EVALUACIÓN INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA NACIONAL DE DISCAPACIDAD COMPLEMENTADA CON UNA EVALUACIÓN DE RESULTADOS CUALITATIVOS SOBRE LA POBLACIÓN CON DISCAPACIDAD

INFORME FINAL

Bogotá D.C., Noviembre de 2012

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

EVALUACIÓN INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA NACIONAL DE DISCAPACIDAD COMPLEMENTADA CON UNA EVALUACIÓN DE RESULTADOS CUALITATIVOS SOBRE LA POBLACIÓN CON DISCAPACIDAD

INFORME FINAL TABLA DE CONTENIDO PÁGINA I. II.

INTRODUCCIÓN

1

UN ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LA DISCAPACIDAD EN COLOMBIA 1. DISCAPACIDAD, INGRESO Y POBREZA 2. INCLUSIÓN SOCIAL, EDUCACIÓN Y SALUD 3. OCUPACIÓN Y TRABAJO 4. ESPACIO PÚBLICO Y MOVILIDAD 5. PARTICIPACIÓN SOCIAL

5 7 8 10 11 12

III. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN 1. EVALUACIÓN INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE DISCAPACIDAD 2. EVALUACIÓN COMPONENTE DE PERCEPCIONES 3. MUESTRA DE LA EVALUACIÓN

14 15

IV. COMPONENTE DE LA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL

19

1.

2.

EL DISEÑO OPERATIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE DISCAPACIDAD 1.1 El Nivel I del Sistema Nacional de Discapacidad: El Organismo Rector 1.2 El nivel II del SND: El Consejo Nacional de Discapacidad – CND 1.3 Logros y avances del SND para el nivel nacional del sistema DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE DISCAPACIDAD 2.1 Construcción de enfoque y objetivos 2.2 La discapacidad en la agenda de desarrollo gubernamental 2.3 Sobre los lineamientos de la Política Nacional de Discapacidad 2.3.1 Lineamientos Integrales de Discapacidad 2.3.2 Lineamientos Sectoriales 2.4 Sobre la Oferta Institucional

16 17

19 23 24 44 49 50 56 63 64 70 73 2

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2.4.1 2.4.2

3.

V.

Desarrollos normativos La oferta nacional en discapacidad UNA MIRADA DESDE EL TERRITORIO: NIVEL III Y NIVEL IV DEL SND 3.1 Las trayectorias de discapacidad en las regiones del país 3.2 Retos de la gestión orientada al soporte 3.3 Retos de la gestión orientada al resultado

COMPONENTE DE ANÁLISIS DE PERCEPCIONES 1.

2.

3.

RUTAS DE ATENCIÓN: PERCEPCIONES FRENTE LA INCLUSIÓN 1.1 Educación 1.2 Salud 1.3 Trabajo 1.4 Movilidad, transporte y disciminación 1.5 Frente al derecho a la no discriminación ANÁLISIS DE MEDIOS ESCRITOS DE COMUNICACIÓN 2.1 Actividades y eventos 2.2 Oferta a personas con discapacidad 2.3 Llamado/ Aclaración/ Denuncia 2.4 Reconocimiento 2.5 Intercambio, experiencia e información 2.6 Avances científicos/ tecnológicos 2.7 Sensibilización 2.8 Análisis de tendencias por períodos SOBRE PERCEPCIONES SOCIALES

VI. COMPONENTE DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. 2.

PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN RECOMENDACIONES 2.1 Recomendaciones Generales 2.2 Recomendaciones de acuerdo con las preguntas definidas para la evaluación 2.2.1 , administrativas, operativas, logísticas, técnicas, financieras, y de inspección vigilancia y control, permitirían mejorar la institucionalidad y la operación de la Política Pública Nacional de Discapacidad? 2.2.2 se pudiesen promover para que mejoren los procesos y resultados de la Política Pública Nacional de Discapacidad de acuerdo a sus objetivos?

PÁGINA 73 76 87 87 92 106 125 125 127 132 137 140 142 146 148 148 149 150 150 151 151 153 155 163 162 173 173 177 178

186

3

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2.2.3

2.2.4

rle el nivel nacional al territorial para que la Política Pública Nacional de Discapacidad se implemente de mejor manera? ¿Cuál es el papel que deben cumplir los entes de control a nivel local para la adecuada implementación de la Política?

2.2.5

2.2.6

PÁGINA 189

199

198

para su apropiada gestión y articulación? Pública Nacional de Discapacidad para alcanzar los objetivos planteados?

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

200 203

ANEXOS: A1. A2. A3. A4. A5.

ESTADÍSTICAS DE CARACTERIZACIÓN DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD

NORMOGRAMA ANÁLISIS DE PLANES NACIONALES DE DESARROLLO BASE DE DATOS PARA EL ANÁLISIS DE MEDIOS ESCRITOS DE COMUNICACIÓN DOCUMENTO CONCEPTUAL DE SOPORTE PARA LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE DISCAPACIDAD

A6. A7.

LISTADO DE PERSONAS E INSTITUCIONES DEL NIVEL CENTRAL ENTREVISTADAS ANÁLISIS DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN 2012 PARA DISCAPACIDAD Y POBLACIÓN VULNERABLE

A8.

PORTAFOLIO DE SERVICIOS A PARTIR DE CARTILLA DE INTEGRACIÓN LABORAL DEL ANTERIOR MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL 2010

A9.

INFORME METODOLÓGICO

4

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GLOSARIO

ASDOWN

Asociación Colombiana de Síndrome de Down

BPIN

Banco de Proyectos de Inversión

CCSNARIV

Comité Consultivo del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas

CCND

Comité Consultivo Nacional de Discapacidad

CCNPL

Comité Consultivo Nacional de Personas con Limitación

CDD

Comités Departamentales y Distritales de Discapacidad

CMD

Comités Municipales de Discapacidad

CLD

Comités Locales de Discapacidad

CND

Consejo Nacional de Discapacidad

Coldeportes

Departamento Administrativo del Deporte la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre

CONPOS

Consejo de Política Social

CTJT

Comités Territoriales de Justicia Transicional

DANE

Departamento Nacional de Estadística

DNP

Departamento Nacional de Planeación

EDUPOL

Empresa Polimodal

FENASCOL

Federación Nacional de Sordos de Colombia

FOSYGA

Fondo de Solidaridad y Garantías

GES

Grupos de Enlace Sectorial

ICBF

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

INCI

Instituto Nacional para Ciegos

INDEMUN

Índice de Desarrollo Municipal

JICA

Agencia Internacional de Cooperación del Japón (por sus siglas en inglés)

MSPS

Ministerio de Salud y Protección Social

MAP

Minas anti persona 1

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MADR

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

MRII

Modelo de Rehabilitación Integral Inclusiva

MPS

Ministerio de Protección Social

MUSE

Municiones sin explotar

NEE

Necesidades Educativas Especiales

OEA

Organización de los Estados Americanos

OMS

Organización Mundial de la Salud

PAICMA

Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal

PND

Plan Nacional de Desarrollo

PCD

Personas con discapacidad

PGN

Presupuesto General de la Nación

REDDIS

Red Nacional de organizaciones para la promoción, ratificación e implementación de la Convención de derechos de las personas en condición de discapacidad

RBC

Rehabilitación Basada en Comunidad

RLCPCD

Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad

RUAF

Registro Único de Afiliados

RUPD

Registro Único de Población Desplazada

RUV

Registro Único de Víctimas

SENA

Servicio Nacional de Aprendizaje

SGP

Sistema General de Participaciones

SGR

Sistema General de Regalías

SISPRO

Sistema de Información de la Protección Social

SISCONPES

Sistema de Seguimiento a documentos CONPES

SND

Sistema Nacional de Discapacidad

SNARIV

Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas

SURCOE

Asociación Colombiana de Sordociegos

UARIV

Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas

2

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I.

INTRODUCCIÓN

La firma Econometría Consultores fue contratada por el Departamento Nacional de Planeación, en Diciembre de 2011, para llevar a cabo una Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Los objetivos de la evaluación fueron: 1. “Analizar la pertinencia del diseño operativo de la Política Pública Nacional de Discapacidad, así como la implementación de la misma a partir de la identificación de los actores públicos y privados involucrados, determinando los roles de cada uno de ellos y los mecanismos de coordinación y articulación, en lo nacional y territorial que tienen para lograr los objetivos de la política. 2. Levantar información básica sobre la gestión, resultados y las capacidades de los actores que contribuyen a la política en los diferentes niveles de análisis. 3. Indagar la percepción de la población con discapacidad acerca de su acceso a bienes y servicios del Estado. 4. Determinar, a partir de las percepciones de la población general y con discapacidad, si se ha logrado promover cambios culturales y actitudinales de la sociedad y la población frente a la discapacidad. 5. Indagar sobre el imaginario colectivo de la población con respecto a la discapacidad. 6. Proponer recomendaciones que permitan reproducir o potenciar o tomar los correctivos necesarios tendientes al mejoramiento de los resultados observados en desarrollo del proyecto”1. El presente documento corresponde al informe final del estudio e incluye el análisis de resultados, los hallazgos de la consultoría y una serie de recomendaciones orientadas al fortalecimiento de las políticas de atención a las personas con discapacidad. Éste ha sido, sin embargo, un proceso aditivo entre etapas de definición conceptual, construcción de instrumentos de recolección de información y visitas a campo, fases cuyo contenido, si bien está referenciado en el texto, se encuentra detallado en los Productos 1, 2 y 3 del contrato.

1

Objetivos establecidos desde los términos de referencia de la evaluación. 1

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Un primer aspecto que atendió la evaluación giró alrededor del debate que existe en torno a afirmar que existe una Política Nacional de Discapacidad. Como se manifiesta en el texto, la entrada en vigencia del CONPES Social 80 de 2004 es aún motivo de cuestionamientos conceptuales y de legitimidad por parte de algunas personas entrevistadas conocedoras del tema de discapacidad, tanto en el orden nacional como en los territorios visitados. En términos prácticos, surgió entonces la pregunta de qué se va a evaluar. Como respuesta a ello durante los debates iniciales del estudio entre el comité interventor y el equipo consultor se concluyó la necesidad de expandir el espectro de análisis en términos de la evolución de las políticas y los enfoques de discapacidad en Colombia. Dicha decisión, sin embargo, parte no sólo de una lógica operativa del estudio, sino de una construcción teórica del concepto de política pública, definida como una acción del Estado “…Coherente, integral, legítima, sistemática y sostenible, [la cual] busca responder a las demandas sociales y desarrollar los mandatos constitucionales y legales (…) con la participación de los actores involucrados en el problema y en la búsqueda de la solución…”2. Lo anterior implica la naturaleza dinámica del actuar público, en tanto, para poder responder a las demandas de la sociedad a través de procesos activos de participación, se hacen necesarias características de adaptabilidad, flexibilidad y dinamismo3. El enfoque del estudio no puede centrarse, por ende, exclusivamente en resultados concretos de una política. La evolución normativa que se ha presentado desde 2004 (e incluso desde la entrada en vigencia de la Ley 361 de 1997) implica un proceso continuo de construcción de la Política Nacional de Discapacidad. En tal sentido, la consultoría ha dado un gran valor a la necesidad de trabajar en la reconstrucción histórica del proceso, buscando con ello conocer el desarrollo conceptual, de gestión y funcionamiento en el operar de la arquitectura institucional de la discapacidad a nivel nacional y territorial. Dentro de tal contexto, y dando respuesta a los objetivos del estudio, la evaluación se divide en tres componentes. El primero consistió en un análisis institucional en torno a los grados de articulación y coordinación entre entidades públicas y sociales, y la pertinencia y oportunidad de los servicios provistos por las mismas para atender las necesidades de las personas con discapacidad en el país. El segundo, por su parte, consistió en un estudio cualitativo de percepciones, enfocado en la identificación de posibles efectos de la Política Nacional de Discapacidad sobre la calidad de vida de sus beneficiarios, el fortalecimiento de sus espacios de participación social y la eliminación de barreras actitudinales de la sociedad frente a la discapacidad. El tercero está referido a las conclusiones y recomendaciones que surgen de los anteriores componentes.

2 3

Cuervo, J. I. (2010). Las políticas públicas y el marco normativo colombiano. Política Pública Hoy, 3 (1), pp. 5-8. P. 8 Adagada, I. (1996). El debate actual de las políticas sociales en América Latina. Nueva Sociedad, 144, 57-69. 2

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La metodología de la evaluación en sus tres componentes es cualitativa y en su diseño se construyeron instrumentos que permitieron la recolección y el análisis de información primaria4 y secundaria5. La evaluación es producto de un ejercicio riguroso que implicó el desarrollo de un trabajo de campo mediante la consulta a actores nacionales de más de 30 entidades públicas, privadas y sociales, así como la visita a 21 municipios de 15 departamentos en 6 regiones del país (se efectuaron 190 entrevistas y 36 grupos focales, conformando estudios de casos)6. El análisis institucional parte del nivel nacional, como punto de referencia frente a los más importantes debates conceptuales e hitos normativos, y recurre al análisis de instancias territoriales con el motivo de identificar contrastes, brechas, fortalezas, debilidades y/o retos para el continuo proceso de construcción de la Política Nacional de Discapacidad. El capítulo de análisis de percepciones partió también de algunos elementos del trabajo de campo: 26 entrevistas a profundidad a personas con discapacidad y/o sus cuidadores (en los municipios visitados), 13 grupos focales de organizaciones de y para personas con discapacidad7, 210 encuestas de opinión a ciudadanos y ciudadanas y un ejercicio de seguimiento de información histórica a más de 500 notas de prensa en medios de circulación nacional y local, desde 1990 hasta 2012. En cuanto a la pertinencia de la metodología del estudio, se considera que una evaluación institucional (que implica el análisis de la estructura, funciones, formas de articulación en el conjunto que forma el Sistema Nacional de Discapacidad y la Política Pública), puede realizarse mejor a través del hallazgo cualitativo y la profundidad8 que éste permite, a partir de las fortalezas que presenta en su validez interna9 y mediante el rigor metodológico que demanda. De igual manera, al considerar relevante para la evaluación ahondar en las experiencias de las organizaciones de y para personas con discapacidad y en la historia vital de las personas con discapacidad, la metodología cualitativa resulta apropiada para transcender la mera recolección del dato estadístico, y mejor, hacer un acercamiento detallado a la complejidad situacional que viven las personas con discapacidad. El alcance de la evaluación no es por lo tanto generalizable para todas las personas con discapacidad (componente dos) ni a todos los Comités territoriales de Discapacidad de los municipios del país (componente uno). Su función y valor está en exponer en detalle al 4

Es decir, información acopiada directamente por la evaluación a través de instrumentos como entrevistas a profundidad, grupos focales, entrevistas semi-estructuradas, observación y encuestas de opinión. 5 Información que existe previamente a la evaluación pero que resulta relevante para el análisis y cumplimiento de objetivos (como bases de datos estadísticos, informes, actas, documentos de proyectos y programas, publicaciones, documentos de trabajo, etc.). 6 A funcionarios públicos y a miembros y representantes de organizaciones de y para personas con discapacidad que conforman los Comités Departamentales de Discapacidad y Comités Municipales de Discapacidad. 7 Adicionales a los anteriormente referidos y específicamente para indagar el tema de derechos. Esto no los excluía de participar en los grupos focales para el tema de la evaluación institucional. 8 Se reconocen aspectos holísticos y la integralidad que tienen los procesos. 9 Mayor claridad en el reconocimiento de que lo que se está conociendo es lo que se quiere conocer. La evaluación cualitativa tiene limitaciones en cuanto a su validez externa y por lo tanto los datos, si bien aportan a la explicación, descripción o exploración de un fenómeno, no son generalizables a toda la población. 3

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lector interesado la manera como la política pública de discapacidad y los actores dentro del SND interactúan entre sí y la forma como éstos últimos interpretan la política, lo que hacen, el proceso vivido hasta hoy, y las posibles formas de mejora. En segundo lugar, no por ello menos importante, otro aporte de la evaluación cualitativa lo constituye el reconocimiento de las vivencias de las personas con discapacidad y la manera en que las realizaciones del SND y de la Política están presentes en su entorno vital. Para dar respuesta a los objetivos de la evaluación, el contenido del documento se resume de la siguiente manera: en el capítulo II se consignan algunos datos estadísticos descriptivos útiles para ubicar la importancia y relevancia del tema y permitir al lector plantear desde el inicio unos interrogantes; en el capítulo III se hace una exposición de los métodos de investigación del trabajo; en el capítulo IV se desarrolla el análisis institucional, enfocado en aspectos de operación y oferta, tanto desde una mirada al nivel nacional como desde una mirada al nivel territorial a partir de los municipios visitados; el capítulo V desarrolla el análisis de percepciones y, finalmente, el capítulo VI se centra en las conclusiones y recomendaciones de la evaluación. El equipo evaluador de Econometría Consultores10, quisiera agradecer el apoyo que recibió del Ministerio de Salud y Protección Social, del Departamento Nacional de Planeación y de la Fundación Saldarriaga Concha, en calidad de miembros del comité interventor de la evaluación, y en general a todas las instituciones del Estado y del Sistema Nacional de Discapacidad (en el nivel nacional y territorial) que atendieron oportunamente a las entrevistas y los talleres de trabajo convocados para la evaluación. El agradecimiento se extiende también a todas las personas con discapacidad participantes de este proceso, a sus familiares y cuidadores, y a los miembros de las organizaciones de y para personas con discapacidad quienes enriquecieron la labor evaluativa y compartieron sus experiencias con generosidad y entusiasmo.

10

Conformado por Claudia Helena Peñaranda (Directora), Marisol Moreno Angarita, Yamile Palacio, Hernán Salamanca, Mauricio Echeverry, Juan David Parra Heredia, Jorge Iván Cuervo, Carmen Elisa Soto, Karla Orjuela, Benjamín Venegas, Zuleima Correa, Jacobo Murillo, Alexandra Alvarado, Viviana Gracia, Luz Adriana Arana y Martha Lucía Gutiérrez. 4

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II.

UN ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LA DISCAPACIDAD EN COLOMBIA

Según la Encuesta Nacional de Demografía y Salud -ENDS de 2010, el 5.6% de la población colombiana tiene algún tipo de discapacidad11, dato coherente con el 6.3% reportado por el CENSO poblacional del DANE de 2005. De acuerdo al Sistema de Información de la Protección Social-SISPRO, que incluye el Registro para la Localización y Caracterización de las Personas con Discapacidad (Gráfica 2.1), del Ministerio de Salud y la Protección Social, así como la encuesta de ProFamilia, para los años 2005 y 2010 (Gráfica 2.2), el tipo de alteración permanente con mayor prevalencia en el país es la física (o motora)12. La alteración permanente de tipo visual tiene a su vez una incidencia importante a nivel nacional. Gráfica 2.1. Alteraciones permanentes

13

que más afectan a las personas con discapacidad (%)

El movimiento del cuerpo, manos, brazos, piernas El sistema nervioso El sistema cardiorespiratorio y las defensas Los ojos La digestion, el metabolismo, las hormonas Los oidos La voz y el habla El sistema genital y reproductivo La piel Los demas organos de los sentidos (olfato, tacto y… Otra No definido 0

5

10

15

20

25

30

35

Fuente: SISPRO, Cubo de Discapacidad14 con corte a Noviembre de 2011. Procesado por Econometría Consultores, 2012

11

Cabe resaltar, sin embargo, que de incluir dificultades para desplazarse en trechos cortos (problemas cardiacos y ) EN S “… 7 b ó ”. E última categoría no coincide con definiciones como las de Naciones Unidas, y por ende no se contabiliza dentro del total. 12 L : “Por su condición de salud, presenta alteraciones permanentes en….” 13 Pregunta definida en el Registro de Localización y Caracterización de las Personas con Discapacidad. 14 Forma como se denomina al sistema de información de personas con discapacidad en Colombia de acuerdo con el documento en línea: http://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/Presentacion%20RLCPD%20Junio%202012.pdf 5

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Gráfica 2.2. Personas con discapacidad según tipo de limitación (%) de acuerdo a la Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2005 y 2010 Problemas autocuidado Problemas relacionarse Problemas aprendizaje Visual Problemas Comunicación Auditiva Física 0.00

0.50

1.00 2010

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

2005

Fuente: ENDS 2005 y 2010. Procesado por Econometría Consultores, 2012

En cuanto al registro, a mayo de 2012, el SISPRO15 tiene contabilizadas 861,386 Personas con Discapacidad (PCD), lo cual equivale a cerca del 1.9% de la población total del territorio, y alrededor del 32% de las cerca de 2,700,000 PCD censadas en el Colombia en 2005. Al contrastar dichas cifras con las estimaciones de la Organización Mundial de la Salud-OMS (15% de la población mundial16), se percibe una situación de sub-registro en el país (ver la Gráfica 2.3). Gráfica 2.3. Distribución de personas con discapacidad por departamento por cada 10.000 habitantes según datos del SISPRO (2011), la OMS (2011) y el Censo 2005 Amazonas Vichada Chocó Guaviare La guajira Córdoba San Andrés y Providencia Valle del cauca Norte de Santander Antioquia Caquetá Putumayo Bogotá, D.C. Bolívar Sucre Boyacá Nariño 0

500 OMS 2011

1,000 CENSO 2005

1,500

2,000

2,500

SISPRO 2011

Fuente: Censo poblacional del DANE de 2005, SISPRO, Cubo de Discapacidad, con corte de Noviembre de 2011 y Organización Mundial de la Salud, 2011. Procesado por Econometría Consultores.

15 16

El cual reporta los datos del Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad. WHO. (2011). World Report on Disability. Malta: World Health Organization and World Bank. 6

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1. Discapacidad, ingreso y pobreza En términos de ingreso17, la información de SISPRO (Gráfica 2.4) muestra un 60% de personas que no cuenta con ingresos propios. De acuerdo a un informe de Colombia Líder y F ó S C , “…las barreras de la discapacidad se relacionan estrechamente con las categorías de la pobreza y la marginalidad”18. De hecho las personas con discapacidad son más vulnerables, en términos socio económicos, que el resto de la población (Gráfica 2.5). Gráfica 2.4. Rango de ingresos de personas con discapacidad registradas (pesos al mes)

No informa Más de 500,000 Hasta 500,000 Sin ingreso 0

10

20

30

40

50

60

70

Fuente: SISPRO, Cubo de Discapacidad, con corte de Noviembre de 2011. Procesado por Econometría Consultores, 2012

Gráfica 2.5. Personas sin ningún tipo de ingreso propio (%), 2010 40 30 20 10 0 *** Personas sin discapacidad

Personas con discapacidad

Fuente: ENDS 2010. Procesado por Econometría Consultores, 2012 Nivel de significancia estadística diferencia de medias entre poblaciones al 90%(*), 95%(**) y 99%(***)

17

Dato que pese a no capturar todas las dimensiones de la pobreza o la riqueza, si refleja cierto grado de independencia económica del individuo. 18 Gómez, Beltrán. Discapacidad en Colombia: Reto para la Inclusión en Capital Humano. Bogotá: Colombia Líder y Fundación Saldarriaga Concha, 2010. P. 20 7

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2. Inclusión social, educación y salud E I C b B F , ICBF, “…las familias colombianas con hijos en condición de discapacidad poseen (…) dificultades como el bajo acceso a bienes y servicios, vulneración de derechos fundamentales como la salud, la educación, la recreación, y otras formas distintas de resolver su situación”19. Los datos consultados generan evidencia para corroborar dicha afirmación. Por ejemplo, en cuanto al acceso al sistema educativo (Gráficas 2.6 y 2.7), las PCD enfrentan barreras para asistir a un colegio. Las estadísticas del SISPRO permiten además observar que una parte importante de dichas restricciones se sustentan en la misma situación de discapacidad, hecho que podría plasmarse, entre otros aspectos y a pesar de todos los esfuerzos realizados, en la baja pertinencia de la oferta educativa para adaptarse a las posibilidades, necesidades y aptitudes de esta población20. Gráfica 2.6. Personas con discapacidad registradas en edad de estudiar (%), según si asiste o no a un establecimiento educativo y razones para inasistencia 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 No aplica o no definido

Si

No

Por su discapacidad Costos educativos elevados … Otra razon Necesita trabajar Por falta de tiempo No le gusta o no le interesa… Su familia no quiere que… No existe centro educativo… Falta de cupos Perdio el año o fue expulsado No aprobo el examen de… 0

10

20

30

40

50

Fuente: SISPRO, Cubo de Discapacidad, con corte de Noviembre de 2011. Procesado por Econometría Consultores, 2012

19

ICBF. (2010). Estrategia Unidades de Apoyo y Fortalecimiento Familiar UNAFA Población con Discapacidad. Bogotá: ICBF, Fundación Saldarriaga Concha y Fundación Liliane Colombia. P.23 20 Ver resultados del capítulo V del presente informe. 8

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Gráfica 2.7. Personas menores de 19 años (%) que nunca han asistido al colegio 60 50 40 30 20 10 0 ***

***

2005

2010

Personas sin discapacidad

Personas con discapacidad

Fuente: ENDS 2005 y 2010. Procesado por Econometría Consultores, 2012 Nivel de significancia estadística diferencia de medias entre poblaciones al 90%(*), 95%(**) y 99%(***)

En términos generales de salud, existe un nivel de acceso importante de la población con discapacidad. Los datos del SISPRO (Gráfica 2.8) revelan que gran parte de las personas registradas afirman contar con una prestación oportuna de este tipo de servicios. Pese a ello, es menor la proporción (cercana al 20%) de respuestas favorables a la existencia de una oferta de rehabilitación disponible en su municipio. Gráfica 2.8. Acceso a salud (a), percepción de oportunidad (b) y conocimiento sobre servicios de rehabilitación en municipio de residencia (c) de PCD (%) a

b

100

c

80 70 60 50 40 30 20 10 0

80 60 40 20 0 No definido

No

Si

80 70 60 50 40 30 20 10 0 No definido

No

Si

No definido

No

Si

Fuente: SISPRO con corte de noviembre de 2011. Procesado por Econometría Consultores, 2012. En todos los casos, el universo son las personas con discapacidad registradas.

Los datos de la ENDS 2005 y 2010 (Gráfica 2.9) sirven también para valorar calidad según la percepción del servicio prestado. Desde esta perspectiva, y con respecto al resto de la población, es visible la cantidad de PCD que sitúan su respuesta entre una categoría regular y mala (las cuales, en conjunto, suman casi el 65% de las respuestas).

9

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Gráfica 2.9. Personas (%) que perciben servicios de salud pertinentes y con calidad en el 2005 y el 2010 70

60

60

50

50

40

40 30 30 20

20

10

10 0

0 ***

***

***

***

***

***

***

***

***

***

Excelente

Muy buena

Buena

Regular

Mala

Excelente

Muy buena

Buena

Regular

Mala

Personas con discapacidad

Personas con discapacidad

Personas con discapacidad

Personas con discapacidad

Fuente: ENDS 2005 y 2010. Procesado por Econometría Consultores, 2012 Nivel de significancia estadística diferencia de medias entre poblaciones al 90%(*), 95%(**) y 99%(***)

Un aspecto sobre el cual algunas personas entrevistadas hicieron énfasis está relacionado con la atención psicosocial y el tratamiento que deben recibir algunas personas con discapacidad21 y que va más allá de la salud física para entrar en el área de psicología y neuropsicología. Se considera que la posibilidad de atención especializada es de difícil acceso. En los casos en que finalmente se da, se encuentra que el número de sesiones es muy limitado y las personas perciben que quedan en la mitad de procesos que requieren mayor acompañamiento en el tiempo.

3. Ocupación y trabajo En acceso a fuentes de empleo, la situación es también restrictiva para la población observada. De acuerdo a un estudio de la Universidad de los Andes y de la Defensoría del Pueblo (2009), “… las cifras disponibles (…) apuntan a la existencia de un patrón de desventaja (…) laboral de las personas con discapacidad”22. La lectura conjunta de los datos del SISPRO 2011 y de ENDS 2010 releva que la proporción de PCD que trabajan no es solo menor que la del resto de la población (Gráfica 2.10), sino que un causal importante del no trabajo es la incapacidad permanente.

21

Particularmente para los casos de discapacidad en adolescentes y adultos mayores. Rodríguez, & Rico. (2009). Discapacidad y Derecho al Trabajo. Bogotá: Centro de Estudios Socio - Jurídicos (CIJUS) de la Universidad de los Andes y Defensoría del Pueblo. PP 46-47 22

10

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Gráfica 2.10. Personas con discapacidad (%) según su actividad económica en los últimos 6 meses

Incapacitado permanente para trabajar sin pension Realizando oficios del hogar Trabajando No definido Otra actividad Estudiando Buscando trabajo Incapacitado permanente para trabajar con pension Realizando actividades de autoconsumo Pensionado-jubilado Recibiendo renta 0

5

10

15

20

25

30

Fuente: SISPRO, Cubo Discapacidad, con corte de Noviembre de 2011. Procesado por Econometría Consultores, 2012

Gráfica 2.11. Personas mayores de 24 años (%) según su ocupación en la última semana, 2010 70 60 50 40 30 20 10 0 ***

***

Trabajando

Trabajo de hogar

Personas sin discapacidad

Personas con discapacidad

Fuente: ENDS 2010. Procesado por Econometría Consultores, 2012 Nivel de significancia estadística diferencia de medias entre poblaciones al 90%(*), 95%(**) y 99%(***)

4. Espacio público y movilidad El ICBF (2010)23 hace también referencia a otros espacios de inclusión social, como el uso del espacio público y la relación con los demás miembros de la sociedad24. Las fuentes estadísticas consultadas aportan información relevante al respecto. El SISPRO releva, por 23

ICBF. (2010). Estrategia Unidades de Apoyo y Fortalecimiento Familiar UNAFA Población con Discapacidad. Bogotá: ICBF, Fundación Saldarriaga Concha y Fundación Liliane Colombia. 24 Este puede complementarse con los resultados de las fuentes periodísticas realizado. Ver capítulo V, donde por ejemplo entre los variados artículos reseñados se establece que las ciudades presentan dificultades en sus andenes y rampas en la mayoría de sus calles. Ver entre otros artículos: http://n.eltiempo.com/colombia/bogota/una-ciudad-llena-de-barreraspara-los-discapacitados/7977545 11

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ejemplo, que la mayoría de las personas con discapacidad perciben mayores dificultades de acceso y tránsito en calles, vehículos públicos, andenes y parques (Gráfica 2.12). Gráfica 2.12. Espacios donde las PCD perciben mayores dificultades (%)

Calles Escaleras Vehículos públicos Andenes Parques Paraderos Centros comerciales Lugares de trabajo Pasillos Centro de salud Baño Centros educativos Dormitorio Sala 0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Fuente: SISPRO, Cubo Discapacidad, con corte de noviembre de 2011. Procesado por Econometría Consultores, 2012

5. Participación social Adicional a lo anterior, el SISPRO presenta datos del Registro de Localización y Caracterización de las Personas con Discapacidad (RLCPCD) que reflejan algunas dimensiones del grado o el tipo de asociatividad de las personas con discapacidad en el país (Gráfica 2.13). Si bien, más de un 20% de las personas con discapacidad registradas hacen parte de organizaciones comunitarias, religiosas y de defensa de derechos, el porcentaje mayor en esta última categoría podría ser un indicador del interés que se tiene por organizarse para la obtención del goce pleno de derechos25. Sin embargo, su membrecía en otros ámbitos relevantes para la integración social, económica o cultural, como por ejemplo grupos productivos o deportivos, son un reflejo y causa de muchas de las brechas discutidas a lo largo del capítulo.

25

Los resultados de la evaluación institucional y cualitativa coinciden en los desarrollos que ha tenido el movimiento organizativo en discapacidad (mediante grupos que buscan realizar incidencia política y de demanda de mejores servicios). Sin embargo, también se observa, como se verá más adelante, que existen personas con discapacidad que se encuentran aisladas (de sus entornos sociales y comunitarios) y desconocen, por lo tanto, rutas de acceso a servicios y proyectos que atiendan sus derechos. 12

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Gráfica 2.13. Participación de las PCD (%) en diferentes tipos de actividades

Organizaciones en defensa de derechos Religiosas Comunidad Organizaciones Deportivas Ciudadanas Culturales Productivas 0

5

10

15

20

25

30

35

40

Fuente: SISPRO, Cubo Discapacidad, con corte de Noviembre de 2011. Procesado por Econometría Consultores, 2012

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III. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

La consultoría, tal y como fue definida desde los términos de referencia del trabajo, se enfoca en métodos cualitativos26. En el capítulo anterior se presentaron, sin embargo, algunos análisis cuantitativos a partir de fuentes de información secundaria que pueden servir de referencia para complementar el análisis de los hallazgos contenidos en el informe. Dentro de los objetivos de la evaluación se planteó el reto de llevar a cabo un análisis institucional, un análisis cualitativo de percepciones y, como producto de los mismos, proponer unas recomendaciones para la operación y el funcionamiento de la Política Pública Nacional de Discapacidad. Cada uno de los mismos parte de la aplicación de una serie de instrumentos de análisis específicos (ver Figura 3.1). A continuación se reseña, a grandes rasgos, los instrumentos utilizados y la manera como fueron seleccionados los municipios seleccionados para los estudios de caso. El lector interesado deberá consultar el Informe Metodológico (Producto 2), para profundizar en aspectos más específicos27. Figura 3.1. Articulación entre componentes e información primaria y secundaria

Fuente: Econometría Consultores. 2012

26

En el a , ñ z ó b ”. 27 En esta sección se extraen algunos apartes del informe metodológico.

b

ó

“E

14

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1. Evaluación Institucional de la Política Pública Nacional de Discapacidad Como se anticipó en la introducción del documento, una de las herramientas pertinentes para el análisis Institucional de la Política Nacional de Discapacidad es la reconstrucción de eventos históricos a fin de poner en evidencia tendencias, dificultades, fortalezas, debilidades y, ante todo, la evolución (o no) de lineamientos y parámetros operativos en el tiempo. Las fuentes de información para esta primera fase del análisis son, la revisión sistemática de documentos, informes, actas de conferencias y/o encuentros entre actores relevantes, y la realización de entrevistas semi-estructuradas que permitan profundizar en aspectos pasados y recientes relevantes para la reconstrucción histórica del proceso de construcción e implementación de la política. En el Anexo A2 se presenta un cuadro resumen de personas e instituciones entrevistadas, mientas que la sección bibliográfica del documento quedan consignadas las referencias a documentos oficiales (Actas, Relatorías) consultadas. De otro lado, la utilización de estudios de caso es relevante para entender el funcionamiento y analizar los resultados de la intervención pública en el ámbito territorial28. Para la construcción de los mismos se utilizaron entrevistas semi-estructuradas con actores institucionales de sectores líderes de las políticas de discapacidad en los municipios y departamentos seleccionados (secretarías de gobierno, secretarías de salud y secretarías de gestión social, principalmente), grupos focales con miembros de los Comités Municipales de Discapacidad (si existen) y grupos focales con organizaciones de y para personas con discapacidad con participantes en los municipios (ver detalles de instrumentos en el Producto 2 de la consultoría). La aplicación de las mismas se hizo también en el nivel departamental de las regiones seleccionadas a fin de entender más claramente los posibles canales de diálogo nación-departamento-municipio.

28

De acuerdo al ó , “…Entendiendo la política pública como una acción estatal coherente, integral, legítima, sistemática y sostenible que busca responder a demandas sociales, y poniéndola en el contexto de los preceptos de igualdad y oportunidad ante la ley contemplados en artículo 13 de la Constitución Política de 1991, resulta posible argumentar que toda acción gubernamental no focalizada (en un territorio) debería impactar, de manera uniforme, a toda la población del país. En tal medida, todo hallazgo referido al funcionamiento de la política a partir de casos diferenciados, es en sí un resultado importante para evidenciar posibles adelantos, dificultades o retos en su ó .” 15

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2. Evaluación Componente de percepciones El componente de análisis de percepciones indaga, por su parte, frente a los posibles efectos de la Política sobre sus beneficiarios finales. De acuerdo con los objetivos de la evaluación, b “… hacer una caracterización de las poblaciones que son sujeto de la política, determinando si han accedido satisfactoriamente a bienes y servicios del Estado y de la sociedad, si se les garantizan sus derechos y si se logra la construcción de redes sociales de apoyo”. Para la indagación de las percepciones de las personas con discapacidad se definió una metodología de entrevistas a profundidad trabajadas a partir del enfoque de derechos. Como quiera que existiera la posibilidad de que entrevistas semi-estructuradas sesgaran a los entrevistados hacia una lista de derechos no cumplidos, se buscó un mecanismo indirecto de indagación que permitiera identificar el cumplimiento o no de esos derechos pero a partir de una narrativa abierta y no direccionada. M ó b “ ” entrevistado y con el apoyo de una guía que manejó el entrevistador en donde podía consultar los derechos de acuerdo a lo estipulado en la Convención de Derechos de las personas con discapacidad, el entrevistador revisaba de manera diacrónica las situaciones, eventos, servicios y actores que dieran cuenta del cumplimiento o no de los derechos. De esta forma se construyeron 24 narraciones de vida del mismo número de personas con discapacidad, que bajo los parámetros del enfoque de derechos y a la luz de las preguntas permitieron identificar unos hallazgos que son presentados en el capítulo de conclusiones y recomendaciones. El interés de la evaluación no se circunscribió solamente a la población con discapacidad. Se indagó de manera adicional sobre la manera cómo algunos medios impresos de comunicación han venido abordando y registrando la discapacidad en un período de tiempo determinado, dado que se trata de un termómetro que permite conocer el peso del tema en la información nacional y el conocimiento y manejo de los periodistas frente a la discapacidad y su manejo noticioso. Para el análisis de medios de comunicación impresos se recurrió a la técnica de análisis de contenido. Se determinó un período y un universo de investigación, se definieron categorías de análisis del contenido de las noticias y se realizó la búsqueda y la categorización de cada noticia de acuerdo a sus características principales. Bajo los criterios de que el número, la calidad, la frecuencia y el enfoque de las noticias indican posibles avances o retrocesos de dicho fenómeno en una sociedad. De igual manera éste componente buscó establecer las percepciones que hoy tiene la ciudadanía en general frente a las personas con discapacidad, así como sus posiciones frente a aspectos como la inclusión social. En este aspecto y nuevamente con el fin de

16

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evitar respuestas sesgadas frente a unas preguntas directas de percepción, que le restaran valor a los hallazgos, se aplicó una encuesta de opinión y a partir de allí se categorizaron las respuestas y se interpretaron para llegar a determinar la percepción ciudadana al respecto.

3. Muestra de los casos seleccionados para la evaluación Para la selección de la muestra se han tomado variables municipales de caracterización socio-económica. Entre ellas, la prevalencia29 de personas con alguna limitación, calculada a partir de los datos que maneja el Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad del Ministerio de Salud y Protección Social30 y el CENSO de 200531, la composición étnica (CENSO 2005)32, el nivel de educación (CENSO 2005) y variables relacionadas con violencia (PAICMA33 y DPS34 2011). Por su parte, para la caracterización económica se utilizó el Índice de Desarrollo Municipal 2010 INDEMUN)35, calculado por el DNP. Para la identificación de municipios se realizó un ejercicio de selección aleatoria con base en las variables mencionadas y se escogieron 3 por región (2 en el caso de la región Central). Se incluyeron también municipios de inclusión forzosa por ser capitales del país (Bogotá, Medellín, Pereira, Barranquilla y Cali) y/o finalistas del premio de Alcaldías incluyentes por su gestión en discapacidad otorgado por Colombia Líder (Rio negro y Facatativá). La lista completa se presenta en la Tabla 3.1.

29

Hace referencia a la proporción de individuos de una población con características específicas. Ministerio de Salud y Protección Social. Base de datos consolidada SISPRO. 31 Base del Censo 2005 del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. 32 Ibíd. 33 Estadísticas consignadas en el sistema de gestión de información del Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas. 34 Estadísticas consignadas en el Registro Único de Población Desplazado –RUPD. 35 Para mayor detalle, los municipios con prevalencias de personas con discapacidad calculadas para 2011 (Registro para la localización y Caracterización de Personas con Discapacidad-30 de Noviembre de 2011) los más cercanas o incluso superiores a las calculadas a partir del censo de 2005 (DANE) denotan mayores esfuerzos institucionales por el registro de personas con discapacidad en cuanto a que no es obligatorio su registro. Por su parte, mayores valores del INDEMUN así como del promedio ponderado (de acuerdo a la población) de años de educación permiten prever mejores condiciones económicas y educativas. Para terminar, un número mayor de víctimas y desplazados (calculados como una tasa por cada 1.000 habitantes) denotan situaciones sociales complejas que afectarían desfavorablemente a la población. El porcentaje de población Negra, Mulata, Afrocolombianos e indígenas ex ante no generan situaciones positivas o negativas más allá de su expresión de diversidad étnica. 30

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Tabla 3.1. Municipios seleccionados y criterios de selección

Región

Departamento

Atlántico Atlántica

Bogotá, D.C.

Bolívar Córdoba Bogotá D.C. Antioquia

Central

Oriental

Quindío Risaralda Boyacá Cundinamarca Norte de Santander Arauca

Prevalencia 2011 (%)

Diferencia prevalencias (2011-2005 %)

Promedio ponderado años educación

Población Negra, Mulata, Afrocolombianos e Indígenas (%) 61.82 12.99 35.45 74.4 1.64 1.2 6.33 2.22 6.42 0.28 0.63 1.38

Tasa de victimas por minas por cada 1.000 habitantes 0.01 0.01 0.02 0.02 0 -

1.87

0.01

Municipio

Índice de Desarrollo Municipal

Tubará Barranquilla Cartagena Moñitos Bogotá D.C. Rionegro Medellín La Tebaida Pereira Boavita Facatativá Ubaté

52.44 73.79 68.24 41.65 87.47 80.59 75.94 65.47 70.95 46.48 71.74 71.8

4.05 0.51

0.12 -4.69

1.21 2.42 1.18 2.2 2.36 2.39 6.93 0.8 1.08

-4.85 -2.42 -4.36 -3.04 -8.19 -3.49 -5.59 -2.52 -7.83

6.33 8.24 7.92 4.93 8.39 7.73 7.73 5.88 7.43 5.42 7.49 6.82

Cúcuta

59.95

0.95

-6.03

7

Tasa de desplazamiento por cada 1.000 habitantes (municipios recepción) 26 51 75 50 43 68 94 84 69 2 34 7 92

Arauca 60.05 1.45 -2.71 6.81 4.02 0.38 187 Yopal 65.03 2.04 -3.72 6.97 1.45 0.07 91 OrinoquíaCasanare Paz de 57.65 2.89 -3.43 5.39 5.78 0.11 55 Amazonía Ariporo San José del Guaviare 47.12 0.83 -2.15 5.61 6.73 2.06 373 Guaviare Cauca Puerto Tejada 72.47 1.41 -6.81 7.02 97.38 11 Chocó Tadó 33.4 0,19 -6.49 5.19 93.74 0.05 159 Pacífica Cartago 65.14 0.65 -9.18 6.75 4.93 20 Valle del Cauca Cali 75.43 1.91 -4.62 8.16 26.58 0.01 37 Fuente: Econometría Consultores 2012, a partir de información consignada en el RLCPD del SISPRO del MSPS, el RUPD del DPS, el INDEMUN del DPS, del Censo 2005 y en el sistema de gestión de información del PAICMA.

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IV. COMPONENTE DE LA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL

b ó , b “…analizar la organización y el funcionamiento del andamiaje institucional, a nivel nacional y territorial, público y privado teniendo en cuenta sus procesos, interacción y coordinación institucional y los recursos que utiliza”. E Sistema Nacional de Discapacidad, los hitos y los acuerdos implícitos en la implementación de la Política, y la forma en que estos avances se plasman en la oferta institucional de diferentes sectores económicos y sociales del país. El enfoque, sin embargo, y citando nuevamente los cuestionamientos del CONPES 80 de 2004, busca indagar más allá de los lineamientos de este último documento (ver Anexo A5 con documento conceptual de soporte).

1. El diseño operativo del Sistema Nacional de Discapacidad El Sistema Nacional de Discapacidad (SND) fue creado en el año 2007 mediante la Ley 1145, cuyo fin expreso es la promoción y garantía de los derechos fundamentales de las personas con y en situación de discapacidad en el marco de los derechos humanos. Éste está orientado a garantizar la articulación de las políticas, los recursos y la atención de esta población en los distintos niveles territoriales; SN “…el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales de la discapacidad…”36. El artículo 3 de la citada Ley establece los nueve principios generales que orientan la Política Pública Nacional para la discapacidad (Figura 4.1). De conformidad con los principios aludidos, el SND, al realizar la articulación, busca i) racionalizar los esfuerzos, ii) aumentar la cobertura y organizar la oferta de programas y servicios, iii) promover la participación de las personas con discapacidad mediante el fortalecimiento de sus procesos organizativos y iv) promover la participación de las organizaciones públicas y de la sociedad civil a través de su acción en la planeación, administración, normalización, promoción/prevención, habilitación/rehabilitación, investigación y equiparación de oportunidades37.

36

Artículo 2, Ley 1145 de 2007. Art. 5 de la Ley 1145 de 2007. Es de señalar que en actual borrador de decreto para reglamentar la Ley 1145 de 2007, el ú : “ z , ó , ó b ”. 37

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Figura 4.1. Principios Generales de la Política Pública Nacional de Discapacidad

Enfoque de derechos Concertación

Transversalidad

Equidad

POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE DISCAPACIDAD

Sostenibilidad

Solidaridad

Coordinación

Corresponsabilidad social

Integralidad

Fuente: Econometría Consultores, a partir de la Ley 1145 de 2007

Dentro del Sistema se identifican actores públicos, privados y sociales clasificados en 4 niveles38: i) el Ministerio de Salud y Protección Social como organismo rector; ii) el Consejo Nacional de Discapacidad y el Grupo de Enlace Sectorial, iii) los Comités Departamentales y Distritales y iv) los Comités Municipales y Locales de Discapacidad. En cada uno de estos niveles debe haber una activa participación intersectorial (cabeza del gobierno y representantes de los sectores de Salud, Educación, Transporte, Planeación, entre otros) y representación de organizaciones de personas con discapacidad desagregadas por seis tipos de discapacidad contemplados por la Ley 1145 de 2007. El Gobierno Nacional ha reglamentado la organización del SND y si bien la estructura operativa de su diseño fue establecida como sistema hace cinco años, el interés por contar con un diseño institucional que permita la articulación de acciones coordinadas y planificadas en los distintos niveles empezó a ser considerado desde el año 1995, cuando el Decreto 730 del mismo año creó el Comité Consultivo Nacional de Discapacidad -CCND b “un espacio de participación y generación de consensos e iniciativas, con carácter de recomendaciones, para convocar a los diferentes sectores de la sociedad colombiana para el cambio de mentalidad y actitud hacia la discapacidad”.

38

Art. 8 de la Ley 1145 de 2007. 20

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En la actualidad los integrantes del SND a nivel nacional son conscientes de la heterogeneidad que ha tenido el desarrollo del mismo y, por ende, de las necesidades de “… coordinación entre las entidades del orden nacional y territorial y de las organizaciones de personas con discapacidad, con el fin de garantizar los derechos fundamentales…”39 de la población atendida40. La Figura 4.2 desglosa la estructura vigente41 del SND y las interacciones formales e informales entre actores y niveles al interior del mismo42. En el nivel I, en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social, se tiene al organismo rector del sistema. Cabe señalar que ni la Ley 1145 de 2007 ni el Acuerdo 001 de 2011, por el cual se adopta el Reglamento Interno del CND, son explícitos en establecer cuáles son las funciones de dicho Ente Rector. Desde la legislación, el CND, en nivel II, cumple con la función de alinear las políticas y programas de discapacidad con las directrices generales del Gobierno Nacional (Plan Nacional de Desarrollo) y participar en la elaboración de la Política Nacional de Discapacidad. Éste está conformado por un delegado del presidente de la República, representantes de la totalidad del cuerpo de Ministerios del Gobierno Nacional, de la Dirección del Departamento Nacional de Planeación (DNP), y de las personas con discapacidad y la sociedad civil organizada43.

39

Aparte del discurso de la sesión inaugural del CND. Mayo de 2011. Dentro del mismo Consejo Nacional de Discapacidad se ha reconocido la importancia de que las acciones del Sistema estén coordinadas entre sus diferentes niveles e instancias, a partir de un engranaje oportuno entre competencias y funciones para dar cumplimiento a la ruta de inclusión social de las Personas con Discapacidad 41 Si bien se han venido trabajando en cambios estructurales, como por ejemplo en un Decreto reglamentación de la Ley 1145, el punto de referencia de análisis es la estructura vigente plasmada en la Ley 1145 de 2007 y el Acuerdo 001 de 2011. 42 Más adelante en el documento se expondrá en detalle los alcances de cada nivel. 43 , “…Seis (6) representantes de las organizaciones sin ánimo de lucro de personas con discapacidad, los cuales tendrán la siguiente composición”. -- Un representante de las organizaciones de personas con discapacidad física. -- Un representante de las organizaciones de personas con discapacidad visual. -- Un representante de las organizaciones de personas con discapacidad auditiva. -- Un representante de organizaciones de padres de familia de personas con discapacidad cognitiva. -- Un representante de organizaciones de personas con discapacidad mental. -- Un representante de las organizaciones de personas con discapacidad múltiple; e) Un representante de personas jurídicas cuya capacidad de actuación gire en torno a la atención de las personas con discapacidad; f) Un representante de la Federación de Departamentos; g) Un representante de la Federación de Municipios; )U I A ”. A 10 L 1145 2007. 40

21

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Figura 4.2. Estructura del Sistema Nacional de Discapacidad de acuerdo con la Ley 1145 de 2007 y el Acuerdo 001 de 2011

Fuente: Econometría Consultores, a partir de la Ley 1145 de 2007 y el Acuerdo 001 de 2011

El Consejo se apoya en la Secretaría Técnica (ejercida por el Ministerio de la Salud y Protección Social), la cual facilita la recepción de soporte técnico (coordina detalles del apoyo)44 para la articulación intersectorial y el seguimiento a la Política Nacional de Discapacidad, por parte del Grupo de Enlace Sectorial - GES. Este último está compuesto por funcionarios técnicos de todos los Ministerios y Departamentos Administrativos que hacen parte del Gobierno Nacional (y entidades vinculadas y adscritas que se estime conviene vincular), así como, nuevamente, de la sociedad civil organizada45. Por último, el CND reglamenta la mecánica y elección y funcionamiento de los Comités Departamentales y Distritales de Discapacidad (nivel III) y los Comités Municipales y Locales de Discapacidad (nivel IV) y articula con éstos aspectos relevantes a las políticas de inclusión social46. Los Comités Territoriales, según lo contempla la Ley, concertan las , “… Consejos 47 Territoriales de Política Social, CT S” .

44

De acuerdo a la Ley 1145 de 2007, dentro de las funciones de la Secretaría Técnica se encuentran: i) convocar reuniones del CND (artículo 11), permitir al CND el desarrollo de sus labores en el marco de la política (artículo 13), coordinar las reuniones de los GES (artículo 7) y definir la mecánica de elección y funcionamiento de los comités territoriales de discapacidad (artículo 16). 45 Artículo 9 Acuerdo 001 de 2011. 46 Artículo 4 del Acuerdo 001 de 2011. 47 Artículo 8, parágrafo 1, de la Ley 1145 de 2007. 22

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Visto en términos generales, el Sistema genera lineamientos y mecanismos para incidir en que la oferta se encuentre alineada con principios rectores de atención oportuna y pertinente a las personas con discapacidad en el territorio48. A continuación y para entender la dimensión, alcance y contexto del SND es importante mirar hacia atrás, y con ello recapitular esfuerzos de distinta índole que a lo largo de 17 años han convocado las agendas de actores públicos, privados y sociales en el nivel nacional y territorial para materializar la atención a la población con discapacidad. Dicho recorrido será además de gran utilidad para examinar el diseño institucional y operativo del Sistema. El recorrido estará marcado por la norma que crea cada uno de los actores del sistema y las funciones que se le asigna a cada nivel. 1.1

El Nivel I del Sistema Nacional de Discapacidad: El Organismo Rector

El organismo rector del Sistema Nacional de Discapacidad está en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social. La ley 1145 de 2007, si bien establece este primer nivel, no reglamenta funciones específicas ni espacios de articulación con el resto de niveles. Aun así tanto el desarrollo de acciones, planes y directrices, como la gestión de los distintos niveles del sistema son considerados por este ministerio como una responsabilidad que ha llevado a cabo mediante la formulación de la política, el funcionamiento del Consejo, el montaje del GES y el trabajo con los territorios con los comités departamentales y municipales de discapacidad49. “No la implementación [de la política], no. Todo! Desde la formulación de la política, mejor dicho todo el tema de discapacidad porque nosotros somos ente rector…entonces, ¿Qué nos toca a nosotros? Este Sistema Nacional de Discapacidad que tiene un Concejo Nacional de Discapacidad, nos toca todo lo que haya que hacer para que se formule el concejo, para que haya miembros que sean representativos. Hicimos un proceso hasta con examen para que queden los más representativos, una cosa pues que sea bien transparente en todo sentido…y al mismo tiempo montar esos grupos de enlace sectorial que son el ente que asesora técnicamente al concejo, al mismo tiempo trabajar con los territorios para que tengan sus comités departamentales y municipales de discapacidad…”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

48

Sin embargo, La Ley 1145 hace una distinción entre ambos niveles. En el caso del nivel III, el artículo 14 señala: “Organícese en los Departamentos y Distritos los Comités de Discapacidad CDD, como el nivel intermedio de concertación, asesoría, consolidación, seguimiento y verificación de la puesta en marcha de la Política Pública de la ”. IV, 15 : “O ades distritales los Comités de Discapacidad CMD y CLD como nivel de deliberación, construcción seguimiento y verificación de la puesta en marcha de las políticas, estrategias y programas que garanticen la integración social de las personas con y en situac ó ” 49 Esta afirmación surge a partir del análisis de distintos informes presentados por el Ministerio sobre discapacidad y desde entrevistas realizadas a personas responsables del tema en el mismo. 23

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Frente a su rol dentro del Sistema Nacional de Discapacidad el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Oficina de Promoción Social expresa el desarrollo de acciones en cuatro aspectos50: 

Fortalecimiento del Sistema Nacional de Discapacidad: incluye acciones orientadas (i) al funcionamiento del CND (en coordinación con la Consejería de Programas Especiales), y de la Secretaría Técnica del CND, (ii) a atender mediante asistencia técnica el funcionamientos de los niveles III y IV del sistema (CDD y CMD), (iii) a fortalecer el SND mediante la estrategia Encuentro Nación Territorio en torno a la Discapacidad51, y (iv) al Funcionamiento del Observatorio Nacional de Discapacidad y el Registro para la Localización y Caracterización de las Personas con Discapacidad.



Desarrollo de lineamientos y actualización de Políticas Públicas en Discapacidad dentro del marco de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y en miras a un nuevo documento CONPES. Dentro de esta gestión se dan conceptos técnicos a proyectos de ley asociados con inclusión social y derechos de las personas con discapacidad, se desarrollan lineamientos de política que motiven la acción frente a la Construcción de la Política Pública en Discapacidad (operatividad de los comités territoriales), Rehabilitación Basada en la Comunidad y Rehabilitación Integral.



Operatividad del SND mediante la búsqueda de acciones interinstitucionales e intersectoriales en discapacidad. Esto incluye acciones orientadas a “la operatividad del GES; transversalización de la Discapacidad en las mesas intersectoriales, articulación con RED UNIDOS y Consejos de Política Social”, entre otros.



Fortalecimiento técnico y operativo para la operatividad del sistema en los territorios mediante proyectos de atención integral a la discapacidad; el fortalecimiento de las Unidades de Apoyo Familiar, con cuidadores y a la capacidad institucional en el orden territorial y el trabajo con cooperación internacional. 1.2

El nivel II del SND: El Consejo Nacional de Discapacidad - CND

En este aparte la evaluación se centra en la pertinencia del soporte normativo, el enfoque y las funciones establecidas para el Consejo Nacional de Discapacidad, el Grupo de Enlace Sectorial (GES)52 y la Secretaría Técnica del CND.

50

Información basada en entrevistas a funcionarios del SND del orden nacional (abril 2012) y el Informe al Congreso 2010 -2011. Ministerio de Protección Social. Julio 2011. Algunos de estos aspectos se explican con mayor detalle más adelante. 51 Más adelante se expondrá en mayor detalle esta estrategia. 52 A partir del año 2010, se presentó el cambio de varios grupos de enlace sectorial a sólo uno. 24

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a. Soporte Normativo del CND Dentro de la estructura del SND, el Consejo Nacional de Discapacidad es una instancia que se considera importante para su funcionamiento. Desde que el Decreto 730 de 1995 creó el Comité Consultivo Nacional de Discapacidad (CCND) hasta el borrador de Decreto que reglamenta la Ley 1145 (en proceso de elaboración en el 201253), se han generado alrededor de seis normas que buscan definirlo54,55 (ver Tabla 4.1). Tabla 4.1. Normatividad que ha reglamentado la existencia del CND 1995 -2012

Decreto 730 de 1995

Ley 361 de 1997

Decreto 1068 de 1997

Decreto 276 del 2000

Por el cual se Por el cual se Por la cual se reglamenta el modifica el decreto Por el cual se establecen crea el Comité 1068 de 1998 que mecanismos Comité Consultivo reglamenta el de integración Consultivo Nacional de Comité Consultivo social de la Nacional de las Personas Nacional de las personas con Discapacidad con Personas con limitación Limitación Limitación Fuente: Recopilación Econometría Consultores

Ley 1145 de 2007

Resolución 3942 de 2009

Acuerdo00 1 de 2001

Borrador de decreto reglamentario Ley 1145 2012

Por medio de la cual se Por medio Del CND por reglamenta el Por el cual se de la cual el cual se mecanismo para reglamentará la se adopta el la selección de Ley 1145 de organiza reglamento los 2007 el SND interno representantes al CND

Al examinar esta normatividad se encuentra que el Consejo pasa de ser un ente creado por decreto gubernamental a ser uno con fuerza de ley56, agregándole además a su función de asesoría, la de consultoría57. E ñ “participación y generación de consensos e iniciativas, con carácter de recomendaciones, para convocar a los diferentes sectores de la sociedad colombiana para el cambio de mentalidad y actitud hacia la discapacidad58”. Dos meses después de establecida su naturaleza, el Decreto 1068 del mismo año agregó un carácter institucional a su actividad asesora cuando señaló que es:

53

Junio de 2012. Lo anterior sin desconocer que en el año 1981 se creó el Sistema Nacional de Rehabilitación, en el cual se estableció un Consejo Coordinador Nacional. 55 Esta es la instancia consultora y asesora institucional que desde el nivel nacional busca articular en un solo sistema y en los distintos niveles todas las acciones relacionadas con la atención a los diferentes tipos de discapacidad. Si se contemplaran otros sistemas que hacen referencia a una regulación institucional de un solo tipo de discapacidad habría : 1006 2004 “ I N C INCI” 2369 1997 L 324 1996, constituye el Consejo Nacional de Bienestar Auditivo-Comunicativo, como parte del Sistema Nacional de Bienestar Auditivo-Comunicativo. 56 Desde la Ley 361 de 1997 adquirió ese carácter. 57 Si se observa la primera norma enunciada, el Decreto 730 de 1995, se aprecia que la asesoría se enfocaba en aspectos tales como: (a) el establecimiento de una cultura de respeto a la dignidad, (b) el mejoramiento de la calidad de vida de la población discapacitada, (c) la promoción de la sensibilización del Estado, la sociedad y la familia, en torno a la realidad de la discapacidad, y (d) la importancia que tiene para el país el desarrollo de actividades que favorezcan la integración social y económica de esta población. 58 Decreto 730 de 1995. 54

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“un organismo asesor institucional (…) para el seguimiento y verificación de la puesta en marcha de las políticas, estrategias y programas que garanticen la integración social del limitado”.

