PROYECTO PRINCIPAL DE EDUCACION en América Latina y el Caribe Sumario Presentación
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La UNESCO y el desarrollo educativo de América Latina y el Caribe UNESCO
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La educación y los procesos de integración hemisférica Luis G. Benavides
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El informe Delors dentro del contexto americano Jerome De Lisle
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La educación como herramienta estratégica Francisco J. Piñón
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Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago María E. Letelier
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La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina José Weinstein
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Publicaciones OREALC
BOLETIN 45 Santiago, Chile, Abril 1998
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Presentación La reciente Cumbre de las Américas realizada en Santiago de Chile evidenció la urgencia de enfrentar los requerimientos de la educación en la región con una decidida voluntad política que logre su adecuación a la realidad del siglo XXI. Es claro que el solo reconocimiento del papel de la educación en el desarrollo ya no es suficiente. Es hora de llevar a la práctica las reformas y modificaciones que son exigidas para lograr que hombres y mujeres participen de la vida moderna y los países puedan integrarse en mejores condiciones a la rápida evolución de la humanidad. Y esta nueva etapa es requerida, además, porque es necesario que los Estados de la región puedan preparar a sus sociedades para que su participación ciudadana sea real y su aporte a una cultura de paz determinante. En este número de nuestro Boletín entregamos algunas reflexiones que pueden ser necesarias para enfrentar la tarea que la nueva educación demanda. La UNESCO ha contribuido en forma importante al desarrollo educativo de América Latina y el Caribe, no sólo en su papel de foro permanente de debate y búsqueda de soluciones sino que contribuyendo a la constitución de la agenda educativa. En este sentido, presentamos un análisis de su papel desde el final de los años 70 hasta el presente, dado que no es posible comprender a plenitud lo que ocurre sin ese marco de referencia. Luis G. Benavides y en la perspectiva de las reuniones presidenciales Cumbre de las Américas, nos ofrece una visión de la educación y los procesos de integración hemisférica. Hace un análisis del concepto de educación que se manifiesta en la primera de estas citas (Miami, 1994) y de las funciones que se le asignan. Afirma que –por el conjunto de compromisos gubernamentales que se establecen– la educación está concebida como un instrumento cuya función consiste en que los seres humanos se conviertan en un “recurso” utilizable para el desarrollo sostenible. Jerome De Lisle presenta una visión del Informe Delors dentro del contexto de América Latina y el Caribe. Luego de caracterizar la llamada globalización y destacar los distintos puntos de vista que sobre ese fenómeno existen, evidencia que cualquier reforma educacional que busque facilitar una mayor producción y competitividad en el mercado, debe especialmente reducir la disonancia e inequidad. Para ello, los beneficios asociados con la educación van más alla de consideraciones de desarrollo económico, capacitación de fuerza laboral y competitividad en el mercado; debe proporcionar instrumentos capaces de fomentar el desarrollo y la creatividad individual, contrarrestando el impacto de la pobreza y facilitando la movilidad social. Francisco J. Piñón reflexiona sobre el papel de la educación como herramienta estratégica e indica que en el presente –como en ningún momento de la historia– los problemas y desafíos de la educación son en buena medida los problemas y desafíos de las sociedades. Agrega que la expectativa puesta hoy en la educación puede aparecer de magnas dimensiones, pero es única puesto que se propone como posibilidad de que la región pueda participar –en forma protagónica y más justa– en la globalización de la humanidad. María Eugenia Letelier da cuenta de un adelanto de su investigación sobre escolaridad y mercado de trabajo. A partir de un análisis de datos de São Paulo (Brasil) y Santiago (Chile) afirma que la relación entre nivel educativo e ingreso se ha debilitado. Esto quiere decir que el 3
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nivel de escolaridad de los trabajadores tiene una menor incidencia en sus remuneraciones. Afirma la autora que pocos son los estudios que se han propuesto como desafío conocer el impacto y las redefiniciones que sobre el mercado de trabajo realizan los procesos de restructuración productiva para situar desde allí el papel que la educación pudiera tener. En este sentido –agrega–, el consenso logrado sobre la necesidad de una amplia educación de calidad puede encubrir el desconcierto generado por los procesos de transformación del trabajo. Finalmente, el trabajo de José Weinstein nos acerca a la problemática de la educación y la juventud en América Latina afirmando que se vuelve indispensable avanzar hoy en la cualificación de la relación entre educación, juventud y desarrollo. Indica que dado el limitado número de jóvenes que en la región alcanza a la educación superior, la preocupación presente debe focalizarse en la educación media. Como es tradición, presentamos el listado con las últimas publicaciones de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO, Santiago.
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La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
LA UNESCO Y EL DESARROLLO EDUCATIVO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE UNESCO*
La UNESCO ha contribuido de forma importante al desarrollo educativo en América Latina y el Caribe, representando un papel fundamental como foro permanente de debate y búsqueda de soluciones educativas, contribuyendo a la constitución de la agenda educativa y promoviendo la cooperación internacional y horizontal para apoyar los procesos de cambio. La transformación educativa ha sido especialmente importante en la década de los 90. Sin embargo, no es posible hacer un análisis adecuado de la contribución de la UNESCO a este proceso sin remontarse al final de la década de los 70, ya que gran parte de lo realizado en la región se inscribe fundamentalmente en el marco programático y de acción del “Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe” (PPE). El fue elaborado a petición de los Ministros de Educación y Ministros encargados de Planificación y Economía reunidos en México en 1979 y aprobado en 1981 en la 21 reunión de la Conferencia General de la UNESCO. Se pueden establecer dos grandes etapas en la contribución de la UNESCO al desarrollo de la educación en la región: la década de los 80, que se inicia con la elaboración y aprobación del PPE y la de los 90, a partir de la IV Reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal, Quito (1991).
En estas dos grandes etapas se pueden identificar, a su vez, una serie de hitos que han marcado puntos importantes de inflexión en el proceso de transformación educativa y que se pueden identificar a través de las Conferencias Regionales de Ministros de Educación y Encargados de la Planificación Económica (MINEDLAC)1 y las reuniones del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal en
* Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe. Unesco, Santiago. Parte del documento La UNESCO y la educación en América Latina y el Caribe, 1987 - 1997. preparado con motivo de la Cumbre de las Américas Santiago, Chile (abril 1998). 1 MINEDLAC V, México 1979; MINEDLAC VI Bogotá 1987; MINEDLAC VII, Kingston 1996.
la esfera de la Educación de América Latina y el Caribe (PROMEDLAC).2 Estas reuniones constituyen una importante memoria histórica del pensamiento y de las políticas educativas que se han ido desarrollando en la región, motivo por el cual se han tomado como fuente de información fundamental para el análisis del proceso de transformación educativa. Esta memoria acerca del quehacer de la UNESCO en América Latina y el Caribe puede ser leída como un patrimonio intelectual de
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PROMEDLAC III, Bogotá 1987; PROMEDLAC IV, Guatemala 1989; PROMEDLAC V, Quito1991; PROMEDLAC VI, Santiago 1993; PROMEDLAC VII, Kingston 1996.
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saberes y prácticas y como un patrimonio político y ético, donde una y otra vez convergen el respeto al otro y la búsqueda siempre inconclusa de la paz y la justicia social. Una memoria hace posible recuperar las ideas del pasado y disponerlas para un proyecto nuevo, creando un horizonte y marcando una dirección para la búsqueda. Como ha señalado Federico Mayor, Director General de la UNESCO, el patrimonio de las ideas es parte de nuestra herencia y su preservación es tarea de esta organización. Esta memoria es también la reafirmación de una gran tarea para la UNESCO: la distribución igualitaria de la educación, concebida como educación de paz, de respeto a la diversidad, como afirmación de la libertad y de la democracia. Desarrollo educativo de la región en las dos últimas décadas La historia reciente del desarrollo educativo en la región se caracteriza por un importante proceso de transformación que ha implicado tres elementos fundamentales: – El papel social asignado a la educación, situándola como una dimensión central del desarrollo económico y social. Esta consideración ha implicado una articulación de las políticas educativas con las estrategias globales de desarrollo. – La importancia de la educación para asegurar la igualdad de oportunidades. Esta consideración ha implicado la transformación de los sistemas educativos para lograr una educación de mayor calidad con equidad. – El significado político-ético atribuido a la educación para contribuir a la paz, la democracia y el desarrollo. Los aspectos señalados han estado presentes de forma distinta en las dos últimas décadas. Las políticas promovidas en los 80 se organizaron en torno a la extensión cuantitativa de la educación y la superación de la pobreza y la desigualdad educativa, mientras que en los 90 el eje es la calidad de la educación y, en particular, la calidad en la gestión del sistema.
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La proclamación del lugar privilegiado que desempeña la educación en el desarrollo es un elemento constante durante las dos décadas, pero se ha ido interpretando de forma diferente. En la década de los 80 se visualizaba el desarrollo social solamente desde el punto de vista de mejorar la calidad de vida de las personas. En los años 90, el desarrollo se vincula, además, con los principios de “competitividad internacional” de los países y de la conciencia ciudadana. La década de los 80 se caracterizó por una grave crisis estructural que tuvo serias repercusiones en el desarrollo educativo de la región. En el ámbito económico se registraba una gran deuda externa, dificultades para obtener nuevos créditos y modelos de producción poco adecuados a las nuevas exigencias del mundo económico y laboral. En el ámbito político se produjo una transición a modelos democráticos y una inestabilidad de estos sistemas. En lo social, esta década estuvo marcada por una pobreza crítica que afectaba al 40% de la población y por una gran desigualdad entre países y clases sociales, sin contar con estrategias efectivas para afrontar esta situación. Culturalmente se estaba produciendo una pérdida de identidad. Esta crisis produjo en el ámbito educativo un grave deterioro del sistema reflejado en un bajo financiamiento, insuficiente oferta educativa, escasos medios e infraestructura escolar y bajos niveles de calidad. Esta situación de graves carencias condujo a un desarrollo educativo localizado principalmente en su extensión cuantitativa, dando prioridad a los grupos de población más desfavorecidos. El desarrollo educativo de la década de los 80 se inició y estuvo marcado por el PPE, cuya elaboración responde a las necesidades señaladas. En el ámbito de las políticas educativas esta década se caracterizó, en un primer momento, por la definición y aplicación de estrategias a corto plazo que dieran respuesta a problemas coyunturales, pero paulatinamente se hizo un esfuerzo importante por avanzar en la definición de políticas educativas prospectivas
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
y su articulación con las políticas globales de desarrollo. En la década de los 90, aunque persisten problemas económicos, se empiezan a producir una serie de cambios importantes en la región, situando la educación como elemento central del desarrollo y el crecimiento. Las Reformas educativas, acompañadas por grandes inversiones y centradas en torno a la transformación curricular y de la gestión, constituyen el escenario en el cual se desenvuelve el quehacer de la UNESCO. Se produce una nueva etapa de desarrollo educativo que, sin descuidar la importancia de la extensión de la educación, se centra fundamentalmente en modificar las condiciones internas del propio sistema para lograr una educación de mayor calidad que responda a los desafíos de la transformación productiva, la equidad y la democratización. Esta nueva etapa se origina en la reunión de Quito (1991) y se caracterizó por el desarrollo de políticas orientadas a la transformación profunda del modelo educativo –en los aspectos pedagógico e institucional– y en los diferentes niveles del sistema educativo. Debido a los avances señalados, el desarrollo de las políticas educativas en los 90 no sólo ha superado ampliamente los objetivos y desafíos planteados inicialmente en el Proyecto Principal de Educación, sino que las propias metas y estrategias de éste se han ido redefiniendo. La UNESCO ha contribuido constantemente a la reconstrucción del PPE, planteando nuevos problemas y desafíos acordes a las nuevas situaciones y transformaciones producidas en la región: – los cambios sociales, políticos y económicos que han tenido lugar en los países y de forma muy especial el crecimiento de su capacidad técnica; – los planteamientos derivados de encuentros de carácter internacional y regional, entre los que cabe destacar la Conferencia Mundial de Educación para Todos (Jomtien 1990) –cuyo marco de acción fue contemplado en los Planes Nacionales de educación de la mayoría de
los Estados de la región– y la propuesta de CEPAL/UNESCO “Educación y Conocimiento: Eje de la transformación productiva con equidad” (1992), que ha sido una referencia importante para los países; – la existencia de otras agencias y organismos que han comenzado a trabajar en el ámbito de la educación, especialmente UNICEF, FNUAP, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, que ha implicado un cambio en el rol y acción de la UNESCO en la región; – la mayor cooperación bilateral y horizontal entre los países; – la globalización creciente del sistema económico internacional, junto con los procesos de globalización cultural y la presencia creciente de los medios de comunicación social, que tienen una gran influencia en la educación. Como síntesis del proceso de transformación señalado, se puede hablar de un avance progresivo de concreción, que va desde los niveles y aspectos más macro –como la definición del papel de la educación y la formulación de políticas prospectivas, pasando por niveles intermedios como la transformación del sistema educativo en su conjunto– hasta llegar a niveles micros como la escuela, la sala de clase y los procesos de enseñanza-aprendizaje. A continuación se desarrollan los hitos mencionados, señalando la situación educativa vigente en cada Reunión Regional de Ministros, los problemas más relevantes, los desafíos que se plantean y las políticas y lineas de acción que se establecen para afrontarlos. La educación básica; elevar nivel de formación y reducir desigualdades sociales El primer hito importante en la historia reciente de la región se produjo en la Conferencia Regional de Ministros de Educación y de Ministros encargados de la Planificación Económica, celebrada en México en 1979. En esta conferencia se identificaron severas carencias en la educación: – La extrema pobreza de vastos sectores de la
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población en la mayoría de los países, así como la persistencia de una baja escolarización en algunos; – la presencia en la región de 45 millones de analfabetos sobre una población adulta de 159 millones; – una excesiva tasa de deserción en los primeros años de escolaridad; – sistemas de enseñanza muy inadecuados para la población a la cual se destinan; – desajustes entre educación y trabajo; – escasa articulación de la educación con el desarrollo económico, social y cultural y en algunos casos, deficiente organización y administración de los sistemas educativos, caracterizados por una fuerte centralización en los aspectos normativos y funcionales. En el marco de este diagnóstico, la Declaración de México afirma la necesidad de un nuevo orden económico internacional capaz de dar respuesta a las necesidades de los países especialmente en los campos de la educación, el empleo y el trabajo productivo así como el papel central de la educación en el desarrollo económico y social. Propugna el principio de la educación permanente y propone tareas específicas para los países, asociadas con la universalización de la educación básica, la superación del analfabetismo y el mejoramiento de la calidad de la educación. Los Estados Miembros pidieron a la UNESCO que tomara la iniciativa de elaborar un Proyecto Principal orientado a superar los problemas identificados. En 1981 –en la Reunión de Quito– se presenta y aprueba el Proyecto Principal, definido como un Proyecto de mediano plazo, a ser desarrollado durante 20 años (1980-2000).3 El Proyecto Principal de Educación marca el inicio del desarrollo educativo en la década de los 80, cuyo principal desafío era su expansión a la mayoría de la población, dando prioridad a la atención de los grupos de
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El Proyecto Principal fue aprobado definitivamente por la UNESCO en la Conferencia General de Educación del mismo año (París, 1981).
población más desfavorecidos y vulnerables: pobreza crítica, indígenas, analfabetos de 15 o más años de edad, jóvenes y niños del medio rural, menores de 6 años en situaciones desfavorecidas y niños con discapacidad. Para afrontar este desafío, el Proyecto Principal se propone mejorar la escolaridad tanto de la población escolar como de la población adulta y buscando la articulación de la educación y la cultura, la educación y el trabajo, la educación formal y la no formal. En estos principios se inscriben los tres objetivos específicos del PPE: – Asegurar la escolarización antes del término de 1999 a todos los niños en edad escolar y ofrecerles una educación general mínima de 8 a 10 años. – Eliminar el analfabetismo antes del fin de siglo y desarrollar y ampliar los servicios educativos para adultos. – Mejorar la calidad y la eficiencia de los sistemas educativos a través de las reformas necesarias. El Proyecto diferencia expansión de la cobertura de la calidad de la enseñanza. Si se mira la propuesta del PPE desde el presente se puede cuestionar la división de tareas que postula, el enfoque con el cual se encara el analfabetismo y el optimismo en los objetivos planteados. Sin embargo, es también cierto que la educación permanente y la articulación de las modalidades formales y no formales de educación fue el horizonte del Proyecto así como un compromiso con los grupos sociales más pobres. Aun más, estos fueron los acuerdos posibles en ese momento histórico, signado por la presencia de gobiernos dictatoriales en gran parte de los países de la región. Consecuentemente, la aprobación del Proyecto Principal en 1981 fue un espacio de respiro democrático y una propuesta que anticipaba las transformaciones que se desarrollaron durante las dos últimas décadas del siglo. El mérito más importante del PPE es haber hecho posible un espacio de encuentro regional entre países con diferente nivel de desarrollo económico, político y social, en un mo-
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mento donde la UNESCO era la única agencia del Sistema de Naciones Unidas que trabaja en el sector de educación y en el cual la cooperación bilateral entre los países latinoamericanos y los programas de asistencia con los países europeos, los bancos y otros organismos, no tenían la intensidad ni la diversificación que presentan a fines de los 90. Una de las instancias creadas por la UNESCO para respaldar a los Estados miembros en la consecución de los objetivos del PPE, son las redes regionales. Su finalidad es la de sistematizar el intercambio de experiencias, información y fortalecer la capacidad endógena en los países para solucionar los problemas educativos. Estas redes están integradas por instituciones y proyectos nacionales que desarrollan actividades en los campos y programas prioritarios. Se establecieron las siguientes redes: – Red regional de capacitación de personal y de apoyo específico en los programas de alfabetización y educación de adultos (REDALF), en la que participan 17 países. – Red regional de innovación y cambio en la formación, el perfeccionamiento y la capacitación de educadores (PICPEMCE), conformada por 21 países. – Red regional para la capacitación, la innovación y la investigación en los campos de la planificación y la administración de la educación básica y de los programas de alfabetización (REPLAD). En esta red participan 18 países. Los países del Caribe de habla inglesa y holandesa están representados en la red, por la RED CARNEID. – Sistema regional de información al Proyecto Principal (SIRI), de la que forman parte todos los países de la región. La educación y políticas de desarrollo para superar la pobreza En 1987 la UNESCO organizó en Bogotá la VI Conferencia Regional de Ministros de Educación y de Ministros encargados de la Planificación y la III reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación.
La reflexión se centró en analizar la influencia de los factores externos en el sistema educativo y la función de la educación en una situación de grave crisis que afectaba todos los ámbitos de la sociedad. Se reconoce que sigue habiendo serios problemas en relación con el acceso a la educación y la permanencia en el sistema, una reducción leve del número de analfabetos, serias carencias en infraestructura escolar y de medios educativos y bajos niveles en la calidad de la educación. Esta situación conduce a reafirmar la vigencia de los objetivos del PPE, centrando las acciones en la generalización de la educación básica con una duración de 8 a 10 años, en el entendido de las grandes diferencias que existen entre los países. Se ve la necesidad de reducir drásticamente la repetición, la deserción y el fracaso escolar y de intensificar las acciones en el nivel de educación preescolar. Se avanza en relación con la mejora de la calidad al reconocerse la necesidad de superar la dicotomía entre cantidad y calidad. El desafío fundamental expresado en esta oportunidad fue definir el papel de la educación en el marco de políticas de desarrollo para superar la pobreza, potenciando el papel protagónico del sector público en educación como dinamizador de las iniciativas y de los esfuerzos del conjunto de la sociedad. Para afrontar este desafío se definieron una serie de prioridades que han estado presentes, con énfasis y miradas distintas, a lo largo de la última década: – Incorporar la educación como elemento fundamental y decisivo en cualquier estrategia global que se concibiera y aplicara para superar la pobreza. – Superar la pérdida de financiamiento en la educación y dar prioridad a la asignación de recursos destinados a los servicios educativos de los sectores más populares. – Incorporar en las políticas educativas y en la administración de la educación el principio de igualdad de oportunidades, tanto en el acceso como en la permanencia del sistema, especial-
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mente en la educación básica de niños, jóvenes y adultos – Mejorar sustancialmente la infraestructura de las escuelas. – Promover una mayor participación en la toma de decisiones educativas para fortalecer los procesos democráticos que se están consolidando en la región. – Promover la investigación socioeducativa para que la toma de decisiones y las innovaciones en educación se basen en el conocimiento científico. – Elevar la condición profesional y social de los docentes, en el entendido de que la calidad de la educación está estrechamente vinculada con una mejor formación de los docentes. – Reconocer en los procesos educativos la diversidad lingüística y cultural de la región. – Promover una cultura de paz, incorporando contenidos en los currículos, elaborando y difundiendo materiales y desarrollando investigaciones. Como se puede apreciar, en esta reunión se establecieron numerosos propósitos y acciones que abarcan diferentes niveles y componentes de la acción educativa, siendo difícil establecer un foco o énfasis concreto. Esta amplitud se explica por la necesidad de buscar salidas a las numerosas carencias y dificultades derivadas de la grave crisis que atravesaba la región en el ámbito económico y social. Este conjunto de proposiciones configuró un mapa para orientar el camino de la transformación, las cuales se van perfilando y concretando en las sucesivas etapas. Consensos para el crecimiento y desarrollo En 1989 se celebró en Guatemala la IV Reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal, en la cual se estableció el segundo plan regional de acción del PPE. En él se otorgó prioridad a la cooperación internacional y a fortalecer la cooperación horizontal, coordinando los esfuerzos en este campo tanto entre los principales organismos como entre éstos y las autoridades nacionales.
