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TRATO ESPECIAL Y DIFERENCIADO EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES: EL ESQUELETO EN EL CLOSET

Manuela Tortora UNCTAD1

Ginebra, Febrero 2003.

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Las opiniones expresadas en este trabajo son las del autor y no forzosamente coinciden con las de la UNCTAD. El autor agradece los comentarios recibidos de Luis Abugattas, Sheila Page, Sam Laird, y colegas de la secretaría de la UNCTAD, así como opiniones de Delegados ante la OMC en Ginebra.

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Introducción Algunos sostienen que el tema del trato especial y diferenciado (TED) ya está fuera de moda. En cambio no cabe duda de que la modernización de los instrumentos de TED es un tema de actualidad: los temas relacionados con el TED siguen apareciendo en las agendas comerciales multilaterales y regionales bajo diferentes nombres y formas (tales como "la dimensión del desarrollo", "los regímenes preferenciales", la "vulnerabilidad", "los espacios de políticas", la "flexibilidad", etc.)2. La credibilidad de las negociaciones comerciales pasa por la formulación de maneras viables y satisfactorias de responder a las necesidades de desarrollo contenidas en el TED. Los desequilibrios y los déficit de desarrollo a los cuales se refiere el concepto de TED son reales y no pueden ser escondidos en el closet. No es por accidente que uno de los principales obstáculos en las negociaciones de Doha en la OMC es, y seguirá siendo, el conjunto de las disposiciones sobre TED y en general, los temas de desarrollo. No es exagerado afirmar que el delicado equilibrio sobre el cual se basa el funcionamiento de la OMC está estrechamente vinculado a la evolución futura del tema del TED. Más aún, descartar el tema de TED afirmando que es obsoleto equivale a tirar al niño con el agua de la bañera: la necesaria modernización de los instrumentos de TED es la mejor manera de consolidar el apoyo de los países en desarrollo en la formulación de normas de comercio. Es también la manera correcta de usar el TED como un instrumento positivo para ampliar y facilitar la liberalización. En el vocabulario usual del TED proliferan medidas negativas: excepciones, exenciones, períodos de transición, por lo general considerados como muletas innecesarias y distorsiones indebidas. Incluso los aranceles preferenciales que fueron originalmente concebidos como medidas positivas para ayudar a los exportadores de los países en desarrollo están siendo, en el mejor de los casos, erosionados, y de todos modos cuestionados y criticados: para muchos gobernantes y expertos de los países en desarrollo y desarrollados, la plena reciprocidad y la uniformidad de las normas para todos los países debería sustituir las disposiciones sobre TED, con algunas excepciones para el grupo de los países menos adelantados (PMA) en forma temporal. A la raíz del concepto de TED hay una evidencia empírica – la de hoy al igual que hace unos treinta años, cuando fue formulado: las cifras demuestran las enormes diferencias entre países en desarrollo e industrializados en términos de participación en el comercio mundial3, acceso a financiamiento y tecnología, diversificación de la producción, infraestructura, recursos humanos e institucionales. El TED apunta a introducir más equidad y a compensar parcialmente el desequilibrio de las relaciones económicas Norte/Sur. La razón de ser del TED, hoy en día al igual que en los años 70, radica en las diferencias objetivas en los niveles de desarrollo. La ausencia de una definición oficial de "país en desarrollo" no disminuye la validez del concepto4. A pesar de las evidencias estadísticas, el concepto de TED y los instrumentos de cooperación internacional que lo implementan son criticados en particular con el argumento de que "nivelar el terreno de juego" genera beneficios automáticos para todos los países, cualquiera sea su condición económica y social, y que cuanto más rápido se eliminan todas las "distorsiones", más rápido se alcanza el desarrollo. Una de las dificultades claves en la implementación del TED se refiere a identificar el momento apropiado y la secuencia adecuada para la liberalización. Las políticas proteccionistas de algunos países desarrollados en agricultura, textiles, calzado y otros "sectores sensibles" no es un buen ejemplo para los países en desarrollo. Sin embargo, medidas de desarrollo tales como subsidios a la investigación, apoyo financiero a las "regiones vulnerables" (como es el caso en la Unión Europea), asistencia técnica y

2 En este artículo, la expresión TED se refiere tanto a su significado más común (por lo general referido a las preferencias comerciales y a medidas similares) así como a sus interpretaciones más recientes y amplias, tratando de identificar cuáles son los elementos tradicionales y nuevos que pueden ser útiles en las negociaciones comerciales en curso. 3 Ver por ejemplo las estadísticas de comercio de la OMC de 2002, donde se nos recuerda que tan sólo 5 de los 150 países en desarrollo representan más del 60% del total de las exportaciones de los países en desarrollo. Otras cifras y análisis en los informes anuales de la UNCTAD, del PNUD y del Banco Mundial, inter alia. 4 El estatuto de país en desarrollo es auto-definido por cada país y no es otorgado automáticamente ya que forma parte de las negociaciones para la adhesión a la OMC.

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WEB/CDP/BKGD/16 financiera para el ajuste a la apertura comercial5, márgenes de maniobra para desarrollar sectores competitivos y para tomar acciones en caso de crisis deberían inspirarse en las experiencias de los países desarrollados. Este análisis se centra en las negociaciones comerciales multilaterales en curso, en las preocupaciones de los países en desarrollo en el proceso de liberalización y en las perspectivas de lograr nuevas disposiciones de TED en las negociaciones de Doha. Aunque la atención se concentre en el proceso postDoha en la OMC, estamos conscientes de que los instrumentos de TED están siendo transformados más rápida y profundamente por las negociaciones Norte/Sur y Sur/Sur que por la pesada y complicada maquinaria multilateral de Ginebra6. Los acuerdos bilaterales y regionales de comercio que están proliferando en todo el mundo modifican el contenido de las normas multilaterales de TED: primero, porque tienen un alcance "OMC-plus" en términos de temas de comercio y de niveles de compromiso; en segundo lugar, porque permiten la reciprocidad en los compromisos sin diferenciar los niveles de desarrollo, en particular en los acuerdos Norte/Sur; y en tercer lugar, porque insisten en presentar la asistencia técnica como el principal instrumento de TED que puede resolver los desbalances estructurales entre países desarrollados y en desarrollo. Aunque nos limitaremos a las negociaciones en la OMC, los elementos que se analizan aquí son relevantes para otros foros de negociación donde se estén forjando nuevas normas de comercio. Sin embargo, el debate sobre el TED supera ampliamente el alcance de este artículo. A.-

La evolución del concepto de TED7

El concepto de TED y su puesta en práctica han evolucionado al mismo tiempo que la naturaleza de las relaciones económicas internacionales y las teorías del desarrollo. Ha sido aplicado e interpretado en distintas formas y en varias áreas del sistema económico internacional, sobre todo pero no exclusivamente en el área de las normas de comercio, los instrumentos financieros y la ayuda al desarrollo. En el área de comercio, ha sido introducido en el GATT 1947 – pero el término "TED" no se usaba entonces- y ha evolucionado a través de varias enmiendas. Hay un cambio fundamental que resume la evolución del TED en las normas multilaterales de comercio desde el GATT a la OMC: el TED ha pasado de ser un instrumento de desarrollo (hasta la Ronda Uruguay) para convertirse en un instrumento de ajuste (en el marco de las normas de la OMC). Hasta la Ronda Uruguay, cuando la agenda de comercio se limitaba al comercio de bienes, el TED era entendido como un instrumento de desarrollo en particular porque otorga flexibilidad en el uso de aranceles y cuotas en caso de crisis de balanza de pagos que afectan la industria nacional (artículos XVIII y XXVIII bis del GATT 1947), y porque ayuda a las exportaciones de los países en desarrollo a compensar sus dificultades en el acceso a los mercados internacionales (no reciprocidad en las reducciones arancelarias y sistemas generalizados de preferencias previstos por la Parte Cuarta del GATT de 1964 y la Cláusula de Habilitación de 1979). Estos instrumentos emanaban de la naturaleza de la agenda multilateral de comercio de los años 80, es decir "medidas en frontera" aplicadas al acceso a

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Ver United States Trade Act of 2002, Sección 2, División A: "Trade Adjustment Assistance", sobre las medidas a favor de los trabajadores afectados por la liberalización comercial. 6 Hay muchos foros donde el TED y los temas de desarrollo están adquiriendo un nuevo contenido más rápidamente que en la OMC: en las Américas, mediante el ALCA y los acuerdos bilaterales y subregionales con los EEUU; en las negociaciones ACP/Unión Europea que implican a 77 países en desarrollo; en el seno de la región asiática, en el marco de APEC, ASEAN y otros acuerdos comerciales; y en la región africana, donde los procesos subregionales están evolucionando rápidamente. Estas negociaciones abarcan toda clase de disposiciones de TED: desde el acceso a mercados hasta los "nuevos" temas de inversiones y competencia, ambiente , trabajo, normas de origen, normas técnicas, cooperación financiera, etc. 7 Para un análisis comprensivo, ver Murray Gibbs, "El Trato Especial y Diferenciado en el Contexto de la Mundialización", en UNCTAD, Un Programa de Trabajos Positivos para los Países en Desarrollo: Temas de las Negociaciones Comerciales. Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2000. Ver también T.Ademola Oyejide, "Special and Differential Treatment", en Development, Trade and the WTO. A Handbook. Ed.Bernard Hoekman, A.Mattoo, y P.English, World Bank, Washington, D.C., 2002.