Luego de diez años, la Ley 1145 del 2007 pasó a definir el Consejo como: “el nivel consultor y de asesoría institucional del SND, de carácter permanente, para la coordinación, planificación, concertación, adopción y evaluación de las políticas públicas generales y sectoriales para el sector de la discapacidad”.

El Acuerdo 001 de 2011, en el marco del rol de consultor y asesor institucional del CND, “verificación, seguimiento y evaluación”59 del SND y de la Política Pública Nacional de Discapacidad. Los cambios implican para el CND no sólo estar inscrito dentro de un marco sistémico más general, multisectorial y de integración vertical y horizontal como lo es el SND, sino también partir de un enfoque más completo desde donde sea posible asumir el tema de la discapacidad para dejar atrás aspectos menos integrales como resultan ser los que en su b b “integración social del limitado”60. Esta concepción es resultado de un proceso de aprendizaje a partir de los avances internacionales normativos y de enfoques, y recoge lineamientos claves que hoy en día resultan fundamentales desde la perspectiva de derechos. Antes de entrar de lleno a realizar un análisis de sus labores y funciones, ha de señalarse que el CND ha tenido desde 1995 y hasta la fecha tres instancias distintas de coordinación: la Vicepresidencia de la República desde su inició y hasta 1997 y la Consejería Presidencial para la Política Social. Hoy en día, a partir de la Ley 1145 de 2007 y teniendo en cuenta el 6 b 2011, “instancia máxima de coordinación”61es la Presidencia de la República. Desde el año 1995 hasta la fecha, este espacio ha recibido tres nombres distintos. Tabla 4.2. Nombre dado al CND por periodo de tiempo Fecha 1995-1997 1997-2007 2007 – hoy en día

Nombre Comité Consultivo Nacional de Discapacidad Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación Consejo Nacional de Discapacidad

Fuente: Econometría Consultores

59

Art. 4 del Acuerdo 001 de 2011. Tomado literalmente del texto en mención. 61 Ibíd. 60

26

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b. Definición de Funciones del CND Con el transcurrir del tiempo se evidencian unas funciones del CND más elaboradas y dentro de un rol más propositivo. Mientras que en 1995 se esperaba que asesorara a la Vicepresidencia en la identificación de estrategias para evitar la discriminación y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas con discapacidad, actualmente es una instancia con participación directa de la Presidencia de la República o su delegado de la Consejería Presidencial de Programas Especiales, con funciones más asociadas a la verificación, la conceptualización, la aprobación, la promoción y proposición de disposiciones de distinta índole. Como se puede apreciar en la Tabla 4.3, la primera referencia normativa no hacía explícito su papel como rector de política, en tanto su labor se centraba más en componentes de atención, promoción de campañas educativas, y propuestas de desarrollo de legislación. Tabla 4.3. Primeras referencias normativas a funciones del Comité Consultivo Nacional 1995 -1997 DECRETO 730 DE 1995

LEY 361 DE 1997

…El Comité Consultivo Nacional asesorará al Vicepresidente en identificar las estrategias dirigidas a superar los factores que inciden en la discriminación por razones de discapacidad, y en la formulación de estrategias que garanticen el mejoramiento de la calidad de vida de esta población. Para tal efecto el Comité Consultivo deberá:

Será función del Comité, velar por el debido cumplimiento de las disposiciones y principios establecidos en la esta Ley, y deberá además promover las labores de coordinación interinstitucional conformando GES con los Ministros de Salud, Educación, Trabajo y Seguridad Social, Transporte, Desarrollo Económico, Comunicaciones, Hacienda y las demás entidades y organismos que se estime conveniente vincular.

a) Identificar las acciones que contribuyan a que en el país se desarrolle una actitud positiva hacia los discapacitados; b) Apoyar permanentemente al Vicepresidente en el desarrollo y evaluación del Plan Nacional de Atención a la Discapacidad c) Promover el diseño y puesta en marcha de campañas informativas y educativas, que propendan por la solidaridad y la corresponsabilidad de la familia y la sociedad frente a sus discapacitados; d) Proponer alternativas de complementación a la legislación existente para promover el bienestar de esta población; e) Propiciar la aplicación de recomendaciones de carácter internacional. f) Estudiar los temas que propongan sus miembros en relación con el objeto y misión del Comité. g) Recomendar investigaciones referentes al cumplimiento y ejecución de la política. Fuente: Compilado por Econometría Consultores

El Gobierno junto con el Comité Consultivo velará por que se tomen las medidas preventivas necesarias para disminuir y en lo posible eliminar las distintas circunstancias causantes de limitación, evitando de este modo consecuencias físicas y psicosociales posteriores que pueden llevar hasta la propia minusvalía, tales como:    



El control pre y post natal El mejoramiento de las prácticas nutricionales El mejoramiento de los servicios sanitarios La debida educación en materia de higiene y de seguridad en el hogar, en el trabajo y en el medio ambiente El control de accidentes, entre otras

Si bien es la Ley 361 de 1997 la que define de manera explícita las labores de coordinación interinstitucional y establece que debe velar porque se adopten medidas preventivas, es mediante el Decreto 1068 del mismo año que el Comité entra en una nueva etapa en la que son incluidas muchas de las funciones que aún hoy en día se mantiene según la Ley 1145 de 2007 y el Acuerdo 001 de 2011. 27

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El proceso ha implicado para el Comité Consultivo: 

Incrementar la importancia de su rol frente a la Política Pública para las Personas con Discapacidad. o Como se señalaba anteriormente, mientras que el Comité inicia en el año 1997 con funciones de recomendación y seguimiento, más tarde se le demanda su participación y asesoría. o Es a partir del año 2007, con la Ley 1145 que se espera que sus funciones se realicen dentro del marco de los derechos humanos62.



Promover la coordinación interinstitucional conformando los Grupos de Enlace Sectorial63 (GES)64.



Concertar las políticas generales del SND y presentar recomendaciones técnicas para el desarrollo de la política social. Todo lo anterior, buscando coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo.



Proponer al Gobierno Nacional la reglamentación de la elección, conformación y funcionamiento de los comités territoriales de discapacidad (explícita solo hasta la Ley 1145 de 2007).



Verificar la puesta en marcha y cumplimiento de las políticas, planes, estrategias y programas65; ‘ ’ Consejo.



Aprobar el Plan Nacional de Discapacidad para la implementación de la política66.

Otros cambios en las funciones del Comité Consultivo implican: 

La presentación de recomendaciones técnicas para el desarrollo de la política social a favor de las personas con algún tipo de discapacidad.



El trabajo conceptual, en el desarrollo de principios y planteamiento de derechos y deberes de las personas con discapacidad.

62

Frente a este último punto, tanto el Decreto 1068 de 1997, como del Decreto 276 del 2000 señalaban que la puesta en 62 , “ ” b b z “I ó S ” 63 Función que se estableció en el año 1997. 64 En el año 2007 se hace más explícita ó , “ ó , ó GES”. 65 A partir del 2007, de manera adicional se observa que a partir de este año los procesos de verificación empiezan a ser referidos al sector de la discapacidad y no a la integración social. 66 Se establece que dicho plan debe atender las normas orgánicas que regulan la inversión (regulación de 2011). 28

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

Promover la apropiación de presupuestos en las entidades nacionales y territoriales, para garantizar los recursos de ejecución del Plan Nacional de Discapacidad.



Promover alianzas entre gobierno, sector privado, ONG y organismos internacionales para el mejoramiento de la calidad de vida las personas con discapacidad.



Promover la difusión y el cumplimiento de principios y disposiciones constitucionales sobre la discapacidad.



Hacer de la discapacidad un tema transversal para crear condiciones que lo institucionalicen en entidades públicas y privadas.



Realizar propuestas sobre quiénes deben ir a eventos internacionales y conceptuar sobre los informes que en esta actividad se presenten al Ministerio de Salud y Protección Social.



A partir del año 2007, con la Ley 1145 fue suprimida la función que desde el año 1997 implicaba para el Comité velar para que se tomen medidas preventivas para disminuir o eliminar las circunstancias causantes de la limitación para así evitar consecuencias psíquicas y psicosociales posteriores.

Aun y así, la evaluación encuentra que algunos actores del orden nacional y territorial confunden en sus funciones al CND y al Ministerio de Salud y Protección Social. Situación que puede deberse al hecho de ser el ministerio el ente rector y cumplir funciones de secretaría técnica del consejo. “Es necesario fortalecer el papel de coordinador de la política asumido por el Ministerio de la Protección Social. Para ello se requiere fortalecer al equipo responsable del tema sobre quien recae la responsabilidad institucional. Por otra parte, es preciso que el Ministerio ejerza las funciones de vigilancia y control que le son propias en materia de atención de personas con discapacidad. Sobre la demanda de apoyo técnico de las entidades territoriales se plantea hacer presencia en el ámbito territorial visibilizando las acciones institucionales desarrolladas y la Política Pública de Discapacidad”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012 “El Consejo Consultivo…que es la misma figura del consejo… en su momento trató de hacer muchas cosas, de tomarse en serio las instituciones. Pero a ellos nadie los tuvo en cuenta y entraron en un tiempo de oscurantismo… quizás debido a que no se reglamentó la 1145…al nuevo comité lo nombraron y lo tumbaron, pero este por fin tiene todas las piezas de reglamentación…”.

29

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A pesar de que desde el año 2000 la norma establecía que el Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación debía darse su propio reglamento, es bajo la Ley 1145 que esta instancia define un documento de acuerdo sobre el tema. De manera previa existió una reglamentación sobre su funcionamiento en los decretos 1068 de 1997 y 276 del 2000, en los cuales se establecían puntos asociados con el manejo de la agenda del Comité, su quórum, el lugar y fechas de reunión, las ausencias, la elaboración de actas y el seguimiento67. La elaboración del reglamento actual del Consejo Nacional de Discapacidad fue un proceso llevado a cabo durante el segundo semestre del 2011 que implicó la atención de preguntas tales como: ¿Qué elementos debe tener en cuenta el CND para su adecuado funcionamiento? ¿Cuál es el alcance que debe tener el CND como parte del SND? ¿Cómo se debe articular el CND con el GES, y con otros Sistemas Nacionales?, y otras asociadas con procedimientos, metodologías y funciones. El Acuerdo 001 es el producto de un análisis minucioso de aspectos relevantes para las funciones del mismo Consejo y el SND y la búsqueda de respuestas a vacíos que la experiencia había señalado como importantes para su definición.

67

El reglamento actual incluye en sus apartes unas reglas de juego asociadas a la composición del CND; las entidades a convocar o invitar; la elección de los representantes de las organizaciones civiles de la discapacidad ante el CND; la organización de comisiones; quién ejerce la presidencia y sus funciones; la Secretaría Técnica; el Grupo de Enlace Sectorial; sesiones y el quórum deliberativo y decisorio; entre otros. 30

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Tabla 4.4. Disposiciones normativas sobre las funciones del CND 1997 -2011 Comité Consultivo Nacional de Discapacidad o Comité Consultivo Nacional de las Personas Con Limitación

Consejo Nacional de Discapacidad

DECRETO 1068 DE 1997

DECRETO 276 DEL 2000

LEY 1145 DE 2007

Verificar la puesta en marcha de las políticas, estrategias y programas que garanticen la integración social del limitado.

Recomendar las políticas en relación con las personas con limitación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o., de la Ley 361 de 1997. Efectuar el seguimiento de la puesta en marcha de las políticas, estrategias y programas tendientes a la integración social del limitado.

Participar y asesorar el proceso para la formulación de la Política Pública para la Discapacidad, en el marco de los Derechos Humanos. Concertar las políticas generales del Sistema Nacional de Discapacidad, para que sean coherentes con el Plan Nacional de Desarrollo.

ACUERDO 001 2011 Participar y asesorar el proceso para la formulación de la Política Pública para la Discapacidad, en el marco de los Derechos Humanos. Concertar las políticas generales del Sistema Nacional de Discapacidad, para que sean coherentes con el Plan Nacional de Desarrollo. Proponer ante el Gobierno Nacional la reglamentación de la elección, conformación y funcionamiento de los comités territoriales de discapacidad.

(Decreto 276 de 2000)(Acuerdo 001 de 2011) Seguimiento de la puesta en marcha de las políticas, estrategias, y programas que garanticen la integración social del limitado. Velar porque se tomen las medidas preventivas necesarias para disminuir y en lo posible eliminar las distintas circunstancias causantes de limitación, evitando de este modo consecuencias psíquicas y psicosociales posteriores de conformidad con lo señalado en el artículo séptimo de la Ley 361 de 1967

Verificar la puesta en marcha de las políticas, estrategias y programas que garanticen la integración social del limitado.

Presentar recomendaciones técnicas y las que correspondan, para el desarrollo de la política social a favor de las personas con algún tipo de discapacidad. Verificar el cumplimiento, hacer seguimiento de la puesta en marcha de las políticas, planes, estrategias y programas de intervención del sector de la discapacidad.

Presentar recomendaciones técnicas y las que correspondan, para el desarrollo de la política social a favor de las personas con algún tipo de discapacidad. Verificar el cumplimiento, hacer seguimiento de la puesta en marcha de las políticas, planes, estrategias y programas de intervención del sector de la discapacidad.

Velar por la adopción de las medidas preventivas necesarias para disminuir en lo posible eliminar las distintas circunstancias causantes de la limitación, evitando de este modo consecuencias físicas y psicosociales posteriores de conformidad con lo dispuesto en la Ley 361 de 1997

.

Conceptuar sobre los proyectos de Ley y de decretos para desarrollar los principios, derechos y deberes de las personas con discapacidad y la prevención de las mismas. Proponer los ajustes y cambios necesarios de la política pública y del Plan Nacional de intervención para la discapacidad.

Conceptuar sobre los proyectos de Ley y de decretos para desarrollar los principios, derechos y deberes de las personas con discapacidad y la prevención de las mismas. Aprobar el Plan Nacional de Discapacidad para posibilitar la implementación de la Política Nacional de Discapacidad referida en el numeral 1 del presente artículo. Dicho Plan, en lo que respecta al PGN, deberá estar sujeto a las normas orgánicas que regulan la inversión.

31

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012 Comité Consultivo Nacional de Discapacidad o Comité Consultivo Nacional de las Personas Con Limitación DECRETO 1068 DE 1997

Promover las labores de coordinación interinstitucional conformado GES de conformidad con el artículo segundo de este decreto.

DECRETO 276 DEL 2000

Promover las labores de coordinación interinstitucional conformando GES, de conformidad con dispuesto en la Ley y en el presente decreto.

.

Las demás señaladas por Ley

Darse su propio reglamento.

Consejo Nacional de Discapacidad LEY 1145 DE 2007

ACUERDO 001 2011

Promover la apropiación de presupuestos en las entidades nacionales y territoriales que conforman el Sistema, en búsqueda de garantizar los recursos necesarios para ejecutar los planes, programas y proyectos del Plan Nacional de Discapacidad.

Promover la apropiación de presupuestos en las entidades nacionales y territoriales que conforman el Sistema, en búsqueda de garantizar los recursos necesarios para ejecutar los planes, programas y proyectos del Plan Nacional de Discapacidad.

Proponer mecanismos para la conformación, consolidación y puesta en marcha de los grupos de enlace sectorial GES.

Proponer mecanismos para la conformación, consolidación y puesta en marcha de los grupos de enlace sectorial GES.

Promover las alianzas estratégicas entre el Gobierno, sector privado, ONG y organismos internacionales para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas con algún tipo de discapacidad. Darse su propio reglamento. Promover la difusión y el cumplimiento de las disposiciones, principios y derechos establecidos y reconocidos por la Constitución Política Nacional y las demás disposiciones legales que reglamenten la materia. Contribuir al desarrollo de estrategias que permitan crear condiciones de institucionalización del tema de discapacidad, en las diferentes entidades públicas y privadas, haciendo de este un tema transversal a las mismas. Proponer los nombres de los representantes del sector de la discapacidad a los diferentes eventos internacionales, relacionados con este sector y conceptuar sobre los informes presentados por estos al Ministerio de la Protección Social. Las demás que le sean asignadas por Ley o que sean necesarias para el adecuado funcionamiento del CND

Promover las alianzas estratégicas entre el Gobierno, sector privado, ONG y organismos internacionales para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas con algún tipo de discapacidad. Darse su propio reglamento. Promover la difusión y el cumplimiento de las disposiciones, principios y derechos establecidos y reconocidos por la Constitución Política Nacional y las demás disposiciones legales que reglamenten la materia. Contribuir al desarrollo de estrategias que permitan crear condiciones de institucionalización del tema de discapacidad, en las diferentes entidades públicas y privadas, haciendo de este un tema transversal a las mismas. Proponer los nombres de los representantes del sector de la discapacidad a los diferentes eventos internacionales, relacionados con este sector y conceptuar sobre los informes presentados por estos al Ministerio de la Protección Social. Las demás que le sean asignadas por Ley o que sean necesarias para su adecuado funcionamiento

Fuente: Compilado por Econometría Consultores

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c. Del Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación al Consejo Nacional de Discapacidad En el año 2004, el informe de Monitoreo Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad68-IDRM en inglés, reconoce la importancia de la creación del Comité Consultivo Nacional, el cual, en ese momento, estaba conformado por “16 miembros -cinco del sector público y 11 de la sociedad civil69. Si bien señala las dificultades para convocar y seleccionar a los representantes de las organizaciones de y para personas con discapacidad, el documento resalta el carácter participativo del proceso de formulación del Plan de Discapacidad 2003-2006 durante la gestión del proyecto de “Fortalecimiento de la Capacidad Institucional y de las Redes de Apoyo Territorial para la Discapacidad”70. Durante ese año, en una sesión realizada en el Palacio de Nariño, y frente a la primera dama de la Nación, el Comité Consultivo Nacional de Personas con Limitación, en cabeza del Viceministro de Salud y Bienestar, expuso algunas dificultades relacionadas con su “… falta de periodicidad de las reuniones del mismo”, a pesar del compromiso por trabajar de una manera participativa71. En ese momento se reconocieron debilidades tanto del gobierno, como de la sociedad, cuando se anuncia que: “… la representación debe ser ejercida principalmente por agremiaciones de personas con discapacidad. En el caso de la discapacidad cognitiva puede buscarse representación a través de grupos de padres de familia. La principal debilidad de parte de la sociedad civil precisamente radica en determinar las características y los alcances de esta representatividad ante un organismo colegiado como el Comité. El Comité Consultivo Nacional no tiene claridad sobre funciones y operación, carece de estructura propositiva”72.

E , : “…vacíos de gestión y coherencia en implementación de la política;…el hecho de no contar con instituciones gestoras, y el trabajo desde un enfoque tradicional de beneficencia”. F ó metas, a establecer proyectos y programas por desarrollar, a unificar concepciones y b b , “… puesto que no se requieren más leyes ni normas, sino avanzar en cómo operar y en generar y fortalecer una institucionalidad”73.

68

IDRM. (2004). Monitoreo Internacional de las Personas con Discapacidad. Informe Regional de las Américas. Chicago: Red Internacional sobre Discapacidad. 69 De estos últimos, se destaca que cinco representan organizaciones de y para personas con discapacidad escogidos a través de un proceso de selección y con una representación por dos años, según los lineamientos dados por el Decreto 2333 del 2000. 70 Ibíd. 71 Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación. (Abril de 2004). Acta No 3. P. 1. 72 Ibíd. 73 Ibíd. 33

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Dos años después, en el 2006, el fortalecimiento del CCND fue objeto de propuestas por parte del Ministerio de Protección Social y de los miembros de la sociedad civil. La propuesta del MPS implicaba la realización de acciones asociadas con: “… el análisis de las debilidades y fortalezas del Comité Consultivo Nacional desde el año 1997; el análisis del Sistema de Protección Social relacionado con políticas y programas desarrollados en el nivel nacional y territorial desde 1994; el análisis y propuesta de convocatoria, elección y representatividad de los miembros del Comité Consultivo Nacional de discapacidad y la identificación de las organizaciones de personas con discapacidad, entidades prestadoras de servicios etc.”74.

Ante lo cual los miembros de la sociedad civil75 propusieron: “… [E CCN ] recomendar políticas nacionales en discapacidad, verificar su puesta en marcha, realizar seguimiento a su cumplimiento, promover las labores de coordinación interinstitucional y definir estrategias de difusión de información y formas de comunicación interna y externa…”76.

Así como: “… Conciliar con la Fundación Saldarriaga Concha una iniciativa para que su ofrecimiento de apoyo se concentre en un estudio jurídico-técnico de la reestructuración que debe tener dicho comité77, la cual se centraría en los siguientes aspectos: 

La realización de un análisis jurídico para definir la ubicación del CCN, su naturaleza jurídica y su ubicación dentro del poder público.



La determinación de las funciones que deben ser competencia del CCN.



Determinar cuáles son los mecanismos para el cumplimiento de las funciones del CCN.



Replantear la composición del CCN, sus mecanismos de representación, perfil, alcance, formas de incidencia en las políticas sociales y en la planeación nacional y territorial.

Estas propuestas sentarían las bases de la futura Ley 1145 de 2007. Para ese momento, en el CCN se reconocía la necesidad de vincular a otros actores como, por ejemplo, las Cajas de Compensación Familiar y dar mayor prioridad a asuntos que trascendían la agenda temática tradicional relacionada con discapacidad, como las políticas de promoción laboral, el maltrato infantil, la rehabilitación como parte de la misionalidad de empresas prestadoras de servicios de salud y las EPS, los planes de atención básica y el fortalecimiento de la 74

Documento Ayuda de Memoria Comité Consultivo Nacional de Discapacidad. Febrero 28 de 2006. P.2 Esta era la forma como en las actas se denominaron dichos actores. 76 Ibíd. 77 Ibíd. Dicho estudio se concentraría en i) la realización de un análisis jurídico para definir la ubicación del CCN, su naturaleza jurídica y su ubicación dentro del poder público, ii) la determinación de las funciones que deben ser competencia del CCN, iii) el Determinar cuáles son los mecanismos para el cumplimiento de las funciones del CCN y en iv) replantear la composición del CCN, sus mecanismos de representación, perfil, alcance, formas de incidencia en las políticas sociales y en la planeación nacional y territorial. 75

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participación de las organizaciones de personas con discapacidad. Se dan también avances importantes en el acogimiento de normas y estándares internacionales, las cuales amplían el espectro del enfoque de atención: “las Normas Uniformes son lineamientos para todos los países. Cada país debe incorporarlos según su contexto. Es decir, teniendo en cuenta los actores, instituciones y sistemas de cada uno. Para Colombia, el Sistema de Protección Social y de Salud abarca mucho más allá de los conceptos de “rehabilitación” y “atención en salud”, abarca también pensiones, empleo, riesgos profesionales, fortalecimiento de las comunidades para establecer acciones de prevención promoción, diagnóstico de las causas de la discapacidad, etc.”78.

Dicha evolución determinaría la transición del enfoque de las acciones del Comité Consultivo hacia una perspectiva de derechos, tras el reconocimiento, en aquel momento, de cómo: “… la política nacional de discapacidad se fundamenta en la actualidad en un enfoque de derechos que además del fortalecimiento de los servicios de salud y rehabilitación, incorpora la política pública, la movilización social y la participación ciudadana…”79.

El documento de Rendición de cuentas, Logros del Gobierno Nacional 2005-200680, hace una panorámica general sobre los más importantes avances sectoriales en torno a la discapacidad. Si bien el informe no se limita a la acción del CCND, se resaltan logros en torno a: 

El fortalecimiento de las Redes Sociales de apoyo a la Discapacidad con enfoque de Rehabilitación Basada en Comunidad, RBC, a nivel municipal y departamental e inclusión del tema de discapacidad en los planes de desarrollo de 65 municipios.



La formulación de 6 Planes de acción departamentales y 52 municipales. Se resalta que en Guainía se formuló un plan decenal departamental.



La creación de 32 Comités Municipales de Discapacidad, de los cuales se informó que se encontraban activos 27 municipales y 5 departamentales.



El inicio del Registro DANE de la discapacidad en 7 departamentos del país81.



La conformación y fortalecimiento de Asociaciones de Personas con Discapacidad: se crearon 15, encontrándose activas 31 e inactivas 25 para ese momento.

78

Ibíd. Ibíd. 80 Ministerio de Protección Social. (2006). Logros del Gobierno Nacional en materia de Discapacidad 2005-2006. Bogotá: Documento Entregado al Equipo Consultor en versión no publicada. 81 En Antioquia, Quindío, Guaviare, Guainía, Risaralda y Putumayo y en Magdalena, donde hubo algunos municipios que querían hacerlo individualmente ante el desinterés de la gobernación. 79

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

La materialización de campañas de sensibilización frente al tema mediante productos tales como: o M

“

´ ´

:

ón de Política Pública en L ”. G ó municipios desde los gestores sociales y con necesidad de acompañamiento puntual y no continúo.

o I á “ ´ ´ ” identificación del trabajo en integración social de las personas con discapacidad. o Productos de comunicación para sensibilización de la población hacia el tema de la discapacidad: 3 videos, 3 audios de tres minutos. En el año 2007, con unos nuevos miembros, el Comité Consultivo Nacional retomó su trabajo; sin embargo, y según consta en sus actas, a mayo de ese año siguen presentándose dificultades para su conformación y para la participación activa de sus miembros82. Con la participación del Comité de Rehabilitación de Antioquia, la Fundación Saldarriaga Concha, Sense Internacional, Unión Colombiana de Limitados Visuales, Fundación Teletón y la Federación Colombiana de Salud Mental83, un tema de interés antes de que entrara en vigencia la Ley 114584 era establ “Propuestas para la participación activa del Comité Consultivo de las Personas con Limitación”85. Se consideraba que el Comité no podía ser un órgano pasivo, sin dinamismo y sin poder de decisión86. El debate que se dio llevó a construir una agenda que permitiera para ese momento, entre otros aspectos: 

Sondear expectativas de los actores del comité para crear vínculos de trabajo eficaces y eficientes.



Difundir el Plan Estratégico de Discapacidad en las regiones.



Verificar si en los departamentos los candidatos a gobernaciones y alcaldías tenían incluido el tema de discapacidad en sus propuestas de gobierno.



Articular el trabajo técnico y logístico del CCN con las regiones.

82

Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación. Relatoría de la Reunión. Mayo 22 de 2007. Página 1. La nominación de los miembros en este aparte no es exhaustiva y sólo responde a quienes estuvieron en la reunión que se cita. 84 Empezó a regir en julio 10 de ese año. 85 Ibíd. 86 Ibíd. 83

36

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

Trabajar el tema de inclusión social desde una perspectiva de igualdad de condiciones para todas las personas en situación de Discapacidad como sujetos que tienen derechos pero que deben cumplir con unos deberes.



Incluir el tema de salud mental en las acciones del Plan Nacional de Discapacidad.

Tras la entrada en vigencia de la Ley 1145 de 2007, el Consejo Nacional de Discapacidad centra su papel frente la organización del Sistema Nacional de Discapacidad en los preceptos de la Convención Internacional sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad (suscrita pero aun no ratificada por el gobierno colombiano). De acuerdo con los documentos revisados por la evaluación, cobra importancia en ese momento el trabajo en red y el fortalecimiento de redes de apoyo a nivel nacional como una respuesta al conocimiento de núcleos de operación territoriales desarticulados y frente a la poca capacidad operativa para hacer presencia que tenía el Ministerio de Protección Social87. “…luego con la 1145 también hubo muchas dificultades… y como no estaba reglamentada…Se presentaron muchísimo reclamos del procedimiento de quien representaba a las personas de discapacidad…que alguien decía: “yo soy persona que representa a las personas ciegas”, pero no es profesional…”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

En el segundo semestre de ese año se establecieron los siguientes objetivos: 

“F

ó úb

N ”.

á



“H



“I



“A ó b C ó ONU b los derechos humanos de las personas con discapacidad, con el menor número de ”.

ntación del Plan y veeduría a los recursos públicos ”. b z mesas de trabajo: laboral, de comunicaciones, de salud y seguridad social y de educación88. representados sobre su gestión, y sobre los avances, ”89.

87

En este momento, la propuesta se orientó a coordinarse mejor con la Corporación Somos Más, la Fundación Saldarriaga Concha y otros miembros para fortalecer el trabajo en red propuesto y dentro del Plan Nacional de Discapacidad. 88 Para el desarrollo de las mesas se esperó que cada una estableciera prioridades, metas y un plan a seguir en un horizonte de dos años. Sus miembros serían los mismos del Comité. 89 Al respecto se hace referencia a una página oficial de discapacidad para publicar allí información b C ,“ b , , ó , .”. 37

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De igual forma se definieron unas obligaciones y responsabilidades de los miembros del Consejo90, acogiéndose las disposiciones establecidas en el reglamento y en la Ley. Para las reuniones que no eran formalmente convocadas por el Ministerio de la Salud y la Protección Social, el Consejo acordó unas reglas de concertación previa de agenda por medio de un esquema de reuniones obligatorias los segundos viernes91 de cada mes en la Fundación Saldarriaga Concha, con la posibilidad de una representación de suplente para un número limitado de sesiones, y procedimientos a seguir frente a la inasistencia, los invitados especiales y la redacción de actas de las reuniones. Los avances de cada mesa fueron presentados en cada sesión del Consejo; se procuró que dichas sesiones fueran muy operativas y de gestión, pero también producto de un trabajo articulado entre los distintos miembros de las mesas. Las agendas seguidas por cada mesa fueron acordes a la dinámica nacional de propuestas de legislación y seguimiento a políticas y sentencias92. A principios de 2008, el Consejo decidió instalar una nueva mesa sobre derechos para que asumiera acciones al respecto y articulara su trabajo con la Cancillería desde su Dirección de Derechos Humanos. Dos temas que resaltó el Consejo en ese momento fueron el contenido del Plan Marco de Discapacidad y la implementación por parte del DANE del Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad. Estos eran aspectos priorizados en el CON ES 80 2004, z “no sólo en la gestión del CCND sino en lo local”93. En el año 2008 se destacó el seguimiento a los temas señalados y se identificó un interés por trabajar según los parámetros establecidos en la Ley 1145. En este sentido se dio una reflexión acerca de la relación que podían tener las mesas que habían venido trabajando con b SN , “…hacer claridad sobre la Política Pública Nacional de Discapacidad para diferenciar entre lo que es el Plan Nacional de Discapacidad y el Plan Marco Estratégico que aplica más a la gestión del Comité Consultivo (pero que no puede confundirse con lo que es el Plan Nacional de Discapacidad)”94.

90

Que seguía denominándose en sus actas como Comité Consultivo Nacional de Discapacidad. Posteriormente se pasó para los primeros lunes de cada mes. Comité Consultivo Nacional de Discapacidad. Acta del 8 de febrero de 2008. 92 Por ejemplo: el seguimiento al proyecto de Ley que reforma artículos relacionados con lo laboral de la Ley 361; el trabajo en el documento CONPES de Generación de Ingresos de cara a las personas con discapacidad; el Manual de Junta de Calificación de Invalidez que está siendo trabajado desde el MPS; la búsqueda de articulación con la cooperación internacional; el análisis de estudios desarrollados en el tema de salud por la Universidad Nacional y los avances en el tema de discapacidad en el Plan Nacional de Salud Pública. De igual forma, se está al tanto de los avances de la agencia de cooperación del Japón (JICA) y de la rehabilitación integral que se está trabajando con las víctimas de minas antipersonal, con el fin de articular esfuerzos con el Comité de Acción Integral contra Minas Antipersonal y Atención a las Víctimas de Minas; el informe sobre la sentencia T-618 sobre infancia y discapacidad y el tema de desplazamiento y discapacidad que ha empezado a trabajarse con el MPS. 93 Comité Consultivo Nacional de Discapacidad. Acta de febrero 8 de 2008. 94 Acta del Comité Consultivo Nacional de Marzo 3 de 2008. Página 5. 91

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De igual forma, se hizo una revisión de contenidos y estructura de la Política Pública Nacional de Discapacidad entre todos los actores responsables de la misma (comité técnico, mesas, GES, etc.) “aclarar instancias, contenidos y estrategias que se desarrollan en el marco de la política pública95”. S ó , ú M S, “establecer una estructura de política la luz de la Ley 1145, de la convención de la ONU, de las sentencias de la corte (infancia y discapacidad), del Plan Marco de Discapacidad, Plan Nacional de Discapacidad y otros documentos de política pública en discapacidad”96. De la misma manera, de acuerdo con los documentos, se creyó necesario conocer el plan de acción y los recursos destinados para el 2008 y para el cuatrienio desde la Dirección de Promoción Social para articular acciones y presupuestos con los actores públicos del Comité. Finalmente, la veeduría sobre los responsables de la política pública en lo territorial (funcionarios, EPS) fue otro tema que ocupó la agenda del Comité en ese momento. Es de resaltar la gestión del sistema de video conferencia Elluminate denominado Encuentros Nación –Territorio y liderado por MPS, la Fundación Saldarriaga Concha y el SENA, entre otros97. Mediante su acción se buscaba realizar encuentros entre lo nacional y los comités de discapacidad, con el fin de dar apoyo al diseño de los planes de acción local e iniciar una dinámica más interactiva entre estos espacios de participación política98. Otro momento en la trayectoria histórica inició con la sesión inaugural del Consejo Nacional de Discapacidad el 26 de mayo de 2011. Presidida por la primera dama de la Nación y la Ministra de Salud y Protección Social, en esta sesión se discutió una agenda en torno al significado del SND. Los temas fueron: i) los objetivos y funciones del Consejo, ii) la importancia de la Convención de la ONU sobre los Derechos de las personas con Discapacidad, iii) los aportes a la reglamentación de la Ley 1145 de 2007 y a la propuesta de reglamento del Consejo Nacional de Discapacidad y, iv) el papel de los GES y la participación actores nacionales relevantes99. Desde entonces se han realizado ocho sesiones de forma periódica y de acuerdo con los tiempos establecidos100. Para ese momento se considera prioritario trabajar en una agenda que incluyese: (a) el intercambio de experiencias entre los referentes del Sistema en todos sus niveles a partir del seguimiento de planes de acción, (b) el avance en el Directorio de Oferta Institucional con

95

Ibíd. Ibíd. 97 De acuerdo con el documento de Relatoría del Primer Encuentro Nación- Territorio del 2011, se tuvo un promedio de asistentes a los encuentros de entre 200 y 300 personas por sesión. Documento PDF. 5 de Mayo de 2011. 98 En un aparte adelante se detalla un poco más esta estrategia. 99 Acta de instalación y primera sesión del CND. Mayo de 2011. 100 La evaluación tiene como fecha de cierre junio 14 de 2012. 96

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variantes a nivel territorial y la identificación y articulación de actores101 y, (c) la coordinación entre actores y la articulación con los esfuerzos que realizan las distintas redes de organizaciones de y para personas con discapacidad102. Frente a este último punto, ha de señalarse que, el SND asigna un rol preponderante a la participación activa de las personas con discapacidad y sus representantes organizados, siendo este un punto analizado en la evaluación. Es así como, mediante el trabajo de campo se han identificado avances en las acciones debido al interés, conocimiento y compromiso de las organizaciones de y para personas con discapacidad. “Si, es un tema arduo porque obviamente la organización de los grupos lleva mucho tiempo en establecerse pero es algo que se tiene que hacer, porque lo único que puede garantizar que la política pública se construya y se implemente realmente en lo local, es la participación de la población con discapacidad.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Organizaciones con reconocida trayectoria histórica103 y amplia ejecución en los territorios104 han jalonado la construcción de la política y han puesto en la agenda pública el tema de discapacidad y la necesidad de actualizar lineamientos y planes de acción desde el enfoque de derechos. La exigencia de una clara participación de la sociedad civil organizada en el SND que abrió lo normativo, permitió reconocer las demandas de las personas con discapacidad y sus intereses, y aportó espacios definidos de interlocución, donde claramente se les reconoce como sujetos activos en la construcción de su propio desarrollo individual y colectivo.

101

De manera adicional en esta sesión se considera prioritario: (a)La continuidad en el proceso del Registro para la Localización y Caracterización de las personas con discapacidad que inició el Departamento Nacional de Estadística (DANE) y que hace parte hoy en día del Sistema de Información de la Protección Social (SISPRO) del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS); (b) La continuidad de la estrategia Encuentros Nación - Territorio en torno a la “ b experiencias de buenas prácticas en el diseño y ejecución de políticas úb ”; ( ) L ó “ Sis N ”.( ) E “ ó Convención de las Naciones Unidas –ONU, y Convención contra todas las formas de discriminación de la OEA en el marco del Sistema Nacional de D ”. ( ) L ó CON ES , “ b b ”; ( ) L ó de las personas con discapacidad y el goce efectivo de sus “ de atención y rehabilitación integral. 102 Las redes mencionadas en el documento de la sesión inaugural son: REDDIS, Red Pensar desde la Diferencia para sumarnos a lo colectivo, Red Nacional de Rehabilitación Basada en Comunidad. 103 Algunas organizaciones referencian llevar más de 35 años trabajando en el tema. 104 La evaluación habló con más de 40 representantes de organizaciones de y para personas con discapacidad, grandes y pequeñas; así como con líderes de algunas redes y organizaciones de segundo nivel (que agrupan y dan soporte a otras). 40

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“…nosotros generalmente todos los documentos que creamos en materia de discapacidad tratamos siempre de involucrar a las personas con discapacidad; bien sea porque recurrimos a las organizaciones que tienen un amplio margen de representatividad [ o porque ]intentamos generalmente reunirnos con las personas del Concejo, que digamos, son expertos, en el tema… dentro de la discapacidad también hay experticia, hay unas personas que manejan unas temáticas más que otras y hemos tratado de una u otra manera acercarnos a convenios de cooperación con fundaciones para que nos ayuden … Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Sin embargo, en el proceso de participación desde y dentro de las organizaciones falta aún mucho trabajo por recorrer, particularmente para aquellas que están en los territorios. Como se verá más adelante, se encuentra que hay dificultades para legitimar procesos de representación y para que las organizaciones se interesen más por hacer incidencia en políticas públicas y menos por buscar sobrevivir como organizaciones105. Dichas dificultades se unen a otras que señalan falta de conocimiento de derechos y de la oferta disponible, falta de sistematización de procesos de monitoreo y seguimiento a actividades, fragilidad para continuar proyectos debido a cambios de gobierno, dificultades para establecer diálogos con los gobiernos territoriales y celos entre organizaciones, entre otras. “La sociedad civil, está en la academia y en lo privado. Pero la posibilidad representativa en cinco años de la Sociedad Civil [tiene una] cualificación débil, no es representativa (…) La sociedad civil no se ponía de acuerdo, habían intereses fragmentados, había debilidad teórica y conceptual, solo iban a participar por sus intereses”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

d. Los Grupos de Enlace Sectorial Los Grupos de Enlace Sectorial fueron previstos en la Ley 361 de 1997. En dicho momento el Comité Consultivo Nacional de Discapacidad consideró importante la participación de “…Ministros de Salud, Educación, Trabajo y Seguridad Social, Transporte, Desarrollo Económico, Comunicaciones, Hacienda y las demás entidades y organismos que se estime conveniente vincular” para garantizar la coordinación interinstitucional al interior del mismo. Los Decretos 1068 de 1997 y 276 de 2000 disponen los mismos actores institucionales anteriormente reseñados para este grupo pero instan a tener en cuenta los organismos en “los diferentes niveles territoriales, mediante la participación del sector público y privado”, “promoción, habilitación, rehabilitación, 105

Algunos representantes que expresaron su opinión en los grupos focales en los municipios visitados señalaron las dificultades que tienen para solventar sus necesidades de recursos económicos, humanos, logísticos, etc. Esta situación la perciben como una barrera para avanzar en sus procesos organizativos, y les vuelve dependiente del Estado y de otras organizaciones de segundo nivel que aportan recursos para proyectos. 41

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educación, integración familiar, social, laboral, y demás aspectos que resulten necesarios para el cumplimiento de la política de discapacidad”. En 2007, la Ley 1145 b ó GES b “… instancia técnica de construcción, concertación y coordinación interinstitucional de planes, proyectos y programas del CND, bajo la coordinación de este, a través de la Secretaría Técnica del mismo, con la participación de la sociedad civil de la discapacidad”. Ésta convoca a todos los ministerios que hacen parte del gobierno, a sus entidades adscritas y al Departamento Nacional de Planeación a ser parte del grupo. Sin embargo, será solo hasta el Acuerdo 001 de 2011 donde se consolida un cuerpo de funciones de acuerdo a sus objetivos normativos. Tabla 4.5. Evolución de las Funciones del GES 2000-2012 Decreto 276 del 2000 Promover la armonización de la Política Nacional, concertando en el ámbito nacional y territorial, las alianzas estratégicas del gobierno, sector privado y la comunidad, que permitan el logro de las metas propuestas en el Plan Nacional de Atención a las Personas con Discapacidad. Prestar asistencia técnica a las entidades territoriales en la formulación y ejecución de la Política de Atención a la Discapacidad. Formular y elaborar los Planes de Atención a la Discapacidad, los cuales servirán de base para la formulación en esta materia del Plan Nacional de Desarrollo.

Funciones del Acuerdo 001 2011 y que se mantienen igual en el Borrador del decreto reglamentario Ley 1145 2007 Cumplir un papel de planificación en el nivel nacional y apoyar técnicamente la coordinación del Plan en relación con aspectos de articulación sectorial, intrasectorial y territorial para el desarrollo, seguimiento y evaluación de la política de discapacidad.

Borrador de del decreto reglamentario Ley 1145 2012 Se espera mantener

Servir de instancia técnica de enlace entre lo público y las organizaciones no gubernamentales. Asesorar técnicamente al Consejo en la formulación de la política pública para atención a población con discapacidad. Adelantar las gestiones necesarias para formular e implementar las medidas requeridas para dar cumplimiento a la misma y resolver las consultas que el Consejo o cualquier miembro del Sistema Nacional de Discapacidad SND someta a su consideración. Articular el plan de trabajo del GES con el Plan Nacional de Discapacidad y la Agenda del Consejo Nacional de Discapacidad.

Se espera mantener

Desarrollar procedimientos y ajustes para la ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan Nacional de Atención a la Discapacidad. Elaborar y ejecutar los planes operativos anuales para el desarrollo del Plan Nacional de Atención a la Discapacidad. Presentar informes de gestión trimestrales y Dar su propio reglamento en armonía con el reglamento generales anuales al Comité Consultivo interno del Consejo Nacional de Discapacidad. Nacional para las Personas con Limitación Fuente: Compilado por Econometría Consultores

Se espera mantener

Se espera mantener

Se espera mantener

En esta nueva iniciativa reglamentaria se hace explícita, por ejemplo, la representación en el GES del gobierno y la sociedad civil. El Acuerdo 001 de 2011 del CND define claramente que quien asista por parte del sector oficial debe ser servidor público de carrera administrativa106, con lo cual fortalece la selección y la exigencia de calidades técnicas y de compromiso de sus miembros, y contribuye a evitar la rotación de personal y su efecto nocivo sobre la continuidad de políticas y proyectos. Además se establecen parámetros de 106

O“

b

ó

,

l sector

”. 42

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re b , “ , técnicamente al representante de cada entidad del orden nacional ante el CND, con el fin ú ”. “Para ser más estratégicos el Grupo de Enlace Sectorial – GES, apoya al Consejo Nacional de Discapacidad, y ellos a su vez toman las decisiones; todos sus representantes son de orden directivo.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Se espera que con el Decreto reglamentario de la Ley 1145, el GES asuma en sus nuevas funciones aspectos más asociados con la articulación de los distintos niveles del SND y la articulación de los Comités Territoriales con los Consejos Territoriales de Política Social, para con ello: 

Promover políticas que transciendan todos los niveles del sistema.



Impulsar la deliberación de las políticas de discapacidad en lo municipal y local.



Hacer desarrollos, seguimiento y evaluación de la política de discapacidad.

Como lo presenta la Tabla 4.6, el rol técnico que desde el principio tuvo el GES se incrementará aún más y se hará más concreto frente a los siguientes puntos: 

Las necesidades de formulación y ejecución de políticas públicas de discapacidad en lo territorial.



La importancia de la deliberación de dichas políticas en los distintos escenarios del SND.



La formulación y desarrollo de Planes de Atención a la Discapacidad en lo territorial.



La coordinación del Plan Nacional de Atención a la Discapacidad y su articulación horizontal (entre sectores e intrasectorial) y vertical (entre niveles del sistema).



La construcción, concertación y coordinación interinstitucional requerida en el Consejo Nacional de Discapacidad para sus planes, proyectos y programas.

Hay dos elementos novedosos en las funciones, que están relacionados, de un lado, con la institucionalización del tema de discapacidad y su transversalización; y de otro, con la construcción de estrategias de promoción de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad.

43

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Aunque ambas funciones no estuvieron contempladas anteriormente en la normatividad, se encuentra que la experiencia vivida por parte de los GES lleva a que se reconozca su formalización. Frente a ambas responsabilidades se espera que el actual grupo de gestión sectorial cuente con la participación de los sectores público y privado. El reconocimiento que se ha hecho del trabajo del GES es congruente con la búsqueda que en su interior han tenido las instituciones para trabajar de forma técnica y mancomunada la atención a los derechos de la población con discapacidad. “…el GES, es la instancia técnica del sistema y…durante estos últimos cuatro, cinco años hemos venido tratando de dinamizar. Se logró, y estamos haciendo pues un trabajo mucho más de consolidación de política pública sectorial e intersectorial. En este momento nos encontramos en la fase preliminar de la elaboración del CONPES, del nuevo CONPES de discapacidad”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Este espacio es percibido tanto como el lugar para abordar la política, como el espacio para evitar tanta dispersión de esfuerzos institucionales. “…cada vez que haya una reacción de una comunidad o de una persona o de un tipo de población porque no se garantizó un derecho se está tratando de sacar una sentencia o un auto para tratar de garantizárselo a una persona específica…eso está generando al interior de las instituciones del Estado que se vayan convirtiendo en grupos y en participación en 50 mesas donde todos nos vemos para debatir cosas muy similares, pero que no nos da espacio ni tiempo realmente para formular una política que incluya a todos y no que nos este ‘trasversando’ y dividiendo cada vez más la población…” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Por último ha de señalarse el trabajo continuo que ha tenido el GES. De acuerdo con b , “aunque el CND se demoró en su conformación e instalación, el GES no dejó de trabajar sectorialmente en torno a la discapacidad107”; fortaleciéndose con la participación de nuevos miembros, como la Procuraduría General de la Nación, y la presencia regular de las instancias institucionales que lo conforman. 1.3

Logros y avances del SND para el nivel nacional del sistema

En las entrevistas realizadas con distintos actores institucionales participantes en las instancias del nivel I y nivel II del sistema se encuentran perspectivas que resaltan el avance que ha tenido el sistema en su última etapa, particularmente en la gestión del CND y de la Secretaría Técnica, y el trabajo continuo que ha llevado a cabo el GES. 107

Testimonio de participante del GES. 2012. 44

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“Logros grandes es que este consejo se formó [y que hoy lo] preside el presidente de la república (…) a través de la Alta Consejería, lo cual le da, una importancia estratégica. Nosotros somos muy estrictos en que los ministerios pongan una persona que los represente, [un] servidor público.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Sin embargo, existen puntos de vista que consideran que el cambio es sólo de forma y que requiere de resultados más concretos que mostrar. En los testimonios se identifican problemas no resueltos asociados con la necesidad de continuidad de los funcionarios que asisten al CND y falta de claridad en la forma de selección de aquellos que representan a las personas con discapacidad. “El CND es una instancia de alto nivel jerárquico pero con poca acción efectiva. Lleva mucho tiempo en el que se dice que se está trabajando pero no hay acciones claras. No hay programas. Termina siendo burocrático, le falta representatividad y los funcionarios que asisten no tienen continuidad.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012 “Como todo lo que está en el tema, lo que hay ahí son pañitos de agua tibia. Pero de verdad, un análisis estructural de esto, no lo ha tenido.”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

De otro lado, dentro de Acciones de Política Pública e inclusión social en discapacidad108 y como resultados de la gestión del presente Consejo se resaltan los documentos de soporte para la reglamentación de la Ley 1145 de 2007; la expedición del Acuerdo 001 de 2011 que establece el Reglamento Interno del CND; los insumos para la evaluación de la Política Pública de Discapacidad que en la actualidad se realiza con el Departamento Nacional de Planeación; la aprobación del Plan Nacional de Discapacidad para Colombia 2012 -2018 propuesto por el Grupo de Enlace Sectorial, GES, y la generación de insumos y procesos para facilitar la construcción del nuevo documento CONPES en Discapacidad. a. Proceso para la reglamentación del Ley 1145 de 2007 Como se señalaba anteriormente, desde la primera sesión del CND la reglamentación de la Ley 1145 ha sido un tema importante dentro de la agenda y desde ese momento se ha buscado el desarrollo de un trabajo colectivo entre los miembros del Consejo a“partir del reconocimiento de la diversidad y desarrollo heterogéneo de nuestro territorio nacional,

108

Presentación en PowerPoint realizada al CND en mayo 18 de 2012. Los resultados están bajo este título. 45

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

para que este decreto sirva como base para la conformación y funcionamiento de los comités territoriales de discapacidad y a su vez como aporte al engranaje del SND”109. Figura 4.3. Principales hitos en el proceso del CND para la Reglamentación de la Ley 1145 de 2007

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir del Documento Avances en la Gestión del SND110

El proceso de reglamentación de la Ley 1145 de 2007 ha implicado el análisis acucioso de la normatividad relacionada con el tema y un trabajo por grupos que se fortaleció con la realización talleres en el mes de julio de 2011111 y la solicitud de información actualizada sobre la conformación y el funcionamiento de los CDD y CMD en el territorio nacional (Tamizaje). La información obtenida ha servido de insumo para el borrador de Decreto, el cual ya ha sido presentado a las distintas redes de organizaciones de y para personas con discapacidad y ante la instancia jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social112. b. Proceso para la expedición del Acuerdo 001 de 2011 El interés por contar con un reglamento interno se hizo también explicitó desde la instalación del CND. Figura 4.4. Principales hitos en el proceso del CND para la Elaboración del Acuerdo 001 de 2011

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir del Documento Avances en la Gestión del SND113

109

Documento Acta de instalación y primera sesión del CND. Mayo de 2011. Página 10. Documento presentado a los miembros del CND el 18 de Mayo de 2012. 111 Algunos actores institucionales señalan que el proceso de reglamentación empezó desde el 2008. 112 Ministerio de Salud y Protección Social. (2012). Avances en la gestión del Sistema Nacional de Discapacidad. Bogotá: Oficina de Promoción Social. 113 Documento presentado a los miembros del CND el 18 de Mayo de 2012. 110

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Mediante sesiones presenciales y virtuales a través del sistema Elluminate, se convocó a todos los miembros del Consejo para llevar a cabo un trabajo de concertación a lo largo de aproximadamente cuatro meses, el cual se centró en la revisión de 22 temas relacionados, principalmente, a su gestión, funcionamiento, seguimiento, participación y vigencia114. El reglamento se aprobó en la sesión número seis del CND, el 6 de diciembre del 2011115. c. Proceso para la aprobación del Plan Nacional de Discapacidad para Colombia 2012 -2018 propuesto por el Grupo de Enlace Sectorial Como parte de un trabajo concertado entre el Grupo de Enlace Sectorial y el CND, se aprobó en Febrero de 2012, luego de cerca de 7 meses de diálogo (desde la presentación del documento borrador en Julio de 2011), el Plan Nacional de Discapacidad para Colombia 2012 -2018. Su formulación implicó el concurso de consejeros y delegados técnicos del GES b ó b C “… como organismo encargado de la coordinación, planificación, concertación y adopción de las políticas públicas generales y sectoriales de discapacidad en Colombia…”116. Figura 4.5. Principales hitos en el proceso del CND para la Elaboración del Plan Nacional de Discapacidad

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir del Documento Avances en la Gestión del SND

117

Un punto final está asociado a la construcción del nuevo documento CONPES. En este ejercicio se ha realizado un trabajo por mesas temáticas con la participación en las mismas de distintos actores, tal y como lo ilustra la figura 4.6.

114

Los 22 puntos discutidos fueron: 1. Alcance del Reglamento Interno, 2. Composición del CND, 3. Atribuciones del CND, 4. Autoridades del CND, 5. Funciones de la Presidencia, 6. Secretaría Técnica del CND, 7. Funciones de la Secretaría Técnica del CND, 8. Sede, 9. Sesiones del CND, 10. Invitados Especiales, 11. Financiamiento, 12. Quórum, 13. Decisiones, 14. Comunicaciones y Distribución de Documentos, 15. Rendición de Cuentas, 16. Presentación de los Informes al Consejo. 17. Forma de los Informes presentados al Consejo, 18. Informes del Consejo, 19. Seguimiento a los informes, 20. Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil, 21. Accesibilidad, 22. Vigencia y Reforma del Reglamento. 115 Documento presentado a los miembros del CND el 18 de Mayo de 2012. 116 Acta sesión 6 de 2011 del CND. Diciembre 6 de 2011. El proceso fue cuidadoso en procurar que en la revisión y presentación de propuestas se tuvieran como referentes, entre otros, el Plan Nacional de Desarrollo y el informe del País ante la OEA 117 Documento presentado a los miembros del CND el 18 de Mayo de 2012. 47

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Los principales temas de avance de estas mesas han sido a la fecha118: a) La expedición de conceptos al proyecto de Ley Estatutaria 167 de 2011 Senado y 092 Cá “Por medio de la cual se establecen disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”; Ley 122 Senado “Por la cual se desarrollan disposiciones para la promoción, protección y garantía del derecho a la participación ciudadana en Colombia”. b) La elaboración a través del concurso de los consejeros de una Matriz Sectorial Nacional que permita conocer toda la oferta con la que cuenta cada sector participante en el Sistema. Dicha matriz permite trabajar información relacionada con aspectos operativos y logísticos dentro de los sectores para atender a programas, proyectos y planes asociados con la discapacidad y planes operativos institucionales y sus metas. c) la generación de insumos para la reunión del Comité Interamericano para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, promovida por la OEA que estaba prevista para finales del año 2011119. d) Acciones para conmemorar el día Internacional de la Discapacidad. e) Acciones a seguir frente a la propuesta de realización de eventos de Teletón Colombia120. f) Invitación para asistir a eventos nacionales, como la Red de Redes, e internacionales.

118

Junio de 2012. La reunión fue pospuesta. 120 Al respecto se espera que para el presente año el CND se pronuncie en pleno para la realización de dicho evento bajo el enfoque de derechos y desde la inclusión social de las personas con discapacidad. 119

48

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Figura 4.6. Grupos de trabajo para la elaboración de insumos para el documento CONPES de Discapacidad

Fuente: Econometría Consultores, a partir de actas del CDN

En la formulación del documento CONPES sobre Discapacidad ha sido valioso el apoyo dado por el Departamento Nacional de Planeación, particularmente desde el SISCONPES (Sistema de Seguimiento a documentos CONPES) y la Subdirección General. Su aporte ha sido, principalmente, de carácter metodológico en términos de pasos, criterios de revisión de fuentes y construcción de documentos121.

2. Desarrollo de la Política Pública Nacional de Discapacidad Esta sección abarca los hitos del diseño de la Política Nacional de Discapacidad, en términos de enfoque y lineamientos, y la evolución de los mismos en el tiempo. El análisis también incluye distinciones según a) los Planes de Desarrollo Nacional en el lapso 1990 – 2014, b) la oferta institucional hacia la prestación de servicios desde lo nacional para las personas con discapacidad y, c) la disposición de recursos sectoriales de acuerdo a los proyectos de inversión que en la actualidad están inscritos en el Banco de Proyectos de Inversión (BPIN) del Departamento Nacional de Planeación. 121

Estos incluyen, objetivos del proceso de elaboración y seguimiento, inicio del proceso, programación de la iniciativa, elaboración, documentos de Norma, documentos de Política Sectorial, árbol de problemas y objetivos, matriz de Plan de Acción y recomendaciones, tabla de contenido del Documento, revisiones y presentación: proceso de seguimiento y resumen de actividades. 49

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2.1 E

Construcción de enfoque y objetivos CON ES 80

2004,

“

úb

N

”, entrevistados acuden cuando se les pregunta por la política pública de discapacidad.

es

“…Básicamente tenemos un CONPES 8, que tiene una vigencia de 2004-2007; pero no por eso ha dejado de ser vigente. Es parte de la política con la que aún todavía estamos trabajando. Este CONPES [actual], digámoslo así, montado en lo que es la parte social del riesgo, se basa en la convención de los derechos de las personas con discapacidad de la ONU. Tenemos también la convención de la OEA y básicamente lo que queremos es armonizar lo que se ha venido haciendo en el marco de esta convención y en el marco de los derechos de las personas con discapacidad y en el ejercicio de sus derechos. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Sin embargo, y a pesar de su nombre, no todos los actores que participan dentro del sistema en el nivel nacional y en algunas partes en el nivel territorial lo reconocen como su horizonte de acción en materia de discapacidad122. Entre algunas de las razones evocadas por los mismos, pueden enunciarse las siguientes: 

E



El enfoque conceptual responde a desarrollos teóricos y enfoques de intervención construidos en contextos distintos al del país123.