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Se establece la necesidad de concentrar los escasos recursos nacionales en rubros cruciales, como por ejemplo, el salario de los profesores y destinar el financiamiento internacional al apoyo de iniciativas vinculadas con la calidad de la educación. Se estipula que la función más importante de la cooperación es la de apoyar acciones para lograr una mayor calidad de la enseñanza, mediante la capacitación, métodos diversificados de evaluación, investigación y estímulo a las innovaciones. Se reconoce que la crisis económica ha conducido a concentrar los recursos y energías en la solución de problemas coyunturales, obligando a postergar la reflexión y la elaboración de planes y programas de carácter prospectivo. El gran desafío de la región para comenzar a salir de la crisis era conseguir un mayor crecimiento y desarrollo y una distribución equitativa de estos logros. En el ámbito educativo, este desafío implicaba definir políticas globales de mediano y largo plazo que contribuyeran a un mayor desarrollo social. Se entiende que este sólo tiene sentido si logra resolver los problemas de la población y mejorar su calidad de vida. Se reconoce asimismo la importancia de tener en cuenta la dimensión cultural en el desarrollo social, ya que muchas estrategias fracasaron por no adecuarse a la idiosincrasia de la población. Finalmente, se reconoce la importancia en el futuro del papel de la información, el saber y la inteligencia en las actividades sociales y productivas generadoras del desarrollo. Se establecieron tres grandes ejes de transformación educativa como una perspectiva para salir de la crisis: – Definir políticas de desarrollo integrales en las que se combinen programas de emergencia –para los sectores de población afectados por situaciones de pobreza o extrema pobreza– con estrategias orientadas a la reflexión y toma de decisiones de mediano y largo plazo. Se destaca la necesidad de una mayor articulación entre los responsables de las políticas sociales y las económicas, dada la imposibilidad de resolver los problemas educativos con
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estrategias sectoriales aisladas, especialmente en lo que se refiere a las poblaciones definidas como prioritarias en el PPE; las carencias educativas están asociadas con carencias similares en empleo, nutrición, salud y vivienda. – Generar grandes consensos nacionales en torno a los objetivos del PPE, de forma que se puedan movilizar todos los recursos humanos y materiales disponibles en la sociedad durante plazos prolongados. – Modificar los estilos de gestión que contemplen una mayor cuota de responsabilidad por los resultados. Revisión profunda de las estructuras y estilos de gestión vigentes para aumentar la eficacia y eficiencia de los sistemas educativos; articulación entre distintos niveles; estimular las acciones de las ONG (participación); promoción de innovaciones; incrementar los niveles de responsabilidad por los resultados. Se manifiesta la necesidad de aumentar los recursos financieros, pero sobre la base de una mejora sustancial en lo pedagógico, ya que la universalización de la escolaridad básica no se podrá lograr sin modificaciones sustanciales en la calidad de la oferta educativa. Desarrollo educativo y un nuevo estilo de gestión En 1991 tiene lugar en Quito la V reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal. La Declaración de Quito marcó un punto de inflexión fundamental en el desarrollo educativo de la región, iniciándose una nueva etapa caracterizada por un cambio sustancial del modelo y estilo educativo acorde con los cambios y exigencias de la década de los 90. Así como en los 80 el desarrollo educativo estuvo marcado por políticas y estrategias que permitieran extender la educación, en la década de los 90 se orienta hacia una transformación cualitativa del sistema para lograr una mayor calidad con equidad. En esta reunión se adoptaron los planteamientos esenciales de la Conferencia Mundial
de Educación para Todos –organizada por la UNESCO, UNICEF, Banco Mundial, PNUD (Jomtien, 1990)– y de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (Nueva York, 1990) organizada por Naciones Unidas, incorporando a los planes nacionales de educación los principios y acciones destacadas en dichas Conferencias: – la responsabilidad social de la educación; la articulación de las acciones educativas con otras áreas del desarrollo humano; – la necesidad de satisfacer los requerimientos básicos de aprendizaje, principalmente de los grupos más vulnerables; – una nueva visión de la educación más centrada en el aprendizaje que en la enseñanza y el compromiso de la cooperación internacional para satisfacer las necesidades educativas básicas. Al inicio de la década de los 90 todavía persisten los problemas económicos, pero se puede hablar de una creciente consolidación de los procesos democráticos. En el ámbito educativo se mantiene un deterioro que se refleja: – en las condiciones de trabajo, empleo y valoración de los docentes; – los medios y recursos disponibles, infraestructura de las escuelas y los programas de asistencia a alumnos; – se registran altos índices de analfabetismo, baja escolaridad, repetición, abandono y fracaso escolar; – una disminución del ritmo de crecimiento de la enseñanza postobligatoria, especialmente en familias de bajos recursos; – un aumento de la segmentación interna del sistema y deterioro de la calidad de la educación El problema más importante que enfrenta la educación es que no se ha conseguido armonizar el crecimiento cuantitativo con niveles satisfactorios de equidad y calidad. Por ello se plantea el desafío de definir una concepción y desarrollo educativo a través de un nuevo estilo de gestión orientado a mejorar la eficacia, la equidad y la eficiencia del sistema. Para responder a este desafío se proponen
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cambios que afectan a la totalidad del sistema, lo que supone un avance importante respecto de los acuerdos de la reunión de Guatemala (1989), que estaban centrados en las grandes líneas de definición política. Se asume la gestión como el eje de la transformación, integrando los diferentes niveles del sistema educativo y promoviendo la autonomía de las escuelas, de los docentes y de los alumnos. Se define una nueva concepción del currículo, centrado en las necesidades de aprendizaje de los alumnos y con un mayor grado de apertura y flexibilidad que permita ajustar la enseñanza a las diferencias de los contextos y de los alumnos. Se aspira, en definitiva, a transformar el estilo y sistema educativo imperante en la década de los 80 caracterizado por: – administración centralizada, burocrática y con rasgos de autoritarismo; – visión a corto plazo en la toma de decisiones; – escasa articulación con otros sectores del Estado y de la sociedad; – oferta educativa homogénea para poblaciones heterogéneas; – procesos educativos más centrados en la enseñanza que en el aprendizaje; – mayor énfasis en los diseños y medios curriculares que en la función de los docentes. Para lograr la transformación del modelo y sistema educativo se propusieron las siguientes líneas de acción política, que marcaron el desarrollo posterior de la región: – Articulación entre la educación y las estrategias sociales de desarrollo para posibilitar una distribución equitativa de los beneficios derivados del crecimiento económico, introduciendo la prospectiva en el diseño de políticas educativas para diferenciar respuestas a situaciones de emergencia y las necesarias a largo plazo. – Fortalecimiento de la dimensión democrática como estrategia de desarrollo educativo a través de asegurar el acceso a la educación formal y no formal, asignando recursos financieros para los sectores menos favorecidos; promoviendo contenidos y métodos que garanti-
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cen una educación democrática y buscando amplios consensos nacionales en torno a la educación como factor esencial y prioritario. – Articular nuevas alianzas en torno a la educación para que sean asumidas como una tarea y responsabilidad de todos. La necesidad de consensos nacionales –ya recomendados en la reunión de Guatemala– deberá contemplar nuevas alianzas dentro del Estado y entre otros estados, la coordinación de los organismos oficiales con las instituciones de educación superior, las ONGs, los grupos organizados de educación, diversos actores del sector privado y la comunidad. Se ve la necesidad de formular políticas de comunicación que pongan los temas relacionados con la educación al alcance de todos los sectores y del público en general. – Modernización de las modalidades de planificación y gestión, vinculada a los procesos más amplios de transformación del Estado –tales como la desconcentración y la descentralización– y orientada hacia nuevas funciones estratégicas como la formulación de políticas de compensación o de discriminación positiva y de sistemas de seguimiento y evaluación que generen la información necesaria para la toma de decisiones. – Reorientar el currículo en función de las necesidades básicas de aprendizaje, superando el enfoque basado en las disciplinas. Se plantea la necesidad de considerar necesidades básicas de aprendizaje de carácter instrumental que permitan el acceso a los códigos de la información, a su procesamiento y expresión y de carácter ético-transformativo, referidas a la relación consigo mismo, a la identidad cultural y al medio ambiente. – Nueva concepción de la alfabetización y educación básica de adultos, entendiendo la alfabetización como parte consustancial de la educación básica y, por tanto, objeto de políticas educativas integrales que articulen la alfabetización de los jóvenes y los adultos con el acceso, la retención y el éxito escolar en el sistema formal. Además, integrando la problemática del anal-
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fabetismo absoluto con el funcional, estableciendo prioridades y localizando las actividades en grupos específicos, entre ellos las mujeres y los jóvenes excluidos del sistema formal de educación. – Dinamización del sistema educativo mediante la convergencia de acciones de los agentes educativos, fortaleciendo los roles de la familia, la escuela, las organizaciones comunitarias y los medios de comunicación social. Se otorgará especial atención al fortalecimiento de la función docente por medio de la captación de candidatos con aptitudes destacadas, a la educación permanente, al mejoramiento de sus condiciones laborales, de trabajo pedagógico y de mecanismos de estímulo del reconocimiento profesional. Ello, con el fin de que el docente esté en condiciones de desempeñar una buena función profesional y responsabilizarse de las necesidades básicas de aprendizaje de sus alumnos, con miras a la transformación de la escuela en un centro de desarrollo cultural comunitario. – Diversificación de las fuentes de financiación del servicio educativo, captando y combinando diversas alternativas estatales, privadas, no gubernamentales, de la comunidad y de los organismos internacionales de cooperación técnica y financiera. Desarrollo educativo y profesionalización de la acción educativa En 1993, la UNESCO organizó la V reunión del Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación en Santiago de Chile. Esta reunión se desarrolló en un momento de especial importancia en la región caracterizado por cambios que sitúan la importancia de la educación en el proceso de desarrollo. En ella se reconocen avances importantes en relación con la cobertura, ya que en casi todos los países más del 95% de la población se matricula en educación primaria, quedando tan sólo 5 países con tasas inferiores al 80%. Por primera vez se observa también una reducción importante de las tasas de analfabetismo abso-
luto, (15% en la población mayor de 15 años), aunque persiste un gran número de analfabetos funcionales que no cuentan con la capacidad de utilizar destrezas de lectoescritura en su vida cotidiana. Sin embargo, los avances en la calidad de la educación son lentos y aún persisten serios problemas en gran parte de los sistemas educacionales de la región, afectando en mayor medida a los grupos más vulnerables de la población. Esta situación hace que se ratifiquen los consensos a los que habían llegado los ministros participantes en la reunión de Quito, en orden a iniciar una nueva etapa de desarrollo educativo con una perspectiva renovada tanto en lo institucional como en los aspectos curriculares y pedagógicos. La reflexión y discusión de esta reunión tuvo como marco de referencia los principios y marco de acción de la Conferencia de Educación para Todos (1990) y las conclusiones de la propuesta de CEPAL/UNESCO “Educación y Conocimiento: Eje de la transformación productiva con equidad” (1992). El punto central fue como conjugar la necesidad de satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de toda la población, con la necesidad de lograr un mayor nivel en la calidad de los aprendizajes para lograr la integración ciudadana y la competitividad internacional. Se destaca el papel central de la educación en las nuevas estrategias de desarrollo sustentable, tanto para el crecimiento económico como para la justicia y la solidaridad social. Desde esta perspectiva, la educación se convierte en un factor estratégico y da un nuevo sentido a los tres objetivos del Proyecto Principal. Se reconoce que los países de la región han entrado en una estimulante etapa de modernización educativa, pero con un ritmo desigual, lo que implica imprimir un mayor impulso a fin de que se produzca una dinámica más efectiva. La preocupación central está en la mejora de la calidad de los aprendizajes y en los factores internos al sistema que pueden asegurarla, aún reconociendo que la expansión cuantitativa requiere una atención permanente y que
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los factores de orden económico y social tienen gran influencia en las dinámicas de los sistemas educativos. Se analizaron las causas por las que los esfuerzos de reforma del pasado no tuvieron los resultados deseados: – Inestabilidad de las políticas educativas debidas a cambios de gobierno; – escasa información disponible para diseñar reformas; – escasa articulación entre las medidas provenientes de diferentes sectores; – dificultad de que las medidas adoptadas lleguen al aula. El desafío que se plantea en la reunión de Santiago es desarrollar el nuevo modelo educativo, perfilado en la reunión de Quito, a través de la profesionalización de la acción educativa y en el marco de consensos y acuerdos estables y democráticos. Se entiende la profesionalización como el desarrollo sistemático de la educación, sustentado en consensos y acuerdos con todos los sectores de la sociedad. Se proponen cambios sustanciales en los componentes pedagógico e institucional y en todos los niveles del sistema educativo (Administración educativa central y local, escuela y aula). Se pone énfasis en los niveles micro del sistema como son las escuelas y los procesos de enseñanza-aprendizaje que tienen lugar en las aulas, reconociendo que son el ámbito fundamental para introducir cambios en los modelos pedagógicos y de gestión. Las líneas de acción que se proponen para lograr la profesionalización de la acción educativa son las siguientes: – En relación con los ministerios y otros sectores de la administración educativa se propone una definición de las competencias específicas para cada nivel y la dotación de nuevas capacidades humanas, políticas y técnicas. Se ve necesario asimismo establecer estándares nacionales y sistemas de evaluación de resultados del proceso educativo y crear condiciones institucionales para mejorar la cantidad y calidad de los aprendizajes, como por ejemplo
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un mayor tiempo efectivo de aprendizaje en la escuela; localizar acciones para reducir las desigualdades; fomentar innovaciones. – En el nivel de la escuela se propone promover mayores capacidades para que puedan decidir sus propios proyectos educativos a través de la descentralización curricular; desarrollar una nueva gestión de los establecimientos, con participación de los docentes y comunidad escolar; definir indicadores de logro que fundamenten las decisiones pedagógicas; estimular una cultura escolar que valorice el desempeño académico; afirmar la función estratégica del director de la escuela; fortalecer nuevas funciones de los docentes (facilitador, evaluador, propone actividades remediales, orienta el uso de materiales y de fuentes de información, otros); y garantizar una buena infraestructura física y técnico-pedagógica. – En relación con los procesos de enseñanzaaprendizaje se propone el desarrollo responsable y creativo de prácticas pedagógicas pertinentes mediante la formación, perfeccionamiento y actualización de los docentes y el uso de materiales adecuados. Procesos educativos para la paz, la democracia y el desarrollo En 1996 la UNESCO organizó en Kingston la VII Conferencia de Ministros de Educación (MINEDLAC) y la VI reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe. Esta Conferencia adoptó los principios y presupuestos del informe de la UNESCO sobre la Educación para el Siglo XXI, llevando a cabo una reflexión sobre los desafíos que se deberán enfrentar en función de las exigencias de “una educación para todos a lo largo de toda la vida” y la creación de una cultura de paz basada en la práctica de la tolerancia, la aceptación de las diferencias y la búsqueda de una solución pacífica de los conflictos. Las recomendaciones de esta reunión estuvieron en consonancia con principios fundamen-
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
tales derivados de otras reuniones internacionales: Conferencia Mundial sobre “Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad” (1994); Conferencia Mundial sobre la mujer (Beijing 1995); Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995). Se reconoce un importante dinamismo en la región debido a los procesos de reforma educativa que están viviendo un buen número de países y el importante apoyo de la cooperación internacional y horizontal a estos procesos. Se destaca la necesidad de mantener la prioridad de la promoción de la alfabetización, pero teniendo en cuenta los mayores niveles de uso funcional requeridos actualmente, la permanencia de la población en la educación básica y el logro de mayor equidad en el acceso a una educación de calidad. Se establece que la paz, la democracia y el desarrollo han de ser el fundamento de los nuevos procesos educativos que han de conseguir que los individuos participen y sean actores de su propio desarrollo, reconozcan la identidad y legitimidad de los otros y actúen solidariamente. Además, que apliquen las competencias adquiridas en el sistema educativo y participen voluntaria o responsablemente en la transformación productiva y social que conduce al desarrollo. En Kingston surgen dos desafíos importantes. El primero, introducir cambios educativos en la perspectiva de una educación para todos a lo largo de toda la vida que conjugue calidad con equidad. El segundo tiene que ver con la necesidad de incorporar un profundo sentido ético en el proceso educativo. Se vuelve a señalar la importancia de la educación en el proceso de desarrollo social, pero con una perspectiva ética basada en tres principios: – el ejercicio de la ciudadanía de todos los habitantes sin exclusiones; – el dominio pleno de los códigos de la modernidad, entendidos como lenguajes y competencias básicas para participar en la vida pública y productiva;
– la creación de una profunda actitud ética y moral de respeto por sí mismo y por el otro. Se establecieron una serie de orientaciones para ser incorporadas en las políticas nacionales, siendo importante destacar el gran protagonismo asumido por los Ministros en la elaboración de estas recomendaciones: – Concebir la educación como política de estado para asegurar la continuidad de las políticas públicas a través de mecanismos que impliquen la participación más eficaz de la sociedad civil en su conjunto. – Mejorar la capacidad de gestión a través de un mayor protagonismo local y un papel más estratégico de la administración central. Se destaca la importancia de que el Estado recupere el rol de asegurar el logro de los objetivos de una educación básica para todos y el fomento de la igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en el sistema. Al igual que en la reunión de Santiago, se insiste en la importancia de crear condiciones que favorezcan el desarrollo de proyectos educativos en las escuelas con la participación de la comunidad educativa. – Dar prioridad a los aprendizajes y a la formación integral, poniendo el énfasis en la construcción de capacidades con profundo sentido ético, fundamentales en un mundo de rápidos cambios, gran volumen de información y la presencia de las tecnologías de la comunicación. Se destaca la importancia de contemplar en los currículos capacidades para acceder, organizar, interpretar y analizar la información, el desarrollo de una cultura científica y tecnológica y otras capacidades frecuentemente olvidadas como las relacionadas con la interacción e inserción social y el equilibrio emocional. – Incorporar los valores fundamentales del ser humano a la agenda de transformación educativa para el logro de la democratización y la cultura de paz. Se establece la necesidad de definir la gratuidad escolar, como un compromiso entre el Estado y la sociedad para garantizar que todos alcancen el nivel de competencias que se con-
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sideren imprescindibles. Se destaca la necesidad de crear condiciones para desarrollar escuelas integradoras en las que los niños que presentan necesidades educativas especiales o dificultades de aprendizaje aprendan junto con sus compañeros de edad y de ajustar los procesos educativos a las necesidades y diferencias de las poblaciones indígenas. – Establecer alianzas con los medios de comunicación, el mundo del trabajo y la familia para lograr que la educación esté más cerca de la sociedad. Se plantea el reto de utilizar los medios de comunicación como vehículos de intercambio entre instituciones y personas para construir conocimiento a través del intercambio, el diálogo y la discusión – Evaluar y medir la calidad de la educación para asumir responsabilidad por los resultados. Se ve la necesidad de crear indicadores cualitativos para complementar los cuantitativos en la evaluación de la calidad y de realizar mediciones nacionales en distintos niveles, estableciendo mecanismos de análisis regional de los resultados escolares. Se reconoce la importancia de desarrollar sistemas de evaluación del desempeño de las escuelas que no contemplen sólo los resultados de los alumnos, sino también otros aspectos relacionados con la marcha de la institución. Finalmente, se destaca la necesidad de mejorar el uso y comunicación de la información obtenida en los procesos de evaluación y medición. – Valorizar la profesión docente. Se reconoce la necesidad de mejorar la profesionalización del docente en la perspectiva de que sean capaces de atender las necesidades de aprendizaje de cada alumno y asuman la responsabilidad por los resultados, reconociendo al mismo tiempo las condiciones difíciles en las que viven la mayoría de los docentes de la región. – Promover la educación a lo largo de toda la vida para un aprendizaje continuo, incorporando la educación permanente y de adultos en el conjunto del sistema educativo, formu-
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lando estrategias integrales de alfabetización –especialmente para poblaciones indígenas y mujeres– y diseñando estrategias para mejorar la oferta educativa orientada a jóvenes con requerimientos de educación formal y continua. Se reconoce la imperiosa necesidad de incluir a los excluidos, dando oportunidades a los jóvenes que han quedado al margen de las oportunidades que se brindan para culminar el proceso educativo y a los niños y jóvenes de familias migrantes. – Promover políticas que fortalezcan la capacidad de las instituciones de educación superior para cumplir con los más altos estándares de calidad. Se señala la necesidad de una profunda reforma de la educación superior, impulsando cambios para que las instituciones de formación colaboren en la mejora de la calidad de los niveles educativos precedentes, desarrollando la investigación científica y tecnológica en estrecha colaboración con los sectores productivos y explorando nuevas formas de gestión y financiamiento. – Continuar incrementando el presupuesto asignado a la educación dado que éste sigue siendo insuficiente al ser considerado en relación con el lugar que ocupa la educación en el desarrollo de los países. Es importante destacar que en esta reunión vuelven a aparecer énfasis que fueron prioridades hace una década. Se recupera con mayor fuerza el significado ético de la educación para asegurar una mayor equidad y una construcción de la identidad cultural. Se enfatiza la necesidad de que las políticas educativas incluyan a los excluidos, no tanto a través de medidas compensatorias como ocurría en el pasado, sino introduciendo modificaciones en el sistema educativo común que permitan ajustar la enseñanza a las diferencias individuales, sociales y culturales. Se vuelve a destacar la importancia de fortalecer la función del Estado para asegurar la igualdad de oportunidades, que no había estado presente desde la reunión de Bogotá de 1987.