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WEB/CDP/BKGD/16 mercados para bienes, y a "espacios de política" basados principalmente en medidas de protección arancelaria. Desde la Ronda Uruguay, la agenda de comercio se ha extendido más allá de las medidas en frontera. Hoy en día la agenda incluye medidas relacionadas con el comercio, implica políticas "dentro de las fronteras", y apunta a una integración profunda de las economías al abordar, por ejemplo, servicios, apoyo interno, medidas de comercio relacionadas con las inversiones, regímenes de propiedad intelectual, valoración aduanera. Los instrumentos que implementan el concepto de TED en estas nuevas normas de comercio no han evolucionado tal como sucedió con la agenda, es decir, no se han ajustado a la transformación que implica asumir compromisos comerciales en el ámbito de las políticas internas. En el marco jurídico de la OMC, las disposiciones de TED son principalmente las siguientes: (i) períodos de transición más largos para los países en desarrollo a objeto de adaptar las instituciones y la legislación nacional; (ii) determinadas excepciones, exenciones o flexibilidades principalmente a favor de los países en desarrollo, y (iii) asistencia técnica. Estos instrumentos de TED se añaden a las disposiciones del GATT sobre aranceles preferenciales, pero la erosión de las preferencias debido a la reducción progresiva de los aranceles y la eliminación de restricciones cuantitativas (excepto en agricultura) reduce el impacto de los sistemas generalizados de preferencias y de otros instrumentos no recíprocos a favor de los países en desarrollo. La idea fundamental de las disposiciones de la Ronda Uruguay sobre TED aplicadas a la agenda de medidas "dentro de la frontera" es de otorgar instrumentos de ajuste a los países en desarrollo para que puedan modificar sus leyes y sus políticas económicas y cumplir con las nuevas normas comerciales – asumiendo que dichas normas tienen un efecto automáticamente positivo para su desarrollo. En otros términos, más que apuntar al desarrollo de la capacidad productiva local, las disposiciones de TED de la OMC apuntan a desarrollar los marcos legales e institucionales que corresponden a las normas acordadas. Este es sin duda un objetivo loable, pero desafortunadamente insuficiente para alcanzar un terreno de juego nivelado y equitativo donde los flujos de comercio y las normas de comercio tienen profundas implicaciones para cualquier economía nacional.8 Obviamente, asumir que las normas de la OMC conducen a beneficios comerciales automáticos responde a un determinado modelo de desarrollo – pero la discusión ideológica va más allá del alcance de este artículo. En otros términos, cuando la agenda de comercio se limitaba esencialmente a reducir las barreras en frontera, los instrumentos de TED facilitaban medidas positivas destinadas a apoyar las políticas nacionales de desarrollo, tales como las preferencias, los espacios de políticas y la no-reciprocidad. Cuando la agenda comercial evolucionó hacia normas que implican limitaciones a las políticas nacionales de desarrollo, las disposiciones de TED tienden a concentrarse en el ajuste a las nuevas normas mediante medidas negativas tales como las excepciones temporales. En este contexto, la asistencia técnica es ciertamente positiva en cuanto apoya el desarrollo, pero no puede introducir cambios en las estructuras económicas, en la capacidad de la oferta y en la competitividad de los países en desarrollo. La evolución de las normas de comercio hacia políticas internas se produjo junto con otro cambio importante en el proceso de elaboración de esas normas: hasta le Ronda Uruguay, las reducciones arancelarias eran multilateralizadas mediante el principio de la nación más favorecida (NMF) del GATT, mientras que códigos en áreas de política comercial tales como antidumping, subsidios o compras públicas eran plurilaterales, es decir vinculantes únicamente para los países signatarios. De hecho, muchos países en desarrollo no se adhirieron a todos los códigos, o lo hicieron en forma gradual. Al introducir el "compromiso único" en la Ronda Uruguay, el conjunto de normas multilaterales es el mismo para todos los miembros de la OMC, cualquiera sea su nivel de desarrollo, y sin la posibilidad de "escoger" obligaciones normativas. En el "compromiso único", al ser las obligaciones las mismas para todas las economías, le margen para el TED que puede tomar en cuenta niveles distintos de desarrollo es limitado. El terreno de juego se nivela mediante obligaciones iguales para todos los miembros en lugar de solventar el déficit entre países industrializados y economías menos adelantadas. 8

Ver varios trabajos de Dani Rodrik como por ejemplo "Trading in Illusions", Foreign Policy, Marzo/Abril 2001, y The Global Governance of Trade as if Development Really Mattered, Informe preparado para el PNUD, mimeo. Nueva York, 2001.

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WEB/CDP/BKGD/16 Una excepción significativa a esta tendencia fue introducida en la Ronda Uruguay mediante el Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS) basado en una "lista positiva" que permite determinar el alcance de los compromisos asumidos en servicios de acuerdo con las situaciones nacionales. La arquitectura del AGCS es una manera innovadora y equitativa de implementar el TED. Además de la flexibilidad en los compromisos en materia de sectores de servicios y de modos de suministro, el ACGS contiene disposiciones diseñadas para el desarrollo, particularmente los artículos IV (sobre la participación de los países en desarrollo en el comercio de servicios) y XIX.2 (que permite condicionar las concesiones otorgadas en materia de acceso al mercado interno). La flexibilidad de este acuerdo resulta muy útil a nivel multilateral para poder tener en cuenta los temas "dentro de la frontera" que implica la liberalización del comercio de servicios. Es por ello que las negociaciones en curso en la OMC son particularmente relevantes para evaluar el alcance concreto de la "agenda del desarrollo" de Doha. Los acuerdos de la Ronda Uruguay cambiaron el enfoque de las disposiciones de TED hacia la implementación de las nuevas normas. Pero los numerosos "problemas de implementación" levantados por los países en desarrollo desde el proceso preparatorio de la 3ra Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle demostraron que muchas de las nuevas normas no se compaginan con la capacidad institucional y económica de los países en desarrollo.9 Esos problemas también demostraron que las medidas de ajuste previstas en las disposiciones sobre TED no eran suficientes para alcanzar la capacidad requerida. Por ejemplo, los desequilibrios estructurales que impiden a un país en desarrollo sacar ventajas de la protección de los derechos de propiedad intelectual y desarrollar su propia tecnología no pueden ser resueltos otorgando un período de transición más largo o cumpliendo con el acuerdo ADPIC, ni con asistencia técnica para mejorar la capacidad de evitar la piratería. Desde el fracaso de la Conferencia de Seattle hay dos ideas recurrentes en las posiciones de los países en desarrollo en la OMC: en primer lugar, la idea de que la liberalización comercial no conduce automáticamente a ganancias de desarrollo; en segundo lugar, la idea de que los países en desarrollo no tienen la misma capacidad que los industrializados de aprovechar las oportunidades generadas por la liberalización comercial. En las negociaciones en curso en la OMC, las nuevas disposiciones sobre TED que se están discutiendo se alimentan de esas ideas y se basan en los amplios compromisos asumidos por los países en desarrollo durante la Ronda Uruguay. En este contexto, los problemas de implementación así como las fallas de las disposiciones "en pro del desarrollo" en el conjunto normativo de la OMC fueron identificados con apareciendo con mayor claridad en el proceso previo a la 4ª Conferencia Ministerial de la OMC en Doha. La Declaración Ministerial de Doha y la Decisión sobre Cuestiones y Preocupaciones Relativas a la Aplicación reafirman la validez del TED, como concepto horizontal al igual que en varios temas sectoriales. La tendencia hacia minimizar el alcance del TED que había sido evidente durante la Ronda Uruguay fue revertida con el lenguaje de los mandatos de Doha. La etiqueta de una "ronda del desarrollo" apunta hacia la misma dirección. Quedan por ver cuáles serán los resultados efectivos de las negociaciones en curso desde el punto de vista de los beneficios para el desarrollo: en qué medida el lenguaje de Doha será reflejado en resultados tangibles para los intereses de los países en desarrollo? Las secciones siguientes analizan los principales obstáculos relativos a los temas de TED, tanto substantivos como de procedimiento, que han surgido en la OMC desde que empezaron las negociaciones sobre TED en marzo 2002. 9

Vale la pena reflexionar sobre la invariada validez de las preocupaciones de los países en desarrollo expresadas durante la preparación de la Conferencia de Seattle a través de las propuestas sobre TED, tales como las que se refieren a los "bajos niveles de industrialización, la falta de acceso a las tecnologías avanzadas, la escasez de ahorro interno para invertir, la dependencia de las exportaciones de productos básicos, el deterioro de los términos del intercambio, la volatilidad de los ingresos por concepto de exportación, la vulnerabilidad de los equilibrios en las balanzas de pagos (...),las infraestructuras ineficientes (...), la incapacidad de cumplir con los estándares de los países industrializados (...), los problemas de acceso a los canales de distribución, el alto porcentaje de la población empleada en el sector agrícola, en particular en niveles de subsistencia (...), la falta de recursos para subsidios (...)": M.Gibbs, op.cit., pp. 98-99. Asimismo, Rubens Ricupero destaca que "los países en desarrollo se refieren frecuentemente a su percepción de que son los países desarrollados que se benefician del trato especial, porque se les permite recurrir a medidas inaccesibles para los países en desarrollo por razones técnicas relacionadas con notificaciones o con situaciones previas al establecimiento de la OMC, o porque se trata de medidas fuera de su alcance por razones financieras." Rebuilding Confidence in the Multilateral Trading System: Closing the 'Legitimacy Gap'", en The Role of the World Trade Organisation in Global Governance, ed. Gary Sampson, United Nations University Press, Tokio, New York, Paris 2001, p.50.

