín Constant, cuya principal preocupación no era determinar el titular de la soberanía –estaba claro para él que se trataba del pueblo– sino cómo regular y controlar el poder derivado de esa soberanía de manera tal que no se vuelque contra las libertades y los derechos de los ciudadanos. En ese sentido, partía de la premisa según la cual un poder ilimitado conduce a la arbitrariedad política lo cual va en detrimento de la estabilidad y persistencia de la asociación política, razón por la cual estableció como límites al ejercicio de esa soberanía las libertades

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En efecto, la atención a la demanda de inclusión social implicó repensar el significado y alcance de la nación (y de la nacionalidad) en tanto vínculo social, lo que introdujo a las deliberaciones constituyentes en una tensión creciente entre dos ideas de nación contrapuestas, una cercana a las posturas contemporáneas de la nación basadas en la multiculturalidad, reconocimiento de las diferencias, que enfatizan en la dimensión cultural de la nación; y otra idea de nación centrada en la tesis de nación como un todo (única e indivisible), puesta de manifiesto en los argumentos de integridad territorial, seguridad nacional y la soberanía, elementos constitutivos de la idea política de nación. Detrás de estas deliberaciones se individuales de las personas. Para Constant la soberanía no podía ser ilimitada cualquiera que sea la instancia que detente su titularidad: “Cuando se establece que la soberanía del pueblo es ilimitada, se crea y se lanza al azar en la sociedad humana un grado de poder demasiado grande en sí mismo, y que es un mal cualesquiera sean las manos en que se le coloque. Confiadle a uno solo, a varios, a todos, e igualmente seguirá siendo un mal. Podéis atacar a los depositarios de ese poder, y según las circunstancias, acusaréis por turno a la monarquía, la aristocracia, la democracia, los gobiernos mixtos, el sistema representativo. Cometeréis un error: es el grado de fuerza y no los depositarios de esta fuerza lo que debe ser denunciado. Es contra el arma y no contra el brazo que hay que obrar con severidad. Hay pesos demasiados agobiantes para la mano de los hombres. El error de aquellos que de buena fe, en su amor por la libertad, han acordado un poder sin límites a la soberanía del pueblo, viene del modo como se han formado sus ideas en política” (I. Principios de política: “La soberanía del pueblo”), Oscar Godoy Arcaya, “Selección de textos políticos de Benjamín Constant”, Revista Estudios Políticos, Nº 59, 1995, pp. 1-68, p. 14, artículo en línea, disponible: http://www.cepchile.cl/dms/archivo_1031_193/rev59_godoy.pdf, (Consulta: 22 de septiembre de 2007). Las reflexiones sobre el ejercicio de esa soberanía en el contexto de sociedades radicalmente diferentes a las polis antiguas se pensó también a partir de la tesis del poder constituyente planteada por Sieyès. Este poder corresponde a la nación pero no es un poder ilimitado, se encuentra restringido –análogamente a como lo sostiene Constant– por los derechos naturales: “Ella –la nación– existe ante todo y es el origen de todo. Su voluntad es siempre legal; es la ley misma. Antes de ella, por encima de ella, no hay más que el derecho natural” (¿Qué es el tercer Estado?”, p. 157). La tesis del poder constituyente permite pensar la organización del gobierno y de la relación entre gobierno y gobernados, es decir, de la nación con su gobierno, esto es lo que significa la Constitución. En este orden de ideas, el criterio de unicidad nacional, tuvo en la homogeneidad jurídica planteada por Sieyès un hito clave para su comprensión. En efecto, el planteamiento de Sieyès concibe a la nación como una e indivisible, rechaza las dispensas de la ley que realizan unos pocos en detrimento del resto de ciudadanos. Para Sieyès toda asociación política tiene como fin la protección de los derechos de todos los ciudadanos por igual para lo cual se instituye una legislatura común y estar por encima de esa ley común es lo que define como privilegios: “el estar fuera del derecho común” (“Ensayo sobre los privilegios”, p. 115.). Esta asociación política constituye por su propia naturaleza una nación –en el entendido expuesto por Sieyès según la cual la nación antecede al derecho positivo–, un cuerpo de asociados voluntariamente que deciden vivir bajo la protección de una misma legislatura: “Un cuerpo de asociados que viven bajo una ley común y están representados por una misma legislatura”. (“¿Qué es el tercer estado?”, p. 132). La afirmación según la cual la nación es un ente jurídico homogéneo establece una categoría abstracta con la que se introduce un universal a partir del cual no sólo se cuestionan los privilegios sino que además se superan las diferencias derivadas de los estados de condición que definían al antiguo orden político, social y económico y se supera la idea de nación como mero agregado numérico. La nación como categoría universal sustentada en la asociación voluntaria en la perspectiva de Sieyès constituye así una visión paradigmática del estudio de la nación y es la que va a servir de referencia para otros estudios de la nación. Sieyès, Escritos políticos, FCE, México, 1993, capítulos “Ensayo sobre los privilegios” y “¿Qué es el tercer Estado?”, pp. 115-128 y 129-176 respectivamente. Tanto la perspectiva de Constant como la de Sieyès se inscriben en la tradición política liberal y la idea de nación que les sirve de reflexión es la de una nación de ciudadanos libres, por lo cual sus planteamientos identifican a la “nación liberal” como la expresión por antonomasia de nación política.

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encuentran un conjunto de argumentos que permiten comprender las fuentes que sustentan las posturas asumidas por los constituyentes en la argumentación y defensa de sus visiones de nación (y por extensión, de otros problemas relacionados con esta diatriba) y que influyeron en la definición de las alternativas de inclusión. Para este particular proceso constituyente se nos plantean dos interrogantes clave: ¿Cuáles fueron las razones por las que la demanda de inclusión social de las comunidades indígenas se transformó en un problema de definición de nación? ¿Qué implicaciones tienen los arreglos constituyentes en torno a la definición de nación derivada de los acuerdos en torno a los derechos diferenciados de los pueblos indígenas? Estas interrogantes podemos descomponerlas en otras interrogantes más puntuales: (a) ¿cómo se llegó a una instancia como la asamblea constituyente para introducir transformaciones al sistema político?, ¿cómo quedó representada la nación en la Asamblea Nacional Constituyente de 1999?; (b) ¿qué tipo de relaciones se establecieron al interior de esta Asamblea?; (c) ¿qué elementos condujeron a colocar el tema de la nación en el centro de las discusiones?, ¿cuáles fueron las ideas de nación que sirvieron a las deliberaciones de los constituyentes?, (d) ¿cómo se conciliaron las diferencias entre esas ideas?, ¿cuál es el nivel de concordancia de esa solución con el conflicto planteado? Las respuestas a estas interrogantes se reflejarán en los artículos de la nueva Constitución. Sin embargo, detrás de estos artículos hay una gran argumentación que les da sentido y que revelan concepciones de mundo que ayudan a comprender la naturaleza de las discusiones y soluciones propuestas. Atender a esas interrogantes guiará el desarrollo de este trabajo. El objetivo general de la presente investigación es analizar las razones por las cuales un problema de inclusión social, suscitado a partir de demandas de grupos sociales particulares que exigían el reconocimiento de sus especificidades sociales, políticas y culturales, adquirió dimensiones de problema nacional que colocaron en el centro de los debates la confrontación de ideas de nación que influyeron en la definición de alternativas de inclusión social por la vía constitucional a través de la consagración de derechos diferenciados. Como objetivos específicos se persigue: 1. Determinar las condiciones que dieron paso a la Asamblea Nacional Constituyente como vía para introducir los cambios políticos,

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2. Identificar las demandas de inclusión social realizadas por los pueblos indígenas, 3. Determinar las concepciones de nación presente en el liderazgo político que intervino en la Asamblea Nacional Constituyente, 4. Establecer los criterios de identidad y diferenciación al interior de la nación que hacen posible las inclusiones y exclusiones sociales. La investigación, de carácter cualitativa, consistió en un análisis crítico del discurso y de comprensión histórica, circunscrito al debate político puesto de manifiesto en las deliberaciones de los constituyentes en las plenarias de la Asamblea Nacional Constituyente y recogidas en los Diarios de Debates de la Asamblea. Como discurso entendemos la definición dada por Josetxo Beriain, como lenguaje portador de significados sociales: …el lenguaje es el portador (…) de interpretaciones, tradiciones, formas de ver el mundo, definiciones, máximas, costumbres, usos, instituciones, etc. Este lenguaje es código de recetas, reglas, procedimientos, por tanto, es sedimento de formas de vida, tradiciones culturales; y por otra parte, es condición de posibilidad de la comunicación social (humana)26. (Bastardillas en el original). Se analizaron las perspectivas teóricas de la nación con el fin de determinar los indicadores para el análisis de los debates constituyentes. Luego se analizaron las sesiones de deliberación de la ANC y se seleccionaron aquellas sesiones que condensan las discusiones más álgidas sobre la nación. Estas sesiones son las que corresponden a la revisión del Preámbulo, las Disposiciones Fundamentales, y especialmente la sesión donde se abordaron los derechos de los pueblos indígenas. El análisis de estas deliberaciones permitió identificar las ideas de nación subyacentes en las distintas intervenciones de los constituyentes y se exponen citando de manera textual a los más representativos de los temas que se analizan. Los debates seleccionados para el análisis del problema de la nación en la ANC son los que corresponden con las deliberaciones que remiten al tratamiento de los derechos de los pueblos indígenas que son las que condensan las argumentaciones de las distintas ideas de nación que se esgrimieron en las deliberaciones constituyentes. Las fuentes empleadas son de orden primario, esto es, documentos de debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 contenidos en los Diarios de Debates, y

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Josetxo Beriain, Representaciones colectivas y proyecto de modernidad, op. cit., p. 14. En un nivel más práctico Mirian Balestrini Acuña, Estudios documentales, teóricos, análisis de discurso y las historias de vida, BL Consultores, Caracas, 2003.

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secundarias (trabajos realizados sobre el tema, fuentes electrónicas) y eventualmente se revisó la difusión de las discusiones a través de la prensa escrita de la época para triangular las fuentes y los datos. En el plano conceptual, para fines de este trabajo la nación se entenderá, de manera preliminar, como la forma de concebir la identidad política de una sociedad, es decir, la nación viene definida por las concepciones (nociones) que le atribuyen sus miembros, sus relaciones, los valores y expectativas que orientan su dinámica, y viene expresada en la definición de un entramado social particular que articula presente, pasado y futuro: la nación es una representación social a partir de la cual se concibe el vínculo social. Esta forma de concebir la nación encierra un universo de significados que se traducen en un deber ser para el conjunto de la sociedad y contribuye a la reproducción simbólica de la sociedad27. Esta definición de nación como vínculo social encuentra en el constitucionalismo la forma de plasmar de manera institucional su universo de significados. Por constitucionalismo entenderemos un proceso por el cual la nación, en el ejercicio de su soberanía y a través de sus representantes, se dota de reglas básicas que presidirán el subsiguiente desarrollo del sistema político, y estas reglas se cristalizan en una constitución escrita con carácter supremo sobre el resto del entramado jurídico con lo cual se establecen los criterios de autorregulación del Estado28. El trabajo se expone en cuatro capítulos. El primer capítulo contiene las precisiones conceptuales referidas a la nación. La nación, en tanto representación social o morfología como lo define Jean Baechler, constituye un nuevo vínculo social que se instaura en la sociedad en el contexto del advenimiento de la modernidad. Se expone el traslado a América Latina de la idea de nación moderna teniendo como base el estudio histórico de Francois27

Esta forma de concebir la nación viene a ser una representación colectiva, esto es, una estructura psicosocial intersubjetiva que comprende el acervo de conocimiento socialmente disponible y que, más allá de meras objetivaciones institucionales o dispositivos funcionales, actúan como paradigmas contrafácticos. Josetxo Beriain, Representaciones colectivas y proyecto de modernidad, op. cit., p. 16. Concuerda además, con aquellas definiciones que destacan a la nación como vínculo social, como propiciadora de un sentido de pertenencia de grupo. 28

Se trata de un Estado constitucional y moderno en el sentido en que nos lo presenta el constitucionalismo moderno que identifica la soberanía de la nación y la supremacía constitucional como distintivos del Estado moderno. Nicola Matteucci, Organización del poder y libertad. Historia del constitucionalismo moderno, op. cit., p. 25. Sobre la constitucionalidad como autorregulación del Estado Niklass Luhmann, Teoría política en el Estado de Bienestar, Alianza Editorial, Barcelona, 1998, p. 36.

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Xavier Guerra. La comprensión de la nación estaría incompleta si no tomamos en cuenta los criterios instaurados por el constitucionalismo moderno: la primacía de la constitución y la soberanía del pueblo. Discutimos con estos temas el problema del poder constituyente y poder constituido. El capítulo cierra con los indicadores seleccionados para identificar las ideas política y cultural de la nación en el análisis de los debates constituyentes. El segundo capítulo se dedica a reconstruir los procesos políticos del país que hicieron posible la consolidación de la idea de una asamblea constituyente como medio para afrontar el cambio político en el que se encontraba Venezuela a raíz de la crisis terminal del sistema político fundado con la Constitución de 1961. Nos centramos en la década de los noventa, calificados por Miriam Kornblith como los años más difíciles del país dada la inestabilidad política vivida en aquel momento, pero también porque en esos años se intentaron reformas que, si bien algunas significaron transformaciones positivas importantes, contribuyeron a desestabilizar el sistema político. En este sentido, analizamos algunas de las causas de las crisis y llamamos la atención sobre aquellas propuestas que se orientaron a introducir correcciones al sistema político, entre ellas la reforma constitucional, pero que terminaron revirtiéndose contra el sistema mismo que querían beneficiar con sus proyectos de cambio. Lo anterior, sumado al triunfo de Hugo Chávez en la contienda presidencial de 1998 consolidó la idea de una asamblea constituyente como medio para superar la crisis política. En el tercer capítulo se describen y analizan la conformación de la ANC, los problemas políticos y jurídicos que tuvo que superar la iniciativa constituyente, la elección de los representantes de la nación y el estatus originario que reclamaba esta asamblea. Se revisa la convocatoria al referendo para la Asamblea y los mecanismos electorales para la selección de los representantes a esa instancia constituyente. Se cierra el capítulo con la descripción y análisis de la instalación de la ANC, organización y la metodología de trabajo. Las ideas de nación en las deliberaciones de la ANC, los nuevos sujetos de derecho y sus respectivas demandas son analizados en el cuarto capítulo. Nos centramos en el análisis del preámbulo, las disposiciones fundamentales, y las discusiones en torno a los derechos de los pueblos indígenas, temas que condensan las reflexiones en torno a las ideas de la nación suscitadas a partir de la exigencia de inclusión social por parte esos pueblos. Es en estos temas donde se hacen más evidentes los criterios de nación que subyacen en los juicios de los

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constituyentes. La confrontación entre dos ideas de nación (cultural/política) no dejó de generar recelos, especialmente si los referentes de significados son los tradicionales elementos como la soberanía, el territorio o la seguridad contra valores como derechos diferenciados de un grupo social particular, los indígenas. En las conclusiones reflexionamos sobre las implicaciones que traen los términos en que fue resuelta la demanda de inclusión social que adquirió dimensiones de confrontación de las ideas de nación en el seno de la ANC. La admisión del criterio de multiculturalidad, los derechos diferenciados de un grupo social basado en el componente étnico, representan –en apariencia– avances importantes para el marco institucional del país y con ello, creyeron los constituyentes, contribuye a reconocer las reivindicaciones de grupos sociales hasta ahora excluidos. Pero, en el fondo, con esto se transformó la visión unitaria de la nación contenida en la Constitución de 1961 que no distinguía entre especificidades basadas en estados de condición, e introdujo a Venezuela en el terreno conflictivo que se deriva de la admisión del criterio étnico como componente para definir la nación además de riesgos de importancia para la integridad territorial. En cuanto al estilo, conviene hacer dos precisiones. Primero, las bastardillas que presentan las citas textuales correspondientes a los debates constituyentes analizados en el capítulo IV son de mi autoría. Sirva la advertencia para evitar cansar al lector con la recurrente frase “bastardillas mías”. Para el resto de las citas ajena al debate mencionado esta observación cambia. Segundo, para la presentación de las fuentes elegimos el sistema tradicional de notas a pie de página para visualizar mejor la identificación de las fuentes empleadas, lo cual se hace razonable si tomamos en cuenta la diversidad de fuentes consultadas y la necesaria erudición en este tipo de trabajo.

CAPÍTULO I LA NACIÓN COMO PROBLEMA

Presentación En este capítulo nos abocamos a precisar algunos problemas que se han planteado a la hora de abordar el estudio de la nación con el propósito de determinar los elementos que ilustren el proceso de formación de la nación moderna y así identificar criterios para analizar las ideas de nación que expresaron los constituyentes en la ANC de 1999. En particular interesa destacar dos aspectos: (a) la diferenciación entre los orígenes de la nación y el posterior desarrollo de las representaciones de la nación; (b) la distinción entre nación cultural y nación política con sus respectivos elementos definitorios. Completan este análisis los criterios instaurados por el constitucionalismo moderno para la organización del Estadonación: la primacía de la constitución y la soberanía del pueblo. Este tema introduce los problemas relativos al poder constituyente y poder constituido. 1.

La nación y el contexto actual El tema de la nación ha reclamado una atención especial en los últimos tiempos por

dos razones muy particulares: una de carácter práctico, vista a través de los procesos de cambio político a nivel mundial en los que se pone particular énfasis en los rasgos distintivos de la identidad política y cultural. En la región latinoamericana las transformaciones recientes en sus instituciones básicas, no han estado exentas de nociones de realidad que pasan a integrar las identidades políticas de los países de la región a través de su marco institucional. En Europa ocurre otro tanto: los conflictos políticos derivados de la desintegración de anteriores Estados supranacionales (URSS y Yugoslavia), los actuales problemas de inmigración y la redefinición de las fronteras a partir de los procesos de integración europea, han puesto de relieve la necesidad de reflexionar sobre los componentes culturales y los referentes políticos que garanticen la convivencia política sin menoscabo de la pluralidad y

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diversidad de las actuales sociedades. Esta situación se complica a raíz del riesgo que conlleva la asimilación de identidades políticas con particularidades étnicas29 –como ocurre en los Balcanes–, algo que luce contrario a las actuales exigencias de coexistencia pacífica en medio de la heterogeneidad cultural30. La otra razón tiene que ver con el contexto mismo de surgimiento de la nación, la modernidad. Esta última se asume, como una condición dinámica, en constante transformación, por lo que sus estructuras fundamentales, entre las que se cuenta la nación31, siempre están en constante redefinición. En este sentido, la nación se concibe dentro de un proceso constructivo, intersubjetivo, sujeto a modificaciones y en estrecha relación con una red de significaciones dinámicas que se reflejan en los ideales de sociedad: La formación de un Ideal, el Ideal de sociedad –“una sociedad no se puede crear ni recrear sin crear a la vez el ideal (de la sociedad)” (…)–, precisa de una condición de posibilidad para su producción, y tal condición no es sino una red de significaciones simbólicas que desde la autorrepresentación de la sociedad (el “nosotros”) hasta la escritura gráfica de los emblemas, configuran el despliegue de lo “simbólico”32. (Bastardillas en el original) Ante esta situación ¿cómo definir la nación?, ¿qué elementos tomar en cuenta para observar casos prácticos?, ¿cómo conciliar las diferentes concepciones de nación?, ¿cuál dimensión de la nación sirve como solución duradera para la convivencia?, ¿cómo es posible lograr el acuerdo político en un contexto como el actual, definido por la diversidad cultural? 29

Este riesgo lo detalla María Sol Pérez S. y lo expone con la identificación conceptual de los términos demos y ethnos en el imaginario político asociado con la “concepción orgánica de la idea de nación”, que acontece en los tiempos de globalización en países con escasa experiencia liberal en sus respectivos regímenes, lo que ha servido de justificación para algunos líderes políticos de esos países para el exterminio de minorías étnicas. Véase “Ética, democracia y autonomía de la política”, en María Ramírez Ribes (coord.) Gobernanza: laberinto de la democracia, Informe del Capítulo Venezolano del Club de Roma, Caracas, 2005, pp. 111-125, p. 112. Sobre la concepción orgánica de la idea de nación ésta es derivada de la tesis que sostiene el “espíritu de pueblo”, también de formulación moderna, y consiste en imaginar la nación como totalidad orgánica, discreta, singular, y organizada internamente de manera jerárquica. Véase Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y la “cuestión nacional”, FCE, México, 2002, p. 29. Los riesgos de la “etnización de la política” como problema para América Latina la describe Fernando Mires, “Los diez peligros de la democracia en América Latina”, en Cuadernos del CENDES, Año 23, Tercera época, Nº 61, CENDES-UCV, Caracas, 2006, pp. 1-38, p. 27. 30

Las condiciones políticas, sociales y culturales y la necesaria tolerancia hacia la diferencia son objetos de reflexión en los diferentes trabajos contenidos en Pablo Bodillo O´Farrell (Coord.), Pluralismo, tolerancia, multiculturalismo. Reflexiones para un mundo plural, Universidad Internacional de Andalucía-Ediciones Akal, Madrid, 2003. 31

Josetxo Beriain, Representaciones colectivas y proyecto de modernidad, Anthropos, Barcelona, 1994, p. 119, nota 5. 32

Ibidem, p. 35.

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Estas interrogantes han tenido diversas respuestas33, pero en la actualidad uno de los principales retos es la incorporación de la diversidad social en el marco institucional de los Estados, lo que ha conducido a procesos de redefinición y ampliación de la noción de nación con el consecuente reconocimiento e incorporación de nuevos actores sociales. José Rubio Carracedo lo plantea en estos términos: …la conciliación de los conceptos de integración y diferenciación políticosocial, especialmente urgente en unos Estados crecientemente multiétnicos y con numerosas minorías diferenciales e, incluso, nacionalidades con reivindicaciones históricas, más o menos fundadas, de autogobierno34. Los problemas asociados con las demandas de grupos sociales diferenciados se han vuelto recurrentes en las sociedades contemporáneas y en el caso de Venezuela se puso de manifiesto cuando en 1999 se optó por la fórmula constituyente para el cambio constitucional, lo cual fue aprovechado por diversos grupos sociales para presentar sus demandas y presionar para que fueran tomadas en cuenta35. 2.

La nación moderna: surgimiento e instauración La nación representa uno de los componentes fundamentales para entender la

configuración de los Estados modernos y su ordenamiento político constitucional. Como pilares de esta organización estatal destacan tres elementos: el Estado, el territorio y la población. En un sentido general, la nación tiene un desarrollo histórico en el cual presenta rasgos que son importantes destacar para facilitar su comprensión. Siguiendo la exposición de Jean Baechler, el advenimiento de la nación moderna tiene un escenario particular, Europa, cuyas especificidades históricas hicieron posible la instauración de la nación moderna como nuevo 33

La literatura es extensa. Entre las más importantes podemos mencionar: Federico Chabod, La idea de nación, FCE, México, 1987; Ernest Gellner, Cultura, identidad y política, Gedisa, Barcelona, 1985; Schulze Hagen, Estado y nación en Europa, Editorial Crítica, Barcelona, 1997; Benedict Anderson, Comunidades imaginadas, FCE, México, 1993; Richard Bendix, Construyendo naciones y ciudadanos, 1977; Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y la “cuestión nacional”, FCE, México, 2002; Ernest Renan, ¿Qué es una nación?, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1957; Eric Hobsbawm, Nación y nacionalismos desde 1780, Editorial Crítica, Barcelona-España, 2000; Anthony Smith, La identidad nacional, Trama Editorial, Madrid, 1997. 34

José Rubio-Carracedo, “Pluralismo, multiculturalismo y ciudadanía compleja”, en Pablo Bodillo O´Farrell (Coord.), Pluralismo, tolerancia, multiculturalismo. Reflexiones para un mundo plural, op. cit., pp. 173-194, p. 173. 35

Entre estos grupos destacan los feministas, los defensores de los derechos humanos y los indígenas. Otro tanto puede decirse de los gremios profesionales como, por ejemplo, los relacionados con los medios de comunicación.

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vínculo social36. Entre los elementos fundamentales identificados por este autor, que explican el surgimiento de la nación en el contexto europeo, están: •

Estabilidad de las polis europeas: la polis, en tanto grupo de pacificación al interior y de guerra virtual hacia el exterior, fue un factor que alimentó el sentimiento nacional. Permitió establecer una filiación natural entre polis y nación, en la medida en que la comunidad se basaba objetivamente en un pasado, un presente y un futuro en común y se reproduce en las generaciones sucesivas. La polis resume esta estabilidad en dos factores: (a) la minimización de los cambios internos, lo que hizo que la coincidencia de valores e intereses fuera exitosa; (b) cierto capital común que se expresa en la homogeneidad étnica, lingüística, religiosa, de usos y costumbres, es decir, una suerte de “nación en sentido antiguo y medieval”.

•

Área cultural común no unificada: las naciones europeas surgieron trabajando una historia común, reconocida como propia y ajena, es decir, como una historia de la que formaban parte y dentro de la cual existían otras naciones de las que debían diferenciarse.

•

Feudalidad: la inestabilidad propia de este factor introdujo a Europa en un escenario “oligopolar” que condujo a la eliminación sucesiva de beligerantes y a la consecuente unificación política en un imperio. La contribución de la feudalidad al surgimiento de la nación se aprecia en la reorganización de los equilibrios políticos que se observa en la instauración de principados y reinos.

•

Jerocracias atenuadas: el Antiguo Régimen de Europa comparte con regímenes anteriores tres figuras importantes en el ejercicio del poder y de la comunidad política: (a) un principio trascendente como fuente auténtica y legítima de todo poder, especialmente el poder político, (b) el vicario investido desde lo alto con una legitimidad sagrada, y, (c) el pueblo que reconoce la trascendencia del principio y la legitimidad del vicariato. La especificidad europea reside en lo atenuado de estas figuras: “existen fuerzas sociales lo suficientemente poderosas –señala Jean Baechler– como para mantener el poder real en los límites que le permiten asumir sus funciones y que aseguran a los habitantes del reino libertades y garantías de seguridad”37. Los protagonistas de este juego de poder son las aristocracias y el campesinado. El resultado más importante de este proceso es la emergencia de la necesaria distribución de las actividades sociales en una esfera pública, encargada de los intereses comunes y confiada a una dinastía y su burocracia, y una esfera privada en la que los distintos grupos sociales se encarguen de sus propios intereses. “Se obtiene una nación de ciudadanos a partir de un pueblo de sujetos, pero de sujetos que, por otra parte, gozan de libertad en su esfera de autonomía”38.

36

Jean Baechler, “La Universalidad de la nación”, en Marcel Gauchet, Pierre Manent y Pierre Rosanvallon, Nación y modernidad, Ediciones Nueva Visión, Buenos Aires, 1995, pp. 9-27. 37 38

Ibidem, p. 19.

Ibid, p. 20. Conviene destacar que estos puntos no son profundizados por Jean Baechler debido a la complejidad que conllevan. Tampoco nos abocaremos a resolverlo aquí pero podemos destacar que ambos remiten a la idea de nación liberal, en el sentido en que es planteada por Sieyès y Constant como expusimos en la

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•

Individualismo: la desagregación de todas las comunidades políticas (parientes, pueblos, provincias, corporaciones, etc.) en la Europa antigua, toda vez que la nación reclama la exclusividad de los vínculos sociales, tuvo como correlato la creciente individuación, entendida como una mayor autonomía moral de la persona y potenciada por procesos de secularización y racionalización del Estado, la laicización de la sociedad, el advenimiento del capitalismo y la democratización constante del sistema político.

•

Contenido de la nación: los factores anteriores van a dotar a la nación de un contenido sustancial y consistente, lo que se va a notar en la condición mínima de la nación: “... la nación, en su base más irreductible, se funda en la voluntad de los connacionales de vivir juntos y de compartir un destino en común”39. La voluntad es una “energía” que se nutre de instintos y pasiones, plasmada en su historia particular y en las interpretaciones de ésta, y en una inteligencia deliberada y reflexiva orientada a basar la comunidad nacional en el reconocimiento y respeto de las reglas del juego político. La nación, al encerrar estas dos dimensiones –comunidad sustancial y comunidad contractual–, refleja la tensión existente en ella en el contexto de la modernidad, lo que en otras palabras puede denominarse la tensión entre las concepciones política y cultural de la nación. La descripción de los factores anteriores como condición de posibilidad para el

surgimiento de la nación en el moderno contexto europeo revela un origen heterogéneo, de lazos multilaterales entre los sujetos de esa nueva alteridad, de historias e interpretaciones de esas historias que le infunden dinamismo a las relaciones al interior de la nación, de los arreglos políticos a los cuales pueden llegar los ciudadanos y darle forma a los Estados –o viceversa–. En este sentido, es posible sostener que la nación moderna es desde sus orígenes diversa, heterogénea y cuenta con dos dimensiones que representan polos entre los cuales pueden establecerse diferentes modos de convivencia que admitan esa diversidad sin afectar su cohesión y sentido de pertenencia, es decir, ambos polos o dimensiones están presentes en la definición de la nación moderna, pero se trata de una presencia que se define mejor como tensión, una tirantez que puede inclinarse hacia una solución u otra. Esos dos polos son el “sustancial” y el “contractual”:

introducción de este trabajo (supra, Introducción, p. 10, nota 25), es decir, una nación donde priva el carácter de ciudadano como categoría universal en las relaciones políticas. La autonomía moral de la persona implica que éstas tienen la capacidad de formularse por sí mismos un juicio acerca de lo conveniente para sí y para el grupo social. Una formulación reciente de este problema en el campo de la filosofía moral lo expone John Rawls, cuando sostiene que las personas son capaces de formularse un juicio del bien y de lo justo. Véase Teoría de la justicia, FCE, México. 39

Jean Baechler, op. cit., p. 21.

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…la nación mantiene una tensión entre una comunidad sustancial y una comunidad contractual. Las naciones de Europa tendieron, hasta hace poco, hacia el polo sustancial, en tanto que la nación norteamericana ganó, desde su fundación, el polo contractual. La nación como morfología tolera las dos variantes o, para ser más preciso, todas las posiciones posibles sobre un continuum que vincula los dos polos que no se realizan nunca uno sin el otro40. Para efectos de nuestro análisis utilizaremos los términos nación cultural en lugar de “comunidad sustancial” y nación política en lugar de “comunidad contractual”. Estos términos permitirán incluir un amplio espectro de elementos para ambos casos. Así, con nación cultural41 abarcamos los mitos de origen, las fuentes étnicas de la nación, la simbolización, etc. Por su parte, con nación política42 nos referimos en primer lugar a la concepción unitaria de la nación que tiene en la integridad territorial, la soberanía nacional e independencia política sus elementos distintivos, y en segundo lugar a los diferentes acuerdos políticos que influyen en la organización del Estado y entre gobierno y gobernados. La forma como se resuelva la tensión entre estos polos determinará el grado de conflicto interno en la nación contemporánea43, lo que se puso de manifiesto para el caso de Venezuela con los arreglos constitucionales resultantes de la ANC de 1999. 2.1

Nación y nacionalismo: precisión de sus elementos La nación es un fenómeno de la modernidad. Eric Hobsbawm suscribe esta tesis, de ahí

que descarta cualquier pretensión por establecer filiaciones entre la nación moderna y lo que califica como elementos protonacionales, refiriéndose a aquellos lazos sociales definidos por sentimientos de pertenencia colectiva que se sobreponen a las características concretas de las comunidades políticas44. Cuestiona los criterios objetivos (morada territorial, entidad 40

Ibid, p. 22. Esta es una de las razones por las cuales el caso de los EE. UU. constituye un caso paradigmático de nación en sentido político, contractual. 41

Este término corresponde con la exigencia planteada por el enfoque sociológico de Anthony Smith de considerar a los problemas nacionales más allá de fenómenos ideológicos o prácticas políticas, como fenómeno cultural. Anthony Smith, La identidad nacional, Trama Editorial, Madrid, 1997, p. ix. 42

Siguiendo a Hobsbawm, este término se adhiere a las definiciones originarias de la nación que destacaban su naturaleza política. Nación y nacionalismos desde 1870, op. cit., p. 27. 43

Los factores descritos como condiciones de posibilidad de la nación en el contexto europeo moderno representan los insumos para las diferentes reflexiones teóricas sobre la nación, desde las consideraciones de ella como un universal social (Jean Baechler) hasta las reflexiones sobre los orígenes (A. Smith) y narrativas discursivas de la nación (Elías Palti). 44

Eric Hobsbawm, Nación y nacionalismos desde 1780, op. cit., p. 55.

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lingüística, pasado histórico) y subjetivos (sentido de pertenencia, mitos) para definir la nación, en virtud de las ambigüedades y falta de concordancia entre lo que postulan esos criterios y lo que constituye la nación real. El enfoque de la nación que asume Hobsbawm es la de considerar a ésta como una comunidad política congruente donde las obligaciones hacia esa forma de organizar la comunidad están por encima de cualquier otra obligación. Es propiamente lo que postula como enfoque nacionalista de la que Hobsbawm puntualiza los siguientes aspectos: 1. Apoyado en la tesis de Ernest Gellner, realiza su análisis a partir del principio que afirma que “la unidad política y nacional debería ser congruente”, a lo que añade que en la perspectiva nacionalista los deberes políticos para con la organización política que engloba y representa a la nación se impone a cualquier otro tipo de obligación45. 2. Desde una perspectiva histórica sostiene que la nación no es una entidad primaria ni invariable. La nación es un fenómeno reciente y circunscrito a un período concreto y asociada al Estado territorial moderno. En este sentido, la perspectiva del autor y para efectos del análisis, el nacionalismo antecede a las naciones, y esta premisa nacionalista se impulsa desde el Estado por lo que no es la nación la que crea al Estado sino que ocurre al revés46. 3. Las naciones existen en un determinado momento histórico del desarrollo económico y tecnológico más allá de una clase particular de Estado (el Estado territorial)47. 4. Para Hobsbawm, las naciones son fenómenos duales, es decir, son fenómenos construidos desde arriba (Estado, gobierno, liderazgo) pero, también, desde abajo (esperanzas, anhelos, intereses de las personas que no necesariamente son nacionales o nacionalistas) 48. 5. En opinión de Hobsbawm, los movimientos nacionales que aspiran a ser Estados al interior de otros Estados ya establecidos se ha estudiado muy poco. Destaca dos elementos derivados del trabajo de Hroch: (a) la “conciencia nacional” se desarrolla desigualmente entre los diferentes estratos que componen la nación, y las masas populares son las últimas en verse afectadas por esa conciencia; (b) el análisis de los movimientos nacionales puede abordarse 45

Ibidem, p. 17. En el fondo este criterio, a decir de Elías Palti, encierra un presupuesto que dificultaría un análisis objetivo razón por la cual lo considera como una contradicción ya que en Naciones y nacionalismos desde 1870 Hobsbawm había postulado cierta imparcialidad del análisis histórico con el problema de la nación. Véase Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y la “cuestión nacional”, op. cit., p. 12. 46

Eric Hobsbawm, Naciones y nacionalismos desde 1780, op. cit., p. 19. Esta apreciación la apoya en el desarrollo administrativo del Estado moderno que se sirve de mecanismos como la educación, la burocracia, etc., para difundir principios de identidad nacional, lo que no necesariamente, a decir del autor, debe entenderse como construcciones ideológicas. Lo anterior vendría a definir condiciones de socialización de las futuras generaciones dentro de las referencias de identidad instituidas. 47

Especial relevancia adquiere aquí el desarrollo del sistema económico capitalista con el concomitante proceso de burocratización que contribuyeron a la consolidación de la nación moderna como nuevo vínculo social y que es destacado por Jean Baechler, “La universalidad de la nación”, op. cit., p. 22. 48

Aquí interviene el factor de los múltiples referentes para la identidad nacional y la identidad personal. Anthony Smith, La identidad nacional, op. cit., cap. I, pp. 1-16.

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siguiendo tres fases de su desarrollo histórico: fase A, propio de la Europa decimonónica, comprende un desarrollo cultural, literario, folklórico y no existe implicación política o nacional; fase B, se observan precursores y militantes de la idea nacional y las campañas políticas a favor de esta idea; fase C, el programa de los nacionalistas obtiene el apoyo de las masas o parte de ellas que dicen representar49. La premisa que ofrece esta perspectiva –señala Hobsbawm– es que la nación, entendida como “…cualquier conjunto de personas suficientemente nutrido cuyos miembros consideren que pertenecen a una ‘nación’”50, es inteligible a posteriori, es decir, sólo puede determinarse en la medida en que comprendamos los contextos sociales desde los que el nacionalismo realiza sus postulados: Porque ‘La “nación”, tal como la concibe el nacionalismo, puede reconocerse anticipadamente; la “nación” real sólo puede reconocerse a posteriori’. Este es el método del presente libro. Presta atención especial a los cambios y las transformaciones del concepto, sobre todo en las postrimerías del siglo XXI. Los conceptos, por supuesto, no forman parte del libre discurso filosófico, sino que están enraizados social, histórica y localmente y deben explicarse en términos de esas realidades51. La defensa y exaltación de la nación, de sus elementos distintivos, constituyó, en lo que el autor denomina época del nacionalismo, un factor importante de identidad colectiva y se enarboló como bandera de los movimientos nacionalistas bien sea para reclamar sus derechos y plantear demandas ante los Estados (lógica ascendente) o bien para reafirmar desde el aparato estatal valores establecidos como definitorios de la identidad nacional (lógica descendente). En la dirección de estos movimientos nacionalistas la figura de los líderes tiene especial importancia ya que es en esta instancia de los movimientos nacionalistas donde se van a configurar las ideas de nación, es decir, la forma como es concebida la nación por parte del liderazgo –que obedece a ciertas nociones de realidad en constante cambio y bajo influjos extra-nacionales–, va a determinar el tipo de comunidad política, los principios institucionales, los valores a consagrar en esas instituciones. No se puede perder de vista que la nación tiene una vertiente descendente, se construye también desde arriba. Si bien este problema introduce 49

Eric Hobsbawm, Naciones y nacionalismos desde 1780, op. cit., p. 20.

50

Ibidem, p. 17.

51

Idem.

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el tema de las ideologías en los movimientos nacionalistas es importante destacar que las ideas de nación, a decir del autor, no se reducen a ideologías particulares52, obedecen más a la imposición de ideologías oficialistas. Los movimientos nacionalistas en el análisis de Hobsbawm se distinguen de las revoluciones sociales, particularmente las de inspiración marxista con orientación antiimperialista, en la medida en que se circunscribían al ámbito territorial del Estado-nación. Las revoluciones sociales por su parte van más allá de las fronteras nacionales, persiguen objetivos supranacionales. No obstante, hoy en día tanto los movimientos nacionalistas como las revoluciones sociales encuentran dificultades que tienen que ver con la naturaleza interdependiente del mundo actual y los intereses geopolíticos en juego. De esta manera, los movimientos nacionalistas están hoy en día articulados a un contexto altamente globalizado, donde las comunicaciones y el desarrollo económico hacen que las fronteras se desdibujen, razón por la cual los referentes para esas identidades se desvanecen53. 2.2

Discurso genealógico y discurso antigenealógico En los análisis de la nación hay que distinguir un discurso genealógico, representado

por aquellas narrativas orientadas a dar respuesta a los orígenes de la nación y otro que lo contraría, que vendría a ser el discurso antigenealógico. Para Elías Palti la definición de la nación ha sido objeto de interpretaciones históricas en las que destacan elementos particulares en razón del enfoque asumido por quienes realizan esas interpretaciones. Identifica dos narrativas explicativas del problema de la nación: la relativa al origen, que atiende la pregunta qué es la nación y a identificar las condiciones que hicieron posible el surgimiento de la nación; y las narrativas discursivas que abordan el desarrollo de las diferentes representaciones sobre la nación, tanto a nivel analítico como de la política práctica. Ambas narrativas tienen raíces históricas e intelectuales que les otorgan su razón de ser. Así, el discurso genealógico 52

Ibid, p. 19. Al igual que otros factores (como la herencia histórica, la evolución cultural, la integración social, etc.), la ideología juega un papel importante pero no exclusivo en los procesos de configuración de la nación. Diferente sería si dada determinadas circunstancias, la lógica de la política se ve reducida a una lógica moral, de lo bueno y lo malo, que sí podría imponer una dimensión “sobreideologizada” en el sistema político. Sobre este punto véase Niklass Luhmann, Teoría política en el Estado de Bienestar, Alianza Editorial, Madrid, 1998, p. 44. 53

Hobsbawm y Smith coinciden en este aspecto. El impacto de los efectos de los medios de comunicación masiva se nota en la redefinición de algunas funciones del Estado para controlar asuntos que antes podían manejar de manera más eficiente y que puede ser el resultado de la acción de grupos sociales amparados en instancias fuera del Estado nacional o en la difusión de una serie de valores ajenos a aquellos impulsados por dicho Estado.

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(historicista) se refiere a aquella interpretación que explica las raíces antiguas de la nación y establece una continuidad entre la nación moderna y sus raíces históricas. La nación debía, en efecto, dejar de aparecer como un hecho natural (o cuasi natural) a fin de que pudiese volverse susceptible de análisis crítico, lo que sólo ocurre a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX. Hasta entonces, las narrativas nacionales se limitaban a relatar los supuestos orígenes de la nación respectiva, tratando de revelar las características que la identifican y distinguen de las demás, así como las líneas maestras que orientan su evolución y determinarían su destino último. En fin, esas narrativas articularían el concepto genealógico de la nacionalidad54. Esta concepción genealógica postula como referente de identidad elementos objetivos que se sustraen a la voluntad de las personas y apela a un “espíritu de pueblo”. Se sostiene sobre el sustrato dinámico que prefigura la nación, es decir, determina las condiciones de existencia que hacen posible la nación y por tanto se identifica con una concepción organicista de la nación55. Por su parte, el discurso antigenealógico, surgido de las fisuras del discurso genealógico según Palti56, sostiene que la nación es un fenómeno moderno, de reciente data, sólo comprensible en la época de los nacionalismos, y por tanto descarta cualquier tipo de continuidad entre vínculos establecidos por agrupamientos sociales anteriores a la modernidad y la nación moderna. Más aún, el discurso antigenealógico enfatiza en el carácter ficticio, discursivamente construido de la nación. En este sentido, para efectos de explicar la naturaleza

54

Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y la “cuestión nacional”, op. cit., p. 11. Vale la pena destacar que el trabajo de Anthony Smith La identidad nacional persigue analizar la continuidad entre las raíces étnicas pre-modernas y la nación moderna. Op. cit., p. ix. En este sentido, la idea de etnia que postula Anthony Smith lo asimila a “linaje común”: “Un grupo étnico es un tipo de colectividad cultural que hace hincapié en el papel de los mitos de linaje y de los recuerdos históricos, y religión, las costumbres, la lengua o las instituciones. Dichas colectividades son doblemente ‘históricas’, porque no se trata sólo de que los recuerdos históricos sean esenciales para su continuación, sino que cada uno de los grupos étnicos es producto de unas fuerzas históricas específicas, por lo que están sujetos al cambio histórico e incluso a la disolución”, La identidad nacional, op. cit., p. 18. 55 56

Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y la “cuestión nacional”, op. cit., pp. 29 y 41.

Una de las fuentes de esas fisuras del discurso genealógico es la constatación del carácter cambiante y dinámico de la nacionalidad, razón por la cual la concepción “evolucionista” asumida por la perspectiva genealógica daría paso a la consideración de un proceso constructivo de los “sentidos de la nacionalidad”. Ibidem, p. 86.

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de la nación y de los sistemas políticos contemporáneos que rigen en los Estados modernos la continuidad entre ethnos y demos se hace problemática57. El énfasis de estas perspectivas antigenealógicas está en la naturaleza artificial de la nación, en su carácter creado, imaginado. “Los nuevos enfoques pivotarán ya sobre la base de una visión claramente antigenealógica, esto es, sobre el supuesto de la modernidad y el carácter de construcción mental del concepto de nación”58. Pero además de esto, visualizan los problemas que debe enfrentar cualquier perspectiva de la nación que admita al principio de autodeterminación nacional definido por las concepciones nacionalistas: El principio de nacionalidad (también denominado principio “wilsoniano”, y defendido por Lenin para impulsar la autodeterminación de los pueblos) era el argumento de los nacionalistas de finales del siglo XIX que defendían la correspondencia entre una nacionalidad y un Estado. El desarrollo histórico de los Estados ha demostrado la imposibilidad práctica de este principio y los inconvenientes que generan en términos de estabilidad política y de viabilidad de los Estados. La realidad nos muestra que muchas veces coexisten muchas nacionalidades dentro de un mismo Estado o que existen nacionalidades sin Estado (por ejemplo los kurdos en medio oriente) o sin voluntad de conformar un Estado (ciertos pueblos indígenas). Los riesgos derivados de este principio de nacionalidad para la actualidad se resumen en (a) el separatismo que atentaría contra la estabilidad e integridad territorial del Estado nacional y (b) la xenofobia o segregación racial que rompa el vínculo que garantiza la cohesión y coexistencia pacífica, lo cual obliga a redefinir los términos de la integración social59. La superación de estos problemas, se encontraría en la dimensión política de la nación que, plasmada en los principios políticos del Estado de derecho de naturaleza contractual, la

57

El ejemplo más claro vendría a ser para Palti el argumento de Habermas quien señala que el Estado nacional se funda sólo transitoriamente en una conexión estrecha entre ethnos y demos, lo cual le sirve para sostener la oposición entre “principio de ciudadanía” y el “principio de nacionalidad”, este último elemento clave para sostener las concepciones nacionalistas genealógicas y de las relaciones internacionales para reconocer a los Estados independientes. Ibid, p. 98. 58 59

Ibid, p. 89.

Estos riesgos tienen fundamento en las tendencias recientes de autodeterminación exigidas por algunas comunidades políticas que tienen en los componentes étnicos su eje central. Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y la “cuestión nacional”, p. 97, nota 3 del capítulo 3.

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constitución, impone su preeminencia sobre la dimensión cultural de las nacionalidades60. Con esta solución se rompe la continuidad ethnos-demos sostenida por las argumentaciones nacionalistas y se impone –a decir de Palti– el principio de ciudadanía democrática con lo que el “principio de ciudadanía” adquiere preponderancia por encima del “principio de nacionalidad” y que para experiencias recientes se ha venido en llamar “patriotismo constitucional”61. Un ejemplo contemporáneo de esta solución lo encontramos hoy día en la experiencia alemana de 1978 cuando aún persistía la división de Alemania y estaba vigente la Guerra Fría. Tomando en consideración el peso que ejerció la idea de nación cultural en Alemania y que impulsó el conflicto bélico de la Segunda Guerra Mundial, los líderes alemanes de la denominada, hasta ese momento, República Federal de Alemania, desarrollaron la idea de “patriotismo constitucional”. Esta idea remitía a “poner los vínculos de unión de los ciudadanos de la República Federal en la aceptación y realización de los valores democráticoliberales sobre los que se asentaba la Ley Fundamental y sobre el sistema político de la República Federal”62. Esta reflexión, de acuerdo con el estudio de Joaquín Abellán, se basaba en los riesgos que implicaba anteponer la nación cultural –sin desconocer la pertenencia o los vínculos con la nación cultural– a los principios contenidos en la Ley Fundamental. En este sentido, el patriotismo constitucional entiende la nación como: ...“nación política”, donde lo nacional se identifica con el orden constitucional democrático y donde no se precisa para su afirmación de ninguna otra legitimación complementaria proveniente de la nación étnico-cultural. El orden político basado en principios universalistas se sobrepone a la comunidad cultural. La política se impone a la cultura, y las demandas de la comunidad 60

Ibidem, p. 101.

61

Como lo señala Joaquín Abellán, Jürgen Habermas ha referido el concepto de patriotismo constitucional al caso de Alemania en los tiempos de la división en República Federal de Alemania y República Democrática Alemana para significar la preponderancia de la Constitución sobre la dimensión cultural del patriotismo alemán. Para Abellán se trata del “paradigma de la afirmación de los principios liberales y democráticos y su supremacía sobre la cultura y la propia historia”. Véase Joaquín Abellán, “Los retos del multiculturalismo para el Estado moderno”, en Pablo Badillo O`Farell, (coord.) Pluralismo, tolerancia, multiculturalismo. Reflexiones para un mundo plural, op. cit., pp. 13-31, p. 14. También Philippe Raynaud, destaca la preeminencia de la constitución como vínculo político para el caso norteamericano en “De la libertad al poder. Reflexiones sobre el patriotismo estadounidense”, en Marcel Gauchet, Pierre Manent y Pierre Rosanvallon, Nación y modernidad, op. cit., pp. 8196. 62

Joaquín Abellán, “Los retos del multiculturalismo para el Estado moderno”, op. cit., p.16.

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cultural no podrían realizarse a costa de la eliminación de los derechos individuales reconocidos y garantizados en el Estado democrático63. A pesar de que en esta perspectiva se insiste en la dimensión política del problema, no se descarta el componente cultural de la definición de la nación. La tensión nación culturalnación política no se anula; antes bien, en el ámbito práctico la organización institucional puede reflejar un acomodo de estas dos dimensiones que pueden expresar la primacía de una dimensión sobre otra. 2.3

El nacimiento de la nación en Hispanoamérica Para el contexto de América Latina, el desarrollo de la nación está asociado a los

procesos de ruptura con la metrópolis española, por lo cual su surgimiento se ubica a partir de los procesos de independencia de los países de la región. El advenimiento de la nación en Hispanoamérica, como lo señala Francois-Xavier Guerra64, tuvo como escenario una serie de condiciones muy particulares. En primer lugar, sostiene este autor, contrario a lo que postula la tradición historiográfica y política hispanoamericana65, la nación emerge en ausencia de movimientos nacionalistas, es decir, los procesos de independencia no son antecedidos por ninguna expresión de nacionalidad que se contraponga al poder de la monarquía española. En segundo lugar, América hispana, previo a la independencia, era un mosaico de grupos sociales, articulados y superpuestos entre ellos con relaciones muy particulares. Ninguna nación hispana aspiró a identificarse con alguna comunidad lingüística, cultural, étnica o religiosa en particular. Por el contrario, tuvieron como referentes de identidad diversos elementos constitutivos de la monarquía española, en especial la figura del Rey.

63

Ibidem, pp. 16-17.

64

Francois-Xavier Guerra, “La nación en Hispanoamérica. El problema de los orígenes”, en Marcel Gauchet, Pierre Manent y Pierre Rosanvallon, Nación y modernidad, op. cit., pp. 97-120, p. 101. 65

Esta retórica se mantiene presente a pesar de las reflexiones teóricas sobre el tema. Véase José Justo Calderón Dongo, “Estado, nación, poder y diversidad”, 2007, Multiversidad Autónoma Recíproca del Conocimiento Andino-Amazónico, artículo en línea, disponible: http://www.rebelion.org/docs/52572.pdf, (consulta: 21 de octubre de 2007). Este autor sostiene que antes de la llegada de los españoles a América “la nación en América estaba articulándose desde mucho tiempo atrás, no sólo siglos antes, sino milenios”. Esta idea según la cual la nacionalidad en América se estaba formando antes de la llegada de los españoles sería argumentada, en las deliberaciones de la ANC de 1999 por parte de los constituyentes que defendieron los derechos de los pueblos indígenas. Véase infra, cap. IV.

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En tercer lugar, la independencia es el punto de partida, antes que el de llegada, de las naciones hispánicas. Y esto guarda relación con el problema central de las naciones de Hispanoamérica: la conformación de varias naciones a partir de una misma nacionalidad, la española. En cuarto lugar, las especificidades que adquirirán las distintas naciones hispanoamericanas se verán nutridas por sus particularidades regionales en formación66 y el sentimiento y filiación hacia la tierra donde nacieron sus líderes. La nación se concibe como un “modelo de comunidad política”, en el que se conjugan las dimensiones simbólicas y prácticas del quehacer de los grupos sociales que hacen vida en común. Para Francois-Xavier Guerra: Una nación moderna, por tanto, no es un ser atemporal, que existe siempre y en todas partes, sino un nuevo modelo de comunidad política. Modelo en un doble sentido: en un primer término como arquetipo, como algo de orden ideal, que sirve de referencia para el pensamiento y para la acción en tentativas siempre inacabadas para inscribirlo en lo real. En segundo término, como un conjunto complejo de elementos vinculados entre sí (en nuestro caso, como una combinatoria inédita de ideas, imaginarios y valores y, por consiguiente, de comportamientos) que conciernen a la manera de concebir una colectividad humana: su estructura íntima, el vínculo social, el fundamento de la obligación política, su relación con la historia, sus derechos67. La nación, en su versión moderna, nace en Hispanoamérica ostentando la soberanía y la consecuente exigencia de la igualdad política ante las instancias de la Monarquía, algo que se vio impulsado también, de la mano de sus líderes, por la reivindicación de las particularidades regionales como elementos distintivos de las naciones nacientes. La nación es concebida como una asociación voluntaria de individuos iguales, sin ninguna distinción de pertenencias a pueblos, estamentos y cuerpos de la antigua sociedad. De ahí que, en adelante, éstos pierdan para siempre el derecho a su representación y que la base de la representación sea el individuo. Se exaltan la libertad individual, los derechos del hombre y del ciudadano, la igualdad de todos ante la ley y se concibe ésta como la expresión de la voluntad

66

Luis Ricardo Dávila proyecta este razonamiento para el análisis de la nación en Venezuela. “Modernidad, nación y petróleo en Venezuela”, Revista del Banco Central de Venezuela, Caracas, 1998, artículo en línea, disponible: http://www.bcv.org.ve/Upload/Publicaciones/rbcv022000.pdf, (consulta: 23 septiembre de 2007), p. 117. 67

Francois-Xavier Guerra, “La nación en Hispanoamérica. El problema de los orígenes”, op. cit., p. 101.

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general. La nación es soberana y por ello debe elaborar una constitución que será como el pacto fundador de una nueva sociedad68. La experiencia hispanoamericana de la independencia, que dio nacimiento a la nación, tiene como eje central la transferencia de la soberanía del monarca a la nación y con ello cambia también el sentido del patriotismo69: ya no se trata de una defensa o de lealtades hacia el rey y la estructura de la monarquía, sino que ahora se asume como expresión y defensa de la libertad de la nación y de sus ciudadanos, capaces de legislar para sí, frente al poder del monarca: El patriotismo adquiere un nuevo sentido. La lucha por la libertad y la independencia que, en las proclamas de la época, refiere a la defensa contra el invasor, pasa al registro de la política interna para reivindicar la libertad de la nación y de los ciudadanos frente al gobierno y al monarca. La patria se convierte en una comunidad libre, gobernada por las leyes que se dio a sí misma. (…) La unión de la patria como país y de la patria como libertad será, de ahora en más, uno de los motores del patriotismo revolucionario, especialmente en América70. La construcción de las naciones en Hispanoamérica contó con el rol activo de las élites de la época. Élites ilustradas, con aspiraciones de estabilizar las nuevas repúblicas y garantizar la defensa de las naciones nacientes, ocuparon cargos de gran influencia en las estructuras institucionales de los recientes países, tanto antes como después de la independencia. Mónica Quijada viene a corroborar este rol de las élites en la configuración de la nación en Hispanoamérica:

68

Francois-Xavier Guerra, “La desintegración de la Monarquía hispánica: Revolución de Independencia”, en A. Annino, L. Castro Leiva y F. –X. Guerra (eds.), De los imperios a las naciones: Iberoamérica, Iber-Caja, Zaragoza, España, 1994, pp. 195-227, p. 210. Este concepto de nación guarda filiación con la concepción de nación formulada por Sieyès en la medida en que hace patente el carácter voluntario de los asociados, la igualdad jurídica entre los ciudadanos y la constitución como pacto que organiza el gobierno y la consiguiente relación entre gobierno y gobernados. 69

Desde el punto de vista de la definición de la nación en el contexto histórico de Hispanoamérica la idea de patria ofreció un referente conceptual más preciso que el de nación en tanto hizo posible identificar patria con lealtad hacia la tierra donde se ha nacido, refiere a lealtades “territorializadas”, y también identificó patria con libertad; en un contexto caracterizado por la efervescencia revolucionaria emanada de la Revolución francesa, la lucha contra el despotismo y las reivindicaciones de los americanos encontró en la idea de patria un referente de identidad que sirvió de fundamento a las nacientes naciones. Mónica Quijada, “¿Qué nación? Dinámicas y dicotomías de la nación en el imaginario hispanoamericano del siglo XIX”, en Imaginar la nación, Cuadernos de Historia Latinoamericana, AHILA, Nº 2, 1994, pp. 15-51, pp. 20 y ss. 70

Francois-Xavier Guerra, “La nación en Hispanoamérica”, op. cit., p. 115.

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Pero la influencia de los factores mencionados hasta aquí (...) no hubiera sido suficiente para la creación de un “imaginario nacional” sin el proceso de invención de la nación, que se produjo con y a partir de la independencia. Proceso que por un lado entrañó la configuración, en el imaginario de las propias élites, de una serie de rasgos diferenciales que singularizaban a la propia patria más allá de los límites definidos por el territorio y la proyección institucional; rasgos asumidos como únicos e irrepetibles, que establecían una distinción no ya del tronco inicial español, sino de los propios vecinos. Por otro lado, implicó el difícil intento de integrar en ese imaginario a unas poblaciones caracterizadas por una heterogeneidad suma, que se medía en términos de tanta evidencia como el color de piel, y de tanta significación como la convivencia de universos simbólicos disímiles, o la pervivencia de incomprensiones mutuas – antiguas y renovadas– que creaban barreras difíciles de traspasar. Heterogeneidad que, por añadidura, estaba cruzada por líneas de jerarquización social, enraizadas en prácticas seculares de dominación de una etnia sobre las restantes71. La exposición anterior refleja una serie de identidades o referentes con los cuales el advenimiento de la nación en Hispanoamérica, se configuró y sirvió para la estructuración de las instituciones básicas: constitución, soberanía de la nación, representación política, mitos de origen. De esta manera, la nación se articula al surgimiento del constitucionalismo moderno. El desarrollo que siguió a la instauración de la nación moderna en Hispanoamérica tuvo en la dimensión política su expresión mas destacada. Se trató de organizar la voluntad apuntalada hacia la independencia, definir los territorios que comprenderían las nacientes naciones e institucionalizar los principios rectores en una constitución que consagrara la forma republicana de gobierno. El análisis de las perspectivas analíticas de la nación realizadas hasta ahora permite considerar que, en definitiva, la nación representa un nuevo vínculo social surgido en el contexto de la modernidad, que permite la integración de los miembros de la sociedad a través de instituciones políticas sustentadas en universos valorativos y simbólicos que reflejan la diversidad de intereses y premisas morales presentes en el conjunto social. Estas precisiones sobre el concepto de nación se complementan con las tesis del poder constituyente atribuida a la nación con lo cual se articula el problema de la nación con el constitucionalismo moderno. 71

Mónica Quijada, “¿Qué nación? Dinámicas y dicotomías de la nación en el imaginario hispanoamericano del siglo XIX”, op. cit., p. 33.

33

3. La nación y el constitucionalismo moderno: poder constituyente y poder constituido En la modernidad política la nación se presenta como titular de la soberanía, en un contexto donde el Estado entra en un proceso de secularización y racionalización de sus instituciones, de especialización de funciones y de definición de sus relaciones internas y externas. Esta particular organización estatal estaba fundada en la tendencia liberal de la concepción del poder en la cual el individuo y las libertades adquieren el estatus de principios organizadores del Estado. El constitucionalismo moderno, expone Nicola Matteucci, se caracteriza por su aspiración a contar con una constitución escrita, lo cual la diferencia de otras tradiciones del derecho y la política: Lo original del constitucionalismo moderno consiste en su aspiración a una constitución escrita, que contenga una serie de normas jurídicas orgánicamente relacionadas entre ellas, en oposición a la tradición medieval, que se expresaba en “leyes fundamentales” consuetudinarias. En este sentido el constitucionalismo no se sustrae a la ley fundamental que caracteriza el desarrollo del Estado moderno, que es un proceso de racionalización de todos los aspectos de la vida política y social…72. Para Matteucci, el desarrollo del constitucionalismo moderno es concomitante con el advenimiento de la nación ya que ésta se instituye como la fuente de legitimidad del ordenamiento de las instituciones que restringen el poder y establecen las garantías constitucionales a las libertades individuales. El principio de la constitución escrita, señala Matteucci, tiene dos caracteres intrínsecos: su legitimidad y su función. En el constitucionalismo moderno la legitimidad de la constitución escrita se basa en el contenido de sus normas y en la justicia de esas normas. La constitución escrita basa su legitimidad en dos elementos: ya sea en el contenido mismo de las normas, que se imponen por su racionalidad intrínseca y por su justicia; ya sea en su fuente formal, por emanar de la voluntad soberana del pueblo a través de una asamblea constituyente y, a veces, de un referéndum (...). Así, el moderno constitucionalismo está ligado, por un lado, a los principios iusnaturalistas con su obra de racionalización del derecho vigente y, por otro, a la “revolución democrática” de la segunda mitad del setecientos que, culminando el proceso de secularización, no fundamenta la legitimidad del 72

Nicola Matteucci, Organización del poder y libertad, op. cit., p. 25.

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poder en el derecho divino del rey, ni en la tradición, sino en el consenso racional de los ciudadanos73. La función de la constitución escrita implica un ordenamiento que restrinja el poder y establezca garantías a los derechos ciudadanos: “…se quiere una constitución escrita no sólo para impedir un gobierno arbitrario e instaurar un gobierno limitado, sino para garantizar los derechos de los ciudadanos y para impedir que el Estado los viole”74. La garantía de los derechos pasa por controlar las modificaciones o interpretaciones que puedan hacer los poderes constituidos de los contenidos y principios de la constitución: Para garantizar realmente los derechos, la constitución debe ser rígida e inflexible, en el sentido de que sus normas no pueden ser modificadas ni interpretadas por el poder legislativo ordinario, ya que son superiores jerárquicamente. Para hacer eficaz esta supremacía de la constitución, corresponde al poder judicial controlar la justicia de la ley, es decir, su conformidad a la constitución, ya que de otra manera no existiría ningún remedio legal contra su posible violación. El moderno constitucionalismo se liga de esta manera a algunas corrientes contractualistas, por un lado, y, por otro, a la revolución liberal, cuyo objetivo no fue tanto dar una legitimidad distinta al poder, sino cambiar su modo de ejercicio para garantizar a los ciudadanos concretas libertades políticas, sociales y civiles, para permitir a los individuos el libre desarrollo de su personalidad75.

73

Ibidem.

74

Idem. Concordante con esto son las tesis de Benjamin Constant cuando aborda el problema de la restricción del poder y de la soberanía y las implicaciones que para la estabilidad del orden institucional trae la arbitrariedad. Véase Oscar Godoy Arcaya, “Selección de textos políticos de Benjamín Constant”, Revista Estudios Políticos, Nº 59, 1995, pp. 1-68, artículo en línea, disponible: http://www.cepchile.cl/dms/archivo_1031_193/rev59_godoy.pdf, (Consulta: 22 de septiembre de 2007). 75

Nicola Matteucci, Organización del poder y libertad. Historia del constitucionalismo moderno, op. cit., pp. 2526. Sobre la posibilidad de interpretación diversa de la norma Julia Barragán sostiene que: “…en el caso de una deducción jurídica, el hecho de que se logre una solución coherente dentro del sistema, no significa que se haya encontrado una solución “correcta única”, por cuanto la selección de las premisas consideradas relevantes al asunto determina necesariamente la solución; y es altamente infrecuente que dos decidores coincidan plenamente en materia de la elección y evaluación de la relevancia de las premisas a utilizar”. Julia Barragán, Cómo se hacen las leyes, Editorial Planeta, Caracas, 1994, p. 60. A pesar de esto pueden surgir otros problemas, por ejemplo, el relativo a la estabilidad institucional y su relación con la construcción de la decisión que dependerá de los principios asumidos por el decidor. Con este problema podría problematizarse la naturaleza de los principios que asume el decidor y los mecanismos para validarlos socialmente. El control judicial de la constitucionalidad ejercida por la Corte Suprema de Justicia en 1999 que debía atender el recurso de interpretación para aprobar o no la convocatoria a una asamblea constituyente como fórmula de cambio político no contemplada en la Constitución vigente, representa un ejemplo claro de lo difícil que es la defensa de la constitucionalidad cuando se tiene que equilibrar dos pilares básicos del ordenamiento constitucional: la soberanía popular y la supremacía constitucional. Véase Allan Brewer-Carías, Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, UNAM, México, 2001, pp. 61 y ss., texto en línea, disponible: http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=182 (Consulta: 23 de enero de 2006).

35

El constitucionalismo moderno adquiere su peculiaridad a partir de la instauración de la constitución escrita, la conjugación de la tradición liberal y democrática para la organización del poder y su consagración en el Estado moderno. De esta manera, el constitucionalismo moderno se proyecta como una cultura de libertad, donde el texto constitucional es reflejo de las conquistas de los ciudadanos por controlar el poder y establecer garantías a la libertad individual. Algo que, constitución mediante, adquiere la forma de un compromiso real de los actores políticos y su forma de relacionarse, así como también se establece un universo cultural definido por el reconocimiento de la libertad. Este criterio es el que permite evaluar como democrático a cualquiera que sea el régimen que se presente, y va a ser precisamente este ordenamiento político democrático, basado en el consentimiento de los ciudadanos, el que va a servir de referente político para la nación moderna. Nicola Matteucci identifica a la cultura como una dimensión clave en la evolución y consolidación del constitucionalismo moderno, no hay evolución del constitucionalismo sin evolución cultural. Pero se trata de una cultura de libertades: este aspecto cultural se refiere a la primacía que ostenta la libertad como valor fundamental para el ordenamiento institucional del sistema político y consiste específicamente en una cultura jurídica o de la jurisdicción. En el ordenamiento del texto constitucional se refleja la primacía de los derechos y una firme regulación o control del poder político, esto es lo que se conoce como el principio del nómos basiléus76. Para las concepciones liberales contemporáneas de la organización del poder no es suficiente contar con una constitución si en la práctica no se respetan los derechos de la persona y si no se respeta la constitución misma. En la presentación del trabajo de Matteucci, Bartolomé Clavero señala: Instituidos por sí mismos y sin las credenciales de libertad y garantías, el establecimiento y el ejercicio de unos poderes constitucionales pueden resultar perfectamente inconstitucionales. El tiempo constitucional, nuestro tiempo, está repleto de ejemplos. No todos los fascismos o similares prescinden de instituciones representativas o semejantes, como tampoco es que haga falta

76

Este principio, de acuerdo con el trabajo de Nicola Matteucci, define la primacía del derecho sobre el poder. Nicola Matteucci, Organización del poder y libertad. Historia del constitucionalismo moderno, Editorial Trotta, Madrid, 1998, p. 20.

36

siempre en nuestro tiempo constitucional dictadura para establecer un sistema de poderes y no de derechos77. Desde el punto de vista de la teoría política, la titularidad de la soberanía por parte de la nación, del poder constituyente de ésta, tiene en los aportes de Sieyès argumentos clave. Sieyès sostuvo que la nación es la depositaria de la soberanía y su poder no se limita por ningún otro que no cuente con su consentimiento. Es imposible crear un cuerpo para un fin, sin darle organización, unas formas y unas leyes propias para el cumplimiento de las funciones a las que ha sido destinado. Es lo que se denomina la constitución de dicho cuerpo. Es evidente que no puede vivir sin ella. Es también evidente que todo gobierno comisionado debe tener su constitución; y lo que es válido para el gobierno en general, lo es también para las partes que la componen. Así, el cuerpo de los representantes, al que es confiado el poder legislativo o el ejercicio de la voluntad común, sólo existe bajo la forma que la nación ha querido darle, éste no es nada sin sus formas constitutivas, sólo actúa, dirige, gobierna a través de ella78. Como puede observarse, es la nación quien establece la constitución, que legisla a través de sus representantes, sin renunciar a la soberanía, poniendo en juego su poder creador. Estos elementos, siguiendo la exposición de Ricardo Combellas, es lo que hace que la teoría política de Sieyès sea el punto de partida para reflexionar sobre el poder constituyente y las instituciones que de él derivan79.

77

Bartolomé Clavero, “Introducción”, Nicola Matteucci, Organización del poder y libertad, op. cit., p. 12. Una opinión similar, más cercana a nuestros tiempos, la expresa Rodolfo Vázquez para quien la existencia de regímenes autoritarios en la actualidad también cuentan con un marco de legalidad, razón por la cual la legalidad ha de remitirse al resguardo del Estado de Derecho en la medida en que representa la garantía de las libertades individuales: “Una de las características de los estados modernos es, precisamente, su organización a partir de un sistema jurídico que delimite funciones y que permita la resolución de conflictos en el seno de la propia sociedad. Sin embargo, esta vocación de legalidad puede ser perfectamente compatible con estados dictatoriales o autoritarios. La mera existencia empírica de un ordenamiento jurídico no garantiza ipso facto un estado de derecho”, Rodolfo Vázquez, “¿Qué es el estado de derecho? Un punto de vista liberal”, en John Harsanyi (ed.), Decisiones normativas en los campos de la ética, el Estado y el derecho, Editorial Sentido, Caracas, 1999, pp. 223-242, p. 223. Para Rodolfo Vázquez, los criterios que ha de satisfacer un Estado de derecho, en sentido liberal, son: (a) primacía de la ley, (b) respeto y promoción de los derechos fundamentales, (c) control judicial de la constitucionalidad, y (d) responsabilidad de los funcionarios. 78

Sieyès, Escritos políticos de Sieyès, FCE, México, 1993, p. 157. Un estudio que permite comprender la teoría política de Sieyès es el trabajo de Omar Noria, La teoría política del abate Sieyès. La voluntad constituyente, UCAB-USB, Caracas, 1999. 79

Ricardo Combellas, “Introducción teórica al poder constituyente y al poder de revisión de la constitución”, en Elena Plaza y Ricardo Combellas (coord.), Procesos constituyentes y reformas constitucionales en la historia de Venezuela: 1811-1999, tomo I, UCV-FCJP, Caracas, 2005, pp. 1-12, p. 1.