La UNESCO y el desarrollo educativo en América Latina y el Caribe / UNESCO
Balance de dos décadas Después de este recorrido histórico, se puede concluir que la UNESCO ha promovido una redefinición constante del pensamiento y de las políticas educativas, que ha conducido a una transformación gradual del desarrollo educativo en la región. Si bien es cierto que los objetivos planteados en la década de los 80 en el Proyecto Principal se quedaron cortos para dar respuesta a los crecientes desafíos, no es menos cierto que todavía constituyen metas a alcanzar. Al umbral del siglo XXI se observan avances sustanciales en el acceso a la escolaridad básica, aunque todavía queda un camino por recorrer para asegurar el acceso total de la población a la educación, especialmente de los grupos en mayor situación de desventaja. Sin embargo, un desafío aún mayor que el acceso es lograr la permanencia en el sistema y una distribución más equitativa de la educación. Todavía se observan altos índices de abandono y fracaso escolar y una oferta de menor calidad para los grupos más desfavorecidos y vulnerables, lo que implica avanzar hacia una situación en la que además de incluir hasta los ahora excluidos, se les ofrezca una educación de mayor calidad que asegure la igualdad de oportunidades y reduzca las desigualdades sociales. En relación con el analfabetismo, si bien se registra una disminución del analfabetismo absoluto, persiste un elevado número de personas que no cuentan con los niveles de alfabetización requeridos actualmente, lo que implica avanzar en programas de mayor calidad y ajustados a la nueva concepción de alfabetismo funcional. En relación con la calidad se puede hablar de avances importantes en la década de los 90. Los países han logrado consensos en torno a las acciones necesarias para conseguir una educación de mayor calidad. Sin embargo, es preciso avanzar hacia una mayor relación entre calidad y equidad, fortaleciendo la educación
pública y el papel estratégico del Estado para asegurar la igualdad de oportunidades. En este sentido, es fundamental que en los procesos de descentralización se dote a las escuelas de las condiciones y recursos necesarios para realizar su tarea educativa con la estrecha colaboración de la comunidad. Los años 90 se han caracterizado por reformas educativas globales en lo pedagógico, currículos y en la gestión, pero estás no llegan en muchos casos a modificar los procesos de enseñanza-aprendizaje que tienen lugar en la sala de clase. Queda por delante la gran tarea de que los docentes y comunidades educativas interioricen y se apropien de los cambios que se proponen, avanzando en definitiva al desarrollo de sociedades educativas en las que todos asuman el compromiso con la educación. Este desafío implica un mayor esfuerzo en el desarrollo de la investigación y evaluación de la educación, como una vía fundamental para obtener información relevante que sirva para la toma de decisiones y la mejora de la práctica educativa. Es preciso desarrollar investigaciones centradas en los problemas de la práctica –con mayor participación de los docentes– de forma que la investigación sirva como apoyo y sistematización de la gestión. Se requiere asimismo un esfuerzo importante por mejorar las condiciones de trabajo de los docentes y por elevar su nivel de formación, a fin que puedan afrontar los nuevos cambios y desafíos. Las condiciones de trabajo y la formación de los profesores han estado siempre presentes en las políticas de la UNESCO. A medida que avanza la década se observa un interés creciente por la formación de formadores y la necesidad de incorporar en ella aspectos relacionados con la autonomía y flexibilidad curricular y los componentes éticos de la educación necesarios para construir la paz, la democracia y la tolerancia. Las recomendaciones acerca de la formación en servicio enfatizan
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la importancia de centrarlos en la escuela y la constitución de colectivos docentes. Sin duda, todos los factores señalados anteriormente son importantes para lograr una educación de calidad. Pero el punto esencial es que se produzcan cambios sustanciales en los procesos de enseñanza-aprendizaje que se quieren promover a través de la educación. En la década de los 80, el énfasis era la enseñanza y no se tenía en cuenta el importante protagonismo de los individuos en su proceso de aprender. En los 90, por el contrario, el énfasis es el aprendizaje y la enseñanza se concibe como un proceso que ha de facilitar y acompañar la construcción y apropiación del conocimiento por parte de los alumnos. Es también interesante observar como van apareciendo nuevas necesidades de aprendizaje en función de los cambios sociales, tecnológicos y culturales. Al inicio de los 90, por la importante influencia de la Conferencia de Jomtien, el énfasis está en asegurar las competencias básicas para toda la población, necesarias para la ciudadanía. En la reunión de Santiago (1993) el interés se amplía a las necesidades de aprendizaje requeridas para la producción, la competitividad internacional y la participación. En Kingston (1996) se amplía el foco de atención hacia las capacidades relacionadas con aprender a aprender; el acceso y dominio de las tecnologías de la información; el equilibrio personal y la relación interpersonal, basadas en el respeto por uno mismo y la legitimidad del otro y el desarrollo de un
profundo sentido ético para afrontar un mundo competitivo y en permanente cambio. Una educación de calidad con equidad implica también respetar y tener en cuenta las diferencias sociales, culturales e individuales. Los niños y niñas con necesidades especiales y los de diferentes etnias, lenguas y culturas, suelen tener una escolarización segregada que no favorece su adecuado desarrollo y plena participación en la sociedad. El tema de la diversidad y la integración ha estado presente en las reuniones realizadas durante la última década, pero sigue siendo un tema pendiente en la región. Es preciso avanzar hacia el desarrollo de escuelas inclusivas donde todos los niños aprendan juntos, adaptando el currículo y la práctica educativa a la diversidad de necesidades de aprendizaje de los alumnos. Una educación inclusiva es un paso esencial para la construcción de sociedades que respeten y valoren las diferencias. Finalmente, un tema que sigue pendiente en la región es la construcción de una cultura de paz y la consolidación de la democracia. La dimensión ética en la educación tiene una importancia cada vez mayor en un mundo altamente competitivo, consumista, individualista y segregrador. Al inicio de un nuevo siglo, se puede afirmar que el objetivo central que dio origen a la UNESCO sigue siendo plenamente vigente también en la región de América Latina y el Caribe: “Construir la paz en la mente de los hombres” y la educación ha de ayudar a las futuras generaciones a realizar esta construcción.
La UNESCO y la educación secundaria La enseñanza secundaria debe inscribirse en la perspectiva general de la educación a lo largo de toda la vida. Debe velar por una diversificación amplia de la oferta educativa, que valore todo tipo de talentos y que evite el fracaso y el abandono escolar. “En la renovación de la enseñanza secundaria habrá que velar especialmente por promover la adquisición de valores y actitudes conducentes al ejercicio de una ciudadanía democrática que capacite para vivir en sociedades pluriculturales”. Estrategia a Plazo Medio 1996-2001, UNESCO.
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La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
LA EDUCACION Y LOS PROCESOS DE INTEGRACION HEMISFERICA Luis G. Benavides*
Los 34 Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Miami en la primera Cumbre de las Américas asumieron una Declaración conjunta en la que se comprometían unánimemente “a fomentar la prosperidad, los valores y las instituciones democráticas, y la seguridad de nuestro Hemisferio”. Al suscribir esta Declaración, afirmaron estar “convencidos de que podemos promover los intereses y valores que compartimos a través de la creación de pactos firmes”. El primer pacto se encaminó a “preservar y fortalecer la comunidad de democracias de las Américas” y, con ello, a refrendar la Carta de la OEA y apoyar los esfuerzos de esta Organización en favor de la paz y la estabilidad democrática, social y económica de la región. Los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron la necesidad de modernizar el Estado y su funcionamiento acentuando la independencia del poder judicial y mejorando “la satisfacción de las necesidades de la población, especialmente de las mujeres y los grupos más vulnerables, incluidos las poblaciones indígenas, los discapacitados, los niños, los ancianos y las minorías”.
Tras la afirmación del requisito de combatir integralmente la corrupción y las prácticas ilícitas, particularmente del tráfico y distribución de narcóticos, el lavado de dinero, el tráfico ilícito de armas y sustancias químicas,1 se sustentó la necesidad de establecer el comercio sin barreras, sin subsidios, sin prácticas desleales y con un creciente flujo de inversiones productivas, con la decisión de iniciar de inmediato el establecimiento del Area del Libre Comercio de las Américas en la que se eliminarán progresivamente las barreras al comercio y la inversión.
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Luis G. Benavides. Director del CIPAE; ex director del CREFAL y Asesor Principal de la Reforma Educativa del estado de Puebla, México. Las citas textuales de la Declaración de la Cumbre de las Américas 1994, Miami, se transcriben en letra cursiva. El autor.
La primera intención de los Jefes de Estado y de Gobierno fue clara: asegurar un Area de Libre Comercio para las Américas. Un segundo pacto se encaminaría a erradicar la pobreza y la discriminación en nuestro Hemisferio. Para tal efecto, en la Declaración se asienta que: Resulta políticamente intolerable y moralmente inaceptable que algunos sectores de nuestras poblaciones se encuentren marginados y no participen plenamente de los beneficios del desarrollo. Con el objetivo de lograr una mayor justicia social para todos nuestros pueblos, nos comprometemos individual y colectivamente a mejorar el acceso a la educación de calidad y a la atención primaria en materia de salud, así como a erradicar la pobreza extrema y el analfabetismo. Todos deben tener acceso a los frutos de la estabilidad democrática y del crecimiento económi-
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co, sin discriminación por motivos de raza, sexo, nacionalidad de origen o religión. Un tercer compromiso consistió en garantizar el desarrollo sostenible y conservar nuestro medio ambiente para las generaciones futuras. Las referencias a la Declaración de la Cumbre de las Américas de Miami tienen la intención de no perder el contexto y la intención integradora de los países del hemisferio que constituyen el marco en el que surgen los compromisos educativos suscritos por los Jefes de Estado y de Gobierno. La explicación de estos compromisos enunciados en la Declaración se encuentra expresada extensamente en el Plan de Acción. En su sección III, el Plan presenta un breve diagnóstico en el que reconoce que casi la mitad de la población del Hemisferio vive todavía en la pobreza, situación que parece vincularse a que grandes segmentos de la sociedad, particularmente las mujeres, las minorías, los discapacitados, las poblaciones indígenas, los refugiados y los desplazados no han sido habilitados para participar plenamente de la vida económica. En este mismo diagnóstico se señalan, como mecanismos importantes para erradicar la pobreza, una participación más amplia de los pobres en las economías de la región, el acceso a los recursos productivos, el apoyo adecuado a redes de seguridad social y mayores inversiones de capital humano. Asimismo, antes de establecer nueve compromisos de los gobiernos como plan de acción educativa directa, la Declaración expresa la esperanza de que con la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social en Copenhague y la Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing se ofrecerán oportunidades singulares para definir las estrategias que promuevan la integración social, el empleo productivo y la erradicación de la pobreza. Los nueve compromisos asumidos por los gobiernos del Hemisferio se enunciaron así: 1. Garantizarán el acceso universal a una educación primaria de calidad, colaborando con
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los sectores público y privado y los actores no gubernamentales, y con el apoyo de las instituciones multinacionales. En particular, los gobiernos procurarán alcanzar para el año 2010 una tasa de conclusión de la escuela primaria del 100% y una tasa de inscripción en la escuela secundaria del 75% como mínimo, y elaborarán programas para erradicar el analfabetismo, impedir el ausentismo escolar no justificado y mejorar la capacitación de los recursos humanos. 2. Promoverán, con el apoyo de las instituciones financieras internacionales y del sector privado, la capacitación profesional de los trabajadores así como la educación de adultos, incorporando esfuerzos para que esa educación sea más pertinente a las necesidades del mercado y de los empleadores. 3. Mejorarán la capacitación de los recursos humanos, así como la capacitación técnica, profesional y magisterial, que son esenciales para el mejoramiento de la calidad e igualdad de la educación en el Hemisferio. 4. Aumentarán el acceso y fortalecerán la calidad de la educación superior, y promoverán la cooperación entre aquellas instituciones que aportan conocimientos científicos y tecnológicos necesarios para el desarrollo sostenible. 5. Apoyarán estrategias para superar las deficiencias nutricionales de los niños en edad escolar, con el objetivo de ampliar su capacidad de aprendizaje. 6. Apoyarán la descentralización, incluyendo garantías de financiamiento adecuado y amplia participación en el proceso de toma de decisiones por parte de padres, educadores, líderes comunitarios y funcionarios gubernamentales. 7. Revisarán los programas de capacitación existentes, regionales y hemisféricos, para hacerlos más sensibles a las necesidades actuales. 8. Crearán una asociación hemisférica, a través de los organismos existentes, a fin de proporcionar un foro de consulta para los gobiernos, los actores no gubernamentales, la comuni-
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
dad empresarial, los donantes y las organizaciones internacionales, a fin de reformar políticas y orientar los recursos con mayor eficiencia. 9. Instarán a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social que se celebrará en marzo de 1995, así como a la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer que se celebrará en septiembre de 1995, a que aborden la cuestión del acceso universal a la educación. Los compromisos de la Primera Cumbre de las Américas en materia educativa ofrecen un marco conceptual respecto a la educación y a las funciones que se le asignan y se convierten en punto de referencia para que, con el correr del tiempo, no se pierdan de vista las intenciones de transformación Hemisférica. El concepto educativo Es importante analizar el concepto de educación que se manifiesta en la Declaración y en el Plan de Trabajo de la Cumbre de las Américas de Miami así como las consecuentes funciones que se asignan a la educación en los compromisos gubernamentales. En el análisis del concepto de “educación” subyacente en estos enunciados, se descubren claramente tres posturas axiológico-funcionales que orientan los compromisos educativos de los gobiernos firmantes de esta Declaración: – La ecuación entre educación, capacitación y escolarización. – La educación vinculada a etapas de la vida de los individuos. – La educación orientada a la preparación de “recursos humanos”. En los compromisos gubernamentales, se establecen como “metas” educativas para el año 2010 una tasa de conclusión de la escuela primaria del 100% y una tasa de inscripción en la escuela secundaria del 75 % como mínimo. Esta tasa como meta mínima es ciertamente deseable así como la de erradicar el analfabetismo, impedir el ausentismo escolar no justificado. Sin embargo, este primer compromiso
aunado a la tesis del Documento de que el alfabetismo y el acceso a la educación en todos los niveles se consideran como base indispensable para el desarrollo social y cultural sostenible, el crecimiento económico y la estabilidad democrática hace suponer que, en la Declaración, la educación se identifica con la asistencia a la escuela. Asimismo, las afirmaciones en el segundo y tercer compromisos de promover la capacitación profesional de los trabajadores y la educación de adultos [...] para que sea más pertinente a las necesidades del mercado y de los empleadores; y de mejorar la capacitación de los recursos humanos y la capacitación técnica profesional y magisterial [...] esenciales para el mejoramiento de la calidad e igualdad de la educación... reducen los procesos educativos al desarrollo de habilidades en función de la economía. Por otra parte, estos planteamientos parecen sostener que los procesos educativos básicos tienen lugar sólo a partir de la etapa en que se tiene acceso a la escuela y a la lecto-escritura y el cálculo. Se trata, por lo mismo de una concepción etápica de la educación. Además, seis de los nueve compromisos de los gobiernos respecto a educación se refieren a procesos “educativos” vinculados con la capacitación, entendida ésta como aprendizajes que habilitan “recursos humanos” para la producción, para responder a las necesidades actuales, para la competición, para el mercado. Esta visión responde de alguna manera al “para qué” de la educación comprometida en la Declaración: la preparación de recursos humanos. En este contexto, no resulta extraño que los procesos educativos se vinculen con exigencias de calidad “en sí”: acceso universal a una educación primaria de calidad; el mejoramiento de la calidad e igualdad de la educación, sin que se expresen ni identifiquen parámetros de referencia con los cuales se pueda determinar qué se espera de los procesos educativos mismos. Sin embargo, por el conjunto de los compromisos se advierte que la educación está con-
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cebida como un instrumento cuya función consiste en que los seres humanos se conviertan en un “recurso” utilizable para el desarrollo sostenible. De esta manera, tanto las acciones de capacitación, como el acceso de los individuos a los servicios escolares de todos los niveles –particularmente a los de la educación superior– tienden a que la educación sea más pertinente a (con) las necesidades del mercado y de los empleadores. Esta concepción educativa, que sin duda no representa el sentir generalizado del Hemisferio y cuyo reflejo en los compromisos educativos de los gobiernos acusa una honda preocupación por la equidad y el mejoramiento económico de los pueblos, es reduccionista y no corresponde a las exigencias de una educación moderna enfocada fundamentalmente al desarrollo humano de las personas y de las sociedades, por varias razones: – Porque reduce la educación a ciertas etapas de la vida, dejando de lado la capacidad de los seres humanos de aprender y educarse a lo largo de toda su existencia, es decir, de asumir la educación permanente como concepto, como política y como práctica. – Porque parece olvidar que también las colectividades –familia, empresa, escuela, gobiernos, comunidades– tienen la capacidad de insertarse en procesos educativos permanentes. – Porque genera esperanzas ilusorias en quienes asisten a las escuelas o siguen cursos de capacitación, al establecer correlación directa entre años de escolaridad y habilitación o capacitación con mejoría económica o empleo, en un hemisferio donde la desocupación o el subempleo gana más espacios con el correr del tiempo. – Porque considera al individuo como un “mero” recurso humano tanto para la producción como para el consumo. – Porque deshumaniza las relaciones y las estructuras sociales en función de las fuerzas del mercado. Estas reflexiones no pretenden ser simple crítica ante la celebración de la Cumbre de las Américas en Santiago de Chile en 1998, sino
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un llamado a la mente y a la sensibilidad de los Jefes de Estado y de Gobierno para que el tema “educación” se retome con un “concepto humano” que responda a las exigencias y necesidades de los pueblos ahí representados. Efectivamente, se ha vuelto a insistir en procesos educativos vinculados únicamente con aspectos económicos, donde la educación habrá de servirse de nuevas tecnologías, de intercambios de maestros y de aceleración de la capacitación de los trabajadores y del adiestramiento de los adultos en el uso de nuevas tecnologías. Cabe señalar que “la educación es más que adiestramiento y capacitación”. Es el proceso mediante el cual los individuos y sus organizaciones, las sociedades y sus estructuras se hacen verdaderamente humanos, donde aprenden a ser, a producir, a desarrollarse para la convivencia humana cifrada en el reconocimiento de la dignidad de la persona, en la paz, en la justicia, en la solidaridad, en el amor a la vida. La educación es el proceso que permite a las personas y a los pueblos adueñarse de su propia historia para acercar al presente el futuro que ellos mismos prefiguran, acercamiento del futuro encaminado a superar las barreras, los determinismos, las injusticias, los atavismos... Así concebida, la educación genera procesos liberadores capaces de “trans-formar” a las personas y a los pueblos en los auténticos soberanos de los Estados-Nación. Intención educativa de la Cumbre La aclaración y revisión del concepto de educación resulta imprescindible ante los compromisos de transformación social, política y cultural que se han planteado los Jefes de Estado y de Gobierno para sus respectivos países y para promover la integración hemisférica. Conseguir hermanamientos –tanto al interior de los países como entre ellos– para formar comunidades que trasciendan fronteras, nunca será posible sin la educación, siempre y cuando ésta sea efectivamente un elemento integrador y formador de una nueva manera
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
de ser, de pensar, de decidir y de actuar de las sociedades y de los individuos que conforman los países de la región. La integración hemisférica no puede ser producto de decisiones al margen de las transformaciones estructurales, sociales y culturales de personas, comunidades, instituciones y organismos, incluidos los gobiernos. Esta transformación tiene que ser gestada y promovida en y desde la educación. Pero insisto en que no se trata de la educación identificada con la escolarización. La educación –como concepto y como práctica– debe superar el reduccionismo que la mantiene sólo en las aulas y ser concebida como un proceso que abarca la totalidad de la vida, la totalidad de la actividad de las colectividades y de las personas. Es natural que los países en vías de desarrollo pretendan reproducir en todas sus modalidades y procedimientos los modelos y tecnologías educativas que supuestamente han sido factor del adelanto económico, científico y técnico de los países ricos. Sin embargo, hay que reconocer que esos modelos educativos, con sus sistemas escolares y hasta sus prácticas pedagógicas son ya obsoletas e ineficaces si no es para conservar y mantener las estructuras existentes. En todos los países, por ejemplo, existe un profundo descontento por los resultados de los procesos escolares y por la relación costo-beneficio social que esos procesos representan. No obstante, a los países en desarrollo se les sigue planteando la tecnología educativa de la escuela como una meta por alcanzar para todos los habitantes, en un formidable reto de mero crecimiento: más habitantes, más escuelas, más maestros, más tiempo en las aulas, más contenidos nocionales, etc. Por otra parte, desde los países ricos se plantea esta educación escolarizada como condición para un crecimiento al ritmo del mercado y de sus exigencias, sin que se realicen modificaciones en las relaciones de intercambio, sino más bien manteniendo a través de procesos escolares las mismas situaciones de desventaja,
donde unos manejan tecnología y saberes, en tanto que a otros se les encamina al sólo desarrollo de habilidades y destrezas productivas. Por ello, ante la demanda de realizar esfuerzos adicionales en torno al incremento de la escolarización como condición para lograr la integración hemisférica, resulta imprescindible plantearse como tarea educativa previa la revisión de los quehaceres educativos y de sus pactos desde una postura comprometida no sólo con el crecimiento económico sino fundamentalmente con el desarrollo humano. Los fenómenos económicos, las necesidades del mercado, las exigencias financieras nunca serán capaces de “englobar” la totalidad del ser humano y de su cultura y, por lo mismo, nunca serán “razón suficiente” para amalgamar voluntades, sentimientos y razonamientos de unidad humana, particularmente cuando las condiciones económicas y sociales tienden a distanciarse por abismos cada vez más profundos entre ricos y pobres, tanto al interior de cada uno de los países como entre los países del Hemisferio. Sin duda, las inversiones en educación deberán ser siempre crecientes, en particular en los países con más acentuadas contradicciones internas, pero es necesario que estas inversiones respondan a las exigencias y necesidades educativas reales, para que no se conviertan en gasto ineficiente de pobres resultados en desarrollo humano. Por ello, no se pueden visualizar ni comprometer inversiones en educación con criterios y metas numéricas deseables, ya que éstas sólo conducen a “hacer más de lo mismo”, sin tomar en cuenta la complejidad de los fenómenos de transformación social, cultural y económica. Esto significa que el planteamiento de una integración de pueblos y países en situaciones económicas, culturales y sociales muy dispares, con historias muy disímiles, sólo es posible mediante el reconocimiento y el trato consecuente diversificado y tras de que cada pueblo defina el país que quiere y puede ser en sí mismo y en relación con la integración hemisférica.