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B.Cláusulas vinculantes versus cláusulas "de buena voluntad" o del "mejor esfuerzo"("best endeavour clauses"): Desde marzo 2002, es decir desde el comienzo de las Sesiones Especiales del Comité de Comercio y Desarrollo de la OMC que implementa los mandatos de Doha sobre TED, uno de los mayores obstáculos en la negociación se refiere a la implementación del párrafo 44 de la Declaración Ministerial10. Este párrafo es una herencia de las quejas de varios países en desarrollo y menos adelantados antes de Seattle en relación con el escaso impacto de las disposiciones sobre TED, así como la falta de claridad en los compromisos derivados de esas normas. Por lo general, las preocupaciones eran expresadas junto con los "problemas de implementación"11, en particular aquellos surgidos de las disposiciones "de buena voluntad" cuya implementación ha sido insatisfactoria debido a la ausencia de compromisos vinculantes12. Es por ello que para muchos países en desarrollo el valor de las normas sobre TED está íntimamente relacionado con el tema de la implementación: ambos temas fueron introducidos por esos países en Doha como prioridades en sus agendas, en espera de tener solución desde la Conferencia de Seattle. En cuanto se iniciaron las negociaciones sobre el TED de conformidad con los mandatos de Doha, se identificaron algunas cuestiones – aún sin resolver – tales como las siguientes: - ¿Cómo garantizar la puesta en práctica de las "cláusulas de buena voluntad", es decir de las disposiciones redactadas en forma vaga, donde los derechos y las obligaciones no se han definido con claridad (es el "derecho blando" comparado con el "derecho duro")? Desde el punto de vista jurídico, todas las disposiciones contenidas en las partes operativas de los acuerdos son vinculantes para todos los miembros. Pero hasta la fecha, no ha habido esfuerzos serios para clarificar cómo deberían implementarse estas "cláusulas de buena voluntad"13. En vista de que varios países desarrollados están bloqueando cualquier nueva redacción o enmienda en las Sesiones Especiales del Comité de Comercio y Desarrollo, ¿cómo mejorar la efectividad y operacionalización del TED sin introducir cambios en las disposiciones existentes?

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"Reafirmamos que las disposiciones sobre trato especial y diferenciado son parte integrante de los Acuerdos de la OMC. Tomamos nota de las preocupaciones expresadas con respecto a su funcionamiento a la hora de hacer frente a las limitaciones específicas con que tropiezan los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados. En relación con ello también tomamos nota de que algunos Miembros han propuesto un acuerdo marco sobre trato especial y diferenciado (WT/GC/W/442). Por consiguiente, convenimos en que se examinarán todas las disposiciones sobre trato especial y diferenciado con miras a reforzarlas y hacerlas más precisas, eficaces y operativas. A este respecto, respaldamos el programa de trabajo sobre trato especial y diferenciado establecido en la Decisión sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación." 11 Para un análisis de los "problemas de implementación" tal como fueron identificados antes de la Conferencia de Seattle, ver UNCTAD, Un Programa....op.cit. Los párrafos 22 y 23 de la Declaración Ministerial de Seattle (que nunca fue adoptada debido al fracaso de la Conferencia) identificaban más de 50 problemas de implementación relativos a, entre otros: falta de claridad en los derechos y obligaciones; obligaciones cuya implementación conduce a efectos negativos para los países en desarrollo; disposiciones que establecen períodos de transición insuficientes. En Doha, los temas de implementación fueron retomados y recopilados en dos documentos: la Decisión Ministerial sobre Aplicación (WT/MIN/(01)/17) y la Compilación de las Cuestiones de Aplicación Pendientes (Job(01)/152/Rev.1) que fue elaborada por la Secretaría de la OMC. Ambos documentos forman parte del "compromiso único": ver párrafo 12 de la Declaración Ministerial de Doha y párrafo 13 de la Decisión sobre Implementación.. 12 Para una lista de las disposiciones "de buena voluntad" tal como las clasifica la OMC, ver en particular: WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.2, WT/COMTD/W/Rev.1/Add.1/Corr.1. La OMC distingue entre las cláusulas de TED que implican "obligaciones de resultado" y las "obligaciones de conducta", siendo éstas últimas las "cláusulas de buena voluntad" porque están redactadas en términos de "tomar en consideración las preocupaciones de los países en desarrollo", lo cual permite medidas discrecionales. Uno de los documentos de la OMC enumera 23 disposiciones "vinculantes" sobre TED que implican "obligaciones de conducta" /WT/COMTD/W/77/Rev./Add.2) de un total de 155 disposiciones sobre TED. 13 Una de las primeras sugerencias fue de sustituir el verbo "debería" por "debe" ( y otros términos similares) para asegurar la naturaleza vinculante de las obligaciones de TED. Esta solución requeriría negociar enmiendas a las normas, o negociar "interpretaciones autoritativas" de las normas. Para las normas tales como la cláusula NMF, el AGCS, el ADPIC, se requiere la unanimidad para adoptar una enmienda, mientras que una interpretación autoritativa requiere una mayoría de las ¾ partes de los miembros.

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WEB/CDP/BKGD/16 - Otro aspecto sustantivo deriva de las distintas maneras de aplicar el TED, según su naturaleza. La tipología de la OMC incluye 155 cláusulas sobre TED14, e identifica seis categorías de TED; cada una de ellas implica dificultades de implementación específicas15: (a) Las disposiciones destinadas a incrementar las oportunidades de comercio de los países en desarrollo: el seguimiento de la puesta en práctica resulta difícil ya que no se han establecido indicadores al respecto. (b) Las disposiciones que permiten a los miembros de la OMC salvaguardar los intereses de los países en desarrollo: estas disposiciones requieren criterios y mecanismos que pro lo general no existen en la maquinaria de la OMC. (c) Flexibilidad en los compromisos, en las acciones, y en el uso de instrumentos de política: la implementación de estas disposiciones es más fácil ya que se trata de establecer derechos para los países en desarrollo pero sin implicar obligaciones "vinculantes" para los miembros desarrollados.16 Se trata principalmente de medidas de TED "positivas", destinadas a permitir ciertos márgenes de maniobra para decisiones nacionales en función del nivel de desarrollo. (d) Períodos de transición: desde el punto de vista jurídico, la implementación y la puesta en práctica de estas disposiciones sobre TED es automática. Lo que no se garantiza es la efectividad de los períodos de transición en lograr sus objetivos, es decir en alcanzar la capacidad requerida para cumplir con la norma al final del período (por ejemplo, los cinco años previstos para los países en desarrollo en el acuerdo ADPIC). En muchos casos, el tiempo adicional a disposición por países en desarrollo y menos adelantados resulta inútil si no hay asistencia técnica o financiamiento disponible en ese lapso.17 (e) Asistencia técnica: todas las disposiciones que contienen este instrumento de TED son "cláusulas de buena voluntad" en la medida en que es difícil asegurar su puesta en práctica ya que la implementación de asistencia técnica depende en gran medida de la disponibilidad de recursos financieros y humanos donados por los países desarrollados – excepto el limitado financiamiento de la asistencia técnica previsto en el presupuesto regular de la OMC, que se basa en la cuotas de los miembros. El financiamiento de la ayuda al desarrollo es un instrumento de las políticas exteriores de los países: es difícil transformar ese financiamiento en vinculante y asegurar que la asistencia técnica se dirige hacia las áreas donde realmente se necesita. Aún más difícil es asegurar que dicha asistencia no es dirigida exclusivamente a los