Lo plasmado en dicho documento no recoge procesos previos organizativos de concertación y propuestas sobre el abordaje de la discapacidad124.

“

2004 -2007”.

“Luego de todo ese trabajo, que reunió a todo el mundo, de miles de discusiones y propuestas, de repente aparece ese CONPES y todos quedamos desconcertados…no sabíamos qué hacer, qué decirle a la gente en las ciudades…fue como un golpe de Estado, a puerta cerrada…No se sentía como propio, legítimo….”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

122

Como se señalaba en el capítulo III, con la metodología cualitativa se busca, además de reconocer las probables posturas que pueden existir sobre un tema, profundizar acerca de los razonamientos que sustentan dichas posturas. Con lo que incluir constantemente porcentajes o número de personas que tienen una u otra postura no resulta pertinente, a menos b ( :“ istados ( o ninguno) expresan ‘ ’ ó ”. 123 En las entrevistas se encuentran afirmaciones al respecto, y al hacer la lectura de documentos como el de Holzmann y Jorgensen del año 2000, denominado Manejo Social del Riesgo: Un nuevo marco conceptual para la protección social y más allá del Banco Mundial, dicha opinión se corrobora. 124 Entrevista actores del SND en el nivel nacional y territorial. 50

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En el momento de la expedición del CONPES 80, los miembros del Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación junto con los del GES eran quienes venían liderando un proceso de concertación de cara a la construcción de una política pública, y quienes tuvieron que atender la situación que les planteaba el construir un plan de acción acorde con dicho CONPES. De acuerdo con un acta de principios de año del 2005125 que recogía las memorias de un Conversatorio entre los miembros del Comité Técnico Nacional126 y algunos expertos en Políticas Públicas127, relacionado con la puesta en común sobre la implementación de la política pública, el proceso anterior al CONPES implicó la realización de unas mesas de trabajo territoriales en las que participaron instancias gubernamentales y organizaciones de personas con discapacidad. En estas fueron identificadas: “… necesidades de capacitación sobre la base de los tres componentes de la PPD: Promoción y Prevención, Habilitación Rehabilitación y Equiparación de Oportunidades. Luego se concretó el plan 1999- 2002. Se pensó en trascender el Plan de Gobierno mediante la construcción de un plan de más largo aliento. Se adoptó para ello la metodología de actores compromisarios teniendo en cuenta que es muy participativa. Se inició con la intervención de actores relevantes del gobierno y de la sociedad civil organizada. Se elaboró el manifiesto general y se trabajó el mapa de actores relevantes y se definió en donde tenían que interactuar…”128.

E , b “… se ubicaron según los componentes de la PPD y se procedió a la formulación de los manifiestos por cada componente en cada mesa de trabajo”129. El marco conceptual de la política se fundamentó en el enfoque de derechos y en el nuevo concepto de la discapacidad de la OMS – Clasificación Internacional del Funcionamiento discapacidad y salud - CIF- e implicó concertación y trabajo en los territorios de modo que se pudo avanzar en las líneas de acción que finalmente conformaron el Plan Nacional de Atención a la Discapacidad 2003-2007 (mejor conocido como el Plan Indicativo Nacional 2003-2006) referenciado en lo que los actores entrevistados identifican como el Libro Azul130. 125

CTND. (2005). Resultados del Conversatorio entre el Comité Técnico Nacional de Discapacidad y el Doctor Ricardo Sarmiento Anzola. Comité Técnico Nacional de Discapacidad. El documento de memoria al que se hace referencia resulta esclarecedor para el entendimiento de lo que fue el proceso de diseño e implementación de la política hasta el año 2005. En sus contenidos se destaca la forma cómo el tema de discapacidad atravesó los cambios que empezó a vivir el Estado colombiano desde el año 1991 y reconoce cómo con la Constitución Nacional se da pie a un enfoque sectorial, un enfoque poblacional, un enfoque desarrollista y un enfoque centrado en derechos. En relación con este último, cabe señalar que en el debate en mención se estableció que son tres los ejes que se debían tener en cuenta: la transformación del Estado, la participación democrática, y el enfoque de derechos humanos. 126 Es de señalar que esté grupo fue conformado con representantes de la institucionalidad integrantes de los Grupos de Enlace Sectorial. 127 Se menciona de forma explícita la participación que tuvo el doctor Libardo Sarmiento Anzola. Economista y Filósofo Colombiano, experto el políticas sociales, investigador, profesor universitario, asesor de la Consejería para la Política Social de la Presidencia de la República y director, entre otros, del Programa de Ciencias Sociales y Humanas de Colciencias. 128 Ibíd., P. 2. 129 Ibíd., P. 2. 130 Consejería Presidencial de Programas Especiales – Red de Solidaridad Social. Bases para la Formación de Política Pública en Discapacidad para el periodo 2003-2006. Sin fecha. 51

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A pesar de los compromisos suscritos, tras la entrada en vigencia del Plan de Desarrollo 2002-2006 se adopta un Modelo Social del Riesgo131 y se crea el Sistema de Protección Social. Como lo señala el mismo documento del año 2005, “al plan indicativo se le unieron unos planes operativos por cada componente y a partir de allí se creó el CONPES 80. En el libro azul estaba la PPD sin plata y con el CONPES se trató de ubicar un instrumento para comprometer recursos”. El documento de memoria al que se hace referencia resulta esclarecedor para el entendimiento de lo que fue el proceso de diseño e implementación de la política hasta el año 2005. En sus contenidos se destaca la forma cómo el tema de discapacidad atravesó los cambios que empezó a vivir el Estado colombiano desde el año 1991 y reconoce cómo con la Constitución Nacional se da pie a un enfoque sectorial, un enfoque poblacional, un enfoque desarrollista y un enfoque centrado en derechos. En relación con este último, cabe señalar que en el debate en mención se estableció que son tres los ejes que se debían tener en cuenta: la transformación del Estado132, la participación democrática133, y el enfoque de derechos humanos. En ese momento se hizo evidente el desconcierto que existía entre los responsables de dar dirección a la política pública y el reto que implicaba armonizarlo con un enfoque de derechos. De acuerdo al mismo documento del Comité Técnico Nacional134: “el CONPES 80 introduce confusión cuando dice que es una política pública, cuando en términos exactos es una política de gobierno y de hecho tiene que ver con la configuración legal del país. Es una contradicción que se vive entre políticas públicas y políticas de gobierno (…) Creo que como funcionarios públicos tienen la tarea de elaborar la matriz del CONPES, pero además pienso deben trabajar en la construcción de la política pública de discapacidad, de largo plazo, más participativa, donde se expresen los intereses de otros actores como son el sector privado de la salud, de la educación, de las instituciones prestadoras de servicios y las organizaciones de personas con discapacidad, por ejemplo”. 131

De acuerdo a una posible definición, “… M S R úb para asistir a las personas y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentran en situación de extrema pobreza por ser los más vulnerables al riesgo, a través de acciones como mitigación, superación de z ó (…). E , b ó , z b b periodos de recesión y agudización de la pobreza y trasladar la responsabilidad del problema social que presenta la b z b …” Moreno, M., Rubio, S. X., & Angarita, D. C. (2011). Valoración de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional en Colombia. Antecedentes, realidades y perspectivas de actualización. Bogotá: Ministerio de la Protección Social y Universidad Nacional de Colombia. 132 E : “Una configuración de un Estado descentralizado donde el eje de la ejecución de las políticas va a estar en el ámbito de lo local…y es fundamental al pensar una política pública”. 133 “Donde el Estado deja de tener una visión vertical con respecto a la sociedad civil y entra a ser un actor más en las relaciones horizontales. De hecho entra a jugar un papel muy importante el sector privado, es un juego de doble sentido donde lo privado entra en el ámbito de lo social con mucha fuerza en salud, educación, pensiones, servicios públicos domiciliarios. Se entra en un juego de mercado con nuevos actores y se abren posibilidades de una mayor participación de la sociedad civil y de las organizaciones”. 134 CTND. (2005). Ibíd. P.7 52

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Ante lo cual se decidió trabajar, entre otras, en las siguientes acciones: 

“Elaborar el plan de acción del CONPES 80 mirando hasta donde es posible poner a dialogar lógicas tan complejas como son la del Manejo Social del Riego y la de Derechos.



Promover debates públicos sobre la construcción de la Política Pública de discapacidad si se tiene en cuenta que este es un problema de cosmovisión.



Las organizaciones no gubernamentales deben elaborar un documento donde consignen cuál es su postura frente al CONPES 80.



De igual manera deben opinar sobre dicho documento el Comité Técnico Nacional y el Comité Consultivo Nacional.



Abordar la construcción de un sistema nacional de discapacidad que contenga inventario de directorios institucionales, donde se sepa que hace cada entidad, ¿cómo opera?, ¿con qué recursos? ¿cuál es la demanda de servicios existente?



Construir un sistema de información regional y nacional y complementarlo con observatorios de la discapacidad, para hacer investigaciones sobre el tema y para orientar la construcción de sistemas de seguimiento y evaluación.



Convocar a otros actores, distintos al gobierno, a participar en el ejercicio de la construcción de la política pública. El sector privado es fundamental.



Empoderar a los actores débiles en los niveles municipal, departamental y nacional (promoviendo organizaciones, formando líderes, conformando redes, asesorando, impulsando planeas de acción locales).



Fortalecer a los actores institucionales en temas como: la estructura del Estado, descentralización de recursos, competencias, metodologías, desarrollo organizacional, direccionamiento estratégico.



Construir unos mecanismos de información y comunicación accesibles a todos los actores involucrados en la construcción de la política pública de discapacidad”135.

En junio del 2005, los nuevos compromisos se tradujeron en la definición de una serie de objetivos medibles a partir de 18 indicadores (los cuales quedaron consignados en el Plan de Acción 2005-2007) (ver Figura 4.7). Los debates en torno a la búsqueda de armonización entre enfoques continuaron y fueron muchos los documentos que circularon hasta la construcción del Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005-2007. Este se presentó como un instrumento de gestión estratégico para la implementación de la Política establecida en el CONPES 80 de 2004 a fin de: 135

Ibíd., página 8. 53

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“… Prevenir la incidencia de la discapacidad y mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad, sus familias y su acceso efectivo a los bienes y servicios sociales mediante la coordinación y articulación de las acciones gubernamentales que se implementan desde cada sector y las entidades del orden Nacional comprometidas con el tema”.

Sin embargo, a pesar de volver a resaltar el debate en torno al enfoque conceptual136, se concluye que las diferencias existentes en dimensiones políticas y económicas no se traducían en grandes brechas operativas y que por ende era posible contar con un plan de acción coherente con ambas visiones137. En su marco conceptual se contempló tanto la teoría del Manejo Social del Riesgo como el enfoque de integración social y el de derechos, y se hizo un recuento del proceso de planteamiento de la política, para exponer que fue bajo la noción de discapacidad del CIF que antes del CONPES fue construido un Plan Indicativo 2003-2006138, partiendo de unos criterios de participación, equidad, descentralización, solidaridad, integralidad y concertación. El documento nuevamente señaló el proceso que se vivió frente al debate de enfoques y presentó lo que cada uno de dichos enfoque implicaba dentro del contexto colombiano y para su institucionalidad: “En el tema de discapacidad, la discusión se centra entonces en decidir si la construcción de la política se debe desarrollar con un enfoque de Manejo Social del Riesgo o con un enfoque de Derechos y de Participación Ciudadana más compatible con el esquema anterior al CONPES139”.

De igual forma se definió que la Política Pública en Discapacidad es un proceso dinámico en construcción que requiere de la participación de todos los involucrados y que es distinta a los planes de acción, a pesar de que los incluya. En aras de la claridad, para ese momento se estableció que aunque los Planes de Acción responden a un Plan Nacional de gobierno, también deben ser concertados con las personas interesadas en el tema de discapacidad en los territorios. En tal sentido, el Plan de Acción 2005-2007 dejó en segundo plano la discusión sobre el papel de los actores y sus funciones en la construcción y operación de la política pública, y avanzó en la armonización de líneas de acción, metas de indicadores. Entre sus logros, según resaltan documentos oficiales del Gobierno, éste logró captar recursos de inversión de cerca de 11 mil millones de pesos en 2006 (ver Figura 4.7)140.

136

Según el Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005-2007, “… E , ó centra entonces en decidir si la construcción de la política se debe desarrollar con un enfoque de Manejo Social del Riesgo ó C á b CON ES”. 137 En aras de la claridad, para ese momento se estableció que aunque los planes de acción responden a un plan nacional de gobierno, también deben ser concertados con las personas interesadas en el tema de discapacidad en los territorios. 138 Propuesto en el libro azul. 139 Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005-2007, página 12. 140 No fue posible para la consultoría encontrar información de recursos para toda la vigencia del Plan. 54

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Figura 4.7. Metas e indicadores definidos en el Plan de Acción 2005-2007

Sistema de información en discapacidad

•Realizar el Censo Nacional con variable de discapacidad •Realizar el Registro de localización y caracterización en 80% de municipios del país.

•Conformar Comités departamentales en el 80% de los departamentos del país y capacitarlos. •Tener validado un modelo de descentralización de la política, y aplicarlo en 25 Fortalecimien departamentos. to institucional

Salud

Educación

•Ampliar la cobertura en salud a 3.900.000 cupos •Ampliar el POS para servicios de rehabilitación integral y de prevención

•Ampliar cobertura en educación a 40 mil nuevos cupos •Brindar asistencia técnica a todos los departamentos, distritos y municipios certificados •Publicar 7 documentos de orientaciones técnicas y pedagógicas para la atención educativa de calidad

•Reglamentar acceso al transporte y dar asistencia técnica al 70% de los departamentos •Reglamentar acceso al espacio público y la vivienda y dar asistencia técnica al 100% de los departamentos •Discriminación positiva para dar acceso a programas de Vivienda de interés social • Desarrollar 50 puntos con tecnología apropiada para el acceso a la información en distintas Accesibilidad regiones del país. •Acceso a planes de cultura y deporte en 10 departamentos del país

Empleo

Difusión de derechos de las PCD

•Capacitar para el empleo a 19.000 personas con discapacidad •Crear 15 unidades productivas de personas con discapacidad y sus familias •Reglamentar y difundir estímulos a empresarios que contraten PCD

•Construir e implementar estrategia nacional de difusión de los derechos de las personas con discapacidad

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir del Plan de Intervención en Discapacidad 2005-2007

55

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Tabla 4.6. Recursos asignados hasta el año 2006 dentro del Plan de Acción para discapacidad 2005-2007 Instituciones MIN EDUCACIÓN

Valor en millones de pesos 1.500 7.000

MIN EDUCACIÓN, FONDO EMPRENDER DEL SENA, RESA Y MINCOMERCIO

103

Asignación

Observaciones

Canastas educativas, Sin agregar el costo del recurso humano capacitación docente y administrativo Ampliación de cobertura ND Proyectos productivos

ND

Proyecto Equiparación de oportunidades culturales para MINCULTURA 118 ND PCD y formación artística y cultural Guía de accesibilidad al espacio MINVIVIENDA 20 ND público Para la integración social de las PCD y Manual PA´TODO EL MUNDO 193 sensibilización hacia el tema de y productos de comunicación discapacidad VICE PRESIDENCIA Se estima un costo promedio de $1.000.000 por silla y por audífono y un 1.668 Ayudas técnicas costo de $30.000 promedio por otras ayudas. Registro para la Localización y 300 Recursos PGN Caracterización de las PCD DANE 100 Convenio MINEDUCACIÓN-DANE Fuente: Elaboración de Econometría Consultores, a partir de Documento: Logros del Gobierno en materia de discapacidad 2006.

Siete años después de formulado dicho documento, con el debate aún vigente sobre si existe política o no en discapacidad y frente a una nueva estructura operativa del sistema, el CONPES 80 de 2004 sigue siendo un referente y se ha establecido un nuevo plan de acción para discapacidad 2012-2018. Pero antes de presentar el estado actual de los procesos, se expone de forma muy breve el desarrollo que ha tenido el tema de discapacidad en el marco general que establecen los Planes Nacionales de Desarrollo desde el año 1990 hasta el que está hoy vigente. 2.2

La discapacidad en la agenda de desarrollo gubernamental141

Desde 1990 hasta el 2012 ha habido seis Planes Nacionales de Desarrollo. Del análisis de contenido de los mismos (ver Tablas 4.7 y 4.8) es posible concluir que ha existido una tendencia positiva hacia el posicionamiento del tema de discapacidad en el tiempo. En término de frecuencia de mención del tema en los documentos de gobierno, mientras que en Revolución Pacífica (1990-1994) se encontró una referencia, en Prosperidad para todos (2010-2014), se contaron 31.

141

Ver información más completa en el Anexo A3. 56

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Tabla 4.7. Frecuencia con que se nombra el tema de discapacidad en los Planes Nacionales de Desarrollo 1990-2014 Año

Nombre del Plan de Desarrollo

No. de veces que se nombra la discapacidad

1990-1994

Revolución Pacífica

1

1994-1998

El Salto Social

14

1998-2002

Cambio para Construir la Paz

12

2002-2006

Hacia un Estado Comunitario

6

2006-2010

Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos

18

2010-2014

Prosperidad Para Todos

31

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, 2012 a partir del análisis de los PDN.

En general, la discapacidad se encuentra contenida en temas de salud, educación, espacio público, cultura y deporte y superación de la pobreza (ver Tabla 4.8)142. En materia de salud, se menciona en los apartes de salud pública, prevención y atención a las personas con discapacidad y protección y seguridad social. En educación, se menciona en ampliación de coberturas, mejoramiento de la calidad y del acceso en ciclos de formación. En cuanto a espacio público, se centra en desarrollo urbano y ciudades incluyentes, así como en mejoramiento de servicios de transporte y logística. En cultura y deporte, se habla de recreación, actividad física, tiempo libre y apoyo a deportistas. Finalmente, en superación de la pobreza, se reconoce el tema dentro de la situación particular de las familias, el apoyo al empleo, la formación de capital humano y el trabajo en red como estrategia de manejo social del riesgo. Otros temas en los cuales se menciona la discapacidad tienen que ver con el desarrollo de tecnologías de la información y comunicaciones, intervenciones diferenciales, atención a población vulnerable, víctimas del desplazamiento y de minas antipersonal (MAP) y rehabilitación de heridos en combate. La siguiente tabla identifica los temas desde los cuales se hace alguna mención a la discapacidad o las personas con discapacidad para cada periodo de gobierno. Tabla 4.8. Mención de la Discapacidad en los Planes Nacionales de Desarrollo REVOLUCIÓN PACÍFICA 1990-1994 Estrategias del Plan: Política Educativa para el período 1991-1994 EL SALTO SOCIAL 1994-1998 Prevención y atención a la discapacidad Desarrollo institucional Administración del Estado: Discapacidad Apoyo al Desarrollo Urbano Educación: Mejoramiento de la calidad Prevención y atención a la discapacidad Desarrollo institucional CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ 1998 -2002 142

Este aparte se centra en el análisis descriptivo de la manera como los Planes de Desarrollo Nacional se refieren al tema de discapacidad. 57

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012 Atención especial al discapacitado y al minusválido Estrategias dirigidas a zonas afectadas por el conflicto campos de acción Atención humanitaria, promoción y protección del capital humano Educación. Caminante Salud: Diagnóstico y Plan de Atención Básica; la salud pública y las acciones de prevención y promoción HACIA UN ESTADO COMUNITARIO 2002 -2006 Ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social. Programas Especiales: Atención a la población con discapacidad Ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social Apoyo a deportistas discapacitados. ESTADO COMUNITARIO: DESARROLLO PARA TODOS 2006 -2010 Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la Equidad: Pobreza y población vulnerable Actuación en Centros Ciudades amables. Desarrollo urbano: ciudades compactas y sostenibles. Espacio público y seguridad Cultura, deporte, recreación, actividad física y tiempo libre y desarrollo. La equidad. Inserción de las familias en el Sistema de Protección Social Sistema de formación de capital humano Minas Antipersonal (MAP) y municiones sin explotar (MUSE): prevención y atención Pobreza y población vulnerable Política de defensa y seguridad democrática, rehabilitación de heridos en combate Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad; trabajo decente, diálogo social y concertación; Políticas transversales; Sistema de Promoción Social y Sistema Social del Riesgo. Desarrollo de la política de promoción social Sistema de formación de capital humano. Ampliación de cobertura de la educación pre-escolar, primaria, secundaria y media PROSPERIDAD PARA TODOS 2010 -2014 Fortalecimiento del Sistema Nacional de Discapacidad (SND) en el desarrollo de los compromiso adquiridos en la Convención de Naciones Unidas sobre derechos de las personas con discapacidad Acceso al sistema educativo, sistema educativo y ampliación de la oferta de manera focalizada en las regiones con rezago en cobertura para lograr la convergencia en oportunidades en el país. Atención a niños, niñas y adolescentes desvinculados del conflicto para una atención diferencial en concertación con las autoridades y organizaciones indígenas, niños, niñas y adolescentes indígenas con discapacidad. Coordinación por parte de las entidades territoriales en su financiamiento y gestión y con las organizaciones 143 sociales para su desarrollo e implementación de políticas y programas de discapacidad Desarrollo de alternativas que permitan la prevención y el acceso progresivo en la atención integral en salud de la condición de discapacidad. 144 Acciones generales para grupos étnicos. Ejercicio de los derechos culturales ; promover la igualdad de 145 oportunidades de acceso de la población Consolidación de la Paz, Derechos humanos, Política Nacional Integral de DD HH. y DIH Promover el bienestar y una vida saludable, basada en la promoción de la salud y la prevención de la 146 enfermedad.

143

Se espera promover la conformación de federaciones u organizaciones de personas con discapacidad a nivel nacional y territorial. 144 Se busca la interacción entre el Sistema Nacional de Protección Social en Salud y las medicinas tradicionales que incluyan a población con discapacidad de acuerdo con características socioculturales. 145 Para fortalecer el ejercicio de los derechos patrimonio cultural de los grupos étnicos, se buscará la visibilización de la población en los grupos étnicos en situación de discapacidad. 146 Al reconocer la atención integral a la primera infancia, se reconoce también el ámbito intersectorial para mejorar las condiciones de vida y la inclusión social y económica de la población con discapacidad. 58

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012 PROSPERIDAD PARA TODOS 2010 -2014 Diagnóstico y problemática: Situación de Salud y Salud Pública; implementar una Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia De Cero a Siempre Formación de capital humano; diagnóstico; lineamientos y acciones estratégicas; generar las oportunidades de acceso y permanencia para cerrar las brechas regionales en todos los ciclos de formación Fortalecer el desarrollo de productos turísticos especializados Igualdad de oportunidades para la prosperidad social Indicadores de la situación de salud de Colombia Niñez, adolescencia y juventud. Protección de la niñez y adolescencia y participación de los jóvenes Política para la población víctima del desplazamiento Protocolización de la consulta previa con grupos étnicos Rendición de cuentas Servicios de transporte y logística Comportamiento de los usuarios Tecnologías de la información y las comunicaciones Fuente: Elaborado por Econometría S.A., 2012 a partir del análisis de los PDN.

En términos de responsables de planeación y/o ejecución de políticas de discapacidad (Gráfica 4.1), los planes revisados señalan, con mayor frecuencia (24 veces) al Ministerio de Salud y Protección Social. Le sigue de manera genéri “ G b N ” (12), Ministerio de Educación (10), la Vicepresidencia de la República (4) y el Ministerio de Cultura. Otras instancias que se identifican con responsabilidades son los ministerios de Interior y el de Justicia, de Comercio y de Industria y Turismo, el ICFES, el SENA y el ICBF, entre otros. Gráfica 4.1. Frecuencia con que están referidas las instituciones en el tema discapacidad en los seis PND analizados Otros Vicepresidencia de la República Sena Ministerio de Vivienda Ministerio de Transporte Ministerio de TICs Ministerio de Salud y Protección Social Ministerio de Infraestructura y Transporte Ministerio de Educación Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Cultura Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ICFES ICBF Gobierno Nacional Dirección de Promoción Social Coldeportes 0

5

10

15

20

25

30

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, 2012 a partir del análisis de los PDN.

59

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

De manera adicional hay otros programas con responsabilidades en la materia a lo largo de los 22 años de los PND; éstos son el Plan Colombia, el Programa Caminante, la Red de Solidaridad Social, la Red para la Superación de la Pobreza Extrema y el Fondo de Solidaridad Pensional. Así mismo, el tema es abordado a través de sistemas tales como el de Protección Social y el Sistema Integrado de Transporte Masivo. El análisis también permite examinarla mención de algún espacio responsable del tema, así como la referencia concreta a tipos de discapacidad y herramientas de focalización de política. Frente al primer aspecto (Tabla 4.9) el PND 1994-1998 nombra siete veces al Comité Consultivo Nacional y al GES, mientras que en el documento del periodo 19982002 el énfasis está en las redes territoriales de discapacidad (2 menciones). En el actual Plan de Desarrollo están referenciados el Consejo Nacional de Discapacidad y el Sistema Nacional de Discapacidad. En el resto de PND no hay reseña de ninguna instancia del SND. Tabla 4.9. Frecuencia de aparición de los espacios de articulación y asesoría a la Discapacidad en los de Planes Nacionales de Desarrollo Plan

Espacio Responsable

El Salto Social 1994-1998

Frecuencia

Comité Consultivo Nacional, Grupo de Enlace Sectorial, Vicepresidencia de la República

Cambio para Construir la Paz 1998-2002 Prosperidad para todos 20102014

7

Redes territoriales de discapacidad

2

Consejo Nacional de Discapacidad

3

Sistema Nacional de Discapacidad

2

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, 2012 a partir del análisis de los PDN.

Al hacer una búsqueda en los PND de a qué tipo de discapacidad se hace referencia, se ‘ ’/‘ ’/‘ ó ’/‘ ’ documentos donde se haga una referencia particular a algún tipo de discapacidad. Gráfica 4.2. Frecuencia de referencia a tipos de discapacidad

Todas Múltiple Mental Física, mental Física 0

10

20

30

40

50

60

70

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, 2012 a partir del análisis de los PDN

60

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Finalmente, al identificar cuáles mecanismos para focalización de política de discapacidad eran mencionados (ver Tabla 4.10), se encontró que los Censos (1993 y 2005) son los más utilizados a partir del DNP 1998-2002. En el actual Plan, sin embargo, la referencia incluye otros mecanismos de soporte. Tabla 4.10. Mecanismos para focalización de política de Discapacidad mencionados en los PND Nombre del Plan Nacional de Desarrollo Cambio para Construir la Paz 1998 - 2002 Hacia un Estado Comunitario 2002-2006 Estado Comunitario: Desarrollo para todos 2006 -2010

Mecanismos Censo 1993 Estudio de la Universidad Javeriana 1995 Censo 2005 Censo 2005

Años de Vida Ajustados por Discapacidad (AVISA) Red Juntos Prosperidad para todos 2010-2014 Encuesta Nacional de Consumos de Sustancias Registro Único de Población Desplazada Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, 2012 a partir del análisis de los PDN

Por otra parte, pero igualmente asociado con el tema, es de señalar que dentro del marco que define un determinado Plan de Desarrollo se encuentran inmersos los distintos esfuerzos que se hacen para dar direccionamiento a la acción. La evaluación logró identificar cinco Planes Nacionales de Discapacidad y analizar once lineamientos entre los cuales hay algunos integrales para discapacidad y otros sectoriales 147 para el abordaje del tema (ver Tabla 4.11). Aunque en el periodo 2002-2006 se proponen cuatro lineamientos de política para la rehabilitación y rehabilitación y unos lineamientos sectoriales en educación física, educación y deportes, es en PND 2006-2010 en el cual se identifica más cantidad de lineamientos integrales y sectoriales (6) asociados con la discapacidad. En este sentido, el incremento en el número de directrices de carácter estratégico y operativo, como son los lineamientos (integrales y sectoriales) en estos dos últimos periodos de gobierno podría entenderse como una respuesta a lo suscrito en los PND sobre discapacidad.

147

Para efectos de esta evaluación se entiende como lineamientos integrales aquellas orientaciones a la acción que se dan desde el marco de la Política Pública de discapacidad y para los actores del sistema en sus distintos niveles. Lineamientos sectoriales, son, como su nombre lo indica, las orientaciones que se dan desde los distintos sectores. 61

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Tabla 4.11. Relación de Planes Nacionales de Desarrollo, Planes Nacionales de Discapacidad y Lineamientos 1990-2014 PLANES NACIONALES DE DESARROLLO 1990-1994

PLANES NACIONALES DE DISCAPACIDAD

Revolución Pacífica ND

1994-1998

El Salto Social

Plan Nacional de Atención a la Discapacidad 1994 -1997

1998-2002

Cambio para Construir la Paz

Plan Nacional de atención a las Personas en Situación de Discapacidad 1999 -2002

LINEAMIENTOS INTEGRALES EN DISCAPACIDAD

LINEAMIENTOS SECTORIALES

ND

ND

ND

ND

ND

ND Política de desarrollo nacional de educación física y se dictan otras disposiciones Ley 934 de 2004

2002-2006

Hacia un Estado Comunitario

Plan Indicativo Nacional 2003-2006

Lineamientos de política de habilitación y rehabilitación integral 2004

Lineamientos de política para la atención educativa a poblaciones vulnerables 2005 Coldeportes -Sistema Paralímpico Colombiano - Comité Paralímpico Colombiano 2005

2006-2010

Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos

Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005 -2007

Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos departamentales, distritales y municipales de atención integral de personas con discapacidad (Resolución 1452 de 2006)

Lineamientos técnicos para garantizar los derechos a los niños, las niñas y los adolescentes en situación de discapacidad 2008 Lineamientos de política para la atención educativa a poblaciones vulnerables 2006 Construyendo la nación colombiana, desde la perspectiva de la diversidad: De una sociedad discapacitante a una sociedad incluyente. Política pública cultural para la inclusión de la Población en Situación de Discapacidad 2008 Fuerzas Militares de Colombia Ejército Nacional 2009

2010-2014

Prosperidad Para Todos

Plan Nacional 2012-2018

Lineamientos para la Construcción de la Política 2010

Procesos de inclusión laboral en la política pública de discapacidad en Colombia 2010

ND

ND

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, 2012 a partir de la información secundaria referenciada.

62

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2.3

Sobre los lineamientos de la Política Nacional de Discapacidad

Luego de haber hecho un recorrido sobre los principales hitos de la Política Nacional de Discapacidad, habría que preguntarse por la existencia de Lineamientos que direccionen la puesta en marcha de la misma. De acuerdo con el documento del año 2010 denominado Lineamientos para la construcción de Política en Discapacidad e Inclusión Social. Avanzando en la política de discapacidad hacia la inclusión social: Versión para Concertación los lineamentos de política son: “un conjunto de directrices que surgen al hacer una lectura de un determinado momento histórico social y permiten establecer cuáles son los elementos que más pueden aportar para enfrentar los retos y los requerimientos que da el contexto en cada uno de los territorios del país.”

Cuyo propósito es, “es brindar insumos a los actores corresponsables de la formulación y articulación de acciones hacia la población con discapacidad en Colombia, así como a los actores comunitarios, fundamentales en este proceso.”

Como parte del esfuerzo de comprender el escenario actual de la política, el equipo consultor hizo un ejercicio de levantamiento de información a partir del cual fue posible identificar lineamientos integrales y lineamientos sectoriales148 asociados al tema de discapacidad. En este ejercicio hubo voces que negaron su existencia o expresaban no conocerlos, hasta otras que señalaban expresamente su difusión y manejo. “En cuanto a lineamientos el Ministerio no da directrices porque esa política no está construida entonces ellos no tienen de donde enviar esa información, al no haber un documento no se pueden dar esos lineamientos.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012 “Es que la discapacidad no es solo cuestión de salud…para responderle su pregunta fueron unos lineamientos nacionales que no los hicimos nosotros aquí. Preguntamos a todos los ministerios y fuimos a todos los entes territoriales.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012 “[Aunque los lineamientos no han sido] publicados en términos de edición o producción de libro. [Éstos] se han difundido a través de varios convenios y asistencias técnicas” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

148

Algunos de estos lineamientos sectoriales fueron publicados en su momento. 63

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2.3.1 Lineamientos Integrales de Discapacidad Se han identificado tres documentos con lineamientos integrales: 

“L



“L Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyectos Departamentales, Distritales y Municipales de Atención Integral de Personas ” (2006).



“L para la construcción de Política en Discapacidad e Inclusión Social. Avanzando en la política de discapacidad hacia la inclusión social: V ó C ó ” (2010).

H b

ó

R

b

ó I

” (2004).

Es importante anotar que las finalidades de los tres lineamientos son diferentes; si bien pretenden orientar sobre la implementación de acciones frente al tema de discapacidad, cada uno tiene un propósito. El primer documento sobre habilitación y rehabilitación integral, hace énfasis en uno de los componentes de la política y en especial en la prestación de los servicios para tal fin. El segundo corresponde a lineamientos que se formulan para la ejecución de proyectos y que van dirigidos a orientar a las entidades territoriales, frente a la ejecución de los recursos que se transfieren por parte del Ministerio Salud y Protección Social para apoyar los planes territoriales de atención a la discapacidad. El tercero, efectivamente corresponde a las orientaciones metodológicas para la construcción de la Política pública en discapacidad e inclusión social, bien sea sectorial, intersectorial, local, territorial, etc. Todos estos documentos fueron producidos por el hoy Ministerio de Salud y Protección Social. a. Antecedentes y Comparación entre propósitos u objetivos Todos los lineamientos señalan a la Ley 361 de 1997 como un referente. Los Lineamientos de Habilitación y Rehabilitación, obviamente, por su fecha de expedición, no tienen como referente el CONPES 80 de 2004. Se observa que a medida que pasa el tiempo, los lineamientos que se van definiendo van incluyendo la normatividad expedida, así como los distintos documentos de política elaborados. Llama la atención que el documento del 2004 no nombra el CONPES 2761 de 1995 como antecedente.

64

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Tabla 4.12. Antecedentes de los Lineamientos integrales para discapacidad 2004-2010 Lineamientos de Política de Habilitación y Rehabilitación integral (2004)

Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos departamentales, distritales y municipales de atención integral de PCD (Resolución 1452 de 2006 )

Lineamientos para la Construcción de la Política Pública (2010)

Ley 361 de 1997, Ley 100 de 1993

CONPES 80 de 2004, Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2004- 2007, Ley 361 de 1997, Ley 80 de 1993, Resolución 3489 de 2004, Ley 715 de 2011

Constitución Política; Normas Uniformes de la ONU, CONPES 2761, Ley 361 de 97, CONPES 80, Ley 1145, Ley 1346. Se tomó como base la investigación "Riesgo, prevención y discapacidad en Colombia".

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales de los documentos reseñados.

En cuanto a sus objetivos, los documentos del 2006 y del 2010 son muy similares entre sí dado que buscan orientar de forma técnica la construcción y ejecución de proyectos y políticas integrales para las personas con discapacidad, a pesar de que en el primero se busque la elaboración de proyectos en el nivel territorial, particularmente para el sector salud, y en el segundo, se amplíe la visión al situarse dentro del Sistema Nacional de Discapacidad y desde el marco de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. De igual forma resulta interesante observar que mientras los Lineamientos de Habilitación y Rehabilitación Integral (2004) le apuntan a un desarrollo al máximo del potencial humano para la autorrealización, los Lineamientos para la Construcción de la Política (2010) le apuestan a la Inclusión Social. Tabla 4.13. Objetivos de los Lineamientos integrales para discapacidad 2004-2010

Lineamientos de Política de Habilitación y Rehabilitación integral (2004) Lograr que las personas en situación de discapacidad sean progresivamente independientes, autónomas de acuerdo a sus condiciones generales, desarrollando al máximo su potencial humano para que puedan autorealizarse y participar en actividades comunitarias, educativas y laborales, en igualdad de derechos y oportunidades.

Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos departamentales, distritales y municipales de atención integral de PCD (Resolución 1452 de 2006 ) Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos departamentales, distritales y municipales de atención integral de personas con discapacidad, componentes del proyecto y actividades cofinanciables, responsabilidades de las Secretarías de Salud, interventoría y seguimiento para la ejecución de los recursos

Lineamientos para la Construcción de la Política Pública (2010)

Establecer orientaciones para la construcción de la política pública de discapacidad en el marco del SND y la Convención de Derechos de las PCD. Los lineamientos son guía para que los actores de los diferentes niveles del SND realicen un proceso de formulación, desarrollo y evaluación de acciones tendientes a la inclusión social para la población con discapacidad. Es una herramienta para el desarrollo de la Política Publica en los territorios de Colombia. Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales de los documentos reseñados.

b. Principios que se proponen y conceptos que se enfatizan El documento de lineamientos del año 2006 no presenta expresamente unos principios; sin embargo, en su lectura es posible encontrar un interés por la comunicación de doble vía y la articulación entre los distintos actores que componen el sistema. En los lineamientos del 2004 se establecen los principios de diversidad, equidad, equiparación de oportunidades, igualdad, solidaridad y universalidad y, en el documento del 2010, los principios de pertinencia, eficacia (donde se incluyen los de solidaridad, equidad, 65

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subsidiaridad e integralidad). Con lo que se observa una mayor elaboración en la definición y estructuración de los principios del documento del año 2004, y una permanencia del principio de equidad y solidaridad y un interés por seguir principios más cercanos a buen y diseño y gestión de proyectos en el documento más recientemente elaborado. Tabla 4.14. Principio en los Lineamientos integrales para discapacidad 2004-2010

Lineamientos de Política de Habilitación y Rehabilitación integral (2004)

Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos departamentales, distritales y municipales de atención integral de PCD149 (2006 )

Lineamientos para la Construcción de la Política Pública (2010)

Pertinencia (acciones adecuadas, oportunas y eficaces) dentro de contextos. Eficacia (combinación de subsidiariedad, solidaridad/equidad e Comunicación de doble vía y integralidad)articulación Sistematicidad (protocolos de acción). Puntos Cruciales: complejidad y diversidad; visión social y de desarrollo; Carencia y realización. Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales de los documentos reseñados. Diversidad: Reconoce necesidades diferentes. Equidad: derechos y deberes, la no discriminación y la satisfacción de las necesidades. Equiparación de oportunidades: las mismas oportunidades que el resto de la población a la hora de acceder o disfrutar de los bienes y recursos de la comunidad. Igualdad: Todas las personas sin distinción de raza, clase social. Solidaridad: Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades. Universalidad: Es la garantía de la protección para todas las personas.

c. Enfoques o marcos de referencia Los Lineamientos de Habilitación y Rehabilitación Integral del 2004 y los de Construcción de la Política Pública de 2010, a pesar de tener unos objetivos y antecedentes diferentes por ser parte de referentes contextuales distintos, comparten los mismos marcos de trabajo. Estos son: la Protección Social Básica; la Cohesión Social y la Equiparación para el Desarrollo, aunque en el año 2004 también haya sido incluido en el aparte de Cohesión Social, el de Compensación, y más que hablar de Equiparación para el Desarrollo, en ese momento se hizo referencia a un marco de Equiparación y Desarrollo Local. En sus definiciones ambos documentos retoman los elementos que propone la teoría de las Necesidades Humanas de Max Neef. En cuanto a los lineamientos del 2006, más que marcos para la acción lo que se definen son acciones a seguir referidas a la obtención de información, la implementación de metodologías y el fortalecimiento tanto de los Bancos de Ayuda Técnica, como de los Centros y Unidades de Rehabilitación y de los Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad. De igual, forma en él se dan directrices sobre la implementación de proyectos productivos150.

149

Es de señalar que estos lineamientos se construyeron para la transferencia de recursos. De acuerdo con testimonios de actores nacionales, estos lineamientos soportaron la transferencia de recursos a los territorios. 150

66

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Tabla 4.15. Marco de referencia de los Lineamientos integrales para discapacidad 2004-2010

Lineamientos de Política de Habilitación y Rehabilitación integral (2004)

Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos departamentales, distritales y municipales de atención integral de PCD (2006 ) 1. Registro y caracterización de la población con discapacidad acorde a los lineamientos establecidos por el Departamento Nacional de Estadística (DANE). 2. Metodologías y estrategias de Rehabilitación basada en Comunidad – RBC. 3. Fortalecimiento de los bancos de Ayudas Técnicas. 4. Fortalecimiento de Centros y Unidades de Rehabilitación. 5. Fortalecimiento de los Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad. 6. Implementación de proyectos productivos.

Lineamientos para la Construcción de la Política Pública (2010)

Marco de protección social básica. Se La Protección Social Básica: centra en los requerimientos básicos de subsistencia/ protección/afecto (vida, la persona con discapacidad (se busca protección social, salud, protección que la persona tenga y esté en tratos inhumanos, reconocimiento condiciones mínimamente dignas de ante la Ley, protección frente a subsistencia, protección y afecto). violencia, habilitación/rehabilitación; movilidad personal). Marco de compensación y cohesión social. Se centra en la inclusión familiar La cohesión social: entendimiento/ y en la sociedad local de las PCD (el participación/ocio/creación (inclusión énfasis está en lograr realizar educativa, laboral, recreación, necesidades de entendimiento, ambiente comunitario, atención participación, ocio y recreación), amplía diferencial). la gama de necesidades hacia los La equiparación para el desarrollo: procesos de inclusión educativa, laboral, identidad/libertad (en contra de la la recreación y a los todos los demás discriminación, toma de conciencia, procesos sociales en el ambiente accesibilidad, libertad de expresión, comunitario. igualdad, acceso a la justicia, Marco de equiparación y desarrollo asociatividad). local. Enfatiza en la equiparación de oportunidades y el reconocimiento de las diferencias y la diversidad humana como elemento constitutivo del ser humano. De tal forma, la meta es lograr la realización de identidad y libertad, la aceptación de la diferencia y todas las medidas en contra de la discriminación. Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales de los documentos reseñados.

d. Conceptos que sobresalen y definición de discapacidad Tal y como lo presenta la Tabla 4.16, los conceptos de inclusión social y de derechos estaban presentes en los lineamientos del 2004. En el 2006, se resaltan unos conceptos más técnicos relacionados con discapacidad, rehabilitación basada en la comunidad y los Comités Técnicos Territoriales. En los lineamientos definidos en el 2010 el panorama conceptual es mucho más amplio. En él se incluyen conceptos como el de Plena Realización Humana, Seguridad Humana, Ejercicio de derechos, Prevención de la exclusión e Inclusión social. Tabla 4.16. Conceptos sobresalientes en los Lineamientos integrales para discapacidad 2004-2010 Lineamientos de Política de Habilitación y Rehabilitación integral (2004)

Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos de atención integral de PCD (2006 )

Lineamientos para la Construcción de la Política Pública (2010)

Habilitación, rehabilitación, discapacidad, derechos, inclusión social

Discapacidad, rehabilitación basada en la comunidad, Comités Técnicos Territoriales,

Inclusión social; prevención de deficiencias, prevención de la exclusión, plena realización humana; seguridad humana; ejercicio de derechos humanos.

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales de los documentos reseñados.

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En cuanto a la definición de discapacidad que dan los lineamientos, sólo el documento ñ 2010 “el producto de la interacción entre la persona con deficiencias y el medio ambiente, en cuya relación produce o no barreras para la inclusión efectiva a todos los espacios sociales, económicos y culturales del ser humano en igual de oportunidades”. e. Estrategias o áreas de intervención Los tres lineamientos coinciden en el elemento de habilitación y rehabilitación; sin embargo el documento del 2004 se acompaña con el trabajo con las personas con discapacidad, sus familias y el trabajo de los equipos médicos y terapéuticos (aspecto que podría ser similar al trabajo en red que propone el documento del 2006), al que agrega el trabajo con los gobiernos territoriales y la comunidad local. En el caso de los lineamientos para la Construcción de la Política Pública del 2010, en las áreas de intervención, además de la de habilitación/rehabilitación, se incluye la prevención y el fomento de la realización humana. Tabla 4.17. Estrategias o áreas de intervención en los Lineamientos integrales para discapacidad 2004-2010 Lineamientos de Política de Habilitación y Rehabilitación integral (2004)

Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos de atención integral de PCD (2006 )

Lineamientos para la Construcción de la Política Pública (2010)

Las Personas en condición de discapacidad; la familia; equipo médico y terapéutico (especialistas de la salud, participan orientando el proceso de habilitación/rehabilitación; gobierno central y local; comunidad local y la sociedad en general (red de apoyo social)

Estrategia de trabajo en red (se abren espacios para el intercambio de experiencias), estrategia de rehabilitación basada en comunidad (RBC)

Prevención (de acuerdo al perfil epidemiológico y diferencial) /habilitación/rehabilitación (acciones de trabajo intersectorial, procesos integrales) y fomento de la realización humana (resaltar capacidades de las PCD)

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales de los documentos reseñados.

f. Líneas de acción o formas de gestión Para el documento de lineamientos del 2004 no se pudo establecer este aspecto. En el documento de Lineamientos técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos de atención integral de personas con discapacidad (2006) se identificó el siguiente repertorio por seguir: 

Coordinación para la información: Acciones de las Direcciones Territoriales de Salud y de Protección Social: Coordinar con DANE las acciones para implementar el Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad.



Implementación de la RBC: Acciones de las Direcciones Territoriales de Salud y de Protección Social: garantizar recurso humano y traslado periódico del equipo multidisciplinario para implementar el RBC -Rehabilitación Basada en Comunidad.

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

Monitoreo: Acciones de las Direcciones Territoriales de Salud y de Protección Social: realizar seguimiento, control y evaluación del uso y mantenimiento de la ayuda técnica.



Buen funcionamiento y mantenimiento de equipo: Acciones de las Direcciones Territoriales de Salud y de Protección Social.

El documento de lineamientos del año 2010 es el más completo a este respecto y logra hacer una combinación de marcos de acción, áreas de intervención y derechos que incluye muchos elementos de los anteriores lineamientos integrales, y conforma un documento más holístico e incluyente de lo dispuesto por el CONPES Social 80 de 2004, la Ley 1145 de 2007 y Ley 1346 de 2009. Se reconoce la complejidad de este ejercicio dados los enfoques de política tan distintos de los que parten algunos de los anteriores documentos. Tabla 4.18. Líneas de acción o formas de gestión en los Lineamientos de 2010 LINEAMIENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA (2010) Lineamientos Generales: caracterización dela situación de discapacidad y consideración del contexto normativo, diversidad, institucionalidad, actores, expectativitas y necesidades; fortalecer el sistema de información para focalizar (protección social e inclusión); definición delas fuentes de recursos; definición de acciones diferenciales desde los tres marcos: protección social básica, cohesión social y equiparación a partir de estudio de riesgos; visibilización en los tres marcos de los procedimientos para lograr subsidiaridad, solidaridad, complementariedad e integralidad; establecimiento de encadenamientos de acciones que lleven a impactos (indicadores de eficiencia y eficacia); realización de acciones en las tres áreas de acción(prevención, habilitación/rehabilitación y fomento). Matriz de derechos a partir de los marcos de referencia (columnas) y las áreas de acción (filas): Protección social y prevención: protección del derecho a la vida, programas de prevención y promoción en salud, eventos causados por minas, programas de salud pública para PCD, acciones contra tratos inhumanos; protección contra violencia para personas y familias; acciones para prevenir, reconocer y denunciar casos de violencia y abuso. Protección Social y Habilitación/rehabilitación: adopción de rutas para garantizar acceso a servicios de salud; implementación de acciones para prevenir aparición de nuevas limitaciones; estrategias para el acceso de las PCD del área rural a los servicios de habilitación y rehabilitación; acciones para mantener la independencia, capacidades y la inclusión; capacitación y formación a profesionales de la rehabilitación y nuevas tecnologías para la rehabilitación. Protección Social y Fomento: generación del nivel de vida adecuado (acceso a agua potable y servicios, programas de protección social y reducción de la pobreza, sistema pensional, inclusión a programas de vivienda con condiciones de accesibilidad o mejoramiento de vivienda con ajustes razonables). Cohesión Social y Prevención: acciones para garantizar ejercicio de derechos, disfrute de la sexualidad; organización de redes de apoyo, prevención del abandono, ocultación, negligencia; atención diferencial; fomento de participación (cultural, recreativo, deportivo). Cohesión Social y H/RH: acciones de inclusión educativa (igualdad de oportunidades; desarrollo del potencial humano y talentos; apoyo pedagógico para la oferta de educación inclusiva; alfabetización para quienes no acceden a servicios formales) y laboral (inclusión en procesos económicos; programas de orientación vocacional; oportunidades empresariales), y ajustes razonables (facilitar el aprendizaje del Braille, comunicación alternativa, etc.) Cohesión Social y Fomento: participación en actividades culturales, deportivas y recreativas y promoción de derechos a vivir independiente Equiparación y Prevención: Sensibilización para tomar conciencia, superar estereotipos; fomento de la acción sin daño, actitudes receptivas; y reconocimiento de capacidades. Equiparación y H/RH: aseguramiento de accesibilidad a los entornos (físico, transporte y movilidad, información a sistemas y tecnologías de la información y comunicaciones) Equiparación y Fomento: Respeto a libertad de expresión, acciones en contra de la discriminación, acceso a la justicia, libertad de movilidad, participación política, apoyo a la asociatividad y redes sociales, fortalecimiento de organizaciones de PCD que representen en instancias de decisión. Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales del documento reseñado.

Frente a este documento tan elaborado se identifica un interés por hacerlo comprensible y fácil de implementar a través de la realización de tres documentos que lo acompañan: U “M ó ”; “M G ó ” “R F ó de Polí úb ”. S b 69

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metodológico que brinda mediante la asistencia técnica a las entidades territoriales que ya lo están implementando. 2.3.2 Lineamientos Sectoriales En la reseña sectorial realizada, por su parte, queda implícita la existencia de un discurso perfilado hacia la inclusión, la disminución de riesgos presente en instituciones que están, de cierta manera, más asociadas al trabajo con poblaciones vulnerables (como el ICBF, el MEN y/o el Ministerio de Cultura). (Ver Tabla 4.19). Un último punto de comparación que vale la pena resaltar es el año de expedición o publicación de los documentos reseñados. Salvo en el caso del Documento de Lineamientos para la Construcción de la Política Pública, ninguna fecha sobrepasa el año 2009; de hecho, existe una concentración importante de las líneas sectoriales entre 2004 y 2006 lo cual llevaría a que, cronológicamente no existan aun pautas de acción que partan de los más recientes debates en torno a la atención a personas con discapacidad.

70

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

Tabla 4.19. Lineamientos Sectoriales sobre Discapacidad Nombre documento Ley 934 de 2004 Política de Desarrollo Nacional de Educación Física y se dictan otras disposiciones.

Lineamientos Técnicos para Garantizar los Derechos a los Niños, las Niñas y los Adolescentes en Situación de Discapacidad 2008

Entidad

COLDPORTES

ICBF

Construyendo la Nación Colombiana, desde la Perspectiva de la Diversidad… de una sociedad discapacitante a una sociedad incluyente. Política Pública Cultural para la inclusión de la Población en Situación de Discapacidad 2008

Ministerio de Cultura – Dirección de Poblaciones

Procesos de Inclusión Laboral en la Política Pública de Discapacidad en Colombia 2010

Ministerio de Protección Social

Propósito /objetivos

Incluirá el programa para el desarrollo de la educación física

Objetivo principal de la política pública es contribuir a la mejora de las decisiones públicas a corto, mediano y largo plazo en relación con sus tres componentes básicos: Construcción de entornos protectores y prevención de la discapacidad, habilitación y rehabilitación integral, y equiparación de oportunidades, con el concurso de la familia, la sociedad y el Estado

Enfoque/marcos de referencia Dichos proyectos se desarrollarán en todos los niveles educativos con que cuenta la institución y propenderá a la integración de la comunidad educativa

1. Construcción de Entornos Protectores y Prevención de la Discapacidad 2. Habilitación/Rehabilitación Integral con Participación Familiar y Social 3. Equiparación de Oportunidades

Proceso de fortalecimiento organizativo, Inclusión en eventos culturales, Expresiones artísticas, culturales de la PSD -La ejecución de las líneas de política cultural de inclusión se realiza desde: a. Enfoque Diferencial que objetivo fundamental es garantizar permita a la PSD el ejercicio de sus derechos el bienestar cultural de forma tal que culturales b. Fortalecimiento de se asegure el desarrollo pleno de Organizaciones como acción afirmativa en los seres humanos los procesos de formación y en el diseño de la oferta cultural nacional, regional y local c. Circulación de experiencias( Ubicación, compilación y difusión de lecciones aprendidas y buenas prácticas por cada tipo de discapacidad cognitiva, sensorial y física). Implementar metodologías sobre el Inserción laboral para reservistas de honor y Empleo Protegido y apoyado para sensibilización sobre el Empleo Protegido; las diferentes discapacidades y así instrumentos guías para fortalecer el poder consolidar de esta manera el componente laboral (Portafolio de servicios modelo socio laboral para las de habilitación y rehabilitación e integración personas en situación de laboral) ; Ruedas Empresariales ( contacto discapacitadas en Colombia, con oferta y la demanda); círculos de promover proyectos productivos por emprendimiento (promover proyectos Departamento en especial de las productivos) casas de Oficio para la P con D

Año

Conceptos importantes

Antecedentes/referentes

Educación Física, Recreación y Deporte; Proyecto Educativo Institucional,

Ley 115 de 1994

2008

Discapacidad, accesibilidad, eliminación de barreras físicas, inclusión social, derechos, vulnerabilidad , generatividad

Ley 1098 de 2006; CONPES Social 80, Ministerio de la Protección Social. Discapacidad e integración Socio laboral en Colombia 2006, Naciones Unidas. Convención internacional amplia e integral para proteger y promover los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad. Nueva York, Septiembre 2006; Organización Mundial de Salud OMS. Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la discapacidad y de la salud CIF. Ginebra Suiza, Mayo 2001

2008

Persona en situación de discapacidad, acceso sin barreras físicas, diversidad de las capacidades, inclusión social, inclusión cultural, sistema nacional de cultura (SNC)

Constitución Política de Colombia, Ley 361 de 1997, Convención sobre los Derechos de la Personas con Discapacidad, Ley 1145 de 2007, Ley 397 de 2007

2010

Discapacidad, empleo protegido, inclusión laboral, normativa

Ley 361 de 1997, CONPES 80, Ley 789 de 1990, la Ley 14 de 1990, decreto 205 de 2003

2004

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Nombre documento

Fuerzas Militares De Colombia Ejército Nacional 2009

Coldeportes -Sistema Paralímpico Colombiano - Comité Paralímpico Colombiano 2005

Entidad

Propósito /objetivos

Enfoque/marcos de referencia

FFMM

Órdenes de carácter permanente para el manejo administrativo y asistencial del personal militar en situación de discapacidad por amputación de cualquier extremidad, como parte del proceso de rehabilitación funcional.