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De ahí la necesidad de desatar y sostener procesos educativos que comprometan a todos –individuos y sociedades, instituciones y gobiernos– en un proyecto que avizore un futuro donde todos los países, con los rasgos peculiares e individuales que les dan identidad, configuren una visión compartida y un proyecto común de desarrollo que abrace mucho más que las economías y los mercados. Ahora bien, a todas luces se puede afirmar que los elementos educativos que se ha propuesto promover y asegurar la Cumbre de Miami y que serán revisados en la Cumbre de Santiago resultan insuficientes para promover la integración hemisférica. ¿Será posible que sólo con • mayor presencia y permanencia de los niños y jóvenes en nuestras escuelas, • personal docente capacitado en el manejo de nuevas tecnologías, • apertura de mayor número de centros de educación superior y el consiguiente incremento de personas en ellos, • niños mejor nutridos para que aprendan mejor en la escuela, • obreros mejor capacitados en los requerimientos laborales, • erradicación del analfabetismo • atención escolar a los grupos minoritarios y más desfavorecidos... …se den pasos firmes de transformación social y cultural para participar activamente en la integración económica, social y cultural de nuestros pueblos? No es una educación limitada a la escuela, ni procesos específicos de capacitación, ni la alfabetización generalizada la que hará posible la integración. Pretender que estos elementos lo logren, así como pretender que contribuyan a sostener los demás propósitos integradores planteados en la cumbre, es imposible, porque significa pedir a la escuela2 lo que no puede dar.
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Como se establece tanto en la Declaración de Miami como en su Plan de Acción con la educación.
Necesidad de un rompimiento conceptual en educación Para que la integración de las Américas sea eficaz, respetuosa de las identidades de los pueblos, reforzadora de democracia y de derechos humanos, para que erradique la pobreza y la discriminación, produzca desarrollo sostenido y se manifieste en sana integración económica y mercado libre3 donde la persona humana –individual y colectiva– se realice en plenitud, resulta imperativo desatar procesos con el concepto de la educación permanente, de la educación a lo largo de la vida. Es éste un rompimiento conceptual respecto a la educación. Así lo ha planteado la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) desde hace varias décadas sin que sus efectos lleguen aún a conmover las estructuras culturales y las decisiones políticas de los gobiernos del hemisferio. La educación permanente sostiene que los procesos educativos no pueden ni deben ser excluyentes: la educación incluye y compromete todo el tiempo a lo largo de la vida, todos los lugares, todas las circunstancias, todas las personas.4 La frecuente pre-ocupación por la educación de los niños, de los marginados, de los sin escuela, de los “excluidos” que se manifiesta en muchas declaraciones oficiales debe ser suplantada, según esta exigencia de la educación permanente, por una ocupación consistente en no excluirse a sí mismo de la responsabilidad de la propia educación, de manera que los aprendizajes de gobiernos, sociedad, personas,
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Intención general de la Cumbre de las Américas. La educación identificada con los procesos escolares se rige por criterios de exclusión; efectivamente, los exámenes, la rigidez de planes y programas de estudios, la normatividad casi siempre rigurosa, los procesos de “selección” de alumnos, las restricciones administrativas son causa frecuente de deserción o reprobación escolar. Las condiciones económicas de las familias o la escasez de recursos gubernamentales también contribuyen a excluir de las escuelas.
La educación y los procesos de integración hemisférica / Luis G. Benavides
modifiquen los sistemas y estructuras relacionales que obstaculizan o impiden asumir la responsabilidad del propio porvenir y desarrollo. Esta ocupación educativa no puede ser real si carece de dirección, de sentido. Por esta razón, la educación permanente se sustenta en dos pilares fundamentales, en “participación social” y en “apropiación de futuro”, ambos pilares sustancialmente correlacionados. La participación social se inscribe en los movimientos de descentralización educativa: la finalidad de tal descentralización consiste en acercar las soluciones educativas a los problemas y a las instancias donde se originan así como transferir ahí mismo poder de decisiones y recursos. En la visión de la educación permanente, la instancia primera responsable de las acciones y decisiones educativas es la propia persona –individual o colectiva.5 Participar activamente en la educación exigirá, por lo mismo, aceptar la posibilidad y asumir la responsabilidad de transformarse a sí mismo mediante aprendizajes que humanicen y que faciliten, particularmente modificando estructuras sociales, culturales, económicas que obstaculizan que otros (individuos, instituciones, organismos) asuman esta misma responsabilidad. Pero para que los procesos educativos sean coherentes y promuevan aprendizajes significativos, tienen que responder a un para qué personal o colectivo. De ahí la necesidad –en esta visión de educación permanente– de que cada persona, cada grupo social, cada comuni-
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En la concepción de la educación permanente, la “persona humana” es tal por ser sujeto de relaciones en un triple nivel: consigo misma, con respecto a los demás y con respecto al cosmos, al entorno. Ahí es donde la educación debe actuar: en la transformación de ese sistema de relaciones, para que se humanicen. Dado que la persona no es sólo individual sino también “moral” o colectiva, este mismo sistema relacional puede ser modificado; por ello es posible fomentar la educación de la familia, del gobierno, del municipio, de la escuela, etc. si con ello se pretende que se transformen las relaciones hacia el interior, o con el resto de la sociedad, o con el entorno mediante aprendizajes significativos.
dad cuenten con una visión compartida de futuro, con un proyecto prospectivo, con un proyecto de vida. De esta manera, cada aprendizaje, cada modificación del sistema constitutivo de la persona humana tiende a realizarse “colapsando el futuro”, es decir, haciendo que suceda en el presente el futuro visualizado.6 Con estas pocas referencias a las exigencias de un rompimiento conceptual en educación, retomo la intención integradora de la Cumbre de las Américas. Sin duda, una de las más grandes aportaciones a la educación del futuro de nuestro Hemisferio se encuentra en los grandes compromisos que asume la Cumbre de las Américas así como la responsabilidad de los gobiernos en la Declaración y Plan de Acción derivado de la cumbre. Ello, porque en todo reflejan con claridad el desempeño que se espera tanto de la sociedad y de los gobiernos como del Hemisferio Americano integrado. Esos desempeños deseables dibujan un futuro establecido como visión hemisférica compartida. Desempeños que exigen nuevas formas de ser, de pensar, de actuar, de decidir de las personas y sociedades que habrán de conformar la América del futuro. En el Plan de Trabajo de la Cumbre de Miami encontré que, con los compromisos que se proponen los gobiernos, se pueden esbozar los desempeños esperados y deseables –forma de ser, de comportarse, de pensar— que los gobiernos esperan de sí mismos y de los pueblos que representan. En doble columna transcribo, a guisa de ejemplo, algunos de los compromisos; en la primera columna transcribo algunos de los compromisos con los que se comprometen los gobiernos; en la segunda, una expresión de los desempeños esperados.
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Además de ubicar esta concepción educativa en las publicaciones de la UNESCO: La educación encierra un tesoro (París, 1997) y La memoria del futuro, de Federico Mayor, (Ediciones UNESCO, 1995), conviene acercarse a las teorías del tiempo en la física moderna.
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Los compromisos de los gobiernos se expresan de la siguiente manera en el Plan de Acción de MIAMI: I.
II.
Considerarán en forma expedita, cuando aún no lo hayan hecho, la ratificación de los Protocolos de Cartagena de Indias, de Washington y de Managua a la Carta de la OEA. Fortalecerán el dialogo entre los grupos sociales y promoverán la participación de las comunidades de base en la solución de los problemas a nivel local.
Respaldarán las gestiones de la Organización de los Estados Americanos para promover la democracia a través de los siguientes medios: IV. Alentando los intercambios de tecnologías en materia electoral, y asistiendo a los organismos electorales nacionales, a solicitud del Estado interesado. VI. Fortaleciendo la Unidad para la Promoción de la Democracia, a fin de que, a solicitud del Estado interesado, pueda prestar asistencia en cuestiones tales como procedimientos legislativos y judiciales, reformas al gobierno (incluidas la administración de justicia, la modernización técnica de los órganos legislativos del país, la simplificación de los reglamentos gubernamentales y el fomento de la participación de las organizaciones comunitarias en la democracia local) y otros cambios institucionales. VIII. Estimulando las oportunidades para el intercambio de experiencias entre las instituciones democráticas de los Estados miembros, en particular entre sus órganos legislativos y judiciales. X. Promoviendo el entendimiento, el dialogo y la reconciliación política, a petición del Estado afectado y teniendo en cuenta que la reconciliación nacional se logra a través de los esfuerzos internos. XII. Solicitando a la OEA que promueva y haga el seguimiento de estos compromisos.
En tanto que los compromisos contraídos por los gobiernos se expresan de la siguiente manera en el Plan de acción. Los gobiernos: XIV. Considerarán seriamente la adhesión a los instrumentos internacionales de derechos humanos de los que aun no sean parte. XVI. Cooperarán plenamente con todos los órganos de derechos humanos interamericanos y de las Naciones Unidas. XVIII. Desarrollarán programas para la promoción y la observancia de los derechos humanos,
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En el área de la democracia se vislumbra una sociedad que con sus gobiernos:
III.
Da solución a los problemas locales mediante el diálogo entre los grupos sociales y la participación de las comunidades.
V.
Intercambia tecnologías en materia electoral y ofrece asistencia a los organismos electorales nacionales.
VII.
Presta asistencia a otros Estados en cuestiones tales como procedimientos legislativos y judiciales, reformas de gobierno, participación de las organizaciones comunitarias, administración de la justicia, modernización de los órganos legislativos;
IX.
Intercambia experiencias entre instituciones democráticas de los Estados miembros y entre sus órganos legislativos y judiciales.
XI.
Hace esfuerzos internos para mantener el entendimiento y el diálogo en vistas a la permanente exigencia de reconciliación política, nacional, etc.
XIII. Recurre a la OEA para promover y dar seguimiento a sus compromisos con la democracia.
Respecto a la promoción y protección de los derechos humanos, los desempeños esperados de la sociedad hemisférica y sus gobiernos serían: XV. Cumple íntegramente los compromisos contraídos a través de los instrumentos internacionales de derechos humanos. XVII. Coopera plenamente con todos los órganos de derechos humanos interamericanos y de las Naciones Unidas. XIX. Respeta los derechos humanos y los promueve dándolos a conocer como derechos
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incluidos programas educativos para informar a la población de sus derechos legales y de su obligación de respetar los derechos de los demás. XX. Promoverán políticas para garantizar que las mujeres disfruten plena e igualitariamente de los derechos jurídicos en sus familias y sociedades, y para garantizar la eliminación de restricciones a su plena participación como votantes, candidatas y funcionarias por elección y por nombramiento. XXII. Revisarán y fortalecerán las leyes para la protección de los derechos de los grupos minoritarios y de las poblaciones y comunidades indígenas, a fin de asegurar que no sufran discriminación, garantizar que gocen de protección legal plena e igualitaria y facilitar su activa participación cívica. Apoyaran un proceso para estudiar y aumentar la protección de los derechos de los indígenas en los Estados miembros de la OEA y elaboraran con prontitud una firme declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los indígenas.
Sin incluir en estos ejemplos la totalidad de los desempeños esperados que pueden extraerse del Plan de Acción de la Cumbre de las Américas de 1994, quede ejemplificado a la luz de la educación permanente lo que corresponde realizar a cada persona, a cada instancia social o gubernamental, a cada escuela, a cada sistema educativo, a cada colectividad, para asumir las decisiones necesarias, emprender los aprendizajes requeridos de manera que cada desempeño descrito comience a ser realidad en la vida cotidiana. Lograr este desempeño como una forma de vida es tarea siempre inacabada, pero es actividad que confiere sentido y dirección al actuar humano. Tal es la intención de la educación permanente. Los compromisos educativos así entendidos y asumidos trascienden los ámbitos escolares sin dejar de repercutir favorablemente en ellos, porque se convierten en productos esperados que toda la sociedad asume como metas. Los desempeños asumidos como meta, es decir, como propuesta social sobre modos de ser, actuar, pensar y decidir, permiten definir parámetros de calidad de los procesos educativos y así se convierten en criterios de evalua-
legales con la correspondiente obligación de respetar los derechos de los demás mediante programas educativos; XXI. Garantiza a las mujeres el pleno e igualitario disfrute de los derechos jurídicos en sus familias y sociedades, y vigila que no se establezcan restricciones a su plena participación como votantes, candidatas y funcionarias por elección y nombramiento. XXIII. Revisa y fortalece periódicamente las leyes que protegen los derechos de los grupos minoritarios y de las poblaciones y comunidades indígenas y con ello garantiza que gocen de protección legal plena e igualitaria, facilita su activa participación cívica y asegura que no sufran discriminación.7
ción, donde lo importante consiste en definir las necesidades de aprendizaje para alcanzar plenitud y calidad de desempeño. La educación así concebida necesariamente rompe con los procedimientos tradicionales que mediante la selección de “contenidos” ligados a los aspectos cognoscitivos se integran en planes y programas de estudio o libros de texto y se articulan como “nociones” que los estudiantes deben asimilar en la escuela, suponiendo que el resto de la sociedad será transformada si los alumnos en las escuelas aprueban los exámenes en torno a esos conocimientos. La eficacia transformadora de la educación a lo largo de la vida descansa en que no excluye del compromiso de aprender a ser, aprender a aprender, aprender a actuar y a convivir a ninguna persona –individual o colectiva– a ninguna instancia, a ningún grupo social, de conformidad con un perfil de desempeños prefigurado socialmente como meta futura.
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Las ideas están tomadas del Plan de Acción de la Cumbre de las Américas de Miami, 1995.
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De esta manera, los acuerdos, los pactos, las declaraciones que expresan la intención de un futuro mejor para la humanidad y para los pueblos concretos que los suscriben, se convierten en un quehacer, en una ocupación que sólo si se asume comprometidamente, hará realidad tales acuerdos, intenciones o declaraciones. Como la educación permanente no es excluyente, sus procesos también incluyen a los gobernantes que suscriben tales declaraciones o intenciones. La tarea de aprender a ser y actuar de una manera democrática, con respeto a los derechos humanos, luchando contra la pobreza y la injusticia, etc. compromete, pues, a los gobernantes, a todos los ciudadanos, a los jóvenes, a los ancianos, a las mujeres, a los niños, a todos, docentes, discentes, grupos colegiados, académicos, etc. porque nadie se puede educar por otro. Propuesta central En síntesis, la propuesta de la educación permanente referida a la integración hemisférica consiste en que si efectivamente queremos que ese propósito se logre en una dimensión no solamente económica y de mercado sino con profundo contenido humano, con la intención de construir una historia de futuro común, todos y todas las instituciones debemos comprometernos con nuestro propio proceso educativo para transformar nuestro modo de ser, de pensar y de actuar en función de dicha integración. De ninguna manera se trata de una propuesta voluntariosa, del simple querer; por el contrario: se trata de una propuesta educativa que exige aprendizajes que nos transformen individual y socialmente. De otra manera, la integración quedará siempre en buenos deseos o en la generación de nuevos esquemas de imperialismo y dominación de los fuertes sobre los débiles, de los ricos sobre los pobres, de los que generan la tecnología sobre los que solamente la usan.