14 Los miembros solicitaron a la Secretaría de presentar varios documentos sobre las disposiciones vinculantes y no vinculantes (WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.1), una revisión de las disposiciones vinculantes (WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.2), no vinculantes (WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.3), e información sobre la utilización de las disposiciones de TED (WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.4). Es interesante notar que autores del Banco Mundial, en cambio, distinguen tan sólo tres categorías de disposiciones de TED (acceso preferencial; exenciones transitorias; y asistencia técnica), y enfatizan el TED para la implementación de las normas: ver Hoekman, B., Michalopoulos, C., and Winters, L.A., Differential and More Favourable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries. Objectives, Instruments and Options for the WTO. Draft, mimeo., February 1, 2003. 15 Para un análisis de cada categoría de normas de TED, ver Laird Sam, Saffadi Raed and Turrini Alessandro, The WTO and Development. Paper prepared for the Conference on Policy Reform, Tulane Univ., Nov. 2001, mimeo. 16 Ver WT/COMTD/W/77/Rev.1/Add.2, p.5. 17 "Los períodos de transición para que los países en desarrollo implementen los acuerdos han resultado insuficientes a la luz de lo inadecuado de sus recursos administrativos y el acceso al financiamiento. He destacado en varias oportunidades que los países industrializados han disfrutado de 'períodos de transición' cercanos a medio siglo para implementar sus obligaciones en el GATT en agricultura y en textiles; en cambio, se le pide a los países en desarrollo de implementar todo el conjunto de instrumentos de propiedad intelectual, para el cual no tienen legislación previa, en apenas cinco años.": R.Ricupero, op.cit., p.51. Ver también Clare Short, "Making the development round a reality", en ibid., pp.72-73 sobre el tema de los períodos de transición. Algunas propuestas sobre TED destacan el papel de los períodos de transición junto con la asistencia técnica para asegurar la implementación de las normas antes que el desarrollo de la oferta y de la capacidad exportadora: ver por ejemplo la propuesta de la Comisión Europea (TN/CTD/W/13).

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WEB/CDP/BKGD/16 países menos adelantados, y que responde a las necesidades de los beneficiarios antes que a los intereses de los donantes18. (f) Las disposiciones destinadas a los países menos adelantados: esta es una categoría horizontal establecida en la tipología de la OMC que contiene instrumentos de TED correspondientes a las categorías ya enunciadas. C.-

Cómo darle seguimiento a las normas de TED: la propuesta de un Mecanismo de Monitoreo y la necesidad de indicadores de desarrollo:

En lugar de examinar cómo asegurar el cumplimiento de las distintas disposiciones de TED previstas en la tipología de la OMC, las Sesiones Especiales del Comité de Comercio y Desarrollo se han centrado en la propuesta de establecer un "Mecanismo de Monitoreo", siendo este tema el único sobre el cual ha sido relativamente fácil lograr un consenso tentativo. En julio 2002, sobre la base de una propuesta del Grupo Africano, la Sesión Especial del Comité de Comercio y Desarrollo acordó establecer un "Mecanismo de Monitoreo" que tendría mandato de evaluar la utilización y la efectividad de las disposiciones de TED. A finales del 2002, éste era la única conclusión acordada por la Sesión Especial en materia de TED. Sin embargo, no se logró ningún consenso sobre los términos de referencia de este mecanismo – siendo ésta, precisamente, la cuestión crucial que amerita la atención de los países en desarrollo. La evaluación de la "utilización" de las disposiciones de TED es el principal mandato que debería tener el Mecanismo – según algunos países – más que un mandato destinado a mejorar las normas existentes de TED e identificar nuevos instrumentos de TED necesarios para asegurar la participación efectiva de los países en desarrollo en el comercio mundial. En otros términos, la atención se ha centrado en examinar hasta qué punto los miembros en desarrollo están usando sus derechos de TED más que examinar qué necesitan para usar eficientemente esos derechos. También hay un riesgo de transformar este monitoreo en un instrumento adicional para examinar lo que han hecho los países en desarrollo para implementar las normas de la OMC. Otro elemento que no ha sido abordado en este debate sobre el mecanismo de seguimiento se refiere a la elaboración de indicadores de desarrollo que puedan orientar la evaluación del impacto económico de las disposiciones de TED. La palabra "indicadores" aparece en los documentos discutidos en la Sesión Especial, pero se han provisto insumos substantivos para definir los indicadores de comercio y desarrollo que pudieran sustentar la tarea de evaluación. Indicadores uniformes en todas las disciplinas de comercio serían obviamente inútiles: parecieran más apropiados criterios acordes con la naturaleza de los déficit de desarrollo y con los desequilibrios que el TED debería compensar en cada disciplina. Sorprendentemente, un gran número de miembros se pronunció a favor de un "fortalecimiento" de las disposiciones de TED como primera tarea del Mecanismo, incluso antes de definir sus modalidades de trabajo. Pero no se presentaron sugerencias sobre cómo lograr ese "fortalecimiento": ¿mediante enmiendas a las normas existentes, o añadiendo nuevas normas? dándole al Mecanismo amplios poderes para asegurar el cumplimiento de las normas sobre TED? La palabra "fortalecimiento" es correcta en cuanto refleja el mandato de Doha, pero las negociaciones deberían identificar los medios operativos para lograrlo.

18 El tema de la eficacia de la asistencia técnica se ha convertido en un tema muy discutido en la OMC. En primer lugar, porque forma parte integrante de los mandatos de Doha; en segundo lugar, debido a la tendencia de varios industrializados de considerar la asistencia técnica como un substituto de los demás instrumentos de TED; en tercer lugar, porque la asistencia de la OMC no responde a las limitaciones de la oferta; y por último, porque los PMA y muchos en desarrollo están condicionando la expansión de la agenda de la OMC (por ejemplo en los "nuevos temas de Singapur") a nuevos compromisos en materia de asistencia técnica.

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WEB/CDP/BKGD/16 Otro elemento implícito en la discusión sobre el seguimiento de las disposiciones de TED es el establecimiento de un equilibrio con otros mecanismos de seguimiento de la implementación del as obligaciones de la OMC. Sería justo establecer algún tipo de control de cómo se cumplen las normas de TED, ya que hay controles análogos para la implementación de otras normas de TED: ¿porqué la implementación del ADPIC, por ejemplo, es objeto de un seguimiento minucioso en los órganos de la OMC (y por parte de actores externos tales como los medios y las ONG) mientras que las disposiciones de TED y los derechos relacionados con el desarrollo no lo son? Sería necesario acordar varias cuestiones delicadas para asegurar el funcionamiento de un mecanismo de seguimiento de las disposiciones de TED, inter alia: - Identificar los criterios de desarrollo adaptados a la naturaleza de las disciplinas de comercio, por ejemplo: ¿qué tipo de desarrollo institucional, qué marcos legales, qué capacidad de oferta y competitividad se requiere para obtener beneficios de la liberalización comercial prevista en cada disciplina comercial? - ¿En qué medida la formulación de una determinada disposición de TED responde a esos requerimientos de desarrollo, y cuál es el mecanismo de seguimiento apto a evaluar si se han cumplido? - El procedimiento de notificación: cualquier mecanismo de seguimiento deberá determinar cómo informarán los miembros el cumplimiento de sus obligaciones de TED. - El vínculo entre los órganos de la OMC y los órganos de "desarrollo – el Comité de Comercio y Desarrollo y los dos nuevos Grupos de Trabajo sobre Comercio, Deuda y Financiamiento, y Comercio y Transferencia de Tecnología: ¿cuál órgano sería responsable del seguimiento de qué? La misma discusión tuvo lugar –sin que se lograra consenso- en cuanto a los órganos que debían encargarse de los mandatos de Doha sobre TED e implementación: muchos miembros expresaron que los órganos sectoriales de la OMC deberían ocuparse de esos mandatos, fraccionándolos según las disciplinas de comercio. - ¿En qué medida el mecanismo de seguimiento debería intervenir en la formulación de nuevas disposiciones de TED sobre la base de su propia identificación de las normas "faltantes"? Resolver preguntas como éstas requiere une amplia capacidad de negociación de los países en desarrollo. Sin duda, es más fácil reducir al mínimo el papel del mecanismo de seguimiento. Sin embargo, el seguimiento es la única manera de compensar las "cláusulas de buena voluntad" y la escasa capacidad de los países en desarrollo de garantizar la implementación de esas cláusulas. El Comité de Comercio y Desarrollo es el órgano de la OMC mejor equipado –en teoría- para esa tarea, y debería tener esa función. Vínculos más estrechos con las agencias de desarrollo fuera de la OMC deberían complementar ese papel. D.-

El tema de la graduación:

La idea de limitar el alcance de las disposiciones sobre TED a los PMA apareció en los años 70, cuando la historia del TEC era aún muy breve, en el marco de las discusiones que culminaron con la Cláusula de Habilitación. La categoría de los PMA, que es la única formalmente establecida y con efectos jurídicos en el GATT y en la OMC, contribuye a consolidar la tendencia actual hacia la "graduación" de las economías en desarrollo y en transición a objeto de que haya instrumentos de TEC únicamente para los PMA. Esta tendencia entra en contradicción con la proliferación de varias otras categorías informales y auto-definidas de países en desarrollo (pequeñas economías, países en desarrollo importadores netos de alimentos, países sin litoral y pequeñas islas, etc.), algunas de los cuales corresponden a determinadas normas de comercio o decisiones de los miembros19. Todas las categorías apuntan a un objetivo básico: lograr disposiciones de TED adaptadas a las características de sus economías. 19 Tales como por ejemplo, la noción de "pequeño suplidor" prevista en el Acuerdo sobre Textiles y Vestidos y en algunas disposiciones del acuerdo sobre subsidios, la Decisión de Marrakech sobre los Países en Desarrollo Importadores Netos de Alimentos, el párrafo 35 de la Declaración Ministerial de Doha y el programa de trabajo de las pequeñas economías, etc.