1. dirección de sanidad: batallones de servicios con establecimientos de sanidad hospitales regionales o establecimientos de sanidad militar, fisiatra y/o ortopedistas del establecimiento de sanidad militar fisioterapeutas del establecimiento de sanidad militar trabajo social del establecimiento de sanidad militar psicología del establecimiento de sanidad militar equipo interdisciplinario

coordina y ejecuta los distintos programas del deporte paralímpico y sordolímpico en el territorio COLDEPORTES Colombiano en conjunto con sus federaciones nacionales y los entes competentes internacionales

Como ente rector del deporte asociado para atletas con limitaciones en Colombia. El plan Deporte Accesible para Todos - Brindar apoyo en la transformación y fortalecimiento del Sistema Paralímpico Colombiano

Año

Conceptos importantes

Antecedentes/referentes

2009

Discapacidad, alteraciones en la biomecánica corporal, cirugía de amputación, ortesis, prótesis

Ley 10 de 1990, decreto 2164 de 1992, Constitución Nacional, Ley 100 de 1993, decreto 2358 de 1991, decreto 1796 de 2000

2005

Discapacidad, paralímpico, sordolímpico, inclusión social, sociodeportiva,

Comité Paralímpico Internacional, Comité Paralímpico Colombiano,

Corresponsabilidad: la superación de la situación de vulnerabilidad es una acción que conjuga la responsabilidad de los individuos, las familias, la comunidad, la sociedad y el Apoyar a las entidades territoriales para que, a través de las secretarías Estado. Participación: la acción educativa promueve de educación, logren avanzar en y reconoce la participación activa de los sus procesos de reorganización, distintos actores, fortaleciendo la formación asignación de docentes, de ciudadanos comprometidos con el coordinación de acciones Vulnerabilidad, desarrollo social y humano. Equidad: la necesarias para identificar y adaptaciones acción educativa otorga igualdad de Lineamientos de caracterizar las poblaciones curriculares, inclusión oportunidades a todos, generando Política para vulnerables dentro y fuera del educativa, diversidad 2005inclusiones y permitiendo superar cualquier la Atención Educativa MEN sistema, proponer orientaciones de los estudiantes, 2006 tipo de discriminación. a Poblaciones pedagógicas para elaborar y necesidades educativas Vulnerables 2006 adecuar currículos, implementar, especiales, derechos Reconocimiento: la socialización de los identificar y desarrollar modelos humanos, participación esfuerzos de las instituciones o centros educativos flexibles, crear social educativos y docentes que implementan herramientas pedagógicas y experiencias significativas debe servir para didácticas, definir canastas enriquecer el trabajo de los pares en otras educativas, formar a funcionarios, zonas del país. directivos docentes y docentes, Multiculturalidad: la escuela y el aula son entre otros centros de confluencia pluricultural y multiétnica y los procesos educativos deben fortalecer las culturas que allí se expresan y promover el respeto por la diferencia Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de citas textuales de los documentos reseñados

Conferencia Mundial de Jomtien de 1990 UNESCO, “Declaración de Salamanca” (junio de 1994 Conferencia Mundial sobre Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad) , Foro Mundial de la Educación de Dakar abril de 2000, Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1949, Constitución Política de 1991, Ley general de Educación 115 de 1994, decreto 2082 de 1996, decreto 2247 de 1997, decreto 3011 de 1997, decreto 3012 de 1997, decreto 3020 de 2002, resolución 2565 de 2003, Metas del Milenio, Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad

72

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2.4

Sobre la Oferta Institucional

S , “… de planes, programas y proyectos sectoriales cuya población objetivo en última instancia son grupos de ciudadanos con determinadas características”151. Dado que las competencias de instituciones sectoriales se encuentran contenidas dentro de la legislación nacional, la revisión normativa se convierte en un paso natural para comprender qué tipo de bienes y servicios deben ser provistos por el Estado en materia de discapacidad. 2.4.1 Desarrollos normativos El Anexo A2 recoge 264 normas (entre ellas declaraciones Internacionales, leyes, decretos, acuerdos y resoluciones) analizadas para el periodo 1948-2012. A partir del mismo se llevó a cabo una serie de análisis para comprender la evolución de mecanismos legales para promover, así como sancionar el incumplimiento, de programas y proyectos dirigidos a la población con discapacidad en Colombia. El Gráfica 4.3 que ilustra el abordaje de las normas de los tipos de discapacidad, por ejemplo, corrobora hallazgos hechos en la observación de los Planes Nacionales de Desarrollo al respecto; si bien podría entenderse que en la categoría todas están contemplados los diferentes tipos de discapacidad, la evidencia de entrevistas en campo tienden a demostrar que con ello se le está restando importancia a la mirada diferencial que requiere la discapacidad, con lo que se hace un llamado sobre la necesidad de documentar más el tema de discapacidad y la desprotección de algunos tipos de discapacidad. “En el caso específico de autismo (…) hay cifras pero no tan reales y es que desde que las personas que van hacer un censo o una encuesta, si la persona no tiene un conocimiento claro de la pregunta, puede estarle poniendo una discapacidad a una persona que no la tiene; (…) es que hay discapacidades que son evidentes como la visual, auditiva, física, pero hay otras que no lo son tanto.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

151

http://www.dnp.gov.co/Programas/DesarrolloTerritorial/Gesti%C3%B3nP%C3%BAblicaTerritorial/Gu%C3%ADasMet odolog%C3%ADasyPublicaciones.aspx 73

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Gráfica 4.3. Normatividad referente a tipos de discapacidad

1997-2004 80%

60% 40%

Visual

Mental

Visual

20% Cognitiva

Autivo

Visual

Todas

No específico

0% Mental

Todas

20% Fìsica

Todas

40%

Cognitiva

No específico

40%

Autivo

No específico

60%

Mental

60%

Fìsica

80%

Fìsica y…

80%

Fìsica y…

2007-2012

2004-2007

0%

Fìsica

Cognitiva

Autivo

0%

Fìsica y…

20%

Fuente: Compilación Econometría Consultores

La Gráfica 4.4, por su parte, permite divisar la evolución normativa en términos de participación sectorial. En este aspecto, las distribuciones de las frecuencias relevan cierta tendencia estática frente a la denominación de responsables en frentes de atención a personas con discapacidad, los cuales se concentran en actores en temas de salud pública y políticas de lucha contra la pobreza (propias del sector inclusión social). Sectores como Trabajo y Transporte, que como se identifica en la sección de percepciones del informe, son críticos para las personas con discapacidad, tienen poco protagonismo en el cuerpo normativo nacional. “La normativa vigente tiene focalización, lo que implica que no solo se debe tener la condición de discapacidad para acceder a algún programa o ayuda actual, sino que se debe además tener condiciones de pobreza, ser por ejemplo madre soltera o padre cabeza de familia y hasta desplazado para poder aspirar a participar de algo de lo que queda.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

74

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Gráfica 4.4. Referencia normativa a Sectores de Política Pública

Entre 1997-2004 30%

20%

20%

10%

10%

0%

0%

2004-2007

2007-2012 30%

20%

20%

10%

10%

0%

0%

Ambiental Cultura Deporte y Recreación DDHH Económico Educación Inclusión Social Justicia Multisectorial Salud y PS Subsidio y pensiones TICS Trabajo Transporte Turismo Vivienda

30%

Ambiental Cultura Deporte y Recreación DDHH Económico Educación Inclusión Social Justicia Multisectorial Salud y PS Subsidio y pensiones TICS Trabajo Transporte Turismo Vivienda

Ambiental Cultura Deporte y Recreación DDHH Económico Educación Inclusión Social Justicia Multisectorial Salud y PS Subsidio y pensiones TICS Trabajo Transporte Turismo Vivienda

30%

Ambiental Cultura Deporte y Recreación DDHH Económico Educación Inclusión Social Justicia Multisectorial Salud y PS Subsidio y pensiones TICS Trabajo Transporte Turismo Vivienda

Hasta 1997

Fuente: Compilación Econometría Consultores

De la revisión de normas y leyes puede también inferirse cierto grado de debilidad en cuanto a las herramientas para fortalecer o garantizar el cumplimiento de la Ley (enforcement). Entre 2004 y 2012, del total de 87 normas analizadas, solo el 6% relevan mecanismos sancionatorios en caso de incumplimiento y cerca del 43% cuenta con una estructura que soporte y respalde su acción (ver Gráfica 4.5). En términos de incentivos para cumplir la norma, se encuentran pocos sancionatorios o motivadores para dar un cumplimiento adecuado a las políticas de prevención y atención en materia de discapacidad.

75

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Gráfica 4.5. Mención en análisis normativo entre 2004 y 2012 100% 80% 60% 40% 20% 0% Mecanismos Sancionatorios

Estructura de Soporte de Acción

Fuente: Compilación Econometría Consultores

2.4.2 La oferta nacional en discapacidad A continuación se exponen los principales procesos, avances y dificultades que se han presentado en el país frente al abordaje de la discapacidad152 en un documento sobre Procesos Vigentes en discapacidad que reseña el MSPS en mayo del 2012. Este documento fue complementado con los resultados de las entrevistas realizadas a funcionarios y servidores públicos de entidades del nivel nacional y con el análisis de documentos entregados por el gobierno Colombiano para el seguimiento al goce de derechos para el Plan País para la OEA, para el estado de avance del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a las Naciones Unidas y documentos como el informe al Congreso de la República 2010-2011 realizado por el MSPS.153 2.4.2.1

Ministerio de Salud y la Protección Social

El Ministerio de Salud y la Protección Social reseña los siguientes aspectos asociados con acciones frente a las personas con discapacidad: a. Registro para la Localización y Caracterización de la población con discapacidad El Registro hace parte de la conformación de un sistema de información en discapacidad que tiene el gobierno nacional a través del cual se busca dar respuesta a la necesidad de contar con información sobre las características de las personas con discapacidad, dimensionar la situación de la discapacidad y tomar decisiones asociadas a la oferta y los servicios mediante el acceso a unos datos conocidos y fidedignos.

152

E

b z MS S ñ “G 4. ” M 2012. 153 Es de señalar que está exposición no es exhaustiva y por lo tanto es posible que no se contemple la totalidad de la oferta que cada sector tiene frente al tema de discapacidad. El tiempo comprendido en la reseña sería entre el 2010 y el primer trimestre del 2012. 76

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Desde el 31 de octubre del año 2010 el RLCPC está en el Ministerio, iniciando desde entonces un proceso de modernización, articulado al Sistema Integral de Información de la Protección Social, SISPRO, con el objetivo de ampliar su cobertura y aportar con la información que entrega. Además de la realización de una “Prueba Piloto en 9 localidades de Bogotá D.C. y 9 municipios del Departamento de Boyacá”154, se ha conformado un proceso de asistencia técnica y la actualización de información pre existente y la incorporación en el proceso de nuevos municipios y registros. De acuerdo con los datos hasta Mayo 2012, “el 100% (1.103) de los municipios del país han realizado el registro, incluyendo 861.386 personas con discapacidad, lo cual significa un 32.8% con respecto al Censo 2005”155. Entre los avances que se tienen al respecto el Ministerio resalta: la realización de acuerdos para la estandarización de las categorías de discapacidad a usar en los sistemas de información; la definición de una ruta de aplicación del registro, la concertación el DPS para cruzar información que se encuentra en las bases SISPRO, del Registro Único de Víctimas, RUV, el Registro Único para la Población Desplazada, RUPD, y del Registro Único de Afiliados -RUAF. Con estas dos últimas bases se diseñó un modelo de intervención territorial para la atención integral y el goce efectivo de los derechos de personas con discapacidad frente al cual ya se realizó la implementación de un piloto en cuatro municipios en el orden nacional y se han proyectado 74 nuevos municipios para el año 2012. b. Estrategia “Encuentros Nación Territorio en Torno a la Discapacidad Esta estrategia busca el fortalecimiento del SND y está basada en encuentros mediante “el intercambio de información y de experiencias exitosas en inclusión social para las personas con discapacidad, donde bajo un sentido de transversalidad y corresponsabilidad actores de los niveles nacionales, departamentales, distritales, municipales y locales logran conectarse para compartir y dialogar sobre diferentes temáticas en torno al tema de discapacidad”156. Está apoyada por el SENA y el ICBF, y desde su creación en el año 2009 ha realizado más de 30 jornadas mediante el sistema denominado Elluminate. La estrategia ha permitido el intercambio de información con los territorios, la creación y el fortalecimiento a los CDD y CMD, el fortalecimiento de las redes de organizaciones de y para personas con discapacidad, el conocimiento de la oferta de servicios y programas y el fortalecimiento de planes de acción institucionales, entre otros.

154

Ministerio de Salud y Protección Social. Mayo del 2012. 155 Ibíd. 156 Ibíd.

“G

4.

”.

77

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c. Acciones dentro de los convenios 079 de 2010 y 184 de 2011suscritos entre el Ministerio de la Protección Social y la Organización Internacional para las Migraciones – OIM A través de este convenio el Ministerio señala un trabajo hacia la consolidación de CDD y CMD en 13 entidades territoriales (Antioquia, Arauca, Bolívar, Caquetá, Chocó, Guaviare, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Tolima, Santander, Sucre y Valle). De igual forma, en el informe enviado a principios del 2012 al Congreso de la República 2010 -2011 se expone cómo las acciones adelantadas han permitido iniciar el proceso de formulación de la Política Pública de Discapacidad y la inclusión del tema de discapacidad en la formulación de Planes de Desarrollo. d. Proyecto de “Fortalecimiento de Unidades de Apoyo Familiar UNAFAS” Con el objetivo de propiciar el empoderamiento de núcleos familiares y favorecer los procesos de inclusión social, la Dirección de Promoción Social, ejecutó durante el año 2010 este proyecto a través de la atención que realizó a 225 familias con niños, niñas y adolescentes ubicadas en los departamentos de Atlántico, Antioquia, Bolívar, Caquetá, Nariño, Sucre, Tolima, y el Distrito Capital. Entre otras acciones que refiere el Ministerio mediante el trabajo realizado desde la citada dirección, están:  El apoyo a los planes territoriales de atención a la discapacidad, durante el año 2010 dentro del cual fueron transferidos recursos por $2.900.000.000 a 14 entidades “para la adquisición y entrega de ayudas técnicas a niños, niñas y adolescentes en el marco de la Rehabilitación Integral, priorizando situación de desplazamiento y pobreza extrema y focalizando población identificada en Red Unidos”.  Como respuesta a la necesidad de mejorar los procesos de rehabilitación de las víctimas de MAP 157/ MUSE158, desde el 2008, y a través de un proyecto de cooperación técnica entre el gobierno colombiano y el Japón JICA, se viene “F S R b ó Integral de Personas con Discapacidad, especialmente víctimas de accidentes con ”. C , b las capacidades de actores de la salud, aportar al diseño de guías a seguir para el traslado a centros hospitalarios y frente a la atención de personas con limitación visual y amputación traumática, y el conocimiento de derechos y deberes sobre el tema.

157 158

Minas anti personal. Municiones sin explotar. 78

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 Frente a las disposiciones del Auto 006 de 2009, el MSPS en conjunto con Acción Social (hoy en día el DPS) formuló unas matrices de necesidades para orientar la atención a las personas con discapacidad. Al respecto, hay avances en aspectos ó ó “ ó de las personas con discapacidad y sus familias frente al desplazamiento forzado”, “con la definición de la ruta interinstitucional nacional y territorial el acceso a los servicios y la garantía de los derechos de las personas con la doble condición discapacidad -desplazamiento. Igualmente, se adelantó socialización y asistencia técnica a servidores públicos de ocho (8) entidades territoriales, sobre dicho Programa”, .  Frente a la promoción y la prevención en el tema de discapacidad, el ministerio trabaja hacia la promoción de estilos de vida saludables y en la prevención de la discapacidad con el objetivo de mitigar los riesgos que generan las limitaciones permanentes, y en la prevención en discapacidad” fomentar procesos autonómicos en las personas con discapacidad. 2.4.2.2

Ministerio de Educación Nacional

El MEN desarrolla alianzas con distintas instituciones públicas del orden nacional y tiene adscritas dos entidades como el INSOR y el INCI con quienes de forma mancomunada buscar la atención integral a la población con Necesidades Educativas Especiales (NEE). En este sentido, ha venido trabajando con entidades como en su momento fueron el ICBF, Acción Social y el MSPS y estrategias como Juntos para fortalecer la asistencia técnica mediante encuentros entre secretarías de educación, secretarías de salud, regionales de Unidos y regionales del DPS. De igual forma desarrolla junto con la Fundación Saldarriaga Concha un trabajo para ampliar el impacto que puede traer la atención que implica la atención integral a las secretarías de educación. El MEN ha desarrollado la ruta de atención integral a la población con doble condición, orientaciones pedagógicas para la programas de formación de docentes y directivos que atienden a niños y niñas con discapacidad dentro del Plan Territorial de Formación Docente de las Secretarías de Educación. De igual forma ha presentado un modelo de educación superior inclusiva para personas en situación de discapacidad con limitación auditiva en la modalidad de educación a distancia, desarrollado de manera conjunta con Edupol159 y la Universidad Autónoma de Manizales; así como un índice de inclusión enmarcado en el Programa de Educación Inclusiva con Calidad: Construyendo capacidad institucional para la atención a la diversidad.

159

Empresa Polimodal. 79

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Por último ha de resaltarse la dotación de materiales de apoyo a las instituciones educativas que trabajan por la educación incluyente y los subsidios educativos a estudiantes con NEE. 2.4.2.3

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

El ICBF desarrolla medidas de protección para los niños, las niñas y los adolescentes con discapacidad en amenaza, inobservancia o vulneración de derechos; Medidas de Vulneración o Adaptabilidad (las cuales se toman cuando la familia del niño con discapacidad no garantiza el cumplimiento de sus derechos y en esa medida se les atiende y protege para prevenir mayores vulneraciones). Como se referenciaba en otro aparte del documento, el ICBF ha construido unos “L para garantizar los derechos a los niños, las niñas y los adolescentes ó ” ó ó ó de niñas y niños menores de seis años con discapacidad (en los casos de parálisis cerebral, autismo, sordoceguera, discapacidad cognitiva, discapacidad motora, discapacidad visual y discapacidad auditiva). De igual forma el instituto trabaja con las familias de los niños con discapacidad y desarrolla programas para la formación laboral y productiva de jóvenes con discapacidad dentro de las regionales de Antioquia, Cundinamarca, Bogotá y el Valle. 2.4.2.4

Ministerio de Trabajo

En aras de fortalecer la inclusión laboral y las dinámicas productivas dentro del sector empresarial, el gobierno nacional ha modificado la Ley 361 de 1997 mediante el decreto Ley 019 de 2012. La entidad ha trabajado por la integración laboral de las personas con discapacidad y la generación de empleo para ellas a través de la divulgación de los derechos de los trabajadores con discapacidad, su protección laboral y beneficios tributarios para quienes les vinculen. 2.4.2.5

Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural

Su base de trabajo frente al tema de discapacidad está ubicada en el proceso que maneja para la atención y servicio al ciudadano. Desde allí busca la coordinación con otras ramas sectoriales, particularmente en un trabajo que está coordinando con el INSOR y el INCI, para la sensibilización de sus propios funcionarios acerca de la debida atención a personas con discapacidad visual y auditiva.

80

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2.4.2.6

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

En su actuar el ministerio señala ser muy activo en la expedición de normas que favorezcan los estándares de vivienda para personas con discapacidad, la eliminación de barreras físicas, la accesibilidad a mobiliario urbano y público y los subsidios de vivienda para personas con discapacidad. En ello ha buscado el acceso preferente para familias con personas con discapacidad. 2.4.2.7

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

El Ministerio tiene un trabajo en coordinación con la Consejería de Programas Especiales R úb “G E I b ” . H b b “ I ” “C es para la implementación de b W b E b ”. Ha incluido en los colegios con mayor concentración de personas con discapacidad de estrategias pedagógicas asistidas por TIC; la implantación en bibliotecas públicas, casas de cultura, y cajas de compensación de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC (Impresora braille, línea braille, All Reader, etc.) para personas con sordoceguera. Por último, el Ministerio señala estar en la creación de un comité que expedirá la norma de ICONTEC “A b . Requisitos de Accesibilidad para contenidos en la W b”, ó ó W b b para personas con discapacidad sensorial. 2.4.2.8

Instituto Nacional para Ciegos (INCI)

Trabaja bajo lineamientos del Plan estratégico “I ó E S Población con Discapacidad Visual 2011-2014” á Nacional de Desarrollo y que busca promover la inclusión educativa, social y cultural de la población con discapacidad visual, mediante la gestión de políticas públicas inclusivas. “M z ó S ” b transformación cultural de la sociedad de nuestro país mediante la incidencia en políticas públicas que favorezcan la inclusión de las personas con discapacidad visual. 2.4.2.9

Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

El SENA señala trabajar en múltiples frentes asociados a la formación, certificación de competencias e intermediación laboral de personas con discapacidad.

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Tiene alianzas interinstitucionales para la inclusión laboral donde desarrolla acciones dentro del Pacto para la Productividad y la accesibilidad en los procesos de formación (Ágora). De igual forma, expresa cómo tiene en cuenta la formación a la medida, construyendo módulos pedagógicos que posibiliten la inclusión laboral. 2.4.2.10 Instituto Nacional para Sordos (INSOR) Como se mencionaba anteriormente este instituto se articula con el MEN para trabajar con las secretarías de educación. Es así como participa en el SND, y trabaja de forma articulada con actores intersectoriales para garantizar el desarrollo integral de la población sorda. Adicionalmente diseña estrategias para mejorar la calidad de la educación formal con población escolar sorda dirigida a docentes, secretarías de educación. Trabaja también por el reconocimiento de las diversidades lingüísticas y culturales que existen en la población Sorda, y el desarrollo de competencias dentro de todos los ciclos educativos. Con un trabajo hacia la incidencia en políticas públicas, apoya a organizaciones y a personas sordas para su participación. En ello está articulado al trabajo que realiza con Fenascol (Federación Nacional de Sordos de Colombia). 2.4.2.11 Ministerio de Cultura A partir del Sistema Nacional de Cultura, se logra la operación de los Consejos de Cultura Nacional, Departamental, Distrital y Municipal cuyo ob “liderar y asesorar a los gobiernos departamentales, distritales y municipales en la formulación y ejecución de las políticas y la planificación de los procesos culturales y dentro de los cuales se cuenta con representantes de las personas con discapacidad. El ministerio a través de la Dirección de Poblaciones y en conjunto con organizaciones de y para personas con discapacidad y redes como la Red Pensar dese la Diferencia 160, ha “ úb C I ó Población en Situación ”. L ó ó de proyectos investigativos desde un enfoque que contemple los estándares internacionales sobre derechos culturales de las PCD y otra línea que b “oferta pertinente de programas, convocatorias y esquemas de apoyo cultural en artes, emprendimiento, gestión cultural” ó , ó prácticas de discriminación, mejorar la accesibilidad física y comunicativa, y la inclusión de la población en mención. De acuerdo con este documento, la política de inclusión de población en situación de discapacidad es transversal a todo el Ministerio de Cultura.

160

L “R S C ”, ó que canaliza proyectos de atención cultural de y para la población con discapacidad y aporta al fortalecimiento de procesos organizativos. 82

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2.4.2.12 Instituto Colombiano del Deporte (Coldeportes) Entre las principales acciones que ha realizado este instituto está el apoyo a programas y proyectos asociados a la inclusión en la práctica continua de actividad física, recreación y deporte social comunitario y aprovechamiento del tiempo libre; la cofinanciación a Federaciones Paralímpicas en un trabajo conjunto con las cinco Federaciones Paralímpicas (Federación Colombiana de Deportes con Limitaciones Visuales, Federación Colombiana de Sordos, Federación Colombiana de Deportes para Personas con Parálisis Cerebral, Federación Colombiana de Deportes con Limitaciones Físicas). 2.4.2.13 El Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia161 Estos tienen un papel activo en la protección a los derechos fundamentales de la población colombiana. En materia de discapacidad, entre las últimas acciones realizadas por este ente nacional está la participación activa que tuvieron en la elaboración borrador del Proyecto de “G Discapaci ”, A 116 2008 S T-025 de 2004 de la Corte Constitucional. 2.4.2.14 Ministerio de la Defensa Nacional En sus funciones de protección a la soberanía del territorio Nacional y de cabeza de sector en materia de seguridad y defensa, el Ministerio de Defensa participó en la estructura del Sistema de Rehabilitación Integral Inclusiva (CONPES 3591 de 2011 y Ley 1471 de 30 junio de 2011) que ampara a miembros de la Fuerza Pública. 2.4.2.15 Defensoría del Pueblo La Defensoría cuenta con acciones integradas en materia de la promoción, la prevención y el fomento de los Derechos Humanos. En el tema de discapacidad, ésta atiende quejas, tutelas, necesidades de capacitación y formación y ofrece servicios de defensoría pública. La institución también adelante investigaciones sobre la situación de los derechos de la población con discapacidad desde diferentes frentes sociales (ej. educación, trabajo). La Defensoría del Pueblo ha realizado distintas publicaciones y estudios donde reporta el estado de derecho que viven las PCD, entre ellas están el estudio con la Universidad de los Andes del 2009 de Discapacidad y Derecho al Trabajo; La integración educativa de los niños y las niñas con discapacidad: una evaluación en Bogotá desde la perspectiva del derecho a la educación y el documento de Reflexiones sobre la Política Pública para la Garantía de los derechos de las personas con discapacidad desde la perspectiva de los Derechos Humanos del 2010.

161

En el momento del Presente informe estos conformaban el Ministerio del Interior y de la Justicia. 83

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Este último documento se hace una reseña desde el marco de la convención de los derechos de las PCD, la situación de la discapacidad en Colombia y la discapacidad y desplazamiento; y se incluye un estudio realizado sobre percepción de la situación de la política pública desde la perspectiva de derechos. 2.4.2.16 Departamento Nacional de Planeación Como organismo asesor del gobierno Nacional, el DNP, emite conceptos técnicos sobre los proyectos de inversión relacionados con la atención a las personas con discapacidad que presentan los diferentes sectores del Gobierno Nacional. Además, lidera procesos de evaluación y seguimiento a diferentes programas sociales, dentro de los cuales existen también componentes de discapacidad. Es de señalar que, dentro de los productos que ha realizado la evaluación se encuentra el análisis de 1.272 proyectos inscritos en el Banco de Proyectos de Inversión -BPIN) del DNP162, 18 de los cuales fueron asociados con inclusión y atención a PCD163. (Ver anexo 8) Este análisi “… los logros y analizar la gestión de las entidades del Estado en materia de Inversión úb ”164. De hecho, de acuerdo al DNP, el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacio (B IN), “… ó (…) ó ó inversión con los cuales se llevan a la práctica todas las iniciativas de desarrollo económico, socia b ”165. 2.4.2.17 La Vicepresidencia de la República La Vicepresidencia de la República tiene actuaciones concretas en el tema de discapacidad. Entre ellas, participa en los Grupos de Enlace Sectorial y sirve de canal entre diferentes instancias institucionales del gobierno nacional en virtud del diseño y ejecución de planes y políticas relevantes para el tema. En años resientes la Vicepresidencia en conjunto con el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (PAICMA) trabajó en la construcción de un Modelo de Rehabilitación Integral Inclusiva (MRII) que permitiera la gestión de tres componentes: un núcleo donde se tienen en cuenta al sujeto y la interacción que tiene con su entorno; la interrelación entre el proceso de rehabilitación, los derechos y la 162

Disponible en https://spi.dnp.gov.co/ Si bien este análisis no brinda un panorama completo sobre la inversión total por no captar otras fuentes importantes de recursos del país (como los gastos de funcionamiento, el Sistema General de Participaciones o el Sistema General e Regalías, entre otros), si presenta una información interesante sobre la existencia (o al menos aparición explícita) de esfuerzos programáticos dirigidos a resolver las brechas de inclusión asociadas a la discapacidad en el país. 164 Ibíd. 165 DNP. (2010). 20 años del Banco de Proyectos de Inversión Nacional - Colombia - . Bogotá: Departamento Nacional de Planeación. P. 7 163

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discapacidad; y un entorno que contempla aspectos socioculturales colombianos y un entramado de relaciones entre los anteriores aspectos. Así mismo, el PAICMA ha propuesto una ruta de atención integral a las víctimas de minas antipersonal, municiones sin explotar y artefactos explosivos improvisados. La ruta implica cinco etapas, que inician con la atención pre hospitalaria (etapa I); la atención de urgencias, atención médica, quirúrgica y hospitalaria (etapa II). Le siguen la etapa III de rehabilitación médica, física y psicológica, y la etapa IV de atención médica, física y psicológica continuada, para finalizar con la etapa V de reintegración social y económica. De acuerdo con la Ley 1448 de 2011 se están haciendo algunas modificaciones sobre sus procedimientos. Un último elemento a presentar en este aparte de oferta institucional desde el nivel nacional está relacionado con el ejercicio que ha implicado para la Política Nacional de Discapacidad y desde los distintos sectores y niveles del SND atender al compromiso que Colombia tiene frente al Programa de Acción para el Decenio de las Américas por los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad - Plan País166, a partir de la ratificación en el 2002 de Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad. Dentro de este contexto, y para realizar el “seguimiento y la coordinación de la ejecución del Programa de Acción para el Decenio de las Américas por los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad” ibido en el 2010 una calificación que le permite conocer su desempeño a lo largo del tiempo y frente a otros países en nueve ámbitos o lineamientos estratégicos. Luego de un informe presentado por el Estado Colombiano en su desempeño167 en dichos ámbitos, a continuación se expone la calificación que se obtuvo en cada uno de ellos168.

166

Son dos los objetivos principales que se persiguen: (i) Lograr avances sustantivos en la construcción de una sociedad inclusiva, solidaria y basada en el reconocimiento del goce y ejercicio pleno e igualitario de los derechos humanos y libertades fundamentales y (ii) Mitigar el impacto nocivo de la pobreza en las Personas con Discapacidad (PCD) disminuyendo su grado de vulnerabilidad, discriminación y exclusión, dando legitimidad a sus derechos que son reconocidos, promovidos y protegidos, en los programas nacionales y regionales de desarrollo y de la lucha contra la pobreza (transversalización). 167 E “la toma de medidas y estrategias…encomendadas a la promoción, reconocimiento y ejercicio de todos los derechos humanos, incluidos los civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, así como las libertades fundamentales” de la población con discapacidad.(Tomado de la Guía Metodológica para el alineamiento de Planes Nacionales para la Inclusión de Personas con Discapacidad, acorde al Programa de Acción para el Decenio de las Américas por los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad. OEA. 2009). 168 De acuerdo con la presentación de la calificación que hace el MSPS, con fecha de grabación del 24 de abril de 2012, en junio del 2010 se envió el documento ajustado para aplicar a la corrección de la calificación obtenida en mayo de 2010. Presen ó w , M S ó S . “A ó : A Planes Nacionales para la Inclusión de Personas con Discapacidad, acorde al programa de Acción para el Decenio de las Américas por los Derechos y la ”. 2010. 85

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Tabla 4.20. Puntuación de ámbitos evaluados ÁMBITOS EVALUADOS

SUMATORIA OBTENIDA POR COLOMBIA

Ámbito 1 – Sensibilización de la Sociedad Objetivo – Promover el reconocimiento de todos los derechos humanos de las personas con discapacidad, la protección de su dignidad, su debida valoración, así como la eliminación de todas las formas de discriminación y de todos los obstáculos culturales, de actitud y de otro carácter que impiden su desarrollo y su plena y efectiva inclusión en la sociedad.

2, 33 PUNTOS

Ámbito 2 – Promoción y acceso a la salud Ampliar, mejorar y asegurar el acceso de las personas con discapacidad a los servicios de salud, en igualdad de condiciones con las demás. Asimismo, promover la investigación científica y tecnológica relacionada con la prevención de las discapacidades prevenibles, el tratamiento y la rehabilitación.

2, 76 PUNTOS

Ámbito 3 –Educación Asegurar y garantizar a las personas con discapacidad el acceso, en igualdad de condiciones con las demás y sin discriminación, a una educación inclusiva y de calidad, incluyendo su ingreso, permanencia y progreso en el sistema educativo, que facilite su inserción productiva en todos los ámbitos de la sociedad.

3 PUNTOS

Ámbito 4 – Empleo Promover la inclusión laboral plena, digna, productiva y remunerativa de las personas con discapacidad, ya sean dependientes o independientes, tanto en los sectores público como privado, utilizando como base la formación técnica y profesional, así como la igualdad de oportunidades de trabajo, incluyendo la disponibilidad de entornos laborables accesibles.

2 PUNTOS

Ámbito 5 – Accesibilidad Eliminar las barreras físicas, arquitectónicas, de comunicación, información y transporte existentes, promoviendo el uso del Diseño Universal para todos los nuevos proyectos, y la renovación de infraestructura existente, para que las personas con discapacidad puedan vivir de forma independiente y participar activamente en todos los aspectos de la vida comunitaria y privada. Asegurar el acceso de las personas con discapacidad, con seguridad y autonomía, y en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, a los espacios, equipos urbanos, edificios, servicios de transporte, sistemas de información y comunicación, incluidas las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones públicos o abiertos al público, tanto en zonas urbanas como rurales.

2,3 PUNTOS

Ámbito 6 – Participación política Asegurar la plena y activa participación e inclusión de las personas con discapacidad en la vida pública y política, incluyendo su participación en la formulación y adopción de políticas públicas destinadas a proteger y promover sus derechos en igualdad de condiciones con las demás.

1, 25 PUNTOS

Ámbito 7 – Participación en actividades culturales, artísticas, deportivas y recreativas Promover políticas públicas para fomentar la cultura, el deporte, el esparcimiento y el turismo como instrumentos de desarrollo humano y ciudadanía, velando para que las personas con discapacidad participen en las actividades culturales, deportivas, recreativas y cualquier otra actividad que promueva la inclusión social y el desarrollo integral de los individuos en condiciones de igualdad. Asimismo, promover el uso de medios técnicos para desarrollar las capacidades creativas, artísticas e intelectuales en sus diversas manifestaciones.

1,5 PUNTOS

86

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SUMATORIA OBTENIDA POR COLOMBIA

Ámbito 8 – Bienestar y asistencia social Asegurar el acceso de las personas con discapacidad a los programas de bienestar y seguridad social, y garantizar acciones de asistencia social dirigidas a sus familias. Ámbito 9 – Cooperación internacional Promover la cooperación internacional como un instrumento eficaz de apoyo a los esfuerzos nacionales que involucre alianzas entre los diversos actores a nivel nacional, regional e internacional, incluyendo el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil, en particular aquellas especializadas en la materia.

1 PUNTO

O,75 PUNTOS

Fuente: Documento: “Ministerio de la Protección Social. Anexo calificación: Alineamiento de Planes Nacionales para la Inclusión de Personas con Discapacidad, acorde al programa de Acción para el Decenio de las Américas por los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad”. 2010.

La puntuación en general está por debajo de lo mínimo esperado. Tres (3) puntos, obteniendo dicho valor solo el ámbito de educación y siendo esta la calificación más alta alcanzada. Le siguen en su orden de mayor a menor puntaje los ámbitos de Promoción y acceso a la salud; Sensibilización a la sociedad; Accesibilidad; Empleo; Participación en actividades culturales, artísticas, deportivas y recreativas; Participación política; Bienestar y asistencia social y Cooperación internacional. En promedio la calificación obtenida es de 1,87 puntos.

3. Una mirada desde el territorio: Nivel III y Nivel IV del SND 3.1

Las trayectorias de discapacidad en las regiones del país

El análisis de la Política Nacional de Discapacidad en el territorio debe partir de algunas precisiones de contexto. La primera de ellas, hace alusión al recorrido histórico esbozado en la sección anterior, en la medida en que uno de los primeros esfuerzos para ampliar la discusión del tema de la discapacidad hacia instancias descentralizadas se materializa en el Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005-2007. La segunda precisión, está referida a los alcances de los resultados que se exponen. La evaluación institucional y cualitativa permitió visitar el país para conocer de primera mano, en municipios aleatoriamente seleccionados, cómo se estaba implementando la política pública (a partir del conocimiento de lineamientos, organización de los CDD y los CMD o CLD, el avance de acciones desde una perspectiva de derechos y la inclusión social, la participación de las personas con discapacidad y sus organizaciones, entre otros). Las entrevistas, observaciones y el intercambio de opiniones y experiencias que se recogieron, si bien no permite ser generalizado para todos los municipios del país, si permite conocer las diferentes formas de expresión que ha tomado la política y los variados esfuerzos por operativizarla y aportar al mejoramiento del goce de derechos de las personas con discapacidad. 87

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Es con un sentido exploratorio y explicativo que esta evaluación asume el aporte que puede dar la metodología cualitativa. Es con el objetivo de profundizar con elementos que complementen otras fuentes de información cuantitativas (como el Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad, el ejercicio de Tamizaje de los CDD y CMD que realiza el CND y los mismos datos recabados por el Censo 2005), que a continuación se expone lo que se encontró en los territorios. Este aparte inicia presentando una versión agregada y resumida de las trayectorias de la evolución del tema de discapacidad en los municipios visitados de las 6 regiones visitadas. Éstas se construyeron con base en talleres de trabajo con miembros de los actuales CMD y CDD, CONPOS y/o de otras instancias relevantes en torno al trabajo del tema en lo local.

M otivaciones

Hitos Principales

Figura 4.8. Trayectoria municipios analizados de la Región Atlántica

-Creaciones de centros de Educación Especial -Creación de Consejos para la Discapacidad -Censos de PcD -Iniciativas de

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de 1991 Secretaría Educación. -Iniciativa de la primera dama del Departamento de Atlántico -Alcaldía

-Programas de Rehabilitación de PcD -Caracterización de PcD -Modelos multigraduales en primaria para niños con discapacidad auditiva

-Inclusiones de planes sectoriales para beneficio de las PcD -Se celebran los primeros juegos paralímpicos Nacionales con participación de la Región -Censo 2005 registro y localización de las PcD -Se crean CDD y CMD

-Programas por la 1997 motivados Ley 361 de 1997 Con la Participación del hospital CARI -Registro efectuado por el DANE -Institución San José y profesores de apoyo

2004

-CONPES 80 de 2004: Modelo social de riesgo -Censo 2005 llevado a cabo por el DANE

-Programas de inclusión en La educación, deporte, trabajo entre otros -Formulación de Políticas Publicas de Discapacidad -Participación de las PcD en la formulación de Planes de desarrollo en algunos municipios de la región -Entregas de ayudas técnicas -Foros de Organizaciones de y para PcD

-Ley 1145 de 2007 006 de 2007 -Acuerdo 2012 2008 la Corte constitucional -Decreto 3039 Plan Nacional de salud pública -Ley 582 de 2000

Fuente: Econometría Consultores, a partir de visitas a campo

88

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M otivaciones

Hitos Principales

Figura 4.9. Trayectoria Bogotá D.C.

-Creación CLD -Se generan proyectos de discapacidad y se asigna presupuestos para dicha población -Hay mas participación de la comunidad -Se integran otras organizaciones a los procesos de participación

-Creación del Consejo Local para Discapacitados en el distrito – nombre que se modifica en 1999

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1991

- Para cumplir con las Normas Uniforme de Diciembre de 1993 desde la ONU sobre la igualdad para las PcD se crea el acuerdo 16 de 1994

-En cumplimiento

-Se empieza con la construcción de la política Publica de Discapacidad en el Distrito -Censo 2005 -Se institucionaliza el mes de la discapacidad acuerdo 245 de 2006 - Se empieza a trabajar con niños con afectaciones múltiples -Acuerdo 137 de 2004

-Se fortalecen los CLD -Se adopta la Política Pública de Discapacidad en el distrito -Se dan ayudas técnicas a PcD -Se crean Rutas de atención a PcD en las localidades -Se generan planes de inclusión en lo laboral, en Educación -Se dan subsidios de transportes a PcD - A partir de la Ley

decreto 1421 crea el Sistema de 2007 se 1997 del 2004 se 2007 1145 2012 de 1993 por el cual Distrital de atención fortalecen los CLD se dictan el régimen especial para el Distrito - El fortalecimiento de las organizaciones de y para PcD en el distrito

Integral para las PcD. -Decreto 1421 de 1993. -Acuerdo 245 de 2006 -Convenio interadministrativo 629 de 2001

y se generan proyectos de inclusión social - La Política de Pública de Discapacidad se adopta mediante el decreto ley 470 de 2007

Fuente: Econometría Consultores, a partir de visitas a campo

M otivaciones

Hitos Principales

Figura 4.10. Trayectoria municipios analizados de la Región Orinoquía-Amazonía

-Se incluyen PcD en actividades deportivas de alto rendimiento -Formación de comisiones interesadas en la ayuda a PcD -Creaciones de la UAI -Se habla de educación para PcD

-Se abren espacios de educación especial

-Se habla de equiparación de oportunidades en cuanto a discapacidad se refiere -Registro de Población con discapacidad -Encuentros deportivos departamentales -Iniciativas laborales para PcD -Se definen recursos para discapacidad -Se crean centros de discapacidad -Ley 361 de 1997

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1991

-Por la voluntad del sector de Educación

-Inclusión Escolar y nombramientos de profesores de apoyo -Se conforma red de discapacidad -Creación de ligas deportivas y participación en olimpiadas deportivas -La inclusión escolar es liderada desde el

ley 617 de 2000 1997-La 2004 MEN -La presión de asociaciones, organizaciones y fundaciones de y para PcD

-Movimientos por las PcD A nivel nacional e internacional especialmente en lo deportivo

-Se crean CMD -Fortalecimiento y formación de organizaciones de y para PcD -Se contratan profesionales en los hospitales para el tema de discapacidad -Inclusión Educativa -Participación Política, como aspirantes a consejos municipales -Implementación de Políticas Públicas de Discapacidad -Se proclama el día 3 de diciembre como el día de la discapacidad -Ley 1145 de 2007

publicación de 2012 2007-La ordenanzas para adoptar la política Pública de discapacidad -El MEN envía orden de de inclusión SIMAT (Sistema Integral de Matriculas) -La presión de las personas junto con la legislación

Fuente: Econometría Consultores, a partir de visitas a campo

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M otivaciones

Hitos Principales

Figura 4.11. Trayectoria municipios analizados de la Región Pacífica

-Conformación de organizaciones de y para PcD como ASORCAR – asociación de sordos de Cartago-, MINOR – Minusvalidos del Norte del Valle- y la Fundación INTEI – Instituto de terapia Integral

-Se continúa con la creación de organizaciones como ASODISCASIR – Asociación de discapacitados en sillas de ruedas

Desde el 1 del Atrás numeral 1991 art. 305 de la Constitución Política de Colombia y la contribución de familias y personas particulares

-Se realizan cambios en infraestructuras para la movilidad de las PcD -Llegan profesionales de salud (médicos) que atienden a PCD -Se visibiliza a las PcD por parte de administraciones municipales

Organización que desde su propia iniciativa trabaja para PcD

-Participación política de PcD: es elegido una persona con discapacidad visual a la alcaldía de Cali -Inclusión de niños a programas de discapacidad -Se construye una urbanización para PcD -Celebración del día blanco para PcD

-Algunas

1997administraciones 2004 municipales se interesan por las PcD y cumplen con algunas actividades para facilitarles la movilidad aunque se relacionen con una normatividad específica. -La entidad Médicos sin Fronteras atiende a estas personas por iniciativa social.

-Decisión personal y de la organización política para participar de las elecciones, -La necesidad de brindar atención a los niños y niñas en situación de discapacidad, hace que se cree la ASODISVALLE, -El proyecto Cabañas decide construir una urbanización sin barreras arquitectónicas

-Inclusión de PcD a aulas regulares -Creación y/o fortalecimiento de los CMD -Se crea las rutas de discapacidad -Se implementan técnicas de de estudio de sistema de braille -Se crean bancos de ayudas técnicas -Se dota un espacio en biblioteca para PcD -Se inicia programa RBC -La Ley 1145 de

2007 2007 - A través de salud 2012 pública se manejan los bancos de ayudas técnicas

Fuente: Econometría Consultores, a partir de visitas a campo

M otivaciones

Hitos Principales

Figura 4.12. Trayectoria municipios analizados de la Región Central

-Surgen organizaciones que se encargan de la atención y apoyo a PcD en la región -Se abren aulas remediales de educación especial - El interés particular de trabajar por un sector desprotegido hace que se resalte las organizaciones CINDES (Centro para la Rehabilitación Integral en Pereira) y ASOLIVIR, también se destaca INCI del gobierno Nacional

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-Se dan mesas de trabajo y socialización del tema Discapacidad -Se crean ligas de recreación y deportivas, -Se realiza caracterización de PcD -Se construye plante física de desarrollo Integral - Ley 115 de 1994

que 1991 Hacen organizaciones públicas y privadas trabajen por las PcD

-Se establecen mecanismos de integración de PcD en deporte, en lo laboral, en la educación, con la participación de Gobernantes, líderes de Organizaciones de y para PcD. - Sale Norma para el vehículo accesible

-Se lleva a cabo la educación inclusiva y se consiguen plazas de maestros de apoyo - Sensibilización de la comunidad sobre la discapacidad -Realización del Censo 2005 -Se inician cambios en infraestructura para accesibilidad

-Ley 361 de 1997

1997-Participación activa de organizaciones como, fundación Davida, San Vicente de Paúl, organizaciones como el IMER y las UAI

2004

-Ley 2565 de 2004 parámetros y criterios par la prestación del servicio educativo a la población con necesidades especiales, y medidas tomadas desde el gobierno

-Se crean CDD y CMD -Se implementa bancos de ayudas técnicas -Caracterización de PcD realizadas por el SISBEN -Se inician procesos de RBC -Incidencia de REDDIS que convoca a las organizaciones de PcD -La Ley 1145 de

hace que los 2007 2007 departamentos y municipios creen o modifiquen sus comités de discapacidad -La Fundación Saldarriaga Concha apoya a REDDIS en su labor con las organizaciones. -Política de inclusión social

Fuente: Econometría Consultores, a partir de visitas a campo

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M otivaciones

Hitos Principales

Figura 4.13. Trayectoria municipios analizados de la Región Oriental

-Primeras menciones al tema de discapacidad - Nace en Ubaté la Fundación Santo Cristo (PcD Cognitiva)

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Necesidades de la comunidad

--Nacen algunas organizaciones de personas con discapacidad (ASPRODES, HABILIMPI-Colombia)

1991

Necesidades de la comunidad

-Visibilización de la incidencia de la discapacidad -Se contratan profesionales de diversas áreas para abordar temas de discapacidad -Primeros modelos de asistencia y ayudas técnicas - Acciones de atención del ICBF y programas educativos

1997

-Ley 715 de 2001 -Ley 100 de 1993

-Importantes avances registrados en Facatativá (contrario a los demás municipios visitados): adecuación física, inclusión laboral, Registro DANE, integración PcD auditiva, campañas deportivas

2004

- Iniciativa de la administración local -Necesidades de la comunidad (por ejemplo, dificultades para acceder a templos religiosos) -- Ley 715 de 2001

-- Tema discapacidad presente en planes de desarrollo y planes de acción -- Inclusión educativa y laboral -- Creación CMDs -- Facatativá queda entre los tres primeros puestos del premio Colombia Líder a Alcaldes Incluyentes --Apertura centros de Rehabilitación

2007

--Organizaciones de y para PcD -Diagnósticos de discapacidad cognitiva en la región -Ley 1145 de 2007 -Comunidad -Mención a Convención de Naciones Unidas (Ley 1346 de 2009)

2012

Fuente: Econometría Consultores, a partir de visitas a campo

El ejercicio de trayectoria histórica realizada mediante grupos focales con las personas miembros de los CDD y los CMD o CLD inicia preguntando por la fecha en que consideran que en su municipio se empezó a trabajar el tema de discapacidad. Las fechas de corte seleccionadas por los participantes coinciden en el reconocimiento de eventos o hitos que han sido importantes para el tema de discapacidad en el país. Estos son, la Constitución Política de 1991, la entrada en vigencia de la Ley 361 de 1997, la expedición del Documento CONPES 80 de 2004 y la publicación de la Ley 1145 de 2007. A pesar de la relevancia de la Ley 1346 de 2009, ésta no tuvo mayor referencia por parte instancias territoriales y solo aparece reseñada en la trayectoria de la Región Oriental del país. En el caso de Bogotá, ésta estuvo presente en su línea de tiempo y el Distrito ha sido reiterativo en aseverar que los enfoques de derechos son pauta de diseño e implementación de su Política Distrital de Discapacidad. En el caso del CONPES 80 de 2004, éste solo aparece de manera explícita en la trayectoria de la región Atlántica (aunque durante su vigencia 2004-2007 no se hagan explícitos enfoques de atención o actividades enmarcadas en un Modelo Social de Riesgo – o por lo menos no queden resaltadas). Las trayectorias coinciden en mostrar, sin embargo, el reconocimiento de la Ley 361 de 1997 y de la Ley 1145 de 2007 en diversas regiones del país. Éstas relevan a su vez como, en muchos casos (como por ejemplo en la Región Oriental, la Región Central, la Trayectoria Pacífica) el tema ha sido impulsado por organizaciones privadas y comunitarias a nivel local, dando con ello evidencia de la importancia de la sociedad civil en el desarrollo de iniciativas públicas y privadas de atención a la discapacidad.

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Son recurrentes también las menciones a actividades deportivas e iniciativas de sectores como salud y educación. Sin embargo, es solo en algunos casos que se hace mención o se reconoce un trabajo conjunto con la Gobernación. Tal vez debido a que la estrategia de focalización que ha tenido el fortalecimiento de procesos de política desde el nivel nacional y donde el departamento tiene un rol primordial, no ha llegado a algunos municipios visitados dentro del esquema de operación que se ha venido trabajando y en donde el ente departamental tiene un papel importante. Es de señalar que los temas de inclusión educativa, salud (diagnósticos y atención), centros especializados de atención, la conformación de organizaciones de y para personas con discapacidad, la participación y los procesos de incidencia y el mejoramiento del acceso en el espacio público son de los temas que se asocian como hitos positivos en los municipios. Por el contrario, barreras asociadas a dificultades para movilizarse, para acceder a servicios de salud y trabajar de forma articulada con otros niveles del sistema, fueron identificadas. 3.2

Retos de la gestión orientada al soporte

Desde la definición de instrumentos de recolección de información se incorporó en el diseño de los mismos la posibilidad de contemplar características de lo que se puede reconocer como una gestión orientada al soporte169, la cual se centra en temas asociados a actividades administrativas, manejo de información y la existencia de niveles de coordinación entre instituciones con respecto a la implementación de la Política Nacional de Discapacidad. Para ello se definió una tipología que permite agrupar los retos referentes a la gestión local (Tabla 4.21) y así identificar oportunidades de actuación y/o mejora para la política de discapacidad con base en los reportes y observaciones de los actores territoriales. Tabla 4.21. Tipología análisis de gestión Categorías

Retos

Coordinación entre los niveles nacional, departamental y municipal Articulación con organizaciones de y para personas con discapacidad Consolidación de los comités de discapacidad Gestión de recursos en las administraciones Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad Mecanismos de monitoreo y control. Fuente: Econometría Consultores

169

Reyes, A. (2007). Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) Con enfoque sistémico.Bogotá: Veeduría Distrital. 92

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Antes de introducir el análisis por categorías, y para efectos del mismo, vale la pena resaltar, según se identificó en campo, que educación170 y salud171 son los sectores en los cuales las entidades territoriales de la muestra reconocen con mayor frecuencia tener algún tipo de programa o iniciativa dirigida a las personas con discapacidad (Gráfica 4.6). Es importante señalar que éstos han asumido históricamente las competencias frente a la población con discapacidad en gran parte de municipios y regiones del país172. Algunas Secretarías de Desarrollo Social cuentan también con una participación importante en la oferta de bienes y servicios para esta población. Gráfica 4.6. Sectores que reconocen programas o Iniciativas en discapacidad (Frecuencia) 20 16 Municipios Departamentos

12 8

N/D

No programas

Recreación

Infraestructura

Deporte

Cultura

Tránsito

Salud

Laboral

Educación

0

Desarrollo…

4

Fuente: Econometría Consultores

a) Coordinación Las entrevistas con actores municipales permiten establecer que las administraciones locales se articulan con entidades departamentales y nacionales para recibir asesoría técnica, compartir buenas prácticas y/o para desarrollar proyectos particulares. Ello implica, sin embargo, retos y acciones identificados frente a la coordinación entre los niveles nacional, departamental y municipal: i) Reconocimiento de las capacidades locales: Se percibe que el nivel nacional asume compromisos de gran envergadura y que emite normas sectoriales sobre discapacidad que exigen su aplicación por parte de las administraciones y actores locales, sin procurar para todos los municipios los medios, la claridad en las 170

Los municipios donde se desarrolló la Evaluación Institucional de la Política Nacional de Discapacidad, que reconocen tener iniciativas en el sector de la Educación, son: Arauca, Barranquilla, Bogotá, Cartagena, Cúcuta, Facatativá, Medellín, Pereira, Río Negro, San José de Guaviare, Santiago de Cali, Ubaté y Yopal. 171 Los municipios donde se desarrolló la Evaluación Institucional de la Política Nacional de Discapacidad, que reconocen programas o iniciativas en el sector Salud son: Arauca, Barranquilla, Bogotá, Cartagena, Cartago, Facatativá, Medellín, Moñitos, Río Negro, San José de Guaviare, Ubaté, Santiago de Cali, Tebaida y Yopal. 172 Afirmación funcionario del Ministerio de Salud y la Protección Social durante fase de entrevistas a actores nacionales. Está puede también verificarse con los resultados del Tamizaje llevado a cabo por el MSPS. 93

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funciones y acciones y sin que se tengan en cuenta contextos y capacidades para acometer tales compromisos. “La idea no es que hagan decretos [que obliguen a que] los municipios busquen cómo resolver esa situación, así no es!!!. El hecho no es hacer decretos para que se cumplan y el mismo Estado no permite que se cumplan, nadie se hace responsable de la situación... pero sí quieren que se cumpla. El gobierno no facilita, solamente impone”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Lineamientos: la legislación existente en discapacidad se califica cómo difícil de llevar a la práctica, por ser inconexa y tener vacíos. Estos hechos se podrían traducir en duplicidad de esfuerzos e inversiones por parte de los departamentos y municipios, desorganización de la oferta local y persistencia de iniciativas asistencialistas. “La visión es que el comité municipal [de Ley 1145 de 2007] no es funcional; las normas están pero no se ejecutan. El comité debe estar integrado también por personas con discapacidad”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Estimo que éste componente de discapacidad no tiene responsables claros, ni herramientas adecuadas para exigir a las entidades el cumplimiento de sus responsabilidades”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iii) Esquemas de asistencia técnica: los procesos de asistencia técnica dirigidos hacia los departamentos tienden a realizarse de forma fragmentada entre los sectores de salud y educación, sin que dichos acompañamientos se articulen entre sí. Éstos se caracterizan por tener poca continuidad en el tiempo y focalizarse en unos pocos funcionarios, quienes no necesariamente cuentan con los recursos, mecanismos y herramientas para promover cambios en otras instancias o despachos. En este tema se observa también que los municipios certificados en salud en materia de discapacidad tienden a actuar independientemente de la nación. “Con la nación se articulan desde Secretaría de Educación Departamental con Ministerio de Educación Nacional y, desde la Secretaría de Salud departamental hacia el Ministerio de Salud”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Hacia los municipios del departamento del Atlántico fluye información, pero con el Distrito no tienen ningún tipo de articulación”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 94

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“El país tiene una gran oferta pública. En Bogotá hay una serie de instituciones manejando temas independiente y desarticuladamente. No llega a ser sincrónico ni sistémico. Es en regadera. No tienen ni idea de cómo se articula un sistema. Se pierden sinergias”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iv) Consejos de Política Social: Aun cuando de forma explícita se indagó, por espacios complementarios de coordinación diferentes a los Comités Departamentales y Comités Municipales de Discapacidad, en general los Consejos de Política Social no fueron reconocidos como instancias responsables de promover la construcción de agendas estratégicas de participación y control social para el desarrollo de las políticas locales discapacidad, ni para favorecer la articulación de esfuerzos de agentes públicos, de la sociedad civil organizada (ONG), de organismos de control, u organismos privados e instancias comunitarias. Es común que el rol de los Consejos de Política Social sea asociado con el d “ 173 familia ”, que su campo de acción puede ser más amplio. “Los temas de discapacidad también los trabaja el otro comité que se llama el ‘Consejo Municipal de Política Social’, pero no sé cómo se trabajan y quiénes son los responsables”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “La discapacidad también puede ser trabajada por los Consejos de Política Social, pero esos temas corresponden a la reglamentación del código de infancia que establece el departamento”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

b) Articulación con organizaciones de y para las personas con discapacidad Por su parte, en cuanto a las acciones identificadas frente a la articulación con organizaciones de y para personas con discapacidad, se reconoce que si bien éstas han empezado a ganar espacios en la concertación de los planes de desarrollo y en su incidencia en las políticas públicas locales, su papel aún debe ser fortalecido. Los principales retos identificados en materia de articulación con el sector no oficial son: i) Espacios de participación: Se identifica que los espacios de participación para las organizaciones que representan personas con discapacidad son aun restrictivos. Las organizaciones de personas con discapacidad, en términos generales, sostienen que para mejorar sus niveles y posibilidades de participación, se hace necesario mejorar

173

Esta concepción se origina en los artículos 11 y 13 del decreto 1137 de 1999 (Por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se re estructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones), los cuales definen los Consejos Locales de Política Social, como el mecanismo para lograr la articulación funcional del Sistema Nacional de Bienestar Social. 95

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el conocimiento de sus derechos y capacitarse para hacer incidencia en política y ejercer veeduría sobre los procesos de contratación. “No incidimos de igual forma, si yo tengo poquitos conocimientos y yo estoy muy ‘empobrecidito’, que si estoy con unos conocimientos y ‘fortalecidito’.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Cuando nosotros no conocemos nuestros derechos, pues vamos a pedir donde no es y nos cierran las puertas.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Fortalecimiento de las organizaciones: El fortalecimiento de las organizaciones de base es un aspecto determinante para promover el desarrollo local de la política de discapacidad. En este sentido el trabajo con organizaciones debe promover impactos en la capacidad de gestión e interlocución174 de las organizaciones con las administraciones locales, así como sensibilizar a sus líderes para que sus actuaciones respondan cada vez más a los intereses colectivos de las personas con discapacidad. “Los dineros hay que dárselos a las personas con discapacidad pero en formarlos, en orientación académica. El conocimiento es un tesoro y se nos dio acceso a él porque antes la información sobre nuestros derechos no se estaba dando a conocer”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “El gobierno sí tiene que darse la pela porque no se ha enterado de que el fortalecimiento de las organizaciones es lo que les puede dar para que los proyectos se hagan”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Se debe continuar empoderando a la sociedad civil del trabajo que se debe hacer con la población en situación de discapacidad. Las administraciones son pasajeras; por tanto se debe dejar capacidad instalada en la sociedad civil ellos son los que defenderán los derechos y son quienes viven la problemática de la discapacidad. Se deben fortalecer las asociaciones. Desde el CONPES se debe pensar en el fortalecimiento de estas, fortalecimiento institucional”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

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Como por ejemplo liderazgo; gerencia de proyectos; organización y planeación del trabajo. 96

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iii)Trabajo en red y visibilización de buenas prácticas: La creación de redes y alianzas entre las organizaciones de y para personas con discapacidad es un factor estratégico para potenciar las acciones de estas entidades, teniendo en cuenta que las actuaciones independientes se traducen, muchas veces, en duplicidad de esfuerzos. “Si no hubiesen proporcionado los recursos para el encuentro de CINDES…no habríamos tenido la oportunidad de encontrarnos y de socializar lo que hay. Entonces mire que sí se requieren unos recursos pero hay que aportar algo. Por ejemplo, Colombia inclusiva. Por eso nosotros siempre lo planteamos que sea un proceso y que no se interrumpa porque lo que se logró con el corte se diluye, se pierde.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

Por otro lado se destaca la necesidad de identificar, sistematizar, hacer visibles y transferir las buenas prácticas y de procesos exitosos que están aportando a la inclusión de personas con discapacidad175. Al respecto, en algunos municipios se reconoce la labor que se ha desarrollado desde el nivel central para divulgar experiencias exitosas y capacitar a los distintos miembros de los comités territoriales mediante la estrategia de Encuentros Nación Territorios. “Es muy bueno, eso sí para qué, poder estar en contacto con otros grupos que trabajan discapacidad en otros lados. Los encuentros de Nación Territorios nos dan información, nos ponen al día sobre los derechos, por ejemplo…”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

c) Consolidación de los Comités Departamentales y Comités Municipales y locales de Discapacidad La formalización de los Comités territoriales de discapacidad es reconocida como uno de los logros de las administraciones locales alrededor de la implementación de la política. Sin embargo, dicho avance no necesariamente está acompañado del desarrollo de estrategias para promover su funcionamiento. Tras ello, y a pesar de que los diferentes sectores que confluyen en los CMD y CDD han empezado a reconocer sus potencialidades para avanzar en la articulación intersectorial y garantizar la representatividad de las personas con discapacidad, se manifiestan los siguientes retos: i) Participación de las Secretarías en el Comité: En general se observa que el avance en la formalización de los comités debe ir acompañado de acciones conducentes a garantizar su operación y a fortalecer la participación de los diferentes actores que lo componen. Se percibe, sin embargo, que la funcionalidad de los mismos es incipiente y sus actividades, en la mayoría de los casos, se asumen como un 175

Por ejemplo: incidencia en políticas, integración laboral; habilitación y rehabilitación; realización de alianzas; cooperación internacional; inclusión educativa, etc. 97

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formalismo sin mayores logros en coordinación o continuidad en la toma de decisiones. Aun cuando la normatividad señala que estos espacios deben contar con la participación de funcionarios de nivel directivo (donde alcaldes y gobernadores juegan un papel importante), asisten casi de forma exclusiva funcionarios de grado técnico que no cuentan con la capacidad de decisión esperada. “Sin embargo, se requiere más acompañamiento del ente nacional porque aunque lleguen las leyes, decretos, debe hacerse el acompañamiento a gobernadores, secretarios de despacho, porque son los técnicos los que han manejado el tema; son las cabezas visibles los que deben tener claro el tema. Los técnicos no tienen el poder decisorio sobre el presupuesto.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Hablemos de Balboa que tiene 6.000 habitantes. El mismo Secretario de Salud es el mismo de Educación, entonces el señor se la pasa todo el día en Comités cuando no lo citan en Pereira. Lo que dice la ley es que tiene que ser el personal directivo.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Participación de los representantes de las personas con discapacidad: La baja participación de las personas con discapacidad en el comité se asocia con los recursos que se requieren para asistir a las reuniones y con la debilidad en sus procesos de convocatoria. Se citan, por ejemplo, la no entrega de comunicados, la desinformación y la falta de criterios para convocar a las personas con discapacidad. “El derecho es organizar y si se elige a un representante para el Comité Departamental, que se garantice que puede llegar a participar en ese Comité, con transporte.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

De otro lado, se presentan también niveles de abstinencia en la participación explicados a partir del escepticismo frente a la pertinencia y la representatividad del comité en términos de los intereses y las necesidades de las personas con discapacidad (dudas, por ejemplo, de criterios de selección de representantes y participación de personas que presentan discapacidad severa). Para el caso de los comités departamentales, por ejemplo, se suele dar prioridad a los representantes de la ciudad capital, restringiendo la representatividad de otros municipios. “La conformación del comité fue muy mal dada. Yo participé pero créame que no es mi estilo, conformar un comité a la loca porque hay que confórmalo rápido, rápido, elijan. Por el afán de protagonismo. Hay que capacitar primero al Comité… ¿Qué va hacer usted en el Comité, para qué sirve?....” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

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“Mucha gente no sabe para qué sirve el Comité...algunos dicen ‘Yo soy el representante por…. pero solo vende la rifita, pero no piden algo real representativo para (su gremio), hacen solicitudes y gestiones personales... se pierde como la figura del representante... no son tomados en serio.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

Articulación entre niveles del comité: Hay una débil articulación entre los distintos niveles. Se considera que es más fuerte la relación entre la Nación y los departamentos que en entre la primera y los municipios. No hay coordinación ni un verdadero trabajo intersectorial al interior de los comités. Es necesario, contar además con instancias que se asemejen a los comités municipales de discapacidad en las comunas y/o corregimientos para promover desde allí la participación y deliberación frente a la discapacidad, identificando tanto problemas y soluciones que alimenten la actuación del gobierno local. “Una articulación decidida entre el Comité Departamental, el Municipal y con el Comité Nacional, creo que no existe. O por lo menos hasta este momento no se ha podido evidenciar. En esa política pública parece que esos comités no están entrelazados, entonces generan algunas deficiencias porque pues debería haber una conexión en línea directa entre lo departamental y lo Nacional” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Aquí se realizan foros zonales donde se logra una amplia participación de las personas con discapacidad. Se piensa la ciudad desde las comunas. La planificación central, se alimenta de estos comités comunales de discapacidad…Hasta la fecha se han conformado cinco de veintiuno.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

Desde el nivel nacional se organizan esfuerzos para establecer estrategias que permitan lograr una asistencia técnica eficiente para los territorios, sin embargo, se es claro en admitir que la Nación no es ejecutora y su labor principal está en diseñar y aportar herramientas que favorezcan la ejecución que pueden hacer los departamentos a sus . E z ‘ ’ ú CM , b CDD. “…la Nación no es ejecutora…yo planee pero dependo del otro en la ejecución. El distrito, planea y además asume la ejecución… entonces ahí tiene un control y tiene una oportunidad más grande… Ahora… los departamentos deben asistir a los municipios. En nuestra asistencia técnica, hemos logrado… que cuando vamos, se convoca al comité departamental de discapacidad pero se hace ‘Comité ampliado’ es decir: Está el departamento pero a su vez vienen los representantes o los

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encargados de la política de los municipios, en algunas ocasiones también van las organizaciones, representantes de las organizaciones y hacemos ese proceso…” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

d) Gestión de recursos en administraciones locales Las administraciones locales destacan la importancia de los esfuerzos realizados durante la construcción de sus Planes de Desarrollo para garantizar que la inversión social sea significativa entre diferentes sectores sociales. Sin embargo, no siempre es clara la forma en que los rubros del presupuesto impactan la atención a personas con discapacidad. En tal medida, los principales retos identificados frente a la gestión de recursos en las administraciones son: i) En general, y a pesar de que se comprende que la inclusión de las personas con discapacidad debe partir por reconocer diferencias y necesidades particulares, las inversiones en este campo usualmente no se sustentan en estudios de priorización, ni se concertan entre los sectores176. En este sentido se pierde la oportunidad de identificar intereses y recursos complementarios y articular programas y proyectos que puedan beneficiar a la población con discapacidad. “Yo pienso que es muy importante la coordinación entre las secretarías y a nivel Departamental, para evitar la dispersión y atomización de recursos y generar de alguna manera unos proyectos que beneficien al conglomerado, es decir juntar esfuerzos, que sería lo ideal.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Las demandas de recursos para lo social son superiores a las posibilidades del municipio. Diseñar por separado cada política, aumenta los costos. Aunque eso puede entenderse porque Pereira es una ciudad con alta deuda social y el país entero cuenta con alta desigualdad social, por lo que las poblaciones piden que sean vistas, pero las inversiones son por separado.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Recursos en funcionamiento177: Se señala que los esquemas de contratación de las secretarías para el personal que es responsable de los asuntos de discapacidad tienden a afectar la oportunidad de las acciones que la administración realiza en esta

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A través de mecanismos de deliberación Como el Comité Municipal de Discapacidad u otros espacios de interlocución entre las secretarías. 177 Cabe mencionar, en este aparte, que las entidades territoriales que cuentan con recursos petroleros, por causa de los recortes en las regalías, reportaron disminución en sus inversiones sociales incluidas aquellas dirigidas a discapacidad. S ú b , “…Vamos a hablar del gobierno central porque yo creo que ahí está el problema. Ellos hablan de descentralización pero hasta el dinero de las regalías se lo llevaron para allá y dicen que están descentralizando”. 100

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materia178. Por otro lado se identifica una marcada preferencia por efectuar contratos de prestación de servicios, lo cual hace que la continuidad de estos profesionales se impacte con los cambios de administración. Se identifican, también, problemas asociados a perfiles, idoneidad y competencias de los servidores públicos. “Y se está viendo la problemática que este año hubo muchos niños que no los quisieron recibir en los colegios porque no se nombró profesional de apoyo… yo entiendo profe que el docente no está preparado para trabajar con esta clase de población, no es 'transversal sino atravesado' y se les negó esa oportunidad y se nombró profesional de apoyo en Yopal porque realmente los padres ‘entutelaron’ e iniciaron el lunes179 pero el resto de municipios ¿qué?” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 No hay tampoco los recursos técnicos ni tecnológicos para realmente hacer las adaptaciones necesarias tanto curriculares como metodológicas y físicas. Así que es muy difícil. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

e) Registro de Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad El Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad es percibido como un instrumento de gran valor por las posibilidades que ofrece para recoger de manera estructurada y sistemática información estadística de las poblaciones con discapacidad. Sin embargo, a pesar los avances en la implementación del mismo en los territorios, persisten retos de implementación y actualización que dificultan su utilización como una herramienta de focalización de política pública180: i) Recolección y captura de datos: Se reconoce que el registro es más que un simple instrumento y por tanto su administración y uso supone la necesidad de contar con un proceso estructurado de recolección y actualización que garantice la calidad y fiabilidad de la información capturada. Quedan en evidencia problemas como el sub registro (más que todo de PCD que viven en lugares de difícil acceso), la falta de un personal idóneo y capacitado para capturar oportunamente la información181, la falta de claridad en el cuestionario y la ausencia de diagnósticos médicos acertados que permitan caracterizar la discapacidad.