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Educación, ¿para qué integración? Ante las transformaciones económicas, sociales y culturales que trae consigo todo proceso de integración, el papel de la educación es fundamental. Sin embargo, no se trata, como ya lo he asentado precedentemente, de visualizar la educación únicamente desde y en el terreno de lo escolar. Los condicionantes de la integración, como parte de una globalización más amplia, trastocan – la vida de los individuos y de las sociedades en aspectos que trascienden la generalización de los efectos económicos, porque llegan a la profundidad del ser y del actuar personal, social, político y gubernamental; – afectan igualmente el sentido de pertenencia e identidad comunitario, nacional, regional; – modifican los sistemas de relaciones entre los ciudadanos y la sociedad civil, entre la sociedad civil y el Estado y, finalmente, – cuestionan los conceptos mismos de soberanía, Estado-nación, dependencia e interdependencia. Todo ello, por supuesto, formula nuevos planteamientos educativos e invita a la revisión de las respuestas más profundas sobre el ser humano que tradicionalmente han sido ofrecidas desde los sistemas educativos. Hoy más que nunca, el ser humano percibe que su vida está inmersa en una gran incertidumbre; parecería que, aunque todos los humanos formamos parte de un gran proyecto hacia la felicidad, el bienestar y la convivencia, –cuya búsqueda antes estaba asegurada “determinísticamente”– hoy se desdibuja para los individuos en la cotidianidad del desempleo, del alza del costo de la vida, de las disparidades económicas y sociales, del cúmulo de información desinformante y contradictoria, de la pérdida de dirección o de sentido de mucho de lo que cada día el ser humano se ve constreñido a realizar, de la complejidad que se ha apoderado de todo el entramado social, político, económico de la vida; de la experiencia constante del crecimiento y globali-
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zación de la pobreza en nuestro derredor cercano y en el mundo; de la proliferación e institucionalización de la violencia... Asimismo, el surgimiento de nuevos modelos de democracia, de nuevas vías de comunicación e intercambio, de nuevas tecnologías que modifican sistemas de vida, de nuevas enfermedades y nuevos medicamentos, nuevos parámetros de confort, nuevas preocupaciones ecológicas, nuevos saberes, etc. abre la vida de los seres humanos a nuevos horizontes y nuevas posibilidades. Por todo ello, no es posible que los planteamientos que los Jefes de Estado y de Gobierno, sólo se encaminen al compromiso de extender los servicios educativos en términos numéricos o estadísticos, ni sólo a otorgar incrementos presupuestarios para gastos educativos. La educación de hoy exige una revisión mucho más profunda: – ¿Qué experiencias humanas pretendemos vivir en el contexto de situaciones nunca antes vividas y en circunstancias casi siempre complejas e impuestas? – ¿Qué tipo de experiencias pretendemos compartir y promover con otros seres humanos? – ¿Qué proyecto de vida individual, familiar, institucional o corporativo queremos realizar y para qué? – ¿Qué país queremos ser y con quién y cómo queremos serlo? Desde el nacimiento, la tarea de la vida humana se encamina al aprendizaje; por ello, cuestionamos, indagamos, nos comunicamos, tomamos decisiones, nos arriesgamos, nos cuidamos, nos consentimos, en procesos que nos desarrollan como individuos; pero “el proyecto de humanidad se encamina a satisfacer las demandas o las necesidades de los otros: esto no es fácil de hacer en un mundo poblado por más de seis mil millones de seres humanos”8 y un infinito número de seres cuya existencia nos
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Cf. Marcus Raskin Visions and Re-visions. Reflexions on culture and democracy at the end of the century. Olive Branch Press. 1995. xi
afecta. Atender la transformación y la satisfacción de demandas y necesidades sigue siendo, sin embargo, “la gran tarea de la educación”. El acercamiento teórico-educativo para responder a esta tarea en nuevos contextos toca, entre muchos, tres asuntos fundamentales: el desempeño del ciudadano ante la sociedad “civil”, de ésta frente al Estado y el concepto de Estado-nación ante la integración hemisférica. De la respuesta que plantean estos problemas conceptuales podría surgir una nueva estrategia educativa congruente para cada uno de los países y para el hemisferio en proceso de integración. El ciudadano ante la sociedad civil Tradicionalmente, el ciudadano era referido al individuo en tanto ser humano, de quien se decía que es un sí mismo y de quien se afirmaba el carácter moral y la responsabilidad como persona libre, sujeto de derechos y obligaciones cuya voluntad se adhería a un querer colectivo. En las nuevas circunstancias, la vida interna (doméstica) de los individuos se abre a exigencias colectivas y por lo mismo a nuevas formas de ser y de actuar, de pensar y decidir, donde el “libre albedrío” del “ciudadano” encuentra condicionantes antes insospechados. Así, por ejemplo, el crecimiento poblacional, la experiencia de la soledad en medio de un cúmulo de comunicaciones, la ecología, las inconsistentes variables del mercado económico, el incremento del desempleo –entre muchas otras incidencias– demandan aprendizajes que sólo sistematizados en un proyecto que trascienda lo personal, procura elementos educativos de humanización para convivir como ciudadano. De hecho, la perenne pretensión de la educación moderna consiste en armar al ciudadano para exigir sus derechos y ejercerlos sin cortapisas y ofrecerle vías idóneas para cumplir con sus obligaciones consigo mismo, con los suyos, con el resto de la sociedad y hasta con el entorno local y mundial.
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Sociedad civil y Estado Sociedad civil (en latín societas civilis, corresponde a la expresión aristotélica koinonia politikh (koiniía politiké) comunidad política, referida a la sociedad contrapuesta al Estado en tanto que se ocupa de las áreas de la vida social, del mundo doméstico, de las actividades sociales, del intercambio económico y de la interacción política, y que se organiza mediante acuerdos voluntarios o privados fuera del control de Estado. Posteriormente, la contraposición se incrementó hasta considerar al Estado como un poder coercitivo, en tanto que la sociedad civil se constituía en las relaciones que los hombres establecen libremente dentro de la sociedad a través de sindicatos, organizaciones, etc., y el lugar de la difusión de los valores comunes y de la obtención del consenso, que permite la consecución del poder. Hoy, la sociedad civil se reconoce primordialmente por el predomino de los intereses económicos, la iniciativa libre y la solidaridad de los ciudadanos organizados para la actuación publica, donde se reconoce la institucionalización autónoma de lo social frente al poder del Estado. Sin embargo, la sociedad civil no existe independiente del Estado, sino que constituye una esfera de lo público donde el Estado se ha de mantener alejado, según el principio de que no le compete hacerlo todo, por lo que debe abstenerse de intervenir en actividades sociales que, por principio, son libres. Aunado al fenómeno surgente del incremento del poder de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales han proliferado con creciente injerencia en la vida social y pública. Ahora bien, ¿cuál debe ser el desempeño del individuo ante la sociedad civil y ante el sinnúmero de ONG’s? ¿Cuál el papel del Estado ante estas nuevas realidades? No se puede negar que es función del Estado garantizar para el individuo los derechos que le corresponden como ciudadano; pero ¿cuál es la condición del ciudadano ante la
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sociedad civil, particularmente cuando ésta se apropia más y más de algunas funciones que antes desempeñaba el Estado? ¿Cómo se modifica el contrato social que da existencia al Estado? ¿Deberá establecerse también algún tipo de pacto entre el “ciudadano” y la sociedad civil? El aprendizaje ciudadano en estas nuevas circunstancias demanda un replanteamiento educativo que ciertamente va más allá de las aulas y que no puede encerrarse en planes y programas, ni en contenido de enseñanza escolar. Es preciso asimilar e inventar nuevas formas de convivencia y responder mediante procesos educativos a una nueva forma de participación social; es preciso aprender a discernir y a delimitar derechos y obligaciones ante nuevas circunstancias locales, nacionales y transnacionales de manera que no se tolere que grupos sin representatividad real asuman decisiones en nombre de grupos de la sociedad que no representan. Planteamientos semejantes surgen al considerar la relación de la sociedad civil con el Estado. El Estado concebido como un sistema circunscrito de poder que provee un mecanismo de regulación para el ejercicio de los derechos y las obligaciones del ciudadano y provee además control sobre gobernantes y gobernados Está dando paso a un nuevo concepto en el que el Estado es considerado como una comunidad política democrática. Esta transición pone en el tapete un sinnúmero de problemas que de ninguna manera son ajenos a la educación. En la relación sociedad civil-Estado surgen problemas relacionados con el pluralismo y la diversidad referidos particularmente al control de poder. ¿Pertenece el ejercicio de la libertad a la sociedad civil o al ciudadano? ¿Corresponde al Estado garantizar la libertad tanto de la sociedad civil como del individuo? En cualquiera de los casos, el derecho, disfrute y obligaciones generadas por la libertad exige educación, porque debe “ser aprendido”, así como el reconocimiento de las limitantes que la libertad debe saber autoponerse. ¿A
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quién compete y cómo se ejerce coerción, sea ésta paternalista, tiránica o simplemente jurídica? ¿A quién corresponde la autonomía de la vida? ¿Cómo se puede aprender a disentir y en qué límites? El Estado y la sociedad civil así como los ciudadanos requieren disposición y esfuerzo para aprender a buscar y a aplicar respuestas a éstos y muchos otros planteamientos que genera la emergencia de la sociedad civil como fuerza política frente al Estado. La pluralidad exige a su vez aprendizajes de convivencia y tolerancia. Exige capacidad para encontrar elementos de integración al interior mismo de los Estados, de otra manera los sectores –en aras de la democracia– ahondarán en el futuro los abismos ahora ya, en muchos casos, profundos: la mujer, el indio, el discapacitado, el obrero, el agricultor, el partido político, la religión, los deudores de la banca, los “intelectuales”, las minorías, los asalariados, los “sin trabajo”, los homosexuales, etc. son expresiones disidentes de la sociedad civil. Toca a la educación como proceso permanente aprender a conformar una totalidad nacional. Estado-nación e integración hemisférica Otro aspecto que toca profundamente la educación –considerada ésta en su carácter permanente– surge de la relación Estado-nación con los bloques de naciones y con la integración Hemisférica. Existe toda una serie de “prerrequisitos” culturales para la integración, sea regional, hemisférica o global que no pueden alcanzarse sin que individuos, sociedad civil, gobiernos, organismos y empresas transnacionales reconozcan la necesidad de comprometerse con procesos educativos que transformen sus relaciones: para consigo mismos, para con los demás, para con el cosmos. Estos aprendizajes deben conducir a un cambio de la visión del mundo, de una visión meramente nacional a una regional e integral de los países, para generar una cultura internacio-
nal. Es indispensable que estos procesos educativos rompan efectivamente tanto conciencias y actitudes hegemónicas como conciencias y actitudes de subordinación y dependencia; que la educación humanice las relaciones empresariales, financieras, comerciales, tecnológicas, informáticas para superar las competitividades destructoras y las nuevas formas de esclavitud. Esta educación permanente para todos debe buscar que todos los agentes políticos, sociales y económicos asuman desempeños cotidianos operativos eficaces y eficientes comprometidos con la justicia social. Tal parece ser el origen de la agenda de la Cumbre de las Américas por realizarse en Santiago de Chile en 1998. Para ello, agencias y empresas transnacionales, gobiernos, jefes de Estado y de Gobierno, partidos políticos, iglesias, grupos y sectores sociales, individuos, agentes sociales, políticos, económicos, culturales, en una palabra todos como agentes y sujetos educativos, tendríamos que responder en la acción a preguntas tales como: – ¿Para qué comprometernos en un proceso de integración de las Américas? – ¿Qué debemos hacer ante la inminencia de un hemisferio por integrarse? – ¿Cuáles deben ser nuestras estrategias? ¿Cómo debemos prepararnos individualmente? – ¿Qué de lo nuestro es preciso reforzar para asegurar nuestra identidad? – ¿Cómo nos visualizamos integrados regional y hemisféricamente? – ¿Qué futuro queremos dejar a nuestros hijos y a nuestros nietos? – ¿Qué nietos e hijos queremos dejar al futuro? ¿Qué queremos compartir con los otros? – ¿Qué tipo de convivencia hemisférica esperamos alcanzar? – ¿Qué cambios estructurales debemos realizar? Las respuestas a estas preguntas y a otras más, tendrán mucho que ver en nuestras opciones educativas.
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Por supuesto que la tarea educativa se puede dejar –como ha sido tradición— a los docentes, a las escuelas, a los sistemas escolares; se pueden expresar de manera elocuente en los planes de estudio y en los libros de texto de los diversos niveles educativos... y ante su “incompetencia” seguirles reprochando “su pobre desempeño9”... pero también podemos todos asumir nuestra propia responsabilidad educativa y hacer que el futuro deseado comience desde ya a hacerse presente. Esto no libera de manera alguna a los docentes ni a los sistemas educativos de todos los países de asumir la tarea para generar, unidos con el resto de los agentes educativos10 aprendizajes de convivencia, de respeto a la dignidad de la persona, de respeto y amor a la vida, de solidaridad social e internacional, pero a la vez de asumir mecanismos educativos capaces de sustentar y profundizar en los valores propios de cada provincia, de cada país, de cada región. A modo de conclusión En el continente llevamos ya una larga experiencia en procesos de integración regional, desde los planteamientos unificadores de Bolívar, Morelos, San Martín, Martí y muchos más hasta el contraste ideológico con la doctrina Monroe y el “destino manifiesto”. En épocas más recientes, las vivencias del MERCOSUR, PACTO ANDINO, PACTO CENTROAMERICANO, TLC (NAFTA), CARICOM representan un rico arsenal de conocimientos de las ventajas y desventajas del predominio mercantil y económico en las rela-
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Cf. Juan Luis Londoño de la Cuesta, América Latina después de una década de reformas: ¿hay lecciones? En Estrategias económicas para el nuevo milenio: Globalización con justicia social. Fundación Colosio. México. 1997. Medios de comunicación, comercios, iglesias, ejércitos, padres de familia, autoridades políticas, grupos sociales, sectores, etc.
ciones internacionales e intergrupales. De estos acuerdos, gobiernos, organizaciones sociales y ciudadanos hemos aprendido los caminos que deben ser recorridos y las disyuntivas ante las cuales hay que optar. Ninguno de estos acuerdos han dejado de influir en los sistemas de vida de los habitantes de países y regiones. Todos hemos experimentado la fuerza de la “invasión” extranjera, las reacciones ante el encuentro de fuerzas disímiles, el predominio de los ricos y de los poderosos, el estrechamiento de algunos vínculos afectivos, la difuminación de las identidades y de ciertas peculiaridades locales en la vida cotidiana (alimentación, vestido, confort, empleo)... todo ello ofrece elementos de reflexión y toma de decisiones en propuestas educativas modernas. Estas experiencias globalizadoras, con sus aciertos y problemas, demandan la participación activa del sector educativo en tratados, programas y proyectos regionales de manera que en todos ellos esté presente la educación como un proceso permanente que no sólo afecte a los sistemas escolares o a las personas individualmente, sino que comprometa a las instituciones, a toda la sociedad y sus gobernantes en la humanización de relaciones con profundo sentido de solidaridad y justicia social. Los seres humanos debemos estar por encima de las economías y de las políticas, pues somos su razón de ser. La historia reciente nos ha descubierto la inaplazable necesidad de reforzar identidades, de reconocer y respetar singularidades y, en especial, de no permitir que lo económico prive sobre lo humano.
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
EL INFORME DELORS DENTRO DEL CONTEXTO AMERICANO Jerome De Lisle* El fenómeno de la globalización comprende una serie de eventos cuyas repercusiones se han propagado a los sistemas económicos, sociales y políticos de todo el mundo. El énfasis dado al término “global” sugiere que dichos eventos transcienden las fronteras nacionales situándose en un espacio económico y cultural universal (Ottone, 1996; Davies y Guppy, 1997). Mc Grew (1996) describe la globalización como una condición bajo la cual “los patrones de interacción, interrelación y consciencia humanas han convergido para reestructurar el planeta como un espacio social único” (p. 469) y, un proceso dentro del cual “los eventos, decisiones y actividades que tienen lugar en un rincón del mundo pueden llegar a tener consecuencias significativas tanto para personas como para comunidades, no importa la distancia que las separe” (p. 470). Si bien la globalización como tendencia probablemente esté orientada hacia logros económicos, como proceso tiene la potencialidad de transformar drásticamente a las poblaciones, los estados, las estructuras, las culturas y las civilizaciones. En forma creciente, el planeta se está convirtiendo en el “dominio efectivo del actuar y el pensar” en relación con cualquier tema específico, ya sea en el ámbito social, político cultural o ético (Kress, 1996, p.186). Esencialmente, la globalización se traduce en una mayor interdependencia entre las naciones del mundo y en una progresiva interrelación de sus estructuras sociales.
En el ámbito económico, la globalización enfatiza la innovación y la creatividad, que van acompañados de una mayor información y avances tecnológicos, como factores estratégicos de un nuevo modelo productivo. A lo anterior, se suma una mayor transferencia tecnológica, una progresiva necesidad de permanecer competitivo en un mercado de alcance económico global, la desregulación comercial, la integración financiera y la creciente importancia de las corporaciones multinacionales (Organization for Economic Development and Cooperation, OCDE, 1997d). * Jerome De Lisle. School of Education, Facultad de Humanidades y Educación. Universidad de West Indies, St. Augustine, Trinidad y Tabago.
