Administración Pública [4.1] ¿Cómo estudiar este tema? [4.2] La personalidad jurídica de la Administración [4.3] Concepto y caracteres del ordenamiento jurídico

TEMA

administrativo

Ordenación jurídica de la Administración

Esquema

TEMA 4 – Esquema

Ordenación jurídica de la Administración

Ideas clave 4.1. ¿Cómo estudiar este tema? Para estudiar esta lección lee el capítulo I (páginas 21–30) del manual de referencia de la asignatura: Manual de Derecho Administrativo de Ramón Martín Mateo y Juan José Díez Sánchez. La idea clave que tienes que identificar en este tema es que las Administraciones Públicas son personas jurídicas, son sujetos integrados por órganos estructurados jerárquicamente. Esto permite que las Administraciones tengan unas relaciones jurídicas sencillas basadas en el criterio de la imputación, de modo que asuma la obligación de indemnizar a los particulares cuando sea responsable de algún daño (garantía patrimonial).

4.2. La personalidad jurídica de la Administración Las Administraciones Públicas tienen personalidad jurídica, son sujetos de derecho (no son una simple organización que desarrolla funciones), actúan en el ordenamiento jurídico porque también son personas –y tienen personalidad jurídica que les permite ser sujetos de derechos y obligaciones-. Son personas jurídicas públicas distintas de las privadas, aunque lo importante para lo que nos referimos es que son personas en la medida en que están dotadas de personalidad jurídica. Y ese reconocimiento se encuentra en las normas fundamentales que rigen el Derecho Administrativo, por ejemplo, el artículo 3.4. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PC): “Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”.

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Pero con la evolución del Derecho Administrativo, esta ecuación se ha roto y tiene excepciones: Las Administraciones Públicas, cada vez con mayor frecuencia, se someten al Derecho privado. Por ejemplo, las Administraciones contratan personal no funcionario, es decir, sometido al Derecho laboral. Las Administraciones Públicas crean entes con personalidad jurídica pública pero sometidas en su actuación al Derecho privado –civil o mercantil-; es lo que se denominan administraciones especiales. Las propias Administraciones Públicas crean sociedades privadas para desempeñar determinadas funciones que tienen encomendadas: sociedades con capital público pero con personalidad privada y sometidas al Derecho privado; a esto se denomina sector público económico. Por ejemplo, correos y telégrafos que, ahora es una sociedad mercantil, que desempeña funciones que antes desempeñaba la Administración. El

Derecho

Administrativo,

que

es

en

principio

el

Derecho

de

las

Administraciones Públicas, se extiende también a otros entes que no son Administraciones Públicas. El ejemplo más claro son algunos actos de las instituciones: Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Consejo General del Poder Judicial, etc. es lo que se conoce como actos materialmente administrativos e, incluso, conocen de ellos los tribunales contencioso administrativos: Vid. artículo 1.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:

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“Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con: 1. Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo. 2. Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial”.

4.3.

Concepto

y

caracteres

del

ordenamiento

jurídico

administrativo El Derecho Administrativo es una parte del Derecho público que estudia las Administraciones, siendo por tanto estas sus ejes. Partiendo del artículo 1 CE (la concepción de nuestro Estado como un Estado democrático y de derecho), el Derecho Administrativo enlaza con el Poder Ejecutivo (representado por el Gobierno) en cuyo ámbito encaja la Administración: es un complejo heterogéneo de organizaciones que dependen de este, ya que son utilizadas por él como un instrumento. Características de la Administración Es un instrumento caracterizado por varias notas: Es una organización compleja. Es decir, no hay una única Administración sino que hay distintos tipos. Las Administraciones Públicas desempeñan distintas funciones, tienen asignadas diferentes competencias que han de ejercer e intervienen en la vida económica de muy diversas maneras, de modo que en las sociedades contemporáneas han acaparado una gran cantidad de funciones, como por ejemplo,

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la sanidad o la educación. Además, esto se ha incrementado al configurarse nuestro Estado como un Estado social, por lo que deben ser prestados servicios públicos de mano del Poder Ejecutivo.

La Administración tiene una organización propia (de ahí que hayamos dicho que es una organización, porque cuenta con una red de medios materiales y personales para llevar a cabo sus tareas, organizándose en órganos y estructuras, donde la jerarquía es uno de los principios fundamentales). Se organiza en órganos administrativos y responde a una estructura interna y a una organización del trabajo (órganos estructurados que se reparten las competencias). Además, las Administraciones cuentan con medios materiales propios, con su propio patrimonio que financia las competencias que tiene que desarrollar o gestionar y sus medios personales (esencialmente los funcionarios). Todas estas características nos conducen a que el Derecho Administrativo es un derecho peculiar y propio de las Administraciones Públicas y es singular porque tiene unas características diferentes del Derecho que rige a los particulares. En este derecho propio se otorga a las Administraciones Públicas de unos privilegios que les confieren unos poderes, y a esos poderes que tienen frente a los particulares se les denomina potestades.

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Las denominadas potestades son poderes de actuación en manos de la Administración que hacen que estas estén en una posición de privilegio frente a los particulares.