178

Hecho que se explica en primera instancia por considerar que el número de funcionarios que trabajan dichos temas en las secretarías es marginal si se compara con la cantidad de funcionarios del respectivo sector. 179 Dos meses y medio después de haber iniciado periodo escolar. 180 A nivel preventivo, atención primaria, secundaria, para evaluar procesos, programas, acciones, entre otros. 181 Es usual, por ejemplo, que las entidades territoriales contraten operadores para levantar la información del registro, se hace más incierta la calidad de las caracterizaciones realizadas, toda vez que las interventorías de los respectivos contratos, en general no contemplan mecanismos para verificar la idoneidad de los procesos de recolección, la calidad de los registros levantados y tampoco se realizan pruebas de validación estadística. La Secretaría de Salud de Medellín advierte que de los 45.000 registros levantados, se detectaron inconsistencias en 2000 de ellos. 101

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Yo sigo con el DANE pero pues no me arroja la calidad de la discapacidad, me arroja unas cifras. Movilidad, 5 con movilidad, pero ¿qué movilidad?, ¿si es una parálisis o es de miembros superiores, o miembros inferiores?, entonces no me dice nada. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

Uno le dice a los papitos que lleven al niño o a la niña a la psicóloga clínica para que les dé un diagnóstico de por qué el niño no aprende o por alguna cosa que no es muy normal, pero los papitos no aceptan eso y cuando ya quieren, a veces no tienen con qué porque eso no lo cubre la salud. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Limitantes para el uso del RLCPCD: Se reporta que el uso del registro por parte de las entidades territoriales se ve limitado por aspectos como el conocimiento desigual entre las instancias de la administración182, la rotación de los funcionarios que han sido capacitados para hacer uso del mismo183 y la existencia de fuentes alternativas para contar con información sobre discapacidad (como el SISBÉN)184. A su vez la incidencia de la baja confianza en las cifras reportadas por tener diferencias importantes con el CENSO de 2005 y sus proyecciones185. “Solamente en noviembre de 2011 se inició la utilización del registro y en muchos municipios se cambiaron los funcionarios. Será necesario en muchos casos repetir la capacitación”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “La base de datos del DANE tiene su última actualización en el 2005 - 2007, en adelante se hacen supuestos proporcionales (2010), entonces no es confiable. En el 2010 el DANE hace la siguiente predicción: aumenta la población, aumenta la Discapacidad... entonces no me da un diagnóstico real de la población. Eso me hace perder a mí tiempo para hacer un diagnóstico real.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

182

El conocimiento del registro, tiende a concentrarse en aquellas instancias responsables de liderar los temas de discapacidad en la entidad territorial. 183 Se reporta que esta situación ha hecho necesario repetir las capacitaciones. 184 Dichos instrumentos son usados por los sectores o entidades para administrar la información de las poblaciones que atienden. 185 Según reportes del trabajo de campo, las diferencias entre la información del registro frente a las proyecciones DANE, dan pie para que los respectivos usuarios utilicen la información de acuerdo con sus intereses. Por ejemplo los funcionarios usan la información de registro para para presentar resultados de gestión pública, los cuales se incrementan cuando se calculan frente a una población numéricamente menor como la del registro. En contraste las organizaciones que hacen incidencia en políticas, prefieren las cifras del DANE toda vez que ello les permite argumentar que las acciones de la administración son insuficientes frente a una mayor cifra poblacional. Vale la pena aclarara que interpretaciones como las anteriores no se soportan por ningún tipo de análisis de confiabilidad estadística. 102

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“El enfoque de las preguntas del ‘Registro de localización’ maneja una lógica que busca saber cuál es el universo de personas con discapacidad en el país. Sin embargo, no se está reflejando qué necesita una persona para poder gozar de sus derechos. No se evidencia el tipo de medicamentos que se necesitan, u otras necesidades en términos de educación, participación, inclusión social, salud y accesibilidad.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iii) El RLCPCD como soporte para la toma de decisiones: La mayoría de los actores locales entrevistados (16 de 21) reportan no utilizar la información del RLCPC en discusiones de diseño, implementación y definición de presupuestos para la discapacidad. Alrededor de la mitad de las instituciones consultadas cuentan con un registro propio. “Nosotros lo que hacemos es la tarea de buscarlos y complementar. Quiénes son, dónde están,...yo los busco y los traigo... miramos qué es realmente la necesidad del niño y la necesidad del papá, para poder apoyarlos.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “El año pasado lo que se hizo fue buscar estrategias y las Unidades Generadoras de Datos. Este año en algunos municipios, no todos por el hecho de contratación, Plan de Desarrollo y todo el cuento, no han iniciado el proceso pero en algunos si ya están iniciando el proceso de buscar las personas y hacer la caracterización con el SISPRO.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

f) Mecanismos de monitoreo y control La inmensa mayoría de los indicadores existentes para monitorear proyectos y políticas de discapacidad en los territorios se limitan a mantener registro de cobertura, de gastos financieros y de acciones emprendidas186. No se registran avances en términos de mecanismos que permitan hacer seguimiento sobre los bienes y/o servicios que cada persona con discapacidad está recibiendo por parte de los diferentes sectores u otros actores privados, de tal forma que se puedan promover la articulación y retroalimentación entre los diferentes prestadores. Los principales retos identificados frente a los sistemas de información y mecanismos de control monitoreo son: i) Información estadística tienden a manejar sus disimiles entre sí, lo conjuntos. Esto impacta 186

de soporte: Las instituciones públicas como privadas propias estadísticas, con variables y niveles de detalle cual dificulta agregaciones, unificaciones y/o análisis negativamente la calidad y pertinencia de los servicios de

Es decir al número de beneficiarios. 103

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atención prestados por el Estado. Se destaca la necesidad de contar con estadísticas particulares sobre la gestión que se hace en discapacidad (más allá de su agregación en proyectos sociales). “Que los controles de seguimiento y evaluación sean efectivos. Que se vele por que el dinero llegue a su destino, que se invierta en lo que está previsto, que no haya malversación de fondos. Que cuando se legisle, ¡hombre! que se legisle hacia abajo, que eso venga acompañado de muchas cosa, por ejemplo que haya cumplimiento, que haya un seguimiento y sobre todo lo que no se hace en este bendito país, no se evalúan las cosas, o sea se quedan a mitad de camino y como dijo un fotógrafo nuestro 'como quedó, ¡quedó!” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Aquí vinieron nos tomaron medidas para prótesis y nunca volvieron, eso fue de la Gobernación con una empresa... nos tomaron medidas, nos valoraron... entregaron lo menos costoso. Pero en el Departamento sí aparece que lo dieron y nadie puso la queja, porque nosotros estuvimos en la Secretaría de Salud Departamental y dicen que todo salió perfecto, que no tuvieron problema sino con unos audífonos... dicen que todo se entregó y está firmado. Hace 3 años a ella (una mujer en silla de ruedas) la enyesaron de aquí para abajo (señala desde la cadera) y nunca más aparecieron, al ir allá aparecemos como que ya nos dieron pero no... A mí no me dieron si no el bastón, la prótesis no.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Mecanismos de control y seguimiento: Frente al papel de los organismos e instancias de control, se precisa que es necesario buscar que se dé continuidad a los respectivos procesos de vigilancia, toda vez que se percibe que frecuentemente las acciones de control fiscal solo se activan de forma posterior a la ejecución de los recursos, motivadas regularmente por la interposición de recursos legales como la tutela. En tal sentido para facilitar las acciones de control externo sobre el uso de los recursos públicos, se aboga por el fortalecimiento de los registros administrativos en los proyectos que priorizan inversiones dirigidas a discapacidad. “Las empresas que contrata el gobierno es como cuando el papá es irresponsable, espera hasta que la mamá lo demande para responder por lo que le toca, pero internamente saben que ellos tienen que hacerlo,...ojalá que el Gobierno Nacional ponga los ojos y vigile, controle y haga cumplir lo que deben. Porque es que ellos (EPS, entidades contratistas) sí cobran al Gobierno Nacional y a nosotros no nos están dando nada.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iii)Uso de indicadores: En la construcción de los planes de desarrollo se tiende a definir líneas programáticas gruesas dirigidas a inclusión social, sin que se precisen indicadores que den cuenta de inversiones sectoriales dirigidas específicamente 104

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hacia las personas con discapacidad. También se advierte que los sectores, en general, no cuentan con indicadores de calidad y/o impacto sobre los servicios que ofrecen. No obstante cuando se llegan a efectuar mediciones, estas se sustentan en la aplicación de encuestas de percepción sobre los servicios, o dan cuenta de aspectos como compras u obras ejecutadas, sin que se precisen aspectos como costo y calidad187. “…le preguntemos a una autoridad en el tema, por ejemplo, ¿dígame cuánta población con discapacidad infantil hay en su jurisdicción? Muchas veces la respuesta es cero porque no saben. Pero si yo les hago la siguiente pregunta: ¿cuál es la cobertura de población de discapacidad? Hay veces me dicen el 100% o me pueden decir el 80%, y yo les digo, cómo me pueden decir eso sino saben cuál es el margen de población… ahora, hay que complementarle otras fuentes de información como las que se manejan, por ejemplo, con población desplazada o la que eventualmente maneja el programa RED JUNTOS, que también tiene estadística…” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

Al respecto, se citan tres aspectos cruciales para lograr que se ejerza control y monitoreo desde la sociedad civil para garantizar que las inversiones del Estado sean más pertinentes: la rendición de cuentas de las inversiones por parte de las entidades públicas, la creación de mecanismos de veeduría ciudadana sobre la contratación y el soporte adecuado con tecnologías informáticas. El empoderamiento de las organizaciones de personas con discapacidad para ejercer veeduría188 sobre el gasto público es una necesidad que se asocia con la percepción generalizada que los bienes y/o servicios que se reciben por parte de organizaciones públicas y/o privadas no siempre corresponden con los informes de gestión y registros administrativos que dichas entidades prestadoras presentan. “…hemos detectado que la realización de informes generales, sobre todo en un año es muy complejo para la institución [estatal]. Entonces tratamos nosotros de que dentro de la visión estratégica de la misma podamos hacer mediciones permanentes…hemos tratado de buscar la forma de hacer más mediciones por temáticas o por componentes y no tanto general…todavía en Colombia es muy deficiente el tema de información. Tanto en el sistema nacional como en el sistema local no cuantifican, no miden, por eso a mi juicio es muy difícil formular política, sino sabemos lo que está ocurriendo pues difícilmente la política que realicemos va hacer efectiva.” Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

187

Se cita como ejemplo el indicador denominado número de rampas, el cual solo da cuenta de cantidades de obra, sin que su información se complemente con aspectos como costos unitarios y/o sujeción a las normas de construcción. 188 Se identifica como un punto de especial atención, capacitar a la sociedad civil organizada sobre los alcances y funciones de las veedurías ciudadanas, toda vez que las organizaciones que representan los derechos de las personas con discapacidad asumen que sus roles van más allá de la vigilancia y en tal sentido pretenden ser ejecutores de recursos de inversión del estado. 105

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Por último se invita a ejercer un mayor control sobre el diseño y puesta en marcha de los procesos de convocatoria y selección que se efectúan para que las personas con discapacidad accedan a programas en temas como vivienda, empleo, ayudas técnicas, etc. En esta materia se destacan observaciones sobre la falta de continuidad de las intervenciones y la debilidad en los mecanismos y criterios de selección (que se traducen en que solo unos pocos se benefician o en la generación de falsas expectativas entre la población). “Yo salí beneficiada con el terreno para una casa pero cuando voy a la oficina de registro a hacer el trámite, me dicen que demuestre que tengo hijos y yo no tengo, pero tengo familia con niños y eso no lo valen y yo no puedo ponerme a tener hijos para aumentar los problemas. Yo peleé en esa oficina pero hasta que no vaya y le pida ayuda al Gobernador, no voy a poder hacer nada.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

3.3

Retos de la gestión orientada al resultado

El trabajo de campo contempló la realización de talleres con organizaciones que representan los derechos de las personas con discapacidad (organizaciones de y para), con el fin de indagar sobre sus percepciones acerca de los avances en la inclusión social de la población con discapacidad, tomando como referente las líneas temáticas de la Convención de las Naciones Unidas de Personas con Discapacidad. En este contexto la presente sección se ocupa de los retos que se asocian a los avances o resultados asociados a dicha Convención: Educación, Salud, Accesibilidad, Participación política y pública. a) Educación Sí bien los actores locales reconocen que la normatividad del sector educativo ha impulsado avances significativos en el acceso de las personas con discapacidad a las aulas regulares, también se señala que dichos logros exigen al sistema educativo reflexionar sobre la capacidad de respuesta de sus instituciones para ofrecer a los estudiantes con discapacidad un servicio que les permita participar realmente del proceso educativo y aprender de él. Dentro de los retos identificados en este caso son: “Es el momento de pensar no en cómo gastar recursos, sino en, cómo invertir recursos en beneficio de la educación de un gran número de ciudadanos que no acceden a la educación; en tecnologías; en educación de intérpretes de lengua de señas. Si no se da solución a la educación se seguirá con una gran cantidad de ciudadanos poco aportantes al desarrollo del país, se seguirán dando subsidios, aportando a las personas mediante subsidios, sin desarrollar autonomía.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

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i) Factores que afectan la inclusión educativa: Independiente de lo que pueden señalar las estadísticas respectivas189, se percibe en los entrevistados que en general el desempeño escolar de las personas con discapacidad es inferior al de los otros alumnos. Frente a esta situación los entrevistados precisan que es necesario avanzar en la investigación de los factores asociados al tipo y grado de discapacidad que inciden en los resultados académicos de los estudiantes con en esta condición. Otros retos comunes que de forma recurrente se identifican como factores que impactan de forma negativa los procesos educativos son: instalaciones educativas inaccesibles, casos recurrentes de extra edad, escases de medios, técnicas y material de apoyo, dificultades de transporte y esquemas de capacitación y acompañamiento generales para los maestros, los cuales no permiten dar respuestas a las necesidades específicas de apoyo pedagógico que exigen las condiciones particulares de discapacidad. “Se delegan grandes responsabilidades en cabeza de personas que no tienen ni siquiera un contrato fijo ni las mínimas condiciones para llevar a cabo su labor, como en el caso de profesores con la responsabilidad de la inclusión educativa.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Maestros de apoyo: Los desafíos citados anteriormente se traducen en que tanto rectores como docentes tienden a descargar las responsabilidades de la inclusión en aula sobre los maestros de apoyo. Sin embargo, este personal no siempre está disponible por los esquemas de contratación que tienden a ser por prestación de servicios con periodicidades que no coinciden con los ciclos académicos. A su vez, se presentan situaciones donde los docentes de apoyo no se asignan a las instituciones cuando ellas no alcanzan a cumplir el parámetro del decreto 366 de 2009190, el cual exige tener al menos diez estudiantes con discapacidad matriculados en la institución191. Por otro lado, también se advierte que la regularidad en las visitas a las instituciones por parte de los maestros de apoyo se ve afectada por el gran número de instituciones educativas asignadas, las cuales tienen bajos niveles de matrícula de personas con discapacidad y suelen estar en zonas alejadas de difícil acceso.

189

Ver sección 2 del capítulo II en este documento. Por medio del cual se reglamenta la organización del servicio de apoyo pedagógico para la atención de los estudiantes con discapacidad y con capacidades o con talentos excepcionales en el marco de la educación inclusiva. 191 A 9N 1, 366 2009: “ (1) ó b educativo que reporte matrícula de mínimo diez (10) y hasta cincuenta (50) estudiantes con discapacidad cognitiva (síndrome Down u otras condiciones que generen discapacidad intelectual) con síndrome de Asperger, autismo, .” 190

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iii)Acciones de apoyo a las instituciones educativas para la inclusión: Una de las reflexiones más recurrentes tiene que ver con la necesidad de efectuar valoraciones previas a la escolarización de las personas con discapacidad, con el fin de identificar necesidades particulares que les permitan disfrutar del servicio educativo en condiciones similares a las de los demás estudiantes. “En eso si hemos trabajado un poco con las secretarias y hemos tratado de orientarlos y decirles, por favor, que les toca que caractericen bien su población porque así como Uds., pueden tener unos que no tienen discapacidad pero están registrado pueden tener unos que si la tengan y no la tengan registrada…también hemos tratado de enfatizar un poco en los temas de aprendizaje porque, resulta que en la institución educativa quien muchas veces da ese diagnóstico es el docente que porque el niño es distraído, entonces están poniéndole un tipo de discapacidad al niño cuando él no la tiene.”. Entrevista Actores Nacionales, Abril-Mayo de 2012

En este sentido se advierte que el proceso de inclusión ha tendido a que las personas con discapacidad lleguen a las aulas sin que esto necesariamente implique que se estén realizado ajustes razonables en los espacios físicos de las instituciones educativas o se adecuen los currículos, materiales de apoyo y didácticas de acuerdo con las condiciones y los grados de discapacidad. “Lo más representativo es la sensibilización de todo el sector educativo en el tema de discapacidad…a pesar de ser trabajado tanto, existe dificultad de aceptación… [Se requiere] de formación y capacitación de los docentes en cuanto a flexibilización curricular, atendiendo la necesidad educativa del niño.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

También se identifica la necesidad de trazar rutas de atención para promover el intercambio de recursos y saberes entre entidades que no pertenezcan al sistema educativo pero que tengan capacidad para efectuar acciones complementarias a los procesos escolares. Por ejemplo la construcción de perfiles de apoyo para cada persona192,brindar asesoría especializada para identificar y tratar los trastornos del desarrollo desde la primera infancia, la aplicación de esquemas de habilitación y rehabilitación que mejoren el desempeño físico y mental y potencien el proceso educativo, el desarrollo de habilidades motrices, sociales y prácticas laborales para las personas con discapacidad, la capacitación a las familias para el manejo de las alteraciones en el desarrollo y el acompañamiento a las comunidades para que adopten prácticas y entornos más inclusivos.

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Se refiere a esquemas individuales de atención, construidos con base en diagnósticos especializados sobre el tipo y grado de discapacidad. 108

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“La educación inclusiva está en el proceso de pasar de integración a inclusión. La integración se dio sentando a los niños en el aula y capacitando a los maestros poco a poco muchos maestros se han vuelto inclusivos, otros no tanto. La inclusión tiende a hacerse realidad desde acabar con la barrera actitudinal del maestro para que el muchacho participe realmente en los procesos académicos y todos los procesos escolares.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iv) Concentración de la oferta educativa: La oferta educativa para personas con discapacidad tiende a concentrarse en instituciones que tienen una tradición histórica de inclusión (ej. centros educativos que se especializan en la atención de uno o varios tipos de discapacidad). Si bien la anterior estrategia permite a las instituciones prestadoras ajustarse a las exigencias del Decreto 366 de 2009193, también se generan obstáculos como la dificultad de acceso de los estudiantes a estas instituciones cuando viven lejos de las mismas, la necesidad de acudir a derechos de petición o tutela cuando se solicita cupo en instituciones que no tienen tradición de inclusión, el desinterés de los rectores y maestros por la inclusión ya que tienden a remitir los niños con discapacidad a instituciones especializadas y, en consecuencia, la imposibilidad de atender todas las solicitudes de ingreso de personas con discapacidad por parte de los centros educativos que se especializan en esta población. v) Educación superior: Los logros para acceder y culminar programas de educación superior por parte de las personas con discapacidad se explican más por el esfuerzo personal de los respectivos estudiantes que por estrategias de inclusión similares a las que se implementan en la educación básica. Las principales barreras que se identifican para tener acceso y cursar estudios superiores son la accesibilidad de las instalaciones, la falta de apoyo especializado como intérpretes y materiales, la falta de recursos económicos para la colegiatura, transporte y alimentación, las dificultades para pasar los exámenes de admisión, los bajos niveles de desarrollo académico de las personas con discapacidad durante sus ciclos de educación inicial (básica primaria, básica secundaria y media) y una muy limitada oferta de programas que reciben personas con discapacidad. Adicionalmente, se destaca que el apoyo de las familias y la mentalidad de superación que se inculca desde el hogar son uno de los factores más significativos en el desarrollo profesional de las personas con discapacidad. “La inclusión ha arrojado resultados a nivel de básica ahora se debe contemplar la inclusión en educación superior.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

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En materia de asignación de personal y recursos como, maestros de apoyo, modelos lingüísticos e intérpretes. 109

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vi) Lectura de las necesidades de la población con discapacidad: Desde el nivel territorial se visualizan al menos cuatro estrategias que pueden aplicarse para dar sustento y complementar los esquemas de inclusión educativa, y que en la actualidad se promueven desde la nación y las entidades territoriales, ellas son: i) creación de mecanismos de consulta dirigidos a las comunidades de personas con discapacidad para identificar enfoques de inclusión educativa que se adecuen a sus expectativas, ii) valorar de forma sistemática el desempeño académico de los estudiantes con discapacidad, identificando los factores que inciden en sus logros, con el fin de adecuar los recursos de apoyo disponibles, iii) visualizar esquemas de inclusión alternativos al aula regular para aquellas personas que no puedan ser escolarizadas por su tipo y grado de la discapacidad y, iv) considerar ofertas de formación complementarios a la educación formal que brinden a las personas con discapacidad la posibilidad de desarrollar habilidades de tipo laboral. “En las cifras de Medellín al día, no existen registros de personas con discapacidad. Eso aleja más de la accesibilidad y reconocimiento a los derechos de educación, empleo”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

Los actores locales pertenecientes al sector educativo tienden a tomar decisiones sobre la organización de la oferta sectorial basándose casi de forma exclusiva en el Sistema de Información de Matricula del Ministerio de Educación Nacional, SIMAT, por las implicaciones que dicho sistema tiene frente al giro de las transferencias194. Sin embargo se advierte que se está dejando de lado la lectura e interpretación de los datos y caracterizaciones de la población en edad escolar con discapacidad, que ofrece el Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad. vii) Transferencias: Se llama la atención sobre la necesidad de establecer tipologías de costos de atención en el aula por tipo de discapacidad con el fin de ajustar los recursos que se giran a través de las transferencias de la nación. Esto teniendo en cuenta que el costo para la prestación del servicio educativo es variable según el tipo y grado de discapacidad y que en la actualidad se presenta una situación deficitaria al respecto195.

194

Para efectos reconocer un 20% adicional en el giro de transferencias de educación por niño matriculado con discapacidad, el Anexo 6A permite reportar al Ministerio de Educación Nacional, si los estudiantes se encuentran en situación de discapacidad, usando diez categorías: 1 Sordera Profunda; 2 Hipoacusia o Baja audición; 3 Baja visión diagnosticada; 4 Ceguera; 5 Parálisis cerebral; 6 Lesión neuromuscular; 7 Autismo; 8 Deficiencia cognitiva (Retardo Mental); 9 Síndrome de Down; 10 Múltiple. 195 Adicionalmente se advierte que las instituciones educativas de forma recurrente se ven avocadas a garantizar la prestación del servicio educativo a niños cuya condición según el Anexo 6A del SIMAT no está tipificada como una discapacidad (Se citan como ejemplo los trastornos emocionales o el déficit de atención). Por esta razón deben incurrir en el financiamiento de apoyos especializados para dichas condiciones, sin que los costos asociados puedan cubrirse con el giro de las transferencias. 110

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“Se considera que la inclusión ha sido buena para algunos pero es necesario que en el CONPES se contemple más ayuda y más aportes porque se está trabajando sin aportes, sin las ayudas técnicas y tecnológicas necesarias. Que el CONPES considere la ayuda no solamente a nivel educativo sino también laboral.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

b) Salud Los servicios que reciben las personas con discapacidad por parte del sistema de salud normalmente se derivan de las estrategias de salud pública de las entidades territoriales, las cuales en la mayoría de los casos no se enfocan en las necesidades particulares de dicha población. En este contexto se identifican los siguientes retos o acciones: i) Servicio de salud: Las acciones de las entidades de la red prestadora de salud tienden a orientarse más hacia la cobertura general (es decir, el aseguramiento en salud), que hacia la atención especializada que exigen las diferentes condiciones de discapacidad. En este sentido tanto los diagnósticos como los tratamientos no se consideran suficientemente adecuados y es necesario trabajar en aspectos como: ajustar los currículos de ciencias de la salud en las universidades para que ofrezcan programas y/o materias orientadas al manejo especializado de la discapacidad, garantizar el apoyo de intérpretes para facilitar la comunicación entre los pacientes y el médico durante la consulta, vincular a la academia y a la comunidad científica en el desarrollo de instrumentos de diagnóstico y esquemas de atención que mejoren el servicio médico que se ofrece a personas con discapacidad. “La niña joven que va a planificar tiene que ir con la mamá para que entienda tanto la niña como el médico que es lo que se quiere. Eso es discriminatorio o también cuando impiden que el acompañante entre y cuando se dan cuenta que van a tratar con una persona sorda entonces hacen entrar al acompañante… desde el manejo es inadecuado porque se excluye a la persona desde el derecho fundamental… Generalmente el médico diagnóstica autismo y la mayoría de veces, el niño no habla debido a una parálisis cerebral.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Prevención: La prestación del servicio de salud no se percibe como un medio que ayude a prevenir la discapacidad; por el contrario se señala que la forma como se presta dicho servicio puede generar mayores riesgos. Esto en la medida que se percibe que las valoraciones que se practican a los pacientes no están diseñadas para identificar y prevenir factores asociados a la adquisición de discapacidades futuras196, los pacientes que pueden presentar afecciones crónicas usualmente son tratados con medicamentos para atenuar los síntomas sin que se ordenen exámenes 196

Por ejemplo problemas de desnutrición y hábitos alimenticios. 111

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especializados para descartar enfermedades que a la postre se traduzcan en discapacidades y la atención ofrecida a las personas con discapacidad no contempla una evaluación de su estado actual para evitar que a causa de los tratamientos impartidos su condición se deteriore o se generen nuevas discapacidades. Uno de los ejes de trabajo de prevención que suele desconocerse es el de la salud mental de las personas con discapacidad y sus cuidadores. Este aspecto es especialmente importante por las presiones que dicha condición supone en la vida de los individuos y que con frecuencia se traducen en trastornos anímicos como depresión y ansiedad. “Si el médico supiera lo que implica un dolor de cabeza fuerte y de varios días, (aneurisma, etc.); no devolvería a la gente del servicio de urgencias con un calmante sin realizar por lo menos un TAC para ver de dónde viene el dolor ¡No hay prevención!” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “La parte de salud mental es bastante limitada porque todos sabemos de la carga tan grande que tiene una familia con un miembro con discapacidad entonces, buscamos integrar a las personas con discapacidad alrededor de la dinámica familiar.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iii)Rutas de atención: Se destaca la necesidad de construir rutas de atención que sirvan para enlazar el servicio básico de salud con aquella oferta especializada en los territorios dirigida a las personas con discapacidad. Es importante tener en cuenta que por falta de información y/o conocimiento del profesional de la salud que atiende la consulta médica, los pacientes con discapacidad suelen remitirse de forma tardía a los respectivos procesos de rehabilitación llegando incluso a efectuarse tratamientos de alto costo que resultan ser ineficaces. “El problema más grave es que las personas que hacen campañas, los médicos, los encuestadores, los brigadistas, no tienen ni idea de lo que es discapacidad, ni qué es, ni cómo se detecta, ni que hacer, ni a dónde se puede remitir porque desconocen los programas (…) Algunos médicos conocen el tema de rehabilitación pero no los remiten; está sucediendo con las personas que tienen implante coclear, los médicos solicitan que no se encuentre con otros sordos (el implante debe ponerse hacia los cinco años para que se logre su máximo nivel de eficiencia y lo están colocando a los siete años)para que el implante no se pierda……es decir, existe un problema de formación, de información y de ética… no hay respeto por el paciente, sino se hace la remisión a tiempo, la remisión adecuada se cae en problemas de ética.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

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iv) Habilitación y rehabilitación: Se percibe que la calidad de los servicios especializados de habilitación y rehabilitación varía de acuerdo con el punto de atención y con los especialistas que se encuentren en cada institución prestadora. A su vez las sesiones que se autorizan suelen ser parciales (cantidad inferior a la requerida), por lo cual se debe repetir el proceso de solicitud del servicio varias veces para completar el tratamiento o llegar incluso a acudir a acciones de tipo legal como la tutela. “Los puntos de atención están cerca a comunas pero no es adecuada la atención. Se les da 10 sesiones de terapia ocupacional, de 10, autorizan tres y debe repetir el proceso para ir logrando la autorización a no ser que la tutela sea muy buena.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

v) Salud sexual y reproductiva: Se reconoce que los esquemas de información y formación sobre salud sexual y reproductiva son normalmente promovidos por las entidades territoriales para adolescentes y comunidades LGBT197, sin que se identifiquen acciones orientadas específicamente para personas con discapacidad. En esta materia se llama la atención sobre aspectos como el aumento en los índices de prostitución y abuso sexual198 que involucran a miembros de esta población, así como su inicio en la vida sexual sin ningún tipo de orientación y bajo la presión de convenciones culturales, sociales o religiosas que generan tabúes y limitan sus posibilidades de relacionarse con los demás. “Se debe tener en cuenta abusos de tipo sexual ya que los ‘discapacitados’ se vuelven fetiche. Doblemente vulnerados incluyendo las familias. No se cree en la violación de ellos, no se cree ni en las familias ni en Medicina Legal, en casos cognitivos.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

vi) Papel de las Secretarías de Salud: Las Secretarías de Salud señalan que sus competencias frente a la discapacidad están determinadas por las corresponsabilidades específicas que dicta la ley 1438 de 2011199, la cual orienta sus esquemas de inversión hacia la contratación de los servicios de atención 197

Colectivo de personas lesbianas, homosexuales, bisexuales y transexuales. Según la cuarta conferencia Mundial sobre la Mujer, Plataforma 94, 95, 96; Conferencia Internacional sobre población y desarrollo (CIPD) 7.2, documentos que a su vez incorporan la definición de salud de la Organización Mundial de la Salud……”U b b : la capacidad de disfrutar de una vida sexual satisfactoria y sin riesgos, la posibilidad de ejercer el derecho a procrear o no, la libertad para decidir el número y espaciamiento de los hijos, el derecho a obtener información que posibilite la toma de decisiones libres e informadas y sin sufrir discriminación, coerción ni violencia, el acceso y la posibilidad de elección de métodos de regulación de la fecundidad seguros, eficaces, aceptables y asequibles, la eliminación de la violencia doméstica y sexual que afecta la integridad y la salud, así como el derecho a recibir servicios adecuados de atención a la salud que permitan embarazos y partos sin riesgos, y el acceso a servicios y programas de calidad para la promoción, detección, prevención y ó ó ”. 199 "Por medio de la cual se Reforma El Sistema General S S S ”. 198

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primaria en salud200 con las redes prestadoras201 para el desarrollo de esquemas de vacunación y tamización de mujeres en edad fértil y en niños de preescolar y básica primaria para detectar dificultades visuales y auditivas. Dichas instituciones también financian iniciativas orientadas hacia la promoción de la salud y prevención de la enfermedad por medio de estrategias de información, educación y comunicación para temas en prevención de uso de substancias psicoactivas (ej. asesoría en nutrición familiar; promoción de la actividad física, recreación, deporte y manejo del tiempo libre; y trabajo con madres gestantes entre otros). Sin embargo, y a pesar de los avances que se han hecho, el enfoque normativo del sector suele traducirse en proyectos carentes de esquemas de atención preferentes o atención diferencial según tipos de discapacidad202. A su vez se precisa que las acciones en salud pública usualmente no se complementan con estudios de factores de riesgo asociados a la discapacidad ni contemplan acciones de diagnóstico y tratamiento especializados para dicha población. “Se necesitan normas y lineamientos precisos para orientar la atención de las personas con discapacidad, en salud….Para otras poblaciones, como los desplazados hay normas y lineamientos precisos, en cambio para personas con discapacidad no hay.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

c) Trabajo La capacitación para el trabajo y los esquemas de intermediación laboral han empezado a arrojar resultados para las personas con discapacidad. No obstante, se identifica que los empleos conseguidos mayoritariamente son de carácter operativo y los procesos de formación distan de los requerimientos técnicos de las empresas. En tal sentido se aboga por la búsqueda de alternativas para avanzar en la profesionalización de las personas con discapacidad, así como en la sensibilización y acompañamiento203 a los empleadores con el fin de hacerlos más proclives a los procesos de inclusión. Algunos retos identificados son:

200

S ú 12 L 1438 ó “ ó intersectorial que permite la atención integral e integrada, desde la salud pública, la promoción de la salud, la prevención de la enfermedad, el diagnóstico, el tratamiento, la rehabilitación del paciente en todos los niveles de complejidad a fin de garantizar un mayor nivel de bienestar en los usuarios, sin perjuicio de las competencias legales S G S S S ”. A A Gobernadores se orienta hacia la contratación de las acciones colectivas de salud pública a través de las redes conformadas en el espacio poblacional del municipio. 201 Véase artículo 11, Ley 1438, el cual insta a los alcaldes y gobernadores a la contratación de acciones de salud pública con redes conformadas en el espacio poblacional de las entidades territoriales. 202 Se cita como contraejemplo el Título III de la Ley 1438 que habla de atención preferente para la infancia y la adolescencia. 203 Técnico y legal. 114

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i) La mirada de los empresarios: Personas entrevistadas, como funcionarios y algunos empresarios, informan que éstos no conocen exactamente los incentivos laborales presentes en la normatividad, como aquellos contemplados en la Ley 1429 de 2010204 (“ L F z ó G ó E ”) y explican que en ocasiones se menciona que la reglamentación para contratar personas con discapacidad no es suficientemente clara en la definición de las condiciones de despido, razón por la cual, probablemente los empresarios prefieren no tenerlas en cuenta en los procesos de selección. Se considera que posiblemente de esta manera, las empresas evitan tener que continuar con un trabajador que presente bajo rendimiento o enfrentar una demanda laboral cuando se requiera su desvinculación. La actitud es otro tema que se considera como influyente en la decisión de contratación, toda vez que algunas personas pueden percibir que las personas con discapacidad manejan una actitud asistencialista frente a los demás y suelen aproximarse a las empresas con la mentalidad de recibir ingresos sin necesariamente responder por las funciones asignadas. “Las empresas privadas por política municipal deben asignar del 10% del total de puestos de trabajo para ‘discapacitados’ para obtener beneficios tributarios, pero las empresas prefieren pagar el 100% de impuestos porque ellos hacen análisis de productividad y no hay responsabilidad social”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Falta conciencia de los empresarios para que le den la oportunidad al ‘discapacitado’ que puede ejercer la parte de vigilancia, la parte de atender un teléfono. El ‘discapacitado’ trabaja donde lo pongan y lo que le pongan hacer, con ganas lo hace.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Iniciativas para la inclusión laboral: Las cifras que se invierten en programas de inclusión e intermediación laboral para personas con discapacidad se consideran muy cuantiosas con respecto a los beneficios que pueden reportar para esta población. Las bolsas de empleo y programas de intermediación laboral, por ejemplo, consiguen pocos puestos de trabajo, de baja calidad (la mayoría operativos), mal remunerados y con esquemas informales de contratación. Por su parte, los programas de formación para el empleo no mejoran de forma importante las oportunidades laborales de las personas con discapacidad porque sus ofertas

204

L L 1429 2010, T III, C 1, A .S ñ “ en el Impuesto sobre la Renta y Complementarios de los aportes parafiscales y otras contribuciones de nómina para los empleadores que ó z , ó ó ”. E Ar 09 L , … …” podrán tomar los aportes al Sena, ICBF y cajas de compensación familiar, así como el aporte en salud a la subcuenta de solidaridad del Fosyga y el aporte al Fondo de Garantía de Pensión Mínima correspondientes a los nuevos empleos, como descuento tributario para efectos de la ó b R C ” 115

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formativas no están dando respuesta a los perfiles y requerimientos técnicos de las empresas. Los gobiernos locales deben ser un ejemplo en inclusión laboral, toda vez que de acuerdo con los entrevistados, las personas con discapacidad perciben que son escazas las oportunidades para ejercer cargos públicos y para participar en el diseño, ejecución y administración de los programas oficiales con componentes de apoyo a esta población. “No se cumple del todo en la parte de trabajo al ‘discapacitado’. Solamente conozco una persona que ha trabajado con el municipio y creo que actualmente trabaja con la alcaldía hace dos meses lo habían sacado pero lo iban a volver a integrar, es el único que distingo que está trabajando”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “El pacto de productividad ha sido un medio más o menos efectivo en la medida que empresas multinacionales se han incluido en el programa pero de poco impacto en resultados porque requieren perfiles muy altos. Las convocatorias para personas con discapacidad tienen requisitos muy altos. La oferta real dista de las posibilidades reales de acceso”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Los programas de emprendimientos productivos y de rehabilitación vocacional y profesional son mediocres y ‘vulnerabilizan’ la dignidad de las personas con discapacidad; programas que no llenan las expectativas aportan a la frustración y justificación del gasto”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iii)Orientación legal de las personas con discapacidad: El desconocimiento sobre la normatividad en materia laboral se considera como un factor crítico para motivar a las personas con discapacidad a buscar oportunidades de empleo. Se manifiesta confusión sobre las normas que están vigentes, las modificaciones que se han efectuado y sobre los mecanismos existentes para hacer que se cumplan las leyes. “Debe hacerse un buen trabajo de orientación vocacional a las PCD y una buena orientación legal…… Frente a las leyes hay mucho desconocimiento, no hay leyes claras. Es muy usual que una PCD tenga una pensión de supervivencia; pero hay unas leyes que dicen que si la persona pensionada por discapacidad trabaja en una empresa puede perder la pensión, esta ley se modificó pero aún hay mucha confusión tanto de los empleadores como de las PCD, al respecto.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

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“Se podría aclarar la normatividad que hay porque de las leyes depende el tipo de contratación que no permita explotación.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “El artículo 26 de la Ley 361 - sirve como excusa a los empresarios ya que dice que no se puede ser despedido. En ello se amparan los empresarios para no contratar, la discriminación es obvia.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iv) Ajustes razonables en el entorno laboral: Las empresas difícilmente encuentran asesoría especializada para efectuar ajustes razonables a los entornos laborales. Se consideran temas como: la adecuación de puestos y herramientas de trabajo de tal forma que no generen riesgos para la salud de las personas con discapacidad, la eliminación de barreras arquitectónicas, el ajuste a los procesos para facilitar su desempeño a través de acciones como reorganización de tareas, ajuste de horarios, turnos y especialización de funciones de acuerdo con el tipo de discapacidad y la sensibilización de los otros miembros de la empresa sobre los derechos de esta población205. “En general, por discapacidad están trabajando cinco personas [a quienes] se les dificulta mucho la consecución de empleo porque las empresas no tienen los apoyos laborales para éstas personas, por los prejuicios, la dificultad de hacer apoyo y por la falta de entrenamiento de los mismos muchachos.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “No sé si es que falta presión o falta que tenga más vigilancia por parte de la nación, pero aquí no hay quien vigile, pues sencillamente no se cumple. Yo creo que con vigilancia y con seguimiento a las entidades pueden mejorarse las condiciones laborales.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

v) Estrategias diferenciales de inclusión: Las personas entrevistadas en los territorios llaman la atención sobre la necesidad de caracterizar el empleo de la población con discapacidad con el fin de identificar alternativas, estrategias o programas que ofrezcan soluciones de empleabilidad adecuadas para los diferentes tipos de discapacidad. Se advierte a su vez que no se están reconociendo los derechos de los cuidadores, quienes asumen costos elevados en materia de pérdidas de oportunidad de trabajar.

205

Se llama la atención sobre el papel que potencialmente pueden desempeñar las Administradoras de Riesgos Profesionales ARP, para ejercer vigilancia y prestar asesoría a las empresas en temas jurídicos y técnicos asociados a la inclusión laboral de personas con discapacidad. 117

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“La discapacidad física no se ve tan afectada, porque es una persona con la que se puede hablar e interactuar pero en lo referente a discapacidad visual, discapacidad auditiva y discapacidad cognitiva, no hay muchas posibilidades.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Familias que por la condición de sus hijos deben tener cuidados especiales, estar con ellos en el aula regular media jornada….quién ofrece trabajos decentes demedio tiempo para los cuidadores menos para las PCD.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

d) Accesibilidad física y comunicativa En los municipios se empiezan a distinguir avances en señalización para personas con discapacidad, así como facilidades de acceso a las edificaciones e infraestructura y disposición de espacios preferenciales. Sin embargo, se anota que tales adelantos solamente ofrecen posibilidades limitadas carentes de servicios complementarios de apoyo especializado206. En este contexto se solicita a las entidades públicas y privadas a buscar fórmulas de planificación incluyente, que armonicen las estrategias de desarrollo urbano con las necesidades y derechos de la población con discapacidad. i) Rampas: Uno de los avances más notorios identificados es la construcción de rampas. Sin embargo los beneficios que éstas ofrecen siguen siendo muy limitados dado que muchas de ellas fueron construidas sin tener en cuenta normas técnicas ni criterios de cobertura (o suficiencia). “Hacen una rampa y es una rampa que queda sirviendo muy poco porque una rampa deben de ser de 0 grados a 40 grados y aquí las empiezan a los 20 grados a 40 grados entonces una persona que tiene poco manejo no la sube.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Hay rampas; muchas mal hechas con inclinaciones de más de 45 grados de inclinación.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Accesibilidad para los diferentes tipos de discapacidad: Además de las rampas, los avances que benefician la accesibilidad general de las personas con discapacidad son aún incipientes. El lenguaje braille o de señas es común en muy pocas instituciones del Estado (como notarías), el transporte público, aunque dispone de 206

Por ejemplo personal entrenado, interpretes, perros guías, uso de tecnologías para acceso remoto, entre otros. 118

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sillas azules para uso preferencial, cuenta con un nivel de acceso restringido a registradoras y puertas de los vehículos (en gran parte por culpa del resto de los usuarios) y la señalización en espacios públicos para personas con discapacidad visual es escasa y se limita a la instalación de losetas táctiles, guías para baja visión y algunas señales sonoras. Entre lo positivo, cabe resaltar, es común encontrar baños aptos para esta población en instalaciones nuevas y en centros comerciales. “Los buses cuentan con las sillas azules, no es funcional porque son los más pequeños, los que menos espacio tienen pero al menos ya está el espacio”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Aquí hay una que otra ayuda para el físico pero realmente el auditivo, cognitivo, ciego no tiene ninguna ayuda en ninguna parte ni en el supermercado ni en entidades del Estado ni entidades públicas ni privadas. Aquí no funciona eso aquí es como si no existieran.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iii)Otros componentes de la accesibilidad que no se consideran: El concepto de la accesibilidad tiende a reducirse a los factores asociados al ingreso, desplazamiento y permanencia en los espacios públicos o edificaciones. Sin embargo, se advierte que se están desconociendo otros aspectos que también restringen la autonomía e igualdad de las personas con discapacidad, como son las facilidades de comunicación, la cultura ciudadana y la participación en grupos u organizaciones. En todos estos aspectos hay también rezagos importantes. “La gente cree que la inclusión es poner letreros en braille, en lengua de señas, tener rampas, ascensores, poner en la biblioteca dos computadores con ‘jaws’ o la guía de color para baja visión pero una persona sorda llega a una notaría ve el letrero de autenticación pero cuando llega hasta la persona que le atiende se encuentra con la barrera de la comunicación, hasta ahí llega la señalización”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “No existe facilidad para comunicación con personas con discapacidad en lugares públicos. No hay accesibilidad por ejemplo para los perros guía de las personas con discapacidad visual”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iv) Planificación de las inversiones en accesibilidad: Los avances obtenidos en materia de accesibilidad pueden ser explicados por la existencia de acuerdos, ordenanzas o decretos en las entidades territoriales, la interposición de acciones legales como la tutela, las políticas de responsabilidad social organizacionales de entidades privadas 119

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como centros comerciales y bancos y la identificación de oportunidades de negocio por parte de empresarios207. Se advierte, sin embargo, que las inversiones que se destinan para accesibilidad no siempre tienen en cuenta aspectos como la seguridad de los usuarios con discapacidad (como el uso de especificaciones técnicas). Se recomienda, por ende, la implementación de mecanismos de control y vigilancia, toda vez que es frecuente encontrar casos en los cuales las inversiones obedecen más a criterios de rentabilidad para los contratistas que a la pertinencia de las soluciones ofrecidas. “Lo que se trabaje en pro de la discapacidad que tenga como mínimo una persona con discapacidad trabajando en los proyectos para que no se den las brechas hacia la realidad”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “De todos los componentes el que más ha avanzado es el de accesibilidad, aunque la gente no tenga claro para qué o porqué. Se ha logrado (por tutelas o no) que el metro sea accesible, prioridad en los bancos, bibliotecas, parques, centros comerciales”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

v) Tecnologías de la información y comunicación TICS: Frente al acceso a las tecnologías de la información y comunicación para personas con discapacidad, se identifica mayores oportunidades entre aquellas que tienen niveles importantes de escolarización. Sin embargo, los servicios informáticos fuera de las aulas tienden a reducirse a la oferta disponible en las bibliotecas públicas o salas de computación auspiciadas por las cajas de compensación o las empresas privadas. El costo de las licencias de las aplicaciones especializadas para discapacidad, como los lectores de pantalla y la disponibilidad de maestros expertos en su enseñanza, son factores que dificultan el acceso a este tipo de recursos. De otro lado, aunque se reconoce el valor del internet para informarse sobre oferta educativa, noticias y oportunidades laborales, su uso se ve limitado porque las personas con discapacidad deben desplazarse o pagar por él (muy pocos de ellos pueden darse el lujo de tener un computador conectado a la red en su casa). Para la población con discapacidad de edad avanzada se hace necesario desarrollar programas de educación que mitiguen la aversión a la tecnología que se presenta incluso entre jóvenes cercanos a los 25 años. e) Participación, cultura, recreación y deporte La apertura de espacios y la creación de organizaciones que representan los intereses de las personas con discapacidad pueden explicarse más por el empoderamiento de esta población 207

Cuando se entiende que el acceso a los establecimientos comerciales supone oportunidades de venta tanto para las personas con discapacidad, como para sus familias. 120

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para ser garantes de sus propios derechos que por la existencia de estrategias y mecanismos para su involucramiento en la vida democrática del país. La participación de la personas con discapacidad puede impulsarse a través de la educación política y el desarrollo de competencias administrativas y técnicas para robustecer los colectivos que trabajan temas de inclusión social y discapacidad. En este tema se identifican los siguientes retos: i) Participación como inclusión social: Se hace necesario tener una concepción más amplia de las posibilidades de participación de las personas con discapacidad más allá de temas como la acción política o conformación de asociaciones. En este sentido el derecho a participar no debe ser diferente a la inclusión social, lo que implicaría que las personas con discapacidad puedan integrarse a la sociedad como cualquier otro individuo sin que su condición los haga objeto de discriminación o de ser considerados como una minoría. “El rubro que se da a las entidades que tienen el tema de discapacidad es mínimo. Si no hay plata no se logran desarrollar los programas que puede ser excelentes. Si no se logra ‘transversalizar’ el tema desde todas las secretarías y demás entes políticos seguirá siendo discapacidad un tema que tiene logros mínimos.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “La sociedad ve a las personas con discapacidad, desde el aprendizaje que da el asunto de verlos diariamente. Algunos miran con lástima y es un pensamiento común. Se debe sensibilizar a las personas del común para que vean las habilidades, las actitudes, la humanidad de las personas con discapacidad.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

ii) Alcance del apoyo para la participación: La integración de las personas con discapacidad en la vida pública tiende a expresarse a través de acciones como la producción de piezas de comunicación de carácter informativo, la creación de materiales accesibles, sesiones de charlas informativas, la construcción o adaptación de escenarios con facilidades de acceso físico, la existencia de tarifas preferenciales a servicios recreativos, deportivos y culturales y los trabajos comunitarios del clero, entre otros. Sin embargo, se advierte que es necesario buscar esquemas más integrales que consideren el desarrollo de competencias de las personas con discapacidad para participar. Se proponen estrategias como: la creación de espacios de consulta y dialogo para identificar las necesidades y prioridades de las diferentes comunidades de personas con discapacidad y la capacitación y acompañamiento en temas especializados sobre estructura y funcionamiento del Estado, derechos humanos, mecanismos de participación ciudadana y control social, incidencia en políticas y la creación y vinculación a organizaciones no gubernamentales.