37

En la discusión de este último tema para el desarrollo del constitucionalismo y de la soberanía de la nación destacan tres componentes importantes: •

la titularidad del poder constituyente,

•

la representación de ese poder,

•

la capacidad de los constituyentes para ejercer por sí solos los poderes constituidos80. Veremos esto analizando la tesis del poder constituyente que realizara Sieyès.

3.1

El poder constituyente en la teoría política de Sieyès En la teoría política de Sieyès la nación es el titular del poder constituyente. Es la

nación quien ostenta este poder, lo que la constituye en fuente de legitimación del orden político y de la constitución. Es la respuesta que le da a la pregunta ¿Qué es el tercer Estado? La respuesta es la nación, en contraposición a las Cortes de la aristocracia y al poder de la monarquía de la época. Refiriéndose al poder de la nación para explicar la naturaleza de la constitución, sostiene Sieyès: Ella existe ante todo y es el origen de todo. Su voluntad es siempre legal; es la ley misma. Antes de ella, por encima de ella, no hay más que el derecho natural. Si nosotros queremos formarnos una idea justa de la serie de leyes positivas que no pueden emanar más que de su voluntad, vemos, en primer lugar, las leyes constitucionales, que se dividen en dos partes: las unas regulan la organización y las funciones del cuerpo legislativo; las otras determinan la organización y las funciones de los diferentes cuerpos activos. Estas leyes son llamadas fundamentales, no en el sentido de que pueden llegar a ser independientes de la voluntad nacional, sino porque los cuerpos que existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas sin violarlas. En cada una de sus partes la Constitución no es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de la delegación. En este sentido, las leyes constitucionales son fundamentales. Las primeras, o sea las que establecen la legislatura, son fundadas por la voluntad nacional, con anterioridad a toda Constitución; forman el primer peldaño de ella. Las segundas deben ser establecidas por una voluntad representativa especial. Así, todas las partes del gobierno se corresponden y dependen en último análisis de la nación81.

80

Ibidem, p. 2. No puede perderse de vista la consideración hecha sobre la concepción de nación asumida por Sieyès, quien la define como un universal abstracto articulada a partir de la homogeneidad jurídica y política, de lo que resulta una visión unitaria de la nación (supra, Introducción, p. 10, nota 25). 81

Sieyés, Escritos políticos, FCE, México, 1993, cap. “¿Qué es el tercer Estado?”, p. 157, (bastardillas en el original).

38

Como puede observarse la nación es la fuente del poder constituyente, es soberana, no hay poder más allá de ella. Es una voluntad representativa, no renuncia a su soberanía. Para Sieyès esta voluntad común representativa posee dos condiciones: (a) “no es completa ni ilimitada en los representantes, sino que es una porción de la gran voluntad común nacional”; (b) es un mandato en el sentido en que los delegados no la ejercen como derecho propio sino como derecho de otros82. La nación, para Sieyès, no tiene más límites que el derecho natural que es de donde emana83, la nación está por encima del derecho positivo, razón por la cual –sostiene el autor– no tiene sentido establecer restricciones institucionales al poder constituyente de la nación: Aunque lo pudiera, una nación no debe ponerse a sí misma las trabas de una forma positiva. Sería tanto como exponerse a perder su libertad sin posibilidad de reconquistarla, porque sólo sería preciso un momento de éxito de la tiranía para precipitar a los pueblos, so pretexto de Constitución, en una forma de gobierno tal que no les sería ya posible expresar su voluntad y, por consecuencia, desprenderse de las cadenas del despotismo. Se debe concebir a las naciones sobre la tierra como individuos que estuviesen fuera del vínculo social o, como también se dice, en estado de naturaleza. El ejercicio de su voluntad es libre e independiente de todas las formas civiles84. La constitución regula al gobierno y en esa medida protege a la nación de la tiranía mediante un control de los poderes constitucionales: obliga tanto al gobierno como a los integrantes del cuerpo de la nación. “Una Constitución –señala Sieyès– es un cuerpo de leyes obligatorias, o no es nada”85. La defensa de la constitución y de la constitucionalidad (asumiendo como tal las implicaciones de toda constitución para la nación) que realizara

82

Ibidem, p. 157. Este argumento pertenece a la reflexión sobre la conformación de voluntades para llegar a la representación política. Sieyès postula una etapa donde priva la voluntad individual, una segunda etapa donde esas voluntades se han integrado en una voluntad común y rigen su gobierno a través de una constitución, y una tercera etapa definida por la voluntad común representativa. Este es uno de los argumentos que permite fundar la moderna democracia representativa. 83

“Sería ridículo suponer a la nación ligada por las formalidades, o por la Constitución a que ella se ha sometido a sus mandatos. Si para llegar a ser una nación le hubiera sido preciso esperar una manera de ser positiva, no lo hubiera sido jamás. La nación se forma sólo por derecho natural. El gobierno, por el contrario, no puede pertenecer más que al derecho positivo. La nación es todo lo que puede ser por el sólo hecho de existir”. Ibidem, p. 158. (bastardillas en el original). Los derechos naturales se identifican con las libertades básicas de las personas, por lo cual la perspectiva teórica de Sieyès puede catalogarse como liberal. 84 85

Ibid, pp. 158-159. (Bastardillas en el original).

Ibid, cap. “Opinión de Sieyès sobre las atribuciones y la organización de la ‘Jury Constitutionnaire’ propuesta el 2 del Termidor”, op. cit., p. 258.

39

Sieyès refleja la importancia otorgada a este instrumento jurídico y político no sólo para garantizar el control del poder político sino también para evitar el caos y la anarquía que pudiera derivarse de un incesante ejercicio del poder constituyente de la nación. Os asustará con razón un proyecto que propendería a establecer la permanencia del poder constituyente; para eso, daría lo mismo no tener Constitución; perdería ésta, con todo principio de estabilidad, esos sentimientos de amor y de veneración que corresponden sobre todo a los pueblos libres tener para con ella, puesto que tales sentimientos son incompatibles con la idea de versatilidad que necesariamente se le vincularía. No hay ley que tenga mayor necesidad de una suerte de inmutabilidad que una Constitución86. La idea de “inmutabilidad de la Constitución” no debe llevarnos a engaño; se trata de que sólo si es estable la constitución puede –mediante los órganos que tiene a su función– asimilar los cambios que acontecen en su entorno: “es ésta una facultad de perfeccionamiento indefinido”87. De estas últimas reflexiones en la concepción de Sieyès puede deducirse que la nación nunca deja de ser poder constituyente y que, a pesar de que puedan establecerse regulaciones institucionales –entre ellas la constitución–, todo orden institucional está sujeto al poder de modificación por parte de la nación. No obstante, esto no puede entenderse como la posibilidad de violar la constitución. Se trata más bien de que el poder constituyente concluye con la constitución en tanto poder constituido, es decir, la nación no puede ir contra una obra suya88.

86

Ibid, p. 264.

87

Ibid, p. 263. Contrasta con esto aquellas interpretaciones que sólo se limitan a destacar el carácter originario del poder constituyente y su fuerza creadora, olvidándose de la necesaria estabilidad que debe gozar la Constitución para beneficio de la comunidad política. 88

En este razonamiento basó la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela el comunicado emitido a propósito de la reforma constitucional de 2007: la no sujeción de la nación a un orden institucional no puede entenderse como la facultad para prescindir de la constitución: “la constitución no autoriza al pueblo a prescindir de ella”. La constitución, en la medida en que representa la objetivación de una acción de la nación para establecer un orden institucional, impone un orden legal, por lo que su violación introduciría un estado de ilegalidad que haría imposible determinar las condiciones a partir de las cuales pueda juzgarse cualquier acción como legítima o legal. Consejo de Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, “Ante el cambio constitucional en Venezuela”, Caracas, 2007, documento en línea, disponible: http://www.juri.ucv.ve/cambio_constitucional/pagina1.htm, (consulta: 5 de noviembre de 2007). Este documento se publicó a propósito de la propuesta de reforma constitucional del presidente Hugo Chávez cuando obtuvo su victoria electoral en diciembre de 2006 y firman este documento, entre otros, el presidente del Consejo de la Facultad Dr. Jorge Pabón Raydan, Rogelio Pérez Perdomo, Juan Carlos Rey, Humberto Njaim.

40

En la lógica expositiva de Ricardo Combellas, el ejercicio del poder constituyente en las sociedades democráticas contemporáneas se manifiesta a través de dos formas: la fórmula representativa y la fórmula refrendaria. La primera, ya abordada por Sieyès, es la concepción moderna de la democracia basada en la representación política89, en la cual la voluntad popular de la nación se expresa con la elección de los representantes. La fórmula refrendaria, asociada a la idea de democracia directa y más complicada de llevar a la práctica, combina la iniciativa de referéndum, la elección de representantes para la asamblea constituyente y la ratificación popular de la constitución90. Ricardo Combellas91 sostiene que el ejercicio del poder constituyente, a partir de la formulación inicial de Sieyès, ha sido asociado a ciertas cualidades que están relacionadas con la naturaleza de este poder y expone las siguientes consideraciones: •

Es un poder originario: pertenece al pueblo quien lo ejerce directamente o por medio de representantes. No está limitado por el derecho: decide el orden jurídico y no puede ser decidido por dicho orden.

•

Es unitario e indivisible: no se trata de un poder coordinado por otros poderes. Es la base que abarca todos los demás poderes.

•

Es un poder extraordinario: actúa sólo en circunstancias particulares a la vida de un pueblo que decide crear o recrear su orden político.

•

Es un poder permanente: es un poder permanente aunque de ejercicio discontinuo. Se revela activo cuando se cuestionan los poderes constituidos.

•

Es un poder inalienable: es concordante con la soberanía popular. Estas cualidades son objeto de discusiones y controversias importantes. Por ejemplo,

¿cómo determinar la expresión del poder constituyente?, ¿por qué reducir su manifestación a un sector de la sociedad que pretenda encarnarla?, ¿por qué desconocer las restricciones constitucionales si éstas están para garantizar la expresión de la voluntad del poder 89

Los representantes de la nación, ocupando el lugar de ésta en la legislatura, ostentan un mandato en términos de “poderdantes”, que refleja la decisión de la nación de delegar su soberanía, más no de su renuncia a ese poder. La noción de poderdantes sirve de soporte para definir quién convoca a la nación, lo que en términos de Sieyès se plantea con la interrogante sobre “quién interroga a la nación”. Se entiende que el representante de la nación asume ese estatus. 90

Para el caso venezolano puede consultarse la distinción que realiza Juan Carlos Rey entre “democracia liberal” y “democracia populista” en El futuro de la democracia en Venezuela, UCV-Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Caracas, 1998, pp. 320 y ss. 91

Ricardo Combellas, “Introducción teórica al poder constituyente y al poder de revisión de la constitución”, op. cit., p. 3.

41

constituyente?92 No pretendemos dar respuestas a estos cuestionamientos y consideramos que la experiencia no ofrece muchos elementos como para sostener que en efecto puedan darse por resueltas. Sin embargo, vale la pena destacar que la atención a estos cuestionamientos ha influido en el diseño de las instituciones políticas. Como lo señala Niklass Luhmann: Ya lo sepamos o no, o lo recordemos o no, las ideas políticas que determinan nuestras orientaciones cotidianas, y se asocian a conceptos tales como constitución, política, democracia, valores fundamentales, Estado de Derecho, Estado Social, poseen un fundamento teórico. Esto no significa que exista una ciencia teóricamente orientada que se ocupe de ellos. Es, desde luego, cierto. Pero mayor relevancia tiene el hecho de que tales conceptos, así como las conquistas institucionales derivadas de ellos, han sido introducidos en el sistema político por medio de la teoría93. Las reflexiones teóricas se orientan hoy en día, más que a reconocer un poder constituyente absoluto, a distinguir entre poder constituyente y “poder de reforma de la constitución”94 por parte del pueblo soberano o a través de sus representantes. Estas reflexiones sobre el poder constituyente y su relación con los poderes constituidos, y la influencia de éstas en las instituciones prácticas, representan guías para la reflexión política cuya realización práctica ha de superar limitaciones propias de su contexto social. 3.2

Las asambleas constituyentes en la actualidad El poder constituyente del pueblo o la actuación de la voluntad popular a través de

asambleas constituyentes encuentran en la actualidad muchas formas de manifestarse. Ricardo Combellas95 ofrece una clasificación de las asambleas constituyentes con las cuales se podría llevar a cabo la renovación constitucional: 92

La existencia de lugares de decisión que impongan diferencias entre los hombres lo plantea Stephen Holmes en la tensión entre democracia y constitucionalismo: “¿Cómo se puede reconciliar “el consentimiento de los gobernados” con la garantía de un consentimiento ulterior mediante una convención constitucional? ¿Por qué un marco constitucional, ratificado hace dos siglos, debe ejercer tan enorme poder sobre nuestras vidas actuales? ¿Por qué solamente algunos de nuestros conciudadanos han sido facultados para impedir que se hagan enmiendas a la Constitución? ¿La revisión judicial, cuando está basada en una lealtad supersticiosa a la intención de sus creadores, es compatible con la soberanía popular?”. “El precompromiso y la paradoja de la democracia”, en Jon Elster y Rune Slagstad (comp.), Constitucionalismo y democracia, FCE, México, 1999, pp. 217-262, p. 217. 93

Niklas Luhmann, Teoría política en el Estado de Bienestar, Alianza Editorial, Madrid, 1993, p. 35. La postulación de ciertos principios de justicia de John Rawls sirve de ejemplo del apoyo que brindan las reflexiones teóricas a las decisiones políticas. Véase Teoría de la justicia, FCE, México, 1990. 94

Ricardo Combellas, “Introducción teórica al poder constituyente y al poder de revisión de la constitución”, op. cit., p. 5. 95

Ibidem, pp. 9-10.

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1. Asambleas constituyentes que nacen como acto de creación del poder constituyente con el propósito de configurar un nuevo orden político. 2. Asamblea constituyente surgida de una elección democrática dentro de la vigencia de una Constitución con el propósito de elaborar una nueva. 3. Asamblea constituyente electa democráticamente que, sin gozar de facultades expresas previa a su elección, asume la representación del poder constituyente del pueblo. 4. Asamblea constituyente prescrita como poder de revisión en el texto vigente dotado de poderes originarios para subordinar inclusive los poderes constituidos. 5. Asambleas constituyentes sin poder originario, previamente formalizadas y limitadas en su actuación por la Constitución vigente. 6. Distintos mecanismos de reforma constitucional manifestados por el Congreso o Asamblea, combinados con la consulta vinculante al pueblo, quien también puede asumir una iniciativa constitucional, aunque esto último trae a discusión la distinción entre el pueblo como órgano constitucional y pueblo como soberano. Es dentro de esta amplia gama de opciones de asambleas constituyentes, particularmente la que podría derivarse de la combinación de las primeras dos modalidades, desde donde podemos enfocar el tipo de ANC que actuó en 1999 para diseñar la nueva constitución del país. Cualquiera que sea el tipo de asamblea que se instaure la misma ha de hacer frente a restricciones para su alcance y funcionamiento. Entre esas restricciones podemos destacar del análisis precedente, que constituyen problemas complejos, a la soberanía de la nación y la supremacía constitucional como pilares fundamentales para todo orden político que se reclame como democrático. Si bien la idea de que el poder constituyente reside en el pueblo y que es inalienable no debe entenderse como un

poder en pleno y constante ejercicio de sus

cualidades: este poder se encuentra restringido por la supremacía constitucional. Ahora bien, a estas restricciones se suman otras que en los tiempos contemporáneos representan condicionamientos importantes para la acción de las naciones y los Estados. De acuerdo con lo señalado por Ricardo Combellas96, los tiempos contemporáneos imponen limitaciones al propio poder constituyente, los cuales provienen de tres fuentes y que conviene comentar brevemente para visualizar algunas de las dificultades a las que tuvo que hacer frente la Asamblea Nacional Constituyente de 1999:

96

Ibidem, p. 6.

43

•

Los Derechos Humanos.

•

Los Tratados internacionales.

•

La democracia como sistema de gobierno. ¿Cómo se asumieron estas limitaciones en la ANC de Venezuela en 1999? La solución

a esta preocupación se estableció con la definición de las Bases Comiciales para la convocatoria a la Asamblea Constituyente que en su disposición octava estableció que: Una vez instalada la Asamblea Nacional Constituyente, ésta deberá dictar sus propios estatutos de funcionamiento, teniendo como límites los valores y principios de nuestra historia republicana, así como el cumplimiento de los tratados internacionales, acuerdos y compromisos válidamente suscritos por la República, el carácter progresivo de los derechos fundamentales del hombre y las garantías democráticas dentro del más absoluto respeto de los compromisos asumidos97. Incorporar en la nueva constitución los avances que en materia de protección de derechos humanos se han alcanzado fue una ardua tarea en dicha Asamblea. Discutir este tipo de derechos no fue sencillo y sin embargo, la Asamblea a través de la Comisión de Derechos

97

Citamos la versión corregida emitida por la Corte Suprema de Justicia que obligó a modificar la versión inicial elaborada por el Consejo Supremo Electoral. La versión divulgada por el CSE para los electores guarda relación con la que presentara el presidente Hugo Chávez quien insistía en el carácter originario de la ANC. Consejo Supremo Electoral, “Bases Comiciales”, 23 de marzo de 1999, documento en línea, disponible: http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Venezuela/bases.html, (Consulta: 3 de mayo de 2007). En esta versión inicial la base octava sostenía: “Una vez instalada la asamblea Nacional Constituyente, como poder originario que recoge la soberanía popular, deberá dictar sus propios estatutos de funcionamiento, teniendo como límites los valores y principios de nuestra historia republicana, así como el cumplimiento de los tratados internacionales, acuerdos y compromisos válidamente suscritos por la República, el carácter progresivo de los derechos fundamentales del hombre y las garantías democráticas dentro del más absoluto respeto de los compromisos asumidos” (bastardillas mías). Como puede observarse, en esta formulación se destacaba el carácter originario y depositario de la soberanía de la ANC que, en atención a la sentencia Nº 311 con ponencia del Magistrado Hermes Harting emitida por la Sala Político-Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de fecha 13 de abril de 1999, debió ser rectificada. Dicha sentencia esgrimió la vigencia de la Constitución de 1961 y, por tanto, la sujeción de la ANC al marco normativo de dicha constitución. Corte Suprema de Justicia, “Reformulación de la Base Comicial Octava para el referéndum consultivo de convocatoria de Asamblea Nacional Constituyente a realizarse el 25 de abril de 1999”, 13 de abril de 1999, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblio/csj/15679.asp, (Consulta: 3 de mayo de 2007). Detrás de esta reformulación hay un conflicto político y jurídico que contó con la participación de varias personalidades entre ellas Gerardo Blyde, diputado por el Movimiento Primero Justicia (cuya recurso de interpretación fue atendida con la sentencia 311 citada arriba), Enrique Capriles Radonsky, del mismo Movimiento político y Presidente de la Cámara de Diputados electos el año 1998 y el presidente del CSE Rafael Parra Pérez, entre otros. No profundizaremos en este problema, nos centraremos en lo que sirvió para dar cauce a la ANC.

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Humanos presidida por el constituyente Tarek William Saab (PP/MVR), introdujo una serie de artículos tendientes a garantizar la protección de este tipo de derechos98. Prestar atención a los Derechos Humanos se ha convertido en una exigencia en el contexto internacional para todas las formas de organización política que asuman los Estados en la actualidad. De manera particular se espera que ningún tipo de organización y práctica política, entre ellas las asambleas constituyentes, puedan marchar en contra de los avances que en esta materia ha alcanzado la comunidad internacional en los actuales momentos99. En la ANC de 1999 esta premisa se asumió con el criterio de “progresividad” como referencia para discutir y sancionar los derechos de las personas en general, y de los derechos humanos en particular, lo que supuso que la sanción de algún artículo debía mejorar las condiciones previas de los derechos en cuestión. En este sentido, la incorporación de los derechos humanos con rango constitucional se consideró en su momento como un logro sustancial de la nueva Constitución100. En cuanto a los tratados internacionales suscritos por la República de Venezuela con la comunidad internacional, éstos impusieron serias restricciones a las aspiraciones de la ANC al momento de definir las nuevas potestades del Estado. Entre los tratados internacionales que tuvieron mayor reconocimiento en las discusiones de la ANC por las implicaciones prácticas que conllevaba se encuentran: (a) Pacto Internacional de los Derechos Económicos y Sociales; 98

Podemos suscribir la tesis de María Pilar García Guadilla y Maryluz Guillén según la cual los avances en materia de derechos humanos en la Constitución de 1999 es el resultado de una Asamblea Constituyente favorable a las demandas de los grupos defensores de derechos humanos. Véase María Pilar García Guadilla y Maryluz Guillén, “Las organizaciones de derechos humanos y el proceso constituyente. Alcances y limitaciones de la constitucionalización de la inclusión en Venezuela”, en Cuadernos del CENDES, año 23, Nº 61, enero-abril 2006, Caracas, pp. 69-98, p. 89. 99

En un sentido filosófico, los derechos humanos se fundamentan en dos nociones: el carácter de persona y las practicidades. El primer fundamento remite a la idea de autonomía moral de la persona, entendida como la capacidad para formarnos imágenes de lo que es una buena vida y de intentar realizar esas imágenes, y el segundo fundamento al contexto social donde se circunscriben los derechos. James Griffin, “Derechos en conflicto”, en John Harsanyi (ed.), Decisiones normativas en los campos de la ética, el Estado y el derecho, pp. 29-49, p. 30. 100

Sobre este tema destacan las deliberaciones sobre la protección a la vida y el derecho de las mujeres para decidir su forma de vida o la restricción a los funcionarios públicos para obedecer órdenes que vayan en detrimento de la protección de los derechos humanos suscitado a propósito del tema de las desapariciones forzadas. Sería difícil determinar qué es lo que puede entenderse por “mejorar” un derecho, especialmente si no se toman en cuenta los requerimientos mínimos a nivel metodológico para determinar la efectividad de la ley y la concordancia con el universo valorativo del entorno social sobre el cual pretende articularse. Sobre este tema Julia Barragán, Cómo se hacen las leyes, op. cit.

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(b) Convención de los Derechos Humanos de 1993; (c) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; (d) Declaración Interamericana de Derechos de los Pueblos Indígenas. Todos estos tratados contemplaban la protección de los derechos de los grupos sociales a los cuales estaban dirigidos y representaron avances significativos en la organización institucional de la democracia venezolana. A este respecto no puede pasarse por alto que esto fue posible también gracias a que la Constitución de 1961 había establecido en su artículo 128 que: Los tratados o convenios internacionales que celebre el Ejecutivo Nacional deberán ser aprobados mediante ley especial para que tengan validez, salvo que mediante ellos se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la República, de aplicar principios expresamente reconocidos por ella, de ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales o de ejercer facultades que la ley atribuya expresamente al Ejecutivo Nacional. Sin embargo, la Comisión Delegada del Congreso podrá autorizar la ejecución provisional de tratados o convenios internacionales cuya urgencia así lo requiera, los cuales serán sometidos, en todo caso, a la posterior aprobación o improbación (sic) del Congreso. En todo caso el Ejecutivo nacional dará cuenta al Congreso, en sus próximas sesiones, de todos los acuerdos jurídicos internacionales que celebre, con indagación precisa de su carácter y contenido, estén o no sujetos a su aprobación101. De acuerdo con lo contemplado en este artículo el contenido de los tratados internacionales adquiere estatus constitucional y legal de tal manera que aún cuando no esté contemplado explícitamente en el texto constitucional se considera componente fundamental del marco normativo. Finalmente, la democracia como forma de gobierno es hoy día un referente obligado para la organización del Estado102. Es difícil admitir una forma de gobierno diferente al régimen democrático, ya que este sistema es asumido, teórica y prácticamente, como un régimen que garantiza que las personas se expresen sobre aquellas materias que de alguna u otra forma les afecte en el desarrollo de sus vidas. La democracia introduce la exigencia de 101

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, extraordinario de 11 de mayo de 1973, Gaceta Oficial Nº 1.585, Caracas, p. 22. 102

Robert Dhal, La democracia y sus críticos, Ediciones Paidós, Barcelona, 1992, realiza una reflexión de la democracia como forma de gobierno cuyas decisiones son controladas por los ciudadanos. Reflexiona sobre el derecho de los pueblos a la autodeterminación y las transformaciones del Estado-nación. Por su parte, Francis Fukuyama sostiene que uno de los principales problemas a nivel internacional es la construcción de Estados responsables que garanticen la convivencia y la paz internacional en La construcción del Estado. Hacia un nuevo orden Mundial en el siglo XXI, Ediciones B-Grupo Zeta, Barcelona-España, 2004.

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darle al ciudadano no sólo mayor peso en las decisiones públicas, sino también evaluar las repercusiones que tendrán las decisiones en los proyectos de vida de las personas. Por supuesto, este problema no es fácil de resolver y pasa por identificar las ideas de democracia que guían las deliberaciones de quienes van a adoptar las decisiones concernientes a las instituciones derivadas de la ANC103. En el contexto internacional, la democracia se ve, más allá de procesos electorales, como una cultura de libertades hasta el punto de que ninguna redefinición del ordenamiento político ha de ir contra ésta. La Carta Democrática Interamericana104 de la Organización de Estados Americanos vendría a ejemplificar la conjugación de las restricciones que se han comentado. Las restricciones descritas pueden complementarse con el análisis de la diversidad cultural y heterogeneidad moral del mundo actual tal como lo presentan las tesis multiculturalistas. 4.

Diversidad cultural e inclusión de las diferencias Uno de los rasgos que más resalta del mundo contemporáneo es su innegable

heterogeneidad y diversidad cultural que tienen serias repercusiones para la práctica política y

103

Esto es importante determinarlo ya que la idea que se tenga sobre lo que es o debe ser la democracia influirá en la práctica política que se ejercite. Esto puede observarse en la concepción de democracia manifestada en la práctica política de los últimos siete años. Nos referimos a la idea de democracia radical, definida por los constituyentes afectos al presidente Hugo Chávez como una “lógica del conflicto” donde se ponga de manifiesto la diversidad social, Juan Eduardo Romero Jiménez, “Cambios socio-políticos e institucionales de la democracia venezolana en el gobierno de Hugo Chávez (1998-2002)”, artículo en línea, disponible: http://www.serbi.luz.edu.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1315-52162003007000002&lng=es&nrm=is, (consulta: 15 de noviembre de 2007). A esto podríamos contraponer la definición de Adela Cortina, quien la asume como una “democracia procedimental” sin dominación de ninguna esfera social (economía, política, ideología) sobre otra. Véase, Ética aplicada y democracia radical, Editorial Tecnos, Madrid, 1993, p. 19. La idea de profundizar los procesos democráticos con la ANC fue reiterada por parte de los constituyentes que apoyaban la iniciativa del presidente Hugo Chávez, en la que defendían una idea de democracia radical en un sentido revolucionario. 104

Organización de Estados Americanos, “Carta Democrática Interamericana”, 11 de septiembre de 2001, LimaPerú, documento en línea, disponible: http://www.dpp.cl/Documentos/legislacion/Carta%20Democr%E1tica%20Interamericana322.PDF, (Consulta: 18 de junio de 2007). Destaca en este documento la consideración que otorga primacía a la “democracia representativa” para garantizar la paz, la estabilidad la protección de los derechos humanos y el desarrollo de los países latinoamericanos, concretamente, en su artículo 1º en el que establece el derecho de los pueblos a la democracia y la obligación de los gobiernos a promoverla y defenderla.

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que introduce la necesaria redefinición de la relación entre cultura-sociedad-política105. La preocupación central del multiculturalismo es cómo organizar la convivencia social a partir del reconocimiento de las diferencias entre grupos sociales y del trato recíproco entre esos grupos. Así lo expresa Joaquín Abellán, se trata de saber: …cómo se pueda organizar la convivencia en las sociedades pluralistas –desde el punto de vista étnico, cultural y religioso– de modo que todos los grupos sean tratados de igual manera, con los mismos derechos y dentro de un reconocimiento mutuo recíproco. Multiculturalismo, por tanto, hace referencia, tanto en la teoría como en la práctica, a la reivindicación de un modelo de sociedad que se organice de manera coherente con el hecho de la existencia en la sociedad de grupos humanos culturalmente diversos106. El reconocimiento de la diferencia que caracteriza a los distintos grupos sociales y no la subordinación de ninguna expresión cultural a otra es lo que diferencia a esta perspectiva de las tesis “asimilacionistas” que defiende la preeminencia de una cultura dominante. Aquí juega un papel importante el concepto de cultura que maneja esta perspectiva. …por cultura se entiende un sistema de creencias y de prácticas; esto significa que la propia identidad cultural está sometida a cambios, es decir, no es algo estático ni está libre de ambigüedades; pero, a pesar de ello, sin embargo, cabe seguir hablando de identidades culturales que permanecen aún sometidas a cambios; aunque en el seno de las respectivas culturas se desarrollen críticas en algunas áreas de sus creencias y se introduzcan prácticas de origen exógeno es posible seguir hablando de identidad cultural107. Pero el multiculturalismo encierra un doble sentido: (a) un sentido pluralista, que admite la diversidad de los grupos sociales y defiende la consagración de sus derechos pero reconoce la necesidad de contar con una cultura política común y compartida, y, (b) un sentido radical, que insiste, más allá de la defensa del significado de esas identidades de grupo y sobre

105

A nivel teórico, el multiculturalismo aspira a formular una teoría política alternativa a la tradición liberal que se abstraía de las especificidades económicas, religiosas y culturales del hombre, tal como lo expresa Joaquín Abellán, “Los retos del multiculturalismo para el estado moderno”, en Pablo Badillo O´Farrell (Coord.), Pluralismo, tolerancia, multiculturalismo. Reflexiones para un mundo plural, Universidad Internacional de Andalucía-Ediciones Akal, 2003, pp. 13-31, p. 13. 106

Ibidem, p. 18.

107

Ibid, p. 19.

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la base de criterios étnicos, lingüísticos y religiosos, en el reconocimiento en la esfera política de los derechos colectivos y un mayor margen de autodeterminación dentro de la sociedad108. Desde el punto de vista de las implicaciones de estos propósitos del multiculturalismo para los análisis de la nación, esta diversidad cultural plantea serios retos al Estado moderno y a las concepciones de la nación basadas en criterios homogéneos. Entre esos retos están: •

El reconocimiento de los diferentes grupos sociales y la incorporación de sus derechos en las instituciones políticas.

•

Instauración de una educación multicultural lo que conduce a cuestionar la educación monoculturalista, orientada a negar las diferencias al difundir una cultura nacional que discrimine las expresiones culturales particulares.

•

Definir la identidad colectiva de tal manera que ninguno de los grupos sociales involucrados en ese proceso se vean excluidos o que alguno de ellos se vea entronizado en detrimento de los otros.

•

Redefinir las bases sociales y políticas del Estado lo que implica: (a) incorporar la noción de comunidad de comunidades en lugar de un único pueblo; (b) basar la soberanía en varios centros de autoridad y no en un centro exclusivo de autoridad109. El reconocimiento de las expresiones culturales diferentes y su integración al

entramado constitucional constituyen en la actualidad un factor importante para la estabilidad de los Estados ya que, como lo señala Joaquín Abellán, los elementos sobre los que se fundó el Estado moderno, la unidad territorial, la soberanía y la integridad cultural, se ven afectados por este tipo de demandas110. Para la práctica política las reflexiones basadas en esta

108

Idem. Esta distinción es importante porque la condición multicultural que refiere la heterogeneidad cultural, moral y formas de vida, de las sociedades contemporáneas es ampliamente reconocido por las distintas perspectivas teóricas. De ahí que cuando se hable de multiculturalismo sea necesario precisar en qué sentido se le está usando, es decir, como pluralismo o como multiculturalismo en sentido radical, lo cual es clave para el análisis de los debates constituyentes puesto que los pueblos indígenas esgrimieron argumentos que bien pueden catalogarse como multiculturalistas radicales. 109

La pérdida de centralidad del Estado en la sociedad actual, que Joaquín Abellán argumenta a partir de las tesis de Niklass Luhmann, constituye un argumento epistemológico, es decir, implica que la sociedad no puede explicarse a partir de un único centro o que sus problemas puedan resolverse desde ese único centro. No conlleva a instaurar necesariamente una distribución del poder. Al contrario, en las tesis de Luhmann el Estado sigue siendo central en la medida en que, dentro de un contexto de diferenciación funcional, concentra las instancias de decisión políticas que son las que tienen mayor repercusión en el ámbito de la sociedad en su conjunto. Para comprender las tesis de Niklass Luhmann, consultar Ignacio Izuzquiza, La sociedad sin hombres. Niklass Luhmann o la teoría como escándalo, Anthropos, Barcelona, 1994; Niklass Luhmann, Sistemas sociales. Lineamientos para una teoría general, Anthropos, Barcelona, 1992. 110 Joaquín Abellán, “Los retos del multiculturalismo para el Estado moderno”, op. cit., p. 16. Para este autor el multiculturalismo representa una reflexión teórica sobre los procesos de integración social en sociedades pluralistas caracterizadas por diversas expresiones culturales, también, como realización práctica de modelos

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perspectiva, se manifiestan a través de dos modalidades: (a) eliminación de la discriminación social y política de aquellos grupos que presentan características diferentes y, de una forma más radical, (b) la afirmación y reivindicación de los significados de las distintas identidades culturales de los distintos grupos sociales111. Estos retos no dejan de generar polémica: ¿qué significa el término “derechos colectivos”?, ¿cómo integrar esos derechos en un sistema jurídico que tenga la capacidad de dirimir los conflictos?, ¿acaso la integración de las expresiones culturales diferentes en un sistema educativo no los vuelve parte de la “cultura nacional”?, ¿cómo lograr la articulación entre visiones de mundo diferentes a partir de sus especificidades culturales?, ¿cuáles son las implicaciones para la persistencia y estabilidad del Estado en tanto unidad de fines para la sociedad en un contexto de distribución de la autoridad? Sin pretender profundizar en los problemas planteados por las tesis multiculturalistas, la diversidad cultural y el reconocimiento en la constitución de los intereses y valores de grupos diferenciados fue una de las preocupaciones que la ANC se abocó a atender y que más tarde se pondría en el nuevo texto constitucional. Desde un punto de vista analítico interesa a esta investigación indagar cómo se superaron esos problemas112 y los arreglos para integrar las diferencias culturales en el nuevo texto constitucional. 5.

La nación en el proceso constituyente de Venezuela: indicadores para su análisis Las demandas de inclusión social por parte de las comunidades indígenas que enfrentó

la ANC de Venezuela de 1999 encontraron en las deliberaciones de dicha instancia un escenario para dirimir los problemas suscitados a propósito del cambio político que se puso en marcha. Las perspectivas analíticas de la nación descritas arriba permiten hacer las siguientes consideraciones pertinentes para los propósitos de esta investigación: alternativos de integración que vayan más allá de la ideología y de la mezcla biológica y cultural de grupos étnicos (melting pot), p. 17. 111 112

Ibidem, p. 18.

No puede perderse de vista que las precisiones de los problemas que plantean la perspectiva multiculturalista se hace con fines analíticos. No pretendemos establecer una filiación entre las demandas de los pueblos indígenas hechas en el seno de la ANC, y de ningún grupo en particular, con los argumentos de esta perspectiva. Lo que no necesariamente implica que los actores involucrados en el proceso constituyente no se hayan servido de esa perspectiva para fundamentar sus razonamientos.

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•

La nación como vínculo social: La nación es una nueva forma de concebir el vínculo social que se instaura con el advenimiento de la modernidad. En la medida en que las concepciones de nación persiguen impulsar sentidos de pertenencia hacia un colectivo particular se impone sobre otras formas de integración social tanto desde las instituciones políticas (el Estado) como desde los distintos movimientos sociales (movimientos nacionalistas). En ese sentido ha de procurar la integración y el reconocimiento de la diversidad de intereses y expectativas de los diferentes grupos sociales. La nación y los discursos sobre ella tienen una finalidad cohesionadora.

•

Nación cultural y nación política: La nación comprende dos dimensiones estrechamente interrelacionadas pero en constante tensión: una dimensión cultural y una política. La primera remite al sustrato simbólico, imaginario, valores distintivos del grupo social, de las raíces colectivas establecidas con los mitos de origen, su diversidad cultural. La segunda se expresa en el entramado institucional en el que se plasma la identidad colectiva y con el que se regula la dinámica social; las instituciones políticas vendrían a ser metáforas sociales.

•

Discurso genealógico y antigenealógico: A nivel discursivo, los problemas de la nación propician argumentaciones en dos planos: uno genealógico, apoyado en argumentos explicativos de los orígenes de la nación; y otro antigenealógico, que rechaza cualquier continuidad entre lazos sociales previos a la modernidad, enfatiza en la naturaleza ficticia, artificial de la nación en tanto vínculo social, razón por la cual llama la atención sobre la configuración dinámica de la nación en los tiempos contemporáneos. Estos discursos estructuran interpretaciones particulares del devenir histórico de la nación. La ubicación de los discursos que fueron objeto de nuestro análisis se encuentran en

dos instancias del anteproyecto constitucional: (a) las disposiciones generales contenidas en el Preámbulo y en el título referido a las disposiciones generales de la constitución113, y (b) el contenido del anteproyecto en sus distintos capítulos, particularmente lo relativo a la discusión de los derechos de los pueblos indígenas114 y se complementan con los informes de las comisiones de trabajo de la ANC. 113

La definición de principios que van servir de guía para la reflexión de los constituyentes y como criterio de evaluación de lo que ha sido alcanzado es un momento clave en el desarrollo de los debates constituyentes. En esa misma medida el Preámbulo y los principios fundamentales representan instancias con las que se pueden superar conflictos de valores y criterios de decisión. 114

Para la selección de estas instancias nos guiamos por los criterios propuestos por Miriam Kornblith para analizar las constituciones como fórmula de acuerdos políticos, “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela. Las constituciones de 1947 y 1961”, en Revista Politeia, Nº 13, Caracas, 1989, pp. 283-329. No abordamos la dimensión programática del proyecto constitucional que tiene como propósito buscar salidas a los acuerdos apócrifos, es decir, dar solución a aquellos temas que por su grado de conflictividad se postergan y colocan fuera del acuerdo constitucional. En el caso que nos ocupa, el acuerdo no se postergó, al contrario, se dio una solución en ese momento que, si bien se sirvió de un juego semántico, satisfizo las exigencias básicas planteadas por los pueblos indígenas. Otra dimensión que se deja de lado es la que corresponde al nivel legislativo de los acuerdos por encontrarse fuera del alcance de los objetivos de este trabajo. Este último tema tiene que ver con la posibilidad de realización de sus contenidos y está vinculado con el nivel

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La ANC asumió la tarea de definir alternativas de inclusión social de manera de dar respuesta a las exigencias hechas por grupos sociales particulares. Esas exigencias se plantearon con base a argumentos articulados en torno a discursos que revelaban interpretaciones particulares de la nación y de la forma como ha de ser definida e integrada a partir de las diferencias de sus especificidades como grupos sociales. Es sobre el razonamiento de estos discursos que se construirá una solución para equilibrar las diferencias suscitadas a propósito de esas demandas. Para resumir lo expuesto, la nación es una representación social, una construcción social imbuida del contexto donde surge –su historia, los protagonistas, sus ideales–, define un sentido de pertenencia y como tal está contenida en el marco institucional de las sociedades e influye en las acciones y decisiones de los ciudadanos. El desarrollo intelectual de las deliberaciones sobre el problema de la nación, los discursos sobre la nación, bien se trate a nivel de las prácticas o de los análisis, se manifiesta en dos planos analíticos: (a) a nivel discursivo, orientado por destacar los orígenes de la nación o el desarrollo de las representaciones sociales de ella, y (b) la tensión entre dos dimensiones, contractual o político y cultural, fundados en argumentos discursivos, interpretaciones históricas, etc., desde los cuales fundar el ordenamiento político del país. La discusión de la nación se vincula con la discusión sobre el contexto de la modernidad y se articula con el desarrollo del constitucionalismo moderno el cual viene definido por la supremacía constitucional y la soberanía de la nación. Este constitucionalismo coincide con la defensa de las libertades individuales como límite al poder para el cambio del orden institucional de toda sociedad. El desarrollo de la modernidad ha alcanzado en los momentos actuales magnitudes de globalidad que imponen restricciones externas a las fuerzas políticas internas que quieran introducir cambios sustanciales a las instituciones de un país. Entre las condiciones que toda reforma de institución debe tener presente es la heterogeneidad

práctico, propiamente legislativo. Otros criterios para analizar las constituciones lo tenemos en los trabajos de James Buchanan y Gordon Tullock, El cálculo del consenso. Fundamentos lógicos de una democracia constitucional, Espasa-Calpe, Madrid, 1980 y James Buchanan y Geoffry Brennan, La razón de las normas. Economía política constitucional, Alianza Editorial, Madrid, 1987. En estos trabajos destacan que la lógica de las instituciones políticas se basan en los incentivos que ofrecen en términos de beneficios y cargas sociales. El trabajo de Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, FCE, México, 2003, apunta en un sentido similar al de los incentivos institucionales.

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y diversidad cultural expresada en intereses de grupos sociales con sus expresiones culturales particulares. En este sentido, cualquier mecanismo para cambiar la constitución, ha de tener en cuenta estas restricciones. Es aquí donde se sitúa la Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela 1999, la cual asumió como tarea redefinir el marco institucional del país lo que abrió la posibilidad de brindar alternativas a las demandas de inclusión social de grupos sociales específicos.

CAPÍTULO II RECONSTRUCCIÓN HISTÓRICA

Presentación Aquí se revisan los procesos políticos que hicieron posible la consolidación de la idea de una asamblea constituyente como medio para afrontar la exigencia de cambio político en el que se encontraba Venezuela. Identificamos la década de los noventa, como los años más difíciles del país dada la inestabilidad política que caracterizó a aquel momento. Se describen algunas de las causas de las crisis y se llama la atención sobre aquellas propuestas que se orientaron a introducir correcciones al sistema político, entre ellas la reforma constitucional, que contribuyeron a la consolidación de la iniciativa constituyente. 1. El proyecto constituyente en los procesos de cambio político de Venezuela a finales de los noventa La Asamblea Nacional Constituyente de Venezuela de 1999 viene a engrosar un proceso bastante dilatado de redefinición institucional a través de la propuesta de una nueva Constitución, que se inicia como respuesta a la necesidad de trasformar el sistema político vigente fundado en la Constitución de 1961. Para la fecha de elaboración de este trabajo (2007), la Constitución aprobada el 15 de diciembre de 1999 aún no encuentra un punto de estabilidad, y esto se debe a que el proceso constituyente es dinámico y se extiende más allá de los mecanismos electorales para legitimar autoridades o poderes y abarcaría la consecuente institucionalización de los contenidos de la nueva Constitución115. 115

Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau consideran que la aprobación vía referendo del nuevo texto constitucional concluye el proceso constituyente de Venezuela y abre las puertas para una democracia participativa y protagónica, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), Vadell Hermanos Editores, Valencia-Venezuela, 2001, p. 122. Alfredo Ramos Jiménez identifica tres comicios que definen el proceso constituyente de 1999: (a) referendo consultivo del 25 de abril, (b) elección de los representantes a la ANC del 25 de julio y (c) referendo aprobatorio de la nueva Constitución del 15 de diciembre. Véase “De la democracia electoral a la democracia plebiscitaria”, en Revista de Ciencia Política, Universidad de Los Andes, Nª 29, enero-junio de 2006, artículo en línea, disponible: http://www.cipcom.co.ve/img/Revistas/Revista%20Ciencia%20Politica%2029.pdf, (consulta: 7 de noviembre de

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Esta situación de inestabilidad se complica aún más si tomamos en cuenta los diversos significados de la Constitución que le atribuyen los actores políticos, a saber, entenderla como un acuerdo político común o bien como un instrumento al servicio de un proyecto político particular así como por los sentidos con que es concebida la nación en dicho documento político. La constitución –señala Rogelio Pérez Perdomo–, es un documento cuyo contenido va a depender del significado social que se le atribuya: La constitución es un documento con distintos significados sociales. Los abogados ven en ella un conjunto de principios y normas que presiden el ordenamiento jurídico: todas las demás leyes y decisiones le están subordinadas. Por ello, la declaratoria de nulidad acarrea la nulidad de cualquier ley. Para los interesados en política, la constitución establece las reglas del juego: la manera como son electas las personas que desempeñarán altas funciones de Estado, los requisitos y procedimientos de la elección, los límites del poder de cada organismo o funcionario, los derechos y garantías de los ciudadanos. Estos dos significados de la constitución son cercanos, limitan el poder público y definen las atribuciones de quienes lo ejercen. Cuando se habla de “gobierno constitucional” y de “estado de derecho” nos referimos a estos significados. La constitución es también la expresión de un proyecto político y determina los propósitos del Estado: establece la relación entre las partes de un país y entre los actores políticos principales…116. La ANC de 1999 fue convocada por el Presidente Hugo R. Chávez F. luego de obtener su triunfo electoral en diciembre de 1998. La idea constituyente no fue un proyecto exclusivo de él, ya que una solución constituyente había sido ofrecida como propuesta electoral tanto por Oswaldo Álvarez Paz, candidato presidencial por el partido COPEI, en la contienda de 1993, como por Miguel Rodríguez –ex ministro de Cordiplan durante el segundo mandato de Carlos Andrés Pérez– en la contienda de 1998. Anterior a estas ofertas destacan las estudios orientados hacia una reforma constitucional que desde 1984 venía realizando la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE)117, así como desde la Comisión Bicameral 2007). Sobre los problemas de institucionalización de la Constitución de 1999 véase el trabajo de Julio César Fernández Toro, “Los problemas constitucionales de la institucionalización democrática en Venezuela: 19722002, en Revista Politeia, La democracia venezolana en dos tiempos: 1972-2002, Nº 30, IEP-UCV, Caracas, pp. 209-265. 116 117

Rogelio Pérez Perdomo, “La dimensión constitucional de la crisis política”, pp. 403-420, p. 405.

Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, en Elena Plaza y Ricardo Combellas (Coord.), Procesos constituyentes y reformas constitucionales en la historia de Venezuela: 18111999, UCV-FCJP, Tomo II, Caracas, 2005, pp. 765-807, nota 1, pág. 766. Entre los trabajos de la COPRE podemos mencionar La reforma del Estado. Proyecto de reforma integral del Estado, Volúmenes II, Caracas, 1988; La reforma del Estado: proyecto nacional de nuestro tiempo, Caracas, 1994; Reformas para el cambio

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Especial para la Revisión de la Constitución conformada en 1989 y presidida por el ex– presidente Rafael Caldera118. Estas dos últimas sin éxito en sus objetivos, aunque fueron hitos importantes en la búsqueda de estabilidad constitucional del país: los trabajos de la COPRE se realizaron desde una óptica integral de los problemas del país, de ahí que su labor reflexiva abarcara campos como la educación, la salud, el desarrollo científico y tecnológico, así como el modelo económico del país. La reflexión sobre los problemas políticos ocupó un lugar importante en su atención. La influencia práctica más directa de la COPRE en las decisiones políticas del gobierno en los años noventa, siguiendo el trabajo de Juan Carlos Navarro 119, puede observarse en el “Pacto para la Reforma”, firmado el 4 de diciembre de 1990, por la mayoría de los partidos representados en el Congreso de la República. Según este autor, en este acuerdo se aprecia “un fuerte sentido de urgencia combinado con el supuesto de que los partidos políticos son los actores centrales –de hecho, exclusivos– del Pacto”120. Podría señalarse que el protagonismo asumido por los partidos políticos en éste y en los sucesivos intentos de cambio político, contribuyó a menospreciar cualquier iniciativa donde prevaleciera el protagonismo de los partidos políticos.

político. Las transformaciones que la democracia reclama, Caracas, 1993. Los estudios de esta Comisión fueron muy amplios y destaca la participación de personas de amplia formación académica y trayectoria política: Ricardo Combellas, Trino Márquez, Carlos Blanco, Germán Carrera Damas, entre otros. Suscribimos el análisis de Edith Mabel Cuñarro, quien señala que la COPRE actuó como mecanismo de innovación política e institucional puesto que analizó e hizo posible reformas en el Estado venezolano tales como la descentralización administrativa, elección de alcaldes y gobernadores, democratización de las instituciones políticas, etc. Igualmente, los trabajos de la COPRE fueron tomados como referencia por los constituyentes de 1999. Véase “Venezuela 1984-1999: 15 años de historia (La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) como mecanismo de innovación política)”, 2005, artículo en línea, disponible: http://www.serbi.luz.edu.ve/pdf/cp/n33/art_06.pdf, (Consulta: 2 de septiembre de 2007). 118

Congreso de la República de Venezuela, Comisión Bicameral para la Revisión de la Constitución, “Proyecto de Reforma Constitucional”, citado por Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa. Las crisis de la democracia, Ediciones IESA, Caracas, 1998, p. 61. La autora analiza la crisis política venezolana de finales de la década de los noventa destacando el componente constitucional y los factores que influyeron en el intento de reforma de la Constitución de 1961 y sus consecuencias. También Margarita López Maya y Luis Gómez Calcaño centran su interés en este problema, “¿Por qué no avanza la reforma constitucional? Partidos, medios y actores sociales”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Nº 2-3, FACES-UCV, Caracas, 1996, pp. 57-84. 119

Juan Carlos Navarro, “En busca del pacto perdido: la fallida búsqueda del consenso en la Venezuela de los ochenta y los noventa”, en Andrés Serbin y Andrés Stambouli (eds.) Venezuela: la democracia bajo presión, Ediciones Invesp-Nueva Sociedad, Caracas, 1993, pp. 69-86, p. 73. 120

Ibidem, p. 74. Entre los firmantes de este pacto, Juan Carlos Navarro identifica al entonces Presidente Carlos Andrés Pérez, los presidentes y secretarios generales de los partidos políticos AD, COPEI, MAS, Nueva Generación democrática, URD, MEP, ORA y MIN, nota 3.

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Por su parte, la Comisión Bicameral del Congreso, inició una labor con cierto margen de ambigüedad; entre sus propósitos destacaban, como señala Miriam Kornblith, la revisión constitucional y la adecuación legislativa a esos cambios pero sin tener claro en cómo hacerlo y por dónde empezar, algo que influyó mucho en sus trabajos121. De hecho, expone Kornblith, los trabajos de la Comisión se vieron seriamente afectados por la tensión política de 1992, y la realización de sus planteamientos, se vieron frustrados. Desde el ámbito académico e intelectual también se elaboraron proposiciones para renovar el acuerdo nacional y replantear los cimientos institucionales del sistema político venezolano; entre ellas destaca la que fuera expuesta por Luis Castro Leiva, en su intervención en el Congreso el 23 de enero de 1998, durante la conmemoración del XL aniversario de la instauración de la democracia en Venezuela, en la que expuso la necesidad de instituir un nuevo pacto político, análogo al Pacto de Punto Fijo, para el país. Su reflexión sobre la tendencia que ya se avizoraba sobre la política venezolana, en la que destaca ese “sueño anarquista” que realza la voluntad de las masas y su participación directa en los asuntos públicos, favorecido por el desprestigio de la política –en el amplio sentido del término–, ya se visualizaba como una forma de representar a la nación: (…) ustedes, ciudadanos representantes, políticos de profesión y oficio, controlen sus pasiones, midan sus acciones y descubran para nosotros que todavía la política es una práctica humana, que todavía depende para ustedes de la virtud tanto como del vicio y que su responsabilidad se juega moralmente en sus decisiones. Sólo así, pienso, podremos soñar con cuarenta años más de democracia. Pero para que esto sea posibilidad real y no una ilusión es preciso acordarse. Crear un pacto político nacional, análogo en cuanto a sus bondades de aquello que, en su momento, representara para la Nación el Pacto de Punto Fijo. Defínanse allí consensualmente el conjunto de las políticas públicas más importantes que puedan garantizar, sin demagogia, el futuro de la democracia en la república de Venezuela. Legisladores no hagan leyes, legislen...122

121

Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa. Las crisis de la democracia, op. cit., p. 100. Esta autora participó como observadora en las deliberaciones de la Comisión Bicameral del Congreso. Los trabajos de esta Comisión, particularmente sus informes técnicos consultados con sectores de la sociedad civil, al igual que los estudios realizados por la COPRE, sirvieron de insumo para las deliberaciones constituyentes de 1999. 122

Luis Castro Leiva, “Discurso de Orden con motivo del XL aniversario del 23 de enero de 1958”, intervención en el Congreso de la República de Venezuela del 23 de enero de 1998, 1998, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblio/leiva/23enero.asp, (consulta: 9 de octubre de 2007). (Bastardillas en el original).

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Las reflexiones de Luis Castro Leiva sobre el futuro de la democracia en Venezuela orientaban la mirada hacia los partidos políticos y el rescate de la política como construcción de los fines colectivos. Lo que hasta la fecha había logrado el país en términos de bienestar y modernidad política, se basaba en lo acertado del acuerdo entre los partidos (Pacto de Punto Fijo), para la construcción real de la República y la democracia dentro de ella. En ningún momento su intervención se orientó por un cambio constitucional, antes bien, llamó a proteger el orden conquistado con esfuerzo y sacrificios de la nación. Estas iniciativas por transformar el marco institucional del país pueden ser ubicadas, grosso modo, de acuerdo con sus propósitos, en tres niveles diferentes, a saber, (a) acuerdos constitucionales, (b) acuerdos políticos, y (c) pactos sociales. Los acuerdos constitucionales hacen referencia al cambio en las reglas generales que rigen la dinámica política plasmada en sus instituciones básicas, entre ellas la constitución. Como marco reglamentario, la constitución ocupa la atención de quienes impulsan la idea de cambios en la reglas del juego político, en las normas básicas que deben ser consagradas como valores fundamentales123. Hacen referencia al tipo de relación que se establece entre los ciudadanos y el Estado y representa la identidad política del sistema124. Propios de estos pactos son los que acontecen en períodos de transiciones políticas, específicamente cuando se pasa de un régimen autoritario –en sentido amplio– a un régimen democrático125. Desde una perspectiva histórica, los pactos constitucionales se identifican con momentos fundacionales, con el nacimiento de las repúblicas y las naciones, bien sea porque resumen la declaración de independencia y soberanía de los pueblos (procesos de independencia) (supra, cap. I, p. 29 y ss.), o bien porque manifiestan la voluntad de cambios fundamentales en el ordenamiento político (infra, p. 87). Como marco reglamentario general, la constitución no anula el 123

Los cambios constitucionales definen la forma como se regulará el gobierno y la relación entre gobierno y gobernados. Los aportes de la teoría política de Sieyès son pertinentes en este aspecto. Sieyès, Escritos políticos, FCE, México, 1993, cap. “Opinión de Sieyès sobre las atribuciones y la organización de la ‘Jury Constitutionnaire’ propuesta el 2 de Termidor”, pp. 257-272. Otras reflexiones dentro de las teorías liberales son importantes en este aspecto. Rodolfo Vázquez, “¿Qué es el Estado de derecho? Un punto de vista liberal” en John Harsanyi (ed.) Decisiones normativas en los campos de la ética, el Estado, y el derecho, Editorial Sentido, Caracas, 1999, pp. 223-242. 124 125

Niklass Luhmann, Teoría política en el Estado de bienestar, Alianza Editorial, Madrid, 1998.

Las experiencias democratizadoras de finales de los años ochenta y principios de los noventa en los países del cono sur de América Latina son buen ejemplo de esto. Venezuela, más temprano en los sesenta, entraría en este proceso de transición. Otra cosa es la vía constitucional de los “nuevos autoritarismos” o las denominadas “dictaduras light” como el caso de Fujimori en Perú en la década de los noventa.

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conflicto, antes bien estabiliza la confrontación entre los diferentes intereses en pugna y define lo que es dable como legítimo a nivel de las expectativas sociales. Por su parte, los acuerdos políticos remiten a acuerdos entre las élites políticas o entre los principales actores del sistema sin que necesariamente se cambie la constitución. Estos son los acuerdos en los que las principales fuerzas políticas pueden llegar a definir prioridades en materia de políticas públicas (condiciones de vida de la población) o en determinadas acciones y decisiones concordantes con las premisas básicas del ordenamiento constitucional (tipo de relación entre las distintas fuerzas políticas). Estos acuerdos se orientan a lograr la adhesión de otras fuerzas y con ellas al conjunto de la nación126. Estos pactos se ubican en el nivel de las transacciones o regateos127 políticos entre las distintas fuerzas que representan la diversidad de intereses de la nación. Las acciones y decisiones se desenvuelven dentro del marco institucional definido por la constitución. Por su parte, los pactos sociales hacen referencia a acuerdos más amplios, particularmente cuando se trata de desplegar proyectos de mayor amplitud como pueden ser los cambios institucionales, la integración de nuevos actores sociales y la incorporación de nuevos valores. Se definen y defienden modelos de sociedad que implican una determinada perspectiva de lo que debe ser el orden social y las normas de convivencia128. La búsqueda de

126

La cuota de inversión mínima en educación en Costa Rica con el fin de elevar el nivel de vida de la población sería reflejo de este caso. También los acuerdos entre fuerzas políticas para impulsar determinadas políticas por la vía de coaliciones. El reclamo de adhesión al sistema que se derivó del Pacto de Puntofijo sería el mejor ejemplo de este tipo de acuerdos. 127

Por “transacciones” y “regateos” en el análisis político asumimos la definición que nos presenta la teoría de la elección pública de James Buchanan y Gordon Tullock en la que la política se asume como un proceso de intercambios, negociaciones y cálculos que orientan las decisiones de los actores políticos. Véase El cálculo del consenso. Fundamentos lógicos de una democracia constitucional, Espasa-Calpe, Madrid, 1990; James Buchanan y Geoffry Brennan, La razón de las normas, Alianza Editorial, Madrid, 1987. La teoría de la decisión racional, particularmente la de orientación utilitaria, presenta el concepto de “afinación de preferencias” que también se ubica en el nivel de los intercambios políticos y se atribuye como función específica del liderazgo político a través de las decisiones públicas. John Harsanyi, “Modelos teóricos del juego y la decisión en la ética utilitarista”, en Ética y política en la decisión pública, Separatas, Caracas, 1993, pp. 101-144. 128

El caso de Sudáfrica en las décadas de los ochenta y noventa refleja este tipo de acuerdos. En Venezuela las iniciativas por parte de diferentes organizaciones de la sociedad civil, entre ellas la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB), expresarían esta aspiración a nuevas formas de coexistencia. Exigencias similares en las actuales circunstancias se aprecian en Thaelman Urguelles, “Bases de un Pacto para Rescatar la República de Venezuela”, artículo en línea, disponible: http://www.elgusanodeluz.com/www/articulos.asp?id=159, (consulta: 18 de octubre de 2007). En dicho artículo participan, de acuerdo con lo indicado en la web de la publicación, María Sol Pérez Schael, Manuel Caballero, Mikel de Viana, Asamblea de ciudadanos. Otro aporte lo refleja el trabajo interinstitucional de Armando Barrios y otros, Venezuela: un acuerdo para alcanzar el desarrollo, Instituto de

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este tipo de acuerdos sociales ha de tener como referencia a la dinámica evolutiva de la sociedad, es decir, a su constante proceso de cambio en el cual surgen nuevos valores y referentes de significado social, lo que en el análisis antropológico y sociológico se denomina “dinámica antropogenética129. El surgimiento de estos nuevos valores y referentes de significado son difíciles de prever y de controlar y están sujetas a un proceso interpretativo (hermenéutico) que van a guiar las acciones y decisiones de las personas. Los acuerdos anteriormente descritos pueden encontrarse interrelacionados en el mundo práctico. De hecho, difícilmente un acuerdo constitucional pueda sostenerse si no cuenta con el respaldo de las fuerzas políticas así como todo acuerdo político o constitucional implica el impulso de un modelo de sociedad, bien sea porque goza del respaldo mayoritario de la nación o porque es impulsado por un sector importante de ésta130. También una constitución refleja una proyección de la sociedad hacia el futuro por lo que asumirla como un proyecto político es igualmente válido. El Pacto de Punto Fijo sería un buen ejemplo de esto, puesto que algunas apreciaciones en torno a dicho pacto, como señala Juan Carlos Navarro131, apuntan a destacar su carácter fundacional, y otras su carácter estrictamente político. Los acuerdos constitucionales han ocupado la atención del liderazgo político venezolano en el último siglo hasta el punto de centrar gran parte de las posibles soluciones a los problemas del país en un nuevo orden constitucional132. La preocupación no parece poca cosa si tomamos en cuenta que, en el caso venezolano, los pactos constitucionales están Investigaciones Económicas y Sociales-UCAB, Caracas, 2006, donde participan investigadores y docentes de las universidades Simón Bolívar, IESA, Católica Andrés Bello y Central de Venezuela, entre otros. 129

El surgimiento de nuevos valores y el carácter evolutivo en una sociedad descentrada la podemos observar en los planteamientos de José Lorite Mena, El animal paradójico. Fundamentos de antropología filosófica, Alianza Editorial, Madrid, 1990, y Niklass Luhmann, Sistemas sociales. Lineamientos para una teoría general, Anthropos, Barcelona, 1992. El constituyente Daniel Díaz se apoyó en esta filiación teórica para argumentar el carácter descentralizado del Estado. 130

Para el problema constitucional, los proyectos políticos han de gozar con el respaldo de importantes sectores de la nación para poder tener viabilidad. Véase, Ricardo Combellas, “Introducción teórica al poder constituyente y al poder de revisión de la Constitución”, op. cit., p. 7. 131

Juan Carlos Navarro, “En busca del pacto perdido: la fallida búsqueda del consenso en la Venezuela de los ochenta y los noventa”, op. cit., p. 70. 132

Esta tendencia ha sido calificada como “tradición legalista” por María Sol Pérez S., “Inserción de las diferencias en las instituciones”, en María Ramírez Ribes (comp.), Venezuela: repeticiones y rupturas. La reconquista de la convivencia democrática, Capítulo Venezuela del Club de Roma, Autor, Caracas, 2003, pp. 7387, p. 75; y también como “vicio constitucional” por parte de Elena Plaza, “Conclusiones”, en Elena Plaza y Ricardo Combellas (coord.), Procesos constituyentes y reformas constitucionales en la historia de Venezuela: 1811-1999, tomo II, UCV-FCJP, Caracas, 2005, pp. 809-830, p. 817.

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asociados en su mayoría a la reforma de las instituciones bien sea para ponerle fin a disputas o conflictos políticos o para instaurar mecanismos de perdurabilidad del poder pasando por adecuaciones del marco constitucional a las exigencias personalistas133. Esta preferencia por privilegiar una solución constitucional a los problemas políticos, cualesquiera que sean los términos, revela una suerte de fricciones entre los contenidos constitucionales y la dinámica del proceso político. En ésta podrían ubicarse tanto los logros como los fracasos colectivos alcanzados hasta el momento, bien sea en los ámbitos sociales, políticos o económicos, variación de las expectativas sociales, o transformaciones del liderazgo político que conlleven a nuevas formas de concebir la vida pública. Siguiendo la argumentación de Miriam Kornblith, el proceso constitucional interactúa con el proceso político y ambos se condicionan mutuamente. Kornblith reconoce decisivo para el análisis constitucional la forma como las relaciones políticas influyen en el diseño constitucional y cómo este texto se vuelca sobre dichas relaciones: El proceso constitucional y la Constitución resultante definen las reglas del juego fundamentales y ordenamientos institucionales en los que tiene lugar la vida sociopolítica de una comunidad. El proceso de cambio constitucional se considera un “acto eminentemente político” (…), por cuanto expresa la dinámica política de una sociedad, en la que coinciden o se confrontan los criterios e intereses de los sectores con capacidad para incidir en la definición de las mencionadas reglas134. Por esta razón conviene revisar brevemente los rasgos distintivos del orden constitucional que antecede a la ANC de 1999, tanto en sus logros como en sus fallas. Cuando se aborda esta tarea es común, señala Luis Gómez Calcaño, encontrar divergencias al respecto: Mientras algunos analistas han hecho énfasis en los logros obtenidos en cuanto a la estabilización de las instituciones democráticas básicas como el voto, la libertad de expresión y la existencia de partidos políticos “modernos”, otros (y a veces los mismos) han criticado el fracaso relativo del sistema en disminuir las desigualdades sociales y en redistribuir el poder en forma más democrática, subrayando el carácter elitesco (sic) de los proceso de toma de decisiones135.

133

Elena Plaza, “Conclusiones”, op. cit., pp. 827-828.

134

Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa. Las crisis de la democracia, op. cit., p. 62.

135

Luis Gómez Calcaño, “Crisis de legitimidad e inestabilidad política en Venezuela”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, UCV-FACES, abril-septiembre, 2-3, Caracas, 1995, pp. 103-162, p. 107.

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La revisión de los antecedentes ha de proporcionarnos las razones para comprender por qué el liderazgo político creyó encontrar en la reforma constitucional la vía para solucionar los problemas que afectaban a Venezuela a finales de los años noventa. Esto es clave para la comprensión del fundamento constitucional que se sancionó en 1999, particularmente por la aspiración a renovar las reglas institucionales del juego político y la concepción de la nación que sirvió de base de legitimidad a los contenidos debatidos que fueron sancionados por los constituyentes en la ANC de 1999. 2.

El orden político de la Constitución de 1961 Para entender la crisis política del país de la década de los noventa, que sirvió de

antesala al proceso constituyente de 1999, es importante reconocer sus orígenes y la dinámica del funcionamiento del sistema que se instaura a partir de la Constitución de 1961, así como evaluar sus puntos débiles. Más si tomamos en cuenta que los argumentos presentados para justificar el proceso de cambio constitucional se centraron, con razón o sin ella, en las debilidades de la Constitución de 1961136. La Constitución de 1961 surge como un acuerdo político dentro del cual se circunscribe la dinámica política venezolana luego de instaurado el régimen democrático tras la caída de la dictadura militar del general Marcos Pérez Jiménez en 1958. Para aquel momento histórico la Constitución se sancionó a través de los representantes nacionales en el Congreso de la República, lo cual fue concordante con el carácter representativo de las instituciones del nuevo orden político que se restablecía137. El ordenamiento político amparado en la Constitución de 1961 gozó, desde el principio, de amplio consenso y ha sido el más duradero en la historia política del país138. Con 136

Esto es evidente en los debates de parte de quienes comparten con el presidente Hugo Chávez la iniciativa de cambio constitucional. Además, en la toma de posesión del 2 de febrero de 1999, el presidente Chávez la tildó de “moribunda”, despreciando los logros que dicho instrumento constitucional le había proporcionado al país. 137

Kornblith señala que la Constitución de 1961 es, desde el punto de vista del contenido, similar a la Constitución de 1947 que sí fue debatida en una Asamblea Nacional Constituyente. Además, influyó el aprendizaje de la experiencia de 1947 ya que muchos de los integrantes del Congreso habían participado en ella. Véase “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela. Las constituciones de 1947 y 1961”, en Revista Politeia, 13, IEP-UCV, Caracas, 1989, pp. 283-329, p. 301. Vale la pena destacar que la Constitución de 1947 sirvió de anteproyecto constitucional para diseñar la Constitución de 1961. 138

Venezuela ha tenido 26 Constituciones de las cuales las que más duración han tenido son las de 1830 que duró hasta 1847 y la de 1961 que para le fecha de convocatoria de la ANC de 1999 tenía 38 años de vigencia y apenas había sufrido dos enmiendas.

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esa Constitución Venezuela experimentó transformaciones y logros considerables: la democracia intensa vivida para la elección de las autoridades entre los que destaca la alternabilidad en el poder por parte de partidos opuestos; el desarrollo económico a través de una estrategia de industrialización; la democratización de diferentes sectores del país. Además, el programa social en ella contenido contribuyó a mejorar la calidad de vida y la transformación de las expectativas de la población139. Un enfoque para entender la dinámica del orden político desarrollado bajo la Constitución de 1961 es la del sistema político de conciliación de élites que ha planteado Juan Carlos Rey. Según Rey, este sistema conciliatorio de élites se basó en la asimilación de democracia con bienestar por parte de los distintos sectores del país (empresarios, Iglesia, partidos políticos, fuerzas armadas) y se materializó en una relación utilitaria entre ellos y el Estado venezolano, con la cual las élites políticas obtuvieron una base de apoyo clave para impulsar la estabilidad de la democracia y el desarrollo económico del país en la medida en que se esperaban beneficios concretos del régimen que se estableció. Por conciliación de élites el autor quiere destacar la compatibilidad de criterios e intereses que convergieron en el ordenamiento político que se instauró con la Constitución de 1961. Los objetivos propuestos dentro del propio sistema político constituyen el punto de partida para el análisis e interpretación de Rey: …parece ser una sana práctica para evaluar el funcionamiento de un sistema social, no partir de los objetivos que de acuerdo al analista debería perseguir (…) sino de aquellos objetivos que se generan en el interior del propio sistema y que explícitamente se supone deben orientar su acción. Estos objetivos, que se espera guíen la actividad del sistema hacia el estado que se trata de realizar, constituyen no sólo un criterio de evaluación obvio, además, un punto de partida imprescindible, ya que sirven de fuente de legitimación ante terceros y para los propios miembros del sistema140. Desde este punto de vista, la propia Constitución de 1961 pasa a ser la fuente para comprender los elementos básicos del funcionamiento del ordenamiento político que de ella se

139

Manuel Rachadell, “El proceso político en la formación y vigencia de la Constitución de 1961”, en Elena Plaza y Ricardo Combellas (Coord.), Procesos constituyentes y reformas constitucionales en la historia de Venezuela: 1811-1999, op. cit., pp. 683-732, p. 730. Otro tanto puede decirse de las relaciones internacionales alcanzadas con esta Constitución, donde se consagran principios de Estado en materia de política internacional. 140

Juan Carlos Rey, El futuro de la democracia en Venezuela, UCV-FCJP, Caracas, 1998, p. 277.