En el ámbito social, la globalización ha traído como resultado la internacionalización de numerosos temas y una progresiva integración socio-cultural. Por otra parte, tanto en el sector económico como en el social, la globalización también ha tenido impactos negativos que incluyen los ajustes estructurales, los déficits comerciales, las correcciones monetarias, el desempleo y la incertidumbre laboral (Ratinoff, 1995). La globalización como proceso dinámico, se caracteriza por su naturaleza compleja, contingente y dialéctica (Mc Grew, 1996). Su complejidad es evidente si se considera el amplio espectro de eventos cubiertos por el proceso. A su vez, la naturaleza dialéctica de la globalización se deriva de la dinámica contradicto-
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ria de este fenómeno que da origen a una serie de tendencias antagónicas y concurrentes; por ejemplo, la integración frente a la fragmentación y la descentralización frente a la centralización (Davies y Guppy, 1997). Es esta naturaleza contradictoria la que otorga al proceso de globalización su complejidad y contingencia, características que se ven reforzadas por su falta de uniformidad cronológica y espacial. Se han escuchado voces disidentes que critican el exagerado énfasis que se ha dado a la retórica asociada al fenómeno de la globalización, calificándola como un simple “diálogo global” y, los más incisivos, como “parloteo global”. Por cierto, la globalización es tanto una visión como una retórica. Como una visión, la globalización representa una profunda reforma en el ámbito económico, social y cultural que conlleva importantes reestructuraciones en los sistemas educacionales y en otros sectores de los recursos humanos. Como retórica, la globalización asume una orientación filosófica que apunta hacia el desarrollo sugiriendo, en cierto modo, un enfoque y camino únicos que podrían ser más provechosos para las elites, tanto centrales como periféricas. Lo cierto es que la globalización, a pesar de todo, no es un fenómeno nuevo. Es innegable, por ejemplo, que las principales religiones del mundo tradicionalmente han operado dentro de un marco global (Carton y Tawil, 1997). Sin embargo, lo peculiar de esta más reciente fase de globalización, es su amplio alcance y su increíble velocidad de propagación. En este contexto, los países que conforman los diversos bloques económicos –ante la inminencia de un futuro compartido e interdependiente en el cual la globalización tendrá un fuerte impacto sobre la trama social y cultural de las distintas sociedades– han comenzado a ubicarse en posiciones estratégicas (OCDE, 1997d). Desde esta perspectiva, la integración comercial del planeta –dentro de un mercado industrial internacional– se percibe como un mecanismo generador de competidores de bajo costo, donde las economías más avanzadas evo-
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lucionan desde mecanismos de producción masiva hacia sistemas de alto rendimiento. Como resultado de lo anterior, la innovación tecnológica y su utilización, se transforman en factores esenciales de producción. Independiente del hecho que la globalización sea en su mayor parte retórica o una legítima representación de una nueva visión para la humanidad; o que el proceso represente una nueva era histórica, o se trate esencialmente de un reforzamiento de estructuras ya existentes, lo fundamental –teniendo en cuenta la predicción de un mercado competitivo a nivel global– es que los actuales países y conglomerados de naciones, estén dispuestos a aclimatarse al nuevo entorno socio-económico mediante la reformulación de sus capacidades productivas. De esta forma, la meta de lograr una plena participación en la economía mundial podrá mantenerse latente y la amenaza que se cierne sobre quienes son distintos, erradicarse para siempre. Lo anterior es particularmente atingente a los países latinoamericanos y caribeños que ahora se verán forzados a buscar nuevos modelos de desarrollo que, basados en el capital humano, utilicen efectivamente toda manifestación de potencial humano a su alcance, en orden a mejorar la capacidad de la fuerza laboral de las naciones de la región y poder participar ventajosamente en la competencia económica internacional. (Schiefelbein y otros, 1995). Schiefelbein (1995) también destaca que la ascendente tasa anual de crecimiento económico observada en Latinoamérica y el Caribe junto a la reducción de las barreras comerciales, pondrá al sector industrial de estos países en directa competencia con industrias y sociedades que cuentan con una base de recursos humanos bastante más sólida. Para que la industria local logre sobrevivir, tanto el sector privado como el sistema educacional deberán aunar esfuerzos para así generar una fuerza laboral competitiva a nivel internacional. Sin lugar a dudas, los beneficios que se deriven de tales políticas de desarrollo de capital humano, harán sentir su impacto a nivel individual, nacional y regional. Por ejemplo, un
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sistema educacional flexible y mejorado estará en condiciones de atenuar los posibles efectos negativos que el proceso de globalización pueda tener sobre subgrupos específicos. De recientes informes del grupo de la OCDE (1997d), se desprende que otros conglomerados nacionales han entendido la clara necesidad de basar sus políticas sociales en un desarrollo del intelecto y del conocimiento que incluya a todos los miembros de sus sociedades, sin excepción: “Una política social y de carácter permanente que aumente la capacidad de adaptación del individuo ante el impacto provocado por cambios estructurales redundará en un doble beneficio para éste, ya que asegurará que las nuevas oportunidades sean plenamente explotadas y que la resistencia al cambio sea menor ... Es posible que la reestructuración de los mercados laborales traiga aparejada una marcada baja en la demanda de la mano de obra no calificada. Las políticas sociales y educacionales deben estar enfocadas hacia estos grupos de trabajadores, de lo contrario se arriesga someterlos a una dependencia de largo plazo y una eventual exclusión” (p. 19). Esperanzas, temores y desafíos que acompañan al proceso de globalización La globalización como una panacea y una amenaza El proceso de globalización ciertamente ha dado origen a una serie de temores, algunos con fundamentos. Ratinoff (1995), nos recuerda que la terapia de shock impuesta por el comercio liberalizado, puede causar grandes conmociones en países de economías débiles, desigualdades sociales marcadas y grupos electorales no consolidados. Por consiguiente, la pregunta fundamental es: ¿hasta qué punto están los países latinoamericanos y caribeños dispuestos a enfrentar el reto de la globalización e interdependencia que se avecina? ¿Habremos de seguir soportando los efectos adversos de la globalización o presenciaremos cómo los
países de este grupo se adaptan al nuevo orden mundial? El Informe a la UNESCO redactado por la Comisión de Educación para el Siglo XXI, “el Informe Delors”, (Delors, 1996), considera la educación como una herramienta esencial en la materialización de las reformas que será necesario implementar en el área de recursos humanos. La educación, como estrategia primordial orientada a ayudar a los pueblos a prepararse ante los embates de la globalización y encarar a sus posibles repercusiones, se visualiza como el instrumento potenciador de los cambios económicos, sociales y culturales que deberán llevarse a cabo si hemos de enfrentarnos victoriosamente a los procesos de interdependencia que caracterizarán al siglo XXI. La educación puede señalar la senda que lleve a accesar el conocimiento, las actitudes y las destrezas que los actores sociales requerirán para vivir juntos en armonía y para aprender a ser. El mayor acceso a las oportunidades educacionales por parte de individuos y colectividades, contribuirá a una mejor comprensión del mundo propio y el de los demás. De esta forma se aliviará el impacto negativo de la globalización, que bajo las formas de fragmentación y exclusión, amenaza a nuestros pueblos. Si asumimos la veracidad de esta visión, la fórmula que conduzca exitosamente a los países latinoamericanos y caribeños hacia las metas del año 2020, deberá estar inspirada en una reforma educacional que sea congruente con los prerrequisitos impuestos por la globalización. Durante la década de los 80, la capacidad de los sistemas educacionales para satisfacer las crecientes demandas económicas y sociales imperantes, fue víctima del efecto adverso de los ajustes estructurales, uno de los flagelos de la globalización. Reimers (1991a), fundamenta su aseveración en el sentido que América Latina constituye la región más endeudada del mundo, teniendo el dudoso honor de contar, junto con el Caribe, con once de los diecisiete
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países más endeudados del planeta. Asimismo Carnoy (1995), ha demostrado que la naturaleza de las políticas implementadas en Africa y América Latina, así como el impacto social de sus procesos de ajuste estructural, fueron muy distintos a los que tuvieran lugar en Asia y los países occidentales industrializados. Es probable que las reformas que sirvieron de inspiración a dichos ajustes estructurales, dado su carácter eminentemente financiero, llegaran en momentos muy poco propicios para los sistemas educacionales de América Latina, que enfrentaban la necesidad de aumentar el acceso e incrementar la oferta educacional con presupuestos cada vez más jibarizados. El inescapable resultado, fue una severa disminución de la calidad de la educación. Reimers (1991a, 1991b), fundamentó su tesis con amplia evidencia que revelaba una notoria reducción de la inversión en el ámbito educacional cuyo efecto se hacía sentir tanto en la infraestructura escolar y en el suministro de materiales didácticos, como en las remuneraciones reales percibidas por el magisterio. El autor concluyó que la región habría sufrido de manera desproporcionada el efecto de la aplicación de los ajustes estructurales. Por lo tanto, en términos de la necesidad de reestructurar el sistema educacional en orden a satisfacer las crecientes demandas impuestas por la globalización y la interdependencia, Carnoy (1995) nos recuerda que: “Para los países en desarrollo, el efecto adverso que los ajustes económicos han tenido sobre la educación no pudo haber venido en peor momento. En la medida que la información –y, por ende, la educación– adquiera una importancia crucial en las dimensiones económicas y sociales del mundo, sólo los individuos y países que cuenten con un alto nivel de educación podrán contender con los profundos cambios que se presenten. Bajo tales circunstancias, los ajustes estructurales han dificultado enormemente la provisión de educación en los países en desarrollo” (p. 654). Si bien el impacto de los ajustes estructurales en la década de los ochenta fue –en su mayor
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parte– inesperado e impredecible, actualmente los países latinoamericanos y caribeños están en posición de concretar reformas sustentables dentro de sus sistemas educacionales. Dichas reformas ayudarán a mitigar algunos de los problemas existentes y a mejorar la productividad y calidad de los mismos eliminando, paralelamente, la inequidad e ineficiencia. Lo anterior, representa una necesidad vital para los países de la región, a pesar que la globalización puede constituir, en gran parte de su recorrido, un derrotero inexplorado y mal concebido. Principios de la reforma: el informe Delors El informe Delors constituye el marco filosófico de una agenda de reformas diseñada para entregar las pautas esenciales que guiarán la reestructuración de los sistemas educacionales de América Latina y el Caribe. Los objetivos de dicha reforma educacional buscan facilitar una mayor producción y competitividad en el mercado, como también reducir la disonancia e inequidad, principios consistentes con la teoría del capital humano (Sweetland, 1996). El texto del Informe se ubica en una perspectiva planetaria desde donde visualiza la globalización como un proceso dialéctico que afecta tanto positiva como negativamente a los países y a los grupos sociales. En relación a los efectos negativos, el Informe documenta las diversas tensiones –entre lo local y lo global, lo universal y lo individual, lo tradicional y lo moderno, lo corto-placista y lo largoplacista, la equidad y la competencia, la explosión de conocimiento y la capacidad de asimilación, lo espiritual y lo material– que el proceso de globalización ha exacerbado. Tales conflictos, cauciona el Informe, con frecuencia producen una condición de vulnerabilidad hecho que genera disonancia entre los sub-grupos. Existe la profunda convicción que una educación de calidad que esté sustentada por los cuatro pilares del aprendizaje –aprender a
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
aprender, aprender a hacer, aprender a vivir juntos y aprender a ser– podrá proporcionar las dimensiones cognitivas, morales y culturales que permitirán, tanto a individuos como a grupos sociales, la superación de los obstáculos y el aprovechamiento de las oportunidades inherentes al proceso de globalización. Estos cuatro pilares fundacionales de la educación –que promueven un enfoque radicalmente diferente del aprendizaje– en conjunción con reformas estructurales claves, podrán dar lugar a un sistema de educación substancialmente más flexible y dinámico. En efecto, estos cuatro pilares representan un guía general a la reforma del subsistema instruccional que incluye elementos de las metodologías pedagógicas, curriculares y de capacitación docente. Adicionalmente, el Informe bosqueja el papel que deberán desempeñar los actores principales dentro del sistema y del proceso de reformas, es decir, los maestros y los elaboradores de política. Excelencia y eficiencia El Grupo OCDE (1994), visualiza la calidad del maestro en términos de actitudes, y no tanto en función de destrezas específicas de comportamiento. El Informe propugna que la estructuración de los atributos que reflejan excelencia y eficiencia debería encontrarse en las siguientes dimensiones: conocimiento del currículo; destrezas pedagógicas; habilidades de reflexión y de auto-evaluación; empatía y, capacidades de administración. Dentro del contexto que abarca los requerimientos de la globalización y los valores sociales de la región, los atributos que están asociados con la excelencia del educador regional del siglo XXI, incluyen: – la capacidad para aprender a lo largo de la vida y pensar en forma sistemática; posesión de un sentido de valores éticos y culturales; – una alta auto-estima y, por extensión, el respeto a los demás; y, – la predisposición a actuar, innovar, e implementar cambios dentro de la escuela y
de la sala de clases (Doryan, Badilla, y Chavarria, 1996). Sin lugar a dudas, la enseñanza no es una profesión que pueda practicarse a través de la aplicación de mecanismos rutinarios y carentes de ingenio. La educación de calidad –particularmente dentro del clima de austeridad económica que caracteriza a la región– implica poseer creatividad, consciencia civil, y un sentido del yo, que reclaman un profundo contenido y una sólida base pedagógica, además de la capacidad de auto-evaluación, reflexión y de demostrar empatía y altruismo. Consistente con esta visión de la enseñanza, la Comisión puso marcado énfasis en la crítica importancia de mejorar la calidad del profesorado como parte de la reestructuración de los sistemas educacionales con miras al siglo XXI. En este sentido, la Comisión destacó que: “La importancia de impartir una enseñanza de calidad y, por ende, de contar con maestros calificados, no puede dejar de reiterarse ... Cuando el primer instructor de un niño o de un adulto es un maestro con escasa preparación y débil motivación, las bases mismas que sustentarán todo aprendizaje posterior carecerán de solidez” (pp. 99-100). Al indicar la orientación que las reformas del profesorado y de la enseñanza deberían seguir, el Informe hizo hincapié en la necesidad de mejorar la estrategia de reclutamiento y la educación inicial, así como en la creación de programas de capacitación en servicio a cargo de profesionales readiestrados y perfeccionados. Las reformas también deberían hacerse extensivas a las escuelas, reflejándose éstas en una más eficiente función de supervisión y administración y en mejoradas condiciones laborales para el profesorado. La provisión de recursos didácticos apropiados, contribuiría en forma importante a que los países materializaran en breve plazo el logro de una educación de calidad. Asimismo, la Comisión destacó que los elaboradores de política también tienen un papel fundamental que desempeñar en el diseño e implementación de las reformas, especial-
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mente dentro del clima de estrechez económica que aún persiste en la región. Las opciones formuladas por los elaboradores de política pueden ser cruciales en términos de futuro desarrollo, sobre todo tomando en cuenta la restricción de los recursos y los conflictos de intereses que amenazan a los países de la región. Por ende, la calidad de las decisiones podría mejorarse si las alternativas de política estuviesen fundamentadas en evaluaciones acuciosas obtenidas a través del expediente del debate democrático. El Informe continúa enfatizando que el rol de las autoridades políticas es adoptar una visión largo-placista del futuro, equilibrando la estabilidad del sistema con su capacidad para absorber el cambio y, simultáneamente, garantizando la mantención de la coherencia entre las prioridades específicas. Aprender en el presente y por toda la vida La Comisión también especificó las fórmulas a aplicar en el rediseño de elementos estructurales en los tres niveles del sistema educacional: educación básica, secundaria y terciaria. Junto con subrayar la necesidad de preservar la interrelación entre los diferentes niveles, la Comisión estableció estrategias de reforma específicas para cada nivel. Un principio rector aplicable a la reestructuración de los componentes del sistema escolar, es el concepto de aprendizaje de por vida. Sobre el particular, el Informe agrega: “Se hace necesario repensar la tradicional distinción entre la educación inicial y la educación permanente. Una educación permanente que esté en armonía con las necesidades de la sociedad moderna, no puede ser definida en función a un momento determinado de vida (por ejemplo, educación de adultos versus educación de jóvenes) o a un propósito demasiado específico (la educación profesional frente a la educación general). El momento para aprender es el presente y por toda la vida y cada campo del conocimiento se desborda y enriquece a los demás.” (pp. 99-100). Tal recomendación sugeriría la necesidad de
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eliminar las tradicionales barreras y sistemas selectivos que, ya bien conducen al estudiante a destinos específicos e inmutables, o le impide alcanzar metas profesionales o concretar cambios en la selección de carreras. Por cierto, se necesitaría establecer la función de la educación básica como la piedra angular del proceso de aprendizaje. Sobre ésta se agregarían paulatinamente los elementos que faciliten la transición al mundo laboral. Quizás más que esto, la filosofía del aprendizaje de por vida visualiza este proceso como algo continuo y, en consecuencia, contempla un tipo de escuela dentro del sistema formal bastante distinto al tradicional; uno que cuenta con programas diseñados para todos los miembros de la comunidad, independiente de edades. Una mayor oportunidad de acceso a la educación lograda mediante la eliminación de barreras estructurales y la implementación de programas de educación para adultos, convertirá a sociedades enteras en comunidades orientadas al aprendizaje y, eventualmente, hará posible la concreción de las diversas y específicas demandas y desafíos que nos impone la globalización y la sociedad de la información. En el contexto de América Latina y el Caribe, la educación de por vida se transforma en un factor clave en la reducción de las altas tasas de analfabetismo funcional entre la población adulta y en la provisión de oportunidades de readiestramiento de trabajadores en un mercado laboral en plena evolución. El principio de educación de por vida, señala claramente un camino que culmina en la redefinición y reestructuración de la educación superior, asignándole un papel más amplio que el que actualmente desarrolla en la región. Si bien la educación superior debe cumplir con su mandato de proporcionar destrezas y capacitación especializadas además de investigación innovativa en el campo de las ciencias sociales y naturales, las universidades deben flexibilizarse mucho más aún, permitiendo que el proceso de aprendizaje transcienda las limitaciones impuestas por consideraciones de espacio y tiempo. En su calidad de centros de
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
cultura, las universidades deberían hacer lugar para quienes desean saciar su sed de conocimientos y participar en los debates que determinarán el futuro rumbo de la sociedad. Dicha agenda de cambio será fundamental en la definición de la orientación y magnitud que deberá tomar la educación superior en América Latina y el Caribe, donde el acceso continúa siendo insuficiente. El Informe destaca que si bien se cifran grandes esperanzas en la educación media, dicho nivel se ve afectado por una tendencia hacia la “desigualdad” al tiempo que se evidencia una marcada ineficiencia en términos de la preparación que recibe el estudiante ya sea para continuar a niveles superiores de estudio o para ocupar un lugar digno en el mercado laboral (p. 125). En la opinión de la Comisión, la reforma a la educación secundaria debería contemplar tres principios básicos: el desarrollo de una variedad de cursos; incrementar el énfasis que se da al estudio y al trabajo; y, el mejoramiento de la calidad, teniendo como referente la alta incidencia de rendimientos más bajos que los esperados. El principio de educación a lo largo de la vida, requiere cambios estructurales y organizacionales en la escuela secundaria, de manera que este nivel de instrucción sirva de complemento al nivel inferior –básico– de educación. Asimismo, define una clara relación entre la educación académica y la profesional. La educación básica, como piedra angular del sistema educacional, debería ser rediseñada –comenzando en la primera infancia– de manera que se fomente la equidad paralelamente con un mayor acceso. El éxito de este nivel escolar, se verá catalizado por la creciente participación de una comunidad solidariamente responsable. Por lo tanto, la productividad, la calidad y la inequidad representan los temas recurrentes que hilvanan las políticas y reformas propuestas en el Informe. Un cuarto principio fundamental es el tema de la sustentabilidad de las reformas educacionales.