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“Se debe dar formación continua para las personas con discapacidad; acompañamiento de un grupo de trabajo vinculado por el municipio que esté acompañando permanentemente los procesos y, trabajando con ellos no como una manera de justificar el gasto; dialogando permanentemente con las comunidades.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Para hablar de procesos de participación se debe hablar del tema con las comunidades y saber qué es lo que necesitan realmente.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iii) Participación en comicios electorales: El esfuerzo más visible para que las personas con discapacidad participen de las elecciones se concreta en ayudas puntales como los tarjetones electorales en braille o la eventual asistencia que puedan ofrecer los policías bachilleres. No obstante, para que el sufragio pueda ser ejercido realmente como el derecho que le asiste a todo ciudadano se requiere empezar por ofrecer oportunidades de educación política para las personas con discapacidad, de tal forma que ellas puedan entender si las propuestas y programas están de acuerdo con sus intereses y necesidades como ciudadanos. Además de ello ponen dificultades para garantizar la accesibilidad, autonomía y privacidad de las personas con discapacidad para votar. Por ejemplo, el diseño inaccesible de los cubículos para uso de personas en sillas de ruedas, la complejidad de los tarjetones en braille para identificar candidatos y partidos y la poca idoneidad de los bachilleres que asisten al votante. "Nos falta más divulgación y conocimiento en el área política porque las capacitaciones son muy superficiales, de pronto el que pueda pagar una capacitación alterna …Cuando la Registraduría llama a las capacitaciones [sería recomendable] que por lo menos se tenga en cuenta al ‘discapacitado’ de cualquier tipo de discapacidad, que se le apoye en el sentido de orientarlo. Por ejemplo, si un ‘discapacitado’ ciego quiere capacitarse en las capacitaciones que hace la Registraduría previa a la inscripción y o previas a las elecciones, normalmente a uno le pasan 10 o 15 folletos pero se un visual. Si no tiene quién le lea o quién le explique, nada que hacer.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Una persona con discapacidad no puede apoyar las manos en los cubículos porque son muy débiles así que toca decirle a la persona que va con uno vóteme por fulano… pero así, ¿cómo es secreto? No en ese sentido no se tiene la precaución de que debería haber un cubículo especial para personas en sillas de ruedas puedan votar pues lo cubículos miden 1,20 igual era el problema de los teléfonos públicos.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 122

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“No sé si ha fallado el tarjetón en braille, el estado ha perdido votos por no tener en cuenta ese detalle, porque el ciego realmente como no tiene el medio de comunicarse con el tarjetón para saber cuál es su candidato escogerlo prefiere no votar.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

iv) Partidos políticos: Las limitaciones culturales y de formación se perciben como uno de los obstáculos más significativos para que las personas con discapacidad tengan representación en los partidos políticos. Se advierte que se ha hecho muy poco trabajo por sensibilizar a estos colectivos sobre los derechos de participación, y de ser representados, de esta población. De hecho, aunque es usual que se hagan campañas para reunir votos que permitan elegir servidores públicos con discapacidad en los concejos o en otros órganos municipales, dichos representantes pueden terminar alejándose de los intereses de las personas con discapacidad. “Los partidos son muy ‘egocentristas’, lo único que quieren hacer es montar los candidatos a dedo pero para el PCD es muy complicado” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012 “Si, [es difícil] porque realmente los candidatos con discapacidad intelectualmente no pueden y el que tiene el suficiente estudio es muy complicado montar una persona así. En el pasado si se ha hecho. Se han puesto concejales pero la experiencia no ha sido muy grata”. Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

v) El desarrollo de programas y planes de acción sostenibles y de amplia cobertura en recreación, cultura y deporte para las personas con discapacidad Se encuentra que el acceso a programa de cultura, recreación y deporte es muy limitado para la gran mayoría de personas con discapacidad. Dicha limitación estaría representada en la poca difusión que tienen los programas dentro de las personas con discapacidad, el número condicionado de cupos para participantes y las acciones que no tienen mayor sostenibilidad en el tiempo. Es de señalas sin embargo, que en algunos municipios los programas de deportes, cultura y recreación funcionan en alianza con estamentos nacionales como son el Ministerio de Cultura, Coldeportes, y redes de organizaciones de y para personas con discapacidad

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Es notorio el mejoramiento en infraestructura deportiva y cultural que se ha realizado en algunas ciudades como Medellín, Bogotá, Barranquilla, Pereira (foto) y Facatativá, entre otras, donde se cuenta con una accesibilidad física y comunicativa a estos espacios para las PCD y sus cuidadores.

vi) Organizaciones que representan personas con discapacidad: Aun cuando se reconoce que existe la posibilidad de hacer parte o de conformar organizaciones que representen las personas con discapacidad, la capacidad de gestión de dichas entidades se ve afectada por falta de formación en aspectos técnicos y administrativos en cumplimiento de requisitos legales, competencias gerenciales, administración financiera y del talento humano y gestión de proyectos (entre otros). A su vez, la consecución de recursos es muy difícil en tanto que, por ejemplo, los requisitos para acceder a la cooperación internacional o ganar concursos públicos o privados son muy exigentes. “A mí me fue muy mal con la asociación porque no hay apoyo de la gente…, la Alcaldía y la Gobernación tienen plata y ellos no nos apoyaban… por ejemplo Giovanni hizo una teletón y desde las ocho de la mañana acostado en una colchoneta y todo un día tocando piano para recoger $500.000… eso da pena y aquí hay gente, empresarios pero ellos como no han sufrido de tener una persona con discapacidad no apoyan son muy reacios a colaborar.” Testimonio trabajo de campo territorial, Abril-Mayo de 2012

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V.

COMPONENTE DE ANÁLISIS DE PERCEPCIONES

En el capítulo de análisis institucional se presentó al lector una visión panorámica de los esfuerzos existentes para suplir las necesidades de las personas con discapacidad en el país. El componente de análisis de percepciones indaga, por su parte, frente a los posibles efectos de la Política sobre sus beneficiarios finales. Dicho de otro modo, de acuerdo con los b ó , b : “Indagar la percepción de la población con discapacidad acerca de su acceso a bienes y servicios del Estado; determinar a partir de las percepciones de la población general y con discapacidad, si se ha logrado promover cambios culturales y actitudinales de la sociedad y la población frente a la discapacidad, e indagar sobre el imaginario colectivo de la población con respecto a la discapacidad”. Para ello, como se anticipó en la sección metodológica del informe, se utilizaron herramientas de recolección de información: i) entrevistas a profundidad a personas con discapacidad, ii) un análisis discurso de medios de comunicación escritos y, iii) una encuesta de opinión a la población residente de los municipios que fueron visitados. El propósito de este capítulo es, por ende, dar a conocer los resultados principales del análisis hecho por el equipo consultor.

1. Rutas de atención: Percepciones frente la inclusión Esta sección del informe se centra en las percepciones de las personas con discapacidad en torno a la sociedad que los rodea, la receptividad de la misma y la forma en que ésta promueve su inclusión o impone barreras. El análisis presentado tiene como fuente 24 entrevistas a profundidad a personas con diferentes tipos de discapacidad (pertenecientes a distintos grupos socioeconómicos y etarios - ver Tabla 5.1) y/o sus cuidadores, en las cuales se emprendió un diálogo en torno a la historia de vida del entrevistado. Los sujetos contactados pertenecían al común de población de los municipios visitados. A medida que se desarrollaba la narración, el entrevistador debía tener en cuenta, como guía, una serie de carteleras elaboradas a partir de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en las cuales se consignaron las condiciones mínimas que se espera que sean cumplidas en frentes como la educación, la salud, el trabajo, la movilidad, la participación y la discriminación (remitirse al informe Metodológico). Se buscó que en lo posible las respuestas fueran expresadas directamente por la persona con discapacidad y para ello se garantizó en todos los casos en que fuese necesario, el apoyo de intérpretes de lenguaje de señas o el uso de las ayudas adicionales. Las historias fueron registradas en grabación digital, transcritas y organizadas para su observación sistemática.

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Tabla 5.1. Características generales de las personas entrevistadas Región

Departamento

Municipio

Tipo de Discapacidad

Sexo

Edad

Nivel Socio económico Bajo

Orinoquía Amazonía

Arauca

Arauca

Cognitiva

Femenino

8

Atlántica

Atlántico

Barranquilla

Auditiva

Femenino

31

Alto

Oriental

Boyacá

Boavita

Física

Femenin0

26

Medio

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá

Auditiva

Masculino

32

Medio

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá

Física

Femenino

56

Alto

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá

Física

Masculino

6

Bajo

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá

Múltiple

Masculino

44

Bajo

Pacífica

Valle del Cauca

Cali

Auditiva

Femenino

22

Bajo

Atlántica

Bolívar

Cartagena

Mental

Masculino

23

Bajo

Oriental

Norte de Santander

Cúcuta

Cognitiva

Masculino

15

Alto

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Masculino

25

Medio

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Femenino

26

Medio

Central

Quindío

La Tebaida

Mental

Femenino

42

Bajo

Central

Antioquia

Medellín

Auditiva

Masculino

31

Medio

Atlántica

Córdoba

Moñitos

Múltiple

Femenino

27

Bajo

Orinoquía Amazonía

Casanare

Paz de Ariporo

Cognitiva

Masculino

39

Bajo

Central

Risaralda

Pereira

Múltiple

Masculino

51

Bajo

Pacífica

Cauca

Puerto Tejada

Visual

Masculino

65

Bajo

Central

Antioquia

Rionegro

Visual

Masculino

28

Bajo

Orinoquía Amazonía

Guaviare

San José del Guaviare

Física

Femenino

28

Bajo

Pacífica

Chocó

Tadó

Mental

Masculino

40

Bajo

Atlántica

Atlántico

Tubará

Visual

Masculino

82

Bajo

Oriental

Cundinamarca

Ubaté

Visual

Masculino

62

Bajo

Orinoquía Amazonía

Casanare

Yopal

Auditiva

Femenino

16

Medio

Fuente: Econometría Consultores

Como lo presenta la Tabla 5.1, las personas entrevistadas viven en 19 entidades territoriales, cuatro de ellas con discapacidad visual, cuatro con discapacidad cognitiva, cuatro con discapacidad física, tres con discapacidad múltiple, cinco con discapacidad auditiva y cuatro con discapacidad mental. Catorce de los entrevistados fueron hombres, diez mujeres, quienes estaban entre los 8 y los 82 años de edad. Cinco eran mayores de 50 años al momento de la entrevista, tres estaban entre los 40 y los 50 años, doce entrevistados entre los 20 y 39 años y cuatro menores de 20 años. Como parámetro de análisis se hizo uso de las categorías y factores de exclusión desarrollados en el Manual de Planificación (2010) elaborado por el Grupo de Discapacidad del Ministerio de Salud y Protección Social208. Dichas categorías pueden estar en el orden la potenciación209, de naturalización210y de arraigamiento211.

208

E M ñ : “R F ó úb G ó ”. 209 Categoría descrita en el citado documento como la acumulación de factores. 210 Entendida como la tendencia a considerar natural el factor. 211 Identificado como la tendencia a considerar parte de la tradición el factor de exclusión.

”

“M

126

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A partir de ello, las entrevistas a profundidad indagaron por las rutas que siguen las personas con discapacidad para tener acceso a bienes y servicios colectivos e individuales y por la calidad de los mismos dentro del contexto de la promoción social y la realización de derechos. Es de especial interés el capturar la percepción de esta población sobre su participación en la definición de la oferta pública estatal, así como sobre sus expectativas respecto al futuro y su grado de conocimiento de derechos y responsabilidades. 1.1

Educación

Con el objetivo de tener un parámetro que guíe la valoración sobre si los entrevistados identifican barreras de acceso al sistema educativo, se construyó el Diagrama 5.1, con base en el documento de Arango212, en el cual se traza la ruta de atención para las personas con discapacidad en el sector. Ésta se divide de acuerdo con diferentes niveles educativos (ver también Diagrama 5.2 y 5.3), los cuales se observan a la luz de los resultados del ejercicio cualitativo (consignados y resumidos en la Tabla 5.2). Diagrama 5.1. Ruta de atención en Educación Básica para personas con discapacidad

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, con base en Arango, 2012

212

Arango, A. (6 de Junio de 2012). Rutas para la atencion integral a personas con discapacidad en Colombia. Obtenido de http://issuu.com/alvaroarango/docs/libro_3. 127

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Diagrama 5.2. Ruta de atención en Educación Superior para personas con discapacidad

EDUCACIÓN SUPERIOR

ACCIÓN DE LA CIUDADANÍA

ACCIÓN VOLUNTARIA DE LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA

Solicitud de admisión en la institución educativa

Docentes con competencias

Lecto escritura, Braille, bilingues , interpretes, etc

Apoyos técnicos y didácticos

Síntesis de voz, ábacos, mapas, impresoras braille, etc

Adecuaciones físicas para el acceso

Rampas, salones, baños

SI NO SE DA

SI NO SE DA

Solicitar por escrito política de admisión especial o acciones afirmativas SI NO SE DA

Tutela solicitando el amparo del derecho a la educación

Solicitar apoyo a la Secretaria de Educación o entidad responsable territorial Cuando se niega ingreso, permanencia o promoción

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, con base en Arango, 2012

Diagrama 5.3. Ruta de atención en Educación para el Trabajo para personas con discapacidad

EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO Y DESARROLLO HUMANO

Realizar matricula especificando apoyos necesarios

ACCIÓN DE LA CIUDADANÍA

Carta de solicitud especificando apoyos requeridos para la prueba de ingreso

Docentes con competencias

Lecto escritura, Braille, bilingues , interpretes, etc

Apoyos técnicos y didácticos

Síntesis de voz, ábacos, mapas, impresoras braille, etc

Adecuaciones físicas para el acceso

Rampas, salones, baños

Planes de estudio flexibles

Solicitud de matricula en el SENA

Conocimiento de requisitos

SI NO SE DA

Solicitar por escrito a director de la seccional que ser realice inclusión

SI NO SE DA

Tutela solicitando el amparo del derecho a la educación

SI NO SE DA

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, con base en Arango, 2012

128

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

En cuanto a los resultados del análisis, es de señalar que ninguna de las personas con las que se habló identificó como tal una ruta para el cumplimiento de los servicios educativos y mucho menos para el restablecimiento de los mismos213. De hecho, diez de los entrevistados no han accedido hasta ahora a la oferta del sector educación, y solo uno de ellos informa haber cursado estudios universitarios214. Los trece restantes manifiestan haber abandonado su carrera educativa a causa de problemas de adaptación (precariedad de los servicios especializadas que debería ofrecer el sector215), discriminación, falta de capacitación del cuerpo docente, no haber sido debidamente caracterizados al ingresar a las instituciones y por barreras de acceso a las instalaciones escolares. Es también precario el conocimiento que tienen las personas con discapacidad frente a sus derechos educativos y los mecanismos disponibles para hacerlos efectivos. Cabe mencionar, que ninguno de los entrevistados excluidos del servicio educativo declaró haber interpuesto una acción de tutela ni haber exigido, por medio de algún conducto regular, una oferta educativa adecuada a sus necesidades, como planes de estudio flexibles o material didáctico acordes con cada tipo de discapacidad. La excepción es el caso de la madre de uno de los jóvenes entrevistados que se encuentra estudiando, quien, sin embargo, a pesar de haber manifestado inconformidad ante el colegio, debe proveer con recursos propios materiales didácticos especializados para la educación de su hijo. El goce efectivo de derechos se ve mediado por aspectos importantes tales como el tipo de discapacidad de las personas, si la condición de discapacidad apareció en una etapa temprana de la vida o no, por el ciclo etario, la situación económica de la familia y el entorno donde se ubica la persona (sea este rural o urbano; centro urbano grande o pequeño), entre otros aspectos.216. Es el caso de la persona perteneciente a la categoría adulto mayor, con discapacidad visual, residente en una vereda del municipio de Ubaté, que quedo con una condición de discapacidad a los 55 años, y a quien el derecho a la educación ya le había sido vulnerado con anterioridad a este evento, por haber cursado sólo hasta primero de primaria y ser prácticamente analfabeta. Además de todas las particularidades, su caso es distinto al del joven con discapacidad cognitiva, residente en el municipio de Facatativá, quien inicialmente ingresó a una entidad de educación regular de la que fue posteriormente retirado debido a la forma como se relacionaba con sus compañeros de estudios. Este joven intentó estudiar en tres colegios más, donde lo recibieron, pero tuvo que ser retirado debido 213

Aunque no es un resultado estadístico, de las 24 personas entrevistadas, 11 reportaron que no tenían ningún tipo de escolaridad, 6 primaria incompleta, 5 habían completado bachillerato, 2 se encontraban estudiando en instituciones de educación inclusiva y una era profesional (Ver Tabla 5.2). 214 Lo cual no es de extrañar ya que inclusive en la ruta dicho acceso aparece como voluntario para las instituciones y no como un derecho de las personas. 215 De dos casos en los que se podría pensar que el proceso de inclusión es exitoso, uno apenas está accediendo al lenguaje de señas aunque se encuentra estudiando en séptimo grado. Sin embargo llama la atención que se trata de dos casos del grupo de menores de 20 años, lo que podría indicar que para la población actualmente en edad escolar es más probable que se haga realidad el derecho a una educación inclusiva. 216 El estudio no buscó ser exhaustivo al respecto. 129

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

b ú ó , ó ” b apoyada por recursos exclusivos del municipio.

“

”; , “ ó ector educativo y está

Buena parte de los entrevistados conocen de manera general el concepto de educación inclusiva y reconocen que si se llegara a ofrecer en las condiciones que las normas indican, tales como la existencia de docentes capacitados, de ayudas técnicas y accesibilidad física y comunicativa, ésta sería deseable. Pero desde su experiencia la realidad de la oferta dista mucho de lo estipulado y dentro del imaginario de las personas entrevistadas el concepto de educación especial (materializado, por ejemplo, en la existencia de centros o instituciones educativas especializadas) es necesaria para atender a niños con discapacidades particulares (como por ejemplo la discapacidad mental o la cognitiva avanzada) o adultos con discapacidad (población que quedaría desprotegida en caso de una supresión completa del mismo)217. De hecho, fueron reiteradas las quejas en el sentido de que cuando se da la inclusión lo que termina ocurriendo es que las personas con discapacidad reciben menos horas de educación, menos atención por parte de los docentes, y una calidad diferenciada por cuenta de contenidos inapropiados y poco pertinentes. En los casos estudiados no se alcanzan a percibir sesgos de género, mientras que la pobreza y la autoexclusión en muchos casos propiciada por la familia, se ven como determinantes de la condición actual de las personas, lo que constituye un factor de potenciación de la exclusión. En los relatos de las personas mayores es posible identificar factores de naturalización de la exclusión. Si bien se encuentran casos aislados de discriminación por parte de los pares, en general las personas no se consideran discriminadas y por el contrario en muchos casos reportan situaciones de solidaridad. En contraste, fueron más frecuentes los casos expuestos por los entrevistados de conductas discriminatorias por parte de rectores y profesores mediante expresiones de falta de solidaridad, de rechazo por el desconocimiento o por el miedo frente a la discapacidad.

217

Esta percepción fue ampliamente corroborada por los representantes de organizaciones con y de personas con discapacidad contactadas en los grupos focales. 130

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

Tabla 5.2. Características y factor de exclusión del sector educativo de la población con discapacidad

Orinoquía Amazonía

Arauca

Arauca

Cognitiva

Bajo

Femenino

8

Máximo nivel escolaridad alcanzado Ninguno

Atlántica

Atlántico

Barranquilla

Auditiva

Alto

Femenino

31

Profesional

Ninguno

Región

Departamento

Municipio

Tipo de Discapacidad

Nivel Socio económico

Sexo

Edad

Factor de Exclusión Discriminación y familia

Oriental

Boyacá

Boavita

Física

Medio

Femenino

26

4o primaria

Discriminación profesores

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Auditiva

Medio

Masculino

32

Bachillerato

Ayudas técnicas

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Física

Alto

Femenino

56

Bachillerato

Autoexclusión

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Física

Bajo

Masculino

6

Ninguno

Educación especial

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Múltiple

Bajo

Masculino

44

1o primaria

Discriminación y familiar

Pacífica

Valle del Cauca

Cali

Auditiva

Bajo

Femenino

22

3o primaria

Educación especial

Atlántica

Bolívar

Cartagena

Mental

Bajo

Masculino

23

3o primaria

Extra edad Ninguno

Oriental

Norte de Santander

Cúcuta

Cognitiva

Alto

Masculino

15

8o grado está estudiando

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Masculino

25

Ninguno

Agresividad, falta de control de esfínteres

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Mental

Medio

Femenina

26

Ninguno

Educación especial

Central

Quindío

La Tebaida

Mental

Bajo

Femenino

42

2do primaria

Autoexclusión Ninguno, educación inclusiva

Central

Antioquia

Medellín

Auditiva

Medio

Masculino

31

Bachillerato

Atlántica

Córdoba

Moñitos

Múltiple

Bajo

Femenino

27

Ninguno

Autoexclusión

Orinoquía Amazonía

Casanare

Paz de Ariporo

Cognitiva

Bajo

Masculino

39

Ninguno

Educación especial

Central

Risaralda

Pereira

Múltiple

Bajo

Masculino

51

Ninguno

Pobreza

Pacífica

Cauca

Puerto Tejada

Visual

Bajo

Masculino

65

Ninguno

Pobreza

Central

Antioquia

Rionegro

Visual

Bajo

Masculino

28

Bachillerato

No conoce lenguaje de señas

Orinoquía Amazonía

Guaviare

San José del Guaviare

Física

Bajo

Femenino

28

Bachillerato

Pobreza y falta de oferta

Pacífica

Chocó

Tadó

Mental

Bajo

Masculino

40

Ninguno

Agresividad

Atlántica

Atlántico

Tubará

Visual

Bajo

Masculino

82

Ninguno

Autoexclusión

Oriental

Cundinamarca

Ubaté

Visual

Bajo

Masculino

62

2o primaria

Pobreza

16

7o grado está estudiando

No conoce lenguaje de señas

Orinoquía Amazonía

Casanare

Yopal

Auditiva

Medio

Femenino

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, a partir de las entrevistas a profundidad

131

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1.2

Salud

En materia de salud la evaluación construyó un diagrama218 que ilustra la ruta de atención para personas con discapacidad (Diagrama 5.4). Este demuestra que el grado de especialización de este sector, en términos de una atención diferenciada de acuerdo a las necesidades de la población en estudio, es mucho menos evidente que el del sector educativo. De hecho la única especificidad que se hace es en torno a las ayudas técnicas, componente que, no obstante, extralimita los contenidos del POS y por ende genera barreras de acceso especialmente para los afiliados del régimen subsidiado del sistema. Diagrama 5.4. Ruta de atención en salud para personas con discapacidad, régimen subsidiado

A C C I Ó N D E L A C I U D A D A N Í A : R É G I M E N S U B S I D I A D

Solicitud de autorización la EPS de ayudas

SALUD: SERVICIOS Y PROGRAMAS

del POS

Identificación y acceso a ayudas, tratamientos, remisiones

Ayuda NO POS. IPS envía anexo técnico a las secretarías territoriales responsables

Valoración médica

Afiliación

Solicitud de cita médica

Secretaria territorial responsable envía autorización a la IPS

Prestación del servicio o las ayudas

SI NO SE DA

Tutela solicitando el amparo del derecho a la salud

O

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores, con base en Arango, 2012

218

Basado en Arango , A. (6 de Junio de 2012). Rutas para la atencion integral a personas con discapacidad en Colombia. Obtenido de http://issuu.com/alvaroarango/docs/libro_3http://issuu.com/alvaroarango/docs/libro_3 132

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Según los resultados del análisis cualitativo (Tabla 5.3) de las 24 personas de la muestra, 14 pertenecen al régimen subsidiado y 9 al régimen contributivo (y solo una no se encuentra atendida por el sistema) hecho que demuestra que el primer paso de la ruta de atención en salud se cumple a cabalidad (la afiliación). Pese a ello, cinco de los entrevistados manifestaron que la atención que recibían es buena, y cuando se indagó sobre la existencia de algún tipo de prioridad en la misma (que a pesar de estar ausente en la ruta dibujada, es un derecho consagrado en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad) se encontró una respuesta negativa absoluta. En términos relativos, ello significa un servicio de menor calidad para las personas con discapacidad: Fueron reiteradas las quejas sobre el proceso de remisión y de atención de especialistas, el cual, según la mayoría de los entrevistados, no opera o no existe dentro de la oferta 219. La rehabilitación, exceptuando algunas medidas para las personas con discapacidad auditiva, no se mencionó en las historias, de ahí que haya habido pocas manifestaciones en el sentido de esperar una rehabilitación en el futuro. En cuanto a la valoración diagnóstica, casi la mitad de los entrevistados manifestó que la discapacidad la habían detectado ellos mismos, algún pariente o inclusive un vacunador diferente a un médico220. De igual modo gran parte de las personas visitadas declaran inconformidad ante el hecho de que los servicios de sanidad se reducen a curar o a calmar los síntomas inmediatos, más no en establecer mecanismos para modificar el origen del problema (curar heridas por caídas, atender ataques epilépticos, calmar dolor, entro otros). La ruta no es tampoco clara con respecto a la adquisición de ayudas técnicas dentro del plan obligatorio de salud, POS. En consecuencia, existe La foto muestra la estrechez de los baños en el Centro de Salud de Tubará una participación importante de actores como (Atlántico), donde difícilmente puede entrar parroquias (grupos religiosos), asociaciones una silla de ruedas. comunitarias y/o iniciativas políticas para la provisión de las mismas. A pesar de las bondades que esto pueda tener (en términos de resolver necesidades puntuales de la gente), este tipo de sistemas informales exponen a la población, en muchos casos, a dinámicas políticas regionales (y, por lo tanto, a la exclusión de acuerdo a factores como filiaciones a partidos políticos, grupos religiosos y grupos sociales particulares). De igual manera al tratarse de ayudas poco formales, se corre el riesgo de que éstas no cumplan requisitos de calidad y pertinencia.

219

Únicamente un entrevistado dijo que, además, las citas se las daban relativamente rápido. Estas quejas fueron más reiteradas en las personas entrevistadas en ciudades o poblaciones distintas a Bogotá. En general las personas que han logrado llegar a Bogotá reconocen una mejor atención. 220

133

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Finalmente, al igual que en el caso de la educación, es posible visualizar una relación entre calidad de la atención y nivel socioeconómico del individuo: este segundo se relaciona con la afiliación a sistema de medicina pre-pagada, o al menos con pertenecer al régimen contributivo. Cabe anotar que se trata de una situación generalizada en la población de bajos recursos y no solamente en la población con discapacidad. En sentido inverso se percibe el efecto de potenciación y de naturalización de la exclusión en las personas de más bajo nivel socioeconómico. Entre la población con discapacidad auditiva fue reiterada la queja por no contar la oferta en salud con intérpretes de señas, lo cual les imposibilitaba comunicarse adecuadamente con médicos y enfermeras al momento de la atención. Un aspecto sobre el cual algunas personas entrevistadas hicieron énfasis está relacionado con la atención psicosocial y el tratamiento que deben recibir algunas personas con discapacidad221 y que va más allá de la salud física para entrar en el área de psicología y neuropsicología. Se considera que la posibilidad de atención especializada es de difícil acceso. En los casos en que finalmente se da, se encuentra que el número de sesiones es muy limitado y las personas perciben que quedan en la mitad de procesos que requieren mayor acompañamiento en el tiempo.

221

Particularmente para los casos de discapacidad en adolescentes y adultos mayores. 134

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Tabla 5.3. Origen de la discapacidad y calidad de atención del sector salud para la población con discapacidad Región

Departamento

Municipio

Tipo de Discapacidad

Nivel Socio económico

Sexo

Edad

Origen Discapacidad

Orinoquía Amazonía

Arauca

Arauca

Cognitiva

Bajo

Femenino

8

Genético

Atlántica

Atlántico

Barranquilla

Auditiva

Alto

Femenino

31

Bacteria

Oriental

Boyacá

Boavita

Física

Medio

Femenino

26

Adquirida por vacuna en mal estado

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Auditiva

Medio

Masculino

32

Golpe y liquido del tetero en el oído

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Física

Alto

Femenino

56

Genético

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Física

Bajo

Masculino

6

Genética

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Múltiple

Bajo

Masculino

44

Genético

Pacífica

Valle del Cauca

Cali

Auditiva

Bajo

Femenino

22

Atlántica

Bolívar

Cartagena

Mental

Bajo

Masculino

23

Oriental

Norte de Santander

Cúcuta

Cognitiva

Alto

Masculino

15

Genético

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Masculino

25

Genético

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Femenina

26

Genética

Central

Quindío

La Tebaida

Mental

Bajo

Femenino

42

Desconocido, a los 9 años se encerró y no volvió a salir

Central

Antioquia

Medellín

Auditiva

Medio

Masculino

31

Atlántica

Córdoba

Moñitos

Múltiple

Bajo

Femenino

27

Por un golpe a los tres años perdió la audición Golpe en la cabeza a los 4 años

Nacimiento. No hubo un diagnóstico oportuno

Calidad atención Deficiente atención en Arauca, buena en Bogotá. Problemas con las remisiones Buena atención; no hay atención prioritaria ni especializada Buena atención inmediata, muy mala atención en materia de ayudas técnicas, sin solución hasta hoy Después de dos meses de hospitalización, lo entregaron como un recién nacido, a pesar de tener solamente una discapacidad auditiva. Hace 3 años le pusieron un implante auditivo. No recibe atención prioritaria. Ha recibido buena atención pero no tiene atención prioritaria. Inicialmente muy mala atención hasta que una tutela la cambió a buena, y así ha permanecido hasta hoy Solo a los 5 años fue atendido en salud por primera vez, hoy está siendo atendido mucho mejor. El médico que la atendió dijo que no iba a haber secuelas. Nunca ha recibido atención de un especialista. No recibe atención prioritaria. En Cúcuta la atención es mala, en Bogotá es buena; ha empezado a mejorar la atención en Cúcuta Muy buena atención, primero en SISBÉN y ahora en SaludCoop Malos diagnósticos iniciales; la atención en Facatativá es muy mala, pero en Bogotá es muy buena. La calidad es muy mala ya que la discapacidad solo fue atendida y diagnosticada al llegar a la edad adulta. Hace tres meses empezó a recibir medicamentos. Buena atención, recibió audífonos. No tiene atención prioritaria ni traductor durante la atención. Buena voluntad funcionarios hospital, pero restricción en acceso a medicamentes

Régimen Salud Subsidiado Contributivo Subsidiado

Subsidiado

Contributivo Contributivo

Subsidiado Subsidiado Subsidiado Contributivo Contributivo Contributivo

Subsidiado (hace solo 3 meses)

Contributivo Subsidiado

135

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Región

Tipo de Discapacidad

Nivel Socio económico

Departamento

Municipio

Orinoquía Amazonía

Casanare

Paz de Ariporo

Cognitiva

Bajo

Central

Risaralda

Pereira

Múltiple

Pacífica

Cauca

Puerto Tejada

Central

Antioquia

Orinoquía Amazonía

Sexo

Edad

Origen Discapacidad

Masculino

39

Los médicos no le diagnosticaron la discapacidad, la identificó la mamá mediante comparación.

Bajo

Masculino

51

Visual

Bajo

Masculino

65

Rionegro

Visual

Bajo

Masculino

28

Guaviare

San José del Guaviare

Física

Bajo

Femenino

28

Pacífica

Chocó

Tadó

Mental

Bajo

Masculino

40

Atlántica

Atlántico

Tubará

Visual

Bajo

Masculino

82

Oriental

Cundinamarca

Ubaté

Visual

Bajo

Masculino

62

Orinoquía Amazonía

Casanare

Yopal

Auditiva

Medio

Femenino

16

Calidad atención

Muy mala atención, prefiere medicina alternativa

Muy mala atención, recibió ayuda técnica pero no la puede usar; no tiene atención en rehabilitación Glaucoma a los 61 años, La atención se reduce a unas gotas muy muy avanzado. costosas. No tiene atención prioritaria. Los médicos no le detectaron la discapacidad, fue la familia quién se dio Nació con problema visual cuenta. Lo atendieron bien en el INCI y no consigue fácil atención de especialistas. Nunca ha recibido ayudas técnicas del Genético sistema La atención se reduce a curar las heridas Epilepsia sin diagnóstico cuando se cae; no le han hecho un TAC claro. La familia no ha solicitado hace meses. No le dan recibido diagnóstico preciso. medicamentos. Glaucoma a los 61 años muy La atención es buena, le dan las citas avanzado. rápido. Adquirida Mala atención, no recibe nada de salud Adquirida por golpe antes de La atención se dificulta por la comunicación nacer Adquirida

Régimen Salud

Subsidiado

Contributivo Subsidiado

Subsidiado

Subsidiado

Subsidiado

Subsidiado Ninguno Subsidiado

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores

136

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1.3

Trabajo

En este caso, más que una ruta, existen una serie de disposiciones que favorecen la vinculación de personas con discapacidad al mercado laboral222. Hecha esta aclaración, los hallazgos asociados al derecho al trabajo se consignan con base en la siguiente disposición : “… Las personas con discapacidad podrán acceder a una plaza de trabajo teniendo en cuenta sus capacidades, su nivel educativo [y] su experiencia en el desempeño de un arte u oficio”223. Las historias de las personas entrevistadas son bastante dicientes al respecto (ver Tabla 5.4.). De 21 casos (dado que hay tres personas que no deben estar trabajando por su edad), solo 3 individuos trabajan, dos de los cuales pertenecen a un nivel socio económico alto y una se encuentra en la informalidad. Se evidencia en este caso la incidencia de factores críticos de potenciación y naturalización como barreras de acceso a derechos laborales. De acuerdo con las narraciones, “ ” deban intentar trabajar ya que desconfían de sus propias capacidades y desconocen sus derechos. Es notorio en las narraciones que frente al trabajo de personas con discapacidad éstas perciben que existe mucha discriminación y temor. A su vez, la mayoría de los entrevistados da cuenta de cómo las restricciones existentes son a su vez consecuencia de antecedentes de precariedad económica y bajos niveles de escolaridad (ambos factores que potencian resultados negativos sobre la posibilidad de conseguir un trabajo). Por otro, la vinculación en proyectos productivos promovidos por el Estado y por organizaciones sociales o privadas suele ser una alternativa para combatir el desempleo y dar la oportunidad a personas con discapacidad de generar ingresos propios. Sin embargo, las narraciones relatan experiencias recurrentes de fracasos empresariales, por cuenta de factores como la debilidad organizacional o el reporte de bajos niveles de productividad. Algunos entrevistados describieron actividades como hacer traperos o tarjetas, pero al preguntar por el aspecto empresarial de estas iniciativas se observa que son más una terapia ocupacional que una fuente de trabajo. Nuevamente, la evidencia muestra la incidencia de factores potenciadores (en este caso la baja escolaridad), como limitantes a la inclusión social de esta población; en consecuencia, si al menos la barrera educativa empieza a romperse las dificultades para acceder al trabajo pueden comenzar a superarse224.

222

Conclusión que se llega con la lectura del documento de Arango , A. (6 de Junio de 2012). Ibíd. Arango, A. (6 de Junio de 2012). Ibíd. P.25. 224 Vale la pena señalar que los dos estudiantes entrevistados tienen una alta expectativa de trabajar más adelante, lo que visto de manera optimista podría estar indicando que el panorama el acceso al sistema educativo incide en los proyectos de vida asociados con el trabajo productivo. 223

137

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Esta foto tomada en San José del Guaviare (Guaviare) da cuenta de los esfuerzos que existen para dar la oportunidad a las personas con discapacidad de que se eduquen para el trabajo. Pese a ello, según las percepciones recogidas, muchos de los proyectos productivos asociados encuentran barreras importantes en términos de productividad y éxito empresarial.

Asociado con el tema productivo y familiar está la situación de los familiares y cuidadores de personas con discapacidad225. En todas las historias recabadas los familiares o cuidadores resaltan como relevante las exigencias que traen para ellos el cuidado de una persona con discapacidad, habida cuenta de la altísima dependencia que se genera226. La totalidad de cuidadores o familiares manifestaron que su condición les genera una barrera importante en su capacidad productiva y que los programas dirigidos a las personas con discapacidad deberían contemplar estrategias y mecanismos que involucraran a los familiares y cuidadores. En muchos casos se evidenció cómo algún miembro de la familia “ á ” z dicho esfuerzo tenga mejores efectos en la vida productiva de los cuidadores en beneficio de las personas con discapacidad.

225

Es de señalar que en la totalidad de las entrevistas a profundidad, un familiar o cuidador fueron claves en el proceso de contactar y en muchos casos en el desarrollo mismo de la entrevista. 226 Como se evidencia en las encuestas a ciudadanos (ver sección 3 del capítulo de análisis de percepciones) se tiende a “ ”, ó á ñ encuestados. 138

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Tabla 5.4. El acceso al mercado laboral según percepción de personas entrevistadas Nivel Socio económico

Sexo

Edad

Auditiva

Alto

Femenino

31

Si

Es profesional y trabaja con la Gobernación

Física

Medio

Femenino

26

No

Intentó trabajar en Bogotá y en Boavita, pero no hay trabajo por su discapacidad

Bogotá D.C-

Auditiva

Medio

Masculino

32

Si

Aprendió peluquería con la mamá

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Física

Alto

Femenino

56

Si

Es pintora y escultora independiente

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Física

Bajo

Masculino

6

NA

No tiene edad para trabajar y nunca podrá trabajar. La mamá tampoco puede trabajar porque debe cuidarlo.

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Múltiple

Bajo

Masculino

44

No

Solamente logra ayudar unos raticos en la huerta, pero se cansa muy rápido.

Pacífica

Valle del Cauca

Cali

Auditiva

Bajo

Femenino

22

No

Le gustaría trabajar; en el instituto les han conseguido trabajo en el Éxito, pero a ella no le sirven los horarios porque tiene que desplazarse a la vereda.

Atlántica

Bolívar

Cartagena

Mental

Bajo

Masculino

23

No

Trató de trabajar en una bicicletería pero no le pagaban, solo le daban el almuerzo.

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Masculino

25

No

En una institución especial fabrica traperos

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Femenina

26

No

Está en una institución de educación especial

Central

Quindío

La Tebaida

Mental

Bajo

Femenino

42

No

Nunca lo ha intentado. No sale de su casa

Región

Departamento

Municipio

Tipo de Discapacidad

Atlántica

Atlántico

Barranquilla

Oriental

Boyacá

Boavita

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Trabaja

Explicaciones a porque (no) trabaja

Central

Antioquia

Medellín

Auditiva

Medio

Masculino

31

No

A los 14 años empezó a trabajar en soldadura, en un taller privado, con un salario muy bajo. Luego trabajó en el tema de discapacidad en salud con el gobierno, en la Secretaria de Salud. “Me tocaba enseñar a las personas con discapacidad como comunicarse, como moverse; ahí trabaje tres años y me pagaban muy bien”.

Atlántica

Córdoba

Moñitos

Múltiple

Bajo

Femenino

27

No

Discapacidad

Orinoquía Amazonía

Casanare

Paz de Ariporo

Cognitiva

Bajo

Masculino

39

No

Solo ayuda en la finca a la mamá y además en la casa lava los platos y tiende la cama.

Central

Risaralda

Pereira

Múltiple

Bajo

Masculino

51

No

Hace traperos y tarjetas que le ayudan a vender en una fundación

Pacífica

Cauca

Puerto Tejada

Visual

Bajo

Masculino

65

No

Es lotero, en condiciones de alta marginalidad

Central

Antioquia

Rionegro

Visual

Bajo

Masculino

28

No

Ha repartido muchas hojas de vida, pero nunca llaman y no ha pasado nada más. “Me han hecho propuesta para trabajar en la biblioteca municipal o en el Sena dando clases de informática a personas invidentes, pero no las han concretado”

Orinoquía Amazonía

Guaviare

San José del Guaviare

Física

Bajo

Femenino

28

Si

Vendedora de minutos

Pacífica

Chocó

Tadó

Mental

Bajo

Masculino

40

No

Solamente ayuda a recoger basura muy esporádicamente.

Atlántica

Atlántico

Tubará

Visual

Bajo

Masculino

82

No

Desde que no ve dejó de trabajar; antes era agricultor.

Oriental

Cundinamarca

Ubaté

Visual

Bajo

Masculino

62

No

Pide limosna

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores

139

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1.4

Movilidad, transporte y discriminación

En relación con el derecho a la movilidad y al transporte, y los derechos a no discriminación, las rutas formales de atención son también difusas227. Sin embargo, existe un contraste bastante marcado entre las percepciones frente al acceso a medios de transporte, y los sentimientos de rechazo reportados por las personas entrevistadas. Mientras que los primeros denotan también factores críticos en términos de acceso a derechos, no se presenta un sentimiento generalizado de exclusión por parte de las personas con discapacidad frente al resto de la sociedad.

Como lo revela esta foto tomada en Barranquilla (Atlántico), y al igual que se pudo percibir en diferentes municipios del país, las entidades bancarias han mostrado avances importantes en la adaptación de sus instalaciones para atender a las personas con discapacidad.

En cuanto al primer aspecto (Tabla 5.5), 15 personas manifestaron que moverse en espacios públicos es muy difícil. Tras ello, y a pesar de que se reconocen avances arquitectónicos recientes, se hace evidente la persistencia de problemas de diseño y pertinencia que llevan a que la inversión en infraestructura pública diste de satisfacer del todo las necesidades de movilidad de las personas con discapacidad228. Un factor recurrente es, por ejemplo, el desconocimiento de normas y leyes de tránsito que los favorezca o les dé prioridad. A ello se aúna la alta dependencia que tiene esta población respecto a acompañantes para desplazarse y la práctica inexistencia (al menos en gran parte de los escenarios consultados) de ayudas especializadas (braille, señales sonoras, etc.) en las vías de veredas y municipios229.

227

Conclusión que se llega con la lectura del documento de Arango , A. (6 de Junio de 2012). Ibíd. Dos personas que tienen acceso a los sistemas de transporte masivo como Transmilenio manifestaron que por razones culturales es complicado acceder a los espacios y recursos que este sistema ofrece, pero que a pesar de estas limitaciones se trata del único medio que realmente brinda alguna facilidad a las personas con discapacidad. 229 Para la mayoría de personas entrevistadas la posibilidad de movilizarse depende de otra persona, en general, la mamá, incluido el caso extremo de un señor invidente de 65 años que recibe ayuda de su madre de 80. Él le ayuda a caminar y ella le ayuda a ver. 228

140

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Las entrevistas, así como algunos resultados provenientes de grupos focales citados en otros fragmentos del informe, reiteran a su vez (y en la mayoría de los casos), la inexistencia de una oferta de transporte adecuada. Una vez más se percibe el efecto de potenciación ya que son los más pobres y menos educados quienes sufren de forma más directa las restricciones en la movilidad por no contar con vehículos particulares230.

Esta foto tomada en la localidad de Usme, Bogotá, capta parte de las preocupaciones con respecto a la movilidad de las personas con discapacidad por la ciudad, en este caso la dificultad para abordar un vehículo particular (taxi).

A su vez, de acuerdo con los testimonios recogidos, prevalece un efecto de naturalización: es tan difícil imaginar un espacio público y un transporte adecuado a las necesidades de las “ ” pecto.

Los espacios públicos de la ciudad de Cartagena (Bolívar) se han venido adaptando para facilitar el acceso y la movilidad de las personas con discapacidad

Centro comercial del municipio de Facatativá (Cundinamarca), donde se muestra una rampa de acceso que facilita la entrada y salida de personas que se desplazan en sillas de ruedas y/o tienen dificultades particulares para subir y bajar escaleras.

Una lectura de las normas respecto al espacio público y transporte muestra en qué grado estas disposiciones no se cumplen del todo y permite ratificar la distancia que hay respecto a un eventual cumplimiento del derecho a la movilidad de la población con discapacidad.

230

Los vehículos públicos no están acondicionados para las personas con discapacidad puedan abordarlos fácilmente, hecho que desincentiva a transportadores (incluso a taxistas), para prestarle sus servicios a esta población.

141

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1.5

Frente al derecho a la no discriminación

Contrario a lo que ocurre con transporte y movilidad, las respuestas frente a la discriminación resultan poco previsibles (Tabla 5.6). A pesar de los múltiples escenarios restrictivos descritos, más de la mitad de las personas entrevistadas expresan no haber sentido nunca discriminación por parte de compañeros. Incluso, la mayoría manifiesta tener amigos y sentir que reciben afecto de allegados y vecinos. Al respecto, cabe mencionar, que en gran parte de los testimonios tanto las personas con discapacidad como sus cuidadores expresan que hoy en día la discriminación es mucho menor que en tiempos pasados y creen que si hubieran nacido unos años después su situación de discapacidad sería distinta231. La discriminación, no obstante, se devela cuando se hace un análisis sectorial frente a muchos de los servicios ya mencionados. Por ejemplo, en el colegio se perciben más actitudes de exclusión por parte de rectores y docentes hacia las personas con discapacidad, que de sus compañeros de clase. En cuanto a salud la falta de disponibilidad de ayudas en la consulta (como el lenguaje de señas o intérpretes), son relacionados como eventos discriminatorios. En ambos sectores, los entrevistados concluyen que si se dieran cambios contundentes (como por ejemplo materiales de estudio adecuados, o atenciones diferenciales) sus vidas serían diferentes. No obstante, del ejercicio se extrae también una sensación de esperanza, en tanto los entrevistados perciben que las cosas empiezan a cambiar, y que a diferencia de algunos años atrás, el tema de la discapacidad ha cobrado importancia social. Prueba de ello es que, en general, las personas consultadas identifican menos grados de discriminación proveniente de las generaciones más jóvenes. A pesar de los cambios que se están presentando para adecuar espacios públicos como museos y bibliotecas, persisten las dificultades para incluir cambios que generen la inclusión.

Aun cuando no faltan situaciones de franca discriminación, nuevamente ligadas y potenciadas por la condición de pobreza y de bajo nivel educativo, las respuestas dadas al tema de la discriminación permiten afirmar que se está dando un cambio sensible en este campo y que sin duda este puede llegar a ser un importante impulsor de modificaciones en la oferta, derivados de una norma social más comprometida y conocedora de los derechos de las personas con discapacidad.

231

Solo en un caso en Pereira una persona expreso la discriminación que vive por parte de su familia y como ha tenido que ir de hermana en hermana buscando no molestar a nadie.

142

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Tabla 5.5. Respuestas de los testimonios expresados sobre los temas de transporte y movilidad Región

Departamento

Municipio

Tipo de Discapacidad

Nivel Socio económico

Sexo

Edad

Oriental

Boyacá

Boavita

Física

Medio

Femenino

26

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Física

Alto

Femenino

56

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Física

Bajo

Masculino

6

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Bogotá D.C-

Múltiple

Bajo

Masculino

44

Pacífica

Valle del Cauca

Cali

Auditiva

Bajo

Femenino

22

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Masculino

25

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Femenina

26

Atlántica

Córdoba

Moñitos

Múltiple

Bajo

Femenino

27

Casanare

Paz de Ariporo

Cognitiva

Bajo

Masculino

39

A la calle no sale y depende de un adulto, aunque monta a caballo y se mueve bien.

Risaralda

Pereira

Múltiple

Bajo

Masculino

51

Pacífica

Cauca

Puerto Tejada

Visual

Bajo

Masculino

65

Central

Antioquia

Rionegro

Visual

Bajo

Masculino

28

Orinoquía Amazonía

Guaviare

San José del Guaviare

Física

Bajo

Femenino

28

Atlántica

Atlántico

Tubará

Visual

Bajo

Masculino

82

Está totalmente incapacitado porque no puede tener movilidad. “Mi mamá tiene 80 años y es la que me ayuda a moverme porque tiene la vista y yo le ayudo a ella a andar. Me vengo a pie desde la casa por una sola calle, ese es mi territorio” “El entorno físico es caótico, mucho estorbo en los andenes, cada tienda saca sus cosas, la gente parquea las motos, hasta para una persona que ve. Los postes están atravesados y la gente es muy elevada, no se fijan. El transporte, pues malo porque en los buses no respetan las sillas de adelante, los asientos no tienen cinturón”. “Aunque hay unas rampas, están mal hechas y agrietadas, es muy difícil moverme en la ciudad. Mi mamá es quien me lleva y me trae al trabajo porque hay muchos huecos y le tengo miedo a los carros”. Los nietos lo llevan a trabajar y lo ayudan a movilizarse. No se mueve mucho del lugar donde trabaja.

Orinoquía Amazonía

Casanare

Yopal

Auditiva

Medio

Femenino

16

Orinoquía Amazonía Central

Percepciones entrevistados Se desplaza ayudada por las muletas. No había rampa en la escuela; mientras fue chiquita, la mamá la cargó, pero después fue muy difícil. Muy difícil todo, supermercados, andenes, carros, ascensores… “En el alimentador del Transmilenio no me dejan subir con la silla para discapacitados y en el Transmilenio, a pesar de tener un espacio, la gente no da paso. Aunque si no existiera Transmilenio yo no saldría. Para mí es imposible ir a un centro comercial porque los taxis no paran y en los buses es imposible”. Se moviliza en ambulancia cuando está enfermo o a veces el mismo se mueve solo y logra ir a misa o al centro Hoy en día con el lenguaje de señas se defiende sola y se mueve sin problema. Se transporta en el MIO sola y se defiende. Con el MIO se mueve mejor que antes y le da más confianza. Ella sola no va a otras partes diferentes al instituto, a los demás sitios va acompañada. Nunca sale solo a la calle, por el temor que siente la familia de que le pase algo. Tiene una ruta para el colegio y a otros sitios lo lleva la mamá. No sale a la calle sola, pero no tiene problemas de movilidad. Su madre la lleva los domingos a Misa. Se moviliza en silla de ruedas, pero es difícil por condición de las calles

Le queda difícil salir a la calle porque no oye los carros.

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores

143

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Tabla 5.6. Respuestas de los testimonios expresados al indagar por discriminación Región

Departamento

Municipio

Tipo de Discapacidad

Nivel Socio económico

Sexo

Edad

SITUACIONES

Orinoquía Amazonía Atlántica

Arauca

Arauca

Cognitiva

Bajo

Femenino

8

“La gente fue muy dura, decía que por qué no se operó si ya tenía dos hijos etc., etc.

Atlántico

Barranquilla

Auditiva

Alto

Femenino

31

Oriental

Boyacá

Boavita

Física

Medio

Femenino

26

Bogotá D.C. Bogotá D.C. Bogotá D.C.

Bogotá D.C. Bogotá D.C. Bogotá D.C.

Bogotá D.C. Bogotá D.C. Bogotá D.C.

Auditiva Física Física

Medio Alto Bajo

Masculino Femenino Masculino

32 56 6

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Bogotá D.C.

Múltiple

Bajo

Masculino

44

Pacífica

Valle del Cauca

Cali

Auditiva

Bajo

Femenino

22

Atlántica

Bolívar

Cartagena

Mental

Bajo

Masculino

23

Oriental

Norte de Santander

Cúcuta

Cognitiva

Alto

Masculino

15

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Masculino

25

Oriental

Cundinamarca

Facatativá

Cognitiva

Medio

Femenina

26

Central

Quindío

La Tebaida

Mental

Bajo

Femenino

42

Central

Antioquia

Medellín

Auditiva

Medio

Masculino

31

Atlántica

Córdoba

Moñitos

Múltiple

Bajo

Femenino

27

Casanare

Paz de Ariporo

Cognitiva

Bajo

Masculino

39

Risaralda Cauca

Pereira Puerto Tejada

Múltiple Visual

Bajo Bajo

Masculino Masculino

51 65

Central

Antioquia

Rionegro

Visual

Bajo

Masculino

28

Orinoquía Amazonía

Guaviare

San José del Guaviare

Física

Bajo

Femenino

28

Solo se sintió discriminada por su misma familia. En el colegio no querían recibirla porque podía contagiar a otros, hasta que la Secretaría de Salud fue a explicar en todo el colegio. Casi sin amigos, hablaba media lengua, tímido con las niñas. Siente que ha mejorado mucho aunque no se siente tranquila de salir sola a la calle “Nunca me han discriminado”. “Los amigos no lo desprecian y le tienen consideración. Logra ir a la cancha y juega un poco con los amigos, pero como diversión; los amigos lo quieren, no lo desprecian ni nada”. No quiso seguir estudiando porque un profesor le tocaba la cabeza como saludo. Su medio de contacto era la hermana, inclusive para comunicarse con los papás Hoy en el colegio están enseñando gratis el lenguaje de señas a las personas. En el colegio practica baloncesto y hace teatro. Siente que la gente lo mira como si fuera algún monstruo. “La gente pensará que soy un pendejo o alguien que tiene una enfermedad extraña”. Nunca le ha pasado que lo discriminen los demás, por el contrario “le hacen barra” en las olimpiadas. “Siempre fue muy atrevido y agresivo. La familia lo quiere mucho. Nadie distinto a mí lo ha cuidado. Nunca he sentido discriminación o rechazo. Tiene muchos amigos. Nunca salió y a veces se volaba y se escapaba para el monte. Es agresiva con los desconocidos y con los niños. Solamente una vez la sacaron a misa, no la sacan para nada más. Los vecinos ponen quejas de ella porque no la controlan las hermanas. “Nunca me sentí discriminado, simplemente compartía y copiaba cosas de los oyentes. Mis logros académicos se los debo a mi familia y a la fundación Prodébiles auditivos.” La quieren mucho en el pueblo. Sin embargo, su familia paterna, incluyendo su padre, no la determinan cuando pasan por su lado (ella vive con su Mamá y hermanos). Su padre la abandonó. La mamá no le da importancia, pero reconoce que hubo discriminación escolar y por eso le daba temor con los otros niños La familia es la que más lo ha discriminado. “Desde que quedé ciego perdí a la mayoría de mis amigos.” “No existen consideraciones con las personas con discapacidad, se las trata como a las demás en salud. No se cumple lo de medicina gratis. Es difícil conseguir la cita. En Antioquia apenas hay dos especialistas en baja visión. En el colegio sentí mucha exclusión en las clases de algebra, química y física porque no podía comprender los ejercicios. Siempre fue difícil que me incluyeran en el parche los nuevos compañeros por mi discapacidad”. “Nunca he tenido novio con discapacidad, yo veo a todo el mundo igual aunque no todos me vean igual a mí.”

Orinoquía Amazonía Central Pacífica

144

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012 Región

Departamento

Municipio

Tipo de Discapacidad

Nivel Socio económico

Sexo

Edad

Pacífica

Chocó

Tadó

Mental

Bajo

Masculino

40

Atlántica

Atlántico

Tubará

Visual

Bajo

Masculino

82

Oriental

Cundinamarca

Ubaté

Visual

Bajo

Masculino

62

Apela a la limosna, a la caridad, para poder sobrevivir. De la gente o de la familia. Un sobrino le hace el favor de bajarlo desde la vereda, pero el papá del niño le prohibió ayudarle.

Orinoquía Amazonía

Casanare

Yopal

Auditiva

Medio

Femenino

16

“Con niños no sordos no me siento muy bien porque con los sordos hay comunicación pero con los otros es muy difícil la comunicación.

SITUACIONES “A él no lo discriminan ni el discrimina, eso lo tenemos muy claro. Hoy las cosas son distintas, hoy los discapacitados son como cualquier persona. La mamá no tiene muchas posibilidades pero está pendiente de él. Le trae ropita y lo visita. El papá lo abandonó. Se siente mal no reconocer a la gente para saludarla, pero no siente que la gente lo rechace.

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores .

145

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

2. Análisis de medios escritos de comunicación Dentro del marco del análisis cualitativo de la evaluación se realizó un ejercicio de seguimiento de información histórica de prensa escrita de circulación nacional y local. Los medios de comunicación, como voceros de la opinión pública, tienen la capacidad de transformar imaginarios sociales. En tal medida, el estudio de contenido de los mismos genera pautas de análisis frente a la forma en que las personas con discapacidad son percibidas en diferentes contextos y espacios de la vida nacional; “… El ámbito de la representación en los medios de comunicación es una de las más importantes cimas que cualquier grupo social necesita conquistar para establecer y vehicular su integración y consideración social, así como para propiciar la convivencia y futuro en su entorno. La forma en que los grupos sociales son representados y entendidos a través de la imagen pública condiciona nuestras ideas y percepciones sobre ellos y su propia autoimagen. En este sentido, la comunicación de masas adquiere una responsabilidad [como] mediador social de conceptos, juicios e información sobre los grupos sociales232.

En este sentido, el papel de los medios de comunicación debe transcender el de un actor parsimonioso que observa, transmite e informa, hacia el de un agente activo centrado en labores de promoción de veeduría y control. Puntualmente, los comunicadores deben ser facilitadores de información pertinente, en términos de contexto y veracidad, con el fin de alimentar debates públicos y privados en torno a la discapacidad, y así “… [ ] …”233 común en muchas sociedades contemporáneas y semejantes a la colombiana. Los resultados que se presentan en esta sección tienen en cuenta gran parte de estos preceptos teóricos. Para el presente análisis se consultaron 513 productos noticiosos en 22 medios de comunicación234 pertenecientes a 6 regiones del país (Tabla 5.7). La búsqueda se hizo para los periodos 1991 a 2004 y 2008 hasta abril de 2012235. La elección de los mismos tomó como criterio de escogencia un corte antes de la entrada en vigencia del Documento CONPES 80 de 2004, uno de los referentes más importantes de la Política Nacional de Discapacidad, y otro posterior a la publicación de la Ley 1145 de 2007. Si bien ello es insuficiente para hacer una medición de impacto de la política, como se ha advertido en varios pasajes del documento, si permite contar con puntos de contraste interesantes para hablar sobre la posible evolución de los imaginarios sociales en torno a la discapacidad en Colombia. 232

Alvarado, Del Campo, & Gonzales. (2007). Discapacidad: estigma y concienciación. Análisis de la representación de las personas con discapacidad en la comunicación publicitaria. Comunicación e Ciudadanía, 203-220. 233 ANDI. (2003). Medios de Comunicación y Discapacidad. Una análisis de la cobertura periodística sobre inclusión social . Agencia de Noticias por los Derechos de la Infancia. 234 Dentro de los que se encuentran 4 revistas, 2 formatos online y 9 medios regulares. 235 Este primer corte inicia en 1991, año de la entrada en vigencia de la Constitución la cual marca un hito en la consolidación de un Estado de Derechos en Colombia. 146

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

Tabla 5.7. Noticias consultadas según Región Región 1991 a 2004 Atlántica 12 Bogotá, D.C. 67 Central 15 Oriental 47 Orinoquía-Amazonía 18 Pacífica 7 Total 166 Fuente: Econometría Consultores

2008-2012 53 53 81 49 26 85 347

Una vez se sistematizaron las noticias identificadas (166 en el primer corte y 347 en el segundo), se generaron siete categorías de análisis emergentes236, de acuerdo a criterios de contenido del hecho noticioso. Éstas, cuyos resultados generales se plasman en la Gráfica 5.1, se describen a continuación al tiempo que se discuten las tendencias observadas a nivel nacional y, particularmente, en el caso de Bogotá237 (Gráfica 5.2). Gráfica 5.1. Noticias consultadas a nivel nacional según categorías de análisis

Sensibilización

2008 a 2012 1991 a 2004

Reconocimiento Oferta a PCD Llamado/Aclaración/Denuncia Intercambio experiencias e información Avances Científicos/Tecnológicos Actividades/eventos 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Fuente: Econometría Consultores, 2012.

236

Es decir, a partir de las categorías mismas observadas en el análisis sistemático de la información. Los términos para la búsqueda de noticias se adjuntan en el Anexo A4. 237 Como es apenas previsible, una gran parte de las noticias de los medios masivos de comunicación se generan o hacen referencia a Bogotá. En tal sentido, las noticias reportadas en la capital pueden servir como una especie de punto de referencia (control) para verificar el análisis nacional. 147

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Gráfica 5.2. Noticias consultadas en Bogotá según categorías de análisis

2008-2012 1991-2004

Sensibilización Reconocimiento Oferta a PCD

Llamado/Aclaración/Denuncia Intercambio experiencias e información Avances Científicos/Tecnológicos Actividades/eventos 0%

5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Fuente: Econometría Consultores, 2012

2.1

Actividades y eventos

En esta se registran acontecimientos y/o eventos puntuales como invitaciones a eventos deportivos, culturales, recreativos o para recolectar fondos dirigidos a causas específicas. También contiene novedades acerca de la entrega de bienes como ayudas técnicas y/o elementos didácticos para personas con discapacidad. Como hecho noticioso, la categoría ocupa el primer lugar, con una incidencia importante en las zonas oriental, Pacífica, Central y Atlántica. En términos temporales, la incidencia de este tipo de noticias se redujo comparativamente entre 1991-2004 y 2008-2012. Si se analiza esta caída, la cual es compensada con noticias de reconocimiento y llamados de atención (reseñadas más adelante), se encuentra una transición positiva de enfoque que migra del registro del evento descontextualizado (posible lectura de chisme), hacia la del debate informado. 2.2

Oferta a personas con discapacidad

En esta categoría se registra la oferta de bienes y/o servicios ofrecidos para personas con discapacidad en sectores como educación, salud, trabajo, recreación y deporte, entre otros, proveniente de actores públicos, privado y de organizaciones sociales238. El posicionamiento de la misma en el segundo lugar de registro de noticias para ambos periodos de tiempo consultados es un indicativo positivo en torno al papel que tienen los medios para dar a conocer las acciones y los servicios disponibles para las personas con Discapacidad.