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derivan y sirve de referencia para la acción de los actores políticos. En este sentido, Juan Carlos Rey distingue en la Constitución escrita la dimensión jurídica-formal de la dimensión material correspondiente a los procesos tácitos y procedimentales a través de las cuales las normas constitucionales del plano jurídico-formal encuentran concreción en la realidad, o complementan su contenido y normativa. Siguiendo el criterio de Rey, la Constitución de 1961 viene a representar la formalización de un proyecto político orientado hacia la institucionalización de la democracia representativa, responsable y alternativa, como principios políticos orientadores del acuerdo, capaz de resistir la tentativa militarista al tiempo que permitiría ampliar al conjunto de la sociedad, reconocida por su diversidad, los beneficios del desarrollo económico y social propios del mundo contemporáneo: Se trataba, en primer lugar, de hacer funcionar la democracia representativa, responsable y alternativa, mediante el desarrollo de un sistema de elecciones libres y de partidos, y asegurando, ante todo, que los gobiernos elegidos por el voto popular no fueran derrocados por un golpe militar de derecha o una insurrección izquierdista. Este objetivo político fue considerado absolutamente prioritario en el sentido de que, en caso de conflicto con otros objetivos también considerados como deseables, se estaba dispuesto a posponer o sacrificar a éstos, a cambio de asegurar la realización de aquél. Y ello porque el establecimiento de la democracia participativa era considerado no sólo como un fin digno de ser obtenido en sí mismo, sino además como el medio o instrumento necesario para el logro de otros tipos de objetivos. En segundo lugar, se trataba de extender paulatinamente la democracia, haciéndola más participativa, tanto en la esfera política como en la económica y social. En lo político se aspiraba a ampliar progresivamente la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones públicas. En lo económico y social, se proyectaba una incorporación creciente del conjunto de la población a los beneficios del desarrollo y una continua disminución de las desigualdades existentes en esas esferas141. En un sentido general este acuerdo muestra, entre sus principales virtudes, los siguientes aspectos que vale la pena explorar:

141

•

Estabilidad política

•

Alternabilidad en el poder

•

Legitimidad en el sistema democrático

Ibidem, pp. 291-292.

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La estabilidad política alcanzada por el país con la Constitución de 1961, en contraste con la experiencia histórica caracterizada por el caudillismo, la anterior dictadura y los conflictos sociales y políticos derivados de la transformación económica, constituyó un avance clave en la modernización del país142. Ciertamente que en la conquista de la estabilidad influyó mucho la disponibilidad de recursos económicos, especialmente los aportes de la industria petrolera, pero en un sentido estrictamente político la noción de democracia como forma de gobierno en sustitución del ejercicio autoritario y militar del poder, la universalización del voto (ya instaurada en 1947), la instauración de las libertades y el reconocimiento de la pluralidad política son componentes del sistema político muy importantes al momento de evaluar los logros políticos de la Constitución de 1961. Al respecto Miriam Kornblith expresa que: …la disponibilidad de recursos fiscales abundantes originados en la industria petrolera permitió mitigar los conflictos distributivos característicos de otros países latinoamericanos y asegurar la viabilidad socioeconómica de la democracia. Las transformaciones desencadenadas por la explotación petrolera dieron lugar a la desaparición, transformación y surgimiento de distintos sectores sociales, que en conjunto crearon un entramado más favorable al establecimiento de un régimen democrático. De otro lado, la implantación y consolidación de la democracia en nuestro país también se explica por el desarrollo de mecanismos e instituciones específicamente políticos de regulación de conflictos y canalización del consenso, que aseguraron la viabilidad sociopolítica de la democracia y la construcción de un sistema institucional capaz de responder a los requerimientos de un orden pluralista143. 142

Julio César Fernández Toro sostiene que la Constitución de 1961 le permitió a Venezuela alcanzar la gobernabilidad luego de salir de un siglo de inestabilidades políticas. “Los problemas constitucionales de la institucionalización democrática en Venezuela: 1972-2002”, en Revista Politeia, La democracia venezolana en dos tiempos: 1972-2002, Nº 30, IEP-UCV, Caracas, pp. 209-265, p. 213.

143

Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa. Las crisis de la democracia, op. cit., p. 34. El pluralismo es una cualidad que el análisis político de la realidad venezolana destaca, pero se circunscribe a la dimensión política. Esto es importante si se quiere destacar, desde la lógica de la modernidad política, la necesaria imparcialidad que el Estado debe asumir ante las diferentes alternativas –legítimamente establecidas– que compiten por el control del poder. Pero, el pluralismo remite también, en sentido ético y filosófico, a considerar los proyectos de vida de las personas en un contexto definido por la diversidad de juicios para definir lo que es la vida buena que en el fondo es reflejo de la capacidad de elección de la persona basada en su razón. Esta perspectiva es otra forma de admitir la discusión sobre la diversidad cultural y la forma como las instituciones políticas han de atender este problema, pero con la peculiaridad de tener unas raíces liberales. Pablo Badillo O’Farrell, ¿Pluralismo versus multiculturalismo?”, en Pablo Badillo O’Farrel (coord.), Pluralismo, tolerancia, multiculturalismo. Reflexiones para un mundo plural, Universidad Internacional de Andalucía-Ediciones Akal, 2003, pp. 33-66. Un razonamiento similar es la que presenta John Rawls quien considera que el pluralismo –referido en este caso a doctrinas comprensivas– es la consecuencia natural del ejercicio de la razón humana dentro del marco de instituciones libres basados en un régimen constitucional. El pluralismo razonable estaría orientado a propiciar el acuerdo en torno a bases razonables públicas sobre principios políticos fundamentales. John Rawls, Liberalismo

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La Constitución de 1961 no sólo le permitió al país entrar en la senda democrática luego de un período de dictadura militar, sino también conciliar diferencias políticas e ideológicas importantes, entre ellas, la pacificación alcanzada a finales de la década de los sesenta cuando se legalizan las fuerzas de izquierda adversas al régimen democrático y a su liderazgo. A esto hay que incorporar que en procura del consenso, esto es, de evitar la confrontación abierta y profunda, la democracia venezolana funcionó reconociendo la diversidad de posturas políticas e ideológicas que iban surgiendo, característica propia de una constitución moderna. Como lo señala Miriam Kornblith: En el campo estrictamente político, una Constitución puede considerarse moderna cuando en ella se consagra todo el conjunto de reglas y mecanismos que hacen posible el pluralismo político. Es especialmente importante el reconocimiento de los partidos políticos como los agentes que legítimamente asumen las funciones de agregación y representación de los diversos intereses societales144. La instauración del sistema democrático en Venezuela, para finales de los años cincuenta, entra dentro del análisis que enfoca los procesos de cambio político identificados con el tránsito de un régimen autoritario –que en nuestro caso estaría representado por una dictadura– a un régimen democrático. Este proceso se caracteriza, de acuerdo con los análisis especializados145, por factores que muchas veces pueden converger o alguno de ellos ejercer una influencia decisiva en el desenlace de los acontecimientos. Entre estos factores están: a) el surgimiento o la existencia de un nuevo liderazgo, b) nuevas perspectivas del gobierno de lo público, c) una situación de crisis interna que deviene en pérdida de legitimidad por parte del régimen, d) fracasos que revelan la incompetencia del gobierno, e) cambios en la cultura política de los ciudadanos, particularmente cuando se trata de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado. La orientación del proceso político hacia la instauración del régimen constitucional de 1961 en Venezuela resume muchos de estos indicadores: el liderazgo político de la generación del 28, particularmente con los líderes políticos de Acción Democrática y COPEI cuyos político, FCE, México, 1999. Si se quiere destacar y ampliar los aportes de la Constitución de 1961 sería una buena contribución determinar en qué medida propició el desarrollo del pluralismo en el sentido acotado. 144 145

Miriam Kornblith, “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela”, op. cit., p. 305.

Secundino González, “Los procesos de cambio político”, en Manuel Pastor (coord.), Fundamentos de Ciencia Política, Mc Graw Hill, Madrid, 1994, pp. 231-268.

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inicios en la política se remontan a la lucha contra la dictadura gomecista; la democracia como forma de gobierno y su vinculación con iniciativas modernizadoras de las instituciones políticas (sufragio universal, voto femenino, programas educativos, etc.); valores ciudadanos cada vez mas cercanos a los parámetros liberales de las democracias modernas y finalmente la defensa de los recursos naturales como política de Estado y defensa de la soberanía nacional146. El desarrollo posterior del sistema democrático, al amparo de la Constitución de 1961, propició la alternabilidad en el gobierno que, instaurada como principio en la competencia por el control del poder político y aunada al carácter representativo de la democracia, favoreció el surgimiento y acceso a instancias de poder de fuerzas políticas nuevas, con líderes y concepciones políticas diferentes a las que sostenían las fuerzas que suscribieron el pacto fundacional de la Constitución de 1961. El sistema político asumió la transmisión del poder entre fuerzas opositoras sin que esto pusiera en entredicho su legitimidad. Destacan los casos de la transmisión del mandato en 1963 de Raúl Leoní, del partido Acción Democrática, a Rafael Caldera del partido COPEI. Inclusive, cuando se eligen por primera vez los gobernadores y alcaldes en 1989 accede al control de la gobernación del estado Aragua, un partido hasta aquel momento distinta a las fuerzas dominantes AD-COPEI, a saber, el Movimiento al Socialismo (MAS) con Carlos Tablante. Otro tanto puede decirse de la victoria de Aristóbulo Istúriz, integrante para aquel entonces de La Causa Radical, por la Alcaldía de Caracas en 1995 contra el candidato de Acción Democrática, y para ese momento actual alcalde de Caracas, Claudio Fermín. Ambos serían luego constituyentes en 1999. En la asimilación de la alternabilidad en el poder influyó también el aprendizaje obtenido del proceso constituyente de 1945-1947 (“trienio adeco”), calificada como una experiencia democrática capital para la modernidad política de Venezuela, que algunos autores han identificado entre sus principales problemas, el carácter sectario y excluyente de quienes 146

Nos referimos aquí al planteamiento de un nuevo modelo de desarrollo que en sus inicios resultaba razonable para el país, como lo fue la estrategia económica de maximización de la renta. Al respecto Ramón Espinasa sostiene que el rentismo y la industriosidad son tendencias presentes en el manejo de la industria pero que la primera ha terminado imponiéndose en virtud del manejo dado por la dirigencia política al marco institucional del sector petrolero, “Marco institucional y política petrolera en Venezuela”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, UCV-FACES, Caracas, abril-septiembre, 2-3, pp. 195-224. Una crítica a la cultura petrolera la encontramos en María Sol Pérez S., Petróleo, cultura y poder en Venezuela, Monte Ávila Editores, Caracas, 1993.

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participaron en ese momento histórico147. Cabe señalar que, a pesar del criterio expuesto por Juan Carlos Rey quien identifica en la alternabilidad constante en el poder un potencial foco de deslegitimación del sistema democrático148 en la medida en que esa alternabilidad pueda entenderse como “voto castigo”, es posible entender la alternabilidad como una forma plausible de restricción del gobierno y de reconocimiento a la pluralidad de alternativas políticas en el espectro ideológico del país. La legitimidad del sistema democrático como forma de gobierno encuentra su sustento en el acuerdo entre las élites políticas ya que se le otorga una valoración a la democracia y se difunde sobre el resto de la sociedad. Esto es, se reconoce a la democracia como el sistema político válido para el país. Como antecedente clave del nuevo ordenamiento constitucional destaca el “Pacto de Punto Fijo”, que significó un acuerdo entre los partidos políticos de la época (AD, COPEI, URD) para restablecer el ordenamiento democrático como forma de gobierno para Venezuela. Pero además, reitera el necesario consentimiento del pueblo como premisa de legitimidad del gobierno, lo cual se expresa en las elecciones universales, directas y secretas ya presentes desde la experiencia de 1947. Tal como lo expresa Juan Carlos Rey, dicho pacto contemplaba entre sus premisas: (a) el restablecimiento de la constitucionalidad en Venezuela y la lucha contra la dictadura militar, (b) la no confrontación directa entre los partidos firmantes, y (c) la realización de un programa mínimo de gobierno149. En el mismo pacto, en su tercera consideración, encontramos lo siguiente: 3ª Establecidos esos principios de carácter general, COPEI, AD y URD comprometen su acción y responsabilidad en los siguientes términos: a) Defensa de la Constitucionalidad del derecho a gobernar conforme al resultado electoral. Las elecciones determinarán la responsabilidad en el ejercicio de los Poderes Públicos, durante el período constitucional 1959-1964; 147

Luis Ricardo, Dávila, El imaginario político venezolano. Ensayo sobre el trienio octubrista 1945-1948, Alfadil Ediciones, Caracas, 1992. Miriam Kornblith, “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela. Las Constituciones de 1947 y 1961”, op. cit., p. 296. 148 149

Juan Carlos Rey, El futuro de la democracia en Venezuela, op. cit., p. 280.

Este último aspecto ha centrado la atención de los analistas entre los que destacan María Sol Pérez S. para quien la preocupación por evitar un nuevo golpe de Estado condujo a las élites a preocuparse por el control del poder hasta el punto de disociarse de la nación lo cual se expresará en una ruptura de la comunicación política entre liderazgo y nación: “La impronta dejada para la historia por el Pacto de Punto Fijo, fue la definitiva y absoluta exclusión del ciudadano de la vida política. Es cierto que le ofreció a los partidos un traje conveniente al organizar elecciones y permitir alternancia en el poder. Sin embargo, al no hacer del Soberano el principal destinatario de los beneficios de la democracia, su muerte estaba anunciada”. Véase María Sol Pérez S., Excremento del diablo. La democracia venezolana y sus protagonistas, Alfadil Editores, Caracas, 1998, p. 101.

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intervención de la Fuerza contra las autoridades surgidas de las votaciones es delito contra la patria. Todas las organizaciones políticas están obligadas a actuar en defensa de las autoridades constitucionales en caso de intentarse o producirse un golpe de Estado, aun cuando durante el transcurso de los cinco años las circunstancias de la autonomía que se reservan dichas organizaciones hayan podido colocar a cualquiera de ellas en la oposición legal y democrática al Gobierno. Se declara el cumplimiento de un deber patriótico la resistencia permanente contra cualquier situación de fuerza que pudiese surgir de un hecho subversivo y su colaboración con ella también como delito de lesa patria150. Este compromiso se puso de manifiesto durante los años en que la democracia combatió la subversión de orientación izquierdista de aquella época. Más todavía, el sistema fue capaz de integrar a aquellos que durante mucho tiempo combatieron el proyecto democrático. La más reciente defensa a la constitucionalidad contra estos peligros fue durante los golpes de Estado del 4 de febrero y del 17 de noviembre de 1992 cuando las fuerzas políticas se alinearon en defensa de la democracia como sistema de gobierno (otro problema es el apoyo o no al gobierno de Carlos Andrés Pérez en ese momento crítico). b) Gobierno de Unidad Nacional. Si bien el ejercicio del Poder por un partido es consecuencia legítima de una mayoría electoral, la suerte de la democracia venezolana y la estabilidad del Estado de derecho entre nosotros imponen convertir la unidad popular defensiva en gobierno unitario cuando menos por tanto tiempo como perduren los factores que amenazan el ensayo republicano iniciado el 23 de Enero; el gobierno de Unidad Nacional es el camino para canalizar las energías partidistas y evitar una oposición sistemática que debilitaría el movimiento democrático. Se deja claramente sentado que ninguna de las organizaciones signatarias aspira ni acepta hegemonía en el Gabinete Ejecutivo, en el cual deben estar representadas las corrientes políticas nacionales y los sectores independientes del país, mediante una leal selección de capacidades151. Esta premisa permitió integrar a las fuerzas políticas en las labores de cimentar la democracia como forma de gobierno y reconocer el mecanismo electoral como vía para resolver las diferencias políticas que eviten la confrontación directa entre los partidos, con esto se perseguía la resolución pacífica de las controversias de tal manera que no se ponga en cuestionamiento al sistema democrático y así fortalecer sus instituciones.

150

“Pacto de Punto Fijo (1958)”, documento en línea, http://servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/revista/idc22/22-10.pdf, (consulta: 10 de octubre de 2007). 151

Idem.

disponible:

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c) Programa mínimo común. Para facilitar la cooperación entre las organizaciones políticas durante el proceso electoral y su colaboración en el Gobierno Constitucional los partidos signatarios acuerdan concurrir a dicho proceso sosteniendo un programa mínimo común, cuya ejecución sea el punto de partida de una administración nacional patriótica y del afianzamiento de la democracia como sistema. Dicho programa se redactará por separado, sobre las bases generales, ya convenidas, y se considerará un anexo del presente acuerdo como este programa no excluye el derecho de las organizaciones políticas a defender otros puntos no comprometidos en él, se acuerda para estos casos la norma siguiente: Ningún partido unitario incluirá en su programa particular puntos contrarios a los comunes del programa mínimo y, en todo caso, la discusión pública en los puntos no comunes se mantendrá dentro de los límites de tolerancia y del mutuo respeto a que obligan intereses superiores de la unidad popular y de la tregua política152. Las premisas de este pacto servirían luego de sustento a la Constitución de 1961 toda vez que los contenidos de ella estarían orientados por la instauración de la democracia como forma de gobierno regida por principios fundamentales que, si bien pueden decirse que proceden de tradiciones políticas e ideológicas distintas153, alcanzan un equilibrio en dicha Constitución. De esta manera es posible encontrar en la Constitución de 1961 la declaración y defensa de las libertades y la protección de intereses públicos; la libertad de competencia y la planificación centralizada de la economía; la diversidad y heterogeneidad política e ideológica, libertad de cultos y religión; todo lo cual redundó en la estabilidad política y la ampliación de los beneficios de la administración de los recursos del país en procura del bienestar de los ciudadanos. Bajo el régimen democrático, Venezuela alcanzó niveles de desarrollo económico y bienestar social muy importantes hasta el punto de superar los promedios regionales y mundiales154.

152

Idem.

153

El reconocimiento de valores como la libertad, la igualdad política, así como la pluralidad, y la necesaria institucionalización por la vía democrática representan la fuente amplia y plural de las tendencias políticas e ideológicas que convergen en el Pacto de Punto Fijo. 154

Es importante destacar que muchas de las iniciativas que generaron bienestar social se inician en el período de transición del dominio gomecista, como ejemplo de ello tenemos las políticas sociales y de organización de la administración pública iniciadas en los gobiernos de Eleazar López Contreras e Isaías Medina Angarita. Véase Trino Márquez, “López Contreras: el primer programa social”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, UCV-FACES, octubre-diciembre, 4, Caracas, 1997, pp. 67-90. No podemos despreciar los aportes del ingreso petrolero en los niveles de crecimiento económico y la tasa de inversión interna en infraestructura alcanzado por el país en el lapso de los sesenta y setenta, lo que vendría a contradecir la opinión según la cual el petróleo no se sembró. Una crítica orientada en este sentido la expresa María Sol Pérez S., Petróleo, cultura y poder en Venezuela, Monte Ávila Editores, Caracas, 1991.

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Lo anteriormente expuesto le da a la Constitución de 1961 su carácter específico, a saber, el de ser un instrumento con un alto grado de generalidad, abstracción y con un contenido programático. Generalidad y abstracción que son consistentes con el equilibrio entre la heterogeneidad de principios, valores y tradiciones políticas expuestas arriba. Su carácter programático lo adquiere en virtud de reconocer temas y problemas –concordantes o no con los principios establecidos– que si bien no son susceptibles de lograr algún acuerdo en torno a ellos existe la disposición de llevarlos a cabo cuando vayan surgiendo condiciones más propicias, es lo que se conoce como “acuerdos apócrifos”, muchos de los cuales se remiten a una dimensión legislativa155. Los acuerdos alcanzados en la Constitución de 1961 se guiaron por evitar el conflicto y propiciar un inicio estable para el nuevo régimen democrático. En pro de esta directriz se suscitaron algunos acuerdos apócrifos sobre diversos temas: inversión extranjera, derechos de la infancia y familia, comunidades indígenas y campesinas, etc. A decir de Juan Carlos Rey, la Constitución de 1961 conjuga principios políticos del liberalismo, el socialismo y el cristianismo, así como mecanismos de representación y participación política. Concepciones como justicia social e igualdad, que bien pudieran tener significaciones diferentes, según sea la ideología que lo proponga, adquirieron un nivel de principios de sistema en esa Constitución. Esta amplitud de valores y principios coloca a la Constitución de 1961 no sólo como una síntesis de la diversidad y heterogeneidad moral de la sociedad venezolana, es decir, constituye un universo valorativo amplio donde tuvieron cabida las distintas apreciaciones sobre los fines de la asociación política y los medios para alcanzarlos, respetando el marco

155

Juan Carlos Rey, El futuro de la democracia en Venezuela, op. cit., p. 290. La formulación programática se expresa en enunciados que señalan la acción futura de los poderes públicos y se observa en términos tales como: “reconocerá”, “propiciará”, “propenderá”, “defenderá”, etc., y se evita la definición precisa o detallista de la norma. Remiten más a un acuerdo de carácter procedimental que sustancial. Miriam Kornblith, “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela. Las Constituciones de 1947 y 1961”, op. cit., p. 316 y ss. Esta autora destaca entre los temas cuya resolución se postergó o que se remitieron al desarrollo de una legislación particular destaca lo relativo a la elección de los gobernadores, protección de la infancia y la familia, libertad de cultos, inversión extranjera, y las comunidades indígenas, entre los más importantes. Esto es importante retenerlo ya que a veces se pierde de vista el reconocimiento de que fueron objeto estos problemas y se cuestiona la Constitución de 1961 sin apreciar los desarrollos jurídicos que se le dieron a esos temas. A su vez, Miriam Kornblith destaca que un texto constitucional puede expresar la preferencia por privilegiar los principios constitucionales o los contenidos programáticos. Este criterio permite considerar a la Constitución de 1961 como una constitución que estableció un equilibrio entre principios y contenidos programáticos. Sería interesante conocer hasta qué punto eso se logró en la Constitución de 1999 para comprender los problemas de institucionalización y legislación de sus contenidos.

71

institucional democrático –rasgo clave para comprender la concepción de la nación si la asumimos como un compromiso que promueve un sentido de pertenencia y lealtades hacia las instituciones–, sino también como la base para que las distintas expectativas de los grupos sociales pudieran ser integrados por los legisladores para justificar sus decisiones y, de esta manera, articular la diversidad social de nuestra sociedad156. Igualmente, el reconocimiento de esta diversidad permitió el escrutinio público, a saber, propició una observancia de la marcha del país apoyado en los mismos principios consagrados en la Constitución157, es decir, generó una opinión pública crítica pero leal al sistema. Si bien los logros analizados hasta ahora se ubican en el terreno político, que favoreció el pluralismo ideológico y la diversidad de alternativas de comprensión de lo que es la asociación política, en el terreno social y económico los logros no son menos importantes. En este sentido, Venezuela fue capaz de alcanzar niveles considerables de modernización de su estructura social, observada en una movilización dinámica de dicha estructura que se apoyó en programas de ampliación educativa en todos los niveles, que iban desde planes de alfabetización hasta la masificación de la educación superior. De esta manera, el país transitó el camino hacia la modernización social dejando atrás su carácter tradicional y rural que la caracterizó a finales del siglo XIX y principios del XX158. Desde el punto de vista económico, Venezuela mostró uno de los índices de crecimiento económico más elevado de la región hasta bien entrados la década de los setenta, a lo que subyace un deliberado proceso de industrialización y ampliación de mercados en el que el país jugó un papel importante159.

156

Miriam Kornblith, “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela”, op. cit., p. 314. Este aspecto es importante para comprender más adelante la refutación a las exigencias de inclusión social basadas en el vacío constitucional atribuido a la Constitución de 1961 (Infra, capítulo IV). 157

Desde un punto de vista sociológico, la democracia es considerada el sistema político que permite una mayor auto-comprensión de la sociedad en la medida en que es susceptible de reconocer la pluralidad y diversidad social, idea desarrollada por Durkheim y analizada por Josetxo Beriain en Representaciones colectivas y proyecto de modernidad, Anthropos, Barcelona, 1990, pp. 58 y ss. 158

Esta apreciación no se desentiende de los problemas de mayor arraigo como lo es la pobreza. Este problema siempre ha estado presente, y no es exclusivo de Venezuela, y adquirió magnitudes dramáticas a finales de la década de los ochenta. En cierta medida la preocupación por el tema de la pobreza en ese período se debió al auge de metodologías de medición de necesidades insatisfechas y de definición del umbral de pobreza para sustentar programas y políticas públicas. 159

Venezuela es miembro fundador del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), organismo consultivo en materia económica. Igualmente, el país promovió diversas estructuras consultivas y asesoras en la región

72

Todo lo anterior se tradujo en amplios niveles de inclusión social acordes con la heterogeneidad social del país y con el carácter dinámico, propio de sociedades modernas que conjugan expectativas e intereses tanto individuales como sociales en un contexto definido por la democracia de fines. Tales son las cualidades y virtudes del régimen político basado en la Constitución de 1961 que hasta en el ámbito académico se expresaba en el optimismo por la estabilidad de la democracia venezolana y la dificultad por introducir un modelo político diferente. Este optimismo descansaba, a decir de Alfredo Ramos Jiménez, politólogo de la Universidad de Los Andes, en el hecho de que los proyectos hegemónicos democráticos han sido ante todo y desde el principio las respuestas del Estado a las demandas provenientes de una creciente sociedad civil. Es cierto –señala este autor– que en esta relación juega un rol importante la mediación partidista, en la medida en que esta última se instala cada vez más en la periferia social a fin de asegurar mejor su función integradora y de articulación de los diversos intereses sociales. Y en la medida en que tal mediación se proclamó democrática, ella utilizó el lenguaje de la participación, de la reforma estatal, de la socialización de lo político, como reivindicaciones históricas de la ciudadanía que se había ido constituyendo160. Asimismo, la apreciación de Alfredo Ramos Jiménez es que la persistencia de la democracia como proyecto hegemónico se debió en gran medida también a la ausencia de proyectos alternativos y, especialmente, en que las alternativas tecnocrática y socialista, presentes en la escena política nacional, no se vislumbraban como viables. Los hechos más recientes, de manera singular la propuesta de reforma constitucional presentada por el presidente Hugo Chávez para la Constitución de 1999 con orientación socialista161, parecen latinoamericana donde destacan la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), Pacto Andino, Grupo de Río, etc. 160

Alfredo Ramos Jiménez, Las formas modernas de la política. Estudios de la democratización de América Latina, Centro de Investigaciones de política comparada, Mérida, Venezuela, 1997, p. 42. La centralidad de los partidos políticos en el sistema democrático se encuentra presente en Giovanni Sartori cuyas teorías sirven de sustento a la posición de Ramos Jiménez. 161

La amenaza de los “autoritarismos constitucionales”, es decir, liderazgos autoritarios adversos a la cultura democrática amparados en amplios respaldos populares y legitimados a través de procesos electorales en contextos democráticos, está identificada en el trabajo de María Sol Pérez, “Democracia, ética y libertad. Hipótesis para analizar el caso venezolano”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, UCVFACES, abril, septiembre, 2-3, Caracas, 1995, pp. 26-48. También “Ética, democracia y autonomía de la política”, en María Ramírez Ribes (comp.) Gobernanza: laberinto de la democracia, Capítulo Venezolano del Club de Roma, Caracas, 2005, pp. 111-125.

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confirmar esta afirmación ya que presenta un rechazo importante entre los potenciales electores. A pesar de los logros señalados, el sistema político venezolano fue sucumbiendo a problemas que, poco a poco, socavaron los cimientos del régimen imperante. Venezuela entró en un momento en que las reglas básicas de la interacción política sufrieron transformaciones que pusieron de manifiesto las limitaciones del sistema que, hasta ese momento, venía funcionando. Es lo que se ha convenido en llamar, siguiendo a Juan Carlos Rey, la “crisis del sistema populista de conciliación de élites”162, cuyas principales manifestaciones de agotamiento se observaron a finales de la década de los ochenta y en los noventa. 3.

Perspectivas de la crisis política de Venezuela El ordenamiento político basado en la Constitución de 1961, especialmente en lo

tocante a sus pilares básicos, ya en los inicios de la década de los ochenta y finales de los noventa, mostró cierta incapacidad para atender las exigencias derivadas de una sociedad en constante evolución (expectativas diversificadas, evolución moral, nuevas necesidades) y, sobre todo, fue incapaz de resolver problemas que devolvieran al país la estabilidad política necesaria para seguir funcionando con la respectiva legitimidad de un contexto democrático. Los problemas económicos son ejemplo de esto: la crisis de balanza de pagos, devaluación monetaria y la deuda externa, el modelo de desarrollo. En lo social, la densidad poblacional y sus expectativas, la percepción de exclusión social y de ausencia de justicia social, los nuevos problemas y mayores exigencias que dirige al sistema político (educación, salud, seguridad, pobreza). La heterogeneidad de los actores políticos, viejos y nuevos, y su reclamo de mayor participación política, aunado a la redefinición del papel de algunos actores tradicionales (partidos políticos). Estos problemas pueden resumirse en riesgos y fracasos que tuvo que enfrentar el sistema político y a los que no fue capaz de ofrecer una respuesta apropiada para garantizar la gobernabilidad y continuidad del régimen basado en la Constitución de 1961.

162

Los estudios sobre este problema son extensos. Podemos mencionar los estudios de Andrés Serbin y Andrés Stambouli (eds.) Venezuela: la democracia bajo presión, INVESP-Nueva Sociedad, Caracas, 1993; Ricardo Combellas (coord.), Venezuela: crisis política y cambio constitucional, Instituto de Estudios Políticos-UCV, Caracas, 1993; Ángel Álvarez, El sistema político venezolano: crisis y transformaciones, UCV, Caracas, 1996; Miriam Kornblith Venezuela en los noventa. Las crisis de la democracia, Ediciones IESA, Caracas, 1998; Manuel Caballero, Las crisis de la Venezuela contemporánea, Monte Ávila Editores, Caracas, 1998.

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Entre los riesgos cobran importancia las advertencias hechas por Juan Carlos Rey hace casi veinte años163, y en los cuales coinciden algunos autores: •

El desencanto por las elecciones expresado en la abstención creciente. Este riesgo está asociado con tres variables fundamentales: “pérdida progresiva de la credibilidad en el voto obligatorio, erosión de lealtades partidistas y actitud negativa hacia el sistema político (desconfianza en las instituciones, crítica hacia los partidos y el gobierno, desencanto democrático)”164.

•

La tendencia pragmática y oligárquica al interior de los partidos políticos. Destacan aquí la pérdida de su sentido institucional y el contenido ideológico de la acción partidista, el fraccionalismo endémico en dichas organizaciones y la imposibilidad para impulsar acuerdos entre partidos165. Entre los fracasos es indudable el papel jugado por los partidos políticos y la

responsabilidad del liderazgo político, lo cual es importante al momento de evaluar los logros del sistema democrático como tal166:

163

•

Desprestigio de los partidos políticos, especialmente en la medida en que fueron perdiendo su capacidad para agregar y canalizar las expectativas de la población lo cual afectó su condición de representantes de la nación al tiempo que se instauró la idea según la cual los partidos establecieron la identidad “partidos=sistema democrático” de tal manera que una crisis de los partidos se entendería como una crisis del sistema político. Si bien esta última apreciación puede tener algún asidero, no es menos cierto que los problemas que afrontaron los partidos políticos, especialmente a finales de la década de los ochenta, tienen que ver con la introducción de cambios en el sistema político tendientes a mejorar las condiciones de participación y renovación de los partidos políticos, lo cual se nota en las políticas de descentralización y personalización del voto, como lo indica el análisis de Michael Penfold167.

•

Los problemas de corrupción y la percepción que de ella tenían los ciudadanos que adquirieron características distintivas del sistema político, debilitó las bases de apoyo al sistema democrático y sus instituciones, como los partidos políticos. También la corrupción se asumió como síntoma de la incapacidad del liderazgo para administrar

Juan Carlos Rey, El futuro de la democracia en Venezuela, op. cit., p. 280.

164

Carmen Pérez Baralt, “Cambios en la participación electoral”, en José Vicente Carrasquero, Friedrich Welsch y Thaís Maingon (coord.), Venezuela en transición: elecciones y democracia 1998-2000, RedPol, Caracas, 2001, pp. 123-132, p. 125. 165

Juan Carlos Navarro, “En busca del pacto perdido”, op. cit., p. 84.

166

Juan Carlos Rey destaca que la crisis es propia del “modelo de desarrollo y no de la democracia”, El futuro de la democracia en Venezuela, op. cit., p. 283. María Sol Pérez S. orienta el análisis hacia las responsabilidades políticas, El excremento del diablo. La democracia venezolana y sus protagonistas: Betancourt, Caldera y Pérez, op. cit. 167

Michael Penfold Becerra, “El colapso del sistema de partidos en Venezuela: explicación de una muerte anunciada”, en José Vicente Carrasquero, Friedrich Welsch y Thaís Maingon (coord.), Venezuela en transición, op. cit., pp. 36-51.

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los recursos del país168. La lucha contra este problema se convirtió posteriormente en uno de los pilares de la campaña presidencial de Hugo Chávez: “la llegada de Hugo Chávez Frías a la Presidencia de la República había sido impulsada por un programa que prometía liquidar la corrupción que desde Punto Fijo protagonizaba la vida pública venezolana”169. •

La crisis del modelo de desarrollo sostenido sobre la base de los ingresos petroleros. Si bien este aspecto es citado con frecuencia, lo que es razonable, implicaría desviarse del análisis propiamente político. No obstante, cabe señalar que bastaría observar los cambios en el modelo de desarrollo que se introducen en el segundo mandato del Presidente Rafael Caldera –que con sus respectivos matices y objetivos, supuso la continuación de la estrategia de liberalización de la economía nacional iniciado por el presidente Carlos Andrés Pérez en su segundo mandato– para comprender que en un contexto democrático los cambios económicos son susceptibles de ser comprendidos mejor por la población. En la actualidad el gobierno del presidente Hugo Chávez se fundamenta precisamente en la misma lógica que sostuvo al modelo de desarrollo de la Constitución de 1961, a saber, un modelo en el que el Estado juega un papel central donde su rol controlador está sobredimensionado y sustentado en los ingresos petroleros, lo que ha traído de vuelta el carácter rentista de la economía nacional y, para algunos autores, la vulnerabilidad del sistema económico venezolano170.

•

Los problemas institucionales que se reflejaban en la pérdida de credibilidad por parte de los ciudadanos hacia sus instituciones. Algo que se profundiza con el sentimiento de impotencia del ciudadano y con la difusión de “actitudes cínicas”171 que afectan de manera decisiva a la confianza en las instituciones y la estabilidad institucional del país.

168

Cabe mencionar que este problema fue uno de los argumentos para impulsar el cambio constitucional y que ocupó la preocupación de los constituyentes en sus reclamos de “restauración de la República” o “moralización de la República”. A la fecha no se vislumbra solución, por el contrario parece agravarse aun más: el 27 de septiembre de 2007 en El Universal se publicó un ranking de corrupción a nivel mundial, presentado por la organización Transparencia Internacional, y Venezuela era superada solo por Haití. “Empeora la percepción de Venezuela como país corrupto”, El Universal, Venezuela, 27 de septiembre de 2007, artículo en línea, disponible: http://www.eluniversal.com/2007/09/27/pol_art_empeora-la-percepcio_496653.shtml, (consulta: 28 de septiembre de 2007). 169

Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela: 1998-2000, op. cit., p. 121. La cita llama a la reflexión particularmente porque se pretende impulsar la idea constituyente de Hugo Chávez a partir de la descalificación de los logros del sistema democrático resaltando vicios que existían mucho antes que la democracia venezolana misma, por ejemplo en el período de Gómez, y que ni siquiera han podido ser resueltos en su gestión. 170

Miguel A. Santos y Ricardo Villasmil Bond, “La economía venezolana durante el último cuarto de siglo: análisis y propuestas para alcanzar el desarrollo”, en Armando Barrios y otros, Venezuela: un acuerdo para alcanzar el desarrollo, Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales-UCAB, Caracas, 2006, pp. 341-367. 171

Sobre el cinismo como actitud del ciudadano véase, María Sol Pérez, S., Excremento del diablo. La democracia venezolana y sus protagonistas: Betancourt, Caldera y Pérez, op. cit., p. 8. Un trabajo importante que aborda la evolución de los valores del venezolano y la confianza en sus instituciones políticas en la última década lo exponen José Vicente Carrasquero y Keila Vall, “Valores, familia y democracia en Venezuela”, en Revista ConcienciActiva 21, Nº 2, octubre 2003, Fundación Conciencia Activa Venezuela, Caracas, pp. 141-171, artículo en línea, disponible: http://www.concienciactiva.org/ConcienciActiva21/conciencia2/0205.pdf, (Consulta: 16 de enero de 2007).

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Desde una perspectiva integradora, Miriam Kornblith, apoyándose en Juan Carlos Rey, sostenía para 1996 que la crisis consistía en una conjugación de varios factores que se pueden agrupar en tres elementos: De acuerdo con Rey, cuando ocurre una modificación adversa en cualquiera de las variables básicas del modelo (renta petrolera, expectativas societales y representatividad de las organizaciones) se produce en una amenaza a la estabilidad del sistema que puede ser razonablemente compensada. No obstante, cuando surgen modificaciones negativas simultáneas en los tres factores, el sistema sociopolítico se encuentra en una situación límite, en una crisis (...). En la actualidad estamos encarando tal situación límite172. El trabajo de Miriam Kornblith ya identificaba dimensiones de la crisis general que afectaba a Venezuela. Destaca una dimensión social de la crisis en la que resalta la insatisfacción de las expectativas como elemento coadyuvante de la crisis general del sistema político. Igualmente, destaca la explosión de anomia social vivida por el país en febrero de 1989, tras anunciarse las políticas de ajuste macroeconómicas por parte del presidente Carlos Andrés Pérez, el llamado “Caracazo”. Varios autores, entre ellos Kornblith, Combellas, coinciden en destacar esta explosión social de febrero de 1989 como un factor determinante en los procesos de cambios políticos. Si bien admitimos que este hecho puede ser entendido como un reflejo de la crisis de las expectativas sociales no es fácil de aceptar como argumento para entenderlo como elemento para impulsar cambios políticos por sí solo. Bastaría interrogarse sobre los objetivos de esa manifestación social, por ejemplo ¿cuál fue su propuesta de cambio?, ¿quién lideró esa manifestación?, ¿qué valores sociales propuso? Si tomamos en cuenta que las mismas causas que se identifican como los desencadenantes del Caracazo persistieron en el segundo gobierno de Rafael Caldera sin generar ningún tipo de descontento, colocaría este argumento en situación dudosa para ser considerado como un factor de cambio político. En el mejor de los casos puede ser considerado como un elemento que llame a reflexionar sobre la dimensión ética de las decisiones políticas o como un signo de profundo malestar social. En el análisis de Kornblith destacan aspectos relativos a la crisis de los partidos, el modelo de desarrollo y las decisiones orientadas a corregir los problemas del sistema

172

Kornblith, Venezuela en los noventa, op. cit., pp. 165-166.

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democrático y profundizar unos cambios tendientes a mejorar las normas básicas del sistema político. La preeminencia de los partidos políticos como instituciones casi exclusivas para la canalización de las expectativas sociales o como representaciones políticas condujo a la crítica del sistema democrático como uno “partidocrático”, es decir, dominado y determinado por el funcionamiento de los partidos políticos. Esto se observa en la propia Constitución de 1961; su artículo 114, correspondiente a los derechos políticos, señala: Todos los venezolanos aptos para el voto tienen el derecho de asociarse en partidos políticos para participar por métodos democráticos, en la orientación de la política nacional. El legislador reglamentará la constitución y actividad de los partidos políticos con el fin de asegurar su carácter democrático y garantizar su igualdad ante la ley173. En cierta medida, la preponderancia de los partidos políticos en el escenario político venezolano se sustentó, siguiendo la argumentación de Julio C. Fernández Toro, en dos supuestos básicos: (a) la carencia de una cultura democrática en el pueblo venezolano, dada la amplia trayectoria autoritaria venezolana, y (b) la necesidad de contar con partidos modernos que aceptaran las reglas del juego y evitaran la confrontación política radical174. Esto es importante retenerlo ya que en las deliberaciones de la ANC la animadversión hacia los partidos políticos175, que influyó mucho en la selección del sistema electoral, será clave para entender la subordinación del régimen proporcional al criterio personalizado en el 173

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, extraordinario de 11 de mayo de 1973, Gaceta Oficial Nº 1.585, Caracas, (1961), p. 20. 174

Julio César Fernández Toro, “Los problemas constitucionales de la institucionalización democrática en Venezuela: 1972-2002”, op. cit., p. 232. Queda por dirimir si la cultura democrática que no se observa en el pueblo representa un componente distintivo en un liderazgo político cuya trayectoria destaca por exilios y orígenes antidemocráticos. Al respecto véase la apreciación de María Sol Pérez S. quien luego de analizar el pacto de Punto Fijo señala: “Tal vez esta peculiar organización del poder habría podido subsistir sin el pueblo. De hecho, los autoritarismos lo logran aunque no son inmortales. Lo que no admite justificación razonable es la expectativa de que, ellos mismos, acostumbrados a traicionar y a defraudar, continuarían respetando las reglas del Pacto si los recursos a distribuir desde el poder diminuían”. Excremento del diablo, op. cit., p. 101. 175

Las paradojas políticas se hacen presentes: en la actualidad una de las principales preocupaciones del gobierno es contar con un partido político capaz de garantizar cohesión y movilización en las filas de su militancia que le garanticen respaldo. En este sentido apunta la creación del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) que impulsa el presidente Hugo Chávez Frías, quien ha manifestado que “el PSUV será el partido mas grande y democrático en la historia de Venezuela”, algo en lo cual se asemeja mucho a Rómulo Betancourt, fundador de Acción Democrática.

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sistema electoral derivado de la alternativa participativa y protagónica que impulsaron en la ANC las fuerzas políticas lideradas por el presidente Hugo Chávez Frías. De esta manera, la representación de las minorías representa una de las tareas pendientes del nuevo instrumento constitucional, así como las distintas formas de organización ciudadana y de participación política. Ya para fines de la década de los ochenta y principios de los noventa, en la apreciación sobre el funcionamiento del sistema democrático destacaba el rol jugado por los partidos políticos. En palabras de Miriam Kornblith: El cuestionamiento incluye el rechazo a la partidocracia, corrupción, pragmatismo, burocratismo, clientelismo, etc. Se argumenta que la excesiva dominación de los partidos constriñó a la sociedad civil, que el liderazgo partidista quedó rezagado respecto del crecimiento político e intelectual del resto de la sociedad, que los partidos devinieron en organizaciones exclusivamente centradas en sus propios intereses político-electorales, convirtiéndose en maquinarias pragmáticas y corruptas, ajenas a los controles democráticos y éticos, etc176. Juan Carlos Rey coincide con esta apreciación: en la década de los noventa, los partidos políticos, reconocidos como factores fundamentales en la instauración de la democracia venezolana pasaban a ocupar, en la percepción de la sociedad en general, y de grupos específicos en particular (los “notables” o los medios de comunicación, por ejemplo), el papel de villanos en el espectro político nacional: (…) los partidos políticos, que al principio fueron alabados por muchos, por la unidad y patriotismo que manifestaron a través del espíritu del 23 de enero, se van a convertir, para no pocos, algunos meses después, en los villanos, autores de la repulsiva conchupancia del puntofijismo (sic); y el Estado de partidos, elogiado por su contribución a la conservación de la democracia inaugurada en 1958, se convertirá, años más tarde, en la abominable partidocracia a la que se acusará de ser la causa principal de la crisis que experimenta aquella forma de gobierno177. 176 177

Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa, op. cit., p. 175.

Juan Carlos Rey, “Esplendores y miserias de los partidos políticos en la historia del pensamiento venezolano”, artículo en línea, disponible: http://usuarios.lycos.es/julioarevalo/documentos/Miserias_de_los_partidos_REY.pdf, (consulta: 23 de abril de 2007). Ángel Álvarez coincide con esta apreciación al señalar que en las décadas de los ochenta y noventa se desató una fuerte matriz de opinión sostenida por organizaciones pequeñas (Queremos Elegir, Escuela de Vecinos, Fiscales Electorales), partidos políticos (AD y COPEI), élites económicas y académicas (Grupo Roraima, Grupo Santa Lucía) y entes gubernamentales (COPRE) que luego fueron recogidas y ampliadas por los medios de comunicación. Véase “De la hegemonía partidista a la democracia sin partidos”, en Revista Politeia, La democracia venezolana en dos tiempos: 1972-2002, Nº 30, IEP-UCV, Caracas, pp. 75-93, p. 79.

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Al lado de este cuestionamiento a los partidos políticos se encuentra la crítica a la falta de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y en los que se favorecía a grupos o sectores minoritarios de la sociedad sin que fuesen representantes de la nación, lo que se asociaba al dominio de los partidos políticos. Juan Carlos Rey, en su análisis de estas organizaciones políticas, pone en justo término las responsabilidades de los partidos políticos y de los sectores de la sociedad que se beneficiaron del carácter semicorporativo del sistema político: La razón de ello es que cuando cerramos los ojos ante su existencia, no podemos comprender el funcionamiento real del sistema político venezolano, y se tiende a sobreestimar la responsabilidad directa que tienen los partidos en la crisis de nuestra democracia, sin percatarse que buena parte de tal responsabilidad reside en el funcionamiento de un sector en que dichos partidos no influyen directamente. Es cierto que en el sistema semicorporativo venezolano, aparecen frecuentemente, como representantes del Estado, miembros de los partidos políticos; pero en la inmensa mayoría de los casos no se trata de políticos profesionales, que estén cumpliendo responsabilidades partidistas, sino que forman parte de lo que podríamos llamar una burocracia o tecnocracia económica gubernamental, formada por personas que tienen similitud de educación, status y funciones con los empresarios, y que se entrecruzan con los de éstos. Estos funcionarios se supone que poseen un conocimiento experto, que les permite invocar principios técnicos que hace que, de hecho, tengan la última palabra frente a los políticos. Su nombramiento no lo deben al partido, ante el cual no son responsables, sino al Presidente de la República, que a su vez está liberado de la disciplina partidista178. La crítica a los partidos políticos, considerados parte esencial del sistema populista de conciliación de élites, se articula –siguiendo la argumentación de Juan Carlos Rey– con la pérdida de confianza en el sistema179. Muestra de ello son los elevados índices de abstención que adquiría especial relevancia en un ordenamiento constitucional donde se contemplaba la obligatoriedad del voto: Lo que se ponía ahora en tela de juicio era la capacidad de los mecanismos básicos de la democracia representativa (por una parte el sistema electoral y, por otra, el sistema de partidos) para lograr que el pueblo tuviera un control efectivo sobre sus gobernantes y sus correspondientes políticas. El desencanto con el sistema electoral se expresó en el aumento de la abstención electoral, que comienza en 1978 y alcanza niveles alarmantes en 1993 y 1998. El rechazo a los 178

Ibidem.

179

Idem.

80

partidos políticos se reflejaba en la disminución del voto de las principales organizaciones que había sido históricamente dominantes, y fue visible desde 1993, pero en las elecciones de 1998 y 2000 se convirtió en una verdadera hecatombe, con efectos negativos, también, sobre los partidos nuevos (o “emergentes”), como LCR, PPT, Convergencia y Proyecto Venezuela, que en 1993 pudieron ser vistos por muchos como posibles relevos de los antiguos180. Si bien, estos problemas en los cuales los partidos políticos, la participación y la confianza, tenían sentido, no es menos cierto que ya se le estaba prestando atención, en especial en los estudios realizados por la COPRE y en los trabajos de la Comisión Bicameral de 1989, entre cuyos objetivos estaban dar mayor participación a la ciudadanía que se manifestaba en amplios sectores de la sociedad civil; democratizar la estructura interna de los partidos políticos, nominación interna de candidatos y establecer condiciones de mayor equidad en la competencia entre partidos, así como crear condiciones institucionales que permitieran racionalizar los procesos electorales y mejorar su calidad181. Paradójicamente, este mismo proceso de transformaciones institucionales que abordan la competencia entre los partidos políticos –entiéndase reforma a los sistemas electorales– contribuyó a desestabilizar a los partidos políticos. Como lo señala Michael Penfold: … el incremento de la competencia electoral, como producto del inicio de las elecciones directas de gobernadores y alcaldes, y una serie de reformas del sistema electoral destinadas aumentar la personalización del voto, dejaron en evidencia las contradicciones de los partidos políticos tradicionales. Estos partidos encontraron cada vez más difícil competir con estructuras altamente centralizadas en un país que comenzaba a tener elecciones en más de veinte estados y trescientos municipios. El proceso de descentralización política, iniciado en 1989, también modificó la estrategia de los actores políticos. Muchos de ellos empezaron a construir sus carreras desde los niveles locales, pasando por las regiones, hasta alcanzar algún puesto a nivel nacional. Este cambio hizo más difícil para los líderes partidistas nacionales mantener pleno control sobre todos los miembros de su partido182. Por su parte, a nivel de las estrategias de desarrollo se introdujeron cambios que impactaron la relación entre los ciudadanos y el ordenamiento político. Las políticas de “liberalización económica” implicaban la redefinición del papel del Estado en la economía 180

Idem.

181

Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa, op. cit., pp. 42-43.

182

Michael Penfold Becerra, “El colapso del sistema de partidos en Venezuela”, op. cit., p. 37.

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interna, una mayor apertura al mercado internacional transnacional y enfrentar los procesos de globalización. La puesta en práctica de las decisiones políticas correspondientes a dar curso a la liberalización económica no tuvo buen inicio en la sociedad venezolana y develó una falta de correspondencia entre las expectativas sociales y las decisiones del liderazgo político hasta el punto de propiciar un ambiente conflictivo. Esto tiene que ver especialmente con el carácter “nacionalista” que por mucho tiempo ocupó el discurso del liderazgo político183. Especial atención merece la instancia donde se analizó la propuesta de reforma constitucional que se realizara a partir del 6 de junio de 1989, ya que se inicia como una revisión constitucional (para introducir enmiendas) y termina como una propuesta de reforma general de la Constitución, para la que incluso se ventila la opción de una constituyente como medio de aprobación. Esta decisión política, antes que resolver los problemas que aquejaban al sistema político, generó animadversión en las instituciones fundamentales de la Constitución de 1961 (Congreso, partidos políticos) y dejó abierta la posibilidad de cambios constitucionales fuera de los mecanismos contemplados en la misma Constitución: “El mandato de la Comisión era revisar a fondo la Constitución, a fin de detectar vacíos en el texto o en la legislación ordinaria que lo debe acompañar, de modo de actualizar uno y otra y adecuarlos a las exigencias institucionales del país”184. Tal como describe Miriam Kornblith, la revisión constitucional empieza en 1989 y dura hasta 1992. Es durante ese último año cuando se manifiestan las mayores tensiones, pues tanto los trabajos de la comisión Bicameral del Congreso como la opinión pública, en un sentido amplio, estuvieron influenciados por los críticos momentos vividos por el país durante ese año: los dos intentos de golpe de Estado (el del 4 de febrero liderados por el tenientecoronel Hugo Chávez y el del 17 de noviembre liderado por el general Francisco Visconti), y el enjuiciamiento del presidente Carlos Andrés Pérez, circunstancias que desvirtuaron el objetivo del trabajo de la Comisión Bicameral así como los contenidos de la propuesta de reforma. 183

Un argumento clave para comprender las decisiones y el discurso del liderazgo político es la defensa de la soberanía asociado al control de los recursos económicos del país. Esto fue recurrente en el discurso de Rómulo Betancourt y es similar al discurso del actual presidente Hugo Chávez. Con respecto a las políticas de liberalización económica, éstas se inician en el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez quien tuvo que enfrentar su pasado nacionalista: fue él quien dirigió en su primer mandato (1974-1978) la nacionalización de las industrias básicas del país (petrolera, minera). 184

Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa, op. cit., p. 66.

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De los temas abordados por esta comisión destacan como muy relevantes, según Juan Carlos Navarro, los siguientes aspectos: Los temas centrales de la discusión fueron en buena parte estrictamente derivados de la coyuntura de inestabilidad en la que se realizó el proceso: inclusión de la figura del referéndum revocatorio del mandato presidencial y la conveniencia de incluir como posibilidad o como única reforma la convocatoria a la Asamblea Constituyente. En cuanto a temas más de fondo, predominaron las discusiones acerca de la moderación del carácter representativo del sistema en beneficio de una organización más participativa, con uso abundante de la democracia directa, la reforma del poder judicial y la regulación de la libertad de expresión y el papel de los medios de comunicación185. A pesar de haber realizado un trabajo importante en pro de restaurar la credibilidad en las instituciones y de devolver la estabilidad política del país, la propuesta no prosperó. Se realizaron revisiones del trabajo de la Comisión en las dos instancias del Congreso, la Cámara baja y la Cámara alta. Es en esta última donde se decide ponerle fin al trabajo de la Comisión, tomando en cuenta el clima adverso del momento, lo que se resume en la petición del senador Tarre Murzi de “diferir la discusión de la reforma constitucional hasta una oportunidad más propicia”186, propuesta que tuvo apoyo entre quienes, dentro y fuera del Congreso, menospreciaban el trabajo de la Comisión. ¿Cómo afectó el fracaso de la revisión constitucional iniciada a finales de 1989? Se ha sostenido que la influencia determinante de este hecho contribuyó de manera significativa al desprestigio de las élites políticas del momento y del ordenamiento institucional, pero muy especialmente, este fracaso dejó en entredicho la Constitución de 1961 en un contexto donde la comunicación liderazgo-ciudadanos parecía estar fracturada, lo cual abría a la larga la posibilidad de cambios importantes en las lealtades partidistas. Kornblith expresa lo siguiente: Considerar el intento de reforma constitucional como exitoso hubiese supuesto, como mínimo, la culminación del mismo y el sometimiento del proyecto emanado del Congreso a un referéndum; como máximo que el referéndum 185

Juan Carlos Navarro, “En busca del pacto perdido”, op. cit., p. 79. Las ideas en torno al referéndum y sus distintas modalidades están ampliamente relacionadas con la crisis vivida por la institución presidencial de 1992. 186

Kornblith, Venezuela en los noventa, op. cit., p. 97. Para Juan Carlos Navarro, la decisión de suspender los trabajos de la Comisión Bicameral, se debió más a presión de sectores conservadores: “la oposición a la reforma constitucional que se había ido generando en sectores influyentes del país parece haber sido la razón principal detrás de la decisión de suspender su discusión”, op. cit., p. 79, nota 11.

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hubiese arrojado un resultado favorable a la propuesta de reforma. Por su parte, el fracaso del proceso se concretó finalmente un su suspensión por propia decisión del Congreso. Son varias las vías a través de las cuales la suspensión del debate constitucional afectó negativamente la estabilidad y preservación del régimen: contribuyó al desprestigio del Congreso, dada su incapacidad de formular opciones institucionales viables y deseables para enrumbar al país; generó la impresión de que falló el intento de diseñar salidas institucionales a la crisis; evidenció las dificultades para arribar a acuerdos básicos entre los principales actores del sistema; afirmó el debilitamiento del liderazgo político, específicamente el de los dos principales partidos; generó la impresión de que se temía al parecer popular dada la reticencia del liderazgo político de someter el proyecto de reforma constitucional a un referéndum; dejó al país con una Constitución cuestionada en aspectos importantes sin reforzarla con los cambios propuestos187. Como puede observarse, luego de este fallido intento de revisión constitucional, la principal consecuencia es que la Constitución de 1961 quedó deslegitimada y expuesta aun más a la crítica de sus oponentes. Es decir, la creencia en la validez188 de este documento político había perdido reconocimiento por parte del liderazgo político y, por extensión, se mostraba debilitada ante el conjunto de la sociedad. Al respecto María Sol Pérez S. coincide en señalar que los ataques que sufrió la Constitución de 1961 por parte de quienes hasta el momento se habían beneficiado de su normativa, y que son los herederos de quienes la instauraron, fueron clave para dar paso a un nuevo ordenamiento constitucional de mano de actores antisistema, particularmente actores provenientes del sector militar189. Este hecho fue indiscutiblemente problemático: el no haber distinguido entre los problemas particulares de los partidos, algunos de los cuales son derivados de los procesos de cambio tendientes a mejorar 187

Miriam Kornblith, Venezuela en los noventa. Las crisis de la democracia, op. cit., p. 110. (Bastardillas mías). Cfr. Roberto Viciano Pastor y Roberto Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), op. cit., p. 123. 188

Nos guiamos por el concepto de legitimidad de Max Weber, quien señala que legitimidad consiste en la creencia en la validez de un orden político. Economía y sociedad, FCE, México, 1977. 189

Recordemos que Hugo Chávez encabeza el golpe militar del 4 de febrero de 1992 y muchos constituyentes que participaron en la ANC de 1999 protagonizaron el golpe de noviembre de 1992, entre ellos Francisco Visconti, férreo exponente de la idea política y unitaria de nación. Vale recordar que poco antes de la contienda electoral de 1998, Hugo Chávez llamaba a la abstención. Analizando la intervención de Caldera en la sesión conjunta del Congreso el 4 de febrero de 1992 a propósito del golpe de Estado, María Sol Pérez S. reflexiona sobre las consecuencias que trae tratar a los militares como “civilistas” análogamente a como fueron tratados por Betancourt en el golpe del 45, algo que Chávez supo aprovechar: “Chávez daría en el blanco tan rápido y en forma tan contundente”, María Sol Pérez S., Atmósfera axiológica, artículo en línea, disponible: http://www.analitica.com/va/documentos/2678952.asp, (consulta: 13 de marzo de 2007).

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las instituciones democráticas, o problemas de percepción asociados a la democracia misma, generó un desencanto por el ordenamiento democrático vivido por Venezuela hasta esos momentos. Como señalara Michael Penfold, la pérdida de credibilidad de los partidos políticos no necesariamente ha debido entenderse como pérdida de legitimidad del sistema democrático190. Dadas estas condiciones la opción constituyente para solucionar la crisis constitucional que vivía el país en ese momento se ventiló como la salida más aceptada, en particular en la opinión pública. De hecho, se presentaba como una “exigencia de la sociedad”, algo que fue posibilitado en virtud de la pérdida de legitimidad –en las condiciones expuestas– de la Constitución de 1961. La deslegitimación de esta Constitución se asumió como una pérdida de plausibilidad del orden social en general, y del orden político en particular y, en interpretación de algunos autores, muestra la necesidad de introducir correctivos en el sistema a fin de garantizar su perdurabilidad en el tiempo sustentada en transformaciones acordes con las expectativas sociales y así asegurar la cohesión del conjunto social191. La solución constituyente gozaba, para finales de la década de los noventa, de un amplio respaldo en la sociedad venezolana –tanto en la opinión pública como en su liderazgo– y se la percibía como una forma de dar a la sociedad instrumentos para atender los distintos problemas que la afectaban192. 4.

La constituyente como fórmula de cambio político La historia política de Venezuela ha estado transida de problemas constitucionales en

los cuales se reflejan las tensiones entre los líderes políticos del momento, la redefinición del marco normativo del país, las ambiciones de poder por parte de quienes detentan las instancias 190

Michael Penfold, “El colapso del sistema de partidos”, op. cit., p. 36, nota 3.

191

Josetxo Beriain, Representaciones colectivas y proyecto de modernidad, Anthropos, Barcelona, 1990, p. 16. La necesidad de restaurar mecanismos sociales que garanticen la cohesión del grupo social es una preocupación sociológica y tiene sus orígenes en las tesis de E. Durkheim. Para este autor ninguna sociedad puede existir sin vínculos sociales que propicien la integración y organización social. 192

Esto último se aprecia en las deliberaciones de la ANC en las cuales siempre existió la confusión entre temas de naturaleza constitucional y temas o problemas de carácter legislativo o legal. Vale la pena considerar que para enero de 1999 Herbert Koeneke destacaba que apenas 29% de la población venezolana afirmaba conocer los propósitos de la ANC, pero confundía “reforma”, labor propia del Congreso y no de una constituyente, con “diseñar una nueva constitución”, finalidad propia de la ANC. Véase, Herbert Koeneke, “Ignorantretenidos y la constituyente”, Caracas, 1999, artículo en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblio/koeneke/ignorantretenidos.asp, (consulta: 12 de junio de 2007).

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decisivas del sistema político así como la necesidad de actualizar las instituciones políticas a la luz de las circunstancias en las que le toca existir. En un sentido general, resumiendo la exposición de Elena Plaza193, esas transformaciones constitucionales vienen a cumplir determinadas funciones políticas e históricas que se centran en: •

Instaurar la República (proceso de independencia / separación de la Gran Colombia).

•

Ponerle fin a conflictos políticos (Guerra Federal / Luchas entre caudillos).

•

Continuidad en el poder por parte de los mandatarios de turno.

•

Impulsar proyectos personalistas La tendencia en el transcurso de la historia constitucional de Venezuela es el control

del poder por parte del liderazgo político con la finalidad de impulsar proyectos políticos de carácter nacional (José Antonio Páez con la Constitución de 1830 o Juan Vicente Gómez con la Constitución de 1925) o ambiciones personales (Antonio Guzmán Blanco)194. En cierta medida, la historia constitucional de Venezuela está llena de ensayos de legitimación del poder: “el número de textos es revelador, entre otras cosas de la arbitrariedad del poder y del uso de la promulgación de constituciones como recurso para la legitimación del poder”195. Las propuestas de cambio constitucional de finales de la década de los noventa forman parte de las distintas preocupaciones por parte del liderazgo político para darle nuevo impulso al sistema de gobierno del país y, tal como hemos expuesto, también eran propuestas que compartía, en buena medida, la opinión pública nacional. Entre estas preocupaciones resaltan la eficacia del aparato estatal, mayor participación ciudadana, y sobretodo, recobrar la legitimidad del sistema democrático mismo. La solución constitucional representaba para algunos sectores políticos en 1999 la salida que gozaba de mayor aceptación, aunque muchos de ellos expresaran desacuerdos en aspectos particulares196. 193 Elena Plaza, “Conclusiones”, en Elena Plaza y Ricardo Combellas (coord.), Procesos constituyentes y reformas constitucionales en la historia de Venezuela 1811-1999, op. cit. pp. 809-830. 194

Ibidem.

195

Miriam Kornblith, “Proceso constitucional y democracia en Venezuela”, op. cit., p. 285.

196

A decir de Allan Brewer-Carías la opción constituyente se presentó como una salida a la crisis terminal del sistema político venezolano fundado en la Constitución de 1961. Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, UNAM; México, 2001, pp. 37 y ss., texto en línea, disponible: http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=182 (Consulta: 23 de enero de 2006). Además de Chávez, en la contienda electoral de 1998 el tema constituyente fue considerado también por el candidato Miguel Rodríguez al sugerir que el Congreso a ser electo debía asumir funciones constituyentes para transformar las instituciones del

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Quienes impulsaban la idea de una Asamblea Constituyente se apoyaban en la supremacía de la soberanía del pueblo sobre las instituciones establecidas y reclamaban el carácter constituyente y originario de la voluntad popular. Y no podía ser de otra manera, si tomamos en cuenta que la posibilidad de tener éxito en una iniciativa de esta naturaleza pasa por contar con el apoyo de un sector decisivo de la sociedad. Como lo señala Hermann Heller, citado por Ricardo Combellas: La existencialidad y la normatividad del poder constituyente no se hallan, ciertamente, en oposición, sino que se condicionan recíprocamente. Un poder constituyente que no esté vinculado a los sectores que son de decisivo influjo para la estructura de poder, por medio de principios jurídicos comunes, no tiene poder ni autoridad y, por consiguiente, tampoco existencia197. Por su parte, quienes se oponían a esta situación sostenían que el cambio debería realizarse por los mecanismos contemplados en la Constitución de 1961, es decir, se manejaban dentro de la lógica de los poderes constituidos. Esta tensión encontró solución a partir de una interpretación de la Corte Suprema de Justicia, irónicamente, uno de los poderes constituidos y llamado a garantizar la constitucionalidad de las decisiones políticas. Venezuela entró en un proceso constituyente bien definido –en el entendido de que supera las ambigüedades y dificultades de las propuestas de reforma de 1989– una vez que Hugo Chávez ganó las elecciones de diciembre de 1998. El recién electo presidente realizó su convocatoria a una ANC a sabiendas de que esa opción no estaba contemplada en la Constitución de 1961 con el argumento de “representar la voluntad soberana del pueblo”, argumento que al final admitirá la Corte Suprema de Justicia en su decisión de fecha 19 de enero de 1999198 .

Estado. Para 1992 ya la opción constituyente había sido considerada por un amplio sector de la sociedad, desde las instituciones establecidas (Congreso) hasta los diferentes líderes políticos y académicos. Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, op., cit., p. 769. 197

Ricardo Combellas, “Introducción teórica al poder constituyente y al poder de revisión de la Constitución”, op. cit., p. 7. 198

Corte Suprema de Justicia, sentencia Nº 17 de 19 de enero de 1999, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitBlioteca/csj/fallo17.asp, (Consulta: 30 de enero de 2007). Allan Brewer-Carías, destaca que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia representa más una solución política que jurídica en la medida en que se orientó por conservar el equilibrio entre los dos pilares del constitucionalismo moderno, a saber, la soberanía popular que reclamaba cambios sustanciales en el ordenamiento institucional del país, y la supremacía constitucional que definía una forma particular de regular la relación entre gobierno y gobernados. No es nuestra intención profundizar en este tema, basta con asumir que en efecto la sentencia de la Corte abrió la posibilidad política –tanto como jurídica– a la convocatoria de una asamblea constituyente como fórmula de

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La Corte, en tanto Jurisdicción constitucional, resolvió la diatriba planteada entre la soberanía popular y la supremacía constitucional a propósito de la consulta para la convocatoria de una asamblea constituyente al otorgar primacía a la primera sobre la segunda199. Esto consolidó la iniciativa constituyente y abrió brechas en el sistema político que será aprovechado por grupos sociales para incluir sus demandas en el nuevo orden constitucional En resumen, la idea de introducir reformas sustanciales para renovar el marco institucional y así garantizar la estabilidad y gobernabilidad política fue compartida por el liderazgo nacional, y así lo recogen los distintos análisis sobre el problema. La crisis del sistema populista de conciliación de élites dio paso a una serie de cambios que pondrían fin a una concepción de las relaciones políticas que tuvo como centralidad a los partidos políticos y abrió la posibilidad de profundizar la participación ciudadana en los asuntos públicos. Una crisis derivada del agotamiento del sistema mismo y en parte potenciada por algunas iniciativas tendientes a introducir reformas correctivas a las instituciones básicas del país y a las reglas del juego político y a la sociedad misma. En este orden de ideas surge la idea de una asamblea constituyente como alternativa al cambio político ante la crisis del sistema político fundado en la Constitución de 1961, que en sus primeras formulaciones, desde 1989 hasta 1992, no encontró respaldo ni asidero en el liderazgo político de esos momentos pero que adquirió consistencia y posibilidad real de concretarse a partir de 1998 con el triunfo presidencial de Hugo Chávez Frías.

cambio político al considerar la consulta a una convocatoria constituyente como legítima y constitucional. Véase Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, op. cit., pp. 60 y ss. 199

Allan Brewer-Carías, Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, op. cit., p. 85.

CAPÍTULO III CONVOCATORIA E INSTALACIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE Presentación: Aquí se describen y analizan la conformación de la Asamblea Nacional Constituyente, los problemas políticos y jurídicos que tuvo que superar, la elección de los representantes de la nación y la discusión en torno a la naturaleza del poder originario que reclamaba esta asamblea. Se revisan los pasos recorridos para la realización del proceso constituyente: la convocatoria, los mecanismos electorales para la selección de los representantes, la instauración de la ANC, su organización y metodología de trabajo. 1.

La iniciativa constituyente de Hugo Chávez Los inicios de la gestión de Hugo Chávez en la presidencia pueden caracterizarse por

un proceso de desinstitucionalización tendiente a presionar para el cambio que se proponía. Clave en este proceso fue la decisión firme de transformar la estructura institucional del país y la centralidad de su liderazgo con una orientación plebiscitaria del líder, lo cual se apoyó en la contundente victoria del 6 de diciembre de 1998. Tal como lo exponen Carrasqueño y Welsch: Desde el mes de febrero de 1999 la revolución bolivariana de Chávez ha estado centrada en la desconstrucción de las instituciones vigentes y la paralela construcción de una estructura institucional capaz de concentrar y monopolizar el poder en manos de un líder que se comunica directamente con el pueblo, condición necesaria del enfoque posdemocrático del desarrollo político y social. La posdemocracia de Chávez se presenta como forma plebiscitaria de la democracia, opuesta a las formas liberales o representativas200. 200

José Vicente Carrasquero y Friedrich Welsch, “Revolución en democracia o retorno al caudillismo”, en José Vicente Carrasquero, Thais Maingón y Friedrich Welsch, Venezuela en transición: elecciones y democracia 1998-2000, RedPol, Caracas, 2001, pp. 69-86, p. 69. Apelar al poder obtenido a raíz de las votaciones obtenidas se asemeja a las ínfulas de Acción Democrática en la Asamblea Nacional Constituyente de 1947, reseñado por Juan Carlos Rey, “Esplendores y miserias de los partidos políticos en la historia del pensamiento venezolano”, 2003, documento en línea, disponible: http://usuarios.lycos.es/julioarevalo/documentos/Miserias_de_los_partidos_REY.pdf, (consulta: 23 de abril de 2007).