Productividad y calidad Dentro de la reforma de los sistemas educacionales, la productividad, la eficiencia y la calidad son conceptos que van íntimamente entrelazados. En términos de educación, la eficiencia –como inversión en recursos humanos– se relaciona con la opción, el nivel de sistemas de insumos y productos y la utilización de ciertos insumos para crear productos determinados (Behrman, 1996). Por ende, un sistema educacional eficiente lograría materializar mayores niveles de productos y, en consecuencia, alcanzar un importante grado de igualación a pesar de la diversidad de insumos. En este sentido, el concepto de calidad involucraría tanto la eficiencia interna como la externa y podría definirse en términos del entorno de aprendizaje y de los resultados académicos observados. En la práctica, la calidad puede ser medida a través de indicadores claves tales como las tasas de repetición y deserción, y los niveles de analfabetismo funcional (Verspoor, 1989: Banco Mundial, 1996). Un sistema educacional de calidad debería operar en forma eficiente sobre un área extensa y estar dotado de una amplia gama de sistemas, para así ayudar a los estudiantes de diversas condiciones socio-económicas a desarrollar todo su potencial. Tanto a los niveles macro como micro, un sistema educacional de calidad debería ser adaptable, flexible y capaz de reducir los bajos rendimientos académicos. Respecto a esto último, la Comisión describió su naturaleza y su incidencia dentro de los sistemas educacionales: La preocupación acerca de los bajos rendimientos académicos y la creciente incidencia de estos, acompañó en forma constante al trabajo de la Comisión. Si bien los jóvenes de sectores desfavorecidos se encuentran en una especial situación de riesgo, en realidad todos los estratos sociales se ven indistintamente afectados. Estos, pueden tomar diversas formas –el rezago reiterado, la deserción, la relegación a vertientes que no ofrecen prospectos reales y, eventualmente, alumnos que egresan
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sin haber adquirido calificaciones formales o destrezas reconocidas (p. 136). Un sistema de educación de calidad, también debe ser adaptable y flexible en relación a la materialización de los objetivos primordiales. Por ejemplo, el Informe proporciona un listado de mecanismos adaptables y flexibles que pueden ser utilizados para ayudar a escolares que experimenten dificultades. La equidad es una característica fundamental que debe acompañar el desarrollo de un sistema educacional de calidad diseñado para formar a los recursos humanos del año 2020. El concepto de equidad sugiere una justa distribución y asignación de inversiones e insumos. Se pueden utilizar una variedad de estándares para definir las bases de esta equidad incluyendo el esfuerzo, el grado de aporte, o la habilidad (Sabbagh, Dar, y Resh, 1994; OCDE, 1997). Sea cual fuere el estándar seleccionado, un sistema educacional carente de equidad obstaculiza la justicia social reproduciendo fielmente las estructuras sociales y las hegemonías étnicas y de género. Eventualmente, un sistema educacional de este tipo, al limitar la calidad del capital del recurso humano, puede reducir la calidad general del mismo. En relación con una “educación básica para todos”, el Informe Delors reafirma la necesidad de reestructurar el sistema educacional en orden a lograr una mayor equidad en términos de resultados académicos. El Informe destaca la existencia de una evidente desigualdad a nivel mundial asociada con el desarrollo económico y humano. En los países industrializados, por ejemplo, con frecuencia se percibe la falta de destrezas y los bajos niveles de inversión orientados a producir innovaciones científicas y técnicas. En los países en desarrollo, por su parte, muchos grupos sociales se encuentran al borde de la exclusión. Con respecto al desarrollo humano, el Informe observa: “Una de las principales funciones de la educación, es la de preparar al individuo para que tome control sobre su propio desarrollo. Esta, debe permitir que todos, sin excepción, se
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responsabilicen por sus propios destinos, de manera que puedan contribuir al progreso de la sociedad en que están insertos..” (p. 78). En términos generales, la habilidad para mantener e institucionalizar reformas se ve reflejada en la sustentabilidad de los cambios educacionales propuestos. La sustentabilidad también se refiere al potencial de las reformas para continuar proporcionando beneficios a la población-blanco. Por lo tanto, las reformas sustentables maximizan los beneficios del proceso de cambio para los propios benefactores (Carvahlo y White, 1996). La implementación e institucionalización de reformas educacionales constituyen un factor fundamental dentro de la estrategia de reestructuración tendiente a brindar equidad y calidad al sistema educacional de los países en desarrollo. Verspoor (1989), lamenta el hecho que hasta ese momento, la mayoría de los proyectos de reforma educacional realizados por el Banco Mundial sólo tuvieran un éxito parcial durante la fase de implementación. El Informe Delors ratifica lo anterior, señalando los frecuentes fracasos de los procesos de reforma educacional: “La Comisión coincide con numerosos observadores en el sentido que, al presente, las reformas educacionales se ven rodeadas de un creciente escepticismo. Prácticamente todo ha sido intentado, a pesar de ello los resultados rara vez se han conmesurado con las expectativas. En numerosos países, reiterados y contradictorios proyectos de reforma al sistema educativo sólo han logrado intensificar su resistencia al cambio” (p. 78) En respuesta a esta necesidad, particularmente en el mundo en vías de desarrollo, la Comisión ha enfatizado la prioridad de garantizar el exitoso desarrollo de las reformas educacionales. Para ello, se ha sugerido limitar el número de reformas a ser implementadas en forma simultánea y asegurar la colaboración de grupos interesados y la participación de la comunidad, dentro del contexto de la descentralización. Cabe destacar que el Informe también hace hincapié en la importancia de obtener la
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colaboración y activa participación de los maestros en los procesos de reforma. Objetivos de reforma: Desarrollo de los recursos humanos en América Latina y el Caribe ¿Cómo pueden aplicarse estos principios y fórmulas filosóficas a las nuevas políticas y estrategias de reforma? Desde el punto de vista filosófico, las reformas sólo significan cambio, no mejoramiento. Sin embargo, si los cambios hacen posible una mayor eficiencia, acceso y equidad, debemos concluir que en efecto se ha logrado una mejora de carácter cualitativo. No obstante, aún con el beneficio de esta definición, se podría argumentar que la eficiencia, la equidad y el acceso –en cuanto a metas se refiere– son conceptos bastante contradictorios (Ginsburg y otros, 1990). A su vez y en conformidad con las nociones de interdependencia mundial y globalización, también podríamos visualizar las reformas educacionales como cambios introducidos a un sistema que eventualmente redundarán en una base de recursos humanos mejorada. Esta, a su vez, facilitará una mayor competitividad económica y una mejor adaptación a las corrientes sociales y culturales asociadas con el fenómeno de la globalización. El Informe Delors sugiere que una mejorada eficiencia del sistema junto con la reducción de la inequidad en todos sus niveles constituye la fuerza motriz de toda iniciativa de reforma. El desarrollo de soluciones creativas a los desafíos impuestos por la globalización en esta parte del mundo, en un clima de austeridad económica y recursos limitados, implica la maximización de los recursos disponibles y la adopción de altos niveles de innovación. En base a estos criterios, se pueden identificar varias áreas estratégicas que constituyen objetivos de reforma. Las reformas al nivel de sistema pueden centrarse en: – el aumento de las matrículas; – el incremento del tiempo académico; – cambios en el régimen de administración escolar;
– mayores niveles de recursos y una mejor distribución y administración de ellos; – el desarrollo de sistemas nacionales de evaluación y de indicadores del rendimiento que faciliten el control de la calidad del sistema educacional; – el desarrollo de esquemas integracionistas de educación; – nuevos objetivos para el sistema. A nivel de escuelas, salas de clase y personal docente, las reformas requeridas incluirían: – el desarrollo administrativo; – la renovación curricular; – el rediseño de la labor del docente; – mejores programas de capacitación docente; – un compromiso con nuevas prácticas pedagógicas y su implementación; – una más eficiente administración de recursos a nivel de escuela; – una supervisión del desarrollo de más alta calidad (Ginsburg, 1990; Schiefelbein, 1995, Avalos, 1996; Banco Mundial, 1996). Reforma educacional: sacando conclusiones: ¿Qué se ha logrado? Si bien la década de los ochenta demostró ser un período de austeridad inserto en plena época de ajuste estructural, son muchos los países de América Latina y el Caribe que han logrado materializar reformas en sus sistemas educacionales. Sin embargo, no todos estos cambios se han atenido a los principios delineados en el Informe Delors y, por consiguiente, no calzan exactamente en la agenda de reformas cuyo propósito es mejorar la educación en el siglo XXI. Por ejemplo, a pesar de la reducida inversión en el campo de la educación que caracterizó a los años ochenta, actualmente se cuenta con acceso universal a la educación primaria y una aumentada tasa de ingresos en el nivel secundario. Según comentara Schiefelbein y otros (1995): “El porcentaje de niños que asiste a la escuela es más alto que nunca antes y América Latina y el Caribe están alcanzando la educación primaria universal...” (p. 13) 41
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En América Latina, sin embargo, los altos niveles de ingreso a nivel primario se han visto acompañados por altas tasas de repetición, una menor disponibilidad y una desigual distribución de recursos, rendimientos académicos en extremo bajos y un espectro limitado de experiencias de aprendizaje debido al empleo de prácticas pedagógicas comunes. En la región, incluso al nivel básico de educación y pese al incremento en las matrículas, son muchos los sistemas educacionales que se caracterizan por su inequidad e ineficiencia. Por tal motivo, no se puede afirmar con propiedad que dichos sistemas hayan generado la capacidad para formar una fuerza laboral con las destrezas básicas y el suficiente poder de adaptación para concretar transformaciones económicas (Schiefelbein, 1995). De igual manera, en el nivel secundario, la eficiencia del sistema –a pesar de su masiva evolución reflejada en crecientes tasas de matrícula– continúa siendo víctima de la inequidad. El comentario que Schiefelbein hace al respecto, merece reproducirse: “Se observa todavía una alta selectividad en el ingreso a la educación secundaria, a pesar de la expansión en el acceso. Los jóvenes indígenas, originarios de zonas rurales y de áreas urbanas deprimidas tienen aún considerables dificultades para acceder y permanecer en la educación secundaria que es la que ofrece mayores posibilidades de movilidad social. La equidad no está presente para la mayoría de la población de ese segmento.” (p. 34) Tal grado de inequidad limita seriamente la capacidad del sistema educacional para producir una fuerza laboral sólidamente adiestrada, productiva y habilitada para contrarrestar los aspectos negativos que acompañan a la globalización. Aún más, ni el sistema social ni el de educación están en posición de neutralizar el creciente número de niños que vive bajo condiciones de riesgo o el progresivo avance del analfabetismo funcional entre los jóvenes y adultos que representan los productos del sistema secundario. Idéntica situación aqueja a los niveles supe-
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riores de educación. Pese a un mayor grado de financiamiento y al aumento de las matrículas, el número de estudiantes que ingresa es relativamente bajo. Lo anterior, unido a una restringida actividad en el campo de la investigación educacional, limita la capacidad de este sector para materializar cambios profundos en términos de capital humano. Sin embargo, en el área de formación profesional, la implementación de innovativos programas ha logrado brindar una mayor flexibilidad a la estructura y al producto. Reforma educacional: ¿Qué más se requiere? Una de las formas de satisfacer las demandas y desafíos múltiples que impone la globalización es la de incorporar las políticas y principios contenidos en el Informe de la Comisión, a las áreas-objetivo de las reformas. Así, la agenda de reformas se vería, sin más trámite, orientada en la dirección del cambio global. El informe Delors y la reestructuración del sistema Del Informe Delors se desprende un principio esencial que, en concordancia con la filosofía que busca desarrollar el capital humano, trata de la necesidad de priorizar la educación a través de un mayor financiamiento. Como se señala en el Informe, dicho principio debe respetarse aún bajo condiciones de austeridad: “La Comisión estima que, dado el papel estratégico que ella le asigna a la educación dentro del desarrollo social, debería haber un aumento de los recursos públicos destinados a este campo” (p. 164). A pesar que el porcentaje del PIB destinado a la educación ha ido en aumento, América Latina y el Caribe aún distan mucho de lograr el nivel alcanzado por los países desarrollados, donde el financiamiento se ha mantenido invariable durante la década de los ochenta. Es así que la actual intensificación del financia-
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miento sólo representa el volver al nivel de los ochenta (Schiefelbein, 1995). Los recursos obtenidos a través de un mayor financiamiento deben ser canalizados hacia un mayor acceso al nivel secundario, incrementando de este modo el número total de años de escolaridad, una de las mediciones de capital humano más frecuentemente utilizadas (OCDE, 1997). Mejorar el acceso a la educación secundaria y la calidad de ésta, siguen constituyendo estrategias elementales para satisfacer las necesidades económicas y de recursos humanos del sistema. En las palabras de Ibarrola (1997): “La educación secundaria puede considerarse como la única política efectiva de atención a la juventud de los países latinoamericanos. Son muy pocos, si acaso, los países en los que pueda descubrirse un conjunto articulado de políticas diversas de atención a los jóvenes en los aspectos de inserción laboral, participación ciudadana, participación en actividades culturales o en actividades de servicio social. Por lo general, cuando existen programas o proyectos al respecto, van unidos a los planes y programas de educación secundaria.” (p. 52) En consecuencia y consistente con el principio de una mejor calidad de educación establecido por el Informe Delors, un mayor acceso al nivel secundario debe ir acompañado por cambios estructurales y reformas innovativas que reduzcan las desigualdades existentes en este nivel y en el sector de educación básica. Al aumentar el financiamiento, se podría asegurar una adecuada oferta de enseñanza-aprendizaje básica a nivel de sistemas y, quizás más importante que esto, las escuelas estarían en mejores condiciones de adquirir nuevas tecnologías, facilitando de este modo el aprendizaje y satisfaciendo la creciente demanda. No cabe duda que en América Latina y el Caribe, una de las reformas que más contribuiría a mejorar la calidad de la educación primaria y secundaria, pasaría por un incremento del tiempo académico destinado al aprendizaje. El promedio anual de 800 horas actualmente vigente en la región, no admite
comparación alguna con el promedio de 1200 horas exhibido por los países más avanzados. Sin embargo, una mayor cantidad de horas dedicadas al aprendizaje implicaría no solamente jornadas más largas y un año escolar de más semanas, sino que también, más tiempo destinado al trabajo en la sala de clases. Por lo tanto, la extensión del tiempo académico requeriría reformas al nivel de sistema y al nivel de escuelas, como también en la sala de clases. Por otra parte, se fomentaría una diversidad de experiencias de aprendizaje formales e informales, hecho que con toda seguridad contribuiría a mejorar la eficiencia global del sistema y a reducir la incidencia de rendimientos académicos por debajo de lo esperado. La capacidad para controlar eficientemente la calidad y la eficiencia a través de programas nacionales de evaluación, es otra área de crucial importancia que necesitaría ser desarrollada. Actualmente y debido a la escasez de información sobre el particular, quedan muchas preguntas acerca de la eficiencia comparativa de los sistemas latinoamericanos aún por contestar. El aporte de esta información, permitirá una mejor evaluación de las innovaciones curriculares y organizacionales proporcionando, a su vez, una comprensión más profunda acerca de la naturaleza del rendimiento académico (Greaney y Kellaghan, 1996). Aunque algunos países de América Latina y el Caribe ya han implementado programas nacionales de evaluación, el control de los resultados de aprendizaje debe convertirse en un proceso integrado a la toma de decisiones (Murphy y otros, 1996). Administración de las escuelas Otro importante objetivo de reforma cierto de tener un fuerte impacto sobre la calidad de la escolaridad, guarda relación con la administración de las escuelas. La Comisión correctamente señala que el principio de aprendizaje a lo largo de la vida y la emergencia de una sociedad orientada al aprendizaje, necesitarían
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de la aplicación de un régimen de descentralización, con respecto a lo cual observa: “Privilegiamos la más amplia descentralización de los sistemas educacionales, sobre la base de la autonomía de las escuelas y la activa participación de los grupos interesados.” (Delors, p. 160) Sin embargo, en la vida real, los esfuerzos tendientes a lograr la descentralización han sido algo menos que exitosos. No obstante lo anterior, si las experiencias de aprendizaje compartidas en la sala de clases han de adquirir más relevancia y reflejar más auténticamente las experiencias de la vida real, no sólo nos encontramos ante la necesidad de adoptar un régimen administrativo descentralizado –para así mejorar la eficiencia del financiamiento global del sistema–, sino, además, de contar con un currículo descentralizado que facilite el dotar de relevancia y calidad a las experiencias de aprendizaje (Banco Mundial, 1993; Schiefelbein y otros, 1995). Por lo demás, si la descentralización ha de tener un impacto real y si la meta es habilitar a los participantes de los niveles inferiores, se deberá garantizar una legítima transferencia de autoridad y poder de decisión –a través de entrega y delegación– y no simplemente vía transferencia de tareas, como lo ilustra el caso de la desconcentración (Hanson, 1995; Banco Mundial, 1997). Otro beneficio de la descentralización administrativa es un mejor uso y distribución de los recursos, a través de mecanismos más eficientes, como podrían ser el financiamiento mediado por la comunidad y un mejor control de adquisiciones por parte de las direcciones de las escuelas (Bray, 1996). La habilidad para hacer uso óptimo de los fondos disponibles es crítica bajo un clima de austeridad. El Informe Delors enfatiza la necesidad de desarrollar políticas educacionales tendientes a reducir las grandes desigualdades que abruman al sistema escolar. En tal sentido, la Comisión nos recuerda que: “La educación puede promover la cohesión, siempre y cuando no olvide tomar en cuenta la
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diversidad de individuos y de grupos, cuidando al mismo tiempo que esto no de pábulo a la marginación social.” (p. 56) La Comisión destaca que cuando los bajos rendimientos académicos se tornan irreversibles, la primera consecuencia es la exclusión de la escuela; al poco andar, sobreviene la marginación social. Eventualmente, las tasas de deserción se transforman en factores causales de espirales de violencia y una serie de disfunciones sociales. Existe, entonces, una clara necesidad de desarrollar políticas y estrategias enfocadas a los estudiantes y a las familias que viven en situación de riesgo (Evans, 1996; OCDE, 1996). Schiefelbein y otros, reconocen que: “Existe un alto porcentaje de niños en la región que vive en circunstancias difíciles o de alto riesgo; niños trabajadores, niños de la calle, niños que viven en ambientes sociales y económicos especialmente marginados y deprivados.” (p. 28). Asimismo, en el Caribe, la baja calidad de la educación unida a un alto factor de desigualdad, coexiste íntimamente ligada a otros problemas tales como los altos niveles de deserción exhibidos por la educación secundaria, el analfabetismo funcional, la pobreza y el crimen. Baker (1996) apunta: “... un gran número de estudiantes, frustrados por los bajos estándares, abandonan la escuela a una temprana edad. Muchos de estos jóvenes, desprovistos de habilidades, no consiguen emplearse y terminan disponiendo de grandes cantidades de tiempo ocioso, supervisión mínima por parte de los padres y sin mayores esperanzas en el campo laboral” “... Como resultado, algunos de ellos se unen a pandillas, se involucran con drogas, en hechos criminales y buscan fuentes ilícitas de ingreso. En varios países ya se ha establecido la estrecha relación que existe entre los perpetradores de crímenes y los jóvenes que abandonan la escuela, hecho que avala la necesidad de mejorar el acceso y la calidad de la educación que actualmente se imparte.” (p. 137).