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Las ambigüedades de la amplia categoría de los países en desarrollo (basada en la auto-elección de este estatuto) se extienden a las economías en transición, que también carecen de una categoría basada en criterios claros. Hasta la fecha, en cada una de las negociaciones para la adhesión a la OMC, los candidatos han tenido que aceptar un TED inferior al nivel usual. Se está forjando una graduación informal a través de las negociaciones de adhesión, estableciendo precedentes de facto para la implementación y la interpretación multilateral de las normas de TED de la OMC.20 Otro tema suscitado por posibles graduaciones basadas en los indicadores tradicionales de desarrollo concierne los países en desarrollo que otorgan trato preferencial a otros países en desarrollo y a PMA. Por ejemplo, es interesante notar algunos puntos de la propuesta de Hungría21: "la delegación de Hungría no puede apoyar una interpretación de la Cláusula de Habilitación (...) según la cual un país como Hungría estaría obligado bien sea a otorgar beneficios comerciales a países más ricos que él, o a dejar de poner en práctica el SGP a favor de los países en desarrollo más pobres que realmente necesitan de acceso preferencial al mercado. (...) No sería aceptable para el Gobierno de Hungría una obligación de otorgar una asistencia económica continua mediante acceso preferencial al mercado a países más desarrollados y competitivos que nosotros a objeto de poder mantener nuestro régimen de SGP, ni para nuestros operadores económicos ni para la opinión en general." Países como Paraguay, Brasil y la India también han expresado preocupaciones en torno a la naturaleza discriminatoria de algunos regímenes preferenciales unilaterales22. En otros términos, el tema de la graduación está estrechamente vinculado a la competencia potencial que representan otros socios comerciales. Todos los miembros de la OMC (PMA, países en desarrollo y en transición, así como industrializados), al final del día, tienen tan sólo una preocupación en mente: ¿cuáles serán las implicaciones de las normas de TED sobre mis intereses nacionales? ¿estarán esos intereses mejor protegidos si el TED se limita a los PMA, que representan una amenaza menor en términos de competencia? Por lo general, el debate sobre la graduación se concentra en las preferencias arancelarias: ¿en el debate sobre la graduación, cuál es el papel de las normas de TED que se refieren a políticas internas? A la luz de lo anterior, el debate sobre la graduación debería enfocar tres elementos cruciales: (i) La transferencia hacia una categoría de desarrollo "superior" debería realizarse mediante una transición gradual y respaldada por determinadas medidas en lugar de dejar de repente las muletas del TED y saltar sin ayuda hacia la competencia internacional. (ii) Esta transición gradual debería ser acompañada por instrumentos a favor del desarrollo, particularmente en los sectores económicos donde el país aún no está listo para enfrentar los mercados internacionales (inversiones, asistencia financiera y técnica, tecnología, recursos humanos y capacitación institucional). (iii) Por último, y más importante, los criterios cuantitativos y horizontales que determinan automáticamente en qué momento un país está listo para abandonar una categoría son simplistas y poco confiables: la situación de cada país debería ser determinada con base en un conjunto de criterios económicos y sociales, y se deberían identificar medidas de desarrollo para facilitar la transición gradual mencionada arriba. En este diagnóstico, un enfoque tema por tema, que tome en cuenta las necesidades impuestas por cada disciplina comercial puede ser más apropiado y equitativo que una graduación basada en indicadores por país. 20

Ver Craig Van Grasstek, "Why demands on acceding countries increase over time" en: UNCTAD, WTO Accession and Development Policies. New York and Geneva,2001, p.115. Afortunadamente, en lo que respecta a los PMA, esta situación debería cambiar a la luz de las recientes orientaciones para la adhesión de los PMA adoptadas por el Consejo General de la OMC en Diciembre 2002. 21 TN/CTD/W/16, párrafos 5 y 6. 22 Para la posición de Paraguay, ver TN/CTD/W/15, párrafo 14, y la reciente solicitud de la India de establecer un panel sobre el SGP de la Unión Europea, en diciembre 2002.

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WEB/CDP/BKGD/16 Este enfoque conduce a una graduación distinta comparada con la que plantean muchos países industrializados. Algunos análisis apuntan en la misma dirección: se ha dicho que los períodos de transición no pueden ser establecidos arbitrariamente para todos los países en desarrollo y los PMA, y que varios indicadores deberían ser tomados en cuenta, tales como los niveles de deuda externa, el índice de desarrollo humano del PNUD, etc.23. La búsqueda de criterios de desarrollo apropiados a aplicar en el campo del comercio es bastante compleja. Generalmente, los criterios de graduación de los SGP son formulados por países y por productos, y se refieren únicamente a regímenes arancelarios. Para las medidas de política interna, alguna inspiración pudiera venir del "índice de vulnerabilidad" de las Naciones Unidas24. Mientras tanto, varias propuestas sobre TED en la OMC siguen apuntando hacia una graduación por país25. Sin embargo, a veces aparecen matices: por ejemplo, en el marco de las negociaciones sobre la implementación del párrafo 6 de la Declaración Ministerial de Doha sobre el ADPIC y Salud Pública, Suiza propuso una exención general para todos los PMA, mientras que el resto de los miembros de la OMC, en particular los países en desarrollo, determinarían su propia elegibilidad caso por caso, con base en criterios acordados por el Consejo ADPIC. La dificultad que implica una graduación basada en las disciplinas de comercio en lugar de criterios por país es que la "prueba" (es decir la demostración de que un determinado país necesita TED en una determinada disciplina comercial) recae sobre el país en desarrollo – a menos que se establezcan criterios a nivel multilateral en cada disciplina. E.-

El tema de la no-reciprocidad en las negociaciones sobre acceso a mercados:

El artículo XXVIII bis del GATT 1947, la Parte IV del GATT y la Cláusula de Habilitación establecen el principio de la no-reciprocidad como uno de los pilares del TED en las negociaciones sobre acceso a mercados – pero dicha flexibilidad tiene que ser negociada. Las negociaciones del GATT sobre aranceles, así como muchos acuerdos regionales, han sido construidos sobre este principio (la Unión Europea en primer lugar, cuyo ejemplo fue copiado por varios acuerdos regionales y subregionales en América Latina). Esta disposición debe ser vista a la luz del contexto del artículo XVIII del GATT 1947 sobre la "asistencia Gubernamental al Desarrollo Económico", que es probablemente una de las disposiciones más importantes en materia de flexibilidad en los compromisos comerciales. Es interesante notar que el artículo XVIII se aplica a todos los Miembros: se trata realmente de una cláusula "pro-desarrollo" que va más allá del lenguaje de TED. Al igual que durante la Ronda Uruguay, la Declaración Ministerial de Doha (párrafo 16) reitera la posibilidad de introducir la no-reciprocidad (o "menos que la reciprocidad") en las negociaciones sobre productos no agrícolas26. El mandato sobre negociaciones agrícolas contiene un lenguaje similar (párrafos 13-14). La implementación de la no-reciprocidad en el acceso a mercados (en agricultura al igual que para productos no agrícolas) depende de cómo las modalidades de negociación puedan acomodar, al mismo tiempo, intereses altamente contradictorios tales como: (i) los altos niveles de protección aplicados por varios países industrializados en agricultura; (ii) las distorsiones al comercio que genera el apoyo a la 23

Ideas similares fueron mencionadas en una de las reuniones de la UNCTAD sobre la "agenda positiva" en 1998: ver UNCTAD, Preparación de las Futuras Negociaciones Comerciales Multilaterales: Asuntos e Investigaciones Necesarias desde una Perspectiva del Desarrollo, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 1999. Ver también ICTSD, Trade Negotiations Insights. Vol.I, Issue No.3, September 2002, p.7. Ver también una reciente propuesta de Suiza (TN/CTD/W/14, párrafo 6) y de la CE (TN/CTD/W/13, párrafo 13). 24 Véase una reciente evaluación de este índice en Capacity Building in Africa: Effective Aid and Human Capital. Report of the Committee for Development Policy on the 4th Session (8-12 April 2002), United Nations, New York and Geneva, 2002. pp.5253. 25 Ver por ejemplo el reciente debate en torno al Acuerdo sobre Subsidios: según los Estados Unidos, la clasificación basada en el ingreso per cápita es un "modelo" para otras disposiciones sobre TED. 26 "(...) En las negociaciones se tendrán plenamente en cuenta las necesidades e intereses especiales de los países en desarrollo y menos adelantados participantes, incluso mediante compromisos de reducción que no conlleven una reciprocidad plena, de conformidad con las disposiciones pertinentes del artículo XXVIII bis del GATT 1994 y las disposiciones citadas en el párrafo 50 infra.(...)".