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La inclinación por la centralidad del presidente en los sucesivos eventos electorales en Venezuela –algo que se puso de manifiesto en la formulación de las preguntas del referéndum que darán paso a la aprobación de la ANC–, revela una vuelta a la personalización del poder, lo cual va a ir en detrimento de la institucionalidad del país. El liderazgo de Hugo Chávez, es uno que se apoya en su carisma y en la relación directa entre el líder y el pueblo, lo cual se ubica en la dimensión simbólica del manejo del poder201. En su análisis sobre la vocación popular de los nuevos partidos políticos en Venezuela, Margarita López Maya, al referirse al caso del liderazgo de Hugo Chávez y del movimiento MBR-200, sostiene: Forma parte del estilo del MBR-200 la utilización permanente de símbolos que apelan a la historia patria y a los próceres que son considerados por ellos como “populares”. Recuerdan constantemente las luchas y movilizaciones sociales libradas desde el inicio de la era republicana y el líder máximo, Chávez Frías, evoca la tradición: “¡El cielo sigue encapotado!” declara al salir de la cárcel en 1994, utilizando un famoso verso de una canción popular de los liberales en la Guerra Federal del siglo XIX (…). “Sólo el pueblo salva al pueblo, y yo seré instrumento de ustedes… pero si hay que derramar sangre, Cristo dio el ejemplo”, pronuncia al concurrir en julio de este año al Consejo Supremo Electoral para iniciar la legalización del MVR (…). Sus mensajes son llamados bolivarianos, su programa la Agenda Bolivariana, su proyecto nacional se llama Simón Bolívar. La unidad básica de la organización es el círculo bolivariano. Pueden pertenecer al movimiento todos aquellos patriotas que se oponen a los vendepatria, es decir, a los neoliberales (…). Se llaman entre sí compatriotas. El nombre V República con el cual Chávez y sus seguidores inscribieron el movimiento en el CSE alude a una república que se fundará en al año 2001202. Su discurso de toma de posesión rompió los protocolos y refiriéndose a la Constitución de 1961 señaló: “juro ante esta moribunda Constitución…”, lo cual de por sí destacaba su

201

José Vicente Carrasquero y Friedrich Welsch, “Revolución en democracia o retorno al caudillismo”, op. cit., pp. 77-78. Coincidente con este criterio Alfredo Ramos Jiménez, “De la democracia electoral a la democracia plebiscitaria”, en Revista de Ciencia Política, Universidad de Los Andes, Nª 29, enero-junio de 2006, artículo en línea, disponible: http://www.cipcom.co.ve/img/Revistas/Revista%20Ciencia%20Politica%2029.pdf, (consulta: 7 de noviembre de 2007). La tendencia por identificar la centralidad del personalismo en los procesos políticos de América Latina en la década de los noventa encuentra en la experiencia práctica ejemplos bastante ilustrativos: Fujimori en Perú con el autogolpe; la victoria de Carlos Menen en Argentina y su reforma constitucional. 202

Margarita López Maya, “Los nuevos partidos de vocación popular en Venezuela. tras una alternativa política en la transición”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, UCV-FACES, octubre-diciembre, 4, Caracas, 1997, pp. 41-64, p. 58. (Bastardillas en el original).

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decisión por el cambio constitucional, que luego puso de manifiesto en el decreto para la convocatoria a la ANC203. Para llevar a cabo su iniciativa constituyente el presidente Hugo Chávez y su equipo realizaron una serie de acciones orientadas a alcanzar ese fin, lo cual se resume en: la conformación de una Comisión presidencial constituyente con la finalidad de dar un marco institucional a la iniciativa constituyente, definir las premisas de la convocatoria a la ANC y allanar el camino para su programa de reformas políticas que, a fin de cuentas, representaba su principal propuesta de gobierno204. Igualmente, se dio a la tarea de descalificar a todas aquellas iniciativas e instituciones que defendieran el orden constitucional de 1961, explotando las percepciones que de ella tenía la opinión pública en general. Los calificativos más

empleados

fueron:

“putrefacta

cuarta

República”,

“puntofijista”,

“corrupto”,

“partidocrático”, hasta “vendepatria”. En lo que respecta a la comisión presidencial constituyente, esta fue, como lo señala Ricardo Combellas, un grupo de trabajo plural, que realizó aportes importantes a la propuesta presidencial de cambio constitucional y estuvo integrada por Tulio Álvarez, Oswaldo Álvarez Paz, Ricardo Combellas, Javier Elechiguerra, Hermann Escarrá, Ángel Lombardi, Ernesto Mayz Vallenilla, Jorge Olavarría, Alfredo Peña, Manuel Quijada, Tarek William Saab y Ángela Zago205. Estas personas compartían con anterioridad, desde distintas perspectivas, la idea de una ANC para llevar a cabo los cambios políticos, es decir, eran partícipes de esa tendencia que reclamaba cambios políticos que se manifestó en la década de los noventa y propugnaba ir más allá de los mecanismos institucionalizados vigentes para la época.

203

Hugo Chávez Frías, “Decreto Nº 3 de convocatoria a un referéndum para convocar a una Asamblea Constituyente”, Caracas 2 de febrero de 1999, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblioteca/venezuela/decreto_referendum.asp, (Consulta: 18 de abril de 2007). 204

Algunas de sus propuestas no fueron admitidas y otras sufrieron modificaciones de forma. Véase “Ideas fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República”, Caracas, 5 de agosto de 1999, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblioteca/hchavez/proyecto_constitucion.asp, (consulta: 15 de mayo de 2007). También, Hugo Chávez, “Una revolución democrática: la propuesta de Hugo Chávez para transformar a Venezuela”, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblio/hchavez/programa.asp, (Consulta: 18 de abril de 2007). 205

Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, en Elena Plaza y Ricardo Combellas (coord.), Procesos constituyentes y reformas constitucionales en la historia de Venezuela: 1811-1999, op. cit. pp. 765-807, p. 771, nota 9.

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El resultado del trabajo de esa Comisión fue un proyecto constitucional –que a la larga sería identificado con el del presidente Hugo Chávez–, en el que se expresaban los lineamientos básicos que, a juicio del Presidente, debería contener la nueva Constitución206. Siguiendo el trabajo de Ricardo Combellas, integrante de esa Comisión Constituyente, podemos resumir los temas abordados y resueltos en ella: 1. La naturaleza originaria de los poderes de la ANC. Se trató de un punto de amplio consenso, a excepción de la voz disidente de Jorge Olavarría, que implicó posteriormente su airada renuncia a la comisión. 2. La realización de un referéndum consultivo a tenor de lo establecido en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, para que el pueblo se pronunciara sobre la convocatoria de la ANC. 3. La iniciativa constituyente la asumiría directamente el Presidente, descartando la colaboración del Congreso y la eventual iniciativa popular. 4. La ANC se integraría por alrededor de 100 miembros, electos por los estados en su mayoría, junto a un número electo en una circunscripción nacional y una representación de los pueblos indígenas, punto sobre el cual Chávez puso particular hincapié. 5. El método electoral sería personalizado, descartándose así la representación proporcional de las minorías. 6.

La duración de la ANC no debería exceder de 6 meses.

7. La Constitución aprobada por la ANC sería ratificada por el pueblo mediante referéndum207. Estos temas abordados por la Comisión Presidencial Constituyente no dejaron de ser problemáticos tanto para las expectativas despertadas en la ciudadanía por el proceso constituyente como para la dinámica del trabajo de la ANC, inclusive para la Constitución resultante de ese cuerpo asambleario. Comentaremos algunos aspectos relevantes.

206

Hugo Chávez Frías, “Ideas fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República”, op. cit. Dicho documento sirvió de soporte para varios constituyentes durante sus distintas intervenciones, especialmente cuando se trataba de argumentar a favor del “proyecto político encabezado por el Presidente Hugo Chávez”. 207

Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, op. cit., p. 773. Congreso de la República de Venezuela, Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, artículo 181, p. 12, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblio/congreso_venezuela/sufragio.asp, (Consulta: 11 de julio de 2007). La forma para seleccionar los representantes a la ANC privilegió la fórmula uninominal, con lo que se perseguía incorporar las reflexiones que cuestionaban la preponderancia de los partidos políticos en los procesos comiciales. Con este mecanismo se quería establecer la identificación del elector con su representante político.

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En lo que respecta al tiempo contemplado para las labores de la ANC, en particular para su función principal, elaborar una nueva Constitución, resultó muy restrictivo para las deliberaciones del cuerpo político208, algo que se complicó aún más cuando la ANC asumió tareas que generaron conflictos con los poderes constituidos bajo la legalidad de la Constitución de 1961209. La preeminencia del Presidente Hugo Chávez en el proceso constituyente que, a pesar de ser negado por los diputados de la ANC, influyó mucho en sus deliberaciones, particularmente con aquellas iniciativas que se habían convertido en “puntos de honor” para el presidente (cambio de nombre de la República, reelección presidencial, autonomía de las Fuerzas Armadas)210. Además, contaba con dos factores a su favor para tomar la iniciativa: (a) la disposición de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política en su artículo 181211 que otorgaba al presidente la facultad para realizar consultas a la ciudadanía, y (b) puesto que la propuesta constituyente fue su principal oferta electoral consideró que tenía la autoridad para definir las condiciones en que sería llevado tal proceso y esto se reflejó en la definición de las Bases Comiciales para la conformar el cuerpo constituyente. El método de elección de los representantes de la nación, por el que se privilegió la elección uninominal, frustró las posibilidades de participación de las minorías en la ANC. Este método de selección de los constituyentes obedeció a que la concepción del sistema electoral 208

Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), Vadell Hermanos Editores, Caracas, 2001, p. 170. Estos autores destacan que la limitación de tiempo influyó en la profundidad de los debates y, consecuentemente, en el carácter revolucionario de algunos contenidos de la nueva Constitución. 209

Esto se manifiesta en las declaraciones de emergencia judicial y legislativa. El constituyente Alberto Franceschi cuestionó la intervención de la ANC en los asuntos de los poderes constituidos identificando como principal consecuencia el descuido de las sesiones destinadas a la elaboración de la nueva carta magna. 210

Ricardo Combellas resalta la comunicación permanente que sostuvo el presidente Chávez con los constituyentes Antonio Rodríguez y Luis Miquilena. “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, op. cit., p. 783. La que más llama la atención fue la petición de colocar el nombre de “República Bolivariana de Venezuela”, que realizó el constituyente Eliécer Otayza en la sesión de 19 de octubre de 1999 cuando apeló a un planteamiento de Pablo Neruda para conminar a los constituyentes a aprobar el cambio de nombre a la República. 211

Este artículo sostiene que: “El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, el Congreso de la República por acuerdo adoptado en sesión conjunta de las Cámaras, convocada con cuarenta y ocho (48) horas de anticipación a la fecha de su realización, por el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los miembros presentes; o un número no menor del diez por ciento (10%) de aquellos electores inscritos en el Registro Electoral, tendrá la iniciativa para convocar la celebración de un referendo, con el objeto de consultar a los electores sobre decisiones de especial trascendencia nacional. La celebración de referendos en materia de interés propio de los Estados y Municipios, se regirá por lo establecido en las normas que lo rigen, respectivamente”, Congreso de la República de Venezuela, Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, op. cit.

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era representativo y esta cualidad se asociaba con la idea de dominación partidista. La iniciativa uninominal quería privilegiar la participación directa de la ciudadanía con la elección de los representantes postulados por nombre y apellido212. Con este sistema y con una abstención cercana de 53,77%, los partidarios del proyecto político del presidente Chávez se hicieron con más del 90% de los escaños en disputa con poco más del 60% de los votos obtenidos213: de 128 constituyentes, entre las circunscripciones nacional y regionales, 122 fueron partidarios al presidente Chávez a lo que habría que agregar que los tres representantes indígenas eran claramente simpatizantes del presidente214. Con esto se inauguraba la hegemonía de una mayoría que tenía en el presidente Hugo Chávez su líder carismático y tuvo en la ANC el primer escenario para demostrar los propósitos de su proyecto político215.

212

Los problemas referidos al método de elección de representantes determina la forma de representar a la nación, lo que trae a discusión las ideas sobre la democracia que subyacen a estas formas de representar la nación en las instancias de decisión pública y su relación con las metodologías asumidas para tal elección. De esta manera, pueden identificarse dos ideas de democracias que podemos denominar, siguiendo la definición de Arend Lijphart, una democracia de mayorías y una democracia consensual: “El sistema electoral típico de la democracia mayoritaria es el sistema de elección por mayoría absoluta o relativa en distritos uninominales, mientras que la democracia consensual suele utilizar la representación proporcional (RP)”. Arend Lijphart, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países, Editorial Ariel, Colección Ciencia Política, Barcelona, 2000, p. 141. En las deliberaciones de la ANC privaba la idea de que “las minorías generaban inestabilidad política” lo que, dicho de otra manera, la mayoría era expresión de la voluntad del pueblo y era a esa mayoría a quien se debía prestar atención. Entre los constituyentes que apoyaron esta tesis se encuentran Claudio Fermín y Jorge Olavarría. Sólo Alberto Franceschi hizo un razonamiento a favor de la representación de las minorías haciendo especial énfasis en las consecuencias que tiene para la representación de la nación. Los constituyentes que simpatizaban con el oficialismo hicieron ejercicio de retórica con respecto a este punto y defendieron la idea de que la nueva constitución ha de procurar mayor participación a los ciudadanos. 213

Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, op. cit., p. 776. Esta preponderancia de constituyentes favorables al proyecto político del presidente Chávez se vio favorecido también por la implementación de la estrategia electoral del “Kino chavista”, que consistió en la elaboración de planchas cerradas de candidatos aspirantes a la ANC por parte de las fuerzas oficialistas y le permitió a dichas fuerzas, a decir de Alfredo Ramos Jiménez, superar sus limitaciones electorales iniciales. Alfredo Ramos Jiménez, “De la democracia electoral a la democracia plebiscitaria”, op. cit. 214

Sólo seis constituyentes se consideraron como no partidarios del presidente Hugo Chávez: Jorge Olavarría, Allan Brewer-Carías, Antonio Di Giampaolo, Alberto Franceschi, Virgilio Ávila Vivas y Claudio Fermín. La falta de participación de un amplio sector del país es base para que algunos análisis vean la causa del escaso respaldo que tiene la nueva Constitución: “...se critica la falta de participación en la discusión de una parte importante del país, debido al sistema electoral que se empleó para elegir la Asamblea Constituyente, con supresión del principio tradicional, esencial para la cultura política venezolana, de la representación proporcional de las minorías”. Consejo de Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Ante el cambio constitucional en Venezuela”, 2007, documento en línea, disponible: http://www.juri.ucv.ve/cambio_constitucional/pagina1.htm, (consulta: 5 de noviembre de 2007). 215

Esto es lo que Alfredo ramos Jiménez ha denominada la “democracia plebiscitaria”, Alfredo Ramos Jiménez, “De la democracia electoral a la democracia plebiscitaria”, op. cit.

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El punto más conflictivo fue la definición del carácter originario y soberano que pretendía la ANC y que contó con la oposición de quienes se oponían a introducir cambios políticos por vías ajenas a lo contemplado en la Constitución de 1961. Esta situación se debió, en primer lugar, a que quienes impulsaban el proceso constituyente se apoyaban en la supremacía de la soberanía del pueblo y en el carácter originario de la voluntad popular, por lo que reclamaban una naturaleza supraconstitucional para la ANC, argumento que esgrimían para reclamar supremacía sobre los poderes constituidos. Por su parte, quienes contrariaban esta idea originaria de la ANC sostenían que el cambio debería realizarse por los mecanismos contemplados en la Constitución de 1961, con una disposición claramente de resguardo de la continuidad constitucional. Desde el principio, las fuerzas que impulsaban los cambios políticos, liderados por el presidente Chávez descartaron las vías contempladas en la Constitución de 1961. Esto puede deberse a múltiples factores de los que destacan: (a) la falta de concordancia entre la concepción de la política y de la democracia que traía el presidente y los valores y procedimientos consagrados en la Constitución de 1961, (b) el escaso control de las instancias decisivas en vistas del poco respaldo alcanzado en las elecciones de 1998 para las gobernaciones e instancias legislativas: los partidos políticos contrarios al proyecto del presidente Hugo Chávez obtuvieron la mayoría en las dos Cámaras del Congreso y de las gobernaciones en las elecciones regionales y municipales de noviembre de 1998216. La propuesta del Presidente no fue una convocatoria exenta de problemas ya que tuvo que hacer frente a las implicaciones jurídicas y políticas que ella conllevaba, y esto pasaba por superar: 216

Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), Vadell Hermanos Editores, Caracas, 2001, pp. 126-127. Como resultado de las elecciones de gobernadores y Asambleas Legislativas de noviembre de 1998, 13 gobernaciones quedaron bajo las fuerzas políticas que adversaban el proyecto político de Hugo Chávez contra 10 que quedaron bajo control de las fuerzas que lo respaldaban, mientras que la proporción sobre el dominio de las Asambleas Legislativas reflejo un 67% contra 33% a favor de las fuerzas contrarias al proyecto de Chávez. Para la elección de Diputados y Senadores al Congreso Nacional los resultados fueron: 122 diputados procedentes de las fuerzas políticas contrarias a Chávez contra 85 diputados a favor de éste, e igualmente para senadores la proporción fue de 35 contra 19. Heinz Sonntag y Thaís Maingon “Cambio político y resultados de las elecciones de 1998”, en José Vicente Carrasquero, Thais Maingón y Friedrich Welsch, Venezuela en transición: elecciones y democracia 1998-2000, op. cit., pp. 101-122, pp. 109-110. Los autores consideran como fuerzas políticas contrarias al proyecto de Hugo Chávez a AD, COPEI, Proyecto Venezuela, Convergencia, La Causa R. Por su parte, las fuerzas que respaldaron a Chávez fueron el MVR, PPT, MAS, PCV, entre otras pequeñas agrupaciones.

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•

las restricciones que imponía la Constitución de 1961 a la convocatoria misma de una Asamblea Nacional Constituyente, que se reflejó en la distinción entre Asamblea Constitucional (poder constituido) y Asamblea Constituyente (poder constituyente) y,

•

la dinámica misma de la Asamblea, la cual fijó un tiempo preestablecido para culminar su trabajo así como la metodología de trabajo para la integración de las ideas debatidas en su seno, especialmente en lo tocante a la concordancia entre sus deliberaciones y los intereses y expectativas de la nación. Esta segunda dificultad la expondremos en el capítulo III. En el fondo de las argumentaciones, tanto a favor como en contra de la ANC, se

encuentra como principal razonamiento el papel de la soberanía por parte de la nación. Esta afirmación cobra sentido si tomamos en cuenta que la Constitución señala al “pueblo” –en sentido nacional– como titular de la soberanía que organiza al Estado, o cuando se determina cuál es el principio que debe regir al Estado en tanto expresión institucional de la nación, o la forma de seleccionar a sus representantes. La Constitución de 1961 no contemplaba la realización de una Asamblea Nacional Constituyente como vía para el cambio constitucional, sólo la enmienda o la reforma general. Esto se observa en el “Título X: De las enmiendas y reformas de la constitución”, especialmente en los artículos 245 y en 246217 en los cuales se señalan los tipos de cambio constitucional admitidos, enmiendas y reformas, y los procedimientos y condiciones que había que satisfacer para llevar a cabo cambios sustanciales en la Constitución. Estos artículos establecían que las iniciativas de enmiendas o reformas correspondían al Congreso en cualquiera de sus cámaras o a las Asambleas Legislativas de los Estados. En ninguno de los dos artículos mencionados se alude a la figura de la Asamblea Nacional Constituyente como vía para el cambio constitucional. De hecho, hasta se hace explícita la restricción al presidente de la República para poder objetar las enmiendas o reformas aprobadas. Al respecto el artículo 248 de la Constitución de 1961 establece:

217

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, Gaceta Oficial Nº 1.585, extraordinario, 11 de mayo de 1973, Caracas, p. 45. No obstante, para el caso de la reforma, estaba contemplado el referéndum como consulta al pueblo para expresar su acuerdo con las reformas planteadas. Véase ordinal 4ª del artículo 246 de dicha Constitución.

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Artículo 248: El Presidente de la República no podrá objetar las enmiendas o reformas y estará obligado a promulgarlas dentro de los diez días siguientes a su sanción. Si así no lo hiciera se aplicará lo previsto en el Artículo 175218. De esta forma, si alguna fuerza política quería realizar cambios en la Constitución debía realizarlos a través de los mecanismos establecidos en ella misma, algo que, a raíz de los intentos fallidos de reforma constitucional de la década de los noventa, resultaba poco atractivo para la nueva fuerza política emergente. De hecho, como mecanismo de protección la Constitución de 1961 contemplaba el artículo 250, el cual reza: Esta Constitución no perderá vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza o fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone. En tal eventualidad, todo ciudadano, investido o no de autoridad, tendrá el deber de colaborar en el restablecimiento de su vigencia219. De ahí que las posibilidades de realizar una ANC encontraron dificultades. Esto desató un conflicto entre poder constituyente y poder constituido, lo que adquirió mayor complejidad si se toma en cuenta que no se trató en ningún momento de una ruptura constitucional: se trataba de acatar lo que estaba contemplado en la Constitución vigente –lo que haría una declaración de demagogia la idea de participación política–, o por el contrario llevar a cabo los cambios sin reparos en esas restricciones, lo que a su vez convertiría en superflua la noción de supremacía constitucional220. A pesar de esta disyuntiva existían dos condiciones que a la larga harían posible la realización de la convocatoria a la ANC: (a) los artículos de la Constitución de 1961 referidos al ejercicio de la soberanía, incluyendo el Preámbulo, y (b) la normativa legal que regulaba la

218

Ibidem, Esta restricción contrasta con la preeminencia del presidente Hugo Chávez en la ANC. El artículo 175 de la Constitución de 1961 señalaba que: “Cuando el Presidente de la República no promulgue la ley en los términos señalados, el Presidente y el Vice-Presidente del Congreso procederán a su promulgación, sin perjuicio de la responsabilidad en que aquel incurra. En este caso la promulgación de la ley podrá hacerse en la Gaceta Oficial de la República o en la Gaceta del Congreso”, p. 32. 219 220

Ibid, p, 46.

Allan Brewer-Carías, Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, UNAM, México, 2001, pp. 60 y ss., texto en línea, disponible: http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=182 (Consulta: 23 de enero de 2006). La actuación de la Corte Suprema de Justicia se extendió incluso hasta octubre de 1999 cuando la ANC se encontraba en pleno desarrollo de sus actividades. Sin embargo, tampoco en ese momento se decidió la sujeción de la ANC al marco constitucional de la Constitución de 1961. No es nuestra intención profundizar en temas jurídicos que escapan a nuestra formación y a los objetivos de esta investigación. Basta señalar que la actuación de la Corte Suprema de Justicia sirvió para dar cauce a la iniciativa constituyente y de ahí no hubo ninguna fuerza capaz de presentarle obstáculo a la iniciativa en marcha.

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participación política y que definía las condiciones por las cuales puede convocarse a una consulta de parte del Presidente. Desde el punto de vista constitucional, entre los argumentos que fueron esgrimidos para justificar la convocatoria a una ANC, apoyados en el marco constitucional vigente para la época, estuvo el propio artículo 4 de la Constitución de 1961, el cual señala lo siguiente: “La soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante sufragio, por los órganos del Poder Público”221. En un nivel más instrumental y práctico los procesos de redefinición de la participación política habían dejado como legado, a finales de los años noventa, la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, la que en su artículo 181 atribuía al presidente la posibilidad de realizar convocatorias a consultas sobre temas considerados de importancia para la nación en su conjunto. Esta última Ley, contrario a lo que sostiene la Constitución de 1961, admite la iniciativa presidencial para llevar a cabo consultas de carácter trascendental para el país, lo cual es concordante con la tendencia de aquellos momentos que identificaba la necesidad de ampliar la participación política por encima de las prácticas representativas del régimen constitucional (no olvidemos el sentido programático de los compromisos constitucionales). De acuerdo con lo expuesto, la posibilidad de convocar a una ANC había adquirido una viabilidad que sólo reclamaba cierto nivel de formalización a través de decisiones de los poderes públicos constituidos de manera de otorgarle un carácter vinculante. Este fue el papel que jugó la Corte Suprema de Justicia que en su decisión Nº 17 de 19 de enero de 1999, con ponencia del Magistrado Humberto J. La Roche, al determinar que la soberanía del pueblo está por encima de la Constitución, con lo cual abrió paso para que la iniciativa constituyente cobrara impulso y así otorgó la razón a quienes impulsaban la convocatoria a la ANC. La sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 19 de enero de 1999 apuntaba a dirimir la duda entre la sujeción del poder constituyente a los órganos del poder constituido o si por el

221

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, op. cit., p. 4. En este criterio se basó el diputado Capriles Radonsky, para ese entonces presidente de la Cámara de Diputados del Congreso electo en 1998, quien solicitó a la Corte Suprema de Justicia (CSJ) la respectiva interpretación, demanda que no recibió respuesta satisfactoria.

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contrario, el poder constituyente está por encima de la misma Constitución. Al respecto en un ejercicio de interpretación la Corte señaló: …la posibilidad de delegar la soberanía mediante el sufragio en los representantes populares, no constituye un impedimento para su ejercicio directo en las materias en las cuales no existe previsión expresa de la norma sobre el ejercicio de la soberanía a través de representantes. Conserva así el pueblo su potestad originaria para casos como el ser consultado en torno a materias objeto de un referendo222. El Preámbulo de Constitución de 1961 fue clave para decidir a favor de la convocatoria a la ANC. En esa instancia constitucional está contemplado el carácter soberano del pueblo223. La Corte Suprema de Justicia, en la misma sentencia del 19 de enero de 1999 señaló sobre el particular que “...el hecho de estar enmarcado históricamente el poder constituyente en la normativa constitucional, no basta para entenderlo subrogado permanentemente al poder constituido” 224.

222

Corte Suprema de Justicia, “Fallo Nº 17 de la Corte Suprema de Justicia sobre el referendo para convocar a una Asamblea Nacional Constituyente, 19 enero de 1999, Caracas, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblio/csj/fallo17.asp, (Consulta: 15 de mayo de 2007). Firman este documento Cecilia Sosa Gómez (presidenta), Humberto J. La Roche (vicepresidente), y los magistrados Hildegard Rondón de Sansó, Hermes Harting, Héctor Paradisi León. Lo de interpretación no puede pasarse por alto. Recordemos que los decidores públicos basan sus decisiones en premisas que no necesariamente coinciden con el universo valorativo de otro decidor, por lo cual, dicha decisión no ha de admitirse como única y exclusiva, puesto que otro decidor con otro tipo de premisas hubiera tomado una decisión diferente: “…como no se trata de un sistema axiomatizado –se refiere al Derecho- que permita la aplicación de algoritmos a la solución de los problemas, es perfectamente posible obtener para un determinado asunto más de una respuesta correcta dentro del sistema. Esto sucede porque en el caso de una deducción jurídica, el hecho de que se logre una solución coherente dentro del sistema, no significa que se haya encontrado una solución ‘correcta única’, por cuanto la selección de las premisas consideradas relevantes al asunto determina necesariamente la solución; y es altamente improbable que dos decidores coincidan plenamente en materia de la elección y evaluación de la relevancia de las premisas a utilizar”. Julia Barragán, Cómo se hacen las leyes, Editorial Planta, Caracas, 1994, p. 60. La dilatada apelación a la CSJ y la ambigüedad de algunas de sus decisiones, como lo destaca Allan Brewewr-Carías, permiten observar este problema. Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, op. cit., Tercera Parte. Viciano Pastor Romero y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), op. cit., p. 128. 223

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, op. cit., p. 3. El Preámbulo de la Constitución constituyó una plataforma valorativa para sustentar la decisión de la CSJ que en la ANC se le prestó una importancia capital con la finalidad de evitar interpretaciones que contravengan lo que iban a consagrar en el nuevo texto constitucional. 224

Corte Suprema de Justicia, op. cit., (Bastardillas mías). Continua razonando la CSJ: “Esta, indudablemente es la tesis recogida por el propio constituyente de 1961, el cual, consagró normas reguladoras de la reforma o la enmienda de la Constitución, dirigidas al poder constituido y a un tiempo, incluso desde el Preámbulo, la consagración de la democracia como sistema político de la nación, sin soslayar, coherentemente, el reconocimiento de la soberanía radicada directamente en el pueblo”. Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), op. cit. p. 129.

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En efecto, en el mismo Preámbulo de la Constitución de 1961 se observa que el pueblo es el titular de la soberanía, representado en este caso por las Asambleas Legislativas de los Estados que integran la República de Venezuela. Entre sus aspectos más relevantes, el Preámbulo integra nociones como la defensa e integridad territorial, la defensa y soberanía de la nación, protección del trabajo, de las personas y sus propiedades, el “recíproco respeto de las soberanías, autodeterminación de los pueblos, la garantía universal de los derechos individuales y sociales de la persona humana”225, así como reconoce al orden democrático “como único e irrenunciable medio de asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos, y favorecer pacíficamente su extensión a todos los pueblos de la tierra”226. De esta manera una de las tendencias esgrimidas para solucionar la situación de crisis política en Venezuela era admitida e inauguraba en el país una etapa de cambios institucionales con serias repercusiones en la vida nacional. Quedaba formalizar y realizar la convocatoria a la ANC. Ricardo Combellas resume las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la siguiente manera: - La titularidad del poder soberano pertenece al pueblo. Su ejercicio tiene dos modalidades: sea a través del sufragio en la designación de los representantes, sea directamente en los casos en que expresamente no haya delegado su ejercicio. - Los mecanismos de reforma pautados en la Constitución limitan los poderes constituidos, como poder constituyente derivado, pero nunca al poder constituyente, dada su naturaleza originaria. Como reza el fallo de la ponencia redactada por el magistrado La Roche: “Es inmanente a su naturaleza de poder soberano, ilimitado y principalmente originario, el no estar regulado por las normas jurídicas que hayan podido derivar de los poderes constituidos, aún cuando éstos ejerzan de manera extraordinaria la función constituyente”227. Trascender las limitaciones constitucionales para dar paso a la ANC fue asumida por sus principales protagonistas como un proceso democrático (apoyado en la participación 225

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, op. cit., p. 3.

226

Ibidem. (Bastardillas mías). A pesar de la brevedad de este Preámbulo, en comparación con el que corresponde a la Constitución del República Bolivariana de Venezuela, también se aprecia una aspiración a trascender las fronteras locales lo cual puede observarse en la disposición a reconocer y proteger valores fundamentales tanto para Venezuela como para países de la región latinoamericana, y que puede reflejarse en la idea de “proyecto bolivariano”, aspecto que fue considerado en las deliberaciones de la ANC de 1999. 227

Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la Constitución de 1999”, op. cit., p. 772.

100

política) y revolucionario (soberanía ejercida más allá de los límites constitucionales), entre ellos el propio presidente Hugo Chávez, quien destacó para aquella época la idea del poder constituyente, democrático y revolucionario, como la forma de “restaurar la República”. 2.

El proceso constituyente en marcha Superadas las limitaciones constitucionales iniciales, la consulta a la ciudadanía acerca

de su consentimiento por una Asamblea Constituyente como mecanismo de cambio político se realizó sin mayores tropiezos. Esta convocatoria se materializó a través del decreto presidencial Nº 3 de 2 de febrero de 1999. De acuerdo con Alfredo Ramos Jiménez228, el proceso constituyente de 1999 contempló tres pasos electorales: (a) la convocatoria a la ANC, (b) elección de los representantes a la ANC y (c) aprobación de la nueva constitución229. 2.1.

El referéndum constituyente y las Bases Comiciales En esta convocatoria destacan dos hechos significativos: (a) no se definió un quórum

mínimo para otorgar validez a la consulta y, (b) la discusión suscitada en torno a las preguntas con las que se consultaría a los ciudadanos su consentimiento para con la ANC. La consulta se realizó de acuerdo con unas Bases Comiciales230 cuyo contenido estuvo influenciado por el presidente Hugo Chávez. De acuerdo con Ricardo Combellas, el presidente Hugo Chávez estaba convencido de que era él quien tenía el derecho de proponer las 228

Alfredo Ramos Jiménez, “De la democracia electoral a la democracia plebiscitaria”, artículo en línea, Revista de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Nª 29, enero-junio de 2006, disponible: http://www.cipcom.co.ve/img/Revistas/Revista%20Ciencia%20Politica%2029.pdf, (consulta: 07 de noviembre de 1999). 229

Un aspecto importante en este proceso son los altos niveles de abstención. El estudio de este autor refleja los siguientes resultados obtenidos: elección de 25 de abril de 1999 para aprobar la ANC: 62.53% de abstención; elección de los constituyentes: 60 % de abstención; consulta del 15 de diciembre de 1999 para aprobar la nueva Constitución: 55.95% de abstención; la opción del “Sí” para aprobar la nueva Constitución obtuvo el 30,15 % de los votos del universo electoral total. Las cifras obtenidas por las iniciativas electorales referidas a la ANC reflejan cuando menos una escasa participación para transformar las instituciones del país. Alfredo Ramos Jiménez, “De la democracia electoral a la democracia plebiscitaria”, op. cit. 230

Consejo Supremo Electoral, “Bases Comiciales”, 23 de marzo, documento en línea, disponible: http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Venezuela/bases.html, (consulta 3 de marzo de 1999 de 2007). Este primer documento sufrió una modificación el 24 de marzo de 1999 por sentencia de la CSJ que obligó a cambiar lo referente al carácter originario y soberano que reclamaba la ANC. Véase Consejo Supremo Electoral, “Modificación de las Bases comiciales del constituyente”, documento en línea, disponible: http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Venezuela/modifica.html, (Consulta: 3 de mayo de 2007). Considérese lo señalado en la nota 97 del capítulo I de este trabajo, supra, p. 43.

101

condiciones sobre las cuales se realizaría la convocatoria a la ANC apoyado en la contundente victoria del 6 de diciembre de 1998231. Las Bases Comiciales fueron definidas por el Consejo Supremo Electoral (CSE)232 a petición del presidente de la República, y entre sus principales postulados podemos mencionar: •

Se considerará aprobada la consulta que convocaría la ANC si los votos favorables superan a los votos en contra (Disposición primera).

•

La ANC estará conformada por 131 constituyentes con una conformación unicameral y sólo se elegirán representantes principales (Disposición segunda).

•

La elección se realizará de manera personalizada (nombre y apellido) y se elegirán en dos circunscripciones: nacional y regional atendiendo los Estados y el Distrito Capital (Disposición tercera).

•

Los representantes indígenas serán electos de acuerdo con lo contemplado en los tratados internacionales suscritos por la República de Venezuela.

•

Los candidatos podían postularse por iniciativa propia, por los partidos políticos legalmente constituidos y por la sociedad civil en general. Luego de definidas estas condiciones para los comicios que convocarían a la ANC, el

CSE formuló las preguntas que servirían para la consulta: 1. ¿Convoca usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa? 2. ¿Está usted de acuerdo con las bases propuestas por el Ejecutivo Nacional para la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, examinadas y modificadas parcialmente por el Consejo Nacional Electoral en sesión de fecha 24-03-99, y publicadas en su texto íntegro, en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.669 de fecha 25-03-99?233

231

Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la constitución de 1999”, op. cit., p. 773, nota 15.

232

Las Bases Comiciales establecieron un cálculo base para la recolección de firmas para la postulación de los aspirantes a constituyentes y otro cálculo para ser electo como representante en las circunscripciones regional y nacional. Consejo Supremo Electoral, “Bases Comiciales”, op. cit. 233

La formulación original era “¿Autoriza usted al Presidente de la República para que mediante un Acto de Gobierno fije, oída la opinión de los sectores políticos, sociales y económicos, las bases del proceso comicial en el cual se elegirán los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente?” Esta formulación fue objeto de recursos de interpretación ante la CSJ que, mediante sentencia de 19 de marzo, obligó al ente electoral modificarlas. Esos recursos buscaban desvincular la consulta del carácter plebiscitario que le quería influir el presidente Chávez. En este proceso destacó el diputado Gerardo Blyde del movimiento político Primero Justicia. La segunda pregunta quedó ¿Está usted de acuerdo con las bases propuestas por el Ejecutivo Nacional para la

102

Como puede observarse, la primera pregunta es una apelación al consentimiento de la nación para reordenar el Estado e instaurar –de acuerdo con sus proponentes– una democracia efectiva. Pero, la segunda obedeció a recursos interpuestos contra la pretensión plebiscitaria contenida en la versión original de la segunda pregunta que se consideró otorgaba poderes extraordinarios al presidente. Algo que generó una discusión entre quienes cuestionaban la convocatoria de la ANC y quienes la defendían. De los que se oponían destaca la intervención que interpusiera Gerardo Blyde, integrante para aquella época del movimiento Primero Justicia, para quien la formulación de la pregunta no era procedente en virtud de que se habían violado procedimientos consagrados en la Ley de Orgánica del Sufragio y Participación Política, en los cuales se establecía que primero ha debido ser el CSE quien se enterara de la convocatoria y declarase su conformidad con ésta para luego definir los términos de la convocatoria misma. Finalmente, luego de reformular las preguntas por parte del CNE se dio paso a la convocatoria. 2.2

Elección de los constituyentes Este momento tuvo como inicio la instrumentación de un reglamento de elección,

contenidos en las Bases Comiciales, para la conformación de la ANC con los representantes de la nación. Igualmente, se determinó la base de elección de los representantes y la modalidad de selección de los representantes de las comunidades indígenas, lo cual es importante para comprender las ideas de nación que luego entrarán en confrontación. Siguiendo la exposición de Roberto Viciano y Rubén Martínez, los representantes se eligieron de la siguiente manera: Los 131 constituyentes que conformarían la Asamblea Nacional Constituyente debían ser elegidos por tres medios diferentes: las comunidades indígenas seleccionaron, por una parte, a tres representantes de sus pueblos en la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, examinadas y modificadas parcialmente por el Consejo Nacional Electoral en sesión de fecha 24-03-99, y publicadas en su texto íntegro, en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.669 de fecha 25-03-99? Esta pregunta fue igualmente cuestionada ya que se consideró que su redacción confundiría al electorado. Irma Álvarez, “Constituyente no podrá romper el hilo constitucional”, entrevista a Gerardo Blyde, El Universal, Caracas, 20 de marzo de 1999, entrevista en línea, disponible: http://www.eluniversal.com/1999/04/20/pol_art_20115BB.shtml (Consulta: 20 de mayo de 2007); Yolanda Valery, “Venezuela dice hoy si quiere constituyente”, El Universal, Caracas, 25 de abril de 1999, artículo en línea, disponible: http://www.eluniversal.com/1999/04/25/pol_art_25113AA.shtml (Consulta: 20 de mayo de 2007).

103

Asamblea (nota 329). Los 128 restantes serían designados por los electores a través de dos circunscripciones: la nacional (24 constituyentes) y la regional (104 constituyentes). Cada elector podía votar hasta diez candidatos por su circunscripción regional, que variaba entre los trece de Zulia o los once de Miranda hasta los dos de Amazonas, Apure, Barinas, Cojedes, Delta Amacuro, Trujillo, Vargas y Yaracuy234. Los resultados del proceso electoral reflejaron una gran victoria para las fuerzas políticas que apoyaban al Presidente Hugo Chávez en aquel momento235: 122 de los 128 puestos en disputa. Incluso, también los representantes indígenas manifestaron su respaldo al proyecto constituyente236. Como puede observarse, la ANC estuvo controlada por una sola fuerza política a través de sus representantes agrupados en el Polo Patriótico: compartían la idea de introducir transformaciones sustanciales al ordenamiento político venezolano vía cambio constitucional y, además, la lealtad a un líder, Hugo Chávez Frías. En cuanto al perfil de los constituyentes puede observarse que para el momento de su elección a la ANC, el 78% de los integrantes había egresado de instituciones de estudios superiores y 48 % tenía estudios de postgrado, según el perfil publicado en El Universal en julio de 1999237. Esta es una de las razones por las cuales se esperaba de la ANC una discusión llevada a cabo con argumentación y lenguaje apropiado para la tarea encomendada. En este sentido, la trayectoria académica y la formación de los constituyentes levantaron muchas expectativas en términos del alcance de la discusión y de la argumentación esperada y, sobre

234

Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), op. cit., p. 114. Véase anexo 1. 235

Estas fuerzas se agruparon en el denominado Polo Patriótico y estaba conformado por los partidos políticos: PCV, MEP, MAS, PPT, MVR. Por su parte, las fuerzas políticas de oposición fueron denominadas Polo Democrático y estaban representados por los constituyentes Claudio Fermín, Jorge Olavarría, Alberto Francceschi, a lo que cabría añadir que no figuraban partidos políticos emblemáticos del anterior orden constitucional como lo eran AD y COPEI. 236

De acuerdo con Ricardo Colmenares Olívar, citando a Mansutti, como parte de su estrategia los representantes indígenas habían firmado un compromiso con Hugo Chávez el 20 de marzo de 1998, en el cual “se les garantizaba saldar la deuda histórica que tenía la República para con ellos”. Ricardo Colmenares Olívar, Ricardo Colmenares Olívar, “El derecho consuetudinario indígena en Centro y Sur América: el caso de Venezuela”, Frónesis, vol.13, no.3, 2006, p.56-99, artículo en línea, disponible: http://www.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1315-62682006000300004&lng=pt&nrm=iso, (Consulta: 23 de octubre de 2007). 237

Carlos Subero, “Censo Constituyente”, El Universal, 27 de julio de 1999, artículo en línea, disponible: http://www.eluniversal.com/1999/07/27/pol_art_27102AA.shtml, (consulta: 15 de mayo de 2007).

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todo, del alcance de la información relacionada con la diversidad de tópicos que iban a debatirse en el seno de la ANC238. Un aspecto importante en la convocatoria es la distinción de los representantes de los pueblos indígenas como integrantes de la ANC. Para los representantes de los pueblos indígenas la realización de una ANC fue vista como una oportunidad para obtener reconocimiento de sus especificidades como grupos sociales específicos. Precisamente, esa búsqueda de reconocimiento generó, posteriormente, una discusión en torno a la forma de concebir la nación que sirvió de contexto para definir los arreglos constituyentes. El argumento a favor de la representación diferenciada de los indígenas encuentra su sustento en los acuerdos y convenios internacionales suscritos por Venezuela, por los cuales se reconoce la legítima existencia de las comunidades indígenas como componentes de la sociedad de cada país con sus respectivos derechos ciudadanos. Este es un argumento explícito en las Bases comiciales de convocatoria de los representantes a la ANC, en la que se señala, en el parágrafo único del segundo ordinal de la tercera base comicial: En atención al régimen de excepción constitucional vigente y a los compromisos asumidos en los Tratados y Acuerdos Internacionales, las comunidades indígenas de Venezuela estarán representadas por tres (3) constituyentes electos de acuerdo a la previsión reglamentaria que al efecto dicte el Consejo Nacional Electoral, tomando en cuenta sus costumbres y prácticas ancestrales. El derecho de participación aquí previsto atenderá a la pluralidad de culturas existentes en las distintas regiones del país239. La convención que se menciona en la Base comicial fue suscrita por Venezuela en 1990, razón por la cual es muy difícil otorgarle al gobierno de Hugo Chávez la exclusividad del reconocimiento de las comunidades indígenas como componentes de la nación venezolana. Esto no quiere decir que el gobierno de Hugo Chávez no haya prestado atención a este grupo social, al menos a nivel discursivo. Pero sí es importante destacar que el discurso presidencial ha buscado en la adhesión de los pueblos indígenas, la amplitud de esa base social que le otorgó credibilidad a su “defensa de los sectores excluidos”. 238

Al respecto, en agosto de 1999, Teodoro Petkoff llamaba la atención a las fuerzas de la oposición para que no siguieran subestimando a las fuerzas que apoyaban al nuevo régimen encabezado por el Presidente Hugo Chávez y tomaba como argumento el perfil académico de los integrantes de la ANC. Véase “Petkoff lanza crítica a la oposición”, El Universal, 1 de agosto de 1999, artículo en línea, disponible: http://www.eluniversal.com/1999/08/01/pol_art_01171FF.shtml, (consulta: 15 de mayo de 2007). 239

Consejo Supremo Electoral, “Bases comiciales”, op. cit.

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Los representantes indígenas se eligieron en un congreso extraordinario del Consejo Nacional Indio de Venezuela (CONIVE) el 25 de marzo de 1999 en Ciudad Bolívar. Fueron ratificados el 14 y el 15 de julio de ese año con las dos terceras partes de los votos en evento celebrado en la ciudad vacacional de Los Caracas, estado Vargas, con la participación de representantes de 34 etnias indígenas de Venezuela240. Los tres diputados indígenas electos representaban a tres zonas geográficas del país donde se concentran los pueblos indígenas: (a) Nohelí Pocaterra, de la etnia wayúu, representó al occidente, (b) José Luis González, pemón, para oriente, y (c) Guillermo Guevara, un jivi, para el sur del país241. Los pueblos indígenas a través de CONIVE –de acuerdo con Donna Lee van Cott– demandaban tener siete representantes en la ANC, pero sólo les asignaron tres242. Entre los constituyentes que representaron a los estados Zulia y Amazonas, accedieron a la ANC dos representantes indígenas más: Atalá Uriana Pocaterra (Zulia) y Liborio Guarulla (Amazonas)243. 3.

La Asamblea Nacional Constituyente: instalación y supremacía institucional La ANC de 1999 se instala formalmente el 3 de agosto de ese año en un acto celebrado

en el Aula Magna de la Universidad Central de Venezuela en Caracas por decisión del Consejo Supremo Electoral244. En ese momento se juramentaron las autoridades que regirían el cuerpo constituyente y se anunciaron las distintas comisiones de trabajo que se abocaron a la preparación del anteproyecto constitucional. El constituyente Pedro Ortega Díaz, para ese entonces director de debates encargado, anuncia las autoridades seleccionadas en la sesión preparatoria de la ANC, las cuales fueron: 240

“Congreso extraordinario de los pueblos indígenas de Venezuela”, documento en línea, disponible: http://abyayala.nativeweb.org/venezuela/conive1.html, (Consulta: 15 de mayo de 2007). La elección de los representantes indígenas también generó disputas entre distintos grupos que se oponían entre sí, lo cual atrasó la certificación de los representantes a la ANC. Finalmente se solventó el problema y se aceptaron los tres representantes electos. 241

Donna Lee van Cott, “Movimientos indígenas y transformación constitucional en los Andes. Venezuela en perspectiva comparativa”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, FACES-UCV, Caracas, vol. 8, Nº 3, (sep-dic), 2002, pp. 41-60, p. 48. 242

Idem. Recordemos también que el presidente Hugo Chávez se apoyaba en la amplia victoria obtenida en diciembre de 1998 para imponer sus condiciones en la convocatoria a la ANC. 243 244

Ibidem, p. 49.

Yolanda Valery, “La instalación será en el Aula Magna”, El Universal, 28 de julio de 1999, artículo en línea, disponible: http://www.eluniversal.com/1999/07/29/pol_art_29110AA.shtml, (consulta: 20 de mayo de 2007).

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en la Presidencia de la Asamblea se designó al constituyente Luis Miquilena245; como Primer Vicepresidente, constituyente Isaías Rodríguez; Segundo Vicepresidente, constituyente Aristóbulo Istúriz, del partido Patria Para Todos; Secretario General, Elvis Amoroso y como Subsecretario, Alejandro Andrade246. Las funciones de estos cargos están indicadas en los “Estatutos de Funcionamiento de la Asamblea Nacional Constituyente”247 el cual fue definido por la propia ANC una vez quedó instalada. Dicho documento inicia con un reconocimiento del carácter originario del poder constituyente instaurado en 1999 e igualmente establece los criterios para la decisión en las discusiones, los temas de las agendas de discusión, las comisiones de trabajo y los mecanismos para atender disposiciones transitorias. Esta normativa en su primer artículo señala: La ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE es la depositaria de la voluntad popular y expresión de su Soberanía con las atribuciones del Poder Originario para reorganizar el Estado Venezolano y crear un nuevo ordenamiento jurídico democrático. La Asamblea, en uso de las atribuciones que le son inherentes, podrá limitar o definir la cesación de las actividades de las autoridades que conforman el poder Público. Su objetivo será transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que garantice la existencia efectiva de la democracia social y participativa248. El carácter originario que reclamó para sí la ANC reflejó la supremacía que pretendía este cuerpo político sobre el resto del entramado institucional del país. Así lo señala en el parágrafo primero del anterior artículo: “Todos los organismos del Poder Público, quedan

245

Entre los argumentos para seleccionar a Luis Miquilena, Pedro Ortega Díaz destacó su trayectoria política orientada por la exigencia de mayor profundización de la democracia. Otros han señalado su cercanía y simpatía con el proyecto de Hugo Chávez. De hecho, fue quien dirigió la campaña presidencial de 1998. Luego de los sucesos del 11 de abril de 2002 Luis Miquilena tomó distancia del presidente Chávez y asumió, al igual que otros constituyentes, una postura crítica ante el proceso liderado por éste. 246

ANC, Diario de debates, sesión de Instalación, constituyente Pedro Ortega Díaz, documento en línea, disponible: http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/constituyente.asp?id=6#P19500, (consulta: 26 de abril de 2007). Elvis Amoroso y Alejandro Andrade fueron seleccionados fuera de los constituyentes electos. 247

Asamblea Nacional Constituyente, “Estatuto de funcionamiento”, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/vas/1999.08.3/constituyente/01.htm, (consulta: 3 de mayo de 2007). 248

Ibidem, (Bastardillas mías). Nótese que incorpora lo que la CSJ había obligado al ente electoral eliminar: el carácter originario y soberano.

107

subordinados a la Asamblea Nacional Constituyente y están en la obligación de cumplir y hacer cumplir los actos jurídicos estatales que emita dicha Asamblea Nacional”249. La fuente de ese poder constituyente originario es el pueblo: “Sus opiniones y votos obedecerán únicamente al pueblo, al cual representan, y a los dictados de su conciencia”250. Los líderes de este proceso constituyente –con el especial liderazgo del presidente Chávez– han de responder y estar sólo al servicio del pueblo. La definición del espacio donde sesionaría la ANC fue un tema bastante polémico. En los Estatutos de Funcionamiento, artículo 3, se señala que la ANC sesionará en el Palacio Federal Legislativo, lo que generó un conflicto con uno de los poderes que había elegido la nación en las elecciones de 1998: el Congreso de la República. Artículo 3: La ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE tendrá su sede principal en la ciudad de Caracas, en el Palacio Legislativo. Podrá excepcionalmente, sesionar en cualquier sitio diferente o en cualquier ciudad de la República por acuerdo de las dos terceras partes de la Asamblea251. Otras directrices contenidas en el Estatuto de Funcionamiento pueden resumirse en los siguientes aspectos: •

Decisiones por mayoría: las decisiones se tomarían por la mayoría de los presentes en las sesiones plenarias (artículos 6 y 53). En el caso de las comisiones de trabajo, los Estatutos contemplaban procurar la decisión por consenso de los integrantes, algo que sucedió muy poco de acuerdo con las declaraciones de los propios constituyentes en sus respectivas intervenciones252.

•

Lapso para las deliberaciones: el Estatuto contempló que la ANC sesionaría por un período de 180 días a partir de su instalación, en este caso, a partir del 3 de agosto de 1999 (artículo 5). El tiempo fue un factor importante puesto que la ANC asumió labores que iban más allá de la definición de una nueva Constitución, entre las que destacan el conflicto con el poder Legislativo, la emergencia judicial y las tareas legislativas, como las más importantes253. Luego de aprobado el nuevo texto

249

Idem.

250

Ibid, artículo 4. (Bastardillas mías).

251

Ibid.

252

Esto puede observarse en la sesión del 11 de agosto, fecha en la que las distintas comisiones consignaron los informes de trabajo. Igual sucederá durante las sesiones correspondientes a la segunda discusión del anteproyecto constitucional que se realizaron en noviembre. ANC, Diario de Debates, sesiones del 11 de agosto y del 9 de noviembre de 1999. 253

La premura por tener listo el documento constitucional, de acuerdo con Viciano Pastor y Martínez Dalmau, influyó en la calidad del texto constitucional y fue causal para modificar la dinámica de trabajo que desarrolló la

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constitucional se instaló una comisión legislativa de la ANC para asumir funciones especiales en el período de transición conocido como el “Congresillo”254, lo cual prolongaba las funciones de la ANC. •

Publicidad: la ANC promovió un órgano para la difusión de sus deliberaciones, la Gaceta Constituyente (artículo 11), así como también la transmisión en tiempo real de las deliberaciones a través de la televisión, garantizando el acceso de los medios de comunicación a los debates en el hemiciclo legislativo. La ANC también admitió la asistencia de representantes de la sociedad civil durante las sesiones.

•

Organización: se conformaron 10 comisiones de trabajo iniciales de acuerdo con los títulos del nuevo texto constitucional las cuales se complementaron con comisiones para corrección de estilo y asuntos técnicos (artículos 29, 30, 31 y 32). Algunas comisiones conformaron subcomisiones, por ejemplo, la comisión que abordó los derechos económicos, sociales y de la familia se subdividió en 4 comisiones más: derechos de la familia; derechos de la infancia; derechos sociales. Cuando hubo desavenencias entre los temas o artículos discutidos se conformaron comisiones especiales255.

•

Participación: la ANC asume la participación de los distintos sectores de la sociedad como parte fundamental de su funcionamiento. En los artículos que contemplaban el trabajo de las comisiones se daba paso a la incorporación de los distintos sectores de la sociedad ya que sus sesiones se consideraron públicas (artículo 34). También se exigió la presentación de las discusiones en actas e informes de trabajo (artículo 54) 256.

•

Corrección: los distintos trabajos de los constituyentes contaron con el asesoramiento de estilo e incluso se contempló la corrección final de los ejemplares de Constitución.

ANC hasta el 31 de octubre de 1999, fecha cuando se redefinieron las discusiones en las plenarias. Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), op. cit., p. 170. Estas labores extras distrajeron la atención de la ANC hasta el punto de restar tiempo a las sesiones plenarias. Esta fue una de las críticas que realizara el constituyente Alberto Franceschi a la directiva de la ANC. 254

Esta fue la expresión para denominar a la Comisión Legislativa Especial que se encargaría de las funciones legislativas durante la etapa de transición, la cual estuvo integrada por Luis Miquilena, Blancanieve Portocarrero, Elías Jaua, Adán Chávez, Alejandro Silva, Eliécer Otayza, Geovanny Finol, José Vielma Mora, Luis Gamargo, Miguel Madriz Bustamante, Oscar Feo, y diez personas seleccionadas fuera de la Asamblea: Ernesto Palacios, Rafael Vargas, Julio C. Fernández, María A. Jaramillo, Maury Briceño, Nelson Gerentes, Nora Uribe, Reinaldo Cervini, Aurora Zapata y María Eugenia Togni. El Universal, “Asamblea juramentó a miembros del Congresillo”, Caracas, 28 de enero de 2000, artículo en línea, disponible: http://www.eluniversal.com/2000/01/28/pol_art_28108GG.shtml (Consulta: 15 de mayo de 2007). 255

Un ejemplo de esto fue la comisión que se conformó a raíz de las deliberaciones correspondientes a los derechos de los pueblos indígenas, que presidió el constituyente Aristóbulo Istúriz, cuya tarea fue la de conciliar las tesis de los constituyentes representantes de los pueblos indígenas, liderados por la constituyente Nohelí Pocaterra, y la de los constituyentes que defendían la tesis de la integridad territorial de la nación, liderados por el constituyente Francisco Visconti. 256

En algunos casos la presencia del público e invitados a las sesiones generó discordia entre los constituyentes; una de las que más llama la atención fue cuando se discutía el régimen económico del futuro ordenamiento constitucional del país, entre los constituyentes Jorge Olavarría y Alfredo Peña. En algunas ocasiones el presidente de la ANC Luis Miquilena llamaba la atención a los constituyentes que daban declaraciones a la prensa durante el desarrollo de las plenarias.

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Las comisiones quedaron definidas por áreas de trabajo que conformarían los distintos títulos de la nueva Constitución. Es bueno destacar que hubo intercambios de ideas de manera oral e informal entre las distintas comisiones y entre éstas y algunos sectores de la sociedad civil con el fin de consultar la pertinencia de sus propuestas o ganar apoyo, es decir, se trató de cabildeos para obtener apoyo a las propuestas que llevarían a las discusiones257. Los resultados de las deliberaciones se plasmaron en informes que presentaron a la Comisión Constitucional para integrar el anteproyecto de Constitución. El 11 de agosto de 1999 se nombraron las Comisiones que discutirían los respectivos títulos de la nueva Constitución. Estas comisiones, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Funcionamiento y con el fin de atender las exigencias del trabajo de la ANC, fueron las siguientes según quedó expuesto en la sesión del 18 de octubre:

257

•

Comisión constitucional, presidida por Hermann Escarrá: la tarea principal de esta comisión fue elaborar el Preámbulo de la nueva constitución. También lo fue la estructuración del anteproyecto de constitución a partir de los informes entregados por las demás comisiones. Finalmente, tuvo la misión de revisar de manera general e integral el producto final de las dos discusiones del anteproyecto para entregar la nueva constitución a ser sometida a la consulta del pueblo.

•

Comisión de las disposiciones fundamentales de la soberanía y de los espacios territoriales, presidida por Manuel Vadell: fue la encargada de establecer los principios que habrían de regir la concepción de la República, la organización del Estado y la forma de gobierno, así como la división político-territorial y la caracterización de la soberanía.

•

Comisión de integración y relaciones con la comunidad internacional, presidida por José Vielma Mora: la tarea encomendada por mandato de los Estatutos fue la de definir las relaciones del Estado venezolano con la comunidad internacional y definir los principios que a nivel constitucional regirían las relaciones internacionales de Venezuela.

•

Comisión de participación política, presidida por William Lara: abordó lo concerniente a los mecanismos de participación política, el sistema de elecciones, lo relativo a los referendos aprobatorios, revocatorios y abrogatorios.

Las consultas se hicieron, por lo general, a personalidades del ámbito académico y con trayectoria en funciones públicas. La consulta de sectores de la sociedad civil contaron con propuestas específicas para cada tema relacionado con su ámbito de interés. Ejemplo de esto último lo tenemos en las propuestas que realizara el Banco Central de Venezuela (BCV) a la Comisión de asuntos económicos y sociales; la propuesta de la Asociación de Mujeres que propugnaba por la aprobación del aborto, y otras organizaciones no gubernamentales, como los defensores de los derechos humanos.

110

•

Comisión del poder público nacional, presidida por Elías López Portillo: evaluó la organización del poder público nacional a nivel de la legalidad, administrativa y los lapsos del ejercicio de los poderes públicos nacionales.

•

Comisión de forma de Estado, federalismo, descentralización, asuntos de estado y municipios y otras entidades locales, presidida por Segundo Meléndez: estudió los poderes locales y los espacios de realización de la democracia directa, entendida como participación y protagonismo del pueblo, consagrada como principio de la ANC.

•

Comisión del poder ejecutivo, presidida por Ricardo Combellas: elaboró la propuesta de organización del poder ejecutivo, el sistema de elecciones para el cargo, las figuras del Vicepresidente y los Concejos de Estado y de Seguridad que serían respaldo del ejercicio del presidente, entre otros.

•

Comisión de administración de justicia, presidida por Elio Gómez Grillo: su tarea fue la de definir la organización del poder judicial, de sus tribunales, la elección de los jueces, la carrera judicial.

•

Comisión de poder moral o contralor, presidida por Miguel Madriz Bustamante: abordó uno de los temas considerado innovador en la configuración constitucional del Estado venezolano. Fue la responsable de definir los órganos que integrarían el nuevo poder, su articulación y funciones básicas.

•

Comisión de ciudadanía y nacionalidad, presidida por Allan Brewer Carías: se le encomendó estudiar los vínculos del ciudadano con el Estado a través de las definiciones del ius solis y el ius sanguinis, las condiciones de la ciudadanía, los derechos políticos, evaluar los conceptos de uninacionalidad, binacionalidad, multinacionalidad.

•

Comisión de derechos humanos y garantías constitucionales, derechos individuales, seguridad ciudadana, régimen penitenciario y derecho a la información, presidida por Tarek Williams Saab: le correspondió abordar los Derechos de primera, segunda y tercera generación, lo relativo a los derechos humanos, la definición de los criterios a los que se debe adecuar el sistema judicial, los mecanismos jurídicos de acción ordinaria y extraordinaria para su funcionamiento.

•

Comisión del poder legislativo, presidida por David De Lima (Mario Isea fue su vicepresidente y quien presentó el informe en la plenaria de 18 de octubre de 1999): abordó la integración y composición del poder legislativo, el régimen de inmunidades y prerrogativas, competencias del poder legislativo, los mecanismos de formación de las leyes.

•

Comisión de educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y recreación, presidida por Edmundo Chirinos: asumió la identificación de los principios rectores del sistema educativo venezolano, la política cultural del Estado y el tema relativo a los derechos de autor y propiedad intelectual.

•

Comisión de derechos sociales y de la familia, presidida por Marisabel de Chávez: la familia se concibió como un nuevo agente de derechos por la ANC. En este sentido, la tarea de esta comisión fue definir los derechos para proteger la familia, los beneficios económicos que sirvan de sustento.

111

•

Comisión de régimen del ambiente y calidad de vida, derechos de tercera y cuarta generación, ordenamiento territorial, presidida por José Luis Meza: la principal preocupación de esta comisión fue la de definir criterios para la protección ambiental y el ordenamiento territorial.

•

Comisión de los derechos de los pueblos indígenas, la relación del Estado con los pueblos indígenas, presidida por Nohelí Pocaterra: las comunidades indígenas recibieron un título especial en la ANC. El reconocimiento y defensa de sus derechos fue la principal tarea de esta comisión.

•

Comisión del sistema de defensa y de las Fuerzas Armadas Nacionales, presidida por Francisco Visconti: le correspondió definir los principios que regirían la nueva doctrina de seguridad de las Fuerzas Armadas, la seguridad militar del Estado, la incorporación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo económico y social del país.

•

Comisión para la modificación y protección de la Constitución, presidida por Manuel Quijada: definió los mecanismos de protección de la nueva constitución, las vías para su modificación, reforma, y sustitución constitucional.

•

Comisión de lo económico y social, presidida por Alfredo Peña: abordó la relación entre el Estado y el sistema económico, los criterios de bienestar social, la organización de las instituciones que regulan las finanzas públicas, el derecho de propiedad y los tipos de organización económica que se deben desarrollar con al nueva constitución.

•

Comisiones especiales: esta figura se contempló con la finalidad de realizar estudios específicos sobre temas y problemas que surgieran de la dinámica de las discusiones de la ANC.

•

Comisiones asesora y de estilo: cumpliría la función de asesorar a los constituyentes en dar forma y organización del texto constitucional258.

4.

Metodología de trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 El desarrollo de las deliberaciones de la ANC puede resumirse, para fines del análisis

del presente trabajo, en los siguientes momentos:

258

•

una etapa preliminar que tuvo como eje central la definición del anteproyecto constitucional,

•

la primera discusión del anteproyecto,

Entre los asesores de la ANC podemos mencionar a los docentes de la Universidad de Valencia-España, Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau. También cabe destacar el informe solicitado al Centro de Estudios Políticos y Sociales de España un dictamen sobre el anteproyecto constitucional de la ANC. “Dictamen sobre el Proyecto de Constitución de la República de Venezuela”, Valencia, España, 4 de noviembre de 1999, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/constituyente/opinion/o10.asp (Consulta: 15 de mayo de 2007). En dicho dictamen se destacan aspectos positivos (profundización de la democracia, los derechos y las libertades) y negativos (fallas técnicas, excesivamente reglamentista, orientado por declaraciones de intención en vez de fijar mecanismos efectivos de realización de la constitución) del anteproyecto. Véase Roberto Viciano Pastor y Rubén Martínez Dalmau, Cambio político y proceso constituyente en Venezuela (1998-2000), op. cit., p. 147.

112

•

la segunda discusión del anteproyecto y cierre de las deliberaciones259. Los primeros trabajos de las comisiones se realizaron entre el 11 de agosto y el 10 de

octubre. En este lapso se revisaron trabajos sobre política y derecho constitucional comparado, se examinaron las constituciones de España, Francia, Estados Unidos, los trabajos realizados por la COPRE y el informe final de la Comisión Bicameral del anterior Congreso de la República, así como la constitución vigente de 1961260. El 12 de octubre el constituyente Hermann Escarrá, presidente de la Comisión Constitucional, expone y entrega en plenaria una versión preliminar del anteproyecto constitucional derivado de la articulación de los informes que las comisiones de trabajo consignaron a la Comisión Constituyente. El 18 de octubre se presentó, por parte de las comisiones respectivas, los informes de trabajo correspondientes a los títulos del anteproyecto de Constitución que tuvo como base el informe preliminar que la Comisión Constitucional entregó el 12 de octubre. Del trabajo de estas comisiones se obtuvo, mediante labor de la comisión constitucional presidida por el constituyente Hermánn Escarrá, un nuevo anteproyecto de Constitución que constó en su presentación preliminar con 416 artículos261. Este anteproyecto se fue depurando a partir de las discusiones hasta llegar finalmente, luego de la segunda y última discusión, a 350 artículos y 18 disposiciones transitorias. Las deliberaciones del anteproyecto se realizaron artículo por artículo de los respectivos títulos del anteproyecto constitucional. En estas discusiones tuvieron gran participación los constituyentes que integraron estos informes. 259

Estas etapas pueden ser complementadas con el período ejercido por la Comisión Legislativa, denominado “El Congresillo”, que asumió funciones legislativas en la transición constitucional. Pero esta etapa no es la que nos ocupa en este estudio. Una descripción de las etapas de funcionamiento de la ANC la presenta Allan BrewerCarías en cuatro etapas que comprendieron los siguientes lapsos: primera etapa del 8 de agosto al 2 de septiembre; segunda etapa, del 2 de septiembre al 18 de octubre; tercera etapa, del 21 de octubre al 14 de noviembre; cuarta etapa, del 15 de noviembre al 15 de diciembre. Véase Allan Brewer-Carías, Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, op. cit., p. 183. El cronograma que resume las etapas que fueron objeto de nuestro análisis se presentan en el Anexo 2. 260

Estos materiales fueron entregados a los constituyentes por la Comisión constitucional a través del constituyente Hermann Escarrá en la sesión del 12 de octubre. Algunos artículos de la Constitución de 1999 guardan mucha similitud con otros de la Constitución de 1961. 261

ANC, Diario de debates, sesión del 12 de octubre de 1999. Desde el punto de vista metodológico, a decir de Allan Brewer-Carías, uno de los puntos débiles de la ANC fue la carencia de un anteproyecto de Constitución que agilizara las discusiones. Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, op. cit., p. 185.