238

“C

C

: “S ó

á

”, “B b C ”,

”, “

ó

”,

. 148

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

Nuevamente, la caída en 2008-2012 puede verse compensada, por ejemplo, con el aumento de noticias de reconocimiento y denuncias, hecho que no necesariamente refleja una pérdida de interés en el tema de oferta, sino un aumento relativo en el énfasis sobre la calidad (relejada en publicación de denuncias) y el posible impacto de la misma239. 2.3

Llamado/Aclaración/Denuncia

Llamado busca direccionar la atención hacia una situación específica, aclaración ofrece información que rompe falsas ideas o estereotipos y denuncia señala situaciones que no corresponden con la idea de derechos que deberían tener las personas con discapacidad. Algunos ejemplos de notas periodísticas: 





De llamado: o "En las ruedas del otro"240 o “A o “ S b á

L

S

”241

ó

De aclaración: o "No confunda lentitud con retraso mental"243 o “ b

C

b

?”242

”244

De denuncia: o "L :B “Nada para nosotros sin nosotros”, , acompañantes, se dieron cita para caminar por el centro de Medellín".245 246 o “O ñ á ” 247 o “C ó B ", entre otros o “C ó ñ 248”

239

Los reconocimientos, como será discutido más adelanta, reflejan, en gran parte, logros y buenas acciones llevadas a cabo por personas con discapacidad y centros u organizaciones centradas en la atención a dicha población. 240 Ante esta la necesidad de requerir ayuda para moverse por la ciudad la nota periodística evidencia la poca tolerancia de las personas para ayudar y las malas palabras que en ocasiones expresan algunos ciudadanos frente a los llamados de ayuda. El Tiempo-Medellín, septiembre de 2003. 241 El Diario Vanguardia Liberal de noviembre de 2011expone cómo la exclusión y desatención de los programas en las EPS para la población discapacitada, se refleja en la falta de programas específicos y ayudas. Dice que no hay explicaciones reales del por qué existen tantas personas con discapacidad en la región. 242 El País de Cali. 2011. Documento en línea: http://www.elpais.com.co/elpais/cali/noticias/145256-calenos-sufren-alguntipo-discapacidad 243 La nota del Tiempo –Nacional de Junio de 1994 establece cómo el inadecuado diagnóstico de alguna patología puede causar frustración y rechazo de la persona diagnosticada, causando deserción escolar 244 Diario del Sur. Agosto 2010. Documento en línea: http://www.diariodelsur.com.co/nvodiariodelsur/portal/paginas/vernoticia.php?id_noticia=8154 245 Diario del Sur. Diciembre de 2011. Nota en línea: http://www.elmundo.com/portal/resultados/detalles/?idx=102403 246 El Espectador. Septiembre de 2001. Documento en línea: http://www.elespectador.com/noticias/bogota/articulo300626-8-mil-ninos-epilepsia-estan-precarias-condiciones-de-salud 247 El Tiempo. Mayo 2012. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-758281 248 El Tiempo Cali. 2.008. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4703222 149

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Esta categoría se encuentra, por ende, relacionada con la función de los medios de comunicación como veedores y promotores del control social. Su incidencia en el tercer lugar de hechos noticiosos, y su incremento relativo entre 2004 y 2008, podría interpretarse como una posible evolución de las percepciones frente a la discapacidad perfilada a la inclusión (defensa de derechos). Las regiones que presentan mayor cantidad de este tipo de noticias son: Pacífica, Bogotá, Central, Atlántica, Oriental y finalmente Orinoquía-Amazonía. 2.4

Reconocimiento

En esta categoría se encuentran noticias que destacan la labor, el esfuerzo o el papel que ha jugado una persona o una organización o entidad pública con respecto a acciones que beneficien u ofrezcan mejor calidad de vida de las personas con discapacidad. Se incluyen menciones a premios y reconocimientos públicos. Como ejemplos, están: 

“CIREC



“C



“' ', z para los que no ven: Proclama, periódico dirigido a la población invidente finalista en el Premio Cívico por una Ciudad Mejor251”.



“B

E

E

b

á 'C

b

b ó T

249

z F

b

”.

”250.

ó '”

252

.

Se destaca el crecimiento relativo de la incidencia de esta categoría entre los periodos estudiados, a pesar de que su peso relativo sobre el total de la muestra se encuentra en un punto cercano al 15%. Podrían estos cambios interpretarse como evidencia de cambios de conductas sociales (y propias de los individuos afectados) frente a la discapacidad. 2.5

Intercambio, experiencias e información

En este tipo de noticias se agrupan aquellas relacionadas con el intercambio y socialización de experiencias, conocimientos e información. Éstas involucran la construcción conjunta, definición, conformación y viabilización de propuestas enfocadas hacia la construcción de políticas, programas y proyectos para atender a las personas con discapacidad. Ésta difiere de la categoría de eventos, en tanto moviliza sectores, organizaciones y universidades 249

El Tiempo. Octubre 1994. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-235295. El Espectador. 2010. Documento en línea: http://www.elespectador.com/impreso/articuloimpreso-229363-adrianapulido-primera-invidente-recibir-una-beca-fulbright. 251 El Tiempo. Diciembre de 2011. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-10870146. 252 El Tiempo. Octubre de 2009. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6390927. 250

150

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

(academia) colindando, con la labor de los medios de instar el debate público. En tal medida, su baja incidencia es signo de que aún es necesario generar hechos noticiosos que trasciendan la información (por ejemplo frente a la oferta) y motiven la acción (la discusión y la participación en torno a la definición de la misma)253. Algunos ejemplos de esta categoría son: 

“Ab

b ”

254

ó

b

.



"Funcionarios del Reino Unido llegan a Pereira a conocer procesos de inclusión en la educación"255.



“L

á

:E M úb

2.6

á ”

256

z

.

Avances científicos/tecnológicos

La categoría de avances científicos y tecnológicos ocupa el sexto lugar en cuanto a cantidad de noticias halladas en las regiones. En esta se reportan hechos, inventos, conocimientos e información relacionada con avances que desde la ciencia y la tecnología sugieren mejoramiento en la calidad de vida de las personas con discapacidad. Esta categoría incluye aspectos asociados a la Pedagogía y a la recopilación de investigaciones con el propósito de diseñar un plan de intervención. Algunos ejemplos son: 

“Implante coclear permitirá la audibilidad de personas con sordera profunda, mediante la estimulación del nervio auditivo”.



“Sistema GPS podría guiar a los ciegos en sus recorridos”.

Es importante señalar que dentro de esta categoría, hay avances científicos importados y hay también algunos que son producto de la inventiva nacional, lo cual aporta un valor agregado y es el de la posibilidad de acceso de más personas (en condiciones ideales). Este : “Discapacitados de Cúcuta disfrutarán de los avances de la biorobótica”, “E á b , ”. “N ñ ”.

253

E

: “G ( b ó ”; “R ó T ”, “A b N b ó ”, . 254 Nota de Prensa Libre Casanare. Mayo de 2012. Documento en línea: http://www.prensalibrecasanare.com/yop111cal/alcaldiayopal/12-abiertas-inscripciones-para-poblaciun-especial-en-cursode-ensamble-de-computadores.html. 255 Diario del Sur. Pereira. Octubre de 2008. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS4628379 256 El Mundo. Medellín. 2009. Documento en línea: http://www.elmundo.com/portal/resultados/detalles/?idx=132949. L

151

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

2.7

Sensibilización

Finalmente, en esta categoría se encuentran los hechos noticiosos registrados con ocasión de acciones, historias o procesos que generan sensibilización y que implican un cambio de percepción sobre cómo se entiende algún o algunos aspectos de la discapacidad257. La baja aparición de las mismas indica que, a pesar de los frentes en los que ha mostrado mejoría la comunicación masiva frente al tema, falta aún promover pedagogía social a través de la noticia. Además de dichas categorías, pueden hacerse otro tipo de menciones en torno al contenido general de las noticias en los medios. En términos de lenguaje, por ejemplo, existen todavía menciones a las personas con discapacidad bajo adjetivos cuestionados en el marco de los enfoques recientes de atención (la Convención de Naciones Unidas); por ejemplo, en el A O , z “ á , ñ ”. E B á z . En cuanto a los tipos de discapacidad registrados a través de los medios y periodos revisados (Gráfica 5.3), la mayoría de las menciones hacen referencia a todas las discapacidades. No obstante, como se ha discutido en otros apartes del informe, ello tiende a denotar más desconocimiento que la pertinencia de la agrupación. Prueba de ello, por , ó “ ” 258 z “ á b ” . Se puede también mencionar que las noticias poco informan sobre la legislación vigente hecho que, a pesar de esfuerzos reseñados, cuestiona las capacidades de los medios de difundir derechos y responsabilidades. En cuanto a legislación, las noticias que hacen referencia a la misma mencionan especialmente acuerdos y decretos locales. Tan sólo 14 noticias hablan de leyes nacionales sobre discapacidad, distribuidas de la siguiente forma: cuatro noticias nombran la Ley 1145 de 2007 y diez noticias, señalan la Ley 361 de 1997. Las regiones en donde se citan estas dos leyes son: Bogotá, Orinoquía-Amazonía, Central, Atlántica y Oriental. Por otra parte, en cuanto a los periodos, se encuentran cuatro noticias en el primer periodo (1991 a 2004) y 10 en el segundo (2008 a 2012).

257

Ejemplos: "Accidente de una per ó C "; “R ó , ...”; “C Jó C ”. 258 Estos tienden a ser son conceptos desconocidos pero denominaciones muy utilizadas. El siguiente ejemplo, representa ó , b ó : “NO CONFUNDA LENTITUD CON RETRASO MENTAL”. 152

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

Gráfica 5.3. Mención tipos de discapacidad en noticias consultadas Todas las discapacidades Más de un tipo de… Discapacidad sensorial Discapacidad mental Discapacidad auditiva Discapacidad visual Discapacidad física Discapacidad cognitiva 0%

2008 a… 1991 a…

10%

20%

30%

40%

50%

Fuente: Econometría Consultores. 2012

2.8

Análisis de tendencias por períodos

Un primer hallazgo hace referencia al incremento notable de noticias encontradas en el segundo período analizado. Teniendo en cuenta que el primero fue un período de 13 años en el que se encontraron 166 noticias relacionadas, frente a un período de 4 años en donde se encontraron 347 noticias, en los mismos medios, el resultado es en sí mismo algo relevante. Si bien no necesariamente la cantidad y la calidad están relacionadas, no cabe duda que el solo hecho de que haya habido ese crecimiento exponencial de noticias y “ á ” b r mencionado. Ya en términos de calidad de la información el cambio no es tan radical ni muestra tendencias necesariamente positivas. Porcentualmente la categoría de Reconocimiento aumenta en el segundo período analizado sin que se perciba en las noticias un cambio en la valoración de excepcionalidad de las personas con discapacidad, lo que tiende a sustentar la mirada heroica más no necesariamente incluyente frente al tema. Una segunda categoría que aumenta de manera importante en el segundo período es la de Llamado/Aclaración/ Denuncia. En esta categoría se perciben dos tendencias. La primera afianza la denuncia o el llamado en la incapacidad o dificultad de las personas con discapacidad, sin que se esté haciendo referencia ni a un derecho ni al concepto de inclusión como principio de la denuncia. El segundo grupo, sin que sea una caracterización muy explícita, podría ubicarse dentro del ámbito de aquellas noticias que hacen la denuncia a partir de reconocer la necesidad de acciones realmente incluyentes. No se trata sin embargo de un grupo muy grande de noticias. La reflexión que se genera lleva a pensar en la necesidad de incluir dentro de las acciones de la política una estrategia fuerte de formación de comunicadores, donde el enfoque de derechos y en especial el concepto de exclusión sea el foco de trabajo.

153

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

Las categorías de intercambio de información y Avances científico aumentan en muy baja proporción para el segundo período de análisis pero su peso porcentual dentro del total de información sigue siendo muy bajo. En la medida en que se trata de categorías que pueden cualificar las condiciones de la población y enriquecer el debate, sería deseable hacia adelante que adquirieran mucho mayor peso porcentual en la gama noticiosa. Por último, sorprende que la categoría de sensibilización en donde más nuevas miradas y cambio de paradigmas se hubieran esperado se mantenga con el mismo porcentaje en los dos períodos de análisis. Muy probablemente el efecto inmediato de una estrategia de formación a periodistas se vería en el crecimiento de esta categoría. No se cree pertinente aventurar conclusiones para este componente de la evaluación aunque en las recomendaciones generales se incluirán algunos de los aspectos analizados en las tendencias que pueden ser de gran utilidad para las acciones de la política. Un nuevo análisis bajo los mismos parámetros en un futuro próximo podría mostrar impactos de la política en el manejo dela información impresa sobre discapacidad. ¿Qué dicen los medios escritos de comunicación acerca de los derechos de las personas con discapacidad? Los hechos noticiosos analizados permiten observar un énfasis en los derechos a la salud, la educación, la movilidad, el trabajo y la participación de las personas con discapacidad. En el derecho al trabajo se resalta el hecho por ejemplo de una compañía que está conformada por personas con discapacidad y el estar laborando con todas las condiciones b : “'C C ' ó ó 259 condición de disc ” . Frente al derecho a la movilidad:  

“B B “C

ó á”

260

.

zó

B

á”261.

Frente la inclusión y la no discriminación: 

“

ñ

ñ

”262.

259

El Tiempo. 2010. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-7872231 El Tiempo. 2010. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-7938782 261 El Tiempo. 2011. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-9106489 262 El Tiempo. 2010. Documento en línea: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-8635010 260

154

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012

3. Sobre percepciones sociales Esta última sección reporta los resultados de una encuesta de opinión que se hizo a personas que no se identifican dentro del grupo de la personas con discapacidad, a fin de recolectar evidencia sobre el sentir social frente al tema. Cabe mencionar, sin embargo, que este no es un ejercicio estadísticamente riguroso, en términos de su representatividad sobre la población del país o de una región, municipio o vereda. La lógica del mismo respondió a aprovechar las visitas en campo para recolectar información adicional263. Hecha esta aclaración, los resultados discutidos son tan solo indicativos. De las 243 personas encuestadas (Tabla 5.8), 52% son mujeres 48% hombres, la mitad había cursado bachillerato, el 26% eran profesionales y el 20% tenían primaria como nivel de estudio máximo. A su vez, el 67% de los datos provienen de individuos de estratos 1 y 2, el 23% de estrato 3 y el 10% restante de estratos 4, 5 y 6. Tabla 5.8. Distribución de encuestas de opinión por municipio o localidad. Municipio

Cantidad

Arauca

10

Barranquilla

10

Boavita

10

Cali

10

Cartagena

10

Cartago

10

Cúcuta

8

Facatativá

9

Medellín

11

Moñitos

12

Paz de Ariporo

10

Pereira

12

Puerto Tejada

10

Quibdó

7

Bogotá, Localidad Rafael Uribe Uribe

11

Rionegro

10

San José del Guaviare

10

263

Vale la pena contextualizar al lector frente al origen de este ejercicio. Durante las primeras reuniones de discusión metodológica entre el equipo consultor y el comité interventor del DNP, se debatió en torno a la pertinencia de llevar a cabo encuestas de opinión para captar la percepción social con respecto a la discapacidad. Los argumentos en contra citaban los sesgos del encuestado hacia una respuesta políticamente correcta, y que por ende un ejercicio de encuesta representativa del el país (en tanto, una propuesta original fue el hacer una encuesta telefónica) podría decir poco frente a los verdaderos sentimientos de la población con respecto al tema. Por tal razón, se concluyó entonces la necesidad y conveniencia de utilizar otro tipo de herramientas para medir percepciones sociales, como por ejemplo un ejercicio de análisis de medios de comunicación. Sin embargo, y dado el interés de contar con datos de primera mano, se realizaron algunas encuestas de opinión en los municipios que se iban a visitar. La encuesta de opinión es un instrumento que permite cuantificar respuestas (aunque no tiene representatividad estadística) y que centra su riqueza en los contendidos cualitativos que arroja. 155

Evaluación institucional de la Política Nacional de Discapacidad complementada con una evaluación de resultados cualitativos sobre la población con discapacidad. Informe Final. Econometría Consultores, agosto 20 de 2012 Municipio

Cantidad

Sumapaz

11

Tadó

11

Tebaida

11

Tubará

10

Ubaté

10

Bogotá, Localidad de Usaquén

10

Yopal

10

Total

243

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores 2012.

Para dar inicio se preguntaba al encuestado en potencia si se consideraba una persona con discapacidad; si la respuesta era afirmativa se daba fin al ejercicio; si por el contrario, era negativa, se proseguía con el formulario de preguntas, el cual iniciaba con la justificación264 a la pregunta anterior (ver Tabla 5.9). De este primer rango de respuestas, los argumentos más recurrentes entre las personas encuestadas para señalar que no se considera una persona con discapacidad fueron sobre temas de salud265: “No tengo ninguna enfermedad que me incapacite…” “[N

]…capaz de trabajar,… de hacer todo lo que quiero…”

Esto corresponde con uno de los imaginarios más comunes que presenta a las personas con discapacidad como enfermos. De igual forma, su equiparación con no ser capaz de trabajar, naturaliza el fenómeno de la discapacidad en términos de un estado de rezago previsible frente al resto de la población. En todo caso, un 14% de los encuestados relaciona la discapacidad con el concepto de estar ‘ ’; 266 anticuada de la misma. “No soy discapacitado porque tengo todos mis órganos completos

Por último un 8% refirió sus respuestas a la falta de autonomía como una característica que define la discapacidad. “No soy discapacitado porque no dependo de nadie para hacer mis cosas”

264

En otras palabras, se buscó profundizar en las razones del encuestado frente a sus respuestas. En más de una tercera parte de las respuestas. 266 Probablemente originada en la idea de discapacidad que surgió luego de las guerras mundiales. (Moreno 2010). 265

156

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Tabla 5.9. ¿Por qué no se considera una persona con discapacidad? Porque…

Total

Tengo autonomía

8%

Tengo capacidades

33%

Estoy completo

13%

Tengo salud

44%

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores. 2102

Por otro lado, con el fin de explorar las percepciones ya no desde una autodefinición, sino expresamente haciendo referencia a las personas con discapacidad, se solicitó al encuestado hacer una descripción corta sobre cómo se imaginaba a una persona con discapacidad: cómo era su vida, qué hacía, etc. A partir de un análisis de contenido de las frases obtenidas se pudieron establecer nueve categorías de respuesta: i)

frases que se centran en que son personas sin autonomía, “ ”

ii)

frases que describen principalmente sentimientos negativos para definir a las personas con discapacidad, “ , ”

iii)

frases que los describen como personas excluidas, “ ”

iv)

frases que los definen como personas normales, “

v)

frases que los describen como personas incapaces, “ puede desempeñar ”

vi)

frases que consideran su vida como una vida difícil, “ ”

, ”

vii) frases que asocian la discapacidad a problemas de movilidad, “ ” viii) frases que los describen como personas enfermas, “ ix)

frases asociadas a la superación, “

,

á b

” ”

En esta pregunta (ver Tabla 5.10) cobra protagonismo el tema de la falta de autonomía con un 23% de las respuestas de los entrevistados. Le sigue un conjunto de respuestas donde se b ‘ ’267 (15%), personas con problemas de movilidad (13%) y la noción de admiración por la superación que logran (11%). Si se toman las categorías normal y superados como respuestas que guardan una visión positiva de la discapacidad (es decir, una perspectiva que las sitúa como personas luchadoras), prevalece entonces un imaginario pesimista, confluyente con actitudes de 267

Como pesar, lástima, tristeza. 157

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á , población.

,

z

“

”

El contraste con la pregunta anterior (en la cual la autonomía tiene poca relevancia) abre también una reflexión en torno a la mutación de las opiniones de las personas según el contexto en el cual se frasea la pregunta. No obstante, en términos prácticos, capacidad y autonomía dan cuenta de las dificultades para valerse por sí mismos268. Tabla 5.10. Descripción de una persona con discapacidad Argumento

Respuestas

Persona sin autonomía

23%

Persona que estimula sentimientos negativos

15%

Persona con problemas de movilidad

13%

Personas superadas

11%

Incapacitados

9%

Enfermos

9%

Personas con una vida difícil

7%

Excluidos

6%

Normales

6%

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores. 2012

De otra parte, al solicitarle a los encuestados pasar al plano de las emociones y expresar en una palabra lo que sentían frente a una persona con discapacidad, se encontraron cinco tipologías de sentimientos: i) aquellos sentimientos negativos pero referidos a sí mismo (impotencia, desespero, desaliento, miedo), ii) aquellos sentimientos negativos pero dirigidos hacia la persona con discapacidad (tristeza, dolor, pesar), iii) los sentimientos positivos dirigidos hacia sí mismo (suerte que a mí no me pase) y, iv) los sentimientos positivos dirigidos a las personas con discapacidad (son unos verracos, solidaridad, ayuda). Tabla 5.11. Sentimiento que suscita una persona con discapacidad Tipologías

Respuestas

Negativo hacia la PCD

48%

Positivo hacia PCD

27%

Negativo hacia sí mismo

15%

Condicionado

6%

Positivo hacia sí mismo

5%

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores. 2012

268

Este posible tipo de inconsistencias relevan las dificultades de capturar idóneamente las percepciones de las personas por medio de encuestas de este tipo. 158

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Los resultados a este numeral (Tabla 5.11) verifican que la condición de discapacidad genera mayoritariamente sentimientos negativos como la tristeza, el pesar y el dolor; la ‘N ’ ‘N mismo” agrupa el 60% de las respuestas. Solamente el 27% de los encuestados manifestaron sentimientos claramente positivos, optimistas, de solidaridad y de admiración, cifra que en todo caso puede ser leída como importante, más aún si se tiene en cuenta que dentro de las respuestas condicionadas (… [YO] admiro [a la persona con discapacidad] si está trabajando o la respeto si está haciendo el esfuerzo), que llegan al 7%, hay muchas que bien podrían considerarse positivas. Tabla 5.12. ¿Debe adaptarse la sociedad o deben adaptarse las personas con discapacidad? Opción

Respuestas

La sociedad

72%

Las personas con discapacidad

16%

Ambos

6%

No responde

5%

Fuente: Elaborado por Econometría Consultores

Finalmente se preguntó a los encuestados si consideraban que la sociedad debía adaptarse a las personas con discapacidad o si éstas debían adaptarse a la misma a fin de obtener algún parámetro que sirviera para medir actitudes frente a la inclusión. Como se observa en la Tabla 5.12, la mayoría de las personas muestran desacuerdo frente a la exclusión. Este resultado es consistente con las percepciones extraídas del análisis de entrevistas a profundidad, según los cuales los sentimientos de rechazo se perciben provenientes de algunos actores públicos institucionales de sectores específicos.

Conclusiones del capítulo Si bien en las conclusiones y recomendaciones generales se retomarán las que a continuación se exponen, esta consultoría responde a continuación a las seis preguntas sobre percepciones que orientaron el estudio de percepciones cualitativo, integrando todos los sectores y derechos, Posteriormente ofrece algunas conclusiones derivadas del análisis de medios y de las encuestas de opinión a ciudadanos: 

¿Cuál es la ruta para el acceso de las poblaciones a servicios tanto colectivos como individuales? ¿Se conoce, se pone en práctica y es pertinente cultural y regionalmente?

159

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N “ ” b , b son conocidas por las personas entrevistadas ni mucho menos se ponen en práctica; en cuanto a sectores como el transporte y el espacio público no se puede hablar de ruta sino de requisitos por cumplir según la normatividad vigente. 

¿Perciben los beneficiarios en las intervenciones elementos adicionales al beneficio asistencial directo de bienes o servicios, que ofrezcan oportunidades de promoción social y realización de sus derechos? ¿Los valoran y demandan y en qué medida? En general lo que los beneficiarios entrevistados demandan son servicios específicos relacionados con su condición de discapacidad, una oferta de educación así no sea inclusiva, una oferta de salud que incluya rehabilitación y ayudas técnicas, una oferta en movilidad que supere sus barreras. La iniciativa estatal y de ONG ha promovido la oferta de proyectos productivos y de empleabilidad que podrían responder a lo que en la pregunta corresponde a los bienes y servicios que promuevan la realización social. Sin embargo lo que reportan las personas entrevistadas, así como las organizaciones de personas con discapacidad que participaron en los grupos focales dentro de la evaluación institucional (ver capítulo IV), es que estos proyectos no han sido en general productivos y en consecuencia poco o nada han aportado a la realización social.



¿Cuál es la percepción que tienen las personas con discapacidad acerca de su participación para definir las políticas y estrategias que influirán en su propia vida? Desde la perspectiva de los entrevistados, casi ninguna. Solamente una persona entrevistada participa efectivamente en definición de políticas y estrategias. No sucede igual con los representantes de organizaciones que asisten a los comités Municipales o locales269. Sin embargo sorprende el poco conocimiento de las personas con discapacidad entrevistadas sobre la existencia de estos espacios de participación definidos por la Ley.



¿Cuál es la percepción que tienen las personas con discapacidad acerca de la forma en que son vistos por la sociedad? La percepción de las personas entrevistadas es que cada día la sociedad los reconoce, entiende y valora más. Contrario a lo que sucede en el terreno del cumplimiento efectivo de sus derechos, para la población con discapacidad es un hecho que la sociedad de hoy cada vez es menos excluyente y discriminadora frente a la población con discapacidad.

269

Aspecto que surgió en la evaluación institucional. Ver capítulo IV. 160

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

¿Cuál es la percepción que tienen las personas con discapacidad acerca de su propio futuro? En este punto se agrupan las respuestas de los entrevistados en cada derecho. Frente a la educación las personas son muy escépticas sobre la capacidad que tiene la oferta de hacer verdadera inclusión, debido a las exigencias en capacitación, ayudas , .R á , “…si no atienden a las personas sin discapacidad mucho menos a nosotros.” En cuanto a movilidad (transporte y espacio público) hay expresiones de optimismo hacia modelos de transporte público masivo tipo Transmilenio, pero un escepticismo total respecto a un espacio público incluyente. Finalmente en relación con su participación en lo político las personas entrevistadas mostraron total desconocimiento sobre los mecanismos disponibles para hacer incidencia, y participar. En algunos casos se evidenció escepticismo. Es de señalar que se encuentran, sin embargo, algunos casos que sí conocen y quieren la participación.



¿Cuáles derechos y deberes conoce la población con discapacidad? Las personas con discapacidad entrevistadas saben que tienen derechos (en general) aunque no los ubican muy bien en los servicios y oferta a los que tendrían acceso. El que más conocen es el de la educación inclusiva. En salud no tienen muy claros sus derechos, mientras que los derechos en los demás sectores son casi totalmente desconocidos. De hecho una conclusión a la que llega esta consultoría es que se necesita mucha pedagogía y divulgación para lograr que de manera específica sean conocidos no solamente los derechos sino las rutas de atención; haciendo particulares esfuerzos con las personas con discapacidad que se encuentran en las zonas rurales.

Del análisis de medios se puede concluir en primer lugar que hoy el tema de la discapacidad está en la agenda nacional de manera importante, si bien la calidad que ofrece este volumen de información, todavía refleja desconocimiento con respecto al concepto de inclusión social y vida digna. Prevalece la tendencia a registrar las noticias sobre discapacidad desde la perspectiva de lo excepcional con lo que el enfoque inclusivo termina desdibujándose o pasando a un segundo plano. Al respecto valdría la pena priorizar procesos de formación de periodistas para que así como ha crecido en cantidad, la información al respecto crezca en calidad. Respecto a las percepciones ciudadanas, lamentablemente no existe un parámetro que permita comparar tendencias y mirar cambios con relativa objetividad. No obstante lo encontrado permite hacer una caracterización (restringida al universo estudiado) que sin 161

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embargo puede ser de gran interés sobre todo si a futuro se repite el ejercicio para poder hacer comparaciones.  Un primer aspecto que llama la atención y que confirma la idea de que la discapacidad se ve como una enfermedad, es el 50% de personas que al autodefinirse como no discapacitadas argumentan desde esta posición. Se podría concluir que la prevalencia durante mucho tiempo predominante de una mirada médica frente a la discapacidad no ha sido aún permeada por otros enfoques ni mucho menos por el concepto de inclusión que entraría a romper esta percepción de la discapacidad como enfermedad.  Un segundo hallazgo no menos interesante es la manera como emigra la descripción de discapacidad como problema de salud a un problema de autonomía y movilidad. Al referirse a otro como discapacitado, la condición problemática que prima es su falta de autonomía en general y la de movilidad en particular. Al hablar del otro, ya la condición de enfermo solo se la atribuyen al 9%. No deben despreciarse un 17% de respuestas que los ubica entre personas superadas y normales. Si bien como ya se dijo no existe parámetro, sí se puede hablar de un interesante grupo de población que va migrando de percepciones negativas hacia otras positivas y en cierto modo incluyentes.  El hallazgo de esa veta positiva se puede confirmar con el tipo de sentimientos que genera la discapacidad, ya que el 27% de las respuestas claramente son de sentimientos positivos y podrían estar mostrando el impacto que va teniendo el concepto de inclusión frente a la población con discapacidad.  Esta veta optimista se podría confirmar con el hecho de que el 72% de los entrevistados considera que quien debe ajustarse o cambiar es la sociedad y no las personas con discapacidad. Si bien se trataba de una pregunta indirecta para intentar medir hasta qué punto la mirada incluyente está siendo apropiada por la gente, en general las explicaciones a la respuesta dada indican que se reconoce la necesidad de que entidades, gobiernos y sociedad “hagan posible que un discapacitado pueda vivir como cualquier otra persona, porque ya ellos de por sí tienen muchas dificultades”.

162

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VI.

COMPONENTE DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A partir de los capítulos anteriores se presenta esta sección de conclusiones y recomendaciones, entendidas como el resultado de un ejercicio de evaluación de política pública, el cual, como todo ejercicio, no es absoluto y está sujeto a nuevos desarrollos. Las conclusiones se derivan de la evaluación institucional y del examen de percepciones que abarcó el presente estudio, aunadas a aportes técnicos del ámbito local, regional y nacional, además de revisiones de información secundaria y literatura nacional e internacional. El estudio incluyó varios componentes. El primero, consistió en un análisis institucional en torno a los grados de articulación y coordinación entre entidades públicas y privadas, y la pertinencia y oportunidad de los servicios provistos por las mismas para atender las necesidades de las personas con discapacidad270. El segundo, fue un estudio de percepciones enfocado en la identificación de posibles impactos cualitativos de la Política Nacional de Discapacidad sobre la calidad de vida de sus beneficiarios, el fortalecimiento de sus espacios de participación social y la eliminación de barreras actitudinales de la sociedad frente a la discapacidad. Para efectos de este aparte, se presentan, en primer lugar, las conclusiones más significativas de la evaluación y, en segundo lugar, las recomendaciones fruto del análisis de los resultados encontrados. A su vez, las recomendaciones se agrupan en dos partes complementarias: Una en la cual la consultoría hace recomendaciones de manera general, y otra en la que se da respuesta a una serie de preguntas formuladas desde los términos de referencia del estudio. Estas recomendaciones están cuidadosamente soportadas en el informe institucional y de percepciones que componen el informe final. En este sentido se sugiere al lector remitirse a los distintos apartes del informe.

1. Principales conclusiones de la evaluación Las conclusiones y hallazgos más importantes de la evaluación institucional y de percepciones mostraron los siguientes avances:

270

Ver alcance en el informe metodológico (numeral III del presente documento). 163

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a) Los debates en torno a la discapacidad han empezado a ganar espacio y reconocimiento dentro de la agenda pública nacional y territorial. La trayectoria histórica que ha tenido el SND para llegar al día de hoy es el resultado de una acumulación de esfuerzos, iniciativas y acciones con el tema de discapacidad por parte de grupos de organizaciones de y para personas con discapacidad y de numerosos funcionarios responsables en los distintos niveles de la política. Dicha trayectoria no ha sido fácil: con grandes avances (en la normatividad, en la operatividad y la generación de conocimiento, etc.) y momentos de estancamiento y retrocesos (que se traducen en dificultades de oferta, cambios de políticas, acciones fragmentadas, etc.), las decepciones han logrado traducirse en consensos que apuestan a la participación, al fortalecimiento organizativo y a la gestión del . C b ñ , “de años de oscurantismo y activismo” se percibe un tránsito hacia la acción con una agenda nacional que moviliza al sistema en su totalidad y que espera traducirse en unos procesos más articulados y una oferta real para las personas con discapacidad en los territorios. b) En este sentido, hay suficiente evidencia de naturaleza normativa, institucional, participativa, financiera y de gestión pública y privada que demuestra que en la última década, en Colombia, se realizaron diversos esfuerzos a favor de las personas con discapacidad, públicos, gubernamentales, estatales, privados, internacionales, de instituciones, asociaciones de y para personas con discapacidad, de líderes y lideresas y de familias con discapacidad. c) Los actores tanto públicos como privados y las organizaciones sociales en el nivel territorial y en el nivel nacional coinciden en la necesidad de un abordaje transversal para trabajar la discapacidad y acogen los nuevos enfoques asociados con la inclusión social y el efectivo cumplimiento de derechos. d) Existe un gran avance en el número de organizaciones de y para personas con discapacidad y en sus procesos organizativos. En dichos avances hay que reconocer la labor que han realizado tanto entidades sin ánimo de lucro, como organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil, así como de la economía solidaria, para el fortalecimiento de sus capacidades, al igual que la incidencia que han tenido en la formulación de la política nacional y en los territorios donde existe una política de discapacidad –este es el caso de Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena y Pereira, entre otros. e) De manera gradual, se han venido descentralizando y replicando prácticas exitosas. Es el caso de los Encuentros Nación – Territorios. Esta descentralización es una evidencia de un sistema que, aunque todavía está en etapa de consolidación de todos sus niveles, muestra desarrollos que deben ser reconocidos. Particularmente en la

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gestión que desde el CND ha realizado el Grupo de Discapacidad de la Oficina de Promoción Social del Ministerio de Salud y Protección Social. f) El ejercicio de Registro para la Localización y Caracterización de la Población con Discapacidad (RLCPCD) ha logrado mejoras evidentes al integrarse con otros sistemas generadores de información manejados por el Ministerio de Salud y Protección Social (como es el caso del Sistema de Información de la Protección Social –SISPRO). Hay un gran interés y una clara necesidad de que su consulta en línea facilite tanto la toma de decisiones de política en los distintos niveles del sistema, como el diseño de estrategias de acción. Es así como con el apoyo de Vicepresidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social, se avanzó a un aplicativo digital al que se puede acceder vía web o de manera local desde cualquier parte del territorio nacional. Pese a lo anterior, la consultoría observa también resultados que deben generar cambios en los siguientes frentes: a) A pesar de que hay claridad sobre la conformación del Sistema Nacional de Discapacidad en todos sus niveles, existe la necesidad de fortalecer la institucionalidad que apoya el sistema para dirigir, ejecutar, hacer seguimiento y control a la política y coordinarse entre los distintos actores institucionales públicos y privados que participan en su desarrollo. Al respecto es posible señalar lo siguiente: o Se ha presentado un buen avance en la definición de las funciones del CND, los CDD y los CMD o CLD y sus respectivas secretarías técnicas; sin embargo, no se han definido funciones ni responsabilidades concretas para el ente rector del sistema, encontrándose que con cualquier acción que realice de alineación de políticas y planes de diseño y puesta en marcha de los mismos estaría asumiendo funciones propias del CND o de la Secretaría Técnica. o Se percibe una necesidad de armonización entre los lineamientos que orientan la construcción de la política de discapacidad establecidos por el Grupo de Discapacidad en la Oficina de Promoción Social del MS y PS y otros tipos de lineamientos sectoriales. Los primeros no tienen en cuenta los demás lineamientos realizados por los distintos sectores para integrarlos, con lo que éstos a su vez no se ven incluidos en los lineamientos generales. o En los territorios visitados existe un desconocimiento de los lineamientos de política de discapacidad y de gestión que en su momento definió el entonces Ministerio de Protección Social para los municipios y departamentos (ver numeral 2.3). La difusión de lineamientos estuvo limitada a unos departamentos y fue realizada por los Comités Departamentales de Discapacidad en algunos municipios, con un modelo vulnerable a los cambios de gobiernos y a los actores institucionales responsables de implementar la política. 165

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o Aun cuando no es posible generalizar, los procesos de implementación de política que se han llevado a cabo no logran convencer a la mayoría de los actores entrevistados en lo nacional y en lo territorial, quienes plantean que mientras que hay un sinnúmero de esfuerzos, acciones, iniciativas, proyectos encaminados a implementarla, persiste la insatisfacción percibida en los beneficiarios finales, y estiman ese conjunto de acciones insuficientes, poco efectivas o con menor impacto al esperado. o En términos de gestión del sistema, falta aún avanzar en temas como la articulación interinstitucional (alineación de metas y aportes misionales de diferentes instituciones) para dar respuestas integrales a esta población, así como en la corrección de fallas en los sistemas de registro, evaluación y monitoreo, sin los cuales es imposible focalizar y verificar el cumplimiento de metas de atención. b) Las acciones que se realizan dentro del sistema y desde los distintos sectores, en su mayoría, no cuentan con mecanismos de seguimiento, monitoreo, evaluación y redición de cuentas que permitan la verificación de resultados y toma de decisiones. En la actualidad es mínima la existencia de indicadores pertinentes y relevantes para monitorear resultados e impactos de las políticas y los proyectos de discapacidad en el país. Este es uno de los aspectos más críticos que arroja el estudio. No hay un responsable que vigile que las directrices de la política se cumplan y mucho menos que aplique controles a su ejecución. c) Se presentan dificultades de operación en los niveles territoriales del Sistema: Comités Departamentales de Discapacidad y Comités Municipales o Locales de Discapacidad. o La funcionalidad y capacidad de injerencia de los Comités en las decisiones de sus respectivas administraciones no necesariamente están aparejadas con los avances en la formalización de dichas instancias. Tal situación es explicada por factores como bajos niveles de participación de funcionarios de nivel directivo, limitaciones en representatividad de las personas con discapacidad y ausencia de mecanismos de financiamiento para garantizar el funcionamiento y acceso de los respectivos miembros. o Se presenta variabilidad en la manera como operan los comités, en buena medida como resultado de ciertas prácticas políticas. En efecto, la política en discapacidad, como puede ocurrir con otras políticas sociales, es en ocasiones objeto de prácticas de intereses personalistas y clientelistas regionales y municipales. o No se encuentra una clara articulación de los comités territoriales en los municipios y departamentos con sus respectivos Consejos Municipales de Política Social, o Consejos Departamentales de Política Social. 166

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o La expedición de políticas de orden local para abordar la discapacidad ha sido una estrategia para acotar y precisar las competencias y alcances de las administraciones territoriales frente a la discapacidad. Sin embargo, aunque se reconoce que los énfasis de dichas políticas locales pueden ser heterogéneos, según las necesidades a las que respondan, tienen diversidad de enfoques y sus referentes legales y conceptuales pueden verse rezagados frente a los ajustes normativos que se hacen en el nivel nacional o pueden ser motivo de aprendizaje para el intercambio de saberes. Lo anterior puede ser una consecuencia de las dificultades de divulgación y conocimiento de los lineamientos y de la necesidad de una asistencia técnica y monitoreo al respecto. d) Se identifica una brecha importante entre la oferta (que se ha venido construyendo) y las demandas y/o necesidades de las personas con discapacidad en el país. o Las estrategias de oferta sectorial de las administraciones locales y los esquemas de prestación de servicios dirigidos a las personas con discapacidad, usualmente se despliegan de forma fragmentada, sin considerar criterios de complementariedad, concurrencia e intercambio de saberes interdisciplinarios y recursos que permitan potenciar los esfuerzos individuales de las diferentes entidades prestadoras de servicio. o En campos que tradicionalmente fueron considerados de acción de las políticas de discapacidad, como educación y salud, no se presentan grandes cambios en la situación de las personas con discapacidad entre el año 2005, luego de la entrada en vigencia del CONPES 80, y el año 2010, de acuerdo con la información estadística del SISPRO y del DANE. También las entrevistas en las regiones muestran que dicha situación sigue siendo muy precaria y con evidente desventaja frente al resto de la población colombiana para los demás sectores, particularmente para aquellos que facilitan la inclusión social (movilidad, espacio público, identificación, comunicaciones, trabajo). o A partir del informe entregado por el Gobierno Colombiano en el que se recogen los avances del proceso de Alineamiento de Planes Naciones para la Inclusión de Personas con discapacidad, acorde al Programa de Acción para el Decenio de las Américas por los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidad- Plan País, la calificación que recibe Colombia es en promedio de 1,87, sobre 5, para los nueve ámbitos que se califican (Sensibilización de la sociedad; Promoción y acceso a la salud, Educación; Empleo; Accesibilidad; Participación política; Participación en actividades culturales, artísticas, deportivas y recreativas; Bienestar y asistencia social y Cooperación internacional) e) En cuanto a la ruta de atención, se encontró que:

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o Según el sector al que se quiere acceder existe o no una ruta diseñada. En los sectores de educación y salud existen las rutas respectivas. Sin embargo, aun cuando exista una ruta es muy factible que no haya un claro conocimiento de la misma por parte de todos los que la requieren. El desconocimiento de qué hacer o dónde acudir es generalizado en las personas con discapacidad entrevistada y en una gran mayoría de funcionarios en los territorios. o No se identificaron rutas que consoliden la oferta en los sectores de transporte, cultura, deporte, recreación, trabajo, movilidad y comunicaciones. f) Con respecto al derecho a la educación se encuentra lo siguiente: o En relación con la educación no es clara para la ciudadanía ni para muchos funcionarios la ruta que hay que seguir. Expresan que hay dificultades todavía para el acceso y la permanencia en el sistema de las personas con discapacidad. Las dificultades que se presentan para lograr una educación con calidad y libre de obstáculos se van acumulando a medida que se avanza en el sistema, de ahí que resulte muy difícil para las personas cumplir el ciclo formativo completo y graduarse de estudios universitarios. o No es clara la oferta de parte de la educación vocacional, técnica o tecnológica para la población de estudio. o No se tiene información que dé cuenta de los factores asociados al tipo y grado de discapacidad que afectan la promoción de las personas con discapacidad a través de los ciclos educativos hasta llegar a la educación superior. Es necesario entender que la educación inclusiva debe ser una meta; sin embargo, en muchas regiones y para algunos tipos de discapacidad necesita ser implementada de manera progresiva. De acuerdo con lo encontrado en los municipios visitados, la educación inclusiva y su práctica es un reto considerable por enfrentar pues no se dispone de maestros capacitados ni de equipos y materiales, ni de infraestructura, lo cual genera nuevas situaciones de exclusión. De otra parte, una gran cantidad de la población con discapacidad presenta condiciones como extraedad, dificultades de movilidad o de control de esfínteres, entre otras situaciones, que les impide acceder a instituciones educativas inclusivas, mientras que no existe la posibilidad de acceder a las anteriormente llamadas instituciones de educación especial. Esto ha llevado a que haya dos visiones divergentes frente a la educación inclusiva: una que apoya y reconoce sus ventajas, y otra que considera que vulnera los intereses de algunas de las b b “ ó ”. o Los avances en inclusión para la educación superior se perciben rezagados frente a aquellos obtenidos por las instituciones que ofrecen los ciclos de educación inicial, básica y media. Entre las causas que explican dicha situación se identifican: bajos niveles de desempeño académico de los estudiantes con discapacidad en sus ciclos iniciales de formación, altos costos de los programas, 168

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oferta limitada de programas de educación superior, limitaciones de accesibilidad física y comunicativa e insuficientes recursos de apoyo en las instituciones. Esta situación se ve muy diferenciada según el tipo de discapacidad. Ha de señalarse que para los ciclos de educación inicial, básica y media, en la totalidad de los municipios visitados conocen las acciones dispuestas para la inclusión educativa y en una gran mayoría de ellos, ésta se lleva a cabo. g) En relación con la salud es posible identificar que este sector ha hecho grandes esfuerzos para garantizar los derechos de las personas con discapacidad, pero dichos esfuerzos están aislados de una mirada más integral, particularizada y sostenida. o No se dispone de mecanismos para establecer de qué forma las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad del sector salud están incidiendo en los factores de riesgo asociados a la discapacidad. Si bien se trata de acciones que inciden en la prevención de la discapacidad, falta definir en qué grado y de qué manera, para determinar su real incidencia y articularlas a la política de discapacidad. o Identificar el peso significativo del sector salud en la calidad de vida de las personas con discapacidad es un hecho reconocido en la literatura universal, no tanto desde la perspectiva de enfermedad, sino por las implicaciones que se derivan en materia de rehabilitación, habilitación de capacidades y ganancia de autonomía. Cuando las personas no reciben la atención en salud adecuada, sus condiciones adversas se exacerban significativamente aumentando la exclusión social. o Es muy fuerte la evidencia que muestra la necesidad de que esta población tenga servicios de salud de calidad para que las barreras en educación y trabajo se disminuyan. La atención en salud, como la habilitación y rehabilitación, son claves para una buena calidad de vida. Es importante, en aras de fortalecer una política transversal e interinstitucional, tener claro que si bien el sector salud no es el único sector que debe trabajar en relación con la discapacidad, si es fundamental frente a los derechos de las personas con discapacidad. o Los testimonios de las personas con discapacidad entrevistadas dan cuenta de la inexistencia de atención diferencial y muy baja oferta de rehabilitación de calidad. De igual forma, algunas personas con discapacidad y familiares, así como funcionarios y miembros de organizaciones de y para personas con discapacidad señalan que la distribución de ayudas técnicas está politizada y hace parte de ejercicios clientelistas y paternalistas en los municipios. o Si bien es preciso reconocer que hay avances en afiliación al sector salud, aún persisten dificultades que son importantes de trabajar frente a la ruta del derecho a la salud. La detección temprana, el diagnóstico oportuno, la atención pertinente y de calidad y la rehabilitación exitosa, son algunos aspectos que 169

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requieren fortalecimiento para poder introducir estrategias que confronten la fragmentación del sistema y mitiguen el impacto de la misma en una población que requiere de una atención integral, interdisciplinaria y sostenida. h) Las adecuaciones y/o construcciones que se realicen para la accesibilidad física no solo inciden en ésta sino que también mejoran las oportunidades de las personas con discapacidad para movilizarse y participar de los bienes y/o servicios de las ciudades. Sin embargo, de acuerdo a las visitas que se hicieron en municipios en seis territorios distintos, los avances en materia de infraestructura física se presentan de manera atomizada, con bajos niveles de planificación y diferentes grados de sujeción a normas técnicas. i) La evaluación cualitativa permite pensar que una consecuencia de un buen registro e identificación de las personas debería ser la existencia de un sistema o mecanismo de identificación como persona con discapacidad. Es de prever que si una persona con discapacidad está claramente identificada puede ejercer más fácilmente sus derechos en todos los sectores y no, como hoy ocurre, estar obligada a reclamar y demostrar su condición ante cada necesidad de atención. El actual proceso de calificación es percibido negativamente por las personas quienes manifiestan demoras, barreras, costos y deficiente atención por parte de las entidades encargadas. j) La rendición de cuentas de las administraciones locales debe fortalecerse frente al tema de discapacidad. k) Otros factores que pueden marcar diferencias en la potenciación de la exclusión son la edad y la autoexclusión. Se debe considerar el que probablemente las personas mayores la naturalicen más y consideren que así como están las cosas están bien. Este punto es crítico: ni las políticas, ni los programas, ni las acciones diferencian las circunstancias que rodean a los adultos con discapacidad frente a las nuevas generaciones; a todos se les oferta lo mismo, sin reconocer ni compensar las brechas de mayor exclusión en las generaciones anteriores. l) El trabajo es uno de los derechos más vulnerados y frente al cual las expectativas de cambio son menores. Se percibe como algo natural el hecho de no trabajar o no ser un sujeto productivo. m) Los expertos en políticas públicas afirman que no se logran avances solamente con la existencia de la normatividad si ésta no se acompaña de grupos sociales motivados a cumplirla y funcionarios dispuestos a ejecutarla. De los resultados de la encuesta de opinión que se hizo a personas que no se identifican dentro del grupo de la personas con discapacidad se deduce la persistencia de la ciudadanía para manejar imaginarios que asocian la discapacidad con la enfermedad, la incapacidad, la deficiencia y la limitación, entre otros. 170

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n) Dentro de la población con discapacidad están especialmente desprotegidos los adultos y sus cuidadores. Para algunos casos, particularmente en lo rural se observa que no hay oferta concreta para los adultos en temas como la rehabilitación, el cuidado y las terapias ocupacionales, entre otras. Es posible que al entrar el enfoque inclusivo por oposición a las antiguas ofertas segregadas, no se generaron programas de transición o intermedios, lo cual excluyó a un sector adulto de ofertas pertinentes para atender sus necesidades. o) Las personas y organizaciones de la sociedad civil en los territorios reconocen la importancia de la participación ciudadana como un medio para ejercer control social frente a la gestión pública local en discapacidad. A pesar de ello, se identifican barreras que tienen que ver con vacíos en formación y ausencia de medios e instrumentos para incidir en políticas y ejercer veeduría ciudadana, así como falta de claridad en el rol de los representantes de las organizaciones de y para población con discapacidad. o La participación de las personas con discapacidad y de las organizaciones de y para población con discapacidad ha sido determinante en el posicionamiento del tema en todos los niveles. Sin embargo, es necesario mejorar sus competencias para hacer aportes de política en las instancias diseñadas con tal propósito y aclararles debidamente la finalidad de dichas instancias. o No se debe olvidar que los comités no son ejecutores. En ocasiones puede presentarse que las organizaciones de personas con capacidad reducen su participación en los comités a la defensa de intereses muy específicos o a la búsqueda de asignación de proyectos. Este interés legítimo no debería ejercerse en el comité sino frente a las entidades ejecutoras ya que se convierte el comité en un espacio de pugna por la asignación de recursos escasos y no de formulación de planes ni de priorización de acciones. p) Las personas con discapacidad entrevistadas expresan no sentirse discriminadas. Es interesante observar que mientras tengan el afecto y la atención de las personas cercanas y cuenten con esta mínima red de soporte social, las personas con discapacidad y sus familias no demandarán al Estado los servicios y la atención que deben recibir por derecho, con lo que podría interpretarse como la persistencia de un conformismo frente a las expectativas de proyecto de vida. o Aun así, las personas con discapacidad entrevistadas y sus cuidadores reconocen que si se contara con mejores servicios, ofertas especializadas y diferenciadas según tipo de discapacidad, la vida mejoraría. o Las demandas de las personas con discapacidad entrevistadas no es muy exigente, por el contrario termina siendo precaria y referida a servicios específicos relacionados con su condición de discapacidad: una oferta de educación (así no sea inclusiva), una oferta de salud que incluya rehabilitación 171

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(y ayudas técnicas), una oferta en movilidad que (no necesariamente incluya el transporte pero que les permita superar barreras físicas en espacio público), etc. o La iniciativa estatal y de ONG ha promovido la oferta de proyectos productivos y de empleabilidad que podrían corresponder a bienes y servicios que promuevan la realización social. Sin embargo, lo que reportan las personas entrevistadas, así como las organizaciones de personas con discapacidad que participaron en los grupos focales, es que estos proyectos no han sido en general productivos ni sostenibles y en consecuencia poco o nada han aportado a la realización social. o Frente a la percepción que tienen las personas con discapacidad acerca de su participación para definir las políticas y estrategias que influirán en su propia vida, sólo una persona entrevistada participa efectivamente en definición de políticas y estrategias. No sucede igual con los representantes de organizaciones que asisten a los comités Municipales o locales. Es de destacar el poco conocimiento de los entrevistados sobre la existencia de estos espacios de participación definidos por la ley. o Con respecto al conocimiento de derechos y deberes que tienen las personas con discapacidad y sus familiares, se encuentra que los derechos que más reconocen son los asociados con educación y salud, aun cuando lo relativo a esta última es mucho menos conocido que lo referente a la primera. Para el resto de derechos no hay mayor conocimiento, e igual ocurre con el conocimiento de las respectivas rutas de atención (cuando las hay).

172

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2. Recomendaciones 2.1

Recomendaciones Generales

La Política Nacional de Discapacidad no puede ser vista como un hito en el tiempo (ejemplo, el CONPES 80 de 2004), sino como un proceso en construcción compuesto por una serie de iniciativas, lineamientos, acciones, programas y proyectos dirigidos a atender a una población tradicionalmente desprotegida. La evaluación contenida en este informe parte de dicho principio: reconoce los esfuerzos hechos por el Estado y la sociedad civil organizada en torno a la discapacidad y, a partir de ellos, señala fortalezas, debilidades y aspectos por mejorar. La política se refleja en la acción que desarrolla el Sistema Nacional de Discapacidad, aun cuando no se agota en su accionar. La gestión que realiza el Sistema en los cuatro niveles implica la identificación de unos actores y funciones en cada nivel, que deben estar articulados entre sí para llevar a cabo planes de acción que incluyan una oferta clara de servicios para las personas con discapacidad y un horizonte compartido por alcanzar dentro de un marco de derechos e inclusión social. Con lo anterior en mente y frente a las conclusiones expuestas se recomienda: a) Fortalecer el compromiso del actual gobierno para la inserción del tema de discapacidad dentro de la nueva arquitectura institucional del Estado. De ahí que la Ley 1448 de 2011, a partir de las funciones que establece para el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, debe tomarse como una oportunidad para la transversalización del tema y para su ubicación dentro del marco de acción de la inclusión social. Entre las razones que motivan esta recomendación están las siguientes: o Fundamentado en los esfuerzos del MPS, actualmente MSPS, la rectoría de la política pública y su secretaría técnica necesitan de una plataforma con mayor capacidad de articulación intersectorial, de ejecución de la política, de mayor andamiaje operativo y de manejo y distribución de recursos. o

La necesidad de hacer cada vez más operativo el enfoque basado en derechos que el país ha acogido, requiere de una mirada interinstitucional e intersectorial, a partir del aporte de cada disciplina y sector a la atención del conjunto de derechos involucrados. Esta aspiración podría desarrollarse mejor en un escenario transectorial que impacte toda la gobernabilidad.

o

Un solo sector, en este caso el de salud, o independientemente de cuál fuera, no cuenta con el andamiaje institucional requerido en los distintos niveles territoriales de operación para acciones que demandan desde lo intersectorial coordinación, armonía de enfoques, monitoreo permanente, veeduría efectiva y trabajo entre pares. 173

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o

Con la inclusión del tema en el DPS, se conformaría un ente operativo desde el b CN “… ontribuir al desarrollo de estrategias que permitan crear condiciones de institucionalización del tema de discapacidad, en las diferentes entidades públicas y privadas, haciendo de este un tema transversal a las mismas” “…verificar el cumplimiento, hacer seguimiento de la puesta en marcha de las políticas, planes, estrategias y programas de intervención del sector de la discapacidad”.

o

El Sistema contaría con un ente ejecutor a nivel nacional que maneja una estructura de implementación y de contacto Estado – Comunidad clara e integral, que facilitaría su articulación con otros enfoques como son el de población vulnerable, de género, de derechos y el de desarrollo.

b) En dado caso que el DPS sea el organismo rector del Sistema y el coordinador de la secretaría general del mismo, se recomienda:

271

A

o

Realizar un proceso paulatino entre el MSPS y el DPS de modo que no se desborden las responsabilidades del segundo, ni las acciones que actualmente realiza la Oficina de Promoción Social en el primero.

o

Establecer una gerencia dentro del DPS que contemple las labores de secretaría del CND y la rectoría del SND. Dicha gerencia se sumaría a las que está realizando el DPS, con idéntico manejo operativo a las que ya tiene, implementando toda la normatividad existente al respecto.

o

La creación de una dependencia autónoma en su administración y aspectos financieros es factible según lo establecido por la Ley 489 de 1998 al á b “fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica”271.

o

El Grupo de Discapacidad en la Oficina de Promoción Social del MS y PS ha venido realizando labores de Secretaría que bien podrían ejecutarse desde la G S, ‘k w- w’ que en la actualidad posee.

o

Aunque las funciones que la Secretaría Técnica realice no sean distintas a las que ha venido haciendo, su nueva ubicación facilitaría el fortalecimiento de su carácter suprasectorial y representaría un aporte integral y articulador. Los avances que ha logrado el grupo durante su permanencia en el sector salud se consolidarían con el mensaje de intersectorialidad que se daría en este momento en el que se está gestando un nuevo CONPES y se está diseñando una política más acorde con los desarrollos normativos propuestos y con las dinámicas internacionales. Es claro en señalar que, se reconoce que el CONPES es un

54

L

489

1998,

‘

’

. 174

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documento del gobierno nacional, no sólo del grupo de discapacidad de la Oficina de Promoción Social o sólo el producto de un ministerio.

c)

o

L ú b ‘b ’ recursos que los sectores han venido destinando a los proyectos de inversión que realizan frente al tema de discapacidad. La gerencia sería el órgano operativo, no fiscal del Sistema, y sus responsabilidades estarían en determinar la mejor forma de hacer realidad en los territorios las directrices de política que establece el CND a partir de los insumos generados por el GES, y en establecer la articulación entre niveles del SND a través del seguimiento de procesos, evaluación de resultados y recomendaciones en la toma de decisiones, a partir de la evidencia de lo que sucede en los territorios.

o

En esta medida contaría con el apoyo técnico del GES y coordinaría el seguimiento a los Comités Departamentales y Municipales de Discapacidad, y evitaría que sus funciones y perfil se confunda con los de algún sector participante en el ejercicio intersectorial que realice.

Una forma de vislumbrar alternativas de arquitectura institucional es estudiando otros Sistemas. La Figura 6.1, resume el caso del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas, SNARIV272. El Comité Consultivo de dicho sistema (CCSNARIV) funciona como la máxima instancia de decisión, y tiene como fin el “…diseñar y adoptar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas”273.