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WEB/CDP/BKGD/16 agricultura de los países desarrollados con recursos que no pueden ser igualados por los países en desarrollo; (iii) los márgenes entre los aranceles consolidados utilizados como una "salvaguarda" de facto por muchos países en desarrollo y PMA; (iv) las escaladas y picos arancelarios de los países industrializados que afectan las exportaciones de varios países en desarrollo, y la definición de "picos" y "escaladas"; (v) las expectativas legítimas de los productores agrícolas eficientes que aspiran a una verdadera liberalización comercial; (vi) la erosión de las preferencias que se profundizará con las reducciones de los aranceles NMF; (vii) las barreras no arancelarias y las normas de origen que constituyen obstáculos al acceso donde la no reciprocidad es difícil de aplicar; (viii) la importancia de los ingresos fiscales provenientes de los aranceles en varios países en desarrollo (PMA en particular) y el efecto que puede tener sobre dichos ingresos la reducción de los aranceles. Al fijar sus posiciones nacionales para el uso de los márgenes no recíprocos, los países en desarrollo enfrentarán otra dificultad: ¿cuáles son los criterios para determinar la no-reciprocidad adecuada? ¿cómo utilizar este instrumento de negociación para implementar una política de competitividad de largo plazo? ¿cómo determinar lo que es más eficiente: un enfoque basado en los sectores o en los productos, o calendarios diferenciados para las reducciones de los aranceles? ¿cómo determinar en qué circunstancia la plena reciprocidad es una solución para el desarrollo? ¿qué medidas adicionales deben ser aplicadas en el marco de las negociaciones sobre aranceles? En otros términos, cualquiera que sean las modalidades finalmente acordadas para las negociaciones agrícolas y no agrícolas en la OMC, la implementación de la no reciprocidad resultará sumamente compleja. Todos saben que la agricultura es el tema más sensible de la agenda de Doha y todos los negociadores están mentalmente preparados para enfrentar problemas en agricultura; en cambio, están menos preparados –por los momentos- a enfrentar problemas similares en el tema de productos no agrícolas. La dificultad más reciente concierne la propuesta de los Estados Unidos (de noviembre 2002) de aplicar una fórmula de reducción arancelaria que disminuiría, en particular, los picos arancelarios y lograría una total eliminación de aranceles en el 2015. El Sr. Zoellick, Representante de Comercio de los Estados Unidos, dijo que esta propuesta pudiera prever una desgravación más larga para los países en desarrollo27, pero pareciera que el objetivo final de eliminar todos los aranceles va a ser el mismo para todos los países. De todas formas, al igual que en cualquier otra propuesta sobre acceso a mercados, el alcance de la noreciprocidad depende de cómo se deciden las "modalidades" de las negociaciones. El concepto de no-reciprocidad también aparece en la posición sobre agricultura de la Comisión Europea anunciada el 16 de diciembre 2002. Esta propuesta incluye varias medidas destinadas, en principio, a "ampliar" el TED en agricultura. Durante la negociación quedará demostrado hasta qué punto habrá cambios en las disposiciones existentes del Acuerdo sobre Agricultura en materia de TED. En varias reuniones recientes de la OMC relacionadas con aranceles no agrícolas y la no-reciprocidad surgieron varias cuestiones fundamentales. Todas ellas son relevantes para los países en desarrollo en las negociaciones comerciales bilaterales y regionales: Varios países industrializados quisieran centrarse en los altos niveles de los aranceles aplicados (y consolidados) por los países en desarrollo, argumentando que el nivel de liberalización de los mercados industrializados ya es muy satisfactorio, y que son los países en desarrollo los que deben abrir más sus mercados. La no-reciprocidad pudiera ser implementada en forma diferente en el caso de un enfoque "ceropor-cero", una fórmula de desgravación arancelaria, o una negociación basada en solicitudes y ofertas.

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Inside US Trade, Nov.29, 2002. Cabe notar que la "Trade Promotion Authority Act" de los Estados Unidos que establece objetivos de negociación claros para todas las negociaciones comerciales no menciona ningún tipo de TED.

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WEB/CDP/BKGD/16 Los países en desarrollo tienen interés en eliminar los picos arancelarios y las escaladas arancelarias en los mercados industrializados, así como las barreras no arancelarias que pueden quedar fuera de una fórmula de desgravación linear28. Los países en desarrollo quieren aplicar un enfoque de "lista positiva" a los compromisos de desgravación en agricultura, es decir ser capaces de determinar qué aranceles serán objeto de reducción. En la OMC, la mayoría de los países en desarrollo está a favor de iniciar las negociaciones arancelarias sobre la base de los niveles consolidados, mientras que algunos países industrializados han propuesto los niveles aplicados como punto de partida29 - en particular en las negociaciones regionales y bilaterales: ¿cómo implementar la no-reciprocidad en este caso, ya que los aranceles aplicados de los países en desarrollo son por lo general más altos que los aplicados por los países industrializados? Algunos países en desarrollo prefieren una negociación basada en solicitudes y ofertas que preservaría el principio de no-reciprocidad y apuntaría a reducir los picos y las escaladas arancelarios. Los temas de discriminación y de desviación del comercio aparecen en el momento en que se compara la liberalización arancelaria que se pudiera lograr en la OMC con las zonas de libre comercio que se están estableciendo mediante los acuerdos regionales (varios de ellos basados en la reciprocidad o apuntando hacia ella): ¿cuál será el valor de las desgravaciones no-recíprocas negociadas en la OMC si los acuerdos bilaterales y regionales contienen más reciprocidad que los compromisos multilaterales? Algunos países industrializados han propuesto coeficientes diferenciados30 a ser aplicados en las fórmulas de desgravación, con base en categorías de países: es decir que el principio de no-reciprocidad se adaptaría acorde con algún criterio de graduación. Por último, al definir las modalidades de acceso a mercados para los productos industriales habrá que resolver el tema de los "productos sensibles" que existen tanto en países industrializados como en desarrollo: ¿qué criterios de no-reciprocidad pudieran ser aplicados al respecto? F.-

El alcance de los mandatos de Doha sobre TED y el estado de las negociaciones:

El párrafo 44 de la Declaración Ministerial de Doha sobre TED contiene términos de referencia muy amplios para los negociadores en la OMC31. Es importante leerlos nuevamente para entender las dificultades que enfrentan los negociadores. El mandato implica lo siguiente: a) el reconocimiento del valor jurídico de las disposiciones sobre TED, las cuales representan obligaciones para todos los miembros de la OMC; b) los vínculos con los temas de implementación, ya que muchas disposiciones existentes de TED, al no ser operacionales no responden a las necesidades del desarrollo; c) la propuesta de reagrupar todas las disposiciones sobre TED en un "Acuerdo Marco" a ser añadido al conjunto de normas de la OMC; d) la necesidad de revisar todas las disposiciones sobre TED a objeto de "fortalecerlas" y hacerlas más "precisas, efectivas y operacionales"; e) la incorporación del mandato sobre TED en el "compromiso único", lo cual significa que este mandato tiene el mismo valor que otros temas en negociación incluidos en la Declaración Ministerial de Doha y en la Decisión sobre Aplicación. 28 Ver UNCTAD, Back to Basics: Market Access Issues in the Doha Agenda. United Nations, Geneva and New York, 2003, UNCTAD/DITC/TAB/Misc.9, en particular pp.20-29. 29 En el marco jurídico de la OMC, no hay normas que impliquen usar los niveles arancelarios aplicados como punto de partida de las desgravaciones. 30 Por ejemplo, la "fórmula suiza" implica un coeficiente que determina la profundidad de la desgravación: T1=aT0/(a+T0), donde T0 es el arancel consolidado, T1 el nuevo arancel consolidado, y un coeficiente determina el alcance de la desgravación. Las diferencias en este coeficiente determinarían el alcance del TED en las modalidades de las reducciones arancelarias. 31 Ver supra nota 10.