113

El 19 de octubre de 1999 se inicia la primera discusión y se extiende por un lapso de diecisiete sesiones. A partir de la sesión correspondiente al 30 de octubre se modificó la metodología de trabajo con la finalidad de reducir las discusiones y agilizar la elaboración del texto constitucional. La segunda discusión tuvo una extensión menor y abarcó dos sesiones. En esta reducción de los lapsos influyó mucho la necesidad de optimizar el tiempo ya que se acercaba el final del período para el que había sido electa la ANC y por tanto estaba obligada a terminar el proyecto constitucional. De acuerdo con lo estipulado en las Bases Comiciales, la ANC debía entregar con un mes de anticipación el proyecto constitucional terminado antes de ser sometido a la consulta popular. ¿Cómo se desarrollaron las discusiones en primera y segunda discusión? Esto es importante revisarlo ya que la forma como se manejó la agenda de discusión, la selección de los participantes y los argumentos que se propusieron influyeron de manera determinante en el contenido de la nueva Constitución y, de manera específica, en las ideas de nación que se debatieron. En el Estatuto de Funcionamiento, en su artículo 91, se estableció que la participación de los constituyentes sería por un lapso de 15 minutos para la primera intervención y de 15 minutos para la segunda intervención. Esta regla fue modificada en la sesión del 18 de octubre por la Comisión Coordinadora en plenaria de la ANC, acogiendo la propuesta del constituyente Vladimir Villegas de cinco minutos para la primera intervención y de tres minutos para la segunda intervención, con la cual se daba respuesta a la controversia suscitada entre los constituyentes Edmundo Chirinos y Alberto Franceschi. Edmundo Chirinos había sugerido una única intervención de cinco minutos que tuvo fuerte réplica por parte del constituyente Franceschi, quien la protestó y exigió una definición que hiciera viable los razonamientos de los constituyentes durante las deliberaciones. La discusión se realizó, siguiendo el orden establecido por los Títulos del anteproyecto constitucional, artículo por artículo, y los constituyentes debían anotarse con anticipación para las respectivas intervenciones. De acuerdo con el Estatuto de Funcionamiento, los constituyentes podían solicitar “punto de información” y “punto previo”. El primero se hacía con fines de informar y aportar datos que ayudasen a clarificar los temas que se discutían. El

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punto previo se pedía cuando se consideraba la discusión bastante clarificada con la finalidad de cerrar el debate. Estos dos puntos no se consideraron intervención. La dinámica de la primera discusión se resume en los siguientes aspectos: 1. Fijó el trabajo de los diferentes títulos de la futura constitución a nivel de comisiones. 2. Estas comisiones debían entregar sus informes preliminares a la Comisión Constitucional. 3. La Comisión Constitucional elaboró luego el anteproyecto de discusión con los informes entregados por las distintas comisiones de trabajo. 4. Se distribuyeron los ejemplares del anteproyecto de constitución entre todos los constituyentes. 5. La discusión se realizó, artículo por artículo, siguiendo el orden de los títulos presentados en el anteproyecto. 6. Cada constituyente tuvo derecho a dos intervenciones, la primera con una duración de cinco minutos y la segunda de tres minutos. 7. Se realizaron aclaraciones por parte de los constituyentes que no se contaron como intervenciones en la discusión de los temas (puntos de información). 8. Cuando surgieron temas o artículos de difícil acuerdo, se conformaron comisiones especiales para lograr el entendimiento entre las posiciones en pugna y se difirió su discusión. Para el problema que nos ocupa, la conformación de una comisión especial para conciliar las posiciones en pugna en torno a los derechos de los pueblos indígenas es un buen ejemplo. 9. Los debates se cerraron, a petición de los constituyentes, cuando consideraban que el tema había sido bastante discutido. 10. El artículo sometido a deliberación se aprobaba por mayoría de los asistentes. Luego de discutidos 85 artículos, la directiva de la ANC, siguiendo una propuesta del constituyente Nicolás Maduro, aprobada en sesión del 26 de octubre, modificó la dinámica de trabajo de las plenarias. A partir de la sesión del 30 de octubre de 1999, fecha cuando se aplica la nueva metodología de trabajo, las discusiones en las plenarias se redujeron a través de un mecanismo que serviría para “precalificar” (algunos constituyentes lo calificaron de “filtro”) las potenciales intervenciones de los constituyentes y se redefinió la dinámica de trabajo que venían realizando las comisiones y sus integrantes. La segunda ronda de discusiones se desarrolló con otro cambio en la metodología, esta vez introducida por parte de la Comisión coordinadora de debates. La iniciativa de la Comisión Coordinadora generó mucha confusión entre los constituyentes y en algunos casos

115

se entendió como una violación de los Estatutos de Funcionamiento de la ANC por parte de quienes no compartían esa metodología262. Al respecto, cabe destacar que el cambio de la metodología de trabajo en las plenarias para efectos de la segunda ronda de sesiones ya se había anunciado en la sesión del 18 de octubre de 1999 por el presidente de la ANC, constituyente Luis Miquilena263. Esta nueva modificación buscó disminuir el tiempo de las discusiones de los diferentes artículos. De acuerdo con lo expuesto por Miquilena en la sesión del 9 de noviembre, la nueva metodología consistía en lo siguiente: 1.

La discusión se hará por títulos.

2. Los constituyentes se inscriben con propuestas de artículos, por escrito, que cambien el contenido o la orientación del artículo aprobado en primera discusión. Nunca con cambios de redacción o estilo. 3. Los constituyentes no podrán intervenir por más de tres minutos y por una sola vez. 4. La votación se hará por capítulos, exceptuando aquellos artículos sobre los que existan propuestas presentadas, los cuales se votarán separadamente. 5. Para la votación: la Secretaría no leerá los artículos aprobados en primera discusión. Únicamente leerá las propuestas. 6. Toda modificación de redacción o estilo se hará por una comisión 264 técnica . Esta metodología se había aprobado ese mismo día en la mañana, por lo que tomó por sorpresa a muchos constituyentes quienes expresaron su desacuerdo con la dinámica aprobada, y fue interpretada como un juego político que en nada beneficiaba las labores de la ANC. Si bien el cambio de metodología se había anunciado con anticipación, no dejaba de ser problemático ya que imponía un desequilibrio entre los constituyentes al introducir desniveles de información, pues no todos tuvieron la posibilidad práctica de intervenir en todas las comisiones265, así como tampoco todas las propuestas de modificación de los artículos fueron 262

Ricardo Combellas atribuye a la Comisión Coordinadora, integrada por los constituyentes Luis Miquilena, Isaías Rodríguez, Aristóbulo Istúriz, algunos presidentes de comisiones el fraude de la nueva metodología. Ricardo Combellas, “El proceso constituyente y la constitución de 1999”, op. cit., p. 773. 263

ANC, Diario de Debates, sesión del 18 de octubre de 1999.

264

ANC, Diario de Debates, sesión del 12 de noviembre de 1999.

265

La observación la hizo el constituyente Jorge Olavarría, quien señaló que ninguna persona tenía el don de la ubicuidad como para estar presente en todas las comisiones al mismo tiempo. También expresaron sus

116

recibidas por las comisiones ni distribuidas entre los constituyentes. Igualmente, no todas las observaciones o propuestas de cambio a los artículos aprobados en primera discusión fueron leídas ni admitidas lo cual es visible en los inicios de la segunda discusión. Al respecto, una protesta que llamaba la atención sobre las implicaciones de reducir las deliberaciones correspondientes a la segunda sesión provino de Allan Brewer-Carías, quien sostuvo que no realizar una segunda discusión de los artículos conllevaba un problema en la conformación de las normas, a lo que Luis Miquilena, presidente de la ANC, respondió que “las discusiones tienen una función informativa, lo que cuenta son las votaciones y los artículos ya fueron votados”266. Fue en estas discusiones plenarias, en primeras y segunda sesión, donde se expusieron los elementos que luego formarían parte de la construcción de las ideas de la nación en el proceso constituyente de 1999, toda vez que esas deliberaciones revelan las concepciones que de ella tenían los constituyentes que participaron en esa instancia constituyente. El análisis de las ideas de nación se centró en las deliberaciones plenarias en torno a los trabajos de las comisiones que abordaron los temas de la ciudadanía, la nacionalidad, los derechos, la seguridad y defensa de la nación, lo cual no es limitativo ya que las ideas de la nación se encuentran difundidas a lo largo de las discusiones que se llevaron a cabo en las plenarias de la ANC sobre los distintos títulos y artículos. Se encuentran también en las diferentes alusiones al pasado como argumento de fundación de la República, en los valores que se esgrimen como rectores de la actividad económica, en la organización de los poderes del Estado para la administración pública, entre otras. Para resumir, la convocatoria de 1999 a una ANC como medio para el cambio constitucional no estaba contemplada en la Constitución de 1961, razón por la cual los principales

impulsores

del

proceso

constituyente

esgrimieron

argumentaciones

e

interpretaciones de la plausibilidad del poder constituyente para justificar la ANC y en este proceso jugaron un papel importante (a) el liderazgo del presidente Hugo Chávez Frías, (b) la

preocupaciones los constituyentes Allan Brewer Carías, Alberto Franceschi, Claudio Fermín, Antonio Di Giampaolo. ANC, Diario de Debates, 30 de octubre de 1999. 266

ANC, Diario de debates, sesión del 12 de noviembre de 1999.

117

sentencia de la Corte Suprema de Justicia, (c) la convocatoria y representación de la nación en la instancia constituyente. El triunfo del presidente Chávez dio un giro plebiscitario a la democracia venezolana y su liderazgo se hizo sentir en las diferentes etapas del proceso de convocatoria de la ANC, tanto antes como después. La idea de una asamblea constituyente con el fin de transformar las instituciones del país aquejadas, a decir de quienes impulsaban la iniciativa constituyente, por males como la corrupción e ineficiencia, propiciar la inclusión de sectores sociales marginados de estas instituciones, entre otros, sirvieron para ganar apoyo a la idea de una ANC. La sentencia de la CSJ fue clave para dar cauce al proceso constituyente. Uno de los asideros para las argumentaciones del 19 de enero de 1999 de la CSJ se encontró en el Preámbulo de la propia Constitución de 1961 y en su artículo 4º, lo cual justificaba la autoridad del mandato presidencial para la convocatoria de la ANC cuya ejecución se consideró concordante con lo establecido en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política. La convocatoria contó con un procedimiento poco usual: rompió el tradicional mecanismo de elección en Venezuela, la representación proporcional. Con esto, las fuerzas que impulsaban el proceso constituyente, el Polo Patriótico, y que simpatizaban con el liderazgo político del presidente Chávez se hicieron de la mayoría en la ANC. Este proceso de conformación de una ANC contó con la convocatoria de los pueblos indígenas con la finalidad de favorecer la inclusión social de estos grupos sociales. Una vez electos los representantes a la ANC, la misma se abocó a definir su normativa de funcionamiento y la metodología de trabajo para el desarrollo de las deliberaciones.

CAPÍTULO IV DINÁMICA DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE: DEBATES E IDEAS DE LA NACIÓN Presentación: En este capítulo nos centramos en el análisis de los debates constituyentes con el fin de explicar por qué la demanda de inclusión social de los pueblos indígenas se transformó en un debate sobre la nación. Empezamos el análisis determinando la naturaleza de las demandas de los pueblos indígenas y sus implicaciones para el orden constitucional. Seguidamente analizamos la transformación de esas demandas en problemas sobre la definición de la nación en varios planos: la integridad territorial, la soberanía, las especificidades culturales, derechos diferenciados. Los arreglos constituyentes, en pro de establecer un equilibrio entre las posiciones confrontadas, afectaron valores y principios establecidos en la Constitución de 1961 e introdujeron al país en el terreno de los potenciales conflictos de naturaleza cultural. 1. Las demandas de inclusión social de los pueblos indígenas y el marco constitucional de 1961 Los argumentos esgrimidos por quienes defendieron las reivindicaciones de los pueblos indígenas sostienen que para la fecha de la convocatoria de la ANC, los pueblos indígenas no tenían un reconocimiento jurídico explícito que admitiera su especificidad cultural con resguardo de sus derechos en igualdad de condiciones como ciudadanos plenos267. 267

Esta es la apreciación de varios autores, entre los que destacan Ricardo Colmenares Olívar, “El derecho consuetudinario indígena en Centro y Sur América: el caso de Venezuela”, Frónesis, vol.13, no.3, 2006, p.56-99, artículo en línea, disponible: http://www.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S131562682006000300004&lng=pt&nrm=iso, (Consulta: 23 de octubre de 2007); Donna Lee van Cott, “Movimientos indígenas y transformación constitucional en los Andes. Venezuela en perspectiva comparativa”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 8, Nº 3, (sep-dic), IIES-UCV, Caracas, 2002, pp.41-60; Nila Leal González, “Ciudadanía activa: La construcción del nuevo sujeto indígena”, abr. 2006, vol.22, Nº 49, p. 9-24, artículo en línea, disponible: http://www.serbi.luz.edu.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S101215872006004000002&lng=es&nrm=iso, (Consulta: 23 de octubre de 2007); PROVEA, “Derechos de los pueblos indígenas”, artículo en línea, disponible: http://www.derechos.org.ve/publicaciones/infanual/2002_03/10pueblosINDIOS.pdf, (consulta: 20 de octubre de 2007).

119

Dos aspectos resumen la preocupación por el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas que propicien su inclusión: (a) la declaración explícita de esos derechos en la Constitución y (b) el uso del término “pueblo” para constituirse en sujetos de derechos. Sobre el primer problema, los representantes indígenas alegaban que la Constitución de 1961 dedicó sólo un artículo al tema de las comunidades indígenas: Artículo 77: El Estado propenderá a mejorar las condiciones de vida de la población campesina. La ley establecerá el régimen de excepción que requiera la protección de las comunidades de indígenas y su incorporación progresiva a la vida de la Nación268. (Bastardillas mías). Esto condujo a considerar que, a diferencia de otros países latinoamericanos, Venezuela no poseía un desarrollo constitucional específico en materia de pueblos indígenas ni tampoco una legislación que realizara la premisa constitucional consagrada en el artículo 77, lo cual –a decir de estos análisis– resultaba una forma de exclusión social y política que, en atención al reconocimiento internacional otorgado y a la propia lucha de estos pueblos en distintos países de América Latina, había que cambiar en pro de una mayor inclusión social y política. De ahí que Nila Leal González señala: Los procesos globales afectan la articulación de estrategias de inclusión social impulsadas “desde arriba”, sin embargo, las nuevas relaciones sociales emergentes en las diferentes identidades, pueden también crear aperturas para el impulso de estrategias de integración social “desde abajo” (democratización del poder local, surgimiento de una generación de lideres indígenas y diversas formas asociativas y organizativas)269. (Bastardillas mías). Conviene señalar que cuando hablamos de inclusión social nos referimos, en sentido sociológico, al reconocimiento de los intereses, expectativas, formas de vida, materializadas en el marco institucional de una sociedad, en la cual la constitución, por ser una de las instituciones básicas de una sociedad democrática, juega un papel importante270. Las 268

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, op. cit., p. 15. De acuerdo con el trabajo de Nila Leal González, hasta la ANC de 1999 Venezuela presentaba la Constitución menos moderna en términos de inclusión de los derechos de los pueblos indígenas, luego de esa asamblea pasó a ser la más moderna en ese sentido. Nila L. González, “Ciudadanía activa: La construcción del nuevo sujeto indígena”, op. cit., nota 1. 269 270

Ibidem.

El término “inclusión social” refleja un problema más complejo de “integración social” que se articula con procesos de legitimación social, entendidos como formación de creencias en torno a lo razonable y racional de un orden institucional para propiciar los logros de una sociedad que alcanza dimensiones políticas, culturales y

120

instituciones, de esta manera, vendrían a ser metáforas sociales donde se plasman intereses, expectativas, imágenes de mundo articulados entre sí en un complejo proceso de diseño institucional. Ahora bien, para el caso de Venezuela, conviene recordar el origen de la Constitución de 1961. Desde el punto de vista del propósito de dotar a la sociedad venezolana de unas reglas generales que propicien la estabilidad y reconozcan la pluralidad la Constitución de 1961 tuvo en el consenso una de sus premisas para lograr los acuerdos, lo cual condujo a postergar temas que implicaran conflictividad o que podrían ser resueltos en otras instancias e incluso hasta eliminar otros. Entre esos problemas se encontraba el de los pueblos indígenas271, en particular, tal como contemplaba el artículo 77 de ella, se estimó que una legislación contribuyera a mejorar sus condiciones de vida y su integración a la vida nacional. El desarrollo del régimen de excepción no se materializó272 y eso ha servido como el principal argumento para considerar su estado de exclusión y, por tanto, sustentar las demandas de estos pueblos en términos de reivindicación. Sin embargo, no debemos confundir problemas relativos a la eficiencia legislativa con declaración de principios273. Es decir, no puede perderse de vista que el régimen amparado en

jurídicas. Se trata de determinar un orden institucional, plasmado en leyes, orientado hacia fines racionales, es decir, viables y objetivos, de tal manera que sean susceptibles de ser evaluados por el ciudadano cuyo juicio, dentro de sociedades democráticas, vendría a ser parte esencial en la comprensión de la validez del marco institucional. Maria Sol Pérez S., “Legitimidad, representaciones y anomia”, en Tosca Hernández (comp.), Anomia: normas, expectativas y legitimación social, Oñati Proceddings, Nº 11, Oñati International Institute, 1993, pp. 85-92. Una precisión similar en Niklass Luhmann, Teoría política en el Estado de Bienestar, Alianza Universidad, Madrid, 1993, p. 47 y ss. 271

Miriam Kornblith, “Proceso constitucional y consolidación de la democracia en Venezuela. Las constituciones de 1947–1961”, en Revista Politeia, Nº 13, UCV–FCJP, Caracas, 1989, pp. 283-329, p. 318. Además, la Constitución de 1961 es una constitución “principista”, es decir, se avocó a definir principios que sirvan de base a futuras legislaciones, razón por la cual no se puede acusar de descuidar los problemas de los indígenas. Igualmente, Mirian Kornblith señala entre los problemas que debieron ser eliminados los referidos a la “representación corporativa” planteadas en los casos del “Consejo Económico” y “Consejo del Trabajo”. 272

Donna Lee van Cott sostiene que apenas se desarrollo un proyecto de “Ley de Comunidades, Pueblos y Culturas Indígenas” que no llegó a entrar en vigencia. Donna Lee van Cott, “Movimientos indígenas y transformación constitucional en los Andes. Venezuela en perspectiva comparativa”, op. cit., p. 43. A pesar que pudiera cuestionarse la ineficacia legislativa sobre los problemas indígenas, no puede despreciarse las consideraciones sobre éstos en distintas leyes y reglamentaciones, algo admitido por Cott. 273

El haber consagrado un solo artículo a estos grupos sociales, campesinos e indígenas, puede entenderse como la intención de propiciar el bienestar de sectores sociales en desventaja o en condiciones especiales, no como privilegios o derechos exclusivos en el sentido en que lo presenta Sieyès, es decir, como derechos ajenos al derecho común. Sieyès, Escritos políticos, capítulo “Ensayo sobre los privilegios”, FCE, México, 1993, p. 115. El rechazo a los privilegios sirve de argumento a Sieyès para defender la homogeneidad jurídica y política de los

121

la Constitución de 1961 admitió y propició, a nivel de principios y también en la práctica, el pluralismo en la sociedad venezolana, en lo político e ideológico, y de esta manera la sociedad venezolana fue evolucionando hasta llegar a ser una sociedad culturalmente abierta y diversa, tolerante de formas y prácticas de vida diferentes. Esta condición de pluralidad constituyó una premisa que dotó a la Constitución de 1961 de un grado de generalidad compatible con las demandas sociales de los grupos específicos274. Además, esta Constitución admitía como compromiso constitucional los tratados suscritos por la República, con lo que el vacío legislativo aludido perdería fuerza ya que bastaba con seguir las premisas o sugerencias señaladas en esos convenios (supra, cap. I, p. 45). De tal manera que, desde el punto de vista institucional, la inclusión de los pueblos indígenas fue considerada y era viable275. Otro problema es que estos pueblos indígenas no abandonaran las prácticas sociales que siempre han constituido su mundo276 y que ahora, a

ciudadanos de una misma nación: “Qué es una nación? Un cuerpo de asociados que viven bajo una ley común y están representados por la misma legislatura”, capítulo “¿Qué es el tercer Estado?”, p. 132. (bastardillas en el original). 274

No obstante, es posible admitir que la preponderancia del reparto de bienes –y el sistema político fundado en la Constitución de 1961 tiene como cualidad conciliar diferencias a partir del reparto de utilidades para sustentar el bienestar– hizo subsumir el debate sobre las prioridades sociales que hubiera colocado la discusión en torno a las diferencias sociales. 275

En sentido político el problema podría plantearse como la asunción de los pueblos indígenas no ya como pertenecientes a un mundo propio, ajeno al moderno, como era el caso de la sociedad que se desarrollaba con los procesos de modernización política y económica, sino como ciudadanos iguales de esa sociedad, algo que también se enfrentó en los inicios de los procesos de independencia cuando se debió transitar del súbdito al ciudadano. Sobre este problema los trabajos de Francois-Xavier Guerra son bastante ilustrativos, “El Soberano y su reino: reflexiones sobre la génesis del ciudadano en América Latina”, en Hilda Sábato, Ciudadanía política y formación de las naciones, Editorial FCE/Colegio de México, 1999, pp. 33-61; “La nación en América Hispánica: el problema de los orígenes”, en Marcel Gauchet, Pierre Manent y Pierre Rosanvallon, Nación y modernidad, Editorial Nueva Visión, Buenos Aires, 1995, pp. 97-120. 276

Este último punto no debe llevarnos a desentendernos de la influencia que ejerce el entorno social sobre las expectativas de vida de las personas. Esto introduce el problema de la justicia social: ser indiferentes ante las condiciones de vida definidas por un entorno social u orientar las instituciones de tal manera que permitan a las personas superar sus condiciones sociales. Sin embargo, podemos señalar, sin ánimos de profundizar sobre el tema, que los problemas vendrían de dos factores: (a) la noción de justicia que se utilice, ya que podría conducir a contradicciones: si se admite como justo reconocer y afirmar las formas de vida de las personas ¿por qué preocuparnos por las nociones de mundo que han elegido conservar como forma de vida?, esto nos conduce al segundo problema (b) el relativismo cultural: si se quiere ser consecuente con el respeto hacia formas de vida distintas ¿por qué negar la validez de nuestra forma de vida? Una reflexión sobre las nociones de justicia social y la función que han de cumplir las instituciones para que las personas puedan realizar sus imágenes de mundo lo está presente en los trabajos de John Rawls, Teoría de la justicia, FCE, México, 1993, y Liberalismo Político, FCE, México, 1995.

122

tenor de tendencias internacionales, se haya despertado un interés por plasmar derechos diferenciados (de hecho, los tratados internacionales descartaban las vías coercitivas para imponer algún modo de vida entre los distintos ciudadanos). Podemos resumir los aspectos más resaltantes de los distintos tratados y convenios internacionales que abordan las condiciones de vida de los pueblos indígenas y que sirvieron de base para las demandas de inclusión formuladas por los pueblos indígenas277:

277

•

Reconocimiento de la escasa integración de los pueblos indígenas a las sociedades nacionales (Convenio sobre poblaciones indígenas Nº 107);

•

Negación de cualquier tipo de discriminación hacia los pueblos indígenas y de cualquier medida de fuerza o coerción que los induzca a cambiar su forma de vida en pro de asimilarlos a lo sociedad nacional (Convenio sobre poblaciones indígenas Nº 107);

•

Recomendación a los gobiernos para la elaboración de políticas que favorezcan (a) el mejoramiento de las condiciones de vida de esos sectores de la población y su progresiva integración a la vida nacional de los respectivos países, (b) la compensación por las injusticias históricas sufridos por los pueblos indígenas (art. 8, 11, 20 y 28, Proyecto de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas);

•

Afirmación de las especificidades políticas, culturales, económicas y sociales de los pueblos indígenas, en tanto formas de organización diferentes, dentro del contexto de la homogeneidad jurídica, política y social de las sociedades latinoamericanas que les permita una mayor autonomía y determinación (art. 3, 5, Proyecto de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas );

No pretendemos ser exhaustivos en materia de derecho ni política internacional que escaparían a los propósitos de este trabajo. El resumen corresponde a los temas pertinentes al análisis que realizamos. Entre los tratados esgrimidos por la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas, se encuentran: (a) Convenio Nº 107 Relativo a la protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y de Otras Poblaciones Tribales y semitribales en los Países Independientes (http://www.sre.gob.mx/derechoshumanos/docs/42.pdf), (b) el Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, (c) Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas y (d) Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Organización de Estados Americanos. Comisión de derechos de los pueblos indígenas, “Informe Final de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas. La relación del Estado con los Pueblos Indígenas”, documento en línea, disponible: http://www.bbs.ingedigit.com/constituyente/Informes/indigenas.htm, (Consulta: 3 de mayo de 2007). El Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas (finalmente aprobado en septiembre de 2007) condensa lo que se sostiene en los anteriores tratados. En dicho tratado se establece, además, en su artículo 30 la prohibición de prácticas militares en los territorios ocupados por los indígenas sin el consentimiento de ellos a menos que una determinada situación lo amerite, lo que puede entenderse como una restricción de la soberanía e intromisión en los asuntos internos de los estados nacionales. De ahí que más tarde los constituyentes de la Comisión de Seguridad y Defensa apelarán por declarar en emergencia a las zonas fronterizas que es donde se concentran las poblaciones indígenas del país.

123

•

Reconocimiento y defensa del derecho sobre las tierras, y por extensión de los recursos que en ellas se encuentren, (art. 26, Proyecto de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas );

•

Tratamiento de “pueblos” con los derechos que esa definición conlleva y que son reconocidos por las convenciones internacionales sobre la materia, con lo que se afirmaría su especificidad política, económica y social (art. 1, Proyecto de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas). Precisamente, lo estipulado en esas convenciones internacionales constituye el segundo

problema planteado por la inclusión social de los pueblos indígenas puesto que va cristalizando la asunción de valores que más tarde chocarían contra valores nacionales articulados en torno a la idea de unidad de la nación. Esto obliga a considerar brevemente la concepción de nación contemplada en la Constitución de 1961, y ésta es la de una nación unitaria, sin distinción de ideologías, religión o de orígenes étnicos entre sus miembros tal como puede observarse desde el principio en el Preámbulo: …en representación del pueblo venezolano –refiriéndose a las Asambleas Legislativas de los estados–, para quien invoca la protección de Dios Todopoderoso; con el propósito de mantener la independencia y la integridad territorial de la Nación, fortalecer su unidad, asegurar la libertad, la paz y la estabilidad de las instituciones; …proteger y enaltecer el trabajo, amparar la dignidad humana, promover el bienestar general y la seguridad social, lograr la participación equitativa de todos en el disfrute de la riqueza, según los principios de justicia social y fomentar el desarrollo de la economía al servicio del hombre; …mantener la igualdad social y jurídica, sin discriminaciones derivadas de raza, sexo, credo o condición social278. (Bastardillas mías). En la cita precedente puede observarse que la Constitución de 1961 asume una visión unitaria de la nación, por lo cual no hace distinción al interior del cuerpo nacional y mucho menos basado en criterios étnicos. Esto explicaría –aunque no de manera absoluta–, la ausencia de un articulado amplio a favor de los pueblos indígenas. Se trata de una única nación con una única base social: el “pueblo venezolano”, categoría donde entraban todos los ciudadanos con filiación territorial (nacidos en territorio nacional) y sanguínea (vínculos de

278

Congreso de la República, Constitución de la República de Venezuela, extraordinario de 11 de mayo de 1973, Gaceta Oficial Nº 1.585, Caracas, (1961), p. 3.

124

ascendencia y descendencia)279. Si tomamos en cuenta esto es posible sostener que los pueblos indígenas, vistos en su individualidad, eran ciudadanos y como tal podían ser beneficiarios de los contenidos consagrados en la Constitución. Desde las consideraciones anteriores, los indígenas eran venezolanos, eran parte de la nación en tanto se encontraban en territorio nacional y también tenían establecidas sus vínculos familiares y sociales. Otro problema es que en la práctica no ejercieran los derechos que les correspondían en tanto ciudadanos iguales ante la Constitución. Esto está relacionado con el hecho de que se trataba de formas de vida diferentes que no abandonaran (y que tampoco había forma de obligarlos), o que rechazaran la concepción de vida que iba adquiriendo la sociedad venezolana con una orientación propiamente moderna. Pero además, el único artículo que se le dedica, el 77, usa el término “comunidad” y no “pueblo”. La idea de comunidad no había sido problemática para el caso venezolano a pesar que pueda admitirse como legítima una lucha de los pueblos indígenas, pero que hasta la fecha no ha tenido mayor resonancia en las instituciones del Estado venezolano280. Esta situación cambia cuando las demandas de los pueblos indígenas adquieren la forma de lucha por el calificativo de pueblo, lo que le da otra dimensión al problema de la inclusión (recordemos que desde la perspectiva del análisis de los movimientos nacionalistas Hobsbawm sostiene que esa lucha puede venir “desde abajo”). Aquí la idea de pueblo convergió con una tendencia internacional que favorecía el combate por asumirse como pueblo. En efecto, lo que el término “pueblo” ofrece es la posibilidad de articular sus demandas con una normativa internacional centrada en este término para explicar y justificar la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y que coincide con algunas de sus demandas. El artículo 5 del “Proyecto de Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas” es 279

Esto últimos vínculos serán objeto de la Comisión de Ciudadanía de la ANC con la finalidad, a decir de su presidente Allan Brewer-Carías, de flexibilizar los vínculos ius solis y ius sanguini para determinar los vínculos del ciudadano con el Estado nacional. Véase el análisis posterior, infra, p. 151. 280

Un precedente importante en la lucha por el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas lo constituye la experiencia de 1993 en el que se incorporó el reconocimiento multiétnico y pluricultural del estado Amazonas, producto de organizaciones como ORPIA. Así mismo, en años recientes los movimientos indígenas venezolanos han contado con el respaldo de muchas organizaciones, desde los partidos políticos hasta la Iglesia. Donna Lee van Cott, “Movimientos indígenas y transformación constitucional en los Andes. Venezuela en perspectiva comparativa”, op. cit., p. 44. Otra organización importante es CONIVE.

125

ilustrativo al respecto: “Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del estado” 281. La idea de pueblo asociada a la posibilidad de afirmar las especificidades culturales de los pueblos indígenas, sin que eso signifique inhibir su participación en la propia dinámica política, económica y social Estado nacional, constituyó un argumento de peso para afiliar sus demandas al amparo de esa terminología. No obstante, a pesar que la defensa de las especificidades como pueblos particulares resulte plausible, esa idea de pueblo también se encontraba asociada a la libre determinación, lo cual conlleva unas consecuencias potenciales que podrían ir en contra de los valores tradicionales sobre los que se funda la concepción unitaria de la nación tal como estaba formulada en la Constitución de 1961. Eso se observa en el artículo 3 del Proyecto de las Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indígenas: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”282. Las demandas de los indígenas encontraron en el término “pueblo” un piso desde el cual impulsar sus peticiones a la ANC, aún cuando eso implicara confrontarse a valores políticos y jurídicos que establecían la unicidad de la nación. Si estaban conscientes de las consecuencias que podría tener el hecho de sustentar sus demandas en ese término no lo sabemos, pero si está claro que estaban dispuestos a aprovechar la oportunidad de la realización de una ANC para integrar sus peticiones en el nuevo marco institucional del país.

281

Organización de las Naciones Unidas, “Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas”, documento en línea, disponible: http://www1.umn.edu/humanrts/instree/declrspa.htm (finalmente aprobado en septiembre de 2007) (Consulta: 23 de septiembre de 2007); Organización de las Naciones Unidas, “Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”, 2007, documento en línea, disponible: http://www.redunitas.org/DeclUnivDDPPII.doc, (Consulta: 15 de octubre de 2007). 282

Organización de las Naciones Unidas, “Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas”, op. cit. Los problemas asociados al término “pueblo” fueron motivo de rechazo por parte de países como Estadios Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. “ONU Aprueba Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas, documento en línea, disponible: http://www.fhrg.org/mambo/index2.php?option=content&do_pdf=1&id=703, (Consulta: 15 de octubre de 2007).

126

Lo anterior explica por qué, una vez que se consolida la posibilidad de realizar una asamblea constituyente que redefiniera las instituciones básicas del país, los pueblos indígenas se abocaron a formular una serie de exigencias, argumentando para ello un vacío constitucional con respecto a sus derechos y apoyados en una idea de pueblo acorde con sus demandas. 2. La nación en los debates constituyentes de 1999: “nación política” y “nación cultural” La nación, como vimos en el primer capítulo, representa uno de los componentes fundamentales para entender la configuración de los Estados modernos y su ordenamiento político constitucional. La nación moderna viene a constituir una forma particular de vínculo social, al determinar las condiciones de la integración y organización social plasmadas en un ordenamiento institucional particular. El análisis de los elementos constitutivos de la nación, presentado en el capítulo I, permite identificar dos directrices para comprender la definición de la nación en los debates de la ANC de 1999: 1. La distinción entre nación cultural y nación política, y la tensión que se establece de acuerdo con los contenidos atribuidos a cada perspectiva de la nación. 2. Las interpretaciones históricas a partir de las cuales se buscan justificar los contenidos de esa ideas de nación, bien se trate de la contraposición de las tendencias genealógica y antigenealógica o de nuevas alternativas de integración nacional. El análisis de estos indicadores permitirá demostrar por qué una solicitud de inclusión social se convirtió en un problema de redefinición de la nación en la instancia constitucional enfatizado en la dimensión cultural centrada en el carácter multiétnico y pluricultural de la nación venezolana. Expondremos brevemente el contenido de las tesis defendidas por estos dos grupos de constituyentes antes de pasar a analizar la confrontación en los debates. 2.1

Los pueblos indígenas y sus reivindicaciones Las reivindicaciones que los pueblos indígenas introdujeron en la ANC representan el

mejor ejemplo para comprender el sustrato de la idea de nación fundada en la dimensión cultural, ya que se basa en la defensa de la singularidad de su comunidad, sus tradiciones y valores, su heterogeneidad étnica, lengua y los derechos históricos sobre el territorio.

127

En un sentido histórico, las reivindicaciones de los pueblos indígenas y su integración en las normas constitucionales ha sido un tema bastante discutido en otras latitudes de América Latina, pero no así en Venezuela283. Como se expuso arriba, la Constitución de 1961 apenas dedicó un artículo sobre las comunidades indígenas de Venezuela y no pudo desarrollar una legislación que materializara ese contenido constitucional. No obstante, Venezuela fue signataria de una serie de tratados internacionales en los cuales se reconocían reivindicaciones y derechos a los pueblos indígenas (supra, p. 122, nota 277). Una vez que el proceso constituyente adquiere posibilidad real para realizarse, las organizaciones indígenas de Venezuela se movilizaron para introducir sus demandas ante la ANC y así incluir sus peticiones en la nueva Constitución284. Las que hasta ese momento eran denominadas comunidades indígenas tenían una serie de solicitudes que asumieron como exigencias de inclusión social en el marco institucional. Éstas se pusieron de manifiesto en el informe de la Comisión de Derechos de los pueblos indígenas liderado por la constituyente Nohelí Pocaterra285. En ese informe se plantearon los siguientes aspectos: 1.

Definición del Estado venezolano como multiétnico, pluricultural y plurilingüe.

2. Reconocimiento de los derechos originarios y consuetudinarios de los pueblos indígenas sobre las tierras y territorios ocupados por ellos, reconocimiento de personalidad jurídica, organización social, política y económica.

283

Las reivindicaciones de los pueblos indígenas y el papel jugado en la definición de las identidades política y cultural de América Latina son tratados por Jean-Marie Lemogodeuc y su equipo de trabajo, aunque realiza un análisis bastante general que dificulta apreciar las particularidades nacionales, en especial a Venezuela. JeanMarie Lemogodeuc (coord.), América hispánica en el siglo XX. Identidades, culturas y sociedad, UCABEmbajada de Francia-Banco Industrial, Caracas, 2002. 284

Donna Lee van Cott, “Movimientos indígenas y transformación constitucional en los Andes. Venezuela en perspectiva comparativa”, en Revista Venezolana de economía y Ciencias Sociales, vol. 8, Nº 3, sep-dic., IIESUCV, Caracas, 2002, pp. 41-60. “Congreso extraordinario de los pueblos indígenas de Venezuela”, 21-25 de marzo de 1999, artículo en línea, disponible: http://abyayala.nativeweb.org/venezuela/conive1.html, (Consulta: 17 de junio de 2007). Donna Lee describe el apoyo recibido por los indígenas de parte del Estado: “Se fortaleció la presencia institucional de Conive en Caracas en marzo de 1999, cuando la Dirección de Asuntos Indígenas (DAI) del Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia facilitó una oficina y dio apoyo técnico, la primera vez que Conive recibía apoyo por parte del Estado. El coordinador general de Conive, José Poyo, se dedicó durante la primera mitad de 1999 a luchar por crear conciencia sobre la importancia de la Asamblea Constituyente para los pueblos indígenas, por unificar a las distintas organizaciones miembros en torno a candidatos y una agenda de reformas común, y por estimular su participación en el proceso de reforma”. Idem, p. 47. Entre los resultados de esta gestión puede contarse que Conive se dio a conocer entre las fuerzas que integraron el Polo Patriótico. 285

Esta comisión estuvo integrada por los constituyentes Nohelí Pocaterra, presidenta, Gullermo Guevara, vicepresidente, José Luis González, Liborio Guarulla, Nelson Silva, César Pérez Marcano, Miguel Garranchán, Ramón Antonio Yánez, Atalá Uriana Pocaterra, Earle Herrera y Gustavo Pereira.

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3. Reconocimiento de su estatus como “pueblos” que condense su identidad específica al interior de la totalidad de la nación. 4.

Defensa de sus territorios, del hábitat donde habitan y de sus derechos colectivos.

5. Protección del ambiente, retribución a los pueblos indígenas de la explotación de los recursos naturales ubicados en sus territorios y consulta a estos pueblos sobre los proyectos de desarrollo en sus territorios. 6. Derechos a la participación política en las estructuras del Estado y creación de espacios político-territoriales para el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas. 7. Reconocimiento a nivel constitucional de los tratados internacionales que contemplen disposiciones favorables a los pueblos indígenas286. Estas peticiones se sintetizan en la demanda por obtener reconocimiento de su estatus como pueblo a partir de su identidad étnica, lo cual pasa por reconocer los derechos asociados a esa condición. Para la comisión de Derechos indígenas se trataba del …reconocimiento de la especificidad cultural de los pueblos indígenas y las peculiares condiciones de opresión, exclusión, discriminación y amenaza en que hasta ahora se han encontrado, lo cual los hace diferentes al resto de la población y determina una protección jurídica especial287. El tema de las exigencias de los pueblos indígenas estuvo presente desde el principio de las discusiones del anteproyecto constitucional (en sus dos versiones), pero fue durante la presentación y discusión del Preámbulo288, cuando se desató la confrontación entre las distintas concepciones de la nación presentes en los discursos de los constituyentes. 2.2

Seguridad y defensa de la integridad territorial y de la unicidad de la soberanía. La integridad territorial, de la soberanía del Estado y de la nación como única e

indivisible, y que condensa los elementos propios de la concepción política de la nación, contó con una férrea defensa por parte de los constituyentes que integraron la Comisión de 286

Comisión de los Derechos de los Pueblos Indígenas, “Informe Final de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas. La relación del Estado con los Pueblos Indígenas”, op. cit. Estas demandas ya se habían puesto de manifiesto en los Congresos indígenas para seleccionar a sus representantes ante la ANC. “Congreso Extraordinario de los pueblos indígenas”, op. cit. El trabajo de la Comisión sistematizó estas peticiones y contó con el asesoramiento de importantes personalidades. 287

Comisión de los Derechos de los Pueblos Indígenas, “Informe Final de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas. La relación del Estado con los Pueblos Indígenas”, op. cit. 288

La primera presentación del Preámbulo se realizó el 31 de agosto por parte del constituyente Hermann Escarrá, presidente de la Comisión Constitucional. En la sesión del 1 de septiembre se decidió remitir la discusión del preámbulo a la comisión constitucional para su revisión. El 9 de septiembre se realizó una nueva presentación en palabras del constituyente Isaías Rodríguez, vice-presidente de la comisión constitucional que resultó una síntesis de la versión de Escarrá.

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Seguridad y Defensa de la Nación de la ANC289. Los argumentos de estos constituyentes se basaron en una nueva noción de seguridad y defensa de la nación, los cuales pueden sintetizarse en tres puntos clave: 1. Determinar la triada seguridad-defensa-desarrollo como nuevo paradigma de la defensa nacional. 2. Definir el deber patriótico de defensa de la nación por parte de todos los ciudadanos, lo que revela el compromiso que éstos han de asumir con su nación y se sustenta en la premisa de la prioridad de los deberes sobre los derechos. 3. Unicidad de la Nación, el Estado y su territorio, lo cual deriva en la tesis de la indivisibilidad de la soberanía nacional290. La premisa que sirvió de base a las tesis de la comisión fue la noción de “seguridad de la nación”, la cual adquiere especificidad con la tríada seguridad-desarrollo-defensa. Ésta se explica en el informe que entregó la comisión para la formación del anteproyecto. De acuerdo con la comisión, la noción de seguridad de la nación ...es el grado de garantía que proporciona el poder público nacional y cada una de las personas que constituyen el Estado, con el fin de que los individuos, las instituciones y la población como un todo, tengan un ambiente libre de peligro o amenazas, propicio para lograr su bienestar y desarrollo291. (Bastardillas mías). Este concepto refleja la necesidad por garantizar un ambiente libre de peligros y amenazas para la nación y la forma de garantizar esa seguridad es a través de la efectiva posibilidad de ejecutar los recursos a disposición del gobierno nacional, depositario de los mandatos de la Constitución Nacional: Lo que va a determinar que la solución de un problema de seguridad en un momento dado corresponda al gobierno nacional, es que en los niveles mas 289

La Comisión de Seguridad de la Nación y Fuerzas Armadas fue presidida por el constituyente Francisco Visconti, el constituyente Ronald Blanco La Cruz fue su vicepresidente, estuvieron además los constituyentes Oscar Navas Tortolero, Ángela Zago, Francisco Ameliach, Eliézer Otayza, Rubén Ávila, Florencio Porras, Yoel Acosta Chirinos, José Vielma Mora, Humberto Prieto, Jesús Montilla Villegas, Alberto Franceschi y Jorge Olavaria. El perfil de los integrantes de esta comisión, como lo declaró el constituyente Alberto Franceschi en la sesión del noviembre de 1999, es que todos los militares habían participado en los intentos de golpe de Estado de 1992. Ángela Zago había hecho con anterioridad una apología de los militares que participaron en esos golpes. Otros constituyentes como Pedro Ortega Díaz y Guillermo García Ponce, también se adhirieron a la tesis de la seguridad de la nación. 290

Comisión de Seguridad y Defensa de las Fuerzas Armadas de la Asamblea Nacional Constituyente, “Seguridad y defensa”, Caracas, 1999, documento en línea, disponible: http://www.bbs.ingedigit.com/constituyente/Informes/defensa.htm, (consulta: 30 de septiembre de 2007). 291

Ibidem.

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bajos no se tenga la capacidad para resolverlo o que por atribución de la ley esa solución solo corresponda a él, porque implica el uso de unos recursos cuyo empleo es de su atribución por mandato de la Constitución Nacional292 (Bastardillas mías). Por esta razón las tesis de esta Comisión se contrapone a cualquier norma que pudiera traducirse en pérdida de capacidad de respuesta por parte del Estado ante cualquier amenaza a su soberanía o su integridad territorial, preocupación que adquirió mayor intensidad cuando se trataron los derechos de los pueblos indígenas y los términos con los cuales se manejó el tema. De ahí la insistencia de los constituyentes de esta Comisión en cambiar los términos de los artículos que consagraban tales derechos a los pueblos indígenas. La definición de la triada seguridad-defensa-desarrollo trascendió la dimensión militar y su proyección sobre las múltiples dimensiones de la sociedad siguió la lógica unitaria: la sociedad será segura si cuenta con desarrollo, pero éste sólo es posible si los ciudadanos asumen sus compromisos con la nación. En la lógica interpretativa de la Comisión de Defensa, la formación de la nación tiene en la garantía de su seguridad, encarnada en sus Fuerzas Armadas, un valor fundacional: sólo así se podrá esperar obtener bienestar para todos. De ahí que para esta concepción de la seguridad nacional están primero los deberes antes que los derechos lo cual se tradujo en una subordinación de la individualidad a la totalidad social. Si bien la Comisión de Seguridad y Defensa de la ANC cuestionó la integración de las demandas de los pueblos indígenas en la Constitución por asociarlos a sus especificidades como grupo social, lo que colocaría a dichos pueblos fuera de la ley común, lo mismo puede decirse de los propósitos de esta Comisión cuando propusieron “constitucionalizar” leyes orgánicas relativas a las Fuerzas Armadas, seguridad y bienestar de estas fuerzas, es decir, se trataría de la confrontación de dos ideas de “cuerpo social”, lo que introduciría en las deliberaciones de la ANC una “lucha corporativa”. Sin embargo, puesto que las demandas de las propuestas de la Comisión de defensa estaban dirigidas a la sociedad en su conjunto no consideraremos dichas propuestas como dirigidas exclusivamente a contrarrestar las demandas de los pueblos indígenas. Además, la tesis de la “naturalidad de la defensa de la nación” se esgrime como apologética de la institución armada, lo que en otras palabras puede plantearse como que la nación sólo es posible si es capaz de garantizar su seguridad y ésta es tarea de la 292

Ibid.

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Fuerza Armada, lo que la convierte en institución fundamental de ella. Se trató en fin de cuentas de “fortalecer a la institución armada”. 3 La interpretación histórica sobre los orígenes de la nación: discurso genealógico y antigenealógico de la nación venezolana El debate sobre las ideas de nación se desarrolló en varios momentos de discusión y a través de diversas argumentaciones. Uno de ellos fue el que se dio durante la presentación del Preámbulo y las Disposiciones fundamentales, el cual puso al centro del debate la interpretación histórica de los orígenes de la nación. El Preámbulo constituyó la instancia en la cual se precisaron los principios que servirían de base para el articulado de la Constitución. Desde un punto de vista metódico, el Preámbulo y las Disposiciones fundamentales han de mostrar claridad pero también generalidad de manera que haga posible la articulación de los distintos principios que se van a incorporar en la Constitución293. En el Preámbulo se presentó lo que vendría a ser la columna vertebral de la Constitución: la “transversalidad axiológica”294. Ahí tuvieron lugar las primeras discusiones en torno a los referentes culturales de la nación: las fuentes de la nacionalidad, de la identidad, de las singularidades culturales de los grupos que reclamaban su inclusión en el nuevo texto 293

La declaración de principios puede revelar una postura ideológica, es decir, una forma de concebir la práctica política y los objetivos de ésta. El constituyente Isaías Rodríguez estaba consciente de ello: se trataba de “una definición ideológica de la Constitución; es un esbozo de definición filosófica de la Constitución. Con la Constitución el poder social se vuelve Estado”. Por tratarse de un momento clave para la definición de las premisas que guiarían las reflexiones del anteproyecto, en esta instancia se discutieron una diversidad de temas, entre las que pueden mencionarse: la organización federal del Estado y los problemas de descentralización, los derechos de tercera y cuarta generación, la herencia bolivariana en la cultura política de Venezuela, entre otros, temas que no son del interés de este trabajo. Sobre la importancia de la generalidad como distintivo de los principios que han de regir un acuerdo constitucional y la forma de alcanzarlo el criterio de “velo de incertidumbre” propuesto por Buchanan y Brennan es ilustrativo. La razón de las normas. Economía política constitucional, Alianza Editorial, Madrid, 1987. 294

El contenido de esta transversalidad estaba conformada por los Derechos Humanos y el impulso de una democracia más participativa. Esto es importante retenerlo porque la inclusión de los derechos de los pueblos indígenas se sustentó en el desarrollo contemporáneo de los derechos humanos. No profundizaremos sobre este último tema pero vale señalar que la discusión y definición de principios rectores y moderadores de las deliberaciones es un aspecto fundamental en los procesos constituyentes y en la ANC se incorporó un capítulo sobre los derechos humanos que reflejan el compromiso de los constituyentes con esta materia. Sin embargo, el haber pospuesto la discusión del Preámbulo, atendiendo la sugerencia de los constituyentes Pedro Ortega Díaz e Yldefonso Finol, asumiendo un acuerdo tácito sobre los principios que regirían la nueva Constitución dejó al resto de las deliberaciones sin una guía para la reflexión de los constituyentes que hubiese evitado una mera amalgama de propuestas derivado de los trabajos de las distintas comisiones. Esto se refleja en lo que el constituyente Jorge Olavarría posteriormente denunció, en la sesión del 18 de noviembre de 1999, que “a esta Constitución le falta eudomía”, refiriéndose a las incoherencias e inconsistencias que mostraba el texto constitucional. Cabe destacar que la no resolución de estos principios es una de las causas que María Sol Pérez S. atribuye al fracaso del ensayo constituyente en Venezuela de 1947.

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constitucional, expresiones del sacrificio de los habitantes primigenios de la nación 295. Igualmente se esgrimieron los referentes políticos de la nación: la soberanía nacional, integridad territorial, “el pueblo” de Venezuela, Estado nacional. Las consideraciones históricas formuladas en la versión del Preámbulo, presentada por Hermánn Escarrá el 31 de agosto de 1999, admitía el reconocimiento de los pueblos indígenas como fundadores de la nacionalidad: Herederos del heroísmo y sacrifico en las grandes jornadas por la libertad que realizaron nuestros pueblos aborígenes, los fundadores de la nacionalidad y aquellas generaciones de héroes y mártires que con su vida, ofrendada sin vacilación, defendieron el patrimonio moral e histórico de Venezuela y mantuvieron incólume la esencia de la libertad universal, la salvaguarda de los nobles principios y valores que sustentaron nuestra emancipación y reivindicaron la dignidad humana, como conciencia de un pueblo que en su constancia y trabajo ha consolidado la independencia, dándonos patria libre para siempre. Ese reconocimiento a los pueblos indígenas como fundadores de la nacionalidad se conservó en la posterior versión de ese Preámbulo presentada por el constituyente Isaías Rodríguez el 9 de septiembre, fecha cuando se debatió su contenido: El pueblo de Venezuela, guiado por sus poderes creadores y por los grandes sentimientos de amor, necesarios para emprender todo proceso de cambio, representado por la Asamblea Nacional Constituyente, mediante el voto libre y en referendo democrático, invocando la protección de Dios y encausado por la doctrina y acción de Simón Bolívar, el Libertador. Considerándose heredero del heroísmo y sacrificio en las grandes jornadas por la libertad, realizaron nuestros pueblos aborígenes, los fundadores de la nacionalidad y aquellas generaciones que con su vida defendieron el patrimonio moral e histórico de Venezuela e hicieron trascender la dignidad humana como conciencia de un pueblo, que, gracias a su constancia y trabajo, ha consolidado la independencia dándonos patria libre para siempre; Con el fin supremo de mantener y promover una sociedad democrática y participativa, protagónica y autogestionaria, multiétnica y pluricultural, constituida por hombres y mujeres iguales y niños y niñas que son interés superior del Estado, respetuosa de diversidad que permite a toda la comunidad nacional convivir en el ejercicio de los mismos derechos y oportunidades en correspondencia con los valores de permanencia e identidad; sostener inalterable la independencia e indisoluble integridad de la nación y de 295

En la sesión correspondiente a la presentación del anteproyecto constitucional, el constituyente Hermann Escarrá indicaba que uno de los aspectos resaltantes de la nueva constitución era su edición en tres lenguas indígenas, y destacaba su complacencia por ver a los pueblos indígenas “coser su dolor al nuestro” en la elaboración de la nueva Constitución.

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su espacio territorial, asegurar el derecho a la vida, la justicia social, la igualdad sin discriminación ni subordinación por razones de conciencia o de carácter social, estado civil, político, religioso, económico, género, edad, etnia, discapacidad o de cualquier otra índole, consolidando un estado de derecho mediante el imperio inexorable de la justicia, (…)296. Este discurso que procuró precisar una fuente de origen de la nación –que bien puede identificarse con las tesis genealógicas analizadas por Elías Palti297–, es una clara muestra del compromiso asumido por la ANC para incluir en el nuevo entramado constitucional los derechos de los pueblos indígenas y así lo expresaron los constituyentes en sus distintas intervenciones298. En pro de este fin, esa interpretación histórica admitió el argumento que reconocía a los pueblos indígenas como fundadores de la nacionalidad y, por tanto, como componente esencial de la nación. Pero a esta interpretación se le opuso otra que negaba tal origen, alegando una concepción de la nación, cuyo origen es más bien el resultado de un proceso dilatado que nada tiene que ver con supuestas fuentes identificadas con los indígenas. El constituyente Jorge Olavarría299 es representativo de esta segunda línea de interpretación. Cuestionó el que se haya identificado a los pueblos aborígenes como fuentes originarias de la nacionalidad, lo que para él era una “imprecisión histórica” ya que la nación venezolana –en su concepto– era el resultado de la fusión de tres razas: Con todo el respeto y el afecto que me merece Nohelí Pocaterra, mi compañera de pupitre, a quien he aprendido a apreciar en el breve tiempo que la conozco, los pueblos aborígenes venezolanos –es un hecho histórico– no fueron fundadores de ninguna nacionalidad. Las luchas que realizaron los pueblos 296

En cierta medida la versión de Isaías Rodríguez es una síntesis de la presentada por Escarrá. La idea de una sociedad multiétnica y pluricultural será apoyada también por la constituyente Marisabel de Chávez. 297

El discurso genealógico se refiere a aquella interpretación que se aboca a explicar las raíces antiguas de la nación y establece una continuidad entre la nación contemporánea y esas raíces históricas (supra, capítulo I, p. 29). Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y “la cuestión nacional”, FCE, México, 2002, p. 11. 298

En esta sesión plenaria participaron los constituyentes: Antonio Di Giampaolo, Leopoldo Puchi, Isaías Rodríguez, Jorge Olavarría, Vinicio Romero, Allan Brewer Carías, Pedro Ortega Díaz, Yldefonso Finol, Pablo Medina, Liborio Guarulla, Earle Herrera, Roberto Jiménez, Haydée Machín, Marisabel de Chávez, Mario Isea, Jesús Rafael Sulbarán, Francisco Visconti, Enrique Peraza y Edmundo Chirinos. 299

Este constituyente, luego de analizar lo expuesto por Isaías Rodríguez, presentó brevemente los diferentes preámbulos de las distintas constituciones que ha tenido Venezuela en su historia republicana. De todas destaca la fuente de la voluntad que lleva a cabo el proceso constituyente: unas veces “el pueblo”, otras “los estados o los pueblos”.

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aborígenes para evitar ser sojuzgados, sometidos, esclavizados por los conquistadores españoles o caribes, no fundaron ninguna nacionalidad. Eso es algo que debemos tener muy claro, porque en la formación de la nacionalidad venezolana hay un proceso histórico que tarda 300 años, que implica la fusión de tres razas: los españoles o ibéricos, los negros traídos de África como esclavos y los aborígenes que estaban aquí cuando las dos razas llegaron, la fusión de esas tres razas y la creación de un Estado nacional en un período muy breve de tiempo, porque el 19 de abril de 1810 cuando se da el primer paso hacia la independencia de Venezuela, Venezuela no existía, tampoco existía un sentimiento nacional ni una nación. Mariño, Bermúdez, los Libertadores de Oriente, se cansan de decirlo una y otra vez en sus proclamas y en sus escritos, el propio Libertador lo reconoce así, ¡No existía Venezuela como nación! El proceso de la creación de la nacionalidad venezolana, es completamente inverso al proceso de la creación de los estados nacionales europeos. Esta intervención resalta la complejidad de precisar los orígenes de la nacionalidad venezolana, plasmada en el proceso de mestizaje, y su dificultad para incorporar la tesis del origen tal como se había propuesto para el Preámbulo. Al negar el argumento de los vínculos originarios de la nación, la postura de Olavarría se inscribe en términos discursivos en una posición antigenealógica300, es decir, rechaza la identificación de la nación con una fuente primigenia, tal como se presentó en las versiones del Preámbulo constitucional e introduce el carácter moderno de la nación venezolana. La intervención de Olavarría generó fuertes respuestas entre las que destacan las de los constituyentes Yldefonso Finol y Liborio Guarulla, este último representante indígena. Réplicas que significaron la articulación de un mito de origen301, apoyado en una interpretación histórica como lucha de resistencia, a partir del cual se configura la nación venezolana. Es decir, esgrimen un discurso apologético que favorece el protagonismo de los indígenas en la formación de la nación venezolana.

300

Esta perspectiva hace énfasis en el carácter artificial de la nación, rechazan la continuidad entre raíces históricas y nación moderna. Además, para esta perspectiva la nación sólo es comprensible en la época moderna que destaca por la efervescencia nacionalista. (supra, capítulo I, p. 27). Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y “la cuestión nacional”, op. cit., p. 89. 301

La idea de mito de origen en el trabajo de Anthony Smith remite a un método de renovación de identidad en el que pueden distinguirse dos elementos: (a) un pasado histórico compartido y (b) una idea de “pueblo elegido” que sirve para formar una identidad y cohesionar a los semejantes. Anthony Smith, La identidad nacional, op. cit., p. 33.

135

Como discurso en defensa del reconocimiento de los aportes de los indígenas en la conformación histórica de la nación, Yldefonso Finol destacó la participación protagónica y originaria de los indígenas en la formación de la nacionalidad venezolana: No se puede decir que los indígenas no hayan sido forjadores de la nacionalidad y considero eso un exabrupto de una perspectiva histórica totalmente reaccionaria y europocentrista (sic) que ha sido superada por escuelas de historia prácticamente de todo el país y de todo el continente. Los indígenas venezolanos son los originales forjadores de la nacionalidad de este país. Ello es muy fácil demostrarlo a pesar de que esa historia ha sido enterrada porque, por ejemplo, mis ancestros arawuacos y caribes de la cuenca del Lago de Maracaibo en el Coquivacoa, hoy son petróleo, son combustible fosilizados. (…) No se puede negar en ningún caso la participación protagónica, originaria, natural, invalorable, inmensurable de los indígenas venezolanos en la formación de nuestra nacionalidad. Todavía a los que nos duele este país, nos duele la piel y en la sangre esa historia enterrada y para ello pedimos respeto, incluso, de los más reaccionarios302. En este mismo orden, Liborio Guarulla, quien interpretó la intervención de Olavarría como una defensa del mestizaje303, señaló que ese tipo de explicaciones constituía una justificación de la explotación de una clase sobre otra:

302

De ahí el planteamiento de la constituyente Nohelí Pocaterra cuando sostiene que “los indígenas somos los primeros venezolanos, somos más venezolanos que todos”. La posición del constituyente Finol, si bien es comprensible desde el punto de vista de la lucha política por la inclusión de un grupo social de importancia en la trayectoria histórica del país, descuida el problema implícito en la explicación histórica: revela un punto de vista determinado para comprender la historia. En la práctica existen muchas perspectivas desde donde estudiar los procesos históricos, dentro de las cuales la “historia patria” –en tanto interpretación– es una de ellas, razón que hace difícil admitir la tesis según la cual en América Latina se han superado estas visiones de la historia tal como pretendió Yldefonso Finol en su intervención. Al respecto pueden verse las consideraciones que sobre la “historia patria” formula Germán Carrera Damas, quien sostiene que esta forma de interpretar la historia, como historia oficial, dificulta la comprensión de los procesos históricos reales de Venezuela. Una nación llamada Venezuela, Monte Ávila Editores, Caracas, 1997, p. 17; y Nikita Harwich, quien presenta la historia como una forma de generar la cohesión social por la vía de la exaltación de las virtudes de los héroes lo que pronto devino en la construcción de un imaginario que permitió legitimar “un discurso mediante el cual los procesos de una historia real lograban confundirse con los mitos de una historia deseada”, “La historia patria”, en A. Annino, Luis Castro Leiva y Francois-Xavier Guerra, De los imperios a las naciones: Iberoamérica, Ibercaja, Zaragoza, 1994, pp 427-437, p. 437. 303

Esta tesis del mestizaje, que no es lo central en el argumento de Olavaria ya que este constituyente se adhirió a la tesis de la unicidad de la nación, fue asociada por el constituyente Vinicio Romero con la diversidad cultural de Venezuela: “los venezolanos nos sentimos orgullosos del origen de nuestra nacionalidad, pero conscientes de que somos un pueblo multiétnico y pluricultural, producto de uno de los mestizajes más importantes que se ha dado en el mundo”.

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Realmente, cuando el doctor Jorge Olavarría señalaba que aquí se ha producido la fusión de tres culturas o mejor dicho de tres razas, creo que esto se da como un debate concluido, y tenemos suficientes argumentos como para señalar que el hecho de la cultura mestiza tiene que ver con una justificación histórica de unos grupos, de una clase social muy determinada que quiso justificar su momento de poder, su momento de control y de creación de determinada república, pero eso no evade para nada la presencia o el hecho histórico que aún estemos presentes aquí en Venezuela más de treinta etnias indígenas, es decir, más de treinta pueblos. Insistió Liborio Guarulla, pero desde una interpretación de la historia que rescata el papel jugado por los pueblos indígenas en la lucha por la libertad en virtud de que ellos también habían dado su sangre a lo largo de la historia de Venezuela para la creación de esta nación, razón por la cual expresaba que: Cuando se habla de la fusión de culturas, tal parece que estuviéramos haciendo una especie de cóctel y de cóctel de frutas, porque eso no importa. Hay muchos que se han aprovechado de aquella frase que dijo Bolívar de que no sabíamos quiénes éramos. Eso podía decirlo Bolívar en ese momento, pero hay que entenderlo también en ese escenario político donde lo estaba planteando de quién era él, pero no quiere decir que para el momento que lo dijo Bolívar habían desaparecido todas las culturas indígenas en el país. Sencillamente, si alguien así, en este escenario, se pregunta, quiénes somos los venezolanos en este momento, por supuesto que muchos se sentirán hijos de vascos, hijos de judíos, provenientes de etnias europeas y están en toda la razón de ser, pero nosotros también tenemos el derecho de reclamar esa herencia, no solamente histórica, sino étnica y cultural que llevamos, porque, en definitiva, después de este hecho, de la lucha por la libertad del país, han seguido muriendo indios, han seguido los genocidios contra los indígenas. El tener presente los agravios a los que históricamente han estado expuestos los pueblos indígenas constituyó un argumento más a favor de la lucha que venían desarrollando los representantes indígenas en la ANC para el reconocimiento de sus derechos: se trataba de recordar –antes que olvidar304–, y en esa medida darle el justo reconocimiento no sólo a la gesta de los pueblos indígenas en la construcción de la nación sino también a su derecho a formar parte de ésta. Esta línea argumentativa, que enfatizó el carácter primigenio de los 304

La tesis del “olvido” la expone Ernest Renan, y es analizado por Palti, y consiste en que toda comunidad política para fundar una nación incurre en el olvido de sus orígenes, y esto obedece a que ese origen está vinculado con un pasado violento. La nación necesita olvidar para tener un inicio reconciliado consigo misma. Véase Elías Palti, La nación como problema. Los historiadores y la cuestión nacional, op. cit., p. 66. Para los representantes indígenas, asumirse como “víctimas de la colonización permanente”, “protagonistas de la independencia y la libertad” y como “pilares de la nación”, resulta la mejor prueba de su innegable aporte a la creación de la nación venezolana.

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pueblos indígenas, puede circunscribirse en lo que Jean-Marie Lemogodeuc denomina “culturas de la resistencia”, en la que la defensa de los pueblos indígenas de sus valores, lengua, tradiciones, y organización social, política y económica, son componentes básicos para alcanzar el reconocimiento dentro de sus respectivas sociedades305. Si bien la tesis que sostiene Jean-Marie Lemogodeuc puede proyectarse sobre culturas particulares donde el componente indígena jugó y juega aún un papel importante en la conformación de las identidades nacionales, para el caso de Venezuela tal tesis no sería muy concordante pues, el escaso desarrollo legislativo sobre el problema indígena asentado en la Constitución de 1961 no debe entenderse como una exclusión sino como el intento por instaurar una idea unitaria de nación, tanto política como jurídica, sin especificidades ni exclusiones, sin excluir la posibilidad de integrar como legislación ordinaria los convenios y tratados internacionales sucritos por el país sobre protección de grupos sociales específicos. Sin embargo, no podemos olvidar que para los representantes indígenas, o para quienes sentían que representaban a este sector de la sociedad venezolana, la ANC brindaba una oportunidad de reivindicación histórica, de reconocimiento a su cultura, de sus particularidades, aspiración que fue argumentada a través de una interpretación histórica que destacaba los aportes de este grupo social en la construcción de la nacionalidad al igual como lo han hecho las distintas descendencias de otras culturas o etnias que han llegado a Venezuela. De ahí que Guarulla destacara los aportes a la libertad de los pueblos indígenas, recordando los genocidios en su contra, para finalmente exigir a la ANC el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas: ...en nombre de mi propia etnia y de mi pueblo, les pido la comprensión y aspiro a que se pongan de verdad al momento que estamos viviendo y que sepan una vez más que no es que estamos pidiendo; estamos exigiendo que se nos reconozcan estos derechos que de alguna manera ya los representantes indígenas señalaron en este escenario y tenemos que estar ganados para el cambio.

305

Jean-Marie Lemogodeuc (coord.), América Hispánica en el siglo XX. Identidades, culturas e identidades, op. cit., p. 324. Concordante con esto, y solidario con las intervenciones realizadas por González y Guarulla, sería la intervención del constituyente Enrique Peraza quien resaltó la gesta heroica de Güaicaipuro en su “lucha de resistencia” contra la dominación española como elemento formador de la nacionalidad venezolana. Sobre el mestizaje, Jean-Marie Lemogodeuc lo presenta como un hecho histórico que se inicia en el mismo momento de la conquista y es hoy en día un rasgo distintivo de las identidades latinoamericanas contemporáneas. Véase también la noción de “implantación” de Germán Carrera Damas (supra, Introducción, p. 7, nota 17).

138

Si redefinir el orden constitucional pasaba por pensar o imaginar la nación y así proyectarla hacia el futuro, la posición del constituyente Francisco Visconti, quien cumplió el rol de presidente de la Comisión de Seguridad y Defensa de la Nación de la ANC, es bastante significativa. Visconti apuntó directamente a revisar los referentes de la sociedad venezolana y a plantear la proyección de la sociedad hacia el futuro. En su intervención de la sesión del 9 de septiembre, correspondiente al debate sobre el contenido del Preámbulo, señaló: La misión que nos han encomendado, como integrantes de esta Asamblea Constituyente, nos debe llevar, en primer lugar, a revisar nuestro marco de referencia como sociedad. A revisar aquellos valores y principios que nos dieron origen a nosotros como Nación, tanto en el orden filosófico como el orden doctrinario. Esta intervención dejó muchos términos en la ambigüedad, lo que conduce a interrogarnos en varias direcciones: ¿a cuál misión se refiere?, ¿cuáles referentes de sociedad pone en cuestionamiento?, y ¿a cuáles valores se refiere como originarios de la nación? Un análisis del informe preliminar de la Comisión de Seguridad y Defensa permite identificar a la defensa de la seguridad de la nación, encomendada a las Fuerzas Armadas, como la misión y fundamento de este cuerpo: Durante varios siglos los ejércitos han permanecido vinculado a la seguridad, defensa y desarrollo de cada País. En efecto, al ser ellos responsables visibles y directos de su defensa militar, era lógico que cuando se mencionaba a la Seguridad, las respectivas colectividades solo pensaran en sus Fuerzas Armadas como únicas depositarias de esa misión tan vital para cada Estado306. (Bastardillas mías). El razonamiento de esta comisión se basó en un “análisis retrospectivo de las Fuerzas Armadas” –que representa una hermenéutica de su naturaleza como cuerpo– en la que destaca que la atención a una necesidad de seguridad y defensa es natural en todos los individuos y las organizaciones humanas, arguyéndose que históricamente el rol de defensa siempre lo han cumplido las fuerzas armadas, razón por la cual éstas constituyen un valor e institución fundamentales de la nacionalidad: Pero a pesar de esas opiniones adversas –refiriéndose a la tendencia que persigue minimizar el rol y alcance de las Fuerzas Armadas en la sociedad– no podemos dejar de reconocer que el mundo actual esta tan distorsionado a causa 306

Comisión de Seguridad y defensa de la ANC, op. cit.

139

del deterioro de la ética y de la moral, de la relatividad que se pretende dar a los principios y de la preponderancia de los intereses de grupos, que se hacen necesario (sic) hacer un estudio retrospectivo de la Fuerza Armada, para dar luces sobre sus trascendencia histórica, sus grandes valores y destacar también su valoración futura como institución fundamental de nuestra nacionalidad”307. (Bastardillas mías). La defensa de la nación asumida como “deber” de todos los integrantes de la nación forma parte de la concepción que ubica a los deberes por encima de los derechos y es lo que formuló Visconti en su intervención durante la discusión del Preámbulo con la contraposición entre “sociedad de responsabilidad” contra los “derechos individuales”. Sólo en una sociedad de deberes, a decir de Visconti, se podrán crear las condiciones para la realización de los derechos: Es por ello que debemos ir hacia una sociedad consciente de su destino y de su futuro. Debemos cambiar nuestra actitud de sociedad pasiva, receptora permanente de decisiones externas al seno de la sociedad, y movernos hacia una sociedad responsable, una sociedad donde tengamos conciencia que la naturaleza social, precisamente del ser humano, nos debe llevar a entender que los deberes sociales deben tener prioridad sobre los derechos individuales. La referencia a la primacía de los deberes sociales implica que cualquiera que sean los derechos que se vayan a consagrar en la nueva Constitución han de estar en función del interés de la sociedad, una sociedad que tiene como misión desplegar y desarrollar los principios asumidos desde sus orígenes. Ahora, ¿cuáles son esos orígenes?, ¿a cuáles principios originarios alude el constituyente Visconti? Se trata, como hemos expuesto, de atender la necesidad de seguridad de la nación, tarea cumplida desde el inicio por la Fuerza Armada y que está asociada a la posibilidad efectiva de la defensa de la soberanía e integridad territorial, de la nación como un todo308. 307 308

Ibidem.