272

Si bien este es un sistema que aún se encuentra en fase de implementación, puede dar algunas pautas interesantes al respecto. 273 Ley 1.448 de 2011. Artículo 165. 175

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Figura 6.1. El ejemplo del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral de Víctimas

Conpes 3726 de 2012 Lineamientos

Apoyo y seguimiento Política

Comité Ejecutivo Directrices

UARIV

Coordinación y seguimiento planes operativos

Entrega planes operativos

Orientaciones al territorio sobre adopción y seguimiento Ley 1448

Subcomités técnicos nacionales Lineamientos sectoriales

CTJT Coordinación y articulación

Instancias territoriales

Beneficiarios finales

Planes de Acción Territorial

Fuente: Econometría S.A., a partir de la Ley 1448 de 2011

El CC se apoya en la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) para enviar directrices y recibir planes operativos por parte de los diferentes sectores sociales del Estado, quienes a su vez envían lineamientos de política directamente a las Secretarías de Gobierno para que generen sus planes locales de acción. Los Comités Territoriales de Justicia Transicional (CTJT) representan a la UARIV en el territorio, cumpliendo la tarea de apoyo a la articulación de las entidades locales para cumplir metas de atención de la Ley 1448 de 2011. A diferencia del SND, el cual las directrices de política son enviadas desde el CND a los niveles III y IV del sistema, el SNARIV aprovecha los canales de comunicación naturales que existen entre Ministerios y Secretarías de Gobierno en lo local. Como no hay un ente rector por encima del CC, éste es el máximo líder del sistema. Al ser un órgano compuesto por cabezas de sector, puede contar con una mayor probabilidad de éxito en el diálogo y el cumplimiento de las decisiones que se tomen al interior del mismo. En adición a ello, y a diferencia del Sistema Nacional de Discapacidad, la arquitectura propuesta por la Ley 1448 de 2011 176

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propone integrar más directamente a los ejecutores de política dentro de la lógica del sistema, meta que se logra cuando son los mismos sectores del gobierno central los que proponen planes operativos para atender las necesidades de la población que deben atender. d) La definición de las capacidades ejecutivas del ente rector del Sistema debería

incidir directamente en la posibilidad de despliegue de la Política en el territorio. o Para ello es importante continuar con la Estrategia Nación-Territorio contexto en el cual será prioritario definir los lineamientos concretos de la Política Nacional y fortalecer estrategias efectivas de divulgación de las mismas. Considerando en sus desarrollos temáticos aspectos relacionados con los cambios de gobierno, sistematización de procesos, monitoreo de gestión, seguimiento a los resultados, consolidación de oferta, conocimiento de proyectos de inversión vigentes desde los sectores en el DNP, entre otros temas. o También es importante que el CND y el GES conozcan los alcances de los proyectos de inversión (BPIN) que están llevando a cabo los distintos sectores para armonizar metas, estrategias de intervención y ejecutores de los mismos. Así como la realización de presentaciones de los proyectos que divulguen resultados o avances de la gestión y posibles evaluaciones realizadas (ver anexo A7). e) Es fundamental establecer una agenda de cobertura territorial de la Política, que surja del Registro para la Localización y Caracterización de las Personas con Discapacidad. o La agenda debe ir más allá de la creación y posterior seguimiento a conformación de los Comités Departamentales y Municipales e implica implementación de servicios y el acceso de la población con discapacidad a oferta institucional de todos y cada uno de los sectores participantes en política.

la la la la

o En ello tiene gran valor el rol de las organizaciones de y para personas con discapacidad; sin embargo, su actuar debe estar siempre articulado a los esfuerzos coordinados del Sistema. 2.2. Recomendaciones de acuerdo con las preguntas definidas para la evaluación De manera adicional, a continuación se presentan algunas recomendaciones con las cuales la consultoría espera atender a las preguntas que se le han hecho en los términos de referencia274. Con ello se busca aportar al fortalecimiento de la institucionalidad y operación de la política pública, el cumplimiento de objetivos, el mejoramiento de su

274

Las preguntas están escritas tal y como están en el documento de términos de referencia de la evaluación. 177

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implementación en lo territorial y la consolidación de sinergias institucionales para una adecuada gestión y articulación entre actores. , administrativas, operativas, logísticas, técnicas, financieras, y de inspección vigilancia y control, permitirían mejorar la institucionalidad y la operación de la Política Pública Nacional de Discapacidad? a. Frente a aspectos jurídicos A pesar de los avances normativos del país en discapacidad, se recomienda considerar los siguientes aspectos:  La pronta realización de la reglamentación de la Ley 1145 de 2007 y la Ley 1346 de 2009  Considerar las diferencias entre tipos de discapacidad. Es decir, la consideración que de acuerdo a los tipos de discapacidad, es importante establecer la atención a unos requerimientos específicos dentro del marco de derechos y a unas necesidades posibles particulares que pueden tener las personas de acuerdo con la discapacidad. o El enfoque diferencial puede ser promovido desde la misma normatividad, con el fin de generar más claridad para las actividades misionales de los entes de control, de modo que el seguimiento que éstos hagan a la gestión del Sistema parta del enfoque aludido.  Es importante armonizar algunas inconsistencias en la normatividad y entre algunas

normas y los fundamentos conceptuales de la Convención Internacional de los derechos de las Personas con Discapacidad (o con la Ley 1346 de 2009)275. Se recomienda actualizar todo el bloque normativo colombiano, a la luz de los planteamientos de la Ley 1346 en materia de definiciones de discapacidad, de acceso a bienes y servicios y de capacidad jurídica, entre otros asuntos. De otro lado, al considerar que los interlocutores territoriales públicos, privados y de la sociedad civil organizada manifiestan que es complejo interpretar el marco legal del tema de discapacidad y definir mecanismos para hacer exigibles las normas, se recomienda:  Desplegar una estrategia de investigación que vincule a la academia, la comunidad científica y actores privados, para avanzar en los desarrollos conceptuales referidos a los aspectos jurídicos, de gestión pública y científicos que supone la implementación de la Convención de las Naciones Unidas para Personas con 275

Por ejemplo, el artículo 12 de la Ley 1346 de 2009 impulsa la capacidad jurídica, pero en la Ley 1306 de 2009 se ratifica interdicción para algunos casos. Por ejemplo en la Ley 324 de 1996 se reconoce la lengua de señas y la dignidad de las personas sordas como comunidad lingüística, sin embargo en el código sustantivo de trabajo la persona sorda profunda es considerada aún como incapaz ante la Ley. 178

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Discapacidad. Esto permitiría a los actores del SND en los territorios (a nivel departamental y municipal) tener mayor conocimiento y precisión de sus competencias legales, administrativas, y de control.  Hacer claridad en los departamentos y municipios sobre la obligatoriedad de que cualquier iniciativa territorial relacionada con la formulación de una política de discapacidad guarde armonía con los avances normativos (particularmente con la Ley 1346 de 2009 y la Ley 1145 de 2007) y con los lineamientos que la Secretaría Técnica del SND haya definido para su diseño e implementación.  Se recomienda poner a disposición de las entidades territoriales un mecanismo virtual y/o presencial de asistencia técnica para la formulación y puesta en marcha de políticas públicas departamentales o municipales de discapacidad. o

De manera complementaria a lo anterior, se sugiere que el GES diseñe un módulo informativo para los territorios, de fácil acceso vía web, en el cual se presente todo el bloque normativo en función del goce efectivo de los derechos, con sus avances, logros, vacíos y retos.

b. Frente a aspectos administrativos, Operativos y logísticos El SND requiere un soporte operativo básico que facilite que los distintos actores que lo componen puedan reconocerse en función de sus competencias, acciones y logros. Al respecto se sugiere:  Fortalecer el recurso humano que está al frente de la implementación de la Política Pública Nacional de Discapacidad tanto en nivel de formación como en número de funcionarios formados, particularmente a nivel departamental y municipal. Se debe garantizar que los funcionarios encargados de la materialización de los derechos de las personas con discapacidad en los territorios entiendan a cabalidad las implicaciones del enfoque de Derechos y fundamenten en ellas sus decisiones, al margen de opiniones personales, sociales o religiosas.  Lo anterior incluye exigir mejores perfiles de los funcionarios encargados de los asuntos de discapacidad en los departamentos y los municipios, y gradualmente formarlos para que en su totalidad conozcan y sean garantes de los derechos de las personas con discapacidad. Aunque se reconoce el empeño desde lo nacional por capacitar a los funcionarios que trabajan este tema en los territorios, la rotación de personal que trae consigo los cambios de gobierno deja vacíos en el conocimiento requerido para implementar la política en los municipios y departamentos. En ello es importante reconocer los aportes al conocimiento histórico y a los procesos que tienen las organizaciones de y para las personas con discapacidad en los territorios, dada la continuidad de sus representantes y su estabilidad. 179

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 Esta cualificación del recurso humano demandaría una labor muy fuerte de los miembros del GES, así como el establecimiento de alianzas internacionales y de apoyo de organismos multilaterales expertos en las distintas áreas de derechos, tales como la OEA, OMS, Inclusión Internacional, OIT, PNUD, entre otros. Es anotar que la exigencia de los funcionarios responsables del sector de Discapacidad de una mayor gestión para la materialización del enfoque de derechos, permitiría dejar atrás los imaginarios de caridad y compasión con la que algunos manejan el tema.  De otra parte, en consonancia con la Convención Internacional de Derechos de las Personas con Discapacidad, se hace necesario incluir profesionales y expertos que sean personas con discapacidad, reconociendo el valor de su doble condición. Hacia el futuro se podría pensar en una cuota de inclusión de personas con discapacidad en los altos cargos de dirección del SND y de la PPND en general. En esta misma dirección se puede apelar a la cooperación internacional para solicitar expertos o visitantes internacionales que apoyen técnicamente al gobierno y vayan abriendo estos espacios para los cuadros directivos locales del futuro. El ejercicio de Tamizaje que realizó el MS y PS durante en el año 2011, aun cuando no logró una cobertura total de municipios, si puede reflejar varias situaciones que ameritan generar algunas recomendaciones al respecto:  El nivel de formalidad de los Comités, en cualquiera de sus niveles debe elevar su

exigibilidad, ya sea por vía del CND o de la Secretaría Técnica del sistema.  Exigir de forma mandatoria, la formalización de la totalidad de Comités

departamentales y distritales de discapacidad y Comités municipales y locales de discapacidad, con respectivas consecuencias sancionatorias frente al incumplimiento de lo ordenado y asegurar la continuidad de compromisos frente a los cambios de gobierno.  Al respecto, deben crearse estímulos visibles y tangibles frente al cumplimiento de

las exigencias del Sistema, de tal manera que se genere una diferencia entre quienes siguen los requerimientos del SND y quienes los ignoran. Estos tratos diferenciales podrían expresarse en el acceso a recursos, el reconocimiento en gestión pública o incluso, podrían traducirse en indicadores nacionales, departamentales y municipales para el cumplimiento de los mínimos exigibles por el Sistema Nacional de Discapacidad. Lo anterior sin desmedro de los derechos de las personas con discapacidad que se encuentran ubicados en dichos territorios. De igual forma, frente a la funcionalidad de los comités territoriales de discapacidad se recomienda:

180

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 Realizar ciclos de auditorías externas276 sobre la conformación y funcionamiento de

los comités de discapacidad, con el fin de establecer una línea de base que sirva para dimensionar la efectividad de dichas instancias y establecer estrategias diferenciales277 para su seguimiento y fortalecimiento, vinculando en esta tarea el concurso de los órganos de control y la sociedad civil.  Como se señalaba anteriormente, implementar mecanismos de premiación y de

reconocimiento de la gestión de los comités territoriales de discapacidad, con el fin de identificar, exaltar, sistematizar y socializar experiencias exitosas de conformación, funcionamiento y gestión de los comités. Ello contribuiría a estimular la voluntad de las administraciones locales, sociedad civil y personas con discapacidad para construir espacios de coordinación, deliberación, seguimiento y verificación de la gestión local en materia de la discapacidad. Adicionalmente esta estrategia ofrecería la oportunidad a las entidades territoriales del país de conocer soluciones que pueden ser replicables.  Articular los comités territoriales de discapacidad con sus respectivos CONPOS y CODPOS.  Tal como ocurrió con la Política de Infancia y Adolescencia, la Procuraduría General de la Nación debería definir unos indicadores de aplicación de la política en cada municipio y hacerlos exigibles so pena de sanción a los funcionarios responsables. c. Frente a aspectos técnicos El Sistema necesita diseñar un mecanismo que le permita pasar de lo teórico y normativo a los servicios. Tanto en lo nacional como en lo departamental y municipal, los comités son valiosos para estimular el interés general pero no son de carácter ejecutivo, razón por la cual mucho de lo que plantean se queda en propuestas. Sería conveniente la creación de un mecanismo de acción coordinado entre las entidades ejecutoras que vincule las decisiones a lo programático presupuestal y logístico, para que dichas decisiones se puedan traducir en servicios efectivos. La planificación para la inversión social y el funcionamiento de las administraciones locales debe asociarse de forma explícita a objetivos de desarrollo que den cuenta de necesidades, expectativas y problemas de la población con discapacidad; de lo contrario, se dificulta articular iniciativas y recursos (planes programas o proyectos) para promover la inclusión social de las personas con discapacidad. Se recomienda:

276 277

Aplicados de forma muestral por regiones y tipos de entidades territoriales. Este término se refiere a estrategias acordes a las realidades y contextos de las entidades territoriales. 181

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 Fortalecer la gestión pública en discapacidad, tipo observatorio, con el fin de que la sociedad civil organizada, la academia, los organismos del Estado y cualquier otro actor interesado puedan: o Disponer de información sobre los programas y políticas sectoriales con capacidad de incidencia en inclusión social de las personas con discapacidad. o Monitorear los avances y resultados de dichas expresiones de política pública. o Promover espacios de reflexión y debate sobre los avances en la gestión pública frente a la discapacidad a través, de foros, talleres y, encuestas de percepción.  Establecer mecanismos para identificar, socializar y transferir entre entidades territoriales experiencias exitosas de gestión pública y/o articulación intersectorial en pro de la atención de la discapacidad dentro del espíritu de los Encuentros Nación - Territorio. De otro lado, es prioritario mejorar el Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad en el país, herramienta sin la cual es muy difícil lograr incidir de una manera drástica y positiva sobre la calidad de vida de esta población. La inversión debe incluir una capacitación permanente a los funcionarios encargados de llevar a cabo dicha tarea, con el fin de que logren capturar características globales y puntuales relativas a esta condición, suficientes para contar con cifras que se puedan agrupar por tipos de discapacidad, grupos etarios y étnicos (entre otras características). Esto permitiría dimensionar mejor las necesidades estructurales del Sistema y así poder focalizar esfuerzos de política. Al respecto:  Las personas que entregan la información y quienes la recogen en el nivel territorial deberían tener clara la ruta que debe seguir dicha información y la utilización que se daría a la misma. De igual forma, se deben establecer procedimientos para la actualización y el contraste con otras bases de datos creadas para el restablecimiento de derechos.  Las alianzas y/o estrategias que se emprendan en este sentido deben priorizar el reclutamiento y/o el trabajo con encuestadores calificados. De acuerdo con las entrevistas en los territorios, la calidad de la información reportada por las entidades territoriales al Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidades es incierta; tal situación se explica por factores como la rotación de los funcionarios encargados del registro, altos niveles de tercerización 278, perfiles y vacíos de capacitación en operadores y funcionarios de las administraciones, entre otros. Se recomienda.

278

Este término se refiere a la contratación de operadores. 182

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 Realizar un ejercicio de consistencia estadística y calidad de la información que a la

fecha se encuentra capturada en el Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad, identificando los errores más recurrentes con el fin de proyectar un protocolo que contemple procedimientos básicos y puntos de control para su administración y diligenciamiento.  Establecer alianzas con las universidades, para que en calidad de operadores, suministren servicios de capacitación calificados, para los funcionarios y actores responsables de la captura de información.  Establecer mecanismos de soporte técnico remoto, con acceso a funcionarios y operadores para dar respuesta especializada a consultas técnicas, solicitudes o incidentes, inherentes a la administración y uso del registro.  Prever ciclos de auditoría informática externa, a los procesos de administración y diligenciamiento que realizan las entidades territoriales, con el fin de identificar oportunidades de mejora particulares.  Conformar un ranking de entidades territoriales, que permita jerarquizarlas de acuerdo con sus prácticas de administración y uso del registro. Dicha estrategia permitiría al nivel nacional desplegar estrategias diferenciales de acompañamiento y capacitación.  Establecer mecanismos masivos de actualización del registro a nivel nacional, soportados por estrategias mediáticas, que promuevan el registro e informen sobre fechas, lugares y mecanismos previstos para que la población con discapacidad pueda registrarse en las entidades territoriales. En lo posible diseñar mecanismos activos de búsqueda dada la dificultad evidente de la población con discapacidad para acercarse a las entidades. Por último, se recomienda frente a la forma fragmentada en que se presenta la oferta sectorial en lo territorial:  Disponer de un mecanismo informático de localización y caracterización, que en el nivel regional permita georeferenciar la oferta pública y privada de bienes y servicios en discapacidad, de tal forma que al cruzar esta información con el RLCPCD se identifiquen oportunidades de articulación entre prestadores y se apoye la construcción de rutas de atención.  Crear un banco de experiencias exitosas de articulación entre entidades, con el propósito de sistematizar aquellos aprendizajes con potencialidad de ser replicados.

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 Fomentar debates y reflexiones con las instituciones de educación superior orientados a integrar los programas académicos en diferentes áreas para que los estudiantes desarrollen competencias asociadas con la inclusión de las PCD. d. Frente a aspectos financieros  Se recomienda la construcción y aplicación de indicadores de rendición social y ‘accountability’ tanto a nivel nacional como territorial que informen sobre la eficiencia de las decisiones en materia de recursos, las buenas prácticas, el direccionamiento de los recursos y la transparencia en el uso de los mismos.  Es necesario blindar los recursos financieros del sector, en tanto pueden ser objeto de beneficencia, caridad y asistencialismo relacionado con prácticas políticas inadecuadas. Si bien ha habido inversión en materia de discapacidad, no es posible dar cuenta de la misma. No se puede indicar qué tanto han servido los recursos, ¿qué porcentaje se queda en gastos administrativos o de funcionamiento y cuánto llega al objetivo planteado de cualquier proyecto o acción?, ¿cuánto se está destinando realmente a atender necesidades de las personas en condición de discapacidad, de sus familiares o cuidadores?, ¿cuál es el impacto y la cobertura? Al respecto se recomienda un estudio que dé respuesta a estos interrogantes. Para mejorar las estrategias de inversión de los administraciones locales que tiene que ver con: duplicidad de esfuerzos entre municipios y departamentos, persistencia de enfoques asistencialistas de inversión, debilidades en las bases de datos de beneficiarios, impertinencia de los bienes y/o servicios prestados, duplicidad en el suministro de bienes o ayudas a un mismo beneficiario, debilidades de los registros estadísticos y ausencia de indicadores de gestión entre otros, se recomienda:  Promover debates sectoriales sobre los retos que enfrentan las administraciones para la inclusión social de personas con discapacidad, y definir énfasis de inversión en este campo.  Producir lineamientos sobre esquemas de inversión pública en discapacidad dirigidos a las administraciones locales, que precisen conceptos, criterios y procedimientos para proyectar y controlar las inversiones públicas destinadas a la inclusión social de personas con discapacidad.  Identificar, sistematizar y socializar buenas prácticas de inversión.  Incursionar en el diseño e implementación de un sistema de información de seguimiento a los recursos en discapacidad, que use indicadores para discriminar datos de inversión por sector, de tal forma que se pueda trazar en el tiempo el 184

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comportamiento de las inversiones efectuadas por cada entidad territorial, lo cual, a su vez, permite apoyar el rol de los organismos de control y las veedurías ciudadanas. e. Aspectos frente a vigilancia y control En relación con el monitoreo y seguimiento, sería deseable que la entidad rectora del Sistema pudiera contar, de manera confiable y oportuna, con una batería de entre 5 y máximo 10 indicadores importantes. Para la medición de los mismos, todos los territorios del país deben manejar el mismo tipo de información y proveerla en tiempos y modos establecidos. Es importante reforzar la inspección, la vigilancia y el control en todos los ámbitos y con la participación de todos los actores responsables del cumplimiento del bloque normativo. Una mayor articulación entre los entes de control y los Comités Departamentales y Municipales de Discapacidad, podría convertirse en una estrategia que fortalezca el seguimiento al cumplimiento de metas. Lo anterior permitiría:  Avances en oferta y cobertura a necesidades de la PCD  Definición de metas en la perspectiva de la garantía plena de los derechos de las personas con discapacidad  Rendición de cuentas en materia de inversiones, esfuerzos y resultados  Toma de decisiones sustentada en valoración de procesos y resultados  Mayor asertividad en los procesos e iniciativas  Consecución de recursos y apoyo institucional  Transparencia y equidad en el manejo de recursos (lo cual también redunda en disminución del ambiente de desconfianza y suspicacias)  Mayor participación a través de veedurías ciudadanas  Disminución de la probabilidad de un manejo poco transparente de los recursos públicos. Finalmente, unos indicadores de vigilancia y control necesitan la articulación con otros sistemas, como por ejemplo los que establece el DNP a partir del seguimiento de proyectos

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de inversión mediante sus fichas BPIN, y el del Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad.279.

2.2.2.

para que mejoren los procesos y resultados de la Política Pública Nacional de Discapacidad de acuerdo con sus objetivos? La evaluación asume el tema de incentivos desde una óptica disuasoria; es decir, toda medida, mecanismo o proceso que permita o estimule el cumplimiento de una acción (sea estipulada por ley o dentro de un plan de acción) e implique algún tipo de medida sancionatoria por su no cumplimiento. Los resultados de la evaluación muestran que no existen incentivos que motiven el alcance de metas o el cumplimiento de compromisos ni hay sanciones para quienes no cumplen; de ahí que la primera recomendación que surge es la de establecerlos teniendo en cuenta los distintos niveles del Sistema280 y la normatividad281 misma. Al respecto se recomienda:  La generación de un sistema de seguimiento al funcionamiento del Sistema Nacional de Discapacidad: Es importante la construcción de un sistema de seguimiento que pueda garantizar la materialización de los derechos de los ciudadanos colombianos con discapacidad, que contemple las respectivas sanciones ante los incumplimientos, al igual que los estímulos para los actores que atiendan lo estipulado en la Ley282. El mayor incentivo que se esperaría tener es el de marcar la diferencia entre cumplir y no cumplir los mandatos de la PPND. A la fecha no se sancionan, censuran y mucho menos judicializan las acciones contrarias a la materialización de los derechos de las personas con discapacidad a lo largo del territorio nacional. No contar con incentivos claros para hacer cumplir la ley o para sancionar a quien no lo haga, da pie a pensar que hacer las tareas es una decisión del funcionario de turno y que la sensibilización en el tema es el determinante de la toma de decisiones relativas a la ejecución de acciones que beneficien a la población. En el nivel nacional se puede pensar en construir una plataforma de seguimiento a la ejecución territorial consistente en: 1) Consolidar un repositorio con todo el bloque normativo nacional existente. 2) Informar sobre las acciones nacionales de apoyo a territorios en términos de objetivos, metas, acciones, recursos y resultados. 3) 279

Comparar y verificar sobre cambios y resultados. Es decir, incentivos dentro del CND, los GES, los CDD y los CMD. 281 Dentro de los resultados de la evaluación es posible ver que un porcentaje muy bajo de la legislación referida a discapacidad (cerca del 5%) cuenta con mecanismos sancionatorios en caso de incumplimiento. 282 Si bien se reconocen ejercicios realizados por el Grupo de Discapacidad del MS y PS, como es el caso del Tamizaje que se hizo a solicitud del CND. 280

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Ofrecer una línea de información telefónica y electrónica permanente a través de la cual se puedan contactar los distintos actores del sistema y realizar consultas relacionadas. Esta línea sería atendida por funcionarios expertos en la PPND. 4) Hacer visible las buenas prácticas de ejecución de proyectos a lo largo de todo el territorio nacional. 5) Poner en evidencia los avances de los territorios mediante la generación de un mapeo de departamentos y municipios inclusivos basado en criterios básicos y tangibles. 6) Brindar asistencia técnica a los funcionarios, en alianza con la academia nacional, departamental y local, tanto pública como privada.  Uso de indicadores de resultado e impacto: El ejercicio de Tamizaje del 2011 que informó al CND sobre el estado de los CDD y los CMD, fue un ejercicio útil para monitorear el desempeño de algunos componentes de la política de discapacidad en el territorio. Sin embargo, este mecanismo debería estar anclado a unos indicadores previamente definidos por el nivel II del SND, y ser usado para generar incentivos económicos (por ejemplo recursos adicionales al presupuesto) en caso de desempeños adecuados. Desde luego, la calidad de dichos indicadores debería estar garantizada por medio de la operación de los mecanismos de control 283, de modo que las administraciones locales eviten caer en prácticas perversas (como la fabricación de resultados) para favorecer su gestión.  Fortalecer el monitoreo de los avances en la implementación de compromisos frente a la Convención de las Naciones Unidas (ONU) y Convención contra todas las formas de discriminación de la OEA en el marco del Sistema Nacional de Discapacidad: Aunque para esta última se han realizado varios informes que dan cuenta del estado de avance, en el marco de la Ley 1346 de 2009, sería importante contar con un flujo de información permanente desde los sectores que dé cuenta de los avances, barreras, logros y dificultades que puedan identificarse en este sentido.  La formulación de un nuevo CONPES de Discapacidad, encaminado a hacer efectivo el goce de los derechos de las Personas con Discapacidad: Esta nueva formulación debe ser vista como la gran oportunidad de restablecer vínculos entre todos los actores del Sistema, generar reflexiones que conduzcan a acuerdos argumentados y movilizar a todos los actores alrededor del SND. Cada estrategia, cada paso, cada informe que se de en torno a esta formulación debe ser cuidadosamente diseñado para evitar los errores de experiencias pasadas, las cuales de acuerdo con las entrevistas realizadas han tenido un costo en la legitimidad de las políticas lideradas por el gobierno. El nuevo CONPES puede conformar una nueva etapa en la política pública de discapacidad que podría estar marcada por cinco derroteros: 1) Ajustado a las 283

Como veedurías ciudadanas, seguimiento de las organizaciones de y para personas de discapacidad a los CDD y CMD, entes de control, entre otros. 187

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necesidades propias de la diversidad; 2) Enmarcado en prácticas de gestión eficiente con competencias, roles y responsabilidades claros; 3) Sensible a las realidades de todos los niveles del SND, para que sea realista su implementación; 4) Acompañado de un permanente proceso dinámico y accesible de información, comunicación y socialización; 5) Dotado de un sistema de monitoreo, vigilancia y control eficientes que ofrezcan continuamente rendición de cuentas a la sociedad.  Avanzar en la agenda establecida por el CND: Fortalecer las prioridades que se han propuesto, particularmente en lo que respecta a: o La continuidad en el proceso del Registro para la Localización y Caracterización de las personas con discapacidad que inició el Departamento Nacional de Estadística (DANE) y que hace parte hoy en día del Sistema de Información de la Protección Social (SISPRO) del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS). o

La continuidad de la estrategia Encuentros Nación – Territorio. Este tipo de iniciativas fortalecen la capacidad técnica de arriba hacia abajo y viceversa. Adicionalmente generan escenarios de visibilidad que van configurando unas prácticas con reconocimiento social tanto a nivel nacional como territorial y municipal, y por supuesto enriquecen el tejido social del Sistema Nacional de Discapacidad, dando a cada nivel un rol protagónico, descentrando el conocimiento y distribuyendo el poder.

 Los avances en el directorio de oferta institucional: Es necesario no perder de vista que una buena práctica284 (y su reconocimiento) no suple la oferta de un servicio. En este aspecto es necesario tener en cuenta las variantes a nivel territorial y la identificación y articulación con los esfuerzos que realizan las distintas redes de organizaciones de y para personas con discapacidad285 para tener informadas a las personas con discapacidad sobre la oferta. Tener la oferta actualizada sin lugar a dudas es una tarea prioritaria para fortalecer, legitimar y cualificar los servicios que se brindan a la población con discapacidad, al igual que verificar si esta oferta sigue los lineamientos emanados de las distintas instancias que participan en la implementación de la política pública. Esa es una función que debería cumplir el GES pero dando antes criterios de ejecución.  El trabajo con las organizaciones de y para personas con discapacidad y las redes

que se han creado: El poder pensar y el poder hacer de las redes es un capital que se ha ganado y sobre el cual es posible sustentar acciones futuras del Sistema. Es una ganancia invaluable y un activo clave de la sociedad civil.

284

Como es el ejercicio que se reconoce en el Programa Encuentros Nación - Territorios. Entre otras redes están las mencionadas en el documento de la sesión inaugural, las redes son REDDIS, Red Pensar desde la Diferencia para sumarnos a lo colectivo, Red Nacional de Rehabilitación Basada en Comunidad. 285

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2.2.3 para que la Política Pública Nacional de Discapacidad se implemente de mejor manera? a) Difusión y claridad en principios y lineamientos de acción El ente rector de la PPND a nivel nacional puede asistir técnicamente a los territorios con asesoría virtual como la que viene realizando a través de los Encuentros Nación-Territorio, de manera sistemática, formal, de asistencia obligatoria. Dicha asistencia puede complementarse mediante asesoría de expertos nacionales e internacionales, que incluya en sus perfiles a expertos con discapacidad. Es necesario crear estrategias de comunicación nacional que informen, formen y sensibilicen a la sociedad en general sobre la actual situación de la población con discapacidad y contribuyan a eliminar estigmas, imaginarios y representaciones sociales alejadas de la realidad de las personas. Son convenientes las alianzas con los medios de comunicación, las escuelas de comunicación y los periodistas independientes. De igual forma, se hace necesaria una definición más clara de roles, de tal manera que los distintos actores ejerzan su representatividad en el marco de sus posibilidades. Se deben diferenciar los actores que representan las necesidades de la población, de aquellos que ofrecen servicios, que asesoran sobre políticas públicas, y que toman decisiones sobre la asignación de recursos. Así mismo, acompañar el trabajo de los actores aludidos con acciones de monitoreo y veeduría que refuercen las percepciones de credibilidad y transparencia en torno a la política pública en discapacidad y le concedan mayor legitimidad social. b) Aspectos asociados a los sectores 

Acerca de la ruta en educación  Las políticas deben considerar un análisis por separado de aquellos factores que potencian la exclusión educativa de aquellos que los naturalizan286 y arraigan en contextos de socialización más amplios. El rol de la familia es muy importante frente a la naturalización de las barreras asociadas a la inclusión educativa. Su fortalecimiento mediante el conocimiento de los derechos ayudaría a un mayor avance en la calidad de la educación que brinda el sistema educativo y confrontaría directamente la autoexclusión que pueda presentarse.

286

MS

S

ó

…

z

… 189

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 En relación con la inclusión educativa es necesario considerar que la transición de una educación especial a una educación inclusiva genera retos y requiere de un acompañamiento más cercano tanto a las personas con discapacidad y sus familias, a las comunidades educativas y a quienes tienen la obligación desde el Estado de hacerla realidad. El objetivo de realizar acciones coherentes con lo que estipula la Convención de las Naciones Unidas y las normas colombianas en materia de derechos, no necesariamente implica dejar de lado algunas medidas que han mostrado ser adecuadas para responder a ciertas realidades. Lo anterior va referido, particularmente, a poder contar con algunas respuestas minoritarias de centros de atención especializada para algunos casos y como opciones para algunas familias. La riqueza de la política estaría en la posibilidad de ofrecer la mayor cantidad y las más pertinentes posibilidades de realización de los derechos, que respondan a todas las necesidades, sin empaquetar modalidades, ni excluir personas.  La concentración de los recursos de apoyo pedagógico, así como la especialización de las instituciones educativas en inclusión de ciertos tipos de discapacidad, son respuestas comunes de las instituciones de educación para optimizar los recursos que reciben vía transferencias para atender la discapacidad y cumplir con la reglamentación sobre la organización del servicio de apoyo pedagógico para la atención de estudiantes con discapacidad. Esta fue una respuesta transitoria en un momento de implementación de la política educativa que debe ser revisada ahora, para darle paso a una amplia oferta de educación inclusiva donde todos los estudiantes con discapacidad puedan ir a las instituciones que les queden cercanas y no pierdan vínculo con sus redes sociales de apoyo.  La evaluación no encontró un consolidado que informe acerca de la población con discapacidad desescolarizada y que permita dimensionar los retos que supone su vinculación al sistema educativo. Se recomienda: o Realizar un ejercicio de comparación estadística entre el SIMAT 287 y el Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad, en el cual se geo referencien288 los datos de distribución de la oferta educativa, contrastándolos con la información y localización de las personas con discapacidad en edad escolar que se encuentran en el registro. El citado análisis permitiría visualizar por zonas geográficas la población con discapacidad desescolarizada que ha de ser atendida por aquellas instituciones educativas en las cuales se concentran los recursos de apoyo pedagógico, o por instituciones especializadas con capacidad de hacerlo.

287

Sistema de Información de Matricula del Ministerio de Educación. Este término se refiere a posicionar en un mapa la localización de un dato estadístico; para el caso puede ser la localización de una institución educativa, un estudiante o una persona con discapacidad desescolarizada. 288

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o Revisar los lineamientos que se tienen relacionados con el número de estudiantes requeridos por institución educativa para poder contratar docentes de apoyo; este lineamiento sería excluyente y discriminatorio. El servicio educativo se debe garantizar en condiciones de igualdad y calidad para todos los estudiantes sin distingo de condición. De igual forma se recomienda:  Realizar un mapeo de los recursos de apoyo pedagógico y establecer cómo se distribuyen entre las instituciones educativas y a qué tipo de discapacidad se dirigen.  Avanzar en un proceso sistemático de valoración psicopedagógica de las personas con discapacidad escolarizadas, que permita identificar, cuantificar y priorizar los apoyos que se requieren por tipo y grado de discapacidad, incluyendo el componente vocacional/laboral desde temprana edad, para disminuir el impacto negativo de la exclusión.  Cruzar la información de la valoración psicopedagógica con la de distribución de recursos de apoyo y el Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad, con el fin de estimar regionalmente cuáles son las estrategias que han de priorizarse para organizar la oferta educativa dirigida a las personas con discapacidad.  Estimular a los colectivos de maestros formados en temas relacionados con la inclusión; apoyar la realización de pasantías, maestrías y doctorados realizados con el tema.  Estimular la creación de redes de maestros inclusivos que intercambien experiencias, preocupaciones y logros de su saber acumulado y favorezcan las prácticas pedagógicas de calidad.  Frente a la inclusión para la educación superior se recomienda: o Realizar un mapeo de la oferta disponible en educación superior para personas con discapacidad, y discriminar los recursos de apoyo disponibles y el perfil de la población con discapacidad que accede a dichos programas. o Analizar el comportamiento de la cobertura, permanencia y promoción escolar de los estudiantes con discapacidad en los ciclos de educación inicial, básica y media, para estimar cuántos de estos estudiantes podrán llegar hasta la educación superior y preparar a las IES. o Realizar sondeos sistemáticos entre la población con discapacidad escolarizada sobre los programas de educación superior de su preferencia y no empaquetar

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las ofertas bajo acciones afirmativas que pueden resultar inconvenientes para la autonomía y el libre desarrollo personal del estudiante. o Cruzar la información de la oferta de programas de educación superior, con la información de preferencia y promoción escolar de personas con discapacidad, para perfilar estrategias regionales de organización de la oferta educativa superior, que respondan a las demandas actuales y potenciales de la población con discapacidad. Vincular esta acción con el observatorio laboral del MEN. o Incluir los requerimientos de ajustes razonables, diseño universal, apoyos pedagógicos, accesibilidad comunicativa y arquitectónica y formación de docentes y administrativos dentro de los indicadores de acreditación institucional de programas para garantizar un proceso paulatino de preparación de las IES como IES incluyentes. o Fortalecer el fondo de subsidios y apoyos del Icetex y otras entidades para becas de pregrado y postgrado que favorezcan a personas con discapacidad.  Finalmente, debe tomarse en consideración que en relación con el derecho a la educación, la población con discapacidad adulta debe recibir una oferta especial, diferente a la que generalmente se desarrolla para los niños, niñas y jóvenes con discapacidad. 

Acerca de la ruta en salud  Es importante fortalecer en las organizaciones de y para personas con discapacidad su capacidad de incidencia frente a procesos que pueden estimular la demanda de mejores servicios de salud para las personas con discapacidad frente a las EPS y las IPS que los atienden.  El sector salud, a nivel central y en ciudades como Medellín y Bogotá, ha contado con proyectos para la atención de los requerimientos de ayudas técnicas, y con el apoyo de actores sociales interesados. Sin embargo, es importante fortalecer el debido control y monitoreo del uso de esas ayudas y la manera cómo llegan a las personas que las requieren, particularmente para el resto de municipios del país. El hecho que otros actores más cercanos a prácticas asistencialistas o políticas entreguen en algunos territorios dichas ayudas, requiere por parte del SND de lineamientos que unifiquen dichos procedimientos de forma más clara y dentro de un marco de derechos.  La valoración médica (diagnóstico) de la discapacidad es una condición que se considera como fundamental para identificar apoyos especializados de carácter particular que mejoren las posibilidades de las personas con discapacidad de ganancia de autonomía, comunicarse, acceder y disfrutar plenamente de los derechos. Sin embargo, se señala que los servicios sociales o bien no consideran 192

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ningún tipo de ajuste u ofrecen apoyos de carácter general que no responden a los tipos y grados de discapacidad. Se recomienda: o Establecer alianzas con las comunidades científicas y universidades, para que en los niveles regionales se dimensionen necesidades de diagnóstico especializado por tipos y grados de discapacidad, y se cruce esta información con los datos del Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad. o De acuerdo con las necesidades identificadas, diseñar esquemas de diagnóstico especializado, que se canalicen regionalmente a través de las entidades prestadoras de salud, universidades u otras entidades con competencia científica.  Definir planes de acción y de manejo terapéutico para las personas con discapacidad y/o sus cuidadores que requieren atención psicosocial debido a situaciones de discapacidad, por ejemplo, adultos mayores y adolescentes que vivencian una situación de discapacidad a lo largo de su vida o niños y adolescentes que van madurando en su proceso vital, necesitan además de las baterías de ayudas técnicas, una atención que les favorezca su autonomía y en este aspecto, la atención psicosocial debe buscar acompañarlos de forma regular y pertinente.  Para establecer de qué forma las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad realizadas por el sector salud están incidiendo sobre los factores de riesgo asociados a la discapacidad, se recomienda: o Identificar mecanismos para promover desde los servicios de salud, el ingreso y actualización del Registro para Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad. o Favorecer mecanismos para la identificación de personas con discapacidad y su respectivo documento de certificación de la misma, emanado por el sistema de salud, como se realiza en otros países, para que puedan acceder a los beneficios contemplados en la PPND, sin generar barreras de acceso. o Implementar mecanismos de registro administrativo que permitan identificar y cuantificar las personas con discapacidad que se están beneficiando de las acciones de promoción de salud y prevención de la enfermedad. o Fortalecer la realización de un mapa nacional de factores de riesgo en salud y discapacidad, con base en la información del registro e investigaciones complementarias. o Caracterizar la oferta de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, con el fin de perfilar estrategias de salud regionales que se ajusten a los factores de riesgo identificados.

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o Fortalecer el sistema de rehabilitación a nivel nacional con sus respectivos programas, equipos interdisciplinarios y apoyos técnicos. 

Acerca de la ruta en trabajo  Para la atención de este derecho se debe considerar no sólo al sujeto sino a su entorno familiar como una unidad. Al buscar generar procesos organizativos productivos o de vinculación laboral es importante vincular a las familias o, según el caso, a las personas cuidadoras.  Se requiere la construcción de perfiles ocupacionales y laborales pertinentes que favorezcan el ingreso fluido de las personas con discapacidad al mercado laboral local tradicional.  La generación de proyectos productivos basados en las capacidades de las personas, con un horizonte sostenible para las personas, sus familias y organizaciones, sigue siendo el gran reto en materia de empleabilidad. En esto es importante vincular al sector privado fuente laboral.  La noción de invalidez, en el ámbito laboral, ha sido una estigmatización para la población con discapacidad de difícil desarraigo cultural. Aun cuando se ha ‘ á ’, noción de invalidez como equivalente de discapacidad.  Exigir la creación de un porcentaje de empleos en las plantas del estado, que bajo mecanismos de participación meritocrática favorezca el que el propio estado sea modelo de inclusión laboral de las personas con discapacidad.  La inclusión laboral de personas con discapacidad además de las implicaciones legales de tipo contractual, también está supeditada a consideraciones económicas y técnicas asociadas a los ajustes razonables en el entorno laboral y al desempeño de los trabajadores con discapacidad. Si bien se reconocen avances en algunas de las recomendaciones que a continuación se proponen, las acciones que se realicen deben considerar: o El fortalecimiento en la estructuración de esquemas de intermediación laboral que ofrezcan a los empresarios asesoría y acompañamiento en: i) levantamiento de perfiles laborales soportados en estudios biomédicos; ii) asesoría legal sobre los esquemas de contratación, evaluación del desempeño y desvinculación de personas con discapacidad; iii) asesoría técnica sobre adaptaciones a los puestos de trabajo, procesos; y ambientes laborales. o Los citados mecanismos de intermediación deberían de considerar apoyos para las personas con discapacidad orientados a: i) brindar información sobre derechos, normas y oportunidades laborales; ii) prestar atención psicosocial 194

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previa a los procesos de inclusión; iii) asesorar a las personas con discapacidad para afrontar los procesos de selección; iv) conseguir prácticas laborales; v) promover articulaciones con la academia, las ONG y aquellas organizaciones que puedan apoyar el desarrollo de destrezas, habilidades y técnicas que mejoren las posibilidades de empleabilidad; vi) buscar alianzas con los empresarios y sectores productivos para que se vinculen a experiencias piloto de empleabilidad y posteriormente formalicen en sus procesos de selección esquemas de inclusión de personas con discapacidad. 

Acerca de la movilidad y el transporte  Se recomienda reforzar las acciones para mejorar las ofertas de movilidad idóneas para las distintas necesidades de las personas con discapacidad, como un factor fundamental para disminuir las barreras de acceso a todos los otros servicios. La movilidad se constituye en el caso de las personas con discapacidad en un factor atenuante de la misma, que genera proporcionalmente autonomía personal y acceso a otro tipo de derechos que se consideran fundamentales. A mayor movilidad independiente, mayor autonomía personal.  Se deben fortalecer los procesos de vigilancia al cumplimiento de los estándares de diseños arquitectónicos accesibles. Existen muchas iniciativas en los territorios asociadas a la construcción de rampas, mientras que hay una ausencia casi total de señalización auditiva y visual o táctil, de tal modo que no se cumplen las medidas que permiten el funcionamiento seguro por parte de los usuarios con movilidad reducida.  Mientras se sigan dando procesos de urbanización y desarrollo que dejen por fuera los aspectos de accesibilidad física y comunicativa se continuarán afectando todas las áreas de la vida cotidiana de los colectivos de personas con discapacidad, y su acceso a otros derechos como la salud, la educación y el trabajo, con el consecuente impacto negativo en su calidad de vida.  En transporte se recomienda: o Trabajar de manera perentoria en el involucramiento del sector en la política, ya que en la actualidad sus acciones en la materia son prácticamente inexistentes. o Realizar una caracterización de las facilidades de accesibilidad a las redes de transporte de las ciudades, y contrastar dicha información con los datos del RLCPD de personas con discapacidad. o Promover mecanismos de debate y concertación con transportadores, universidades, empresarios, organizaciones de y para personas con discapacidad, entre otros, sobre: reglamentación de accesibilidad en los vehículos; implementación de mecanismos de información para diferentes tipos 195

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de discapacidad (acerca de terminales, paraderos, etc.); identificación y priorización de adaptaciones que se pueden hacer a los vehículos existentes; esquemas de entrenamiento para el personal que entre en contacto con personas con discapacidad (en terminales, paraderos y, en general, lugares públicos de movilidad); visualización de esquemas de incentivos asociados a la implementación de facilidades de accesibilidad en los vehículos e infraestructura de transporte público; reglamentación de esquemas de tarifas preferenciales. o Favorecer la importación de tecnología y parque automotor idóneo para estos servicios.  Acopiar y sistematizar la información sobre recursos accesibles de las ciudades, con el fin de poner a disposición de las personas con discapacidad guías informativas sobre aquellos escenarios y entornos que ofrecen garantías de movilidad, autonomía, seguridad y confort.  Avanzar en la configuración de un marco normativo y regulatorio progresivo para accesibilidad arquitectónica, que ofrezca reglamentación particularizada para los diferentes tipos de edificaciones, infraestructura y ambientes, tales como: viviendas, edificios públicos, escaleras y rampas, asesores, puertas y pasillos, baños y zonas de aseo, vestuarios, cocinas, salones y comedores, dormitorios, recepciones y mostradores, sistemas de protección contra incendios, instalaciones como interruptores, llaves de paso, termostatos, etc.  Ofrecer guías de accesibilidad a constructores, arquitectos, organismos de gobierno encargados de planeación urbana, organizaciones de y para personas con discapacidad, órganos de control, etc. que aporten criterios para acometer obras y adecuaciones que consideren garantías asociadas a la movilidad, ocupación, desplazamiento y permanencia de las personas con discapacidad.  Fortalecer las estrategias de interventoría a los proyectos de infraestructura, con el fin de detectar y prevenir debilidades frente a la accesibilidad, tales como omisiones en el diseño de los proyectos para incluir las facilidades de accesibilidad; incumplimiento de la normatividad vigente y/o estándares de accesibilidad. Así mismo, contribuir a identificar riesgos para los usuarios con discapacidad. 

Frente a la discriminación  Es importante capacitar a las personas con discapacidad, a sus familias y a las organizaciones acerca de lo que implica el goce efectivo de derechos, y la forma z ‘es mejor contentarse con poco, porque podría ser peor’.

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La discriminación debida a la discapacidad, especialmente aquella sustentada en lo visible, denota un desconocimiento de la condición de discapacidad y es expresada en los imaginarios ciudadanos. No obstante lo anterior, se advierten algunos cambios en las nuevas generaciones de personas con/sin discapacidad. Esto significa que la discriminación y sus diversas modalidades pueden afrontarse desde un fortalecimiento de procesos educativos. Dichos procesos deben darse en escenarios a lo largo de la vida, desde la primera infancia hasta la universidad, y en los ámbitos laborales, con apoyo de distintos profesionales y miembros de las comunidades.  La diversidad y en particular el concepto de discapacidad ha comenzado a ser parte del escenario social colombiano. Seguramente en buena medida por el impulso de políticas educativas más incluyentes y respetuosas de la diferencia. Se percibe que esta orientación ha beneficiado efectivamente la vida social de las personas con discapacidad, y les ha permitido participar en un mayor número de escenarios cotidianos.  Al respecto es necesario trabajar de manera especial con los funcionarios responsables de ofrecer servicios a las personas con discapacidad ya que los datos recabados especialmente en las entrevistas a personas con discapacidad hacen referencia a una especial resistencia por parte de éstos más que por las personas en general. 

Frente a la comunicación, cultura, recreación, deporte y uso de tecnologías se recomienda:  Avanzar en la caracterización de las barreras comunicacionales de las personas con discapacidad, considerando aspectos como: las barreras actitudinales de las personas pertenecientes a los contextos comunitarios y sociales; evolución o adaptaciones locales y culturales de los modelos lingüísticos y comunicativos de las personas con discapacidad; cultura tecnológica de las personas con discapacidad; identificación de dispositivos y tecnologías que ofrezcan facilidades de comunicación; rutas de apoyo y orientación sobre la información y tecnologías disponibles; identificación de adecuaciones y adaptaciones para la señalización y comunicaciones en las ciudades y en las tecnologías de acuerdo con los tipos de discapacidad.  Incursionar en la construcción de una agenda digital y de comunicaciones para personas con discapacidad, que involucre el concurso de actores públicos, organizaciones de y para personas con discapacidad, la academia y la comunidad científica, en la cual se perfilen estrategias regionales orientadas a: promover la masificación del internet, la alfabetización digital y uso de las TIC289; reglamentar la accesibilidad de las páginas web con especial énfasis en aquellas asociadas a los derechos básicos y servicios del Estado; fomento de soluciones basadas en las TIC,

289

Tecnologías informáticas y de telecomunicaciones. 197

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como la banca electrónica y la educación virtual; información y señalización en el espacio público urbanizado y en las edificaciones; accesibilidad informática y comunicacional con el Estado; formatos de comunicación accesible para la telecomunicaciones y otros bienes y/o servicios masivos; masificación de tecnologías accesibles como lectores de pantalla; videoteléfonos, teléfonos de texto; tarifas preferenciales; entrenamiento y sensibilización a funcionarios, sector privado y comunidad.  Los medios de comunicación no sólo transmiten realidades, a veces, también las transforman. En este sentido el análisis de medios que se incluyó en este estudio denota varios aspectos por considerar en las recomendaciones: o El discurso para referirse a las personas con discapacidad, aun cuando no es todavía el ideal, sí denota cambios sustanciales que han sido recogidos a nivel nacional y local. No obstante, no se debe bajar la guardia en la insistencia a favor de un lenguaje inclusivo que promueva realidades cada vez más respetuosas de este grupo de ciudadanos. o Los imaginarios acerca de las personas con discapacidad no son únicos ni estáticos. Se advierte que en Colombia se han generado muchos procesos y movimientos de creación de conciencia social que hoy dan entre sus frutos cambios positivos en la percepción sobre las personas con discapacidad; sin embargo, aún se mantienen actitudes compasivas, lastimeras y de caridad. o Es necesario erradicar las acciones mediáticas que empobrecen la imagen de las personas con discapacidad y las ubican en el escenario social como sujetos de compasión, mendicantes, que requieren de la caridad para subsistir, y remplazarlas por estrategias comunicativas que promuevan capacidades y movilicen imaginarios positivos sobre esta población. La Política Pública en Discapacidad se puede ver afectada si persisten acciones masivas de caridad y empobrecimiento que afectan el trabajo formativo del SND, orientado a la promoción de la inclusión plena con dignidad. Los actores y grupos económicos que acompañan estas estrategias mediáticas deben ser llamados a escenarios de diálogo, concertación y formación, para que comprendan que sus buenas intenciones de colaborar pueden tener otras manifestaciones menos lesivas para la política pública. o Es importante fortalecer el conocimiento de los comunicadores sociales de todos los ámbitos (político, educativo, periodismo, organizacional, visual, educativo) en materia de asuntos relacionados con la discapacidad para que contribuyan efectivamente a la positiva transformación de imaginarios y representaciones sociales.  Frente a cultura, recreación y deporte es importante establecer una agenda de país que tenga en cuenta este componente:

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o Dotar las casas de cultura y bibliotecas en el orden municipal con textos en braille y medios en formato digital que facilite la accesibilidad comunicativa de obras de interés científico, literario y de información de actualidad. o Si bien, se reconoce el valor que tiene la cultura y el deporte como mecanismos para la inclusión social, es necesario trabajar proyectos que trasciendan el corto y mediano plazo y que estén inscritos como parte del Plan Decenal del Deporte, Recreación, Actividad Física 2009 -2019 y los proyectos del Ministerio de Cultura desde la línea que trabaja la promoción y equiparación de oportunidades culturales para la población en situación de discapacidad. 2.2.4. ¿Cuál es el papel que deben cumplir los entes de control a nivel local para la adecuada implementación de la Política? Un resultado de la evaluación es el del papel muy limitado que tienen las entidades de vigilancia y control290, sobre todo en contextos regionales. Mucho de ello puede verse afectado por el desconocimiento de metas y objetivos de las políticas de discapacidad (materia en la cual entra a jugar, nuevamente, la importancia de contar con lineamientos más integrales). En este tema, la identificación de unos indicadores pueden facilitar las labores de las entidades de control, las cuales pueden centrarse en verificar (desde la competencia de cada una) la veracidad de los mismos, siguiendo pautas nacionales que deben ser divulgadas tras la creación misma de dichas mediciones. De igual manera la vinculación de la Procuraduría General de la Nación (PGN) para que dentro de sus acciones incluya la vigilancia y cumplimiento de unos mínimos guiados por indicadores idóneos para los funcionarios responsables a nivel local y regional, podría constituirse en un mecanismo de cumplimiento de los servicios mínimos a las personas con discapacidad. En el caso de la Política de Infancia, por ejemplo, la acción de la PGN sobre los funcionarios, a partir de unos indicadores mínimos, ha sido definitiva en el logro de metas concretas. 2.2.5 con el sector privado partiendo de sus ventajas y potencialidades para el desarrollo de la política ropiada gestión y articulación? Este aspecto se encuentra bastante desarrollado en el país. El sector privado, mediante intervenciones directas, en alianza y a través de sinergias institucionales con el Estado ha venido haciendo un aporte importante al diseño e implementación de la Política Pública Nacional de Discapacidad, no solo con recursos, sino con acompañamiento técnico, y 290

Ha de reseñarse el esfuerzo que ha hecho la Defensoría del Pueblo en cuanto a estudios y evaluaciones que favorezcan la política pública, y el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación en el nivel nacional, en esta nueva etapa del CND. 199

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materiales de apoyo entre otros. El sector privado, sin lugar a dudas, ha sido un aliado incondicional e importante para el tema de discapacidad. No obstante lo anterior es necesario recalcar la competencia principal del Estado como garante de los derechos de las personas con discapacidad, y hacer énfasis en el carácter dinámico de estas alianzas, que en ningún momento pretenden remplazar o suplir al Estado en sus funciones. Los resultados de la evaluación indican que es crucial contar con una participación activa de la sociedad civil para mejorar el funcionamiento de políticas y proyectos en discapacidad. Parte de la inversión prioritaria con la que debe contar cada municipio del país (hecho que además debe ser visible en los indicadores mencionados) debe ser la capacitación a líderes y representantes de la discapacidad en el territorio. La participación más informada de los mismos en espacios de discusión, como los CMD, puede tener impacto sobre la generación de compromisos que realmente beneficien a las poblaciones objetivo. A su vez, el cumplimiento de acuerdos hechos en espacios de diálogo debe ser también monitoreado con los indicadores de resultado e impacto. Es vital el reconocimiento de la importancia de la participación ciudadana como un medio para ejercer control social frente a la gestión pública local en discapacidad, y en ese orden de ideas, se recomienda trabajar para superar las barreras asociadas con los vacíos en formación y ausencia de medios e instrumentos para hacer incidencia en políticas y ejercer veeduría ciudadana. Ese trabajo incluiría:  Caracterizar las organizaciones interesadas en trabajar temas asociados al control social en discapacidad, con el fin de conocer avances, obstáculos y retos en la materia.  Avanzar en el desarrollo de un marco conceptual sobre la incidencia en políticas y veeduría ciudadana, que contemple el diseño de herramientas de participación, seguimiento y evaluación de la gestión local en discapacidad.  Consolidar una base de información y contactos de oferentes que trabajen temas afines a la participación, para evaluar cuáles metodologías e instrumentos pueden adaptarse y/o transferirse a las organizaciones interesadas en los temas de discapacidad.  Establecer alianzas con las universidades, entidades privadas u otros grupos de interés, para el desarrollo conceptual de temas específicos en control social y la realización de ciclos de formación sistemática en participación, incidencia en políticas, evaluación, monitoreo y temas afines.  Incursionar en el desarrollo de una plataforma virtual, en la cual se centralicen los siguientes elementos: información sobre oferta formativa y asesoría a nivel nacional 200

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e internacional; buenas prácticas documentación técnica; información sobre la gestión sectorial; normatividad, etc.  Promover entre las redes ya constituidas mesas temáticas para el intercambio de experiencias, conocimientos y aprendizajes.  Es muy importante ampliar la participación ciudadana en el CND. Este punto es quizás más reiterativo en el nivel local, en donde los comités deberían contar con controles más específicos (dando cumplimiento a la Ley 1145 de 2007) para que se garanticen las cuotas de asistencia de representantes de la sociedad civil y estos a su vez cuenten con mecanismos efectivos para que cumplan su rol de representantes de organizaciones.  Es clave apoyar el fortalecimiento de organizaciones de y para personas con discapacidad; sin embargo, es necesario diferenciar entre unas y otras, pues si bien sus objetivos y expectativas pueden ser los mismos, no siempre es así. 2.2.6

ública Nacional de Discapacidad para alcanzar los objetivos planteados?

Es necesario contar con un ente rector de la política con una vocación inter sectorial y transectorial de modo que pueda generar espacios de diálogo y cuente con liderazgo y con capacidad operativa para monitorear el cumplimiento de los mismos. Visto desde la capacidad, la cual a su vez se plasma en la oferta intersectorial sobre discapacidad, el equipo de discapacidad del Ministerio de Salud ha avanzado mucho en el posicionamiento de la política nacional de discapacidad, su importancia y la creación de lineamientos de trabajo que den salidas operativas al sistema en sus distintos niveles. El tránsito de enfoque centrado en lo médico y la salud a uno definido desde los derechos y la inclusión social, ha sido un trabajo que se debe reconocer en la labor que ha hecho el hoy MS y PS. Quizás el mejor reflejo de dicho cambio de enfoque sería el que todo ese capital humano y de conocimientos cambie su ubicación de una dependencia de Salud a otra intersectorial. En caso de descartar la posibilidad de que el tema migre a una instancia más inter-sectorial, se hace necesario indudablemente fortalecer el aludido equipo de discapacidad, y más adelante pensar en crear una entidad autónoma con objetivos misionales claramente definidos. De otro lado, se evidencia un vacío en los mecanismos de cumplimiento de la PPND, que debe ser llenado para que de una parte se activen las formas de materialización de los derechos de las personas con discapacidad, y de otro se marque una diferencia entre cumplir e incumplir la Ley. Se requiere hacer un acompañamiento directo a los Comités Departamentales de Discapacidad para fortalecerlos en la función de vigilancia, control y monitoreo de los servicios que se ofrecen a esta población. Deben fortalecerse los mecanismos que

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favorezcan su visibilidad, sostenibilidad, operatividad y comunicación directa con el nivel nacional y el municipal. Si bien se ha avanzado en el tiempo en cuanto al cambio de imaginarios sobre el tema de discapacidad de la población en general, según lo muestran las posiciones ciudadanas consignadas en las encuestas de opinión, es indispensable una mayor promoción de las nuevas maneras de considerar la discapacidad, realizando acciones de comunicación y educación que de una parte terminen de sacar la discapacidad del terreno de la enfermedad y de otra posicionen las acciones como un asunto de derechos.

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