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Por consiguiente, el mandato de Doha sobre TED es claro y sólido. Representa un logro importante de los países en desarrollo en Doha, en particular si se considera que es la primera vez que el tema de TED como tal es incluido en la agenda de las negociaciones comerciales multilaterales, y que los países en desarrollo habían insistido en este aspecto horizontal de la agenda comercial desde el proceso preparatorio de Seattle. Sin embargo, varias señales indican un serio riesgo de debilitar el tema del TED desde que empezaron las negociaciones en marzo del 2002: - Primero, la redacción de enmiendas a las disposiciones de TED existentes, o de nuevas disposiciones, ha sido sistemáticamente obstaculizada por los países industrializados. ¿Cómo pueden hacerse efectivas las disposiciones "de buena voluntad" sin redactar enmiendas, o nuevos mecanismos, o interpretaciones autoritativas? - Segundo, la atención se ha centrado mucho en el establecimiento de un mecanismo de monitoreo que evaluaría la utilización de las disposiciones de TED existentes en lugar de identificar los indicadores de desarrollo que evaluarían la efectividad de las normas de TED a efectos de los objetivos de desarrollo. Asimismo, es obvia la tendencia de los industrializados a presentar la asistencia técnica como el principal (a veces el único) instrumento de TED32. - En tercer lugar, la articulación entre los temas de implementación y la operacionalización de las normas sobre TED es muy limitada: varios países industrializados han insistido en tratar el mandato sobre TEC en los órganos responsables de las distintas disciplinas comerciales, debilitando por ende el valor del Comité de Comercio y Desarrollo en su papel de "instancia central" de la OMC en materia de TED. El riesgo de diluir el papel político de este Comité no pudo ser evitado por los países en desarrollo, debido a su limitada capacidad física de participar en todas las reuniones de la OMC (en promedio, unas 40 por semana). - El mandato sobre el "Acuerdo Marco" ha sido muy retrasado. Desde marzo 2002 hasta principios del 2003, los miembros han dedicado mucho tiempo a la clasificación de la OMC de disposiciones "vinculantes" y "no-vinculantes" (sin alcanzar un consenso), el tema de la graduación (sin alcanzar un consenso), y el posible mecanismo de monitoreo (sobre el cual se ha logrado un consenso tentativo). - La clarificación de los "medios adicionales" de hacer más efectivas las normas de TED parece haber desaparecido del mandato de negociación: este lenguaje pudiera ser utilizado por los países en desarrollo para lanzar un debate sobre acciones a tomar fuera de la OMC, por parte de las agencias de desarrollo, en apoyo a la efectividad del TED (mediante asistencia financiera, por ejemplo). Vale la pena recordar que los mandatos de Doha sobre TED no se limitan a las disposiciones existentes, sino que se refieren a los mandatos de cada área de la agenda de Doha que implican la formulación de nuevas disposiciones. Es por este motivo que debería haber una evaluación de cómo el TED y los enfoques pro-desarrollo están siendo incorporados en el proceso de negociación en curso, en vista de la conformación del "compromiso único" al final del proceso. Al respecto, las negociaciones en servicios ejemplifican la necesidad de modernizar el TED para responder a la profundización de la agenda de comercio hacia medidas dentro de la frontera. Este es un área donde se debería evaluar en qué medida se está dando una modernización del TED al nivel multilateral33. Los compromisos favorables al desarrollo del sector servicios que puedan resultar del proceso de Doha también pueden inspirar posibles negociaciones en la OMC sobre inversiones y competencia, en la medida en que ciertos aspectos de estos temas coinciden con los de servicios (tales como los compromisos sobre presencia comercial, marcos regulatorios y normas sobre competencia). 32

Ver por ejemplo: Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Trade and Development. Assisting Developing Countries to Benefit from Trade. COM(2002)513, Brussels, 18.09.2002. 33 Ver Luis Abugattas, "GATS Negotiations on Specific Commitments: Issues for Consideration by Developing Countries". Bridges, November/December 2002, pp.3-4.

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Las preocupaciones de los países en desarrollo en las negociaciones de la OMC sobre servicios se concentran en el proceso de solicitudes y ofertas (tanto Norte/Sur como Sur/Sur), donde se muestran muy interesados en identificar sectores y modos de suministro prioritarios para sus políticas de desarrollo, así como barreras de acceso a mercados y prácticas anticompetitivas que pudieran ser objeto de negociación. La manera más efectiva de garantizar un trato "pro-desarrollo" (más que un TED) en servicios es mediante ofertas y solicitudes asimétricas. El párrafo 15 de las Orientaciones y Procedimientos adoptado en marzo 2001 prevé una evaluación de cómo las negociaciones reflejan las preocupaciones de los países en desarrollo – además de una evaluación global del impacto sobre el desarrollo del AGCS34. Además, los temas "horizontales" o sistémicos del AGCS (es decir las normas del AGCS, la regulación doméstica, los temas de clasificación, etc.) también requieren ser considerados del punto de vista de las necesidades de desarrollo35. Una dimensión nueva, aún inexplorada de las negociaciones sobre servicios se refiere a la articulación entre compromisos regionales y multilaterales: el concepto de "preferencias" está siendo considerado en el marco de esquemas subregionales que engloban el comercio de servicios. Hasta la fecha, no existen criterios específicos para evaluar qué tipo de TED aplicable al comercio de servicios pudiera ser positivo en el marco de los esquemas de integración o de las zonas de libre comercio Sur/Sur o Norte/Sur. La experiencia de la Unión Europea puede ser relevante al respecto. En ambas dimensiones, regionales y multilaterales, las negociaciones de Doha serán una prueba de la efectividad de la "lista positiva" del AGCS: ¿hasta qué punto pueden los países en desarrollo implementar "espacios de políticas" en sus medidas de liberalización de los servicios? Por último, un nuevo elemento de las negociaciones en la OMC sobre TED surgirá en caso de iniciarse negociaciones sobre los "temas de Singapore". Cabe plantearse un escenario en el que haya una creciente fragmentación entre países en desarrollo y PMA sobre estos temas así como sobre las disposiciones "de desarrollo" que pudieran contener eventuales normas multilaterales en inversiones, competencia, compras públicas, y facilitación del comercio. Dicha fragmentación – que luce inevitable – no favorecerá el consenso y la credibilidad de la OMC. Favorecerá, en cambio, la tentación de recurrir a acuerdos comerciales no-multilaterales. A modo de conclusión: el futuro del TED y de los temas de desarrollo en el proceso de Doha. En el corto y en el largo plazo, tres factores determinarán la evolución futura de los instrumentos de TED y los temas de desarrollo en el proceso multilateral: 1. La creciente proliferación de acuerdos de comercio regionales, subregionales y bilaterales que ya están transformando el contenido y el alcance del TED más profundamente que el proceso de la OMC36: esto ocurre debido a: (i) la agenda "Doha plus" y los compromisos "OMC plus" de dichos acuerdos; y (ii) la reciprocidad en los compromisos sin diferencias entre niveles de desarrollo, particularmente en los acuerdos Norte/Sur. Lo que está ocurriendo en las negociaciones regionales y bilaterales es más importante que la evolución del TED en las negociaciones en curso en la OMC. El primer impacto de los "spaghetti bowls" en todas regiones se refleja en las distintas disposiciones que contienen instrumentos de TED. Las posiciones nacionales de los países en desarrollo sobre el tema de TED deberían ser fijadas, en primera instancia, en función de las disposiciones de TED que están siendo incluidas a nivel bilateral y regional. 34 Ver Jolita Butkeviciene, David Diaz Benavides, and Manuela Tortora, Services Performance in Developing Countries: Elements of the Assessment. WTO Symposium on Assessment of Trade in Services, 14-15 March 2002. Mimeo. 35 Por ejemplo, en las disposiciones sobre salvaguardas, ¿qué principios pudieran ser útiles para apoyar la participación de los países en desarrollo en el comercio de servicios? Al igual que en muchos otros aspectos de las normas sobre el comercio de servicios, los desequilibrios Norte/Sur no reflejan la realidad: por ejemplo, en materia de servicios de energía, los países importadores y exportadores (que pueden ser tanto desarrollados como en desarrollo) tienen puntos de vista distintos sobre los temas de salvaguarda, de compras públicas o de subsidios en el área de servicios. 36 Es importante recordar el mandato de Doha sobre acuerdos regionales, que también contiene una referencia explícita al TED: ver párrafo 29 de la Declaración Ministerial de Doha. Es posible que este mandato no conduzca a cambios significativos en las normas de la OMC sobre acuerdos regionales debido al interés de varios miembros (desarrollados y en desarrollo) de mantener el status quo.