Estas inquietudes fueron plasmadas en la versión del Preámbulo presentada por Hermann Escarrá, en la que sostenía: “Interesados en mantener la independencia e indisoluble integridad de la nación y su espacio territorial, consolidando un estado de derecho, fundado en la libertad, la justicia, la igualdad, la paz, la estabilidad de las instituciones democráticas, mediante el imperio inexorable de la Ley, para que todo ciudadano goce de respeto a su dignidad humana y seguridad de sus derechos y garantías; (…) Con el objeto de preservar el patrimonio moral y espiritual de la nación que se gesta en la gloriosa historia forjada por un pueblo que sólo salió de sus fronteras para cooperar con la libertad de otros pueblos, en su lucha por la justicia y la igualdad y comprendiendo que la educación forma al hombre moral, para superar las formas ominosas de degradación y corrupción y que la República fundamenta su existencia en la virtud ciudadana; que “moral y luces son nuestras primeras necesidades” de la revolución pacífica de Venezuela y de todos en cuanto estén comprometidos en las luchas por la liberación de los oprimidos, cualquiera sea su origen en la comunidad internacional, siguiendo el ejemplo de

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Tras la propuesta de Visconti, centrada en el predominio de la organización de la sociedad como un todo por encima de los derechos individuales, subyace una concepción organicista de la nación, una concepción que asume la sociedad en tanto orden jerárquico, reaccionaria, sustentada en un supuesto “espíritu de pueblo”. Inclusive, propio de esta idea de nación es la definición de una “condición de existencia” para la nación, que en el caso de la Comisión de Seguridad y defensa se identificaría en la premisa de la seguridad, es decir, la seguridad de es la condición de existencia de la nación. Elías Palti ha llamado la atención sobre la naturaleza de este tipo de discurso subrayando que las concepciones organicistas forman parte de esos discursos de la nación que aunque son modernas, se contraponen a las versiones de esa modernidad que apela a la dimensión liberal contractual309. Esta discusión suscitada a propósito del Preámbulo en el seno de la ANC, planteó un reto para dicha asamblea: conciliar ambas concepciones de nación claramente confrontadas, atendiendo las reivindicaciones históricas de los pueblos indígenas, así como conservando valores tradicionales distintivos de la nación venezolana, la independencia, la soberanía, integridad territorial. La discusión de los contenidos fue el escenario de este proceso. 4

Referentes de la nación: el territorio y la lengua como factores de identidad310 La definición de argumentos que destacan la heterogeneidad cultural con la finalidad

de defender la singularidad cultural de los pueblos indígenas fue uno de los elementos básicos para justificar los derechos diferenciados311 en el marco constitucional. El componente los grandes personajes de la nación cuya expresión culminante es Simón Bolívar, el Libertador, que en su pensamiento, doctrina social y política y acción, inspira a esta Constitución para consolidar la refundación de la República, la independencia, garantizar la libertad y promover la justicia y valores universales de convivencia en la comunidad internacional” (…). (Bastardillas mías). Luego sufriría modificaciones. 309

Elías Palti en La nación como problema. Los historiadores y “la cuestión nacional”, op. cit., p. 30. Los riesgos de una concepción orgánica de la nación fueron comentados en el capítulo I de este trabajo (supra, p. 18, nota 29). 310

La discusión en torno a los referentes de la nación trascendió la relativa al Preámbulo. Aquí entramos en el análisis del contenido de la Constitución empezando por la revisión del capítulo referido a las Disposiciones Fundamentales desarrollado por la Comisión de Disposiciones Fundamentales de la Soberanía y de los Espacios Territoriales la cual estuvo integrado por los constituyentes Manuel Vadell como presidente, Daniel Díaz, como vice-presidente, Jorge Olavarría, Guillermo García Ponce, Yoel Acosta Chirinos, José Luis González, Lenin Romero, Enrique Peraza y Rafael Rodríguez. 311

Esta definición consiste en derechos que atienden especificidades de grupos al interior de una sociedad y se integra en el marco institucional. José Rubio-Carracedo, “Pluralismo, multiculturalismo y ciudadanía compleja”, op. cit., p. 177. Sobre los derechos consuetudinarios de los pueblos indígenas consúltese Ricardo Colmenares Olívar, “El derecho a la autonomía de los pueblos indígenas en Venezuela”, Revista CENIPEC, 2002, artículo en línea, disponible:

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cultural, en especial su diversidad como argumento para fundar la defensa de las culturas particulares, es hoy en día un elemento clave para comprender la reivindicación de los derechos de los grupos sociales que reclaman reconocimiento312. La discusión del capítulo referido a los “Principios fundamentales” de la nueva Constitución, que tuvo lugar el 19 de octubre con el debate del contenido del Título I313, introdujo elementos que profundizaron sobre los referentes de la nación, esta vez centrados en la lengua y el territorio. Los artículos del anteproyecto constitucional que son de interés para los objetivos de este trabajo fueron los siguientes: el 4º relativo a la organización y al carácter federal del Estado314, cuya discusión se asoció al problema de soberanías y nacionalidades http://www.saber.ula.ve/db/ssaber/Edocs/pubelectronicas/revistacenipec/cenipecnum21/articulo5-21.pdf, (Consulta: 17 de noviembre de 2007). 312

Véanse los trabajos de Joaquín Abellán, “Los retos del multiculturalismo para el Estado moderno” y José Rubio-Carracedo, “Pluralismo, multiculturalismo y ciudadanía compleja”, ambos en Pablo Bodillo O`Farrell (coord.), Pluralismo, tolerancia y multiculturalismo. Reflexiones para un mundo plural, Universidad Internacional de Andalucía-Ediciones AKAL, 2003, pp. 13-31 y pp. 173-194, respectivamente. La admisión del carácter multicultural el cual sirvió de soporte para las demandas de los pueblos indígenas, también estuvo planteada en la versión del Preámbulo del anteproyecto expuesta por Hermánn Escarrá: “Con el propósito de mantener y promover una sociedad democrática y participativa, construida por hombres y mujeres iguales, reconociéndose multiétnica, multilingüe, pluricultural, respetuosa de la diversidad para que toda la comunidad nacional conviva en el ejercicio de los mismos derechos y oportunidades en correspondencia con los valores de permanencia e identidad de un pueblo que busca fortalecer su unidad en la diversa identidad cultural; Con el objetivo de mantener indemne la unidad integral de la nación, asegurar el derecho a la vida, la convivencia democrática y plural, la justicia social, la igualdad, sin discriminación ni subordinación por razón social, política, económica, de conciencia, género, edad, etnia, condición, raza, discapacidad o de cualquier otra índole”. 313

Para la discusión de los ocho artículos más el agregado de este Título I intervinieron los constituyentes Jorge Olavarría, Isaías Rodríguez, Eliézer Otaiza, Yldefonso Finol, Daniel Díaz, Francisco Visconti, Hermann Escarrá, Américo Díaz, Mario Isea, Roberto Jiménez, Ricardo Combellas, Alberto Franceschi, Elio Gómez Grillo, Pedro Ortega Díaz, Allan Brewer Carías, José León Tapia, Blancanieve Portocarrero, Carlos Tablante, Diego Salazar, Aristóbulo Istúriz, Pablo Medina, Julio César Alviárez, Guillermo García Ponce, Vinicio Romero, Jorge Durán Centeno, David De Lima, Ángel Landaeta, Manuel Vadell, Wilmar Alfredo Castro, William Ojeda, Luis Acuña Cedeño, Gastón Parra Luzardo, Reinaldo Rojas, Antonio Di Giampaolo, William Lara, Liborio Guarulla, Rafael Colmenárez, Segundo Meléndez, Froilán Barrios, Rodolfo Sanz, Alejandro Silva, Levy Alter, Leonel Jiménez Carupe, Leopoldo Puchi, Victoria Mata, Néstor León Heredia, Antonio Briceño, Nohelí Pocaterra, Cristóbal Jiménez, Gustavo Pereira, Uriana Atalá, Guillermo Guevara, José Luis González. El anteproyecto inicial de las Disposiciones Fundamentales contempló ocho artículos contentivos de los principios que servirían como valores fundamentales de la nueva Constitución y del acuerdo constituyente. Finalmente, en la primera sesión se incorporó un artículo referido a la condición soberana de Venezuela 314

La discusión sobre el carácter federal del Estado divisó algunas tendencias claras: (a) quienes estaban a favor de un Estado federal, (b) quienes defendían un Estado centralizado, y (c) quienes proponían nuevas formas de organización federal. Si bien el tema del federalismo está relacionado históricamente con la organización de un Estado fundado en un pacto entre Estados particulares lo que conlleva a una distribución del poder, y más contemporáneamente, remite a una administración descentralizada para otorgar mayor capacidad al ciudadano de influir en las decisiones, asumido por constituyentes como Hermann Escarrá o Pablo Medina, o el principio de subsidiariedad postulado por Ricardo Combellas, o la contraposición entre Estado fuerte y Estado débil planteado por el constituyente Carlos Tablante secundado por Aristóbulo Istúriz (anterior alcalde de caracas), aquí lo circunscribimos a los problemas relacionados con la conformación de la nación: la vinculación del territorio con

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preexistentes al Estado nacional; y el 8º que consagraba el reconocimiento de las lenguas indígenas315 en tanto componente distintivo de la expresión cultural de los pueblos indígenas, de su carácter como pueblos y patrimonio de la nación. 4.1

El territorio como factor de identidad nacional316 Durante la discusión del carácter federal del Estado venezolano se pusieron de

manifiesto una serie de problemas para su determinación histórica y conceptual, pero sobre todo, se pusieron de manifiesto preocupaciones vinculadas con la posible desintegración territorial a partir del reconocimiento de un origen federal del Estado. Esto se hizo patente en el discurso de Jorge Olavarría quien argumentó que Venezuela nunca ha sido un Estado federal y precisó el concepto de federalismo: La razón por la cual ese debate se plantea y se replantea una vez más, es porque Venezuela no ha sido nunca ni puede ser jamás un Estado Federal. El término el “principio de nacionalidad”. Para complementar esta idea podemos mencionar que en el Proyecto de las Naciones Unidas sobre la declaración de los derechos de los pueblos indígenas se contempla la organización federal del Estado como garantía de los derechos de los pueblos indígenas sobre los territorios que ocupan en la medida en que este tipo de organización estatal le ofrezca espacios para la existencia y el desarrollo de estos pueblos. Organización de las Naciones Unidas, “Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas”, op. cit. 315

El resto de los artículos no recibieron mayores discusiones a excepción del artículo 1º que requirió precisiones conceptuales en torno a términos como República, Estado, sujeto que se constituye, precisiones que contaron con los aportes determinantes de constituyentes como Jorge Olavarría, Allan Brewer-Carías, Ricardo Combellas, Hermann Escarrá e Isaías Rodríguez quien formuló la versión aceptada, a pesar de las resistencias de constituyentes como Yldefonso Finol y Aristóbulo Istúriz, quienes sostenían la tesis del carácter “revolucionario” y “democrático” de la refundación de la República. El artículo 5º referido a la soberanía generó una discusión extensa pero el titular de la soberanía nunca estuvo en cuestión: quedó claro que era el pueblo. Los problemas planteados apuntaban a definir los términos del ejercicio de la soberanía, lo cual remitió a los mecanismos de participación y los espacios para ejercer la soberanía, temas que fueron abordados cuando se discutieron lo relativo a la participación, sistemas electorales y organización de los órganos del poder público. El artículo 7º referido a los símbolos patrios generó una importante discusión sobre la representación simbólica de la provincia de Guayana, la cual fue designada, por vía del consenso para evitar la confrontación simbólica entre las provincias, como tarea legislativa para cuando se instale el nuevo Parlamento. El artículo agregado, como propuesta del constituyente Hermann Escarrá, establece la supremacía constitucional con lo cual el trabajo de la ANC se inscribe dentro de la tradición desarrollada por el constitucionalismo moderno. 316

La discusión del espacio geográfico se realizó el 20 de octubre e intervinieron en esta sesión los constituyentes: Guillermo García Ponce, Vinicio Romero, Eliézer Otayza, Jorge Olavarría, Virgilio Ávila Vivas, Earle Herrera, Mario Isea, Reinaldo Rojas, Saúl Ortega, Freddy Gutierrez, Allan Brewer Carías, Hermann Escarrá, Blancanieve Portocarrero, Claudio Fermín, Manuell Vadell, Atalá Uriana, Ángel Rodríguez, Carlos Tablante, Elías Jaua, Luis Acuña, Pablo Medina, Elio Gómez Grillo, Roberto Jiménez, Nelson Silva, Gilmer Viloria, Alexis Navarro, Antonio Di Giampaolo, Francisco Visconti, Jesús Rafael Sulbarán, Isaías Rodríguez, Gastón Parra, Luis Vallenilla, José León Tapia, Edmundo Chirinos, Jaime Barrios, Liborio Guarulla, David De Lima, Aristóbulo Istúriz, José Luis González, Segundo Meléndez, Rafael Rodríguez, Alberto Franceschi, Nohelí Pocaterra, Diego Salazar, Pedro Ortega Díaz, Gustavo Pereira, Ronald Blanco La Cruz, Levy Alter, Iris Varela, William Lara, Vladimir Villegas, Rodolfo Sanz, Luis Gamargo, Yldefonso Finol, José Vicente Rangel Ávalos, Ricardo Combellas, William Ojeda, Samuel López, José Vielma Mora, Haydée Franco.

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“Federal” tiene una connotación muy clara en la ciencia política. Implica el pacto de Estados soberanos que declinan su soberanía individualmente para constituir un Estado Federal. Argumenta, además, dentro de su discurso histórico, que en Venezuela no existía diversidad de pueblos con personalidades propias como para fundar un Estado Federal: En Venezuela no existe esa diversidad; no existía en 1810 cuando se iniciaron los acontecimientos del 19 de abril. Las provincias que pactaron una unión federal en la primera Constitución nuestra, no eran provincias que tenían unos viejos antecedentes históricos de diferenciación. Detrás de esta preocupación por negarle el carácter federal al Estado en el nuevo proyecto constitucional que se debatía en la ANC subyace el temor por admitir elementos que sirvan en un futuro a una eventual fragmentación del territorio, la dispersión del poder o de la soberanía. En este sentido, en el discurso histórico de Olavarría el rechazo al federalismo está asociado a la negación de una heterogeneidad ubicada en los orígenes del Estado venezolano317. De ahí que niega una diferenciación histórica que se articule en un Estado federal. Esto le sirve de argumento para rechazar el reclamo por obtener derechos diferenciados basados en

diferencias culturales, religiosas, lingüísticas o étnicas, que

posteriormente pudieran significar una fuente potencial de fragmentación del territorio nacional. Con este argumento quería cerrar la posibilidad para que los pueblos indígenas reclamasen derechos fundados en sus especificidades de grupo social. La preocupación por la fragmentación del territorio no sólo estaba asociada al carácter federal del Estado sino que, además, se articuló con la posibilidad de que se introdujera el problema de la autodeterminación que conllevaba la admisión de la existencia de pueblos como anteriores al Estado federal. Esta preocupación tiene sentido si tomamos en cuenta que el problema de la autodeterminación está vinculado con el denominado “principio de nacionalidad” que sirvió de catapulta a los movimientos nacionalistas de principios del siglo XX.

317

Es importante destacar que la perspectiva de Jorge Olvarría sobre el federalismo corresponde a una interpretación histórica particular, en este caso asociado a la naturaleza homogénea de la cultura que sirve de base al pacto federal, razón por la cual rechaza las diferencias como sustento de ese pacto, en especial aquellas que remiten a especificidades culturales o étnicas.

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El principio de nacionalidad318 sirvió para justificar a finales del siglo XIX y principios del XX la formación de Estados teniendo como esencia a las nacionalidades, muchas de las cuales se identificaban con grupos étnicos específicos. Se expresa en la máxima “una nación, un Estado” y propició la autodeterminación de los pueblos a nivel internacional, apoyados en esta máxima, cuando se enfrentaban a las potencias coloniales. En este sentido fue esgrimido en las luchas políticas de los movimientos de izquierda y fue aceptado por las democracias consolidadas (de ahí que también se denomine como principio “wilsoniano” aludiendo al presidente norteamericano Woodrow Wilson luego de la Primera Guerra Mundial, algo que también fue impulsado por Lenin en la lucha de los pueblos contra el imperialismo). Como principal consecuencia tuvo el reacomodo de fronteras entre Estados o el surgimiento de nuevos Estados y aún hoy en día sigue teniendo efectos determinantes sobre la estabilidad e integridad de los Estados nacionales. Todo esto conllevó a la redefinición de la soberanía sobre territorios “riesgosos”, entre ellos el de la “balcanización”319. La precisión de Jorge Olavarría puede asumirse como la negación del principio de nacionalidad que está latente en la discusión sobre el carácter federal del nuevo Estado que va a surgir del proyecto constitucional como fundamento para la comprensión de la nación venezolana y, posteriormente, de la organización del Estado. De ahí su complacencia porque Venezuela no haya sido nunca un Estado federal: Venezuela no es, repito, ni puede ser jamás –gracias a Dios– un Estado Federal, porque Venezuela –gracias a Dios y a la manera como nos hemos formado– es un Estado homogéneo, no tenemos diferencias raciales ni regionales ni religiosas, que son la maldición de otros países. Gracias a Dios, somos un Estado homogéneo, pero con las palabras no se puede jugar, porque las palabras tienen un peso y un significado y más adelante salen como base para movimientos de desintegración y de secesión de la República. La concepción de nación del constituyente Jorge Olavarría asume la integridad del territorio de la nación y su Estado, y como tal defiende esta idea en virtud de evitar futuras tendencias separatistas. Por eso su argumentación se focaliza en una interpretación histórica

318 319

Eric Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, op. cit., pp. 32 y ss.

El término representa una metáfora que refleja la experiencia de desintegración territorial de los Estados acontecido en los países balcánicos de Europa, en particular se refiere a la desintegración del Imperio Turco. Eric Hobsbawm, Ibidem, p. 40. Hobsbawm y Palti contabilizan alrededor de más de 80 movimientos nacionalistas en el mundo sostenidos sobre este argumento, de los cuales 20 se encuentran en Europa.

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que busca llamar la atención de los constituyentes sobre las implicaciones que conllevan las definiciones y los términos: se centra en una comprensión de la historia distinta a como pretendieron presentarla quienes defendían el carácter federal del Estado320 en la cual se asimila nación con integridad territorial321. En este sentido –la defensa de la integridad territorial como equivalente a la nación– puede leerse la posición de los constituyentes de la Comisión de Seguridad y Defensa, representados por Francisco Visconti, en la propuesta presentada el 18 de octubre por esa Comisión, momento en el que expusieron un extenso informe adicional sobre la situación de los territorios ubicados en las fronteras y las poblaciones ahí asentadas. La preocupación por la integridad territorial siguió siendo considerada durante la revisión del articulado correspondiente al Título II “Del espacio geográfico y la división política”322. A pesar de que Visconti manifestó ser solidario con grupos sociales singulares, siguió privilegiando la idea de seguridad ante la potencial amenaza que representan para la integridad de la nación (y en consecuencia para la soberanía) la reivindicación de derechos particulares, tal y como se desprende de estas intervenciones: 320

Los recelos que despertó la idea de federación en constituyentes como Pedro Ortega Díaz son concordantes con la preocupación por admitir condiciones que en un futuro abran la posibilidad de fragmentación del Estado pero con el agregado de la amenaza imperialista. Estas son las palabras del constituyente Ortega Díaz: “Nosotros sufrimos de un dominio, que es el dominio del imperio. Estos no son ideologismos (sic) ni nada de esas cosas; son realidades concretas. Venezuela está así por el dominio del imperio, más nada (sic). Si asumimos eso, entendemos el proceso que tenemos por delante de reestructuración del país y si no asumimos eso, no sabemos donde estamos. Esto es muy serio. El imperio, precisamente, trabaja a desgajar a los estados, me he quedado asombrado por una frase que parece que está en el proyecto, no sé la oí “distribución del poder público: ¿Qué es eso? ¿Vamos a distribuir el poder público? ¿Quién va a ejercer la soberanía entonces?” En el fondo de planteamientos que exigían condicionar la descentralización con integridad territorial, tal como lo presentan constituyentes como Mario Isea, Pedro Ortega Díaz y Froilán Barrios, subyace la pretensión por sujetar los poderes locales al poder central materializado en un Estado fuerte. Finalmente, se aprobó el artículo donde se consagra la integridad territorial, tal como lo demandaban estos constituyentes, en la propuesta de Guillermo García Ponce: “Artículo 4º: La República de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”. La tesis de la amenaza imperialista ha sido un componente omnipresente en el régimen encabezado por el presidente Hugo Chávez, desde 2006. 321

Constituyentes como Guillermo García Ponce identifican centralismo con integridad nacional: “…debería ser una tendencia y una fórmula de unión nacional. La vieja tendencia federalista en Venezuela ha sido todo lo contrario, una tendencia separatista, es la tendencia que Bolívar condenó en Cartagena y que acusó de haber causado la pérdida de la Primera República”. 322

La discusión de este articulado se centró en dos nociones básicas, el término “espacio geográfico” como sustituto de territorio, y “función de soberanía” sobre los ámbitos definidos por la territorialidad. Esta discusión abarcó problemas de carácter jurídico internacional cuando se postulaba la nulidad de tratados internacionales que incurrieran en vicios de nulidad. No trataremos este tema por estar fuera de los objetivos de este trabajo.

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... a las reivindicaciones de todos los grupos sociales que en nuestro país y fuera de él en alguna oportunidad han estado sujetos a discriminación de alguna naturaleza, quiero decir que comparto y me solidarizo con la reivindicación que están reclamando nuestros hermanos indígenas y nuestros compatriotas altoapureños. (…) ... la Comisión de Seguridad y Defensa de las Fuerzas Armadas presentó a la mesa directiva y al Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente un informe de la reciente gira que realizó esta comisión a lo largo de nuestra frontera terrestre, y allí están plasmados una serie de problemas, inquietudes y peligros que visualizamos para todo aquello que tiene que ver con nuestra soberanía, nuestra identidad territorial, nuestra nacionalidad y nuestra autodeterminación323. La advertencia de Visconti sobre las actividades de organizaciones religiosas con vínculos internacionales y con influencia sobre las comunidades indígenas, significaba serios riesgos para el país: Está en ese informe registrado una serie de peligros desde el punto de vista de la presencia de organizaciones no gubernamentales y de misiones religiosas que durante mucho tiempo han estado sirviendo, quizás, de asesores a algunas comunidades indígenas nuestras, y nos llama la atención y están los documentos en ese informe, de que muchas de las demandas que nuestros compatriotas y hermanos indígenas han presentado ante esta Asamblea aparecen allí casi reseñados textualmente en una directiva con una directriz que pasó en una oportunidad en esta región a sus misioneros, una organización llamada El Consejo Mundial de Iglesias Cristianas; posteriormente recibimos de manos de la constituyente Nohelí Pocaterra un documento que reseña cuál ha sido la trayectoria de los llamados grupos Nuevas Tribus en la región amazónica y guayanesa venezolana. En consecuencia, hay un riesgo cierto en estas zonas en el mediano y largo plazo sobre nuestra soberanía y nuestra integridad territorial324.

323

El contenido de este informe fue expuesto en la plenaria de la ANC el 20 de octubre y guarda relación con los argumentos esgrimidos para soportar los principios de la Seguridad de la Nación tal como lo trabajó la respectiva comisión. Su contenido refleja el estado de deterioro y abandono de las zonas fronterizas lo cual las hace vulnerables ante problemas como el narcotráfico, la penetración de grupos subversivos, la transculturización a través de la difusión de valores ajenos a la cultura venezolana y la posibilidad de manipulación de los grupos indígenas por parte de intereses internacionales. 324

Vale la pena destacar que los contenidos del Proyecto de las Naciones Unidas sobre la declaración de los derechos de los pueblos indígenas coincide casi textualmente con las demandas que introdujeron los representantes de los pueblos indígenas.

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Las consideraciones anteriores sobre la defensa de la integridad territorial se van a traducir en calificar a los grupos minoritarios –que reclamaban derechos diferentes al resto de la nación– como amenazas de la totalidad de la comunidad política, en particular contra uno de los componentes fundamentales de la nación, el territorio325. En este sentido, los indígenas – ante la mirada de los constituyentes de Seguridad– eran vistos como el peligro que vulnera el territorio, y en consecuencia, la soberanía. En atención al punto, Visconti, en tanto presidente de la Comisión de Seguridad, exigió a la ANC tomar las debidas precauciones, apelando para ello a la transversalidad axiológica de la ANC y a la entereza normativa de la nueva Constitución a fin de defender lo que para él representaban los principios básicos de identidad nacional: soberanía, integridad territorial y nuestra “autodeterminación como nación”. Esto es concordante con lo que en esa misma sesión expuso Jorge Olavarría cuando correspondió discutir el artículo 12º del anteproyecto, el cual señala la inalienabilidad del territorio venezolano a potencia extranjera. A ello acotó Olavarría que la misma era extensible a grupos internos del país y así lo hizo notar en su propuesta para el artículo en cuestión: “Ninguna parte del territorio de Venezuela podrá ser jamás cedido, negociado, traspasado, arrendado o enajenado temporal o parcialmente a ningún Estado extranjero, organismo multinacional o grupo étnico, repito, grupo étnico”326. La respuesta de los representantes indígenas fue inmediata, quienes defendieron su condición de nacionales, rechazando la interpretación que les atribuía ser una amenaza a la soberanía e integridad territorial del país. En palabras del representante indígena Liborio Guarulla: ...los indígenas no estamos cediendo ni un milímetro de la frontera venezolana, por el contrario, dado el proceso histórico que se ha vivido, vivimos en la frontera y hemos sido los únicos garantes de esa frontera hasta ahora. Allí 325

Para los constituyentes estaba claro que este componente representa la fuente de la nacionalidad. Las palabras de Reinaldo Rojas son ilustrativas: “Estamos reafirmando el concepto de nacionalidad venezolana, porque estamos hablando del origen de la soberanía”. Similares juicios emitieron Mario Isea y Alexis Navarro quienes consideraron al territorio como la base de la soberanía y de la identidad. La función espiritual del territorio que le atribuyó Claudio Fermín destaca en estas consideraciones. 326

Ante esta apreciación de Olavarría el constituyente Aristóbulo Istúriz tildó a Olavarría de racista, a lo que éste respondió que de lo que se trata es de evitar cesión de soberanía o fragmentación territorial sea a un grupo externo o interno. Claudio Fermín postuló el “principio de extraterritorialidad” según el cual se pueden reconocer derechos pero no ceder soberanía, sólo el Estado, a decir, de este último constituyente, ha de ejercer la soberanía.

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donde no llega un guardia nacional, allí donde no llega la intervención del Estado venezolano, allí hemos estado los indígenas para defender la soberanía y la frontera del Estado venezolano. Por lo tanto, está de más este tipo de agresión donde se trata de hacernos ver como extranjeros o las personas que quieren seccionar este país. Ante los argumentos que defendían la integridad de la soberanía e integridad territorial, que implicaban la negación de derechos a los pueblos indígenas, éstos respondieron evocando los aportes que han dado para la conservación de la soberanía y la integridad territorial. Por eso recalcó Guarulla que allí donde no llega la intervención del Estado están ellos defendiendo las puertas de entrada de la nación327. Concordante con la posición de Guarulla, Nohelí Pocaterra, para explicar y justificar los derechos de los pueblos indígenas, apeló al rol jugado por éstos en la protección de la frontera y de la soberanía: ...hemos sido precisamente los guardianes de este país, los guardianes de la frontera, no se han quedado sin frontera porque estamos allí y lo hemos hecho con orgullo porque nos sentimos venezolanos, porque amamos a este territorio, porque amamos y defendemos la soberanía de este país, porque estamos allí enfrentándolos. La discusión sobre el carácter federal del Estado propuesto para la nueva Constitución puso en evidencia los temores ante una posible fragmentación del territorio nacional por las implicaciones que se derivan del reconocimiento de soberanías preexistentes como base al principio de nacionalidad. Ante esta posibilidad se opusieron dos tesis: (a) la negación de un pacto fundacional instituido en soberanías anteriores al Estado nacional, y (b) la tesis de la seguridad de la nación en la que el territorio es factor clave y que a su vez suponía un control efectivo por parte del Estado para garantizar la integridad territorial ante amenazas tanto externas como internas. Ambas posturas comparten la preocupación por identificar amenazas internas provenientes de factores que hacían vulnerables a la soberanía y al territorio, lo que apuntaba a los pueblos indígenas como el elemento discordante, colocándolos al centro de la disputa en

327

En una intervención anterior, el constituyente Earle Herrera, luego de analizar los distintos laudos arbitrales por los que Venezuela ha perdido territorio, había concluido que en ninguno de esos laudos han tenido responsabilidad los pueblos indígenas: “los indígenas no han entregado ni un sólo milímetro de territorio”.

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lo relativo tanto a la preservación del territorio nacional como en cuanto a garantizar la seguridad nacional. Contra esto los representantes indígenas apelaron a su rol histórico en la defensa de la soberanía a fin de despejar las dudas sobre su eventual condición de amenaza a la integridad territorial, al tiempo que con ello reclamaron su pertenencia a la nación. Esta adhesión a la defensa del territorio nacional y de la soberanía representaba una declaración de lealtad hacia la nación. A pesar de esto, la admisión de las especificidades culturales de los pueblos indígenas en el nuevo marco constitucional siguió siendo objeto de debate y así se aprecia en la discusión en torno a la lengua de estos pueblos. 4.2

La lengua de los pueblos indígenas como patrimonio cultural de la nación Los estudios sobre la nación tienen en la lengua un componente clave para comprender

su formación y posterior despliegue institucional. Ella representa un componente esencial en la formación de la comunidad política en la medida en que permite comunicar la memoria e identidades del grupo y le permite proyectar a través del tiempo sus aspiraciones e intereses328. La lucha por el reconocimiento constitucional de la lengua como elemento de identidad de los pueblos indígenas reveló a su vez otro combate entre dos posiciones: una que propugnaba a favor de la asimilación329 de la cultura nacional por parte de esos pueblos, negando con ello la relevancia de sus lenguas, es decir, defendía la tesis de la “integración de esos pueblos a la vida nacional”. La otra, contraria a la defensa de la predominancia de la “cultura nacional” de orientación cosmopolita en su sentido moderno, reclamaba la inclusión 328

La institucionalización de una “lengua dominante” como distintiva de la comunidad política y su posterior difusión a través de los aparatos burocráticos del Estado son considerados por Eric Hobsbawm para explicar la formación de las naciones modernas. Naciones y nacionalismos desde 1780, op. cit., p. 70. En el mismo sentido, Anthony Smith sostiene que la lengua es uno de los elementos en torno al cual se van formando los “núcleos étnicos” que darán paso a las identidades de los grupos humanos. La identidad nacional, op. cit., p. 11. En ambos casos se destaca la racionalización lingüística como definitorio en el proceso de formación de las naciones modernas. Pero la lengua misma puede ser instrumento para establecer relaciones de subordinación entre grupos sociales que coexisten en un mismo Estado. De hecho, puede representar un elemento de acceso a la ciudadanía como ocurrió en el caso francés de la Revolución: la exigencia de hablar francés para ser ciudadano. En los debates de la ANC la lengua se consideró un factor integrador de las nacionalidades como lo expresaron las opiniones de los constituyentes Vinicio Romero, Cristóbal Jiménez y Roberto Jiménez. 329

La tesis asimilacionista implica que quienes profesan una cultura distinta, y esto está dirigido a las minorías, deben asumir la cultura dominante que impera en la sociedad. Joaquín Abellán, “Los retos del multiculturalismo para el Estado moderno”, op. cit., p. 19.

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de las lenguas indígenas en el nuevo texto constitucional, alegando que constituían no sólo un factor de la identidad de los grupos sociales, sino además la garantía de su continuidad y pervivencia, y formaban parte del patrimonio cultural de la nación. En este orden de ideas, la defensa de las particularidades culturales de los pueblos indígenas, centrada en la defensa de la lengua, mostró una lucha contra la negación de sus expresiones culturales y la intención de subsumirlas en la “cultura nacional”. La constituyente Nohelí Pocaterra, representante de los pueblos indígenas, defendió los idiomas indígenas como una forma de reconocer y proteger la herencia cultural de esos pueblos: ...nuestros idiomas indígenas son la máxima expresión de nuestra especificidad cultural. Nuestros idiomas indígenas son los instrumentos, es el máximo instrumento, que tenemos para transmitir nuestra palabra de generación en generación. Nuestros idiomas indígenas son el legado de nuestros antepasados. Es una de las herencias culturales que hemos recibido de nuestros ancestros. A través de nuestros idiomas es que nosotros hemos transmitido de generación en generación todo lo que sabemos de nuestra cultura. La palabra para nosotros es muy importante. Hermanas y hermanos constituyentes, no nos corten la lengua, no nos corten los idiomas. Ya en el pasado, precisamente por no estar consagrados en la Constitución, muchos de nuestros pueblos indígenas han desaparecido culturalmente. De modo que exijo que se reconozca a los idiomas indígenas, que además de decir que: “El español o el castellano –como se quiera plantear- es el idioma oficial...”, agregar: “y los idiomas indígenas son de uso oficial para los pueblos indígenas en los términos que fije la ley”. En apoyo a esa demanda argumenta el constituyente Guillermo Guevara, para quien el problema planteado en torno a la defensa de la lengua de los pueblos indígenas se inscribe dentro de la lucha por la “liberación de estos pueblos” y contra la potencial eliminación de su cultura dentro del territorio venezolano. Esta es la lógica que sigue el razonamiento de este constituyente: Si les quitamos a los pueblos indígenas el derecho de tener su lengua, les van a quitar la posibilidad de vivir en este territorio; van a acabar con nosotros, con los pueblos; eso se llama genocidio, etnocidio, eliminación de la cultura y Venezuela no puede aceptarlo como un hecho. Venezuela ha sido gloriosa, lo han dicho aquí ustedes mismos, que ha traspasado otros límites para llevar la libertad y, ¿por qué no nos liberamos nosotros mismos? Démonos la libertad ahora.

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A contracorriente de esas posturas, la voz de Jorge Olavarría emerge una vez más para negar el reconocimiento de las lenguas indígenas como lenguas oficiales. Así en la sesión del 19 de octubre señalará en réplica directa a Nohelí Pocaterra: Ella pide que se le reconozca a los pueblos aborígenes de Venezuela el derecho a que sus lenguas sean oficiales. Creo que esa es una solicitud inconveniente, innecesaria y perjudicial a los propios pueblos indígenas, porque el conocimiento de lenguas que abren horizontes culturales son importantes, pero no se puede pensar que lenguas que no tienen literatura, que no tienen morfología, que no tienen sintaxis, que no tienen gramática, pueden significar un mejoramiento al horizonte cultural de quien las emplea. De lo que se trata es de que quienes no tienen acceso a la lengua castellana, la tengan, y facilitarle la posibilidad para que se integren plenamente a la nacionalidad venezolana, y para los venezolanos que hablan solamente el castellano, pues abrirle la posibilidad para que amplíen sus horizontes culturales conociendo otras lenguas. Desde la perspectiva de Olavarría, las lenguas indígenas no ofrecen un horizonte cultural que enriquezca a la cultura en general; en especial, porque en sentido moderno las lenguas de esos pueblos no constituyen una lengua: no poseen sintaxis, morfología, ni literatura. La posición de Olavarría se subsume a lo consagrado en la Constitución de 1961, a saber, procurar la integración progresiva de los pueblos indígenas en la vida nacional, lo que no es otra cosa que la defensa de una unicidad de la nación que se superpone a las diferencias étnicas y culturales330. Las argumentaciones esgrimidas más tarde, no sólo en respuesta a la intervención de Jorge Olavarría sino también a favor de los derechos de los pueblos indígenas abundarían en torno a la condición de estas lenguas como patrimonio de la nación y “patrimonio de la humanidad”331.

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Esta disposición a la integración de los pueblos indígenas a la vida nacional también estaba presente en la propuesta electoral de 1998 de Hugo Chávez: “En el caso de la población indígena debemos proteger las especificidades sociales, culturales y económicas de los sectores no integrados al circuito económico hegemónico. Como las distintas formas de vida y producción son susceptibles a modos de organización distintos, se hace necesario crear un marco jurídico apropiado que regule, proteja y supervise la integración de las distintas etnias al conjunto de la sociedad venezolana”. Hugo Chávez Frías (y su equipo asesor), “Una revolución democrática. La propuesta de Hugo Chávez para transformar a Venezuela”, documento en línea, disponible: http://www.analitica.com/bitblio/hchavez/programa.asp, (Consulta: 18 de abril de 2007). Vale la acotación por dos razones: (a) los representantes indígenas estaban convencidos que el presidente Hugo Chávez apoyaba su causa, y (b) esto demuestra que no era sólo Olavarría quien defendía esta disposición. 331

En este sentido razonó el constituyente Gustavo Pereira al señalar que: “...una lengua, doctor Olavarría, no es importante porque lo hable determinado grupo de personas, una lengua es importante porque enriquece a la humanidad, todo lo que empobrece a la humanidad es fatal, todo cuanto la enriquece es meritorio. Y aunque fuesen diez personas que hablaran la lengua guajiba o la lengua kariña o la lengua warao, o la lengua pemón, eso

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La lengua, en tanto manifestación cultural y en esta medida como universo de significación para grupos sociales específicos, hace evidente la diversidad social ya que expresa universos discursivos que traducen intereses, expectativas y demandas específicas que reclaman reivindicaciones. Es, además, uno de los elementos que las perspectivas multiculturalistas esgrimen en defensa de las culturas de los grupos minoritarios. Fue esto lo que sirvió de sustento al razonamiento del constituyente José Luis González para apuntalar la diversidad cultural del país: “Aquí se habló de que Venezuela es una nación homogénea, afirmación totalmente falsa; aquí se habló que había una sola religión, afirmación totalmente falsa, aquí hay una diversidad”. La versión final del artículo sobre el idioma oficial, planteada en la segunda ronda de deliberaciones, significó un gran avance en las expectativas de los pueblos indígenas representados en la ANC. Nohelí Pocaterra formuló la versión final: Artículo 8º: El idioma oficial es el castellano, los idiomas indígenas también son de uso oficial para los pueblos indígenas y deben ser respetados en todo el territorio de la República, por constituir patrimonio de la Nación y de la humanidad332. El debate en torno al estatus constitucional de la diversidad de las lenguas indígenas logró conciliar dicha diversidad aunque sin minimizar la preponderancia de una lengua oficial, el castellano. Dichas lenguas, fueron reconocidas y admitidas como expresión cultural de la nación, lo que reflejaba la inclusión de la diversidad cultural de los pueblos indígenas como patrimonio de aquella, esto es, como herencia que enriquece la cultura nacional. contribuye al enriquecimiento de la humanidad. Nuestro deber es contribuir a que ese enriquecimiento sea, realmente, efectivo y por ello me adhiero a la norma constitucional que reconozca el valor y la oficialidad de las lenguas de los pueblos indígenas y la presencia de la palabra castellano en nuestro artículo”. Esta argumentación servirá para modificar el artículo y considerar a las lenguas indígenas como “patrimonio de la humanidad”, tesis compartida por el constituyente Liborio Guarulla, quien propuso considerar a las lenguas indígenas en estos términos: “Los idiomas ancestrales son de uso oficial para los pueblos indígenas, siendo respetados y promovidos en todo el ámbito de la República por constituir patrimonio de la nación y de la humanidad”. Este artículo es concordante con lo contemplado en el Proyecto de las Naciones Unidas sobre la declaración de los derechos de los pueblos indígenas, en el sentido de que dicho proyecto reivindica el carácter patrimonial de las expresiones culturales de los pueblos indígenas. Organización de las Naciones Unidas, “Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas”, op. cit., artículo 31. 332

En la sesión del 9 de noviembre correspondiente a la segunda ronda de deliberaciones, el constituyente Francisco Visconti, reformuló el artículo en el cual sustituyó el término “pueblo” por “comunidad”: “Las lenguas indígenas –propuso Visconti– son de uso oficial en las comunidades indígenas siendo respetadas en todo el ámbito de la República...”. Aristóbulo Istúriz advirtió la diferencia entre lo que proponía Francisco Visconti y respondió que eso era incorrecto, que el artículo no podía admitir esa propuesta, advertencia que la asamblea finalmente acogió.

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El avance en el reconocimiento de las demandas de los pueblos indígenas en la ANC iba introduciendo a Venezuela en el grupo de países que admitían su condición multicultural, particularmente en una signada por la presencia importante de los pueblos indígenas333. 5

Sentido de pertenencia: la nacionalidad como identidad y condición de ciudadanía La nación moderna constituye un vínculo social que superpone una identidad colectiva

a identidades individuales. En esa medida instaura un sentido de pertenencia que, en el caso de los debates constituyentes, se puso de manifiesto al abordar el tema de la ciudadanía y las condiciones para ser ciudadano334, lo cual es relevante puesto que establece la fuente de los derechos políticos con los cuales se identifica a los titulares de la soberanía. La deliberación sobre el tema de la nacionalidad se rigió por redefinir el carácter absoluto de los principios tradicionales del ius solis y el ius sanguinis, introducir la declaración de voluntad como condición para la aceptación de la nacionalidad y la admisión de la doble nacionalidad. Como lo declaró Allan Brewer Carías en la sesión del 18 de octubre cuando los presidentes de las distintas comisiones entregaron sus respectivos informes de trabajo: 333

Los análisis sobre el multiculturalismo centrado en los problemas indígenas y los grupos minoritarios locales los asume Ricardo Colmenares Olívar como: “La multiculturalidad de Latinoamérica está representada por los distintos grupos étnicos existentes, afrodescendientes y los diversos pueblos y comunidades indias, con variadas formas de organización social y económica, distintas culturas, cosmovisión, usos y costumbres, así como sus idiomas y religiones, que garantizan su identidad cultural como pueblos. De acuerdo a datos y cifras del Índice de Desarrollo Humano 2004 publicado por la ONU, se calcula que la población indígena en Latinoamérica es de 40 millones, con una riqueza lingüística de más de 300 lenguas indígenas, del cual el 90% se concentra en la región de Mesoamérica (zona sur de México, Guatemala, Belice, y el occidente de Honduras y Nicaragua) y en la región de los Andes Centrales (Ecuador, Perú y Bolivia)”. Ricardo Colmenares Olívar, “El Derecho Consuetudinario Indígena en Centro y Sur América: El caso Venezuela”. Frónesis, vol.13, no.3, pp. 56-99, 2006, artículo en línea, disponible: http://www.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S131562682006000300004&lng=pt&nrm=iso, (Consulta: 22 de septiembre de 2007). 334

Este tema fue abordado por la Comisión de nacionalidad y ciudadanía presidida por el constituyente Allan Brewer-Carías y estuvo integrado por los constituyentes Levy Alter, Juan Bautista Pérez, Antonio Di Giampaolo, Juan Marín y Jesús Molina Villegas. Para la sesión del 21 de octubre de 1999, los artículos fueron sometidos a consideración de la ANC. El trabajo de la comisión se orientó por afinar las condiciones de la ciudadanía y su vínculo efectivo con el Estado y la nación para lo cual definieron cinco líneas de trabajo; (a) restricción del carácter absoluto del ius solis; (b) restricción del carácter absoluto del ius sanguinis; el tratamiento de estas líneas de trabajo consistieron en la exigencia de elementos adicionales a los ya existentes; (c) mayores exigencias para el otorgamiento de la carta de naturalización; (d) equiparación entre venezolanos por nacimiento y venezolanos por naturalización; (e) admitir la doble nacionalidad. Fue esta última la que generó mayores debates, mientras que las anteriores en cierta medida ya estaba contempladas en la Constitución de 1961. Este es uno de los asuntos donde mejor se puede apreciar la progresividad del articulado de la nueva Constitución en la medida en que coloca a los nacionales en las mismas condiciones en las que otros Estados colocan a los suyos: admiten la doble nacionalidad y, consecuente con esto, no les niegan la nacionalidad de origen por haber adquirido otra.

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Estimamos que la nacionalidad no puede ser una relación formal entre el individuo y el Estado, sino un vínculo efectivo que crea derechos y obligaciones, y, por tanto, también tiene que partir del supuesto de la voluntad de la persona, porque en definitiva, a nadie se le puede imponer una determinada nacionalidad. La ciudadanía constituye un vínculo político entre la persona y la comunidad política mediada por un sentimiento de pertenencia: ser ciudadano es estar en la comunidad política335. Dentro de las discusiones de la ANC la propuesta de la Comisión de Nacionalidad y ciudadanía suscitó una confrontación entre tendencias: (a) una propugnaba por la redefinición de los vínculos de la nacionalidad y ampliar sus condiciones hasta hacerla simultánea con otras nacionalidades, con lo que se incorporaría a Venezuela en esa tendencia mundial de hacer compatibles y simultáneas diferentes nacionalidades, y (b) otra que se resistió a aceptar las novedosas propuestas que fueron entendidas como amenazas a los valores fundamentales de la nación, a saber, la soberanía nacional, la integridad territorial, el control del Estado, el sentimiento nacional. Dentro de la línea argumentativa identificada con la primera tendencia destaca la intención por redefinir los tradicionales vínculos entre la persona, el Estado y la nación: el ius solis y el ius sanguinis. Ambos criterios han servido como elementos definidores de las concepciones de nación y en la ANC su discusión se orientó por establecer criterios complementarios336 que le dieran mayor efectividad al vínculo entre los ciudadanos y el Estado y la nación, entre ellas la declaración de voluntad como vínculo para la sociedad: “a nadie se le puede imponer una determinada nacionalidad”, había señalado Brewer-Carías337. La ampliación de las condiciones de nacionalidad, que introducía la declaración de voluntad plasmada en el derecho a elegirla, admitiendo a la vez la simultaneidad de nacionalidades, fue catalogada por algunos como una amenaza latente a la identidad nacional, 335

Por ciudadanía entendemos la definición que proporciona Jean-Michel Blanquer: el ejercicio de derechos políticos por estar en la política lo que está vinculado con la naturaleza política del hombre. “La ciudadanía, o el estar en política”, en Ciudadanía y ser ciudadano, Instituto de Altos Estudios de América Latina-USB-Embajada de Francia en Caracas, Caracas, pp. 71-80, p. 71. 336

Entre esos criterios se pueden mencionar: tiempo de residencia en el país, ascendencia y descendencia localizada en el territorio nacional, condiciones para los extranjeros inmigrantes, etc. 337

De este razonamiento puede deducirse que la noción de sociedad que se deriva de aquí es la consideración de la sociedad como suma de voluntades y no como una entelequia que se impone a los individuos, tal como pudiera derivarse de la tesis que sostiene los deberes sociales por encima de los derechos individuales.

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a la “venezolanidad”, y por tanto a la soberanía nacional. ¿Cuáles fueron las razones que justificaban esta preocupación? Nuevamente el argumento del “control efectivo para garantizar la seguridad” se puso de manifiesto, lo cual se observa en explicaciones como aquellas que visualizan la captación de municipios, gobernaciones, poderes públicos por parte de personas que no poseen un vínculo efectivo con la nacionalidad venezolana lo que pone en riesgo la identidad y la soberanía nacional338. Esta es la razón por la cual a la iniciativa por ampliar las condiciones de nacionalidad se antepuso la premisa de la seguridad nacional, tónica en la que se manejaron muchas intervenciones durante la sesión correspondiente al 22 de octubre, de las que destacan las que expresaron constituyentes como Vielma Mora y Eustoquio Contreras. El primero señaló: Quiero que entiendan lo siguiente, no soy xenófobo, soy progresistas, pero verdaderamente tenemos que blindar la República y hay que proteger la soberanía. ¿Cuántos venezolanos por naturalización son miembros de la Corte Suprema de Justicia de las Repúblicas de Colombia, Perú, Argentina? ¿Cuántos venezolanos por naturalización son gobernadores de la República de México? (…) Verdaderamente no estoy de acuerdo con lo que plantean acá que para ser alcaldes o gobernadores de cualquier estado que no esté en los estados fronterizos puede ser un venezolano por naturalización. Pienso que todos los gobernadores de la República de Venezuela, estén en los estados fronterizos, centrales, orientales, occidentales de Venezuela, tienen que ser venezolanos por nacimiento339. Puede decirse que esta postura en el fondo refleja la preponderancia que le otorga al criterio del ius solis, asumido como fuente de “amor a la patria” –que define el sentido de pertenencia que defienden estos constituyentes– que debe observarse entre los nacionales y,

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Iris Varela en la sesión del 22 de octubre, representa mejor ese temor a los riesgos que implica la integración de los extraño en la estructura social y política del país cuando señala que: “Hay municipios como Pedro María Ureña, como San Antonio, como el Municipio Simón Rodríguez, donde un contingente completo de extranjeros llega con doble nacionalidad y son los que quitan y ponen fácilmente un alcalde en municipios de frontera, eso atenta contra la seguridad y soberanía nacional. (...) Atendamos a nuestra venezolanidad. Creo que en este momento tenemos que defender la integridad nacional, defender la soberanía, y venir aquí a reclamar también por esos derechos que reclaman estos habitantes de la zona fronteriza, olvidados por el Gobierno venezolano...” 339

En un sentido más dramático se expresó Eustoquio Contreras en esa misma sesión: “De lo que se ha hablado poco es de evitar los males futuros de la República, he visto pocos celos para evitar, por lo menos conceptualmente en el discurso, la desintegración de la venezolanidad. Se trata de proteger al país, de darle herramientas para que se conduzca en función de sus grandes intereses tomando en cuenta los grandes intereses de la República, los de los venezolanos nacidos aquí, y los que vienen a compartir con nosotros esta tierra, pero partiendo en esta discusión que se trata de un problema fundamentalmente de seguridad y defensa”.

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de cierta manera, a una articulación entre el ius solis y el ius sanguinis con preponderancia del primero sobre el segundo340. Concordante con esto es el cuestionamiento expresado por Francisco Visconti para quien la nacionalidad es cuestión de “identidad y sentimiento”, razón por la cual exigió que se eliminase el artículo que consagraba la doble nacionalidad a los venezolanos: Pienso que el asunto de la nacionalidad es de orden de identidad y de sentimiento. Si alguien opta por tener una nacionalidad diferente a la venezolana, definitivamente es porque podría quizás estar cuestionando alguno de estos dos conceptos. En tal sentido, no veo el porque (sic) de la necesidad de que los venezolanos debamos estar exigiendo tener otra nacionalidad diferente a la nuestra conservando la nuestra en ese caso. La identidad y la soberanía, a decir de los constituyentes que suscriben este discurso, está en riesgo ante la condición multicultural derivado de la incorporación de lo extraño en la vida nacional341. Esta posición contrasta con la que sostuviera el constituyente Claudio Fermín, para quien la incorporación de la doble nacionalidad constituye un avance en la defensa de los nacionales. El derecho a la doble nacionalidad contenido en el artículo 34º del anteproyecto recibió el beneplácito de Levy Alter y Claudio Fermín, quienes señalaron que esto colocaba a 340

La preocupación por conservar la identidad, siguiendo la lógica del ius solis, es compartida por el constituyente Guillermo García Ponce, quien alegó la posibilidad de pérdida de identidad si el nacional no establece su residencia en el país: “también tenemos que tomar en cuenta otros factores como el hecho de una persona hijo de padre y madre extranjeros nazca en el territorio venezolano y después se ausente del país y pierda su identidad con el país”. Argumentó más adelante que, para efectos de resguardar los vínculos con la nacionalidad, se hiciera explícito en el artículo las nacionalidades que tendrían preferencia en el otorgamiento de la carta de naturalización, por lo cual diferenció entre hijos de padres y madres de naciones hermanas de aquellos que son hijos de padres extranjeros por mera casualidad que pudieran irse sin establecer ningún vínculo con la nación (este constituyente identificó como naciones hermanas a las nacionalidades colombiana, portuguesa, española, boliviana, del área caribeña). De lo que se trataba, para García Ponce, era de de proteger la nacionalidad venezolana, incluso por encima de la protección de los derechos humanos: “son muy respetables los derechos humanos –señaló–, pero también es respetable la nacionalidad venezolana, y así como protegemos los derechos humanos debemos proteger también nuestra nacionalidad de los aventureros”. 341

Esta condición multicultural tiene una vinculación particular con los procesos de inmigración en el mundo contemporáneo, especialmente en el ámbito europeo, que plantea a los Estados la necesidad de garantizar las identidades locales ante la diferencia que viene del exterior. Este problema, si bien se ubica como propio de contextos como la Europa contemporánea que es receptora de fuertes corrientes migratorias, se hizo presente en la ANC y la intervención del constituyente Guillermo García Ponce el 22 de octubre ilustra esta preocupación: “...tenemos derecho los venezolanos a resguardar nuestra identidad nacional, a resguardar nuestro país. Eso es un derecho elemental de una nación. Es el derecho elemental de una nación que ha sido víctima de despojo, víctima de agresiones a su soberanía, agredida en su independencia”. Sobre los problemas de la multiculturalidad para el Estado moderno véase supra, capítulo I, p. 48 y ss.

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“Venezuela en una situación de avanzada”. Además, como responsabilidad del Estado venezolano, a decir de Claudio Fermín, los nacionales debían ser protegidos por éste, sobre todo si tomamos en cuenta las condiciones desventajosas a las que se tiene que enfrentar un venezolano que por cualquier motivo se haya visto en la necesidad de salir de su país: El Estado venezolano y, por supuesto, nosotros que somos circunstancialmente representantes de los venezolanos pero permanentemente custodios de los valores que defendemos, estamos obligados y deseosos de asumir la defensa de nuestros compatriotas, la defensa de los nacionales. La función del Estado es defender a los nacionales. Nosotros los venezolanos a través de diferentes instituciones, tenemos que cuidar el territorio, a través de diferentes instituciones, tenemos que defender la soberanía, a través de diferentes procedimientos y leyes, pero el Estado tiene que defender a los nacionales, a los venezolanos. Es allí donde está la esencia de la República de Venezuela en la nación, en el ser humano. Fermín reflexionó desde la óptica inversa, es decir, trascendió el temor ante el extraño que ingresa al país y consideró la situación del nacional que por diversas razones tiene que asumir la condición de inmigrante en otras latitudes, debiendo enfrentar situaciones adversas para el desarrollo de sus expectativas de vida y, consecuente con esto, asumió como tarea del Estado la protección del nacional en el exterior con este estatus de la doble nacionalidad342. Finalmente, el artículo 34 del anteproyecto que admitía la doble nacionalidad para los venezolanos fue aceptada: “La nacionalidad venezolana no se pierde al optar o adquirir otra nacionalidad”. El respaldo que obtuvo la doble nacionalidad hizo posible materializar a nivel constitucional una realidad que se imponía a todos: la diversidad de identidades que están a disposición de la persona y el reconocimiento de la voluntad de adscripción esas identidades343, realidad que ilustró el constituyente Alberto Franceschi:

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Fermín defendió la igualdad plena entre los venezolanos sean o no de nacimiento: “no puede haber venezolanos de primera y venezolanos de segunda”. Ante la imposición de la tesis de la seguridad nacional establecida mediante las restricciones al ejercicio de la ciudadanía de los naturalizados la posición de Fermín fue rechazada. 343

No faltaron las críticas absurdas: para Pedro Ortega Díaz, cuyos argumentos revelan su anclaje en las teorías dependentistas y del subdesarrollo que por mucho tiempo se usaron para explicar los problemas de América Latina, la doble nacionalidad sólo beneficia a los países desarrollados que “roban cerebros”, mientras que nosotros somos dependientes y con esta doble nacionalidad estaríamos soplando cerebros para el centro desarrollado: “...quiero alertar sobre esto de la doble nacionalidad; esto no es favorable para un país dependiente como nosotros. Es distinto para Estados Unidos, una potencia que roba cerebros. Esto sería soplar la fuga de

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¿Para qué van a impedir que millones de hijos de extranjeros de origen europeo, tengan, por ejemplo, pasaporte de la Comunidad Europea? ¡Eso existe! Está rápidamente generando dobles nacionalidades de hecho, porque hay decenas, centenares de miles de hijos de europeos que tienen esos pasaportes. Y así va a ocurrir en Norteamérica y con otros países latinoamericanos. No obstante, admitir la doble nacionalidad no significó la extensión plena de los derechos políticos a los naturalizados. En este sentido se establecieron restricciones que iban desde el ejercicio del voto hasta limitaciones al acceso a instancias decisivas del Estado y así lo recogió la propuesta de Blancanieves Portocarrero que finalmente terminó siendo la aceptada: Los venezolanos y venezolanas ejercen la ciudadanía y, en consecuencia, son titulares de derechos y de deberes, de acuerdo con lo que establece esta Constitución. Los extranjeros gozan de los mismos derechos y tendrán los mismos deberes que los venezolanos, con las limitaciones o excepciones establecidas en esta Constitución y la ley344. Tras los discursos de los constituyentes adheridos a la idea política de la nación se evidencia el rechazo a todo aquello que representara una amenaza a la identidad y a la soberanía nacional, lo que se puso de manifiesto ante la posibilidad de integrar identidades foráneas con la ampliación de las condiciones de la nacionalidad. A este problema se antepuso el control de las instancias de decisión del Estado (su estructura organizativa), contenida en la premisa de seguridad y defensa de la nación, como mecanismo para garantizar la defensa efectiva de la nación. Pero el temor ante los posibles efectos que pudiera tener lo diferente no se quedó sólo en las consideraciones sobre lo externo. Una lógica similar adquirió la discusión cuando se proyectó el problema hacia adentro, lo cual puso la mirada en las diferencias internas que tuvo como eje la condición de nacionalidad de los indígenas: éstos volvían a estar en el centro de las deliberaciones. cerebros, soplar y facilitar e impulsar la fuga de cerebros”. Podría comentarse que en el segundo gobierno de Rafael Caldera se pretendió instrumentar una política de “inmigración selectiva” orientada a captar mano de obra calificada que ayudaran a impulsar sectores como la ciencia y la industria, similar a políticas implementadas en países como Brasil. Esto se vio potenciado a raíz de la desintegración del llamado bloque socialista que dejó a la deriva una gran cantidad de mano de obra calificada sin oportunidades de emplearse en sus países de origen lo que obligó a muchos de sus ciudadanos a emigrar en busca de mejores oportunidades de vida. Venezuela era quien procuraba proveerse de “cerebros”. 344

El ejercicio de los derechos políticos por parte de los extranjeros se explicitaron en el artículo 41, donde se señala que tienen derecho al voto en las elecciones y referendos de carácter estadal, municipal y parroquial.

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Los representantes indígenas también recurrieron al criterio del ius solis, puesto de manifiesto en el vínculo secular con los territorios que habitan, para reclamar su condición de nacionales. Estas fueron las reflexiones del constituyente Liborio Guarulla al respecto: De verdad es que cuando hablamos de niños apátridas uno siente algo que se le remueve en el corazón, pero es que también tenemos indígenas apátridas si a eso vamos, y en ese caso estaríamos generando toda una cantidad de niños apátridas también, y quiero argumentar lo siguiente: que este no es un problema además que ni es culpa del ius solis que ahora lo conocemos, sino que ha sido una culpa de todos nosotros por una falta de Estado, por una falta de gobierno. Nosotros tenemos indígenas que han vivido secularmente en este país y que no tienen un documento que los acredite como venezolanos. Tenemos incluso, una política de fronteras o tenemos un discurso que tiene que ver con nuestra soberanía y sin embargo no lo aplicamos (...). Entonces no hay coherencia con lo que estamos planteando. Cuando pedimos una soberanía y decimos que los indígenas yanomami son tan venezolanos como cualquiera de nosotros, realmente hay más de dieciséis mil indígenas yanomami, de los cuales solamente dos mil y tantos tienen documento que los acredite como venezolanos. Yo no sé de quien es la culpa, pero deberíamos en este momento que estamos en una oportunidad única, darles la facilidad para que realmente estas personas sean de una vez por todas venezolanos, y segundo, sería un acto de soberanía de parte nuestra poder hacerlo, y de alguna manera hay que buscar la forma para que podamos llegar a lo que andamos buscando. Si bien la flexibilización del criterio del ius soli para otorgar la nacionalidad fue considerada por los representantes indígenas, y por quienes los apoyaron, como una iniciativa que cambiaría la situación de los indígenas que aún “no ostentaban esa condición” o que aún no eran reconocidos como nacionales por el Estado, es importante destacar que esta apreciación estaba vinculada con la posesión del “documento de identidad”, por lo que se mezcló un problema de eficiencia burocrática –asignar documentos de identidad– con condición de nacionalidad y ciudadanía. Además, si tomamos en cuenta que la Constitución de 1961 contempló la premisa del ius solis en su artículo 35, numeral 1º (“Son venezolanos por nacimiento: los nacidos en el territorio de la República”), es posible sostener que la nacionalidad de los pueblos indígenas nunca estuvo en cuestionamiento bajo el régimen de esa Constitución. Otro problema es que ellos no hayan querido asumir esa condición nacional y, consecuentemente, el ejercicio de sus derechos ciudadanos345.

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Estas discusiones tuvieron como resultado la aprobación del artículo tal como lo había traído la comisión de nacionalidad y ciudadanía con la introducción de un 5º ordinal en el artículo consagrado al reconocimiento de la

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El planteamiento de Guarulla estaba vinculado al reconocimiento de lo que ellos consideraron derechos seculares sobre los territorios que históricamente han poblado y fue precisamente este reclamo lo que resultó problemático para el constituyente Eliézer Otayza, quien calificó de “tiranía de las minorías” la exigencia que hacían los grupos indígenas: “Yo llamo a esto –refiriéndose a la intervención de Liborio Guarulla– ‘la tiranía de la minoría’. Resulta que porque 2 mil indígenas o 500 mil ciudadanos hayan nacido en nuestras fronteras, vamos a condenar a 20 o 24 millones de venezolanos” 346. La posición de Otayza revela que el problema del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas sobre territorios que ellos consideraban que “ocupaban secularmente” no estaba resuelto aún. De hecho, la contraposición de los derechos reclamados por los pueblos indígenas y la tesis de la seguridad de la nación llegaron a su punto álgido cuando correspondió discutir el capítulo dedicado a esos derechos. En definitiva, entre los temas que resultaron controversiales no fue la adhesión a la premisa del ius solis para reclamar su condición de nacionales, sino que esa adhesión revelaba por parte de los pueblos indígenas un vínculo efectivo entre éstos y los territorios que ocupaban, lo que más tarde se traduciría en la exigencia del reconocimiento de los derechos sobre esos territorios.

nacionalidad venezolana a los indígenas, que fue la propuesta del constituyente Liborio Guarulla: “Son venezolanos por nacimiento los miembros de las comunidades indígenas que han poblado secularmente el territorio nacional”. Para la segunda ronda de sesiones se modificó el artículo al eliminarse el ordinal 5º que se había consagrado a los indígenas. El argumento fue que el ordinal 1º daba por entendido que todos los que han nacido en territorio venezolano son venezolanos por nacimiento sin distinción de si son o no indígenas, es la lógica del ius solis. 346

La postura de Otayza condensa la animadversión tanto para lo diferente que viene de afuera como para las diferencias internas que reclaman derechos especiales, ante lo cual expuso: “Estamos hablando de los hijos de extranjeros que deben tener un mínimo de condiciones, porque si eso no es así, cualquier extranjero que venga al país, tenga un muchacho, se lo lleva y después venga y puede venir a ser Presidente de la República con otra cultura que no tenga identificación incluso. (...) le pido por favor a los constituyentes que tengamos conciencia de lo que estamos aprobando. Estamos abriendo las puertas a que mañana millones de personas vengan, paran aquí y se lleven a los muchachos y tienen todos los derechos que tienen los mismos venezolanos por nacimiento y con ello condenando a toda la Nación por una minoría. El problema de la minoría de los 500 mil que hayan nacido en las fronteras –refiriéndose a los pueblos indígenas– se puede arreglar con Disposiciones Transitorias, son casos muy puntuales, pero por favor no condenemos a la Patria por esto, estamos cayendo –a mi juicio– en errores absolutos con esto de los derechos humanos, estamos cediendo demasiado y estamos poniendo en peligro la integridad de la República”. El constituyente Eustoquio Contreras manifestará una opinión similar ante la eventual desintegración de la venezolanidad.

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Derechos diferenciados de los indígenas versus pueblo nacional La discusión del capítulo VIII sobre los derechos de los pueblos indígenas estaba

contemplada para la sesión del 31 de octubre de 1999 pero, a petición de Francisco Visconti, quien resaltó lo problemático de su contenido, se postergó su discusión. Alegó este constituyente que lo contemplado en este capítulo representa un “peligro para lo que tiene que ver con la soberanía e integridad de la nación venezolana”. Ante esta situación se conformó una comisión especial, presidida por Aristóbulo Istúriz, para conciliar las diferencias entre quienes defendían la inclusión diferenciada de los derechos de los pueblos indígenas y quienes rechazaban tal petición en virtud de los efectos que tendría sobre la integridad territorial y la soberanía nacional. El informe final de la comisión se presentó en la sesión del 3 de noviembre de 1999. ¿Por qué resultó controversial este capítulo?, ¿qué alegaron las partes involucradas para defender sus posiciones? Las demandas de los pueblos indígenas se habían anunciado en la sesión del 18 de octubre de 1999 en la presentación de los informes por parte de las respectivas comisiones. En esa oportunidad Nohelí Pocaterra, presidenta de la comisión de los Derechos indígenas, anunció: Hablo a mis hermanas y hermanos constituyentes, hablo a mi país y en especial a mis hermanos indígenas. Al reconocer la preexistencia de los pueblos indígenas, invocamos el derecho de existir porque antes de la conformación de los estados nacionales, es el derecho originario, es el derecho histórico que tenemos. Cuando hablamos de un país multiétnico y pluricultural, es una clara aceptación de la diversidad y de la diferencialidad cultural. La exigencia de esta premisa, que sean reconocidos sus “derechos originarios”, servirá para sustentar y extender el reclamo por el reconocimiento de sus particularidades culturales y los derechos sobre los territorios hacia formas autónomas de organización política, económica, jurídica y social, lo que pasaba por el reconocimiento de los indígenas como “pueblos”. Lo cual resultaba controversial para quienes defendían la concepción política unitaria de la nación347.

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El capítulo dedicado a los derechos de los pueblos indígenas fue polémico desde el principio: su primer artículo, el 122 del anteproyecto constitucional sostenía: “Artículo 122: El Estado reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, sus usos y costumbres, idiomas y religiones, así como los derechos originarios de propiedad colectiva inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles sobre los territorios que ancestral y tradicionalmente ocupan.

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Visconti rechazó el contenido del capítulo en cuestión y observó las implicaciones que tendría para la soberanía nacional e integridad del territorio, expresando las posibles repercusiones de aceptarse lo establecido en ese capítulo, ante lo que abogó por conservar principios básicos de la nación asumida como un todo: la soberanía, integridad territorial, nacionalidad y autodeterminación. Los argumentos alegados por Visconti se centraron, en primer lugar, en las serias implicaciones que conllevan los compromisos adquiridos por los tratados internacionales suscritos por Venezuela –argumento al que luego se sumaría Jorge Olavarría–, implicaciones cuya magnitud se expresaba en los términos controversiales de “pueblo” y “territorio”. Luego de leer extractos del “Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales”, para resaltar las consecuencias de admitir el término de “pueblo” para referirse a los indígenas, señaló: Quiere decir esto que nosotros, como nación, tenemos unas obligaciones a nivel internacional, producto de las regulaciones internacionales, que debemos verlas muy bien y debemos tener cuidado con los términos en que nosotros redactamos el articulado de nuestra Constitución para no poner en peligro en el largo o larguísimo plazo nuestra soberanía y nuestra integridad territorial. Tras este planteamiento estaba la posibilidad de que los indígenas, apelando al derecho internacional a través de los tratados que establecían obligaciones a Venezuela, pudieran declarar el ejercicio de su autodeterminación, y así fragmentar a la nación. Para Visconti, las exigencias de los pueblos indígenas constituían “reconocer un Estado dentro del Estado”. En segundo lugar, Visconti argumentó su rechazo a ese capítulo en los resultados de la investigación realizada en las áreas fronterizas, los cuales alertaban sobre la constatación de la penetración foránea a través de organizaciones internacionales que, a su juicio, someten a las poblaciones indígenas a un proceso de transculturización, lo que colocaba a dichas

Corresponde al Estado, con la participación de los pueblos indígenas, en resguardo de la integridad territorial y de la soberanía de la nación venezolana, demarcar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de los mismos, de acuerdo a (sic) lo establecido en esta Constitución y la ley”. Contrasta con esto que en la Constitución de 1999 aparece en el artículo 119 correspondiente al capítulo de los derechos de los pueblos indígenas la frase “El Estado reconocerá…”, lo que revela que el problema del reconocimiento está subsumido dentro de la dimensión programática de la Constitución. No obstante, ese carácter programático fue superado en 2005 con la aprobación de la “Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas”, Caracas, Gaceta Oficial Nº 38.344 de 27 de diciembre de 2005, documento en línea, disponible: http://www.enlaceindigenas.gob.ve/doc/LEYORGANICADEPUEBLOSYCOMUNIDADESINDIGENAS.pdf (Consulta: 25 de septiembre de 2007).