Las potestades o privilegios en manos de las Administraciones que las distinguen de los ciudadanos Entre esas potestades, deberemos destacar: Potestad de limitar, de condicionar, de obligar con sus decisiones a los ciudadanos. Esto se hace a través de normas y Reglamentos: poder de reglamentar y ejecutar lo reglamentado obligando a los ciudadanos a su cumplimento. Potestad sancionadora. Imposición de sanciones como castigo de las conductas de los ciudadanos si éste infringe una norma (no es exclusiva de la Administración pues también le compete a los Tribunales y al Derecho Penal). Potestad expropiatoria para utilidad pública. Potestad tributaria. Potestad inspectora. Y detrás de estas potestades, hay una serie de garantías de los derechos de los ciudadanos: frente al posible abuso de las potestades de la Administración. Las bases constitucionales del Derecho Administrativo Es el fundamento que el Derecho Administrativo encuentra en la Constitución española. Para analizar estas bases hemos de partir de un precepto constitucional clave como es el artículo 1 CE: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. Desgranando este precepto, destacaremos:

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“España es un Estado de Derecho”, lo que significa que el Derecho Administrativo y las Administraciones Públicas están sometidas a la ley y al ordenamiento jurídico: principio de legalidad, el cual aparece reflejado en el artículo 103 CE: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo

con

los

principios

de

eficacia,

jerarquía,

descentralización,

desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. El ordenamiento es el que le atribuye las potestades y los privilegios y la Administración solo puede actuar dentro de los límites que la ley le otorga. Y junto a esas potestades, consecuencia del principio de legalidad, la Administración tiene limitaciones, que también están en la ley y son el contrapeso de sus privilegios, funcionando así como una balanza que ha de estar en equilibrio, ya que la Administración no puede violar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Y este control se ejerce en última instancia por el Poder Judicial, reconocido expresamente en el artículo 106 CE: “1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Y además continúa este artículo reconociendo una exigencia de indemnización cuando sufran un daño por parte de la Administración, completando ese equilibrio. “2. Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. “España se constituye como un Estado democrático” y le afecta a la Administración por el principio de división de poderes, ya que la Administración encaja en el ejecutivo y es la Constitución la que le atribuye el Gobierno su dirección (Art. 97 CE): “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

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“España se constituye como un Estado social”. Y el hecho de ser un Estado social implica que la Administración, como poder público que es, asume un conjunto de actividades heterogéneas para mejorar el bienestar de los ciudadanos. Y en relación con el Estado social y la variedad de tareas, un principio claro son los principios rectores de la vida social y económica.

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Lo + recomendado No dejes de leer… El paradigma de la ciencia política y la Administración pública: retos a los que se enfrentan en el siglo XXI OLVERA GARCÍA, J. C. Convergencia, nº50 (páginas 383–399). Mayo-agosto de 2009. Análisis que también te puede servir para los temas introductorios, con el fin de enlazar el estudio de la Ciencia de la Administración con la politología.

El documento está disponible en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=10511169015

Burocracia, gerencia pública y gobernanza RESTREPO MEDINA, M. Revista Diálogos de saberes: investigaciones y ciencias sociales, nº30 (páginas 167–186). 2009. Artículo que hace una reflexión acerca de los principales modelos de la Administración Pública. Para ello, aborda los orígenes, las características o los riegos de las mismas, centrando su atención en el modelo de Administración Pública colombiano. El artículo está disponible en el aula virtual o en la siguiente dirección web: http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=3224477

TEMA 4 – Lo + recomendado

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+ Información A fondo Administración institucional: personalidad jurídica y control de la administración de tutela MONTOLÍO HERNÁNDEZ, J.M. Cuadernos de derecho judicial, nº8 (páginas 11–42). 2008. Este número de la revista, dedicado a la Administración institucional, contiene el artículo de Montolío Hernández en el que realiza un estudio detallado de las características, funcionamiento y régimen de la llamada Administración institucional, que te servirá sin duda para profundizar en las cuestiones planteadas a lo largo del tema.

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Actividades Lectura: El Derecho comunitario En esta actividad deberás reflexionar sobre cómo ha alterado el sistema de fuentes y cómo influye, en la propia actividad de la Administración, el Derecho comunitario y la inserción de España en la UE. Dicha reflexión deberás realizarla a partir de la lectura de los capítulos que te hemos propuesto hasta ahora del manual de referencia de la asignatura, en especial, a aquellos relativos a las Fuentes del Derecho: Capítulo I. “La Administración como solución organizatoria” (páginas 21–30). Capítulo II. “La Administración en el Estado de Derecho” (páginas 33–42). Capítulo VII. “Las Fuentes del Derecho Administrativo” (páginas 77–88). Capítulo VIII. “La Ley y las normas equiparadas a la Ley” (páginas 89–101). Capítulo IX. “El Reglamento” (páginas 103–112). La extensión máxima de la actividad es de 4 folios.

TEMA 4 – Actividades

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Test 1. Por el principio de legalidad, el Derecho Administrativo y las Administraciones Públicas: A. Están sometidas a la ley y al ordenamiento jurídico. B. Están sometidas a las leyes que se otorgan para conseguir la autoorganización. C. Ninguna de las anteriores. 2. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de: A. Eficacia, jerarquía, centralización, desconcentración y coordinación. B. Eficacia, jerarquía, descentralización, concentración y coordinación. C. Eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. 3. Las Administraciones Públicas son personas en la medida en que están dotadas de personalidad jurídica: A. Verdadero. B. Falso. 4. Las propias Administraciones Públicas crean sociedades privadas para desempeñar determinadas funciones que tienen encomendadas: A. Verdadero. B. Falso. 5. La Administración solo tiene como contrapeso de su poder la ley. A. Verdadero. B. Falso. 6. Y en relación con el Estado social y la variedad de tareas, un principio claro son: A. Los principios rectores de la vida social y económica. B. Los derechos fundamentales. C. El articulado de la Constitución en su conjunto, en especial el relativo al reparto de competencias.

TEMA 4 – Test

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7. Controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican: A. El Parlamento. B. Los Tribunales. C. El Tribunal Constitucional.

TEMA 4 – Test