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La fragmentación en piezas regionales y bilaterales se añade a la creciente "modulación" del TEDC en diferentes categorías de países (pequeñas economías, pequeñas islas, países enclavados). Esto erosiona el nivel NMF, debilita al efectividad de la OMC, y alimenta la tendencia hacia menos TED, más reciprocidad y compromisos "OMC plus". Es posible que esta tendencia no sea mala en sí, pero quedan por ver los efectos de largo plazo sobre el desarrollo de los países en desarrollo: en estos momentos, sólo algunos de ellos reciben beneficios. Sin embargo, la fragmentación puede ser beneficiosa si los países en desarrollo la utilizan para negociar instrumentos de desarrollo regionales y bilaterales adecuados para sus necesidades y que no pueden ser diseñados a nivel multilateral. En los próximos años, algunas negociaciones Norte/Sur pueden incluir disposiciones de TED y mecanismos de desarrollo innovadores – en la medida en que los países en desarrollo y las economías en transición saben dirigir el proceso en esta dirección37. 2. El creciente acento en la asistencia técnica y el fortalecimiento de capacidades como la principal manera de implementar el concepto de TED38: la asistencia técnica, obviamente, no es una panacea para todos los problemas de desarrollo. Los instrumentos de TED necesitan ser formulados de acuerdo a las distintas disciplinas de comercio: las tarifas preferenciales pueden ser útiles para el acceso a mercados, pero no en materia de MIC, ADPIC, agricultura, o servicios, donde se requieren otros tipos de TED. La profundización y la ampliación de la agenda comercial impone una seria revisión del TEC tradicional. Incluso en los casos donde la asistencia técnica puede ser la manera más apropiada de implementar el principio de TED (por ejemplo en materia de valoración aduanera, políticas y normas de competencia, aplicación de normas sanitarias o técnicas), raramente se discute la calidad y la cantidad de dicha asistencia: ¿qué clase de asistencia técnica y de fortalecimiento de capacidades es más efectivo, y quién controla la calidad? ¿cuántos recursos son destinados a la asistencia técnica, y son recursos "neutros" o atados a los intereses comerciales de los donantes? En cambio, lo que se debería examinar seriamente es la coherencia pro-desarrollo entre la OMC y las instituciones de Bretton Woods, de tal manera que éstas apoyen la efectividad de las disposiciones con una asistencia financiera que apunte, por ejemplo, a la competitividad y a las limitaciones de la oferta de los sectores que están siendo liberalizados. El objetivo principal de una mejor coherencia debería ser de dar a los países en desarrollo los medios que necesitan para sacar ventajas de la liberalización comercial. Los problemas de implementación surgidos a raíz de los acuerdos de la Ronda Uruguay deberían ser evitados evaluando el costo de la implementación de los nuevos compromisos post-Doha, y planificando el apoyo que necesitan los países en desarrollo para que dichos compromisos tengan un impacto positivo. Ya que la OMC no puede asumir por sí sola estas tareas, una mejor coherencia significa asegurar que las instituciones financieras y de desarrollo implementen acciones concretas y coordinadas para apoyar la liberalización39. Asimismo, los "espacios de políticas" no deberían reducirse mediante nuevos compromisos que impiden estrategias de desarrollo nacional en los sectores que tienen potencialidades económicas. Los dos nuevos Grupos de Trabajo de la OMC establecidos en Doha sobre Comercio y Transferencia de Tecnología, y sobre Comercio, Deuda y Financiamiento, deberían jugar un papel clave en identificar cómo mejorar la coherencia con la OMC. Es necesario que los países en desarrollo formulen los 37

Por ejemplo, no se vislumbran avances en esta dirección en el ALCA en la medida que no se prevén mecanismos que vinculen inversiones, cooperación científica, asistencia financiera o medidas similares de apoyo a la liberalización hemisférica. Eso contrasta con varias disposiciones contenidas en los Acuerdos Euro-Mediterráneo y con el acuerdo de Cotonou entre los países ACP y la Unión Europea. 38 "The essence of S&D should not be the availability of resources from developed countries and international organisations. This should remain as merely a component. The essence of S&D should be reconceptualised through changes to WTO rules. The rules will address the financial aspects, but far more importantly they should fully ensure a balance of rights and obligations, equity, and the promotion of the development prospects of developing countries." ICTSD, Trade Negotiations Insights. Vol.1, Issue No.3, September 2002, p.6. Para un ejemplo de posición centrada en la asistencia técnica, ver Commission of the European Communities.....op.cit. 39 "The Bretton Woods institutions could well provide incentives or support to developing countries to implement WTO obligations, as well as structural adjustment problems arising there from, without further conditionality": Laird Sam, Saffadi Raed and Turrini Alessandro, The WTO and Development. Paper prepared for the Conference on Policy Reform, Tulane Univ., Nov. 2001, mimeo., p.23.

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WEB/CDP/BKGD/16 términos de referencia de estos dos grupos de trabajo de tal manera que puedan tener este papel40. Hay algunas señales alentadoras en este sentido en el Grupo sobre Comercio, Deuda y Financiamiento: algunos países en desarrollo están presentando ejemplos concretos de la falta de coherencia y sugiriendo direcciones de trabajo para este nuevo órgano de la OMC. Por ejemplo, hacen referencia al tema de la liberalización autónoma preconizada por las instituciones financieras que no ha sido reconocida en las negociaciones sobre servicios; a los ajustes financiados por el FMI en el sector de servicios financieros que son considerados como subsidios recurribles en la OMC; la necesidad de un acceso a mercados efectivo para los productos de interés, y la necesidad de ampliar la oferta exportable y de reducir el impacto de la volatilidad de los precios de los productos básicos. Una propuesta del Grupo Africano41 solicita al Grupo de Trabajo de revisar los acuerdos de la OMC desde el punto de vista de la diversificación del valor agregado de las exportaciones, al inestabilidad financiera, el endeudamiento externo, y la liberalización de los servicios financieros. 3. El riesgo de una graduación basada únicamente en criterios por países: a través de las propuestas que están siendo presentadas en la OMC, así como las posiciones sobre comercio y desarrollo de los países industrializados, se observa una clara tendencia a acelerar la exclusión automática de las economías en desarrollo y en transición del TED y de otros instrumentos similares de desarrollo. El marco conceptual que sustenta esta tendencia se basa en criterios cuantitativos horizontales que son fijados de una vez por todas y determinan la frontera entre países "no graduados" (que merecen el TED) y países "graduados" (que se supone pueden competir sin muletas en los mercados internacionales). Sin embargo, los criterios cuantitativos de esta naturaleza no deberían descartarse por completo, en particular para los PMA: por ejemplo, son útiles y válidos para identificar los instrumentos de TED en los casos de dumping, o en el caso de conceptos como "pequeños suplidores" en el comercio internacional. Los instrumentos de desarrollo y los espacios de política pueden ser diseñados mejor mediante un enfoque tema por tema que considera la situación de cada país en cada área comercial en lugar de criterios universales que implican comparaciones artificiales entre las economías. Este enfoque sería particularmente útil en el comercio de servicios al igual que en otras disciplinas "dentro de la frontera" – y en los temas de Singapore. Sería necesario entonces definir indicadores de desarrollo acordes con cada disciplina de comercio, a objeto de evaluar si están dadas las condiciones internas requeridas para cumplir con las normas y compromisos de esa disciplina, o si se requieren instrumentos de TED. Las limitaciones de la oferta, el nivel de competitividad, los costos sociales y la capacidad institucional son algunos de los elementos a incorporar en esos indicadores de desarrollo. Asimismo, el valor comercial de las disposiciones de TED – es decir su eficacia en términos de desarrollo – puede ser medido mejor a nivel sectorial. Obviamente, un enfoque de esta naturaleza complicaría la implementación de las normas sobre TED y los niveles NMF. Sin embargo, esta es una manera de evitar una graduación por países que llevaría a una estructura de dos niveles en la OMC: los PMA y los demás miembros, sin diferenciación adicional. No será fácil para los países en desarrollo orientar las negociaciones de la OMC en materia de TED hacia una evolución del concepto que refleje la naturaleza cambiante del sistema de comercio. Asimismo, no será fácil ampliar el debate sobre TED de tal manera que se identifiquen instrumentos de desarrollo más allá de las recurrentes excepciones, transiciones y medidas de asistencia técnica. Tal como sucedió durante la Ronda Uruguay, los países en desarrollo necesitan una visión global de las normas de TED que acomoden sus necesidades42: es más fácil enfocar las disposiciones una por una que visualizar los 40

Manuela Tortora, The Two New Issues in the WTO Agenda: Trade, Debt and Finance, and Transfer of Technology, April 2002, mimeo. 41 WT/WGTDF/W/16. 42 Durante la Ronda Uruguay, "a large number of S&D provisions were incorporated into the Multilateral Trade Agreements (MTAs). However, this was accomplished in a somehow ad hoc manner, not as a result of an underlying consensus as to how the trade needs of the developing countries emanating from the development paradigm should be reflected in trade principles and rules." M.Gibbs, Special and Differential…op.cit., p.76.

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WEB/CDP/BKGD/16 objetivos de desarrollo que pueden ser alcanzados al revisar las normas de TEC como un todo. La fragmentación de las negociaciones en varios órganos de la OMC no ayuda mucho en este sentido. No son claramente visibles los vínculos pro-desarrollo que pudieran establecerse entre la OMC y las agencias financieras y de desarrollo. Por su parte, los países industrializados no tienen incentivos en transformar el TED en un instrumento de desarrollo si el precio correspondiente se pagará en términos de intereses comerciales. Pero sobre todo, lo que hace falta es un paradigma de política comercial que reconozca que los desequilibrios estructurales no pueden ser corregidos únicamente por la liberalización comercial. Al final del día, lo que está en juego en el debate en la OMC sobre el TED es el concepto de desarrollo. Es probable que la futura generación de negociadores se preocupará más por buscar nuevas estrategias de desarrollo, y mirará las normas de la OMC como un elemento clave de un rompecabezas mucho más amplio que el que vemos hoy. Mientras tanto, el TED es y seguirá siendo un elemento central del marco multilateral de normas comerciales. Está concebido para garantizar la equidad de las normas. Resulta difícil construir un sistema normativo que aspira a la universalidad pero que no logra establecer mecanismos que puedan acomodar los desequilibrios estructurales entre sus miembros. Reducir el alcance y la efectividad de los instrumentos de TED significaría asumir que la liberalización comercial implica los mismos beneficios automáticos para todos. Esto significaría también que los objetivos mercantilistas prevalecen por encima de la necesidad de mejorar el papel de la OMC en la gestión de la economía mundial. Esconder los temas de TED como si fueran un esqueleto en el closet no es una buena solución.

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