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comunidades –como expusimos arriba– como un instrumento de la penetración y dominación extranjera. Nosotros, como Comisión de Seguridad y Defensa de las Fuerzas Armadas, presentamos un informe a la Directiva de la Asamblea Nacional Constituyente, y dimos cuenta de algunos grupos transnacionales que están y han estado en algunas oportunidades tras todo este proceso de reivindicación de las naciones indígenas, con el propósito de que en el largo plazo, ellos puedan sacar provecho de la buena voluntad de los indígenas y de las necesidades que tienen los indígenas para sus reivindicaciones y tenemos que tener cuidado sobre estas cosas. Sin embargo, a la intervención de Francisco Visconti respondieron, de manera vehemente, los constituyentes José Luis González y Nohelí Pocaterra. El primero defendió a los pueblos indígenas de lo que él interpretó como acusaciones provenientes de parte de Francisco Visconti. En este sentido, su intervención comenzó, no sin ironía, señalando que: ...en este proceso que se ha abierto y que se ha dicho que es democrático, al inicio de estos debates se aceptó el sistema federalismo (sic) a la venezolana, y que íbamos a crear, que íbamos a tener iniciativas como venezolanos, sin embargo, constantemente se hace referencias a conceptos desarrollados en Europa, en el otro continente. Pero deja que los pueblos indígenas únicamente mencionen alguna referencia internacional para considerarlos que son vendepatria (sic). Nosotros no tenemos ninguna duda de que aun hoy, cuando se habla de cambios todavía, por supuesto, permanezcan mentes bien cerradas. José Luis González llegó a restar veracidad al informe esgrimido por Visconti y cuestionó su falta de voluntad para reconocer los derechos de los pueblos indígenas. Acusó que Visconti “fue a levantar un informe rápido solamente para no reconocer los derechos de los pueblos indígenas. Únicamente ese ha sido el objetivo del informe” y reclamó el estatus de “pueblo” para los indígenas dentro de la unidad de la nación venezolana: En ningún momento hemos dicho que queremos que los territorios sean objeto de independencia. En ningún momento hemos planteado que no somos venezolanos. Nosotros queremos la diversidad al interior de la república. ¿O es que es necesario que pasen otros 500 años más para que podamos lograr lo que queremos lograr? que nos llamen como Pueblo porque eso es lo que somos. Nosotros no somos comunidades, somos pueblo. Por su parte, Nohelí Pocaterra recordó lo que ya había apuntado en la sesión del 18 de octubre: “Hemos venido aquí a demandar nuestros derechos, a exigir nuestros derechos

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histórico y originarios, que sean tomados en cuenta”. Entendió que el problema se originaba con las nociones e implicaciones de los términos “pueblo” y “territorios indígenas” ante lo que intentó disipar las dudas acerca de su condición de venezolanos apelando a la defensa y lealtad a la patria: Los pueblos indígenas como cultura de raíces ancestrales forman parte del Estado venezolano, único, soberano e indivisible y de conformidad con esta Constitución, tienen el deber de salvaguardar la integridad territorial y la soberanía de la Nación. ¿Qué más que eso hermanos? Estamos dando una demostración de lealtad a la integridad y soberanía del pueblo venezolano, porque nos sentimos mucho más venezolanos que cualquier venezolano. Estamos dando aquí una demostración y lo estamos expresando aquí en estas propuestas348. La solución a esta controversia no parecía sencilla, pues tal como lo había señalado el constituyente Jorge Olavarría: “con los términos no se juega”. De ahí que la constituyente Blancanieves Portocarrero adelantó unas aclaraciones con respecto a los términos que generaban la disputa: pueblo, territorio, soberanía. El primer término, según Portocarrero, se sometió a una “interpretación diferente” a la que le asignaba el derecho internacional, que es la fuente que considera la noción de “pueblo” como criterio para la autodeterminación. Al segundo término se le modificó su formulación por “entidades territoriales indígenas”, y en lo que respecta al tercero, la soberanía, ésta quedó al resguardo al asignarle deberes y responsabilidades a los indígenas: “Los pueblos indígenas, como cultura de raíces ancestrales, forman parte del Estado venezolano único, soberano e indivisible y de conformidad con esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad territorial y la soberanía de la nación”. Igualmente se incorporó una “cláusula de salvaguarda” que indicaba que el uso del término pueblo no ha de entenderse en el sentido en que se usa en el derecho internacional. Con estas precisiones, a partir de las cuales se esperaba proteger la soberanía tanto semántica como jurídicamente, se atendió a las exigencias de los constituyentes que suscribían la tesis de la seguridad y defensa de la nación.

348

Apelar a la lealtad es importante dentro de las consideraciones de la nación en la medida en que representa un compromiso hacia el vínculo social que define la identidad colectiva y hacia el Estado. Eric Hobsbawm, Naciones y nacionalismos desde 1780, op. cit., p. 91.

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El 3 de noviembre de 1999, Aristóbulo Istúriz presentó el informe de trabajo de la comisión encargada de dirimir las diferencias que se habían suscitado entre las comisiones de derechos de los pueblos indígenas y la de Seguridad y Defensa. Expuso el contenido del acuerdo entre las partes que diferían y señaló la premisa que había orientado las reflexiones de esa comisión especial: ...toda esta Asamblea tiene la obligación moral, patriótica de garantizar los plenos derechos a lo pueblos indígenas, sin poner en peligro, resguardando toda posibilidad de que quede bien blindada la defensa de la soberanía, la unidad y la integridad de la nación venezolana. Esta premisa asume que ambas posturas son valiosas, tanto así que admite la posibilidad de articularlas en la nueva Constitución, lo que no es desdeñable: si se quiere que una norma tenga eficacia en la práctica ha de contar con el respaldo de quienes serán los sujetos de esas normas349. Igualmente asentó Istúriz que el debate de los derechos de los pueblos indígenas no puede desentenderse del contexto del derecho internacional que pudiera dar paso al conflicto entre dos derechos: el de la “libre determinación” y el que reconoce los derechos de los “pueblos indígenas”; y Venezuela, a decir de este constituyente, no escapa a esta situación (con lo que admitió las preocupaciones planteada por Visconti y Olavarría). ¿Cómo se logró al acuerdo entre dos posturas cuyos argumentos fueron reconocidos como igualmente valiosos y casi irreconciliables?, ¿qué tipo de solución se alcanzó ante la confrontación de estas dos posiciones? De acuerdo con lo expuesto por Istúriz, el trabajo de la Comisión fue arduo350. Vale destacar su labor resumida en estos dos ejes:

349

Para Julia Barragán, toda norma si quiere trascender su legitimidad normativa ha de procurar una legitimidad empírica, es decir, contar con la adhesión de los sujetos del derecho para lo cual requiere tomar en cuenta las demandas de las partes en la elaboración de la norma. Cómo se hacen las leyes, Editorial, Planeta, Caracas, 1993, p. 28. 350

Señaló Aristóbulo Istúriz que, en virtud de lo complejo del asunto, se consultó a diversas instancias y personalidades para aclarar los problemas relacionados con el tema planteado y apuntó: “Oímos todas las opiniones, precisamente por lo delicado del tema, por la responsabilidad que tenemos de avanzar en el carácter de progresividad, en el principio de progresividad de esta Constitución, tratando de alcanzar el máximo de derecho posible para nuestros pueblos indígenas. Pero, al mismo tiempo, que nuestra constitución no dejara ninguna posibilidad de que en el futuro inmediato, mediato, a largo plazo, en el futuro, pueda haber la posibilidad de alguna reclamación en el ejercicio del principio de libre autodeterminación”.

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•

Esta conciliación se rigió por dos premisas básicas: reconocer el máximo de derechos posibles a los pueblos indígenas y blindar la integridad de la nación venezolana, su territorio y la soberanía, lo que asumió como un “deber patriótico”.

•

Se trató de establecer una conciliación a partir de la clarificación del conflicto entre dos derechos: derecho a la libre autodeterminación y derecho de pueblos indígenas. Como resultado del trabajo de esta comisión se acordó, dicho en palabras de Istúriz: Cuando tratamos toda la materia sobre pueblos, logramos con un artículo y una redacción, blindarlo de tal forma en nuestra Constitución, que podamos usar en nuestra Constitución el término pueblos indígenas sin peligro de que en el futuro pueda ser sujeto y argumento para reclamar o ejercer la libre determinación. Se trató entonces de reconocer el máximo de derechos posibles a los pueblos indígenas

sin lesionar la integridad territorial, soberanía y seguridad nacional, para lo que había de definir condiciones que cerraran la posibilidad a una posible declaración de autodeterminación por parte de quienes se beneficiarían del reconocimiento de derechos diferenciados, los indígenas. La reflexión a partir de la cual se abordaron las restricciones a la posible autodeterminación –el blindaje de la Constitución en palabras de Istúriz– se dio a través de dos estrategias, una semántica y otra jurídica. La primera se observa en la sustitución del término “territorio” por “hábitat” para referirse a los espacios que reclamaban los indígenas, conservándose, no obstante, el problemático término de “pueblo”. Esto fue posible ya que se contextualizó las demandas de los pueblos indígenas más en su valor simbólico que en una tenencia efectiva de la tierra y esto se diferenció del ejercicio de soberanía atribuida al Estado nacional. Al respecto así lo reflexionó Istúriz: …si cerrábamos la comprensión de la argumentación de nuestros hermanos indígenas, que para ellos el problema tierra, el concepto tierra no les resuelve el problema, porque hay una diferencia entre nuestros indígenas y nuestros campesinos. El campesino resuelve el problema con un pedazo de tierra, pero el indígena no resuelve el problema con el pedazo de tierra porque va más allá de la tierra; la selva que no le pertenece es parte de su hábitat y de su territorio porque tiene que cazar, los ríos que no le pertenecen, o las lagunas, porque tiene que pescar. Las montañas, que no les pertenecen, forman parte de su simbología, de sus creencias, los árboles, las piedras, todo lo que les rodea. Por eso la insistencia de nuestros hermanos indígenas en reclamar derechos sobre territorio.

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De estas reflexiones surgió el término “hábitat” para atender los reclamos de derecho sobre los territorios de los pueblos indígenas sin que esto implique, a juicio de este constituyente, la posibilidad de fragmentación de la nación y de su territorio cuyo ejercicio de soberanía se reservaba el Estado nacional: “Comprendiendo todo esto –señaló Istúriz– llegamos a la conclusión de proponer el término “hábitat”, que comprende la tierra, las aguas, el espacio aéreo, la fauna, la flora y con esa palabra llegamos a un acuerdo...”. Por su parte, el tratamiento del término “territorio” se vinculó con la premisa del resguardo de la soberanía, razón por la cual se distinguió –expuso Istúriz– entre el “ejercicio de derecho” del “ejercicio de soberanía”: ...el territorio implica que sobre él no se ejerce derecho, que sobre el territorio se ejercen soberanías, y ahí chocaban dos elementos: uno, el que si nosotros le asignábamos el término territorios indígenas abríamos una brecha para la reclamación del derecho de libre determinación. La segunda estrategia, la jurídica, conllevó a incluir una “cláusula de salvaguarda” de tal manera que, el término “pueblo” usado para referirse a los indígenas en el tratamiento de sus derechos no se entienda en el sentido en que lo presenta el derecho internacional y esto quedó plasmado en el segundo párrafo del artículo 129 del anteproyecto: Los pueblos indígenas como culturas de raíces ancestrales forman parte de la Nación, del Estado y pueblo venezolano como único, soberano e indivisible y, de conformidad con esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad y soberanía nacional. El término pueblo no deberá interpretarse en esta Constitución en el sentido que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que puedan conferirse a dichos términos en el derecho internacional351. A pesar de estas precisiones, el sentido otorgado al término pueblo para referirse a los indígenas no quedó del todo claro; con la cláusula de salvaguarda se evidenciaba que no se suscribía el significado otorgado en el derecho internacional, pero tampoco el término pueblo era asimilable al significado de “comunidad” que fuera rechazada por los indígenas. A lo sumo se aceptó el uso de pueblo sin que eso implicara el reconocimiento del ejercicio de autodeterminación, lo que condujo a Jorge Olvarría a cuestionar la cláusula de salvaguarda

351

En la Constitución la redacción aparece de la siguiente manera: “El término pueblo no podrá interpretarse en esta Constitución en el sentido que se le da en el derecho internacional”.

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introducido en el capítulo de los derechos de los pueblos indígenas en la sesión del 13 de noviembre. De ahí también que la admisión del término “pueblo” no resultó del todo convincente para constituyentes como Francisco Visconti y Jorge Olavarría, para quienes el uso del término “pueblo” para referirse a los indígenas, con el consiguiente ejercicio de derechos diferenciados, significaba la admisión de un Estado al interior del Estado nacional. En la segunda ronda de sesiones del 13 de noviembre de 1999, ambos constituyentes insistieron en no llamar “pueblos” a lo que, en el caso de Visconti, se consideraba “comunidades” indígenas. Reiteraron sus argumentos destacando las potenciales implicaciones de los compromisos adquiridos en el marco jurídico internacional y la connotación que tiene el término “pueblo” en ese marco normativo de las que pudieran derivarse serias implicaciones que pudieran afectar la integridad de la nación. Sin embargo, sus esfuerzos fueron en vano352. Luego de su exposición sobre el trabajo de la comisión especial Istúriz presentó el artículo que abría el capítulo de los derechos de los pueblos indígenas que, a decir del constituyente, generó consenso y quedó de la siguiente manera: El Estado reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, sus usos y costumbres, idiomas y religiones, así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida. Corresponde al Estado, con la participación de los pueblos indígenas, demarcar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de sus tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles, de acuerdo a lo establecido en esta Constitución y la ley353.

352

En la aprobación del articulado referido a los derechos de los pueblos indígenas salvaron sus votos aquellos constituyentes que cuestionaron esos derechos e insistieron, de manera infructuosa durante la segunda ronda de sesiones, por la modificación del contenido de ese capítulo. Las intervenciones de Francisco Visconti reflejaron un esfuerzo infructuoso por lograr cambios en la terminología de los artículos del capítulo. Finalmente, ante la negativa de los constituyentes de admitir sus propuestas se resignó e introdujo sus cambios sin mayores argumentaciones. Jorge Olavarría llamó la atención sobre las consecuencias que tendría este capítulo desde el punto de vista del derecho internacional, toda vez que se reconocieron elementos que, a su juicio, son considerados clave para la “creación de un Estado soberano e independiente”. 353

Seguidamente se leyó el resto del articulado, momento que generó descontento entre algunos constituyentes – particularmente Jorge Olavarría– debido a que se propuso su votación en bloque y no artículo por artículo como se venía haciendo de acuerdo con lo pautado en los Estatutos de Funcionamiento de la ANC. El capítulo siguió siendo objeto de correcciones semánticas y en este orden de ideas cobran importancia las que planteó Allan Brewer Carías, relativos a dejar sin efecto frases como: “el Estado reconoce” y “los pueblos tienen derecho”. Propuso en cambio la formulación directa: “los pueblos indígenas tienen su propia organización, cultura, religiones, etc.”, propuesta que no fue admitida. Durante la revisión del capítulo correspondiente a la

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La satisfacción de los representantes indígenas por la aprobación del capítulo en esta primera ronda de discusiones se expresó en las palabras de Nohelí Pocaterra: “A nombre de los pueblos indígenas queremos anunciarles que estamos saliendo de la retaguardia en la cual se nos tenía para estar a la vanguardia en la defensa de nuestros derechos, por ese vacío de protección que aparecía en la Constitución del 61”. Con este acuerdo, se equilibraron –sería difícil admitir que se conciliaron– las posiciones confrontadas y se creyó que se salvaguardaba la integridad del territorio y por consiguiente la soberanía de la nación354. El reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas plasmados en el Capítulo VIII del Título III del anteproyecto se extendió hasta sancionar otros artículos –igualmente polémicos– que consagraron mecanismos diferenciados de participación política (modalidades de elección y representación en las instancias del poder público), prácticas económicas y de salud acordes con sus tradiciones, incorporación del conocimiento de sus culturas en el sistema educativo, etc. La solución a la búsqueda de fórmulas constitucionales para propiciar la inclusión de las peticiones de un grupo social particular tuvo consecuencias conceptuales y prácticas. En el primer orden de ideas, asumir la nación como multicultural instauró tensiones conceptuales importantes ya que transforma la concepción jurídica homogénea establecida en la Constitución de 1961 para sustentar la concepción de nación sobre la base de elementos organización del poder judicial, el artículo sobre la “autonomía de los pueblos indígenas en materia judicial” generó un nuevo altercado entre los representantes de ambas concepciones de la nación: Visconti, calificó de “demagogos y populistas a quienes defendieran los derechos de los pueblos indígenas”. Nohelí Pocaterra accedió a eliminar el artículo señalando que “en aras de la salud constitucional de todos me adhiero a la petición de eliminación de este artículo”. 354

En este sentido, Hermann Escarrá sostuvo que con estos acuerdos se armonizaban los derechos de los indígenas con los principios fundamentales que regirían la nueva Constitución, las cuales remitían a la “columna vertebral de toda Constitución, que es el de los derechos humanos”, esfuerzo que significaba par este constituyente un acto de “justicia histórica”, idea ésta que suscribieron los constituyentes Adán Chávez, Cristóbal Jiménez, Yldefonso Finol. Este último amplió las razones por las cuales aceptar el articulado a favor de los derechos de los pueblos indígenas: “La primera de ellas es que la noción de pueblo, como condición existencial del estado nunca estuvo en este Capítulo. Es falso afirmar que aquí estaba la idea de pueblo, la idea de gobierno, la idea de territorio y que eso suponía incorporarse al artículo 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos a los efectos de la autodeterminación. La segunda consideración que creo pertinente hacer en este momento y antes de la votación es que nuestro supremo tribunal. La Corte Suprema de Justicia en decisión extraordinaria en materia de derechos fundamentales, hace el reconocimiento de los derechos humanos, de los derechos originarios, de la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y aclara que esas nociones, después de hacer la revisión en el derecho internacional de pueblos, de comunidades, de población, de hábitat, de territorio, de tierras en modo alguno, significan una voluntad de Nación, con lo cual la Corte se acerca a lo que el derecho constitucional contemporáneo entiende por pueblo nacional, que es en sí la condición previa para el proceso de autodeterminación, lo que por cierto no existe en ninguno de los artículos aquí planteados”.

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particulares entre ellos el fundamento étnico esgrimido por los indígenas para el reconocimiento de sus derechos cimentados en sus especificidades de grupo social. Esto es importante tenerlo presente puesto que la uniformidad jurídica tiene como objetivo preservar la unidad de la nación y evitar la vulnerabilidad de la ley. Así se impide la instauración de privilegios –entendido como el estar fuera del marco jurídico común– o que se imponga la explotación de una clase social sobre otra. De lo anterior se derivan las implicaciones en el terreno práctico; la consagración de derechos particulares abre una brecha a potenciales conflictos derivados de la naturaleza multicultural de la nación. Es decir, los arreglos alcanzados colocan a Venezuela en el escenario de potenciales conflictos que tengan como base los componentes culturales de la nación, específicamente sus componentes étnicos. Si bien este potencial conflicto puede controlarse a partir de acuerdos (dimensión contractual de la nación) que hagan abstracción de las especificidades de los “estados de condición”, la alternativa que se adoptó en la ANC, a saber, admitir la condición multicultural cuya premisa es la defensa radical de las particularidades culturales a lo que se suma la idea de “progresividad”, haría difícil incorporar iniciativas tendientes a definir principios generales, inclusivos, pero que por su naturaleza prescinden de las especificidades admitidas en la ANC. No puede pasarse por alto que tras este acuerdo se encuentra la confrontación de dos formas de ver a la nación sustentadas en ideas e interpretaciones históricas, culturales y políticas que no necesariamente corresponden con la realidad sobre la que pretenden proyectar la norma establecida. En este sentido, admitir como plausibles las demandas de inclusión de los pueblos indígenas puede tener cierta validez si con esto se persigue otorgar legitimidad a la norma consagrada en la Constitución, pero no necesariamente significa que sus argumentos tengan veracidad y se correspondan con la realidad que pusieron bajo cuestionamiento. Esto nos permite recalcar que las demandas de inclusión no pueden sostenerse sobre el argumento del “vacío jurídico de la Constitución de 1961”. Con respecto a las garantías de lo acordado cabe señalar que la cláusula de salvaguarda introducida en el capítulo de los derechos de los pueblos indígenas no fue suficiente para disipar las dudas relativas a los riesgos que, a juicio de algunos constituyentes, se cernían sobre la nación, sino que fue necesario implementar mecanismos adicionales como los

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contemplados en el capítulo relativo a la Seguridad nacional y la Fuerza Armada, de las que destaca la que identifica a la Fuerza Armada como garante de la integridad territorial y de la soberanía nacional355. ¿Qué tan sólida es la nueva Constitución como para garantizar la unidad de la nación una vez asumida ésta como multicultural? Queda a la posteridad responder a esta interrogante. Resumiendo el análisis anterior podemos señalar que dos concepciones de nación se enfrentaron en las deliberaciones de la ANC a raíz de las demandas de inclusión social por parte de los indígenas. Una concepción, adherida a las tesis multiculturalistas propugnaba por los derechos de un grupo social específico, los indígenas, que reclamaron la reivindicación de sus derechos históricos, y articularon sus argumentos en torno a la defensa de su singularidad cultural, su lengua, tradiciones, su integración como sujetos de derechos especiales y ser reconocidos como pueblos. La otra concepción defendió la unicidad de la nación, la integridad del territorio y la soberanía nacional, defensa en la que primó la seguridad y defensa de la nación y optó por subordinar los derechos, bien sean individuales o colectivos, a los deberes sociales. El acuerdo político entre ambas partes fue una tarea ardua para la comisión especial encargada de concertar las diferencias. Luego de admitir como válidas las peticiones de las partes, el arreglo al que se llegó equilibró el reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas y la garantía de integridad territorial y soberanía mediante la definición de restricciones a la posible declaración de autodeterminación que el reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas pudiera propiciar. No obstante, no se disiparon los recelos ni las dudas y prueba de ello son los votos salvados expresados en la segunda ronda de sesiones por quienes defendían la tesis de la integridad territorial y de la nación como un todo. Esos mismos arreglos constitucionales, en especial el impulsado por los representantes indígenas, se basaron en un supuesto vacío jurídico derivado de la Constitución de 1961. Sin 355

No profundizaremos sobre los temas militares tratados en la ANC debido a que escapan al interés de este trabajo. Al respecto puede decirse que al momento de discutir las propuestas de la comisión de Seguridad y defensa, las mismas no tuvieron mayor cuestionamiento. Sobre los planteamientos de la Comisión de seguridad y defensa de la nación de la ANC véase supra, p. 128. Queda a la posteridad indagar hasta qué punto la instauración de la identidad “Fuerza Armada=garante de la soberanía” pudiera generar conflictos como los suscitados en Europa caracterizados por “la limpieza étnica” (circunscritos al fenómeno de la balcanización). Recordemos que la posición asumida por los constituyentes de esta comisión se identifica con la concepción orgánica de la nación para la que la jerarquía y el control del orden al interior de ésta es vital para su existencia.

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desestimar la legitimidad que puedan tener determinados grupos sociales en condiciones desventajosas dentro de la trama social, podemos señalar que lo contemplado en aquella Constitución no se desentendió de los problemas indígenas y la explicación está en que ella se orientó a definir principios generales que hicieran posible la convivencia en medio de la diversidad. Perder de vista esto condujo, durante el constituyente de 1999, a sancionar acuerdos con el dudoso carácter de “reivindicativos”, de “justicia histórica”, que sembraron recelo ente los constituyentes que consideraron tales acuerdos como fuentes potenciales para vulnerar la seguridad de la nación356. El reconocimiento de los derechos de los indígenas transformó la concepción unitaria de la Constitución de 1961 que no discriminaba en elementos de carácter racial, cultural, religioso o político y pasó a fundar a la nación en el reconocimiento de esas diferencias con lo que abrió una brecha para potenciales conflictos basados en el carácter multicultural de la nación.

356

Aquí podemos llamar la atención sobre la experiencia constituyente ecuatoriana de 1998 que expone Donna Lee en la que los indígenas admitieron cambios en la terminología a cambio de derechos sustantivos: “Tal como comentó un participante indígena en la ANC de Ecuador: ‘Tenemos una finca nueva en donde vivir, pero no hemos cambiado el letrero. ¿Qué es más importante: vivir en una finca nueva o cambiar el letrero? Tenemos que aprender a vivir en la finca nueva. Cambiaremos el letrero más adelante’”. “Movimientos indígenas y transformación constitucional en los Andes. Venezuela en perspectiva comparativa”, en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, FACES-UCV, vol. 8, Nº 3, sep.-dic., Caracas, 2002, pp. 41-60, nota, 19, p. 55.

CONCLUSIONES

En este estudio hemos analizado el proceso por el cual una demanda de inclusión social solicitada por los pueblos indígenas se transformó en una discusión sobre la nación que tuvo como escenario la ANC de 1999 en la que se confrontaron dos ideas de nación sostenidas en interpretaciones históricas, especificidades culturales y valores tradicionales sobre la soberanía, la integridad territorial y la seguridad nacional. Para tal fin iniciamos nuestra labor examinando la dinámica del sistema político basado en la Constitución de 1961 de las que destacamos tanto sus aciertos como las causas de su agotamiento, con la finalidad de precisar las condiciones que hicieron posible la ANC como fórmula de cambio político. Entre esas condiciones cobran especial relevancia las iniciativas de reforma constitucional tendientes a introducir cambios sustanciales al marco institucional del país que consideró la constituyente como vía para relanzar el ordenamiento constitucional del país y se consolidó con el triunfo electoral de Hugo Chávez Frías en diciembre de 1998357. Chávez Frías supo articular su iniciativa constituyente a las condiciones institucionales vigentes para el momento: nos referimos al rol jugado por la Corte Suprema de Justicia en la 357

Así, puede señalarse que inmediatamente de su triunfo electoral de 1998, el presidente Hugo Chávez seleccionó líderes políticos de amplia trayectoria política y académica para integrar una Comisión presidencial para la constituyente. Muchas de las personas que integraron esta Comisión habrían de enfrentar las paradojas de la política. Destacan los casos de Jorge Olavaria (La intervención de Jorge Olavarría en el Congreso el 5 de julio de 1999 es bastante ilustrativo del descontento que lo embargaba con respecto al proceso constituyente que se venía en ciernes), quien expresó su desacuerdo con la forma como se estaba llevando a cabo el plan de reformas constitucionales hasta el punto de oponerse abiertamente al gobierno en materia constitucional, y el de Oswaldo Álvarez Paz, quien manifestó su oposición al gobierno de Hugo Chávez en las campañas por el referéndum revocatorio de 2003 y la elección presidencial de 2006. Igual suerte corrió Hermann Escarrá (Jannet Kelly llegó a calificarlo del “Jefferson venezolano”), considerado el gran constituyente en la ANC de 1999 y presidente de la Comisión Constitucional en dicha instancia, quien defendió en su momento no sólo el proyecto constituyente del presidente Hugo Chávez sino también ofreció una fuerte resistencia a los razonamientos de quienes se oponían a la imposición de la mayoría simpatizante del presidente Hugo Chávez. Ricardo Combellas, junto con Brewer Carías (Brewer Carías se encuentra fuera del país a raíz de los sucesos del 11 de abril de 2002. En sus distintas intervenciones en la ANC de 1999 encontró en la propuesta constitucional de Hugo Chávez argumentos para rebatir la tendencia oficialista en los artículos que se discutían), se han unido a los análisis críticos del proceso constituyente de 1999. Hasta la fecha de todos los integrantes iniciales de la comisión presidencial constituyente sólo Tarek William Saab, actual gobernador del Estado Anzoátegui, y Manuel Quijada, actual embajador de Venezuela en Portugal, se mantienen afectos al proceso liderado por el presidente Hugo Chávez.

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interpretación que hiciera de la Constitución para avalar la convocatoria constituyente y la legislación sobre la participación que admitía la iniciativa presidencial para realizar consultas sobre temas trascendentales para el país. En este sentido, puede observarse que la constituyente como fórmula para reorganizar la estructura fundamental del Estado y la sociedad venezolana fue el resultado de dilatados procesos de crisis derivados de la pérdida de plausibilidad de sus instituciones fundamentales y también de transformaciones tendientes a corregir esa condición crítica. El análisis correspondiente a la forma como se llevó a cabo la convocatoria, instalación y dinámica de trabajo de la ANC, reveló no pocas polémicas en torno a una iniciativa que asumió, entre otras metas, la ampliación de alternativas de inclusión social358. Así, pudimos observar que la convocatoria a la ANC contó con un procedimiento inusual: desatendió el tradicional mecanismo de elección en Venezuela, la representación proporcional. Con esto, las fuerzas que impulsaban el proceso constituyente, agrupados en el Polo Patriótico, y que simpatizaban con el liderazgo político del presidente Chávez se hicieron de la mayoría en la ANC. Este ha sido uno de los puntos débiles que en la actualidad se le atribuye a la Constitución de 1999: el no haber contado con el respaldo de un importante sector del país como consecuencia del método de elección de los representantes de la nación359. Asimismo, la convocatoria a la ANC contempló, amparada en su pretensión de profundizar la democracia y aceptando disposiciones establecidas en tratados internacionales, la composición de dicha asamblea con una diferenciación de carácter étnico: integró la representación de los pueblos indígenas con cláusulas electorales distintas a los otros representantes. Es dentro de este contexto donde se inscribe la experiencia de la ANC de 1999, la cual representó una oportunidad para introducir cambios sustanciales al marco institucional del

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A pesar de que se haya admitido la naturaleza originaria de la ANC y al pueblo como fuente de ese poder, no puede negarse el hecho de que se dio en circunstancias en que necesitó del aval de uno de los poderes constituidos. De otra forma ¿hubiera podido imponer su tesis del poder constituyente sin contar con el criterio de alguna instancia institucional? La responsabilidad en esta situación la asumió la Corte Suprema de Justicia la cual, en sentencia de 19 de enero de 1999, admitió vía recurso de interpretación, la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente. 359

Consejo de Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, “Ante el cambio constitucional en Venezuela”, Caracas, 2007, documento en línea, disponible: http://www.juri.ucv.ve/cambio_constitucional/pagina1.htm, (consulta: 5 de noviembre de 2007).

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país. Esto fue visto así, según hemos expuesto en este trabajo, por aquellos grupos sociales cuyas expectativas de inclusión social consideraban insatisfechas. La participación de los indígenas destacó en virtud de que sus demandas de inclusión social se basaron en un supuesto vacío jurídico tanto a nivel constitucional como legal. Esa interpretación nos condujo a examinar el articulado de la Constitución de 1961 y nos permitió concluir que los argumentos de los representantes indígenas no resultan convincentes si tomamos en cuenta la concepción unitaria –homogeneidad jurídica– contenida en la Constitución de 1961 basada en la no discriminación por raza, sexo, religión. De acuerdo con lo analizado en este trabajo las demandas de los indígenas poseen legitimidad en la medida en que como grupo social en desventaja –con respecto a otros grupos– merece consideraciones especiales. No obstante, tales demandas han podido remitirse a un desarrollo legislativo, tal como se contempló la Constitución de 1961, y no necesariamente integrar como norma constitucional la consagración de diferencias étnicas. En consecuencia, esa interpretación que atribuyó al vacío legal y constitucional la razón para impulsar demandas de inclusión y reivindicación social tuvo como principales consecuencias la transformación de la concepción unitaria de la nación establecida en la Constitución de 1961 y colocó en el escenario de las discusiones la tensión entre dos ideas de nación de cuya confrontación se derivó la consagración de derechos diferenciados sustentados en especificidades étnicas y culturales. Esta situación tuvo como principal incidencia que las deliberaciones de la ANC en torno al reconocimiento de los derechos exigidos por los indígenas abordaran el problema relativo a la concepción de la nación, en las que pueden apreciarse la confrontación de dos visiones contrapuestas: una idea de nación fundada en criterios de su singularidad de grupo, los indígenas, que impulsaba el reconocimiento de su expresión cultural, tradiciones, lengua y organización social, económica y política, plasmados en términos de reivindicación de sus derechos históricos y carácter multicultural del Estado; y otra idea fundada en referentes políticos que propugnaban la integridad territorial, soberanía nacional y unicidad, articulada en torno a la noción de seguridad y defensa de la nación, concepto en el que primó los deberes sociales sobre los derechos, aunque distanciados por sus visiones del orden social: una

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organicista, la visión contemplada por Visconti, y otra plasmada en una interpretación histórica del desarrollo de la nación, sostenida por Olavarría. En efecto, los indígenas, en procura de su inclusión social, pugnaron por el reconocimiento de derechos circunscritos a sus especificidades étnicas y culturales, y sobre todo justificaron la reivindicación constitucional de sus peticiones en una interpretación de su trayectoria histórica –genealógica–; defensa que tuvo en la lucha por obtener el estatus de “pueblo” su núcleo central. En este sentido, sus argumentos se inscriben en la tendencia contemporánea definida por el multiculturalismo que tiene como premisa el reconocimiento de las diferencias y la integración de éstas al marco institucional de las sociedades. Vimos que los argumentos contenidos en la posición asumida por los indígenas se ubicaron en franca oposición a valores políticos sobre los que se fundó el Estado moderno, y en particular el Estado venezolano: la soberanía nacional, integridad territorial y seguridad nacional. Así, los representantes indígenas postularon sus derechos como reivindicaciones, como exigencias, lo que refleja una actitud radical en la prosecución de sus peticiones y lo que revela que para ellos era prioritaria una diferenciación de sus derechos por encima de valores admitidos como supremos por la visión unitaria de la nación. Fue justamente esto lo que sembró dudas entre quienes defendieron esta última concepción. Esta radicalidad generó una fuerte resistencia en aquellos constituyentes que veían con recelo el contenido de los derechos de los pueblos indígenas, especialmente si para reconocerlos había que trastocar principios básicos de la nación como un todo, la identidad nacional articulada en torno a la idea de la soberanía, la territorialidad. No obstante, la defensa de esa idea de nación como un todo también ofreció una postura radical en la medida en que postuló como garantía de la soberanía nacional y de la integridad territorial a la Fuerza Armada, es decir, dejó de lado la posibilidad de sostener la viabilidad del proyecto constitucional en el acuerdo racional de los ciudadanos –nos referimos a la posibilidad de que las instituciones representen de manera efectiva las expectativas de los ciudadanos y propicien la convivencia política en medio de la diferencia–360. Esto se aprecia 360

En un sentido político y filosófico que pueda complementar el enfoque sociológico, la idea del acuerdo racional implica la autonomía moral de la persona, en particular una autonomía que le permita formarse un juicio

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en la tesis de seguridad y defensa de la nación en la que se identifica como una condición de existencia, una necesidad transmutada en obligación social, la defensa de la nación con una visión integral: económica, social, política, cultural. Como producto de la atención de esa necesidad surge la Fuerza Armada como pilar fundamental de la nación a partir de la cual se justifica, por una parte, la preeminencia de esa institución como órgano tutelar de la soberanía nacional y, por otra, la idea de sociedad de deberes por encima de derechos individuales. En razón de esta premisa (la seguridad como fundamento de la nación) se rechazó todo aquello, externo o interno, que desentonara con lo que se consideró la garantía de seguridad y defensa de la nación, es decir, con la pérdida de control efectivo de esa defensa. De ahí que se rechazó la ampliación de las condiciones de nacionalidad para la naturalización de personas que vienen de afuera y la diferenciación de derechos hacia grupos sociales internos. En ambas situaciones se percibió posibilidad de fragmentación de la nación con la consecuente pérdida de identidad y soberanía nacional. El arreglo político entre ambas partes no fue sencilla y los recelos y las dudas que se pusieron de manifiesto en su confrontación no se disiparon totalmente: la introducción de cláusulas de salvaguarda y consagración de mecanismos que aseguraran el control efectivo de los recursos para garantizar la integridad de la nación, la Fuerza Armada361, hacen pensar que un potencial conflicto en el ejercicio de esos derechos pudiera desatarse en el futuro. Como principales consecuencias de los arreglos constituyentes derivados de la conciliación de estas dos posiciones tenemos: 1.

Transformaron la concepción unitaria de la nación establecida en la Constitución de 1961 basada en la no discriminación por razas, etnias, religión, y sancionaron

acerca del bien para sí y para el resto de la sociedad. Esto serviría, además, para sustentar la exigencia de voluntad en la formación de la nación, elemento fundamental en las reflexiones sobre la concepción de la nación que enfatiza en el individualismo jurídico para sustentar un orden civilizado. Sobre la idea del bien como ejercicio de la autonomía moral de la persona John Rawls, Teoría de la justicia, FCE, México, 1993. La concepción política de la nación que refleja la preocupación por la formación de un orden político y legal que garantice la convivencia a partir de la abstracción de las especificidades derivadas de los estados de condición Sieyès, Escritos políticos de Sieyès, FCE, México, 1993, p. 179. 361

La legislación con la que se puso en vigencia los derechos indígenas apenas se aprobó en 2005 y todavía enfrenta problemas en torno a aspectos neurálgico tales como la demarcación de los territorios, la consulta a los indígenas de los planes de desarrollo que tengan influencia en sus hábitats, el reconocimiento de sus prácticas tradicionales en los ámbitos de la medicina, la religión, etc. A esto debemos agregar la primacía de los territorios fronterizos como escenario para materializar la tesis de la seguridad de la nación postulado por los constituyentes adheridos a la idea de nación como un todo. El temor por la balcanización no se disipó.

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derechos diferenciados sostenidos en la defensa radical de las especificidades culturales de grupos étnicos e instauraron el carácter multicultural de la nación. 2.

Introdujeron a Venezuela en el terreno de los potenciales conflictos interculturales que caracterizan al mundo contemporáneo y que tienen su génesis en la confrontación interétnica. La aprobación de la Constitución de 1999 posibilitó la estabilización del conflicto, en

el sentido de que como toda norma la constitución consagra en un nivel general lo que está permitido, legitimado o prohibido. Pero así mismo, evidenció la confrontación de las dos dimensiones de la nación que sirven de soporte para las concepciones que definen el vínculo social: cultural y política. ¿Qué tan consistente es la Constitución como para garantizar la unidad de la nación a largo plazo una vez reconocida como multicultural y con diferencias étnicas de importancia? La mejor respuesta a esta pregunta nos la dará el tiempo. No obstante, a partir de los resultados de este trabajo podemos realizar unas consideraciones al respecto. La centralidad de la nación en los tiempos contemporáneos radica precisamente en que las dimensiones cultural y política son dinámicas y no siempre van en sintonía, lo que es característico de las sociedades modernas. Por tanto, la forma como se articulen y equilibren estas dimensiones determinará los alcances y fracasos de la convivencia de la nación. La experiencia de otros países revela que es posible superar esta tensión por la vía “contractual”, es decir, a través del acuerdo político en torno a las instituciones que han de regir la vida nacional, pero el contenido de esos acuerdos ha estado orientado hacia principios que hagan posible la convivencia pacífica de las diferentes formas de vida362. Cierto es que la intención de la ANC era, desde un punto de vista político, renovar las instituciones y con ello las reglas del juego, también implicó, en sentido sociológico, redefinir los vínculos sociales en el texto constitucional basados en una interpretación particular del proceso constituyente y de una relectura del pasado así como de una proyección imaginada de lo que pudiera ser el futuro.

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Esto se refiere a las funciones que debe cumplir toda ley dentro del entramado social: (a) definir el estatus deóntico de la norma, (b) regular el entramado social con lo cual las leyes se convierten en instrumentos para la cohesión social, y (c) articular en un único marco normativo pluralidades lingüísticas y morales propia de las sociedades contemporáneas. Julia Barragán, Cómo se hacen las leyes, Editorial Plantea, Caracas, 1993, pp. 14-15.

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Si esta nueva Constitución sirve para instaurar un “pluralismo jurídico”363 no lo sabemos aún y esto por dos razones: (a) democratizar la sociedad no necesariamente ha de entenderse como fragmentar la constitución en derechos particulares, antes bien, la posibilidad de integrar las diferencias, por paradójico que parezca, pasa por definir condiciones que hagan abstracción de esas diferencias364; (b) si se quiere ser consecuente con la idea de derechos humanos, tal como pretendió la ANC, una noción digna de tomar en cuenta es considerar esos derechos como aquellos que le corresponden a la persona dada su condición de autonomía, es decir, dada su capacidad de formarse una imagen de vida buena y que el Estado, consecuente con la promoción de una cultura de libertades, ha de propiciar las condiciones por las cuales puedan realizarse esos proyectos de vida. Tal vez, la exigencia por consagrar en la constitución derechos diferenciados para los pueblos indígenas revela una prolongación de esa tradición política denominada “legalista”, – constitucionalizar se ha venido en llamar a este fenómeno– que tanto ha caracterizado a la historia política venezolana. Una tradición que, en el caso de la ANC de 1999, mostró una endeble base social para sostenerla en el tiempo. Queda por indagar en qué medida los distintos arreglos constituyentes aportarán viabilidad a la nueva Constitución. Esto cobra importancia para las dos ideas de nación que se pusieron de manifiesto en las discusiones de la ANC. Para los indígenas, sería interesante conocer hasta qué punto la diferenciación de derechos, asumida como formas de vida, que exigieron en la ANC, es admitida al interior de esos pueblos y en el desarrollo de nuevas relaciones con su entorno. Nos referimos a la posibilidad de introducir cambios en la visión estática del mundo que se puso de manifiesto de parte de quienes sostuvieron la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y a la posible confrontación entre derechos individuales y derechos colectivos.

363

La expresión la tomamos de Ricardo Colmenares Olívar, “El Derecho Consuetudinario Indígena en Centro y Sur América: El caso Venezuela”. Frónesis, vol.13, no.3, pp. 56-99, 2006, artículo en línea, disponible: http://www.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1315-62682006000300004&lng=pt&nrm=iso, (Consulta: 22 de septiembre de 2007). 364

El “velo de incertidumbre” propuesto por James Buchanan constituye una alternativa para institucionalizar las diferencias en el marco institucional. La razón de las normas. Economía política constitucional, Alianza Editorial, Madrid, 1987, p. 66.

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También valdría la pena indagar por qué la idea de libertad de la persona para fundar el nuevo orden institucional se perdió de vista en las discusiones de la ANC y en cambio se admitió la concepción de sociedad de deberes por encima de los derechos individuales365. Las personas pueden pensar la forma como organizar su sociedad de manera tal que pueda conducir a la realización de la vida buena, esto es, pensar sobre el buen gobierno, pero ¿puede la comunidad decidir por la persona lo que es la vida buena? Otro aspecto importante para la comprensión de la ANC de 1999 lo constituye la consagración del interés de grupo impulsado por la Fuerza Armada que también defendió intereses particulares al constitucionalizar leyes orgánicas de la Fuerza Armada y de bienestar de ese cuerpo. Esto permitiría ampliar el conocimiento sobre la tesis de la seguridad de la nación que se postuló como necesaria y como argumento fundadora de la nación. Finalmente, es indudable que la ANC de 1999 representó una oportunidad para instaurar una plataforma de principios que abriera alternativas de integración a las peticiones de distintos grupos sociales, razón por la cual corresponde ahora instrumentar las leyes necesarias para que los contenidos de la Constitución tengan realización práctica. Esto es algo que pudiera llenar el vacío de credibilidad que afecta a la nueva Constitución.

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Si se quería establecer restricciones a las posibles consecuencias que conllevaría la integración de las aspiraciones de los indígenas una opción ensayada era apelar a un orden institucional organizado a partir de la defensa de las libertades individuales. Países como Alemania han entendido que el componente étnico como fundamento de la nación puede conducir a una sobreexaltación de la nación con nefastas consecuencias, de ahí que han apostado por un “patriotismo constitucional”, pero un patriotismo constitucional cuyos principios son los del Estado liberal y democrático, tal como vimos en el trabajo de Joaquín Abellán.

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ANEXOS 1. Constituyentes electos366 Total votantes: 5.079.445 / 46,30 % Constituyentes Alfredo Peña Marisabel de Chávez Hermann Escarrá Aristóbulo Iztúriz Luis Miquilena Tarek Williams Saab Angela Zago Leopoldo Puchi Edmundo Chirinos Claudio Fermín Ricardo Combellas Guillermo García Ponce Pablo Medina Luis Vallenilla Earle Herrera Allan Brewer-Carías Manuel Quijada Alberto Franceschi Jesús Rafael Sulbarán Reina Romero García Eustoquio Contreras Pedro Ortega Díaz Jorge Olavarría Vinicio Romero

Total votantes: 582.036 / 49,60 % Desire Santos Amaral Eliécer Otaiza Vladimir Villegas Freddy Bernal Ernesto Alvarenga Nicolás Maduro Julio César Alviarez Segundo Meléndez

366

Circunscripción Nacional

Total abstención: 5.890.594 / 53,70 % Fuerza política Votos obtenidos % Polo Patriótico 2.593.474 Polo Patriótico 2.223.068 Polo Patriótico 2.017.843 Polo Patriótico 1.905.070 Polo Patriótico 1.893.087 Polo Patriótico 1.586.048 Polo Patriótico 1.500.492 Polo Patriótico 1.446.532 Polo Patriótico 1.399.621 Independiente 1.378.961 Independiente 1.335.523 Polo Patriótico 1.311.079 Polo Patriótico 1.268.846 Polo Patriótico 1.211.199 Polo Patriótico 1.189.292 Independiente 1.187.573 Polo Patriótico 1.180.250 Independiente 1.167.116 Polo Patriótico 1.152.077 Polo Patriótico 1.135.162 Polo Patriótico 1.083.536 Polo Patriótico 1.012.475 Independiente 1.000.135 Polo Patriótico 979.961

5,80 4,97 4,51 4,26 4,23 3,55 3,35 3,23 3,13 3,08 2,99 2,93 2,84 2,71 2,66 2,66 2,64 2,61 2,58 2,54 2,42 2,26 2,24 2,19

Circunscripciones regionales Distrito Federal

Total abstención: 591.335 / 50,40 % Polo Patriótico 342.166 Polo Patriótico 323.228 Polo Patriótico 321.172 Polo Patriótico 316.910 Polo Patriótico 316.875 Polo Patriótico 311.434 Polo Patriótico 309.381 Polo Patriótico 281.460

8,54 8,07 8,02 7,91 7,91 7,78 7,73 7,03

Fuente: http://www.bbs.ingedigit.com/cne/httpwww.cne.cantv.net/framcons.htm (Consulta: 15 de octubre de 2007)

196

Amazonas Total votantes: 20.775 / 52,65 % Liborio Guarulla Garrido Nelson Silva Total votantes: 217.392 / 40,53 % Elías López Portillo Gustavo Pereira David De Lima Salas Ángel Rodríguez David Figueroa

Total abstención: 18.680 / 47,35 % Polo Patriótico 9.653 Polo Patriótico 6.333

26,44 17,34

Anzoátegui

Total abstención: 318.995 / 59,47 % Polo Patriótico 119.179 Polo Patriótico 111.821 Polo Patriótico 108.245 Polo Patriótico 108.098 Polo Patriótico 98.324

12,28 11,52 11,16 11,14 10,13

Apure Total votantes: 89.444 / 55,03 % Cristóbal Jiménez Rafael Rodríguez Total votantes: 329.527 / 49,24 % Isaías Rodríguez Alberto Jordán Humberto Prieto Oscar Feo Carlos Tablante Antonio Di Giampaolo

Total abstención: 73.080 / 44,97 % Polo Patriótico 38.787 Polo Patriótico 37.088

24,75 23,66

Aragua

Total abstención: 339.666 / 50,76 % Polo Patriótico 175.724 Polo Patriótico 172.875 Polo Patriótico 165.516 Polo Patriótico 135.723 Polo Patriótico 87.966 Independiente 62.828

10,16 10 9,57 7,85 5,09 3,63

Barinas Total votantes: 124.394 / 47,39 % José León Tapia Francisco Visconti Total votantes: 218.200 / 43,54 % Antonio Briceño Victoria Mata Leonel Jiménez Carupe Alejandro Silva Daniel Díaz

Total abstención: 138.079 / 52,61 % Polo Patriótico 80.201 Polo Patriótico 79.569

34,50 34,22

Bolívar

Total abstención: 282.935 / 56,46 % Polo Patriótico 128.615 Polo Patriótico 124.164 Polo Patriótico 120.598 Polo Patriótico 112.262 Polo Patriótico 108.928

13,10 12,65 12,29 11,44 11,10

Carabobo Total votantes: 405.521 / 48,18 % Manuel Vadell Elio Gómez Grillo Blancanieve Portocarrero Francisco Ameliach Oscar Navas Américo Díaz Núñez Diego Salazar Saúl Ortega Juan Marín Total votantes: 65.375 / 51,67 % Haydee Franco Juan Bautista Pérez

Total abstención: 436.209 / 51,82% Polo Patriótico 233.411 Polo Patriótico 233.161 Polo Patriótico 232.068 Polo Patriótico 224.832 Polo Patriótico 218.307 Polo Patriótico 216.941 Polo Patriótico 211.054 Polo Patriótico 208.593 Polo Patriótico 205.793

7,36 7,35 7,31 7,09 6,88 6,84 6,65 6,57 6,49

Cojedes

Total abstención: 61.147 / 48,33 % Polo Patriótico 32.844 Polo Patriótico 27.614

27,29 22,94

Delta Amacuro Total votantes: 26.834 / 44,60 % César Pérez Marcano

Total abstención: 33.066 / 55,20 % Polo Patriótico 11.177

22,33

197

Ramón Antonio Yánez Total votantes: 173.269 / 43,74 % Yoel Acosta Chirinos Jesús Montilla Sol Mussett Total votantes: 121.627 / 41,37 % Rubén Ávila Ávila Ángel Landaeta Pedro Solano

Polo Patriótico

9.938

19,85

Falcón

Total abstención: 222.850 / 56,26 % Polo Patriótico 95.702 Polo Patriótico 77.704 Polo Patriótico 66.020

20,21 16,41 13,94

Guárico

Total abstención: 172.338 / 58,63 % Polo Patriótico 72.358 Polo Patriótico 70.833 Polo Patriótico 70.423

21,34 20,89 20,77

Lara Total votantes: 318.718 / 45,25 % Luis Reyes Reyes Henri Falcón Mirna Vies Reinaldo Rojas Antonio García Enrique Peraza Lenin Romero Total votantes: 167.380 / 48,35 % Adán Chávez Frías Pausides Reyes Florencio Porras Total votantes: 585.911 / 50,12 % William Ojeda José Vicente Rangel Fredy Gutiérrez José Vielma Mora William Lara Haydee Machín Miguel Antonio Madriz B. Elías Jaua Raúl Este Rodolfo Sanz Luis Gamargo Total votantes: 154.521 / 48,27 % José Gregorio Briceño Marelis Pérez Numa Rojas Velásquez

Total abstención: 385.668 / 54,75 % Polo Patriótico 210.813 Polo Patriótico 184.930 Polo Patriótico 160.355 Polo Patriótico 158.534 Polo Patriótico 149.705 Polo Patriótico 141.403 Polo Patriótico 110.300

11 9,65 8,37 8,27 7,81 7,38 5,76

Mérida

Total abstención: 178.793 / 51,65 % Polo Patriótico 105.193 Polo Patriótico 96.329 Polo Patriótico 95.487

22,76 20,84 20,66

Miranda

Total abstención: 583.006 / 49,88% Polo Patriótico 300.910 Polo Patriótico 293.349 Polo Patriótico 282.333 Polo Patriótico 274.329 Polo Patriótico 271.819 Polo Patriótico 269.168 Polo Patriótico 264.359 Polo Patriótico 262.390 Polo Patriótico 252.896 Polo Patriótico 249.334 Polo Patriótico 233.909

5,30 5,17 4,97 4,83 4,79 4,74 4,66 4,62 4,46 4,39 4,12

Monagas

Total abstención: 165.573 / 51,73 % Polo Patriótico 85.343 Polo Patriótico 80.561 Polo Patriótico 73.852

20,13 19 17,42

Nueva Esparta Total votantes: 77.285 / 40,11 % Alexis Navarro Rojas Virgilio Ávila Vivas Total votantes: 184.523 / 54,72 % Wilmar Alfredo Castro Antonia Muñoz Miguel Garranchan

Total abstención: 115.399 / 59,89 % Polo Patriótico 36.700 Polo Patriótico 20.563

25,56 14,32

Portuguesa

Total abstención: 152.678 / 45,28 % Polo Patriótico 106.679 Polo Patriótico 69.441 Polo Patriótico 60.984

21,68 14,11 12,39

198

Sucre Total votantes: 155.081 / 39,89 / Luis Acuña Cedeño Jesús Molina Villegas José Luis Meza Total votantes: 240.706 / 52,14 % Temistocles Salazar Ronald Blanco La Cruz Samuel López Rivas Iris Varela

Total abstención: 233.645 / 60,11 % Polo Patriótico 69.560 Polo Patriótico 68.781 Polo Patriótico 46.152

16,59 16,40 11

Táchira

Total abstención: 220.930 / 47,86 % Polo Patriótico 145.651 Polo Patriótico 142.726 Polo Patriótico 139.569 Polo Patriótico 132.401

16,80 16,46 16,10 15,27

Trujillo Total votantes: 141.369 / 45,62 % Gerardo Alfredo Márquez Gilmer Viloria Total votantes: 82.413 / 46,09 % Antonio Rodríguez (Antonio de Jesús San Juan) Jaime Barrios

Total abstención: 168.488 / 54,38 % Polo Patriótico 89.633 Polo Patriótico 80.712

Vargas

34,30 30,88

Total abstención: 96.406 / 53,91 %

Polo Patriótico

45.163

Polo Patriótico

39.126

29,53 25,58

Yaracuy Total votantes: 109.993 / 47,01 % Braulio Álvarez Néstor León Heredia Total votantes: 474.486 / 38,69 % Atalá Uriana Rafael Colmenárez Gastón Parra Luzardo María De Queipo Jorge Durán Centeno Mario Isea Froilán Barrios Geovany Finol Yldefonso Finol Silvestre Villalobos Roberto Jiménez Levy Alter Alberto Urdaneta

Total abstención: 123.987 / 52,99 % Polo Patriótico 44.024 Polo Patriótico 38.530

21,96 19,22

Zulia

Total abstención: 751.911 / 61,31 % Polo Patriótico 260.087 Polo Patriótico 239.755 Polo Patriótico 239.063 Polo Patriótico 235.587 Polo Patriótico 234.763 Polo Patriótico 228.783 Polo Patriótico 225.448 Polo Patriótico 221.889 Polo Patriótico 221.470 Polo Patriótico 212.229 Polo Patriótico 210.913 Polo Patriótico 204.891 Polo Patriótico 204.327

4,84 4,46 4,45 4,38 4,37 4,26 4,19 4,13 4,12 3,95 3,92 3,81 3,80

Comunidades Indígenas Guillermo Guevara José Luis González Noelí Pocaterra

Los representantes indígenas se eligieron en un congreso extraordinaria del Consejo Nacional Indio (Conive) el 25 de marzo de 1999 en Ciudad Bolívar. Fueron ratificados el 14 y el 15 de julio de ese año con las dos terceras partes de los votos en evento celebrado en la ciudad vacacional de Los Caracas con la participación de representantes de 34 etnias indígenas de Venezuela. Generó disputas y grupos de oposición pidieron otra elección, la cual no tuvo efectos sobre lo que ya se había decidido.

199

2. Cronograma de debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999367 Fechas 03 de agosto 11 de agosto 31 de agosto 01 de septiembre 09 de septiembre

12 de octubre

18 de octubre

19 de octubre 20 de octubre 21 de octubre 22 de octubre 23 de octubre 24 de octubre 25 de octubre 26 de octubre 30 de octubre 31 de octubre

367

Etapa preliminar Temas debatidos Instalación de la ANC en el Aula Magna de la Universidad Central de Venezuela. Designación de las autoridades de la ANC. Comisión Constitucional. Definición de las comisiones de trabajo Presentación del primer anteproyecto de Preámbulo por el constituyente Hermann Escarrá, presidente de la Comisión Constitucional. No hubo discusión Consideraciones del Preámbulo. Remitido la discusión a la Comisión Constitucional Presentación de la segunda versión del Preámbulo por el constituyente Isaías Rodríguez, vicepresidente de la Comisión Constitucional. Postergado el debate para la segunda discusión una vez estuviese debatido todo el anteproyecto constitucional. Presentación del primer anteproyecto constitucional por el constituyente Hermann Escarrá, presidente de la Comisión Constitucional. Entrega de los materiales documentales para el trabajo de las comisiones. Distribución de los ejemplares de anteproyecto constitucional. Exposición de los informes de las comisiones referentes a los Títulos del anteproyecto constitucional. Entrega de los informes de trabajo de las comisiones a la Comisión Coordinadora encabezada por el constituyente Luis Miquilena. Primera discusión Título I: Disposiciones fundamentales. Título II: Del Espacio Geográfico y de la División Político Territorial. Capítulo I: Espacio geográfico. Capítulo II. De la División Política Título III: De los deberes, derechos humanos y garantías. Capítulo I: Disposiciones fundamentales. Capítulo II: De la nacionalidad y ciudadanía. Sección I: de la nacionalidad. Título III: Capítulo II. Sección II: De la ciudadanía. Capítulo III: De los derechos individuales Título III. Capítulo III: De los derechos individuales Capítulo IV: De los derechos políticos. Título III: Capítulo IV: De los derechos Políticos Título III: Capítulo IV: de los derechos políticos Título III: Capítulo V: Derechos Sociales y de la Familia Título III: Capítulo V: Derechos sociales y de la familia Nueva metodología de trabajo Título III: Capítulo : De los derechos culturales

Elaboración propia. Omitimos las actividades que no corresponden con el diseño de la nueva constitución.

200

01 de noviembre

02 de noviembre 03 de noviembre

04 de noviembre

05 de noviembre

06 de noviembre

07 de noviembre 08 de noviembre

09 de noviembre

Capítulo. De los derechos económicos Capítulo De los derechos de los pueblos indígenas Capítulo IX: De los derechos ambientales Diferido la discusión del capítulo de los derechos de los pueblos indígenas. Creada comisión especial para este capítulo. Título IV: Del poder público Capítulo I: De las disposiciones fundamentales. Sección I: De las disposiciones generales. Sección II: de la administración pública. Sección III: de la función pública. Sección IV: De los contratos de interés público. Sección V: De las relaciones internacionales. Capítulo II: De la competencia del poder público nacional Capítulo III: Del poder Público Estadal Capítulo IV: Del poder público municipal Discusión del informe de la comisión especial para tratar los asuntos de los derechos indígenas liderada por Aristóbulo Isturiz. Capítulo V: Del Consejo federal de gobierno Título V: De la organización del poder público nacional Capítulo I: Del poder legislativo nacional. Sección I: disposiciones generales. Sección II: De la organización de la asamblea nacional. Sección III: De los diputados y diputadas a la asamblea nacional. Sección IV: De la formación de las leyes. Sección V: De los procedimientos. Capítulo II: Del poder ejecutivo nacional. Sección I: del presidente o presidenta de la república. Sección II: De las atribuciones del presidente o presidenta de la República. Sección III: Del vicepresidente ejecutivo o vicepresidenta ejecutiva. Sección IV: De los ministros o ministras y del consejo de ministros. Sección V: De la procuraduría general de la República. Sección VI: Del consejo de Estado. Título V Capítulo III: Del poder judicial y el sistema de justicia. Sección I: Disposiciones generales. Sección II: Del tribunal supremo de justicia. Sección III: Del gobierno y la administración del poder judicial Capítulo IV: Del poder ciudadano. Sección I: Disposiciones generales. Sección II: De la defensoría del pueblo. Sección III: del ministerio público sección IV: de la contraloría general de la República. Capítulo V: Del poder electoral Título VI: Del sistema socioeconómico Capítulo I: Del régimen socioeconómico y la función del Estado en la economía. Capítulo II: Del régimen fiscal y monetario. Sección I: Del régimen presupuestario. Sección II: Del sistema tributario. Sección III: Del sistema monetario nacional. Sección IV: De la coordinación macroeconómica. Título VII: De la seguridad de la nación Capítulo I: Disposiciones generales Capítulo II: De los principios de seguridad de a Nación Capítulo III: De la fuerza armada nacional Capítulo IV: De los órganos de seguridad ciudadana Títulos VIII: De la protección de esta constitución Capítulo I: De la garantía de esta constitución Capítulo II: De los estados de excepción Título IX: De la reforma constitucional Capítulo I: De las enmiendas Capítulo II: De la reforma constitucional Capítulo III: De la asamblea nacional constituyente Disposición derogatoria. Disposiciones transitorias

201

12 de noviembre

13 de noviembre 14 de noviembre

15 de noviembre 16 de noviembre 17 de noviembre

Segunda discusión Discusión de los artículos ya aprobados en primera discusión que a criterio de los constituyentes sean susceptibles o requieran modificar su contenido. Nueva metodología de trabajo. Protesta de los constituyentes, especialmente por los del Polo Democrático, por la nueva metodología. Discusión de artículos sugeridos por los constituyentes que tengan como finalidad cambiar el contenido y la orientación de aquellos aprobados en primera discusión. Continuación de la segunda discusión Aprobación del Preámbulo Sometido a la comisión especial Ajustes y revisión técnica Revisión de la Comisión especial Revisión de la Comisión especial Aprobados 350 artículos y 18 disposiciones transitorias. Definición de las condiciones de transición Sesión de cierre

Consignación del proyecto de Constitución al Consejo Nacional Electoral 18 de noviembre Consignación al CSE

15 de diciembre

Consulta popular Referéndum consultivo Aprobado con 71,8 % de votos favorables. Participación del 44, 37% de electores inscritos (Consejo Nacional Electoral, “Resultados electorales. Referendo 15/12/1999”, documento en línea, disponible: http://www.cne.gov.ve/estadisticas/e012.pdf, (consulta: 10 de marzo de 2007)

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3. Informe de la Comisión de Derechos de los pueblos indígenas DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS... DERECHOS ORIGINARIOS368 Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas. La Relación del Estado con los Pueblos Indígenas Indice Exposición de Motivos Propuestas de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas. La relación del Estado con los Pueblos Indígenas. Preámbulo. Disposiciones Fundamentales. Capítulo de la Nacionalidad Capítulo de los Derechos Humanos Capítulo de los Derechos de los Pueblos Indígenas Capítulo Del Senado Capítulo Organización Político Administrativa Disposiciones Transitorias

Exposición de Motivos Los derechos de los pueblos indígenas han sido reconocidos y definidos internacionalmente como derechos específicos, debido a las particulares condiciones que los caracterizan en los ámbitos cultural, lingüístico, económico, religiosas y organización socio-política. El fundamento de este reconocimiento es la especificidad cultural de los pueblos indígenas y las peculiares condiciones de opresión, exclusión, discriminación y amenaza en que hasta ahora se han encontrado, lo cual los hace diferentes al resto de la población y determinan una protección jurídica especial. Los derechos de los pueblos indígenas se consideran derechos originarios, que les pertenecen como pueblos y sujetos colectivos, y que son reclamados como derechos históricos anteriores a la formación de los Estados nacionales. Por esto, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas implica un profundo cambio de perspectiva política y cultural que orienta la conducción de los Estados nacionales. Este reconocimiento se expresa en lo que algunos autores han llamado un orden jurídico de la diversidad, según el cual los Estados nacionales reconocen su carácter multiétnico, pluricultural y plurilingüe. A partir de la segunda mitad del presente siglo se han producido verdaderos avances en el reconocimiento y protección de estos derechos específicos por parte de diferentes organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo que aprobó en 1957 el 368

Documento en línea, disponible: http://www.bbs.ingedigit.com/constituyente/Informes/indigenas.htm (consulta: 3 de mayo de 2007).

203

"Convenio Nº 107 Relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y de Otras Poblaciones Tribuales y Semitribuales en los Países Independientes", y en 1989 el "Convenio Nº 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes" ya ratificado por muchos Estados nacionales para su consiguiente aplicación. En 1982 en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se creó el "Grupo de Trabajo Sobre Poblaciones Indígenas" el cual preparó un "Proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas" y en la Organización de Estados Americanos se preparó una "Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas", la cual contiene un reconocimiento amplio de los principales derechos de los pueblos indígenas en el continente americano. En el seno de los diferentes ordenamientos jurídicos latinoamericanos se han realizado notables esfuerzos y avances para el reconocimiento y profundización de los derechos de los pueblos indígenas, tanto a nivel legislativo como constitucional. En este sentido, es importante destacar que la mayoría de las constituciones latinoamericanas actuales establecen principios claros sobre los derechos de los pueblos indígenas, como un reconocimiento de la diversidad y de la pluriculturalidad de América Latina. La Constitución de Panamá (1972) reconoce las lenguas indígenas y la educación bilingüe (art. 84), los patrones culturales propios (art. 104), los derechos de participación económica, social y política en la vida nacional (art. 120), la garantía para las comunidades indígenas de las tierras necesarias y su propiedad colectiva, para el logro de su bienestar económico y social (art. 123) y los circuitos electorales indígenas (art. 141.5). De igual forma, la Constitución de Guatemala (1985) establece el derecho a la identidad cultural (art. 59) y una protección especial para los grupos étnicos a quienes les reconoce, respeta y promueve sus formas de vida, costumbres, tradiciones, formas de organización social, uso del traje indígena, idiomas y dialectos (art. 66). También se incluyen normas destinadas a proteger las tierras de las comunidades indígenas, el patrimonio familiar y la vivienda popular y la asistencia crediticia y técnica, necesaria para garantizar su posesión y desarrollo (arts. 67 y 68) La Constitución Política de Nicaragua (1987) reconoce al país como multiétnico (art. 8) y consagra el pluralismo político, social y étnico (art. 5). De igual manera el Estado reconoce la existencia de los pueblos indígenas, que gozan de los derechos, deberes y garantías de la Constitución, y en especial los de desarrollar su identidad y cultura, tener sus propias formas de organización social y administrar sus asuntos locales. A su vez, la Constitución establece que el Estado nicaragüense deberá organizar una ley de régimen de autonomía para los pueblos indígenas y las comunidades étnicas de la Costa Atlántica (art. 89) La Constitución de Brasil (1988) contiene un capítulo destinado a garantizar los derechos de los pueblos indígenas. En este sentido, se reconoce a los indígenas su organización social, costumbres, lenguas, creencias y tradiciones, y los derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, correspondiendo al Gobierno Federal la demarcación, protección y el respeto de todos sus bienes (art. 231). También se define de manera amplia, como tierras tradicionalmente ocupadas por los indígenas, las habitadas con carácter permanente, las

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utilizadas para sus actividades productivas, las imprescindibles para la preservación de los recursos necesarios a su bienestar y las necesarias para su reproducción física y cultural, según sus usos, costumbres y tradiciones. Además, se señala de forma expresa que las tierras de los pueblos indígenas son inalienables, indisponibles e imprescriptibles. Igualmente establece que los indígenas, sus comunidades y organizaciones son partes legítimas para ingresar en juicios en defensa de sus derechos e intereses, interviniendo el Ministerio Público en todos los actos del proceso. (art. 232) La Constitución de Colombia (1991) comienza reconociendo y protegiendo la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana (art. 7) y los derechos políticos de los pueblos indígenas creando un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas. De igual manera, la Constitución colombiana creó, dentro de la organización territorial, las llamadas Entidades Territoriales Indígenas (ETI) que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses (arts. 286, 287, 329 y 330); que estarán gobernadas por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades. Por otra parte, se establece que los resguardos indígenas son de propiedad colectiva y no enajenables (art. 329) y que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas (art. 330). En la Constitución de Paraguay (1992) se reconoce de manera expresa la existencia de los pueblos indígenas, definidos como grupos de culturas anteriores a la formación del Estado Paraguayo (art. 62); el derecho de los pueblos indígenas a preservar y desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat; el derecho a aplicar libremente su sistema de organización política, social, económica, cultural, religiosa y la aplicación del derecho consuetudinario indígena (art. 63). Por otra parte, la Constitución paraguaya también reconoce a los pueblos indígenas el derecho a la propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida (art. 64), siendo inembargables, indivisibles, intransferibles e imprescriptibles. De igual forma, se reconoce el derecho de los pueblos indígenas a participar en la vida económica, social, política y cultural del país (art. 65); el derecho a la educación, de acuerdo a las peculiaridades culturales y la lengua propia (arts. 66 y 77), y se establece una exoneración para los miembros de los pueblos indígenas de prestar servicios sociales, civiles o militares, así como de las cargas públicas que establezca la ley. (art. 67). La Constitución de México (1992) señala que la Nación Mexicana tiene una composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas y se establece que la ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado (art. 4). A su vez, la Constitución mexicana señala que la ley protegerá la integridad de las tierras de los pueblos indígenas y que en los juicios y procedimientos agrarios en que ellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley (arts. 27 y 4). De igual forma, la Constitución de Perú (1993) establece que toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural y que el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación (art. 2), consagra la oficialidad de las lenguas indígenas (art. 48), garantiza el

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derecho de propiedad comunal sobre la tierra de las comunidades campesinas y nativas (art. 88) a quienes les reconoce existencia legal y personalidad jurídica (art. 89) y permite que las autoridades de las comunidades nativas puedan ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial y de acuerdo a su derecho consuetudinario (art. 149). En la Constitución de Bolivia (1994), se señala expresamente que se reconocen, respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones (art. 171) Además, se señala que el Estado boliviano reconoce la personalidad jurídica y las autoridades naturales de las comunidades indígenas, para ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias, como solución alternativa de conflictos de conformidad con sus usos y costumbres (art. 171) En la reciente Constitución de Ecuador (1998) aprobada en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, se reconoce al Ecuador como un Estado pluricultural y multiétnico, y el carácter oficial de las lenguas indígenas. Para la administración del Estado y representación política en las áreas indígenas se crearon las circunscripciones territoriales indígenas. En un aparte especial se reconoce la existencia de los pueblos indígenas y se garantizan los siguientes derechos colectivos: a mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, económico, social, cultural, lingüístico y político; a conservar la propiedad de sus tierras comunitarias que serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e indivisibles; a participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras, ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de los recursos no renovables existentes en las tierras que habitan; a conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia social, de organización y ejercicio de la autoridad; a la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales, a mantener, desarrollar y administrar su patrimonio cultural, histórico y artístico, a un sistema de educación intercultural bilingüe, a sus propias prácticas, sistemas y conocimientos de medicina tradicional, incluido el derecho a la protección de los lugares sagrados, a formular prioridades en lo que atañe a proyectos para su desarrollo y a recibir recursos del presupuesto general del Estado. De igual manera se establece que el Estado reconoce el derecho a las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas de ejercer funciones de administración de justicia y aplicación de normas propias de solución de conflictos de acuerdo a sus costumbres o derecho consuetudinario. Los Derechos de los Pueblos Indígenas en Venezuela Basados en la proyección que arrojan los datos del último censo indígena de 1992 (315.815 personas) existen en Venezuela un total aproximado de 480.000 indígenas para 1999, distribuidos en unos 30 pueblos indígenas diferentes, en 1500 comunidades localizadas en 10 entidades federales. Los pueblos indígenas se encuentran viviendo una situación de marginación, despojo de sus tierras e invasión de sus territorios, pobreza, discriminación, grave situación de salud, masacres y violación de sus derechos fundamentales, al margen de todo disfrute de sus derechos originarios y constitucionales. La Constitución de Venezuela de 1961 establece el artículo más pobre y fuera de la realidad de todas las Constituciones de América Latina en materia de derechos de los pueblos indígenas.

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El artículo 77 de la Constitución es muy deficiente en su contenido, y no consagra de forma concreta los derechos de los pueblos indígenas. Se trata de una disposición completamente genérica que sólo admite un régimen de excepción para las comunidades indígenas, bastante general y no desarrollado en el texto, un deber constitucional de proteger a los indígenas, muy poco definido, y un principio de incorporación progresiva a la vida de la nación que ha sido cuestionado por su carácter asimilacionista e integrista. Además incluye en una sola disposición constitucional, dos realidades culturales diferentes como son la indígena y la campesina. A toda esta situación se suma la desprotección e indefensión jurídica en que se encuentran, por la ausencia de una legislación apropiada que garantice sus derechos, ya que en el ordenamiento jurídico actual la legislación indígena está totalmente dispersa y sin criterios claros para garantizar la eficacia en los procesos de defensa incoados por los pueblos indígenas. La Propuesta de los Pueblos y Organizaciones Indígenas Esta propuesta recoge las ideas y aspiraciones expresadas en diferentes reuniones, asambleas de comunidades, congresos regionales y las propuestas del "Primer Congreso Extraordinario de los Pueblos Indígenas de Venezuela" realizado en Ciudad Bolívar del 21 al 25 de marzo de 1999. De igual manera, se recogen las observaciones y sugerencias de diferentes expertos y especialistas sobre derechos indígenas producto del proceso de consulta que se hizo sobre la propuesta. La propuesta parte con la definición del Estado venezolano como multiétnico, pluricultural y plurilingüe, siguiendo la tendencia predominante en las Constituciones actuales de América Latina es definir a los Estados latinoamericanos de esta manera. Veánse por ejemplo, las Constituciones de Bolivia (Art. 1); México (Art. 4); Perú (Art. 2. 19); Ecuador (Artículo1); Colombia (Art. 7); Guatemala (Arts.1, 59 y 66); Paraguay (Art. 140 y 63), y Nicaragua (Arts. 8 y 5). Se propone la inclusión de un párrafo, dentro de las disposiciones relativas a la nacionalidad, en relación con una posible doble nacionalidad para los indígenas que habitan en zonas fronterizas ante la compleja problemática que se vive en esas áreas, provocada por la división de varios pueblos indígenas por las fronteras internacionales con consecuencias negativas para su vida y actividades cotidianas. También se propone un capítulo o título sobre los derechos específicos de los pueblos indígenas partiendo del reconocimiento de la diversidad étnica, cultural y lingüística del Estado venezolano, como un aporte a la pluralidad dentro del nuevo orden constitucional y del reconocimiento de la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su personalidad jurídica, organización social, política y económica, y los derechos originarios sobre las tierras y territorios que tradicionalmente ocupan. Los pueblos indígenas al formar parte de la sociedad nacional participan en la vida de sus respectivos países y el uso del término "pueblos" significa el reconocimiento de su identidad específica que los diferencia de los demás componentes de la sociedad en la que están insertos, reconociendo sus características sociales, culturales y económicas propias, así como su derecho a poseer el sustento territorial y el hábitat que necesitan. Cuando se plantea el reconocimiento de los pueblos indígenas como "pueblos", no se interpreta en el sentido de que

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tenga implicación alguna en relación a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional. Es decir, no se plantea que el término "pueblos" implica el derecho a la separación o independencia dentro del Estado; cuestión que está bastante clara en varias Constituciones de América Latina (México, Bolivia, Paraguay, Ecuador, y Nicaragua) y en el Convenio Nº 169 de la OIT ratificado por numerosos Estados latinoamericanos. Se establece que las tierras y territorios de los pueblos indígenas son inalienables, imprescriptibles, indivisibles e inembargables, y que corresponde a la República conjuntamente con las comunidades demarcarlas y garantizar el derecho de propiedad colectiva de las mismas. Este planteamiento de garantizar las tierras y territorios indígenas como los espacios geográficos en los cuales se desarrolla la vida física, cultural, social, política, económica y espiritual de los pueblos indígenas es común a la mayoría de las Constituciones latinoamericanas. Se incluye también una disposición que establece la obligación de tomar medidas para proteger el ambiente en los territorios indígenas, y la posibilidad de obtener los beneficios de los recursos naturales allí existentes según sus prioridades y con la obligación de consultar y contar con el consentimiento de los pueblos indígenas sobre los programas y proyectos a ejecutarse en sus tierras, para evitar la destrucción ambiental y el deterioro de su hábitat, como garantía de su existencia como pueblos con identidad propia. La propuesta continúa con el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a su identidad étnica y cultural, su idioma, su cosmovisión, valores, espiritualidad, religión, patrimonio cultural, histórico y artístico, lugares sagrados y de culto y la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos tradicionales, así como la protección de sus prácticas de manejo de la biodiversidad y acceso a los recursos genéticos en sus tierras. Se consolida la tendencia de las Constituciones latinoamericanas a reconocer y promover el carácter oficial de los idiomas indígenas como patrimonio histórico cultural de la Nación y la garantía de una educación propia a través del régimen de educación intercultural bilingüe y que el Estado debe reconocer el derecho a la salud y al bienestar de los pueblos indígenas de acuerdo a su propia cosmovisión, el reconocimiento de sus propias prácticas médicas y la garantía de participación intercultural y bilingüe en el control de la salud. También se incluye una propuesta para garantizar el derecho a la participación política de los pueblos indígenas dentro de las estructuras del Estado, excluidos durante siglos de su participación real dentro de las sociedades de las cuales son parte. De igual manera se exige el reconocimiento de las decisiones de las autoridades tradicionales y organizaciones en sus asuntos internos así como el ejercicio de su derecho consuetudinario. Se incluye una propuesta dentro de la división política territorial de establecer una entidad propiamente indígena como garantía para el ejercicio de sus derechos en sus territorios, partiendo del estudio de otras constituciones latinoamericanas que han creado estructuras de división político territorial propiamente indígenas (Colombia: Entidades Territoriales Indígenas; Ecuador: Circunscripciones Indígenas; Bolivia: Entidades territoriales de Base). Finalmente dentro de las Disposiciones Transitorias se propone la inclusión de una disposición que establezca la obligación constitucional de aprobar la Ley de Pueblos y Comunidades

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Indígenas y la demarcación de los territorios indígenas dentro de un lapso de tiempo y otro artículo que otorgue rango constitucional al convenio N° 169 de la OIT, en concordancia con el principio del articulado relativo a la constitucionalización de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.

PROPUESTAS DE LA COMISIÓN DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS. LA RELACIÓN DEL ESTADO CON LOS PUEBLOS INDÍGENAS. PREÁMBULO "... Reconociendo la preexistencia de los pueblos indígenas como habitantes originarios del país y raíz primigenia de nuestra nacionalidad ..." DISPOSICIONES FUNDAMENTALES Se propone incluir un artículo en las disposiciones fundamentales que defina al Estado venezolano como multiétnico, pluricultural, y plurilingüe. CAPITULO DE LA NACIONALIDAD. Se apoya la inclusión en el capítulo de la nacionalidad de la disposición que establece el derecho de todos los venezolanos y entre ellos a los miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos a decidir si se acogen a la doble nacionalidad. En el artículo donde se define quienes son venezolanos por nacimiento, se debe incluir un inciso que diga: Son venezolanos por nacimiento: a.-… b.-... c.- Los indígenas nacidos en países que comparten fronteras con Venezuela y que pertenecen a pueblos indígenas con presencia ancestral en el territorio nacional. CAPITULO DE LOS DERECHOS HUMANOS. Se propone incluir en el capítulo de los derechos individuales el derecho al libre tránsito de los pueblos indígenas en sus territorios ancestrales en las zonas fronterizas. Artículo.- El Estado venezolano, promoverá la firma de tratados internacionales o convenios binacionales que garanticen el ejercicio del derecho al libre tránsito y a la práctica de las actividades tradicionales de los miembros de los pueblos indígenas en sus territorios ancestrales, cuando éstos sean compartidos con países limítrofes. Artículo.- Los miembros de los pueblos indígenas que se acojan al derecho a la objeción de conciencia podrán prestar un servicio social alternativo a favor de sus propias comunidades. También se propone incluir en la nueva Constitución una norma que consagre la jerarquía constitucional de los tratados sobre derechos humanos, y que como consecuencia de ello, en dicha norma se disponga la rigidez de su denuncia, a fin de que no puedan ser denunciados por los mecanismos ordinarios, sino mediante la previa aprobación de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara del Poder Legislativo Nacional. La norma que se propone es del siguiente tenor:

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Artículo.- Los tratados y convenciones relativos a derechos humanos en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional. Estos tratados sólo podrán ser denunciados en su caso por el Ejecutivo Nacional cuando resulte procedente, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada una de las cámaras del Poder Legislativo Nacional. CAPITULO. DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS. Artículo 1.- Se reconoce, protege y promueve la sociodiversidad étnica, cultural y lingüística del Estado venezolano. Artículo 2.- El Estado venezolano reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su personalidad jurídica, sus sistemas jurídicos propios, organización social, política y económica, sus culturas, sus usos y costumbres, idiomas, y religiones, así como los derechos originarios sobre los territorios y tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan. Artículo 3.- Los territorios y tierras de los pueblos indígenas son inalienables, imprescriptibles, indivisibles e inembargables. Corresponde a los pueblos indígenas, con la participación del Estado de acuerdo al procedimiento establecido en la ley, demarcarlas y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de las mismas. Artículo 4.- Los pueblos indígenas tienen derecho al uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus territorios de acuerdo a sus propias prioridades, debiendo ser debidamente informados, consultados y contar con su libre consentimiento sobre los planes y proyectos de explotación de estos recursos. El Estado conjuntamente con los pueblos indígenas deben tomar medidas para proteger el ambiente en los territorios indígenas y en las zonas aledañas y continuas. Artículo 5.- Se garantiza el derecho de los pueblos indígenas a mantener y promover sus propias prácticas económicas basadas en la reciprocidad, la solidaridad y el intercambio, sus actividades productivas tradicionales, su participación en la economía nacional, a definir sus prioridades y proyectos económicos, así como un régimen fiscal especial para la actividad comercial. Artículo 6.- Se reconoce el derecho de los pueblos indígenas a mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores, espiritualidad, religión, lugares sagrados y de culto, así como su patrimonio cultural y lingüístico. El Estado incentivará la valoración y difusión de las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas. Artículo 7.- Se garantiza y protege la propiedad intelectual colectiva de los conocimientos, tecnologías e innovaciones de los pueblos indígenas y el derecho a conservar y promover en sus territorios prácticas de manejo sostenible de la biodiversidad. Toda actividad relacionada con los recursos genéticos y los conocimientos asociados a los mismos perseguirán beneficios colectivos; los pueblos interesados deberán otorgar para ello su consentimiento libre e informado y percibirán los dividendos que reporte su aplicación industrial o aprovechamiento comercial, excluyendo la posibilidad de registro de patentes sobre dichos recursos. Artículo 8.- Los idiomas indígenas son oficiales en las entidades federales en los cuales sean hablados, siendo respetados y promovidos en todo el ámbito de la República por constituir patrimonio de la nación y de la humanidad y pudiendo hacerse uso público de ellos, escrito u oral, tanto en las escuelas y demás centros de enseñanza, como en los procesos administrativos y judiciales respectivos. Artículo 9.- Los pueblos indígenas tienen derecho a una educación propia y al acceso a un régimen educativo intercultural y bilingüe desde las primeras etapas del sistema educativo, adecuando su diseño, organización y funcionamiento a las características socioculturales,

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pedagogía, formas y ritmos de vida, conocimientos y valores propios de cada uno de estos pueblos. Artículo 10.- Se garantiza el derecho de los pueblos indígenas al acceso a servicios de formación profesional y a participar en la elaboración, ejecución y gestión de programas específicos de capacitación, servicios de asistencia técnica y financiera que fortalezcan y fomenten sus actividades económicas en el marco de sus planes de desarrollo local sostenido. Artículo 11.- El Estado garantizará a los trabajadores pertenecientes a los pueblos indígenas el goce de los derechos que confiere la legislación laboral y velará por eliminar cualquier discriminación en materia de acceso al empleo, condiciones de contratación y de trabajo. Para ello, en cooperación con los pueblos que lo soliciten, se concebirán y realizarán programas específicos de empleo productivo, se brindarán servicios adecuados de información sobre sus derechos y de inspección laboral donde ejerzan actividades remuneradas. Artículo 12.- Se reconoce y garantiza a los pueblos indígenas el derecho a la salud integral y al bienestar de acuerdo a sus modalidades de pensamiento y cosmovisión, al ejercicio de su propia medicina, a la participación en el control sanitario y al bilingüismo en las prácticas médicas. El Estado deberá poner a disposición de los pueblos indígenas servicios de salud adecuados, los cuales serán planificados y administrados en cooperación con estos pueblos. No se permiten los experimentos con prácticas de esterilizaciones forzadas, métodos contraceptivos en experimentación o cualquier otra técnica médica que pueda conducir al genocidio de los pueblos indígenas. Artículo 13.- Los pueblos indígenas tienen derecho a la participación política dentro del Estado. La ley establecerá circuitos electorales especiales para garantizar la representación indígena en el Congreso de la República, así como en los cuerpos legislativos locales y regionales de las entidades federales donde tengan presencia. Artículo 14.- Las autoridades tradicionales y organizaciones de los pueblos indígenas podrán tomar sus propias decisiones sobre asuntos internos, representar a sus comunidades, ejercer su derecho consuetudinario y cumplir funciones de administración de justicia de acuerdo a sus usos y costumbres. CAPITULO DEL SENADO En el articulado relativo a la composición del Senado de la República se propone incluir un número de tres senadores elegidos en circunscripción nacional especial por pueblos indígenas en caso de que el Congreso sea bicameral. En el caso de que el Congreso sea unicameral esta disposición deberá consagrar un porcentaje adecuado de participación por entidades federales con población indígena. En este sentido, se propone la siguiente redacción: Artículo.- Habrá un número adicional de 3 Senadores indígenas elegidos en circunscripción nacional especial por pueblos indígenas que garanticen la representación de la pluralidad de culturas y regiones. CAPITULO ORGANIZACIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA. Artículo.- El Territorio nacional para los fines de la organización político administrativa está constituido por Municipios, las Regiones Indígenas, el Distrito Capital, los Estados, las Regiones Federales y las dependencias Federales. Artículo.- Las Regiones Indígenas son entidades político territoriales de derecho público conformadas por los territorios indígenas que dentro de la unidad del Estado venezolano gozan de un régimen especial para el ejercicio efectivo de los derechos de los pueblos indígenas y de la autonomía, las cuales serán organizadas y administradas por consejos conformados de

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acuerdo a sus usos y costumbres, y estarán reguladas conforme al procedimiento establecido en la ley. Artículo.- Las Regiones Indígenas gozarán de autonomía presupuestaria. El Estado les otorgará el situado constitucional de acuerdo a sus competencias y adicionalmente podrán generar ingresos propios. DISPOSICIONES TRANSITORIAS. Se propone incluir una disposición transitoria que establezca la obligación constitucional de dictar una Ley de Pueblos y Comunidades Indígenas y de demarcar los territorios indígenas en un determinado lapso. Artículo.- En cumplimiento de las disposiciones que consagran los derechos de los pueblos indígenas se deberá aprobar, en el plazo de seis meses, una Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas que desarrolle los derechos reconocidos en esta Carta Magna y se deberá hacer la demarcación de los territorios indígenas de todos los pueblos del país, en un plazo que no excederá los 2 años. Los plazos de esta disposición se contarán a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución, en los cuales no se realizarán actos administrativos de disposición en los territorios indígenas. Los derechos específicos de los pueblos indígenas han sido desarrollados a nivel internacional. Para completar los tratados y convenciones relativos a derechos humanos que tendrán rango constitucional se propone que en las disposiciones finales o transitorias de la nueva Constitución se consagre una norma aprobatoria de rango constitucional, de los tratados sobre derechos humanos de los pueblos indígenas. En efecto, como expresión del compromiso por la progresividad de los derechos humanos, y particularmente de los derechos de los pueblos indígenas, la Asamblea Constituyente puede decidir solemnemente la aprobación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, a los fines de que quede incorporado con rango constitucional en el nuevo Texto Fundamental. En tal sentido se propone una disposición como la que sigue: Artículo.- La Asamblea Nacional Constituyente aprueba a los fines de su incorporación como instrumento internacional de derechos humanos con rango constitucional previsto en el artículo ____ de la presente Constitución, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países Independientes. Asamblea Nacional Constituyente INFORME FINAL DE LA COMISIÓN DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS. LA RELACIÓN DEL ESTADO CON LOS PUEBLOS INDÍGENAS.

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4. Informe de la Comisión de Seguridad de la Nación y Fueras Armadas SEGURIDAD Y DEFENSA369 Comisión del Sistema de Seguridad y Defensa y de las Fuerzas Armadas Nacionales Indice Exposición de Motivos Título: De la Seguridad de la Nación Capítulo I: Disposiciones Generales Capítulo II: De los Principios de Seguridad de la Nación Capítulo III: De la Fuerza Armada Nacional Capítulo IV: De los Órganos de Prevención y Protección a las Personas Capitulo V: De los Estados de Excepción Análisis del Articulado

Exposición de Motivos La comisión del Sistema de Seguridad y Defensa y de las Fuerzas Armadas Nacionales de la Asamblea Nacional Constituyente se instaló el día 13 de Agosto de 1999 y ha sesionado en forma permanente desde esa fecha hasta el presente, para elaborar el Proyecto del Título correspondiente a la Seguridad de la Nación, considerando de su responsabilidad presentar este Informe, como resultado de su arduo trabajo de investigación, de consulta y de deliberación. Se ha trabajado en la Comisión con gran sentido de responsabilidad y con el propósito de redactar un texto que no represente los puntos de vista particulares, si no los derivados de aquellos conceptos fundamentales y amplios sobre la seguridad integral de la Nación, nuestra Fuerza Armada y los demás organismos que la República tiene o debe organizar para la prevención y para la garantía de la protección a las personas y sus bienes; también se trabajó para incluir en el texto del Título De la Seguridad de la Nación, de la manera más amplia e incluyente posible, un Capítulo referido los estados de excepción. A lo largo del amplio proceso de consultas y de investigación, se buscaron aquellas líneas básicas del conocimiento universal del tema que nos ocupa, y los del más profundo análisis de las particularidades y de las características de la realidad nacional y regional, en las cuales puede haber y se consiga convergencia de pensamiento y de opiniones en la 369

Documento en línea, disponible: http://www.bbs.ingedigit.com/constituyente/Informes/defensa.htm (consulta: 3 de mayo de 2007)

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inmensa mayoría de venezolanos conocedores del asunto en discusión y estrechamente vinculados activamente o no, a nuestra institución militar; quizás podríamos decir, que buscamos convergencia de pensamiento en la mayoría de los venezolanos. Fue así como todas y cada una de las sesiones de trabajo de la Comisión estuvieron conducidas con el propósito de intercambiar puntos de vista y de esforzarnos para encontrar formulas de aceptación común; las deliberaciones no se mantuvieron dentro de los límites formales del debate Parlamentario, tuvieron más bien el carácter de conversaciones amplias, sinceras e informales, tras las cuales logramos en la mayoría de los casos una decisión unánime. Conceptualmente hablando, el primer tema fundamental de discusión de la Comisión lo constituyó, la definición y el alcance de la Seguridad de la Nación; encontrándose la realidad aplicativa limitante de que en nuestro País todo lo relacionado a "la seguridad y la defensa" ha tenido una aplicación sumamente restringida a todo aquello que se refiera a lo militar; vale decir, que en Venezuela normalmente se emplean las palabras Seguridad y Defensa, referidas al uso y empleo de las Fuerzas Armadas, cuando esto debería ser calificado como defensa militar. Ello quizás influenciado por el uso tradicional de la palabra y el nombre que tiene el Ministerio de Defensa, que debería ser llamado Ministerio de la Fuerza Armada, y por el uso que se le ha dado en la Ley Orgánica de Administración Central, donde se refiere como órgano de seguridad solo a los policías y a los de inteligencia. Como se puede apreciar, la amenaza o problema para la seguridad, hasta este momento, está referida fundamentalmente a la presencia o posible presencia de conflictos armados entre Estados, lo cual le ha dado un carácter netamente militar; pero tanto la seguridad como la defensa deben ser entendidos en todo su contexto, en un sentido mucho más amplio. Siendo así, podemos inferir que desde el mismo inicio de la existencia del hombre el instinto, intuición, idea, actitud o estado de conciencia respecto a desear, buscar o sentir o tener realmente algún margen de seguridad se originó durante las primeras acciones y pensamientos coordinados que tuvieron los más antiguos grupos humanos. En efecto, a partir del momento en que el hombre primitivo tomo conciencia de lo indispensable que le eran para sobrevivir los alimentos, su vigor físico y buena salud, la protección que le daban los refugios y vestimentas, los beneficios del trabajo, y además sintió con frecuencia la presencia de algunos peligros potenciales, por lógica elemental debe haber tomado forma en su mente el propósito vital de forjarse alguna seguridad. Esto significa que, al observar su complejo panorama, sintió inquietudes por conocer mejor el ambiente circundante, tener más conciencia de lo que le era indispensable para vivir, visualizar al máximo todo aquello que pudiera afectarlo negativamente, y finalmente prepararse para afrontar con efectividad todos esos posibles peligros. Al estudiar tan racional comportamiento, podremos identificar elementalmente los conceptos primarios de la seguridad, el desarrollo y la defensa, más a todos en conjunto como complejo estructural caracterizado por previsiones, acciones y reacciones mancomunadas y correlativas.

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A partir de estas evidencias, comenzaron a cimentarse muy variados conceptos, y cada uno nos viene a plantear una problemática distinta. Así surgieron diversas necesidades de desarrollo y defensa, orientadas según cada caso al hombre aislado, la familia, la organización, la sociedad y la Nación, abarcando aspectos relativos a fronteras, patrimonio recursos naturales y materias primas, cultura, sistema jurídico, administración, derechos humanos, medios de transporte y comunicación, más otros aspectos en los cuales se requieren muy complejas acciones y reacciones que no solamente produzcan sensaciones, sino realidades en materia de seguridad. La seguridad, el desarrollo y la defensa tienen numerosas definiciones con variables extensiones; no obstante, tratamos de precisar factores bien relacionados que permiten diferenciar a la seguridad como el supremo propósito de sobrevivir en medios de condiciones y proyecciones suficientemente sólidas; en contraste con el desarrollo y la defensa propiamente dicha, como medios conexos que, aplicando los mas variados recursos, sistemas y procedimientos, se manifiestan por planes y programas creativos mas o menos amplios y complejos, así como por acciones y reacciones ante todo lo que atente contra la seguridad. La seguridad y la defensa, en un sentido amplio, son definidas la primera, como un estado de confianza o tranquilidad que tiene una persona como producto de no percibir que tiene peligros o amenazas para él y los que considera suyos, y la defensa es la acción de defenderse. Los conceptos que se han venido desarrollando en la literatura escrita sobre la materia permiten definir la seguridad como el grado de garantía que en un momento dado tiene una nación de que no existen peligros o amenazas para su bienestar y desarrollo y, a la defensa, como las acciones que se realizan para lograr la seguridad. Como se puede apreciar la defensa es acción y la seguridad resultado. Obviamente estos conceptos son aplicables a cualquier nivel, al de las personas como individuos, al de las comunidades locales, regionales o nacionales, o al de bloques de Estados. Lo que va a determinar que la solución de un problema de seguridad en un momento dado corresponda al gobierno nacional, es que en los niveles mas bajos no se tenga la capacidad para resolverlo o que por atribución de la ley esa solución solo corresponda a él, porque implica el uso de unos recursos cuyo empleo es de su atribución por mandato de la Constitución Nacional. Ampliando aún mas el concepto de seguridad y calificándolo, se puede decir que la seguridad de la Nación es el grado de garantía que proporciona el poder público nacional y cada una de las personas que constituyen el Estado, con el fin de que los individuos, las instituciones y la población como un todo, tengan un ambiente libre de peligros o amenazas, propicio para lograr su bienestar y desarrollo. Con respecto a la defensa de la nación se puede concluir que ella es el conjunto de acciones de todo tipo, formuladas, ejecutadas y coordinadas por el poder público nacional con la colaboración de la población en general para proteger o defender a la nación de las amenazas o peligros que tiene; en otras palabras, lograr el grado de garantía que se requiere para que ella se sienta segura. Por otro lado, los profesionales de la institución armada, les esta preocupando algunas formas acomodaticias de pensar, así como la facilidad que demuestran

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algunas personalidades para aceptar ciertas teorías que sin tener sustentaciones sólidas, ni mucho menos comprobaciones históricas, se orientan fundamentalmente, no propiamente a beneficiar el País, sino a debilitar la Fuerza Armada Nacional. En efecto, muchas de esas innovaciones las propician y divulgan los países más poderosos, las orientan solo hacia los países en vía de desarrollo, aunque en sus propias Fuerzas Armadas, cualquier innovación de esa clase, siempre viene acompañada de un incremento de su poder tecnológico y militar. Ciertamente, hay tres proposiciones en el ambiente que nos deben hacer reflexionar respecto a sus reales intenciones: la primera, es el intento sutil de reorientar las misiones de los ejércitos, para así concentrarlas hacia otras clases de problemas, lo cual significaría descuidar sus funciones estelares de defender la independencia, soberanía e integridad nacional; la segunda, es la disminución sensible de las fuerzas de tierra, agua y aire, sin que ello quiera decir que con menores efectivos y mejor organización podamos alcanzar mayor poder y eficiencia; sino que todo parece orientarse a economizar gran parte del presupuesto de la estructura militar, para emplearlo en satisfacer otras necesidades de orden policial, que se suponen más importantes; la tercera se refiere a suprimir el Servicio Militar obligatorio y convertirlo en voluntario, con el agravante de la objeción de conciencia, con la idea de hacer de los ejércitos cuerpos dedicados al orden interno y al combate del narcotráfico y la guerrilla, problema de mayor actualidad (según esas personas); es decir, se trata de una especie de retorno al pasado, cuando los ejércitos eran utilizados como Guardias Pretorianas al servicio de la oligarquía y la clase política dominante; planteamientos de esta naturaleza estan recogidos en el trabajo presentado por la Organización Dialogo Interamericano en el trabajo titulado "Convergencia y Comunidad", popularmente conocido "Manual Bush". Pero a pesar de esas opiniones adversas no podemos dejar de reconocer que el mundo actual esta tan distorsionado a causa del deterioro de la ética y de la moral, de la relatividad que se pretende dar a los principios y de la preponderancia de los intereses de grupos, que se hacen necesario hacer un estudio retrospectivo de la Fuerza Armada, para dar luces sobre sus trascendencia histórica, sus grandes valores y destacar también su valoración futura como institución fundamental de nuestra nacionalidad. Durante varios siglos los ejércitos han permanecido vinculado a la seguridad, defensa y desarrollo de cada País. En efecto, al ser ellos responsables visibles y directos de su defensa militar, era lógico que cuando se mencionaba a la Seguridad, las respectivas colectividades solo pensaran en sus Fuerzas Armadas como únicas depositarias de esa misión tan vital para cada Estado. En el presente momento, son tantos las causales y efectos involucrados en las crisis y conflictos internos e internacionales que tal como se ha venido exponiendo de muy distintas maneras, pese a que hoy cada quien tiene en su puesto de trabajo una misión por cumplir en beneficio del desarrollo o de la defensa como pilares sustentadores de la seguridad de la Nación, la Fuerza Armada sigue constituyendo el

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instrumento de fuerza con el que cada País defiende vigorosamente su espacio geográfico, su población y su sistema jurídico. Una vez definidos conceptual y ampliamente los temas fundamentales de la discusión de nuestra Comisión, pasamos a redactar un articulado sobrio, que no obstante su definición en cortas lineas, dejara cierta flexibilidad al legislador ordinario para resolver cuestiones e insertar modificaciones que correspondan a las experiencias y particularidades de la Nación y sus instituciones, y a las necesidades de las leyes, sin tener que apelar a reformas Constitucionales. A pesar de ello, hemos considerado algunas limitaciones de sobriedad, al no ahorrar algunas disposiciones que puediran tener cierto sentido programático que, aún cuando no constituyen preceptos de aplicación inmediata y directa, señala a la acción futura de los poderes públicos aquellos objetivos que la realidad histórica y actual de nuestro País, de nuestra Fuerza Armada y de nuestra Nación definen y señalan como imperativos. Es sabido que la Constitución debe ser considerada, no solo como un texto órganico de las funciones y poderes del Estado, sino también como la expresión del conjunto de valores que inspiran y deben guiar la acción institucional del mismo. Si bién hemos desechado toda disposición que de a determinadas regulaciones carácter constitucional, dejando un inmenso campo a las leyes, hemos considerado inevitable completar en este Título de la nueva Constitución, el conjunto de principios y de aspiraciones que los venezolanos, sus Fuerzas Armadas y los hombres y mujeres que trabajaron y siguen trabajando para lograr el mayor grado posible de prevención y protección para los integrantes de la Nación, consideran inprescindible en su destino histórico; siendo así, que para que no quede a la sola tramitación de la legislación ordinaria, aspectos que son trascendentes, hemos dado base constitucional a la institución de varias Leyes Organicas, tales como: la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, la Ley Orgánica de la Fuerza Armada, la Ley Orgánica del Sistema de Bienestar y Seguridad Social de los integrantes de la Fuerza Armada y la Ley Orgánica para la Defensa y Desarrollo Integral de la Frontera. Desde el punto de vista técnico la Comisión ha procurado simplificar la estructura, manteniendo la división del texto en Títulos y Capítulos, para agrupar las materias y presentarlos sistemáticamente, evitando así las subdivisiones en secciones y respetar el deseo de sencillez. En cuanto a la terminología la Comisión realizó el esfuerzo de emplear vocablos de un contenido determinado para evitar las interpretaciones que resultan de la falta de uniformidad. Con todas las consideraciones, definiciones y conceptualizaciones anteriormente expuestas, presentamos y sometemos a la revisión de la Comisión Constitucional de la Asamblea Nacional Constituyente, el Proyecto Final del Título correspondiente al Sistema de Seguridad de la Nación, elaborado por la Comisión del Sistema de Seguridad y Defensa y de las Fuerzas Armadas Nacionales, el cual quedo redactado de la siguiente manera:

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Título XYZ De la Seguridad de la Nación Capítulo I: Disposiciones Generales Artículo X-1: La Seguridad de la Nación es una competencia esencial del Estado, fundamentada en el desarrollo Integral de la República y su defensa es responsabilidad de los venezolanos y también de las personas naturales y jurídicas que se encuentren en el espacio geográfico nacional. Corresponde al Consejo de Seguridad de la Nación, como máximo órgano de planificación y asesoramiento del Poder Público, establecer el concepto estratégico de la Nación, conforme a la Ley Orgánica respectiva. Artículo X-2: Sólo el Estado puede poseer y usar armas de guerra; las que existan, se fabriquen o introduzcan en el país, pasarán a ser propiedad de la República sin indemnización ni proceso. La Fuerza Armada Nacional será la autoridad competente para ordenar la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito, registro, control, inspección, comercio y uso de armas, municiones y explosivos de acuerdo a la Ley. Artículo X-3: El Ejecutivo Nacional se reserva la clasificación y divulgación de aquellos asuntos que guarden relación directa con la planificación y ejecución de operaciones concernientes a la seguridad de la Nación. Artículo X-4: El Estado Venezolano debe brindar y garantizar la permanencia y desarrollo de la cultura popular venezolana y el resguardo del Patrimonio Histórico como valores esenciales de la idiosincrasia, identidad y soberanía nacional.

Capítulo II: De los Principios de Seguridad de la Nación. Artículo X-5: La Seguridad de la Nación se fundamenta en el cumplimiento de los principios de independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, responsabilidad social y afirmación de los derechos humanos, así como en la satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas de los venezolanos; sobre las bases de un desarrollo económico sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. Artículo X-6: Los principios de Seguridad del Estado abarcan los ámbitos sustentables en lo económico, social, político, cultural y militar, y ellos constituyen el soporte para impulsar el desarrollo integral de la Nación. Artículo X-7: La atención a las fronteras será prioritaria en el cumplimiento y aplicación de los principios de Seguridad de la Nación, para garantizar su defensa y

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desarrollo integral, atendiendo a la naturaleza propia de cada región fronteriza, a través de asignaciones económicas especiales y lo que establezca la Ley Orgánica respectiva. Capítulo III: De la Fuerza Armada Nacional. Artículo X-8: La Fuerza Armada Nacional constituye una institución esencialmente profesional y apartidista, organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberanía de la Nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, el mantenimiento de la seguridad interna y la participación activa en el desarrollo nacional. En el cumplimiento de sus funciones, está al servicio exclusivo de la Nación y en ningún caso al de una persona o parcialidad política. Sus pilares fundamentales son la disciplina, la obediencia y la subordinación. La Fuerza Armada Nacional está integrada por el Ejército, Armada, Aviación y la Guardia Nacional, los cuales funcionan de manera integral dentro del marco de su competencia para el cumplimiento de su misión, de acuerdo a la Ley Orgánica respectiva. Artículo X-9: El Ejército, la Armada y la Aviación tienen como responsabilidad esencial la planificación, ejecución y control de las operaciones requeridas para asegurar la defensa militar de la Nación. La Guardia Nacional cooperará en el desarrollo de dichas operaciones. Todas las organizaciones integrantes de la Fuerza Armada Nacional podrán ejercer las actividades de Policía Administrativa y de Investigación Penal que le atribuyan las Leyes. Artículo X-10: Los miembros de la Fuerza Armada Nacional en situación de actividad tienen derecho al sufragio de conformidad con la Ley, sin que les esté permitido optar a cargo de elección popular, ni participar en actos de propaganda o proselitismo político partidista. Artículo X-11: El Servicio Militar es un deber patriótico para todos los venezolanos, y se cumplirá de acuerdo a las modalidades que establezca la Ley respectiva. Artículo X-12: Los integrantes de la Fuerza Armada Nacional gozarán de un régimen de seguridad social integral propio, el cual se regirá por la Ley Orgánica establecida al respecto. Artículo X-13: La jurisdicción penal militar, es parte integral del Poder Judicial venezolano. Los Jueces Militares serán seleccionados por concurso y su jurisdicción, competencia y organización se regirán de acuerdo a lo previsto en el Código Orgánico de Justicia Militar. Artículo X-14: La vigilancia, control y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos afectos a la Fuerza Armada Nacional y sus órganos adscritos, serán ejercidos por la Contraloría General de la Fuerza Armada; siendo este órgano contralor parte integrante del sistema contralor de la República.

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Artículo X-15: Los ascensos militares serán por mérito, escalafón y plaza vacante, y son competencia exclusiva de la Fuerza Armada Nacional. Capítulo IV: De los Órganos de Prevención y Protección a las Personas Artículo X-16: El Ejecutivo Nacional organizará de conformidad con la Ley un cuerpo uniformado de Policía Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger al ciudadano, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute en las garantías y derechos constitucionales. En cada estado funcionará una unidad regional de la Policía Nacional. Artículo X-17: Cada Municipio podrá crear una unidad de fiscalización administrativa con el objeto de ejercer el control que determine la Ley y apoyar las decisiones y actividades de los órganos competentes del Poder Municipal. Artículo X-18: El Poder Contralor organizará bajo su control y subordinación y de conformidad con la Ley, un Cuerpo Técnico de Investigaciones Científicas y Penales para que funcione como un órgano de apoyo a su gestión y a los organismos jurisdiccionales. Artículo X-19: El Ejecutivo Nacional organizará un Sistema Nacional de Defensa Civil para las labores de prevención de catástrofes y la protección a la vida de las personas, cuya organización y funcionamiento se regirá por la Ley respectiva. Capitulo V: De los Estados de Excepción Artículo X-20: El Presidente de la República podrá Decretar el estado de excepción, para limitar o suspender las garantías consagradas en esta Constitución, salvo aquellas señaladas en el artículo (derecho a la vida y prohibición de la incomunicación o torturas y derechos a un debido proceso) en los siguientes casos: 1. En caso de Guerra externa o interna, el Presidente de la República, con asesoramiento del Consejo de Seguridad de la Nación, podrá declarar todo o parte del territorio nacional en estado de guerra en caso de conflictos internacionales capaces de afectar la paz y seguridad interna. 2. En caso de conmoción, el Presidente de la República, con asesoramiento del Consejo de Seguridad de la Nación, podrá declarar todo o parte del territorio nacional en estado de emergencia, en casos graves de alteración del orden público, daño o peligro para la seguridad nacional, sea por causa del origen interno o externo. 3. En caso de eventos naturales de recurrencia periódica, o que al ser técnicamente predecible su ocurrencia sea inminente, el Presidente de la República, o en su defecto el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal,

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previa autorización del mismo Presidente, podrá declarar en Estado de Alerta la zona de posible afectación o cualquiera otra que lo requiera a los fines de prevenir, preparar, o mitigar los posibles efectos dañosos antes de la ocurrencia del evento.

4) En caso de catástrofe, el Presidente de la República, o en su defecto, el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal, previa autorización del mismo Presidente, podrá declarar la zona afectada o cualquiera otra que lo requiera como consecuencia de la calamidad producida, en zona de desastre. Artículo X-21: El Decreto que declare el Estado de excepción expresará los motivos en que se funda, las garantías que se restringen o suspenden y, si rige para todo o parte del territorio nacional. Artículo X-22: El Decreto que declare el estado de excepción, restringiendo o suspendiendo las garantías constitucionales se dictará en Consejo de Ministros y será sometido a la aprobación de la Asamblea Nacional, o en su caso, a la Comisión Delegada, dentro de los diez días siguientes a su promulgación, y en caso del Gobernador o del Jefe del Poder Municipal, lo dictarán en reuniones de Directores. Dicho estado no podrá exceder de noventa días, pudiendo decretarse nuevamente si se mantienen las circunstancias que lo originaron. Artículo X-23: Decretado el Estado de excepción, la restricción o suspensión de garantías no interrumpirá el funcionamiento ni afectará las prerrogativas de los órganos del Poder Público. Artículo X-24: El Decreto de restricción o suspensión de garantías será revocado por el Ejecutivo Nacional, o por las Cámaras en sesión conjunta, al cesar las causas que lo motivaron. La cesación del estado de excepción será declarada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros y lo notificará a la Asamblea Nacional o a la Comisión Delegada, según sea el caso; igual obligación tiene el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal. Artículo X-25: Una Ley regulará la conformación de un fondo nacional para la prevención, mitigación y atención de emergencias y facultará al Presidente de la República para ejercer por sí o por otras autoridades las atribuciones señaladas precedentemente, sin perjuicio de lo aquí establecido. Artículo X-26: Los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional podrán suspender las Leyes incompatibles con el Estado de Excepción, y estos decretos dejarán de regir tan pronto se restablezca el orden. Artículo X-27: El Presidente de la República enviará de inmediato a la Corte Suprema de Justicia los Decretos que dicte en uso de las facultades que le confieren

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los Artículos referidos a los Estados de Excepción, para que aquella decida sobre su constitucionalidad; igual obligación tiene el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal. Artículo X-28: El Gobierno Nacional informará de conformidad con lo establecido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación al Decreto de suspensión de garantías.

ANALISIS DEL ARTICULADO TITULO XYZ DE LA SEGURIDAD DE LA NACION CAPITULO I DISPOSICIONES GENERALES Artículo X-1: La Seguridad de la Nación es una competencia esencial del Estado, fundamentada en el desarrollo integral de la República y su defensa es responsabilidad de los venezolanos y también de las personas naturales y jurídicas que se encuentren en el espacio geográfico nacional. Corresponde al Consejo de Seguridad de la Nación, como máximo órgano de planificación y asesoramiento del Poder Público, establecer el concepto estratégico de la Nación, conforme a la Ley Orgánica respectiva. ANALISIS DEL ARTICULO X-1: Constituye uno de los fines esenciales del Estado, el de proteger a sus habitantes y demás entes que en él funcionen; con tal objeto favorecerá el cumplimiento de los fines que elevan la condición de la persona humana y la convivencia social, es decir, del bien común, con lo cual se formarán ciudadanos aptos para la vida, el fomento de la salud, educación, cultura, bienestar económico, social, desarrollo de la solidaridad humana, en fin, para el pleno ejercicio de la democracia, en su mejor y más extenso sentido, fundamentado en principios de justicia social que aseguren a todos una existencia digna e igualitaria. En tal fin, en forma directa queda involucrada la Seguridad de la Nación, al reconocer y establecerse que la misma se fundamenta en el desarrollo integral de la República y de que su defensa es responsabilidad compartida por todas las personas naturales y jurídicas que se encuentren en el espacio geográfico nacional, con lo cual se abandona el criterio de que la Seguridad de la Nación estaba concebida más que todo bajo el aspecto meramente militar y excepcionalmente se involucraban en ella a

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otros estamentos y entidades, distintas al castrense, en caso de declarar emergencia por calamidad o desastre natural o no, de tal magnitud que pudiera afectar al colectivo nacional. Esta competencia queda reservada al Presidente de la República pero corresponde al Consejo de Seguridad de la Nación establecer el concepto estratégico de la Nación, conforme a la Ley Orgánica respectiva. El ámbito de la Seguridad de la Nación se hace extensivo y de permanente consecución y mantenimiento por parte de todos y para todos, por ser todos los afectados y beneficiados de su cabal funcionamiento. La seguridad de la Nación se enfoca como un concepto integral referido a todos los campos del poder y como un hecho social tendente a la obtención del bien común, que es la sumatoria de todos los beneficios destinados a obtener la mayor felicidad para el colectivo. Debe entenderse que la responsabilidad por la seguridad de la Nación es de todos los venezolanos independientemente del lugar geográfico donde se encuentren y de todas las personas naturales y jurídicas que se encuentren en el espacio geográfico nacional. Artículo X-2: Sólo el Estado puede poseer y usar armas de guerra, las que existan, se fabriquen o introduzcan en el país, pasarán a ser propiedad de la República sin indemnización ni proceso. La Fuerza Armada Nacional será la autoridad competente para ordenar la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito, registro, control inspección, comercio y uso de armas, municiones y explosivos de acuerdo a la Ley. ANALISIS DEL ARTICULO X-2: El uso y mantenimiento de la fuerza pública, para obtener y satisfacer los más altos intereses de la República, es una de las prerrogativas unilaterales de ella, para el aseguramiento de la Seguridad de la Nación, con lo cual resulta absolutamente procedente que la posesión y uso de armas de guerra se reserve sólo al Estado y por remisión suya la Fuerza Armada Nacional sea la autoridad competente para ordenar la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito, registro, control, inspección, comercio, uso de armas en general, municiones y explosivos, dentro del marco preestablecido en la Ley. Esta competencia a cada Estado le está reconocida y salvaguardada monopólicamente por las distintas legislaciones del mundo. En el ejercicio de tan soberano poder, por lo que respecta a las armas, el Estado limita el alcance de normas que infieren en el derecho de propiedad y la garantía del debido proceso, pero en el entendido de que sólo ello ocurre en virtud de los altos fines perseguidos y en la evidente contraposición del bien particular frente al bien

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general, siendo éste prioritario frente aquél, resultando que sus efectos a nadie perjudica pero si beneficia a todos. El Estado tiene el privilegio monopólico para la posesión y el uso de las armas de guerra, la fabricación e importación, entre otros, de cualquier tipo de armas. Artículo X-3: El Ejecutivo Nacional se reserva la clasificación y divulgación de aquellos asuntos que guarden relación directa con la planificación y ejecución de operaciones concernientes a la seguridad de la Nación. ANALISIS DEL ARTICULO X-3: La exclusiva competencia en la defensa del Estado la ejerce éste a través del Ejecutivo Nacional, al cual se le reserva el poder de clasificar, divulgar, planificar y ejecutar operacionalmente todos los asuntos concernientes a la Seguridad de la Nación, con el propósito de mantener criterio único y supremo acerca de la independencia e integridad territorial de la Nación, fortalecer su unidad, asegurar la libertad, la paz, el bien común en su más alta expresión y la estabilidad de las instituciones democráticas. Esta competencia como exclusiva y única, resulta ser ejercida por el Ejecutivo Nacional, que no podrá delegar. El ejercicio de esta competencia está determinado por la eficiencia de su oportuna reserva y publicidad, última característica esta que si resulta provechosa cuando de otras áreas se trata, como por ejemplo en planes nacionales de salud y educación públicas. La mencionada reserva no se circunscribe a asuntos netamente militares sino que afecta otras materias cuya clasificación y divulgación puede afectar los altos intereses de la Nación, concernientes a su seguridad fundamentada en el desarrollo integral de la República Artículo X-4: El estado Venezolano debe brindar y garantizar la permanencia y desarrollo de la cultura popular venezolana y el resguardo del Patrimonio Histórico como valores esenciales de la idiosincrasia, identidad y soberanía nacional. ANALISIS DEL ARTICULO X-4: El deber en que se encuentra el Estado de brindar y garantizar la permanencia y desarrollo de la cultura popular venezolana y el resguardo del Patrimonio Histórico Nacional como valores esenciales de la idiosincrasia, identidad y soberanía nacional,

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armoniza con el derecho que todos los habitantes de la República tienen al libre desenvolvimiento de su personalidad, con la mera limitación para cada uno que se deriva del derecho de los demás y del mantenimiento del orden público y social. Se deriva de este deber el desarrollo de las particulares virtudes de los individuos en sus interrelaciones, como también entre estos y el Estado Venezolano, ya que fortaleciendo la idiosincrasia y la identidad consecuencialmente se asegura y preserva la soberanía nacional, con lo cual ciudadanos con tales características desarrolladas en tiempo de paz como de guerra, estarán dispuestos mejor a dar el sacrificio que la Patria reclama.

CAPITULO II: DE LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO

Artículo X-5: La Seguridad de la Nación se fundamenta en el cumplimiento de los principio de independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, responsabilidad social y afirmación de los derechos humanos, así como en la satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas de los venezolanos; sobre las bases de un desarrollo económico sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. ANALISIS DEL ARTICULO X-5: Es principio constitucional consagrado en las distintas democracias del mundo que los fines del Estado son de carácter general, del mantenimiento de la independencia, de la búsqueda del provecho equitativo y justo del colectivo, en la obtención del bien común; pero estos fines no podrán conseguirse sino en una democracia activa y participativa. En cuenta de tal premisa es que la Seguridad de la Nación fundamenta su existencia y razón de ser, por lo cual dirige su acción a los nobles propósitos sobre las bases de un desarrollo económico sustentable porque sin éste no se dan aquellos. Es criterio aceptado que en el mundo globalizado el factor económico no proporciona la respuesta o solución esperada, debido a que las decisiones políticas no miden los impactos sociales que estas producen. En tal sentido, para lograr un nivel de vida satisfactorio de la comunidad, se deberá desarrollar un proceso económico responsable que produzca los bienes y servicios necesarios para lograr el bien común de la colectividad. El concepto de Seguridad de la Nación por estar referido al desarrollo integral de la República implica el estado de confianza o tranquilidad que deben tener todos los

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habitantes, con lo cual se aleja la percepción de peligro o amenazas para ellos no solamente en el aspecto de seguridad personal sino también de que su bienestar y desarrollo quedan preservados con la acción positiva del Estado. Artículo X-6: Los principios de Seguridad del Estado abarcan los ámbitos sustentables en lo económico, social, político, cultural y militar, y ellos constituyen el soporte para impulsar el desarrollo integral de la Nación. ANALISIS DEL ARTICULO X-6: Precisamente por el novedoso amplio enfoque y acción de la Seguridad de la Nación, que ella directamente incide en el ámbito económico, social, político, militar y cultural para así coadyuvar en el impulso del desarrollo integral del Estado. El efecto de ello debe trascender y afectar beneficiosamente a todo habitante de la República y en todo los altos propósitos de ella. Ello es así por la concepción integral del desarrollo de la Nación, donde la conjunción de los beneficios en todos estos ámbitos, sin exclusión alguna es la que da sentido al principio de seguridad del Estado que debe dar la mayor suma de bienestar y felicidad posible a todos sus habitantes, con lo cual se da vigencia al postulado de que ese es el fin del mejor gobierno. Artículo X-7: La atención a las fronteras será prioritaria en el cumplimiento y aplicación de los principios de Seguridad de la Nación, para garantizar su defensa y desarrollo integral, atendiendo a la naturaleza propia de cada región fronteriza, a través de asignaciones económicas especiales y lo que establezcan la Ley Orgánica respectiva.

ANALISIS DEL ARTICULO X-7: Si uno de los esenciales propósitos es el mantenimiento de la independencia y la integridad territorial de la Nación, resulta necesario establecer, también, la naturaleza prioritaria de la atención y resguardo de las fronteras territoriales nacionales, preservando sus particulares peculiaridades con lo cual se mantiene la igualdad social y jurídica de sus habitantes, sin discriminación derivada de la raza, sexo, cultura, credo o condición social. Las fronteras por constituir las puertas de entrada a la Nación, requieren especial tratamiento porque hoy se concibe que al desarrollo integral debe combinársele la direccionalidad, su acción debe desarrollarse de ellas hacia el interior del País,

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evitando así la progresiva pérdida de nuestra propia idiosincrasia, la pérdida de la identidad nacional en desmedro de la soberanía nacional.

CAPITULO III: DE LA FUERZA ARMADA NACIONAL Artículo X-8: La Fuerza Armada Nacional constituye una institución esencialmente profesional y apartidista, organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberanía de la Nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, el mantenimiento de la seguridad interna y la participación activa en el desarrollo nacional. En el cumplimiento de sus funciones, está al servicio exclusivo de la Nación y en ningún caso al de una persona o parcialidad política. Sus pilares fundamentales son la disciplina, la obediencia y la subordinación. La Fuerza Armada Nacional esta integrada por el Ejercito, Armada, Aviación y la Guardia Nacional, los cuales funcionan de manera integral dentro del marco de su competencia para el cumplimiento de su misión, de acuerdo a la Ley Orgánica respectiva. ANALISIS DEL ARTICULO X-8: Se reafirma el carácter apartidista de la Fuerza Armada Nacional y se definen los objetivos que le atribuye el Estado a ésta, tendente a garantizar la independencia y soberanía de la Nación y establece que entre sus funciones primordiales esta el mantenimiento de la seguridad interna y asegurar la integridad del espacio geográfico. Se unifica en una globalidad a los diferentes integrantes de la Fuerza Armada Nacional, estos son: El Ejército, La Armada, La Aviación y La Guardia Nacional, los cuales funcionan de manera integral, pero respetándose su respectiva competencia. Con la nueva Constitución tendremos una Fuerza Armada Nacional unida y conjuntamente dirigida a lograr objetivos comunes. Además, se dan por descontados los beneficios derivados de la planificación, organización, dirección y ejecución conjunta, la estandarización de equipos, las contrataciones burocráticas y la cohesión de sus integrantes, entre otros. Artículo X-9: El Ejercito, la Amada y la Aviación tienen como responsabilidad esencial la planificación, ejecución y control de las operaciones requeridas para asegurar la defensa militar de la Nación, La Guardia Nacional cooperará en el desarrollo de

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dichas operaciones. Todas las organizaciones integrantes de la Fuerza Armada Nacional podrán ejercer las actividades de Policía Administrativa y de Investigación Penal que le atribuyan las leyes. ANALISIS DEL ARTICULO X-9: La cooperación entre los 4 componentes de la Fuerza Armada Nacional esta en consonancia con la unicidad de la misma con evidente ventaja para su organización, dotación de recursos, estandarización de equipos comunes y empleo; conformando esos 4 componentes un solo Estado Mayor General, que en forma integrada conducirá la planificación; la ejecución y el control de las operaciones requeridas para asegurar la defensa militar de la Nación se realizará a través de un Comando Conjunto además, podrán cumplir actividades de Policía Administrativa y de Investigación Penal que le atribuyan las leyes respectivas. Artículo X-10: Los miembros de la Fuerza Armada Nacional en situación de actividad tienen derecho al sufragio de conformidad con la Ley, sin que les esté permitido optar a cargo de elección popular, ni participar en actos de propaganda o proselitismo político partidista. ANALISIS DEL ARTICULO X-10: El militar es un ciudadano y como tal debe participar en la vida activa del País. Considerando a los militares activos como coadyuvantes directos del desarrollo integral de la Nación es necesario incorporarlos a los eventos decisorios de la vida ciudadana, de la que participan activa y pasivamente, dando o recibiendo beneficios de tal participación, como todos los demás habitantes de la República. El ejercicio del sufragio en este artículo está concebido como un derecho, más no como un deber, con lo cual debe inferirse que el mismo, para los militares en situación de actividad, es facultativo su ejercicio y la renuncia de tal derecho está determinada por su omisión en la asistencia al acto comicial. Artículo X-11: El Servicio Militar es un deber patriótico para todos los Venezolanos, y se cumplirá de acuerdo a las modalidades que establezca la Ley respectiva. ANALISIS DEL ARTICULO X-11: La defensa de la República y el bienestar general de sus habitantes es tarea de todos, su aseguramiento constituye uno de los fines esenciales de la Fuerza Armada Nacional, de la que deben participar todos los venezolanos aptos para ello, según las modalidades establecidas por la Ley respectiva, como un deber patriótico, por lo cual

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los que así sean considerados y no estuvieren contemplados en su excusable cumplimiento deberán ineludiblemente cumplirlo. El servicio militar se concibe como la ejecución de muchas actividades, encabezándola la preparación tradicionalmente militar y otras que no necesariamente se desarrollarán dentro de las Unidades militares, pero que todas revertirán en beneficio de la población, en relación a todas sus globales necesidades, con lo cual se considera que todos son aptos para la prestación de este vital servicio, salvo las muy pocas excepciones que la Ley establezca. Artículo X-12: Los integrantes de la Fuerza Armada Nacional gozarán de un régimen de seguridad social integral propio, el cual se regirá por la Ley Orgánica establecida al respecto. ANALISIS DEL ARTICULO X-12: Por ser la profesión militar eminentemente vocacional no por ello debe descuidarse el bienestar integral de sus miembros y quienes dependen de ellos. Un individuo idóneamente atendido en todos sus requerimientos puede dar el mejor rendimiento en la delicada misión encomendada, por ello al profesional militar debe otorgársele todas las previsiones sociales que a otros profesionales fuera de tal ámbito se le dan. Tales resguardos deben trascender el momento en que los miembros de la Fuerza Armada Nacional prestan activamente sus servicios. La seguridad social debe abarcar además de los beneficios económicos, del resguardo de la salud, educación y profesionalismo entre otros, la satisfacción de sus necesidades recreacionales y de desarrollo de la personalidad, reforzando así la autoestima del individuo en particular. Artículo X-13: La jurisdicción penal militar, es parte integrante del Poder Judicial Venezolano. Los Jueces serán seleccionados por concurso y su jurisdicción, competencia y organización se regirán de acuerdo a lo previsto en el Código Orgánico de Justicia Militar. ANALISIS DEL ARTICULO X-13: Para la elección y designación de los miembros de la jurisdicción penal militar deben exigirse los requisitos que se exigen para la jurisdicción ordinaria, y además, aquellos derivados de esta peculiar administración de justicia. En tal sentido estos serán

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seleccionados por concurso, los cuales se regirán por lar normas que se dicten al efecto. Artículo X-14: La vigilancia, control y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos afectos a la Fuerza Armada Nacional y sus órganos adscritos, serán ejercidos por la Contraloría General de la Fuerza Armada; siendo este órgano contralor parte integrante del sistema contralor de la República. ANALISIS DEL ARTICULO X-14: La Contraloría General de la Fuerza Armada, será parte integrante del sistema contralor de la Nación, en consecuencia las normas y procedimientos que regirán esta materia serán dictadas por el órgano del Poder Público con competencia para ello. Artículo X-15: Los ascensos militares serán por mérito, escalafón y plaza vacante, y son competencia exclusiva de la Fuerza Armada Nacional. ANALISIS DEL ARTICULO X-15: Este texto está en armonía con la idea de evitar absolutamente la injerencia y participación de factores externos a la organización en los ascensos de los militares, con lo cual se garantiza la meritocracia en asuntos estrictamente de la competencia del estamento militar organizado en la Fuerza Armada Nacional. Para que los ascensos se produzcan, necesariamente se obedecerá a circunstancias de mérito, escalafón y de plaza vacante. Se reafirma la condición monolítica de la actividad militar.

CAPÍTULO IV: DE OTROS ÓRGANOS DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN A LAS PERSONAS Artículo X-16: El Ejecutivo Nacional organizará de conformidad con la Ley un cuerpo uniformado de Policía Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger al

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ciudadano, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute en las garantías y derechos constitucionales. En cada estado funcionará una unidad regional de la Policía Nacional. ANALISIS DEL ARTICULO X-16: La designación de Policía Nacional obedece al ámbito territorial en que la misma debe cumplir sus específicas funciones, evitando con ello que pueda interpretarse como una simple denominación. Su organización, estructuración y funcionalidad estará prevista y regida por la ley que al efecto se establezca. Con la creación de la Policía Nacional se unifica y estandarizan criterios y planes operacionales que serán mucho más efectivos para mantener y restablecer el orden público y dar al ciudadano la protección de que son merecedores y se evita la dispersión de organismos policiales que fragmentan el propósito para los cuales han sido creados. La constitución de la Policía Nacional minimizará la burocracia que caracteriza a la multiplicidad de ellas y en última instancia será mucho más eficaz en la prevención del delito. Artículo X-17: Cada Municipio podrá crear una unidad de fiscalización administrativa con el objeto de ejercer el control que determine la Ley y apoyar las decisiones y actividades de los órganos competentes del Poder Municipal. ANALISIS DEL ARTICULO X-17: Si una de las razones principales para la existencia del Municipio es la de organizar la estructura geopolítica en su ámbito administrativo, resulta ser necesaria la creación en cada uno de ellos de una unidad de fiscalización administrativa, entre cuyas misiones está la de recabar el recurso económico necesario para atender total o parcialmente a la satisfacción plena de los servicios que a la población en ese ámbito geopolítico debe prestar. Artículo X-18: El Poder Contralor organizará bajo su control y subordinación y de conformidad con la Ley, un Cuerpo Técnico de Investigaciones Científicas y Penales para que funcione como un órgano de apoyo a su gestión y a los organismos jurisdiccionales. ANALISIS DEL ARTICULO X-18:

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La coordinación que debe existir entre los órganos del Poder Contralor y sus auxiliares y la subordinación entre estos y aquellos, hace procedente que sea el propio Poder Contralor quien organice en los términos que la Ley señale, el Cuerpo Técnico de Investigaciones Científicas y Penales. Artículo X-19: El Ejecutivo Nacional organizará un Sistema Nacional de Defensa Civil para las labores de prevención de catástrofes y la protección a la vida de las personas, cuya organización y funcionamiento se regirá por la Ley respectiva. ANALISIS DEL ARTICULO X-19: La unicidad del Estado y la necesidad de unificar la planificación y ejecución de las labores de prevención de catástrofes y la protección a la vida de las personas, preparándolas en forma integral para actuar ante un evento calamitoso y en caso de estos ocurrir para mitigar sus nocivos efectos. En consonancia con ello es que solo el Ejecutivo Nacional puede asumir esta misión mediante la organización de un Sistema Nacional de Defensa Civil.

CAPITULO V DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION Artículo X-20: El Presidente de la República podrá Decretar el estado de excepción, para limitar o suspender las garantías consagradas en esta Constitución, salvo aquellas señaladas en el artículo (derecho a la vida y prohibición de la incomunicación o torturas y derechos a un debido proceso) en los siguientes casos: 1. En caso de guerra externa o interna, el Presidente de la República, con asesoramiento del Consejo de Seguridad de la Nación, podrá declarar todo o parte del territorio nacional en estado de guerra en caso de conflictos internacionales capaces de afectar la paz y seguridad interna. 2. En caso de conmoción, el Presidente de la República, con asesoramiento del Consejo de Seguridad de la Nación, podrá declarar todo o parte del territorio nacional en estado de emergencia, en casos graves de alteración del orden público, daño o peligro para la seguridad nacional, sea por causa del origen interno o externo. 3. En caso de eventos naturales de recurrencia periódica, o que al ser técnicamente predecible su ocurrencia sea inminente, el Presidente de la República, o en su defecto el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal,

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previa autorización del mismo Presidente, podrá declarar en Estado de Alerta la zona de posible afectación o cualquiera otra que lo requiera a los fines de prevenir, preparar, o mitigar los posibles efectos dañosos antes de la ocurrencia del evento. 4. En caso de catástrofe, el Presidente de la República, o en su defecto el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal, previa autorización del mismo Presidente, podrá declarar la zona afectada o cualquiera otra que lo requiera como consecuencia de la calamidad producida, en zona de desastre

ANALISIS DEL ARTICULO X-20: En las naciones se dan situaciones o eventos que pueden originar problemas de índole nacional, de tal magnitud que se hace necesaria la intervención del Presidente, declarando el estado de excepción, el cual posee características extraordinarias y solo se da en los casos que taxativamente se citan en el presente artículo. Existen dos casos en los cuales no le está permitido al Presidente suspender las garantías constitucionales que son las relativas al derecho de la vida y al debido proceso, en el resto de los casos, la medida inmediata que tomará el Presidente de la República es la suspensión de algunas de las otras garantías. La norma comentada, establece 4 casos de estados de excepción, en los cuales le esta permitido al Presidente de la República decretar el estado de excepción y en los ordinales 3 y 4 a los Gobernadores y a los Alcaldes, previa autorización del propio Presidente de la República, estos son: 1.- Establece que en los casos de guerra, ya sea esta interna o externa el Presidente podrá declarar en todo el territorio o en parte de este el estado de excepción, siempre y cuando el conflicto internacional planteado afecte la paz y la seguridad interna. 2.- Igualmente en aquellos casos de conmoción, el Presidente de la República, con asesoramiento del Consejo de Seguridad de la Nación decretará el estado de emergencia, siempre y cuando que por la gravedad de ésta, sufra o se altere el orden público de la Nación. 3.- Establece el tercer caso de excepción (estado de alerta), este puede ser decretado por el Presidente, el Gobernador o el Alcalde con anuencia del Presidente. 4.- Se establece el cuarto caso de estado de excepción (zona de desastre), la cual puede ser decretada por el Presidente, el Gobernador o el Alcalde, con la anuencia del Presidente de la República.

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Dada la gravedad que revisten para el País los casos citados en los ordinales 1 y 2, es por lo que solo se faculta al Presidente de la República para que decrete el estado de excepción y ello es lógico, ya que una guerra sea interna o externa, afecta a todo el territorio y por ende a todos sus habitantes e igualmente una conmoción, ya que ello incide directamente en el orden público y las medidas a tomar necesariamente están dirigidas a la suspensión de ciertas garantías. Los casos previstos en los ordinales 3 y 4 por la naturaleza de estos se delega en el Gobernador o en el Alcalde la toma de decisión previa autorización del Presidente de la República, en el sentido de decretar el Estado de Alerta o Zona de Desastre. Ello porque las medidas a tomar no tienen el carácter drástico o coercitivo para la población, sino todo lo contrario, son medidas tendentes a brindarle a la población afectada los servicios y recursos que necesitan según sea el daño que produjo el evento natural o la catástrofe. Artículo X-21: El Decreto que declare el estado de excepción expresará los motivos en que se funda, las garantías que se restringen o suspenden y, si rige para todo o parte del territorio nacional. ANALISIS DEL ARTICULO X-21: Es necesario emitir un decreto detallado, explicando los motivos que dieron lugar a él y citarse expresamente las garantías que se restringen o suspenden e igualmente el área territorial de aplicabilidad de dicho decreto. Artículo X-22: El Decreto que declare el estado de excepción, restringiendo o suspendiendo las garantías constitucionales se dictará en Consejo de Ministros y será sometido a la aprobación de la Asamblea Nacional, o en su caso, a la Comisión Delegada, dentro de los diez días siguientes a su promulgación, y en caso del Gobernador o del Jefe del Poder Municipal lo dictarán en reuniones de directores. Dicho estado no podrá exceder de noventa días, pudiendo decretarse nuevamente si se mantienen las circunstancias que lo originaron. ANALISIS DEL ARTICULO X-22: Es requisito indispensable para restringir las garantías o suspenderlas, dictar el decreto en Consejo de Ministros, el cual será sometido dentro de los diez (10) días siguientes a su promulgación a la consideración de la Asamblea Nacional o a la Comisión delegada.

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El plazo máximo de duración de dicho estado no podrá exceder de 90 días y en caso de subsistir la situación que lo generó, se hará un nuevo decreto y no debe entenderse que es una prorroga del primer decreto. Artículo X-23: Decretado el estado de excepción, la restricción o suspensión de garantías no interrumpirá el funcionamiento ni afectará las prerrogativas de los órganos del Poder Público. ANALISIS DEL ARTICULO X-23: El hecho de que se suspendan o restrinjan determinadas garantías constitucionales, no implica que los órganos del poder público pierdan sus prerrogativas, ello no afecta el funcionamiento de estos. De allí que debe entenderse que estos continúan cumpliendo las funciones propias que le han sido asignadas. Artículo X-24: El Decreto de restricción o suspensión de garantías será revocado por el Ejecutivo Nacional, o por las Cámaras en sesión conjunta, al cesar las causas que lo motivaron. La cesación del estado de excepción será declarada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros y lo notificará a la Asamblea Nacional o a la Comisión Delegada, según sea el caso. Igual obligación tienen el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal. ANALISIS DEL ARTICULO X-24: En el presente artículo se establecen dos (02) situaciones o casos diferentes: 1. Una vez que cese o termine el estado de excepción declarado por el Presidente de la República, el Decreto por él dictado será revocado por el Ejecutivo Nacional o por las Cámaras en sesión conjunta. 2. La cesación del estado de excepción la declarará el Presidente de la República en Consejo de Ministros, quien deberá notificar a las Cámaras dicha cesación. Se entiende que dicha notificación debe ser por escrito y en forma inmediata. Artículo X-25: Una Ley regulará la conformación de un fondo nacional para la prevención, mitigación y atención de emergencias y facultará al Presidente de la República para ejercer por sí o por otras autoridades las atribuciones señaladas precedentemente, sin perjuicio de lo aquí establecido.

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ANALISIS DEL ARTICULO X-25: Se promulgará una Ley que tendrá como finalidad crear un fondo nacional destinado a todo lo relacionado con la atención de las emergencias, la prevención y mitigación de estas. En dicha Ley, se facultará o autorizará al Presidente de la República para ejercer por medio de su persona o a través de otro funcionario las atribuciones que le han sido conferidas precedentemente. Sin lugar a dudas, es de suma importancia la creación de esta Ley, ya que ello impedirá que suceda lo que a diario vivimos, que ante una emergencia no existen los recursos disponibles e inmediatos para atenderla con la prontitud debida. Artículo X-26: Los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional podrán suspender las Leyes incompatibles con el estado de excepción y estos decretos dejarán de regir tan pronto se restablezca el orden.

ANALISIS DEL ARTICULO X-26: Si existe una Ley cuya aplicación sea incompatible con el estado de excepción decretado, se suspenderá dicha Ley por el tiempo de vigencia del decreto que creó el mismo, con el entendido de que una vez que cese la excepción decretada la Ley suspendida volverá a tener su vigencia y plena aplicación. Artículo X-27: El Presidente de la República enviará de inmediato a la Corte Suprema de Justicia los Decretos que dicte en uso de las facultades que le confieren los artículos referidos a los estados de excepción, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Igual obligación tienen el Jefe del Poder Ejecutivo Regional o Municipal. ANALISIS DEL ARTICULO X-27: Es obligación del Presidente de la República, remitir de inmediato a la Corte Suprema de Justicia, los decretos que dicte referidos a los estados de excepción y una vez recibidos, la Corte decidirá sobre su constitucionalidad o no, ello para así evitar que pudiesen dictarse decretos que violen o atenten contra los principios establecidos en la Constitución. Artículo X-28:

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El Gobierno Nacional informará de conformidad con lo establecido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación al Decreto de suspensión de garantías. ANALISIS DEL ARTICULO X-28: El Gobierno Nacional informará al organismo competente en relación a la suspensión de las garantías, para con ello cumplir con los Pactos y Convenios suscritos por la República en relación con los decretos que dicte el Presidente de la República relacionados con la suspensión de garantías en los casos de excepción. Es importante dicha notificación para que los Estados que suscribieron el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sepan o conozcan el motivo por el cual en un momento dado se suspendieron las Garantías Constitucionales y entiendan el motivo u origen de dicha medida, ya que todos sabemos que lo ideal y normal es convivir en un País donde el norte sea el respeto por la Constitución y sus principios y la excepción es suspender momentáneamente dichas garantías. La comunidad internacional que vive en democracia está atenta ante cualquier violación que se produzca en un determinado País de los principios fundamentales que rigen dicho sistema, en consecuencia es necesario que se conozca de inmediato el contenido del Decreto en el caso o los casos de suspensión de garantías