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
Niños en situación de riesgo Una de las soluciones a esta compleja trama de problemas –inspirada en los principios contenidos en el Informe Delors– yace en la provisión de servicios integrados para niños en situación de riesgo. Dichos programas ofrecen una variedad de iniciativas que incluyen orientación profesional, proyectos de trabajo y actividades comunales, acciones orientadas a reforzar la capacidad de las escuelas primarias y secundarias para atender las necesidades de estos estudiantes (OCDE, 1996). En el contexto de América Latina y el Caribe, esto implicaría la colaboración de los Ministerios de Educación con las distintas agencias gubernamentales, en un común esfuerzo por aislar aquellos elementos provocadores de riesgo, mejorando de esta forma la retención escolar. La atención de alumnos con necesidades especiales también debe formar parte de la agenda general de reformas a implementar en América Latina y el Caribe. Los programas más exitosos en términos de integrar a alumnos con dificultades de aprendizaje menores a las escuelas regulares, son aquellos de naturaleza integradora (Porter, 1997). La integración como filosofía, se encuentra estrechamente ligada a una agenda de reforma estructural claramente enunciada, que garantiza que los estudiantes con dificultades de aprendizaje no serán excluidos de las escuelas. De hecho, estos programas constituyen una expresión real del concepto “Educación para Todos” (Haggis, 1991). Blanco y Duk (1995), sostienen que dentro del contexto de América Latina y el Caribe, las escuelas integradoras representan: “... un marco favorable para lograr la igualdad de oportunidades y la completa participación, favorecen una educación más personalizada, fomentan la solidaridad entre todos los alumnos y contribuyen a la mejora de la calidad de la enseñanza.” (p. 64) La experiencia de los países que conforman el Grupo OCDE, ha demostrado que una política que efectivamente combata el problema de la
deserción a nivel de sistema, también debería incluir el desarrollo de canales de transición dentro del sistema escolar que ayudaran al estudiante a desplazarse de un nivel a otro sin mayores dificultades (OCDE, 1997b). Junto con una adecuada dosis de orientación, este tipo de estructura también podría ayudar a reducir las tasas de deserción en la región. Reflejando las recomendaciones contenidas en el Informe Delors, las reformas que se lleven a cabo a nivel de sistemas, deben incluir una gama de metas que mejoren la capacidad de los mismos para proporcionar calidad, equidad y eficiencia. Entre los principios claves que deben ser incorporados a los documentos de política regional, se destaca una nueva visión de la enseñanza-aprendizaje según está contenida en los principios que gobiernan los cuatro pilares del aprendizaje. Los nuevos objetivos del sistema deberán reconocer el papel vital que recae sobre la educación en términos de facilitar el desarrollo económico y mantener la cohesión social en medio de la globalización, promoviendo explícitamente el aprendizaje de por vida e intentando crear sociedades orientadas al aprendizaje. El informe Delors y la reforma a nivel de escuela y sala de clases Quizás uno de los principios fundamentales que el Informe Delors deja establecido, es aquel inspirado en los cuatro pilares del aprendizaje. La concreción de una nueva visión de como se produce el aprendizaje, requiere substanciales reformas en las áreas de pedagogía, capacitación docente y desarrollo curricular. Este nuevo enfoque que podríamos llamar la filosofía de “los cuatro pilares”, proyecta al aprendizaje más allá de las conceptualizaciones contenidas en los sistemas tradicionales basados en el conocimiento, al tiempo que enfatiza la necesidad de entender el aprendizaje eficiente en función de destrezas metacognitivas, la capacidad para resolver problemas, las habilidades sociales y el desarrollo –paralelo– de la actitud y de los valores éticos. 45
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Es precisamente este el tipo de aprendizaje que le permitirá al estudiante del siglo XXI, adaptarse exitosamente al acelerado ritmo de cambios de las demandas y a los continuos –y en gran parte efímeros– flujos de información. Dentro de este clima, el estudiante recibirá las herramientas necesarias para construir sus propios mapas cognitivos e identificar sus propios referentes, libres de las asfixiantes metodologías que les eran impuestas por la memorización y el almacenaje mecánico de datos. Tal filosofía se apoya en una perspectiva bastante específica de la naturaleza del estudiante. Mucho más que un pasivo receptor de hechos, bajo este esquema, el estudiante se transforma en el arquitecto de su propio conocimiento y al aprender a “hacer” –a partir de la internalización y creación de nuevos significados, concepciones y valores– aprende a “ser”. Aprender a ser representa una pieza clave de esta nueva visión, ya que se centra en el desarrollo de la responsabilidad personal, los valores espirituales y el raciocinio autónomo. De ahí que en una era dominada por la tecnología y la información, las dimensiones humanistas y culturales sean aspectos cruciales de este moderno enfoque educativo (Doryan, Badilla y Chavarria, 1996). En este nuevo modelo donde la enseñanza y el aprendizaje interactúan, el maestro asume la función de facilitador, brindando experiencias y oportunidades en entornos formales e informales. Un componente importante en la concreción de esta visión, según la propia Comisión destacara, es la base de conocimiento y la disposición del educador. Por esta razón, la capacitación del docente se convierte en uno de los factores principales en la implementación de una agenda de reformas que incorpore los cuatro pilares del aprendizaje. En orden a que dicho programa de reformas sea exitoso, es de vital importancia que el maestro comprenda y acepte la filosofía que sustenta los “cuatro pilares”, como una herramienta valiosa y efectiva en términos de trabajo práctico en la sala de clases. Esto es básico, ya que
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es evidente que en las escuelas de América Latina y el Caribe, los modelos frontales de enseñanza y aprendizaje pasivo aún prevalecen. Adicionalmente, a pesar del alto coeficiente maestro:alumno que exhibe la región, aproximadamente un 20 por ciento de los primeros no ha recibido capacitación alguna. Cambios en el magisterio Los actuales métodos de capacitación, con una serie de defectos, resultan singularmente ineficientes en términos de ayudar a los maestros a enfrentar las reformas propuestas. Por ejemplo, Eisner (1992) señala que las imágenes de lo que el maestro “se supone” debe hacer, se forman a temprana edad. Asimismo, el docente de sala de clases se aferra a rutinas pedagógicas conocidas –las que con el tiempo llega a dominar– haciendo el cambio tanto más difícil. Por lo tanto, entre los aspectos principales de un programa reestructurado de capacitación docente orientado a facilitar cambios en el magisterio, se deberían incluir los siguientes: el uso de la observación, reflexión y argumentación como herramientas de resocialización profesional; programas de capacitación inicial más intensos, que incluyan un componente adecuado de contenidos y prácticas pedagógicas; programas permanentes de desarrollo y capacitación en servicio del personal docente en escuelas reestructuradas que, en colaboración con universidades e instituciones formadoras de docentes, se aboquen a la tarea de mejorar la calidad del maestro y de la enseñanza (UNESCO-OREALC, 1996). En orden a producir programas de capacitación docente sustentables, éstos deben ir acompañados por prácticas de reclutamiento más eficientes y proyectos que contemplen la reestructuración organizacional de las escuelas. Entre los elementos reestructurales que pueden promover una enseñanza más efectiva en la sala de clases, se cuentan un nuevo diseño de la agenda de trabajo del docente y condiciones laborales mejoradas para los maestros
El informe Delors dentro del contexto americano / Jerome De Lisle
de la región. El nuevo diseño se centra en el trabajo colaborativo entre maestros lo que, a su vez, implica poner fin al aislacionismo que ha llegado a caracterizar el trabajo del docente. El desarrollo de equipos debería mejorar la capacidad innovativa de las escuelas y contrarrestar los efectos negativos de trabajar bajo condiciones adversas (De Lisle, 1993). La participación en la toma de decisiones a nivel organizacional y en la elaboración del currículo, permitirá que el maestro asuma un rol protagónico en el proceso de reforma. El compromiso con la enseñanza es un ingrediente fundamental en la materialización del cambio, ya que el docente que no se sienta incondicionalmente comprometido a enseñar, no estará dispuesto a hacer el esfuerzo de aprender y practicar nuevas estrategias pedagógicas. Dicho compromiso con la enseñanza y con la vida institucional de las organizaciones escolares puede ser mejorado a través de prácticas de reclutamiento más eficientes, salarios más altos y condiciones laborales apropiadas (De Lisle, 1993). Dentro del contexto de austeridad económica, toda decisión que diga relación con el nivel salarial y la carga de trabajo del maestro, revestirá una gran importancia como facilitadora –u obstaculizadora– del cambio. La combinación de altas cargas de trabajo y bajas remuneraciones puede aparecer bastante costo eficiente en el papel pero, en términos de tiempo de aprendizaje por alumno, cualquier ganancia –de haberla– es muy pequeña. Sin duda alguna, un vínculo directo entre salarios y rendimiento profesional ayudaría a mejorar la eficiencia de las inversiones. Las estrategias de evaluación de rendimiento docente deben ir acompañadas de una supervisión del desarrollo que, al igual que la formación de equipos, proporcionaría el apoyo social y la retroalimentación requeridos para una enseñanza efectiva. La renovación del currículo es otro aspecto importante dentro de la agenda de reformas que contribuirá a encauzar la educación de América Latina y el Caribe, a lo largo del sendero demarcado por el Informe Delors. Las
metas de la renovación curricular deben estar orientadas a reducir la rigidez de la oferta pedagógica a través de programas que ofrezcan una gama de experiencias de aprendizaje a los diferentes educandos; la reorientación de actividades de aprendizaje que incorporen aspectos fundamentales de los cuatro pilares del aprendizaje y cuyo enfoque sea el de una educación generalizada; y, que, a su vez, garanticen la potenciación del educador. La clave para materializar cualquiera de estas reformas –o todas ellas– tanto en la escuela como en la sala de clases, es el desarrollo administrativo. Por lo tanto, en orden a lograr el cambio, las escuelas deben transformarse, antes que nada, en entidades autónomas vía el proceso de entrega. Luego, por medio de programas de capacitación para administradores y una efectiva administración de los recursos humanos, se deben proporcionar las destrezas, actitudes, y compromisos asociados con una mejor calidad de enseñanza y aprendizaje que incluyan tareas como la promoción de la cohesión social y el trabajo en equipo entre el personal docente. Si se pretende que la educación superior lleve a los latinoamericanos y caribeños a los niveles de eficiencia y calidad de capital humano necesarios para competir exitosamente en el mercado económico del siglo XXI, se requieren transformaciones estructurales profundas y vitales. Una de ellas, es un mayor acceso a rutas alternativas –y un incremento de oferta de éstas– de modo que una diversidad de educandos de diferentes grupos etarios y estratos socioeconómicos puedan tener acceso a este nivel de capacitación y formación (OCDE, 1997b). Las reformas en educación que se implementen en América Latina y el Caribe se verán reforzadas por una acción investigativa más sólida. Por lo tanto, entre las instituciones de educación superior de la región, siempre existirá la oportunidad de colaborar en la búsqueda de soluciones y hacer un frente común a los problemas asociados con el proceso de reforma. Ya se han evidenciado algunos ejemplos de
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prácticas meritorias en las áreas de formación profesional, descentralización y evaluación a nivel nacional. Los vínculos Sur-Sur facilitarían la propagación de información entre los estados en dichas áreas. Los vínculos NorteSur externos a las agencias de financiamiento, también deberían formar parte de la agenda a través de la búsqueda de reformas a nivel de sistemas e instituciones. Conclusiones Para los países de América Latina y el Caribe, la globalización representa una senda inevitable, aunque inexplorada, plena de desafíos y oportunidades económicas, sociales y educacionales. Mucho más que un simple ejercicio de retórica, la compleja naturaleza dialéctica del proceso plantea ventajas y desventajas a las sociedades en formación y en distintas etapas de desarrollo económico. El Informe Delors enfatiza que, una de las principales herramientas para encarar los desafíos impuestos por la globalización, como estrategia orientada a mejorar el capital humano, es la promoción del desarrollo educacional. Los beneficios asociados con la educación van más allá de consideraciones de desarrollo económico, capacitación de la fuerza laboral y competitividad en el mercado internacional. La educación proporciona herramientas capaces de fomentar el desarrollo y la creatividad individual, contrarrestando de esta forma el impacto de la pobreza, facilitando la movilidad social y proporcionando los acordes que evitarán la disonancia social. Los sistemas educacionales de algunos países de América Latina y el Caribe ya han experimentado los efectos negativos de la globalización. Si se desea reacondicionar el sistema educacional y restaurar su capacidad para mejorar en forma eficiente el capital humano de la región en preparación al siglo XXI, será preciso implementar profundas medidas de reestructuración al nivel de sistemas, instituciones y salas de clase.
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El sendero de la reforma está plasmado en la filosofía y la agenda del Informe Delors. A través de su énfasis en el valor de la educación como herramienta de desarrollo económico y capital humano; en su nueva visión de aprender a aprender, aprender a hacer, aprender a vivir juntos y aprender a ser; en su enfoque centrado en los maestros y los elaboradores de política como actores protagónicos de la reforma; en la entrega de una amplia visión de la dirección que deben tomar las iniciativas de cambio. Si bien ya se han producido cambios substanciales en la región, los países deben continuar apoyando la reforma educacional a través de un mayor nivel de financiamiento e innovaciones sostenidas. Las redes regionales contribuyen en forma importante a facilitar el cambio, razón por la cual se hace necesaria una más intensa cooperación entre las instituciones regionales, los ministerios de educación y las universidades, con el objeto de suavizar las desigualdades existentes entre los estados miembros. Bibliografía Avalos, B (1996). Caminando hacia el siglo XXI: Docentes y procesos educativos en la región de Latinoamérica y del Caribe. Boletín del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe, Nº 41, 7-43. Baker, J.L. (1997). Poverty reduction and human development in the Caribbean; a cross-country study. Washington, DC: Banco Mundial. Banco Mundial (1993). Caribbean region: Access, quality and efficiency in education. Washington, DC: Banco Mundial. _______ (1996). Priorities and strategies for education. Washington, DC: Banco Mundial. _______ (1997). Decentralization of Education: Legal Issue. Washington, DC: Banco Mundial. Blanco, R. y Duk, C. (1995). La integración de alumnos con necesidades especiales. Situación actual y perspectivas en América Latina y el Caribe. Boletín del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe, Nº 38, 60-66.
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La UNESCO y la educación durante toda la vida “La educación a lo largo de toda la vida es más que un derecho: es una de las claves del siglo XXI. Es a la vez consecuencia de una ciudadanía activa y una condición para la participación plena en la sociedad. El reconocimiento del derecho de la educación y el derecho a aprender durante toda la vida es más que nada una necesidad; es el derecho a leer y escribir, a indagar y analizar, a tener acceso a determinados recursos, y a desarrollar y practicar capacidades y competencias individuales y colectivas” Declaración de Hamburgo sobre la Educación de Adultos. CONFINTEA V. UNESCO. 1997.
La UNESCO y la educación superior La UNESCO apoya una transformación de fondo en la educación superior, de acuerdo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos que señala que “el acceso a los estudios superiores será igual para todos en función de los méritos respectivos” (Art. 26.1) Para ello, la UNESCO propone como objetivos de la educación superior: – ampliar el acceso, la permanencia y las posibilidades de éxito en ella; – ampliar su gestión y fortalecer sus vínculos con el mundo del trabajo; – contribuir a la construcción de la paz, impulsando un desarrollo fundado en la justicia, la equidad, la solidaridad y la libertad.
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La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
LA EDUCACION COMO HERRAMIENTA ESTRATEGICA Francisco José Piñón*
“Nuestros contemporáneos experimentan una sensación de vértigo al verse ante el dilema de la mundialización, cuyas manifestaciones ven y a veces sufren, y su búsqueda de raíces, referencias y pertenencias. La educación debe afrontar este problema porque se sitúa más que nunca en la perspectiva del nacimiento doloroso de una sociedad mundial, en el núcleo del desarrollo de la persona y las comunidades. La educación tiene la misión de permitir a todos sin excepción hacer fructificar todos sus talentos y todas sus capacidades de creación, lo que implica que cada uno pueda responsabilizarse de si mismo y realizar su proyecto personal”.1 Jacques Delors
La presente década marca un giro importante en el abordaje de los problemas más acuciantes para el mundo y muy especialmente para la región, entre los cuales la educación pasa a constituir un aspecto clave. América Latina vive en un mundo en proceso de transformación que abarca todos los órdenes de la vida social. Tal es la intensidad de dicho proceso que ha generado modificaciones que cuestionan los patrones de desarrollo vigentes, las formas organizativas, que inciden en el mundo del trabajo y la producción y que, por ende, implican el desafío para los países de insertarse en forma protagónica en esta nueva realidad. Estos cambios plantean asimismo, nuevas demandas a los sistemas educativos y el impe-
* Francisco José Piñón. Doctor en Educación y Director General de Cooperación Internacional del Ministerio de Educación y Cultura. Argentina. 1 Delors, Jacques. La Educación encierra un Tesoro. Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI. Editorial Santillana/UNESCO, Madrid, 1996. Pág. 18.
rativo de dar respuestas adecuadas y flexibles a los procesos de integración y mundialización que se producen en forma acelerada. La Conferencia Mundial de Educación para Todos de 1990 en Jomtien (Banco Mundial, UNICEF, PNUD, UNESCO) puede señalarse como un hito en este sentido, al enfatizar la relación entre desarrollo humano y educación y la satisfacción de necesidades básicas de aprendizaje para el mejoramiento de la calidad de vida. Otro de los documentos más significativos para la educación en este período: “Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad” (CEPAL-OREALC/ UNESCO 1992),continuando en la línea de otro documento anterior de la CEPAL (“Transformación productiva con equidad” 1990), enfoca las relaciones entre educación, conocimiento y desarrollo proponiendo líneas de acción. Desde 1991 se reúnen anualmente la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. En los documentos emanados de esos encuentros, se hace referencia a la centralidad de la educación en la resolución de
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los problemas de la agenda regional, dedicándose la V Cumbre (Bariloche 1995), a la “Educación como factor esencial del Desarrollo Económico y Social”. Los principios y criterios expresados en todos esos documentos echan las bases de un nuevo ideario que prácticamente se ha difundido hacia los planes de toda la región, permeando la formulación de las políticas educativas nacionales y los acuerdos internacionales. Una de las principales consecuencias de esta revalorización de la relación entre educación y desarrollo, es la de volver a colocar a la educación en un lugar protagónico y central en la vida de nuestras sociedades: “Es que la educación es la herramienta más importante que tienen las sociedades para orientar la historia en este fin de siglo”.2 Los momentos de inflexión brindan grandes oportunidades. ¿Podrá la educación llegar a ser, aparte de un tema de agenda política, un elemento fundamental en la construcción de un proyecto integrador? ¿Podrá recuperar la potencia “recivilizadora” que esta nueva condición americana necesita para compartir el mundo con dignidad? El eclipse de la modernidad Intentar describir y explicar el escenario global se convierte en una ardua tarea cuando la velocidad del cambio histórico parece acelerarse exponencialmente a tal punto que nos olvidamos del lugar que el hombre debe ocupar en ese continuum. Jean Baudrillard, apela en dos oportunidades –Las estrategias fatales,3 1983 y La ilusión del fin o la huelga de los acontecimientos,4 1992– a lo que él denomina el punto Canetti:
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Decibe, Susana B. La Educación Latinoamericana a fines de siglo. Archivos del Presente. Año 2/Número 6/ Buenos Aires, 1996. Pág. 64. Baudrillard, Jean. Las estrategias fatales. Anagrama, Barcelona, 1984. Pág. 12 Baudrillard, Jean. La ilusión del fin. La huelga de los acontecimientos. Anagrama, Barcelona, 1993. Pág. 9.
“Una ocurrencia dolorosa; la de que a partir de un punto preciso en el tiempo, la historia dejó de ser real. Sin percatarse de ello la totalidad del género humano de repente se habría salido de la realidad. Todo lo que habría sucedido desde entonces ya no sería en absoluto verdad, pero no podríamos darnos cuenta de ello. Nuestra tarea y nuestro deber consistirían ahora en descubrir este punto, y hasta que diéramos con él, no nos quedaría más remedio que perseverar en la destrucción actual.” El eclipse de la modernidad que describe la conocida frase de Elías Canetti comienza cuando el universo de la racionalidad se separa del universo de los actores; cuando dejamos de definir las conductas o formas de organización social por el lugar que ocupan en el eje tradición-modernidad y abandonamos la explicación de los fenómenos sociales por el lugar que ocupan en la historia. Asistimos entonces al agotamiento de la imagen de sociedad que teníamos hasta el presente. Presenciamos por lo tanto el debilitamiento de los lazos de correspondencia entre las instituciones y la conducta de los actores socializados por la familia y por la escuela. Mientras las correspondencias del pasado se debilitan, los tiempos se aceleran y el universo de las técnicas y las organizaciones comienza a chocar demasiado violentamente con el universo de los deseos e identidades individuales y colectivas. La organización eficaz no es aquella de tipo fuerte, simple, sólida y transparente sino otra que es débil pero flexible y compleja, que sabe manejarse con la multiplicidad, los conflictos y la velocidad con la que se producen los cambios. El racionalismo que supone este cambio en la teoría de las organizaciones como parte de la teoría social rompe con la idea misma de sistema social o de sociedad. Como bien señala Alain Touraine, en su Crítica de la modernidad,5 la propuesta de un aná-
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Touraine, Alain. Crítica de la Modernidad. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1995.
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
lisis de este tipo acepta renunciar al principio central de la sociología clásica: la correspondencia entre reglas institucionales y conductas. Ya no vivimos en una sociedad industrial dominada por conflictos sociales centrales sino que vivimos en medio de un flujo incesante de cambios. Ciertas visiones postulan que la idea de sociedad ha sido reemplazada por la idea de un mercado donde se reemplaza un modelo de funcionamiento por una estrategia individual u organizacional en el marco de la fluidez de los cambios. Y “cuando la sociedad se asemeja cada vez más a un mercado donde los objetivos ideológicos y hasta políticos parecen haber desaparecido, sólo perduran la lucha por el dinero y la búsqueda de la identidad...”.6 Es un tipo de sociedad que no busca ser pensada, que desconfía de las grandes ideas que perturban su pragmatismo o sus sueños. Esta visión reduce la sociedad a un mercado y a un flujo incesante de cambios, pero no explica conductas que escapan a este reduccionismo. No explica ni la búsqueda defensiva de la identidad, ni la voluntad de equilibrio, no comprende ni la pasión nacional, ni la cultura de los excluidos. No existe una sociedad que sea solamente un mercado, sólo existen países en los que el mercado bordea el gueto, en los que la innovación y el movimiento rodean los bolsones de exclusión. El verdadero desafío consiste en pensar la heterogeneidad de nuestras sociedades desde una visión que permita contemplar la diversidad dentro de un marco de integración, que permitan integrar al conflicto de una lógica de construcción social y no de desagregación. Que en fin, permita la expresión de las identidades, personales y colectivas, dentro de un proceso de mayor subjetivación de las sociedades.
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Touraine, Alain. Crítica de la Modernidad. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1995, pág. 181.
Los cambios de paradígmas La sociedad global está inmersa en una etapa de cambios que transcurren a un ritmo sorprendente. La velocidad alcanzada por esos cambios resulta tan vertiginosa que, en cierto modo, resulta difícil realizar una previsión creciente en la precisión de los instrumentos de observación, que sirvan para perfeccionar nuestra imagen de la sociedad global y obtener un dominio preciso de las nuevas realidades. Ese vertiginoso ritmo explica que todo cambio sea percibido como profundo simplemente porque ocurre de modo brusco, aunque algunos son menores y otros son importantes por sus magnitudes y consecuencias. Ese ritmo, además dificulta la evaluación misma del estado actual del sistema y su orientación hacia el mediano plazo. Los cambios, que se verifican en los ámbitos más variados, no son independientes; por el contrario, ellos están en estrecha vinculación entre sí y en un proceso continuo de feed back que oscurece la distinción entre causas y efectos. Las posibilidades que brinda la revolución electrónica, por ejemplo, al procesar y transmitir informaciones masivas y órdenes de un rincón a otro del planeta a la velocidad de la luz, surgió como un fenómeno técnico y productivo. Al poco tiempo, su operación sentó la base del despliegue que registra el sistema financiero internacional; las dimensiones de éste último, medidas por la magnitud de las transacciones que atraviesan las fronteras nacionales, ha generado un mercado mundial del dinero que, a su vez, impone restricciones estructurales a los márgenes de maniobra de las políticas monetarias de cada nación. El encadenamiento que nace en la tecnología y se extiende a las finanzas, exige el abandono de numerosas prácticas tradicionales de política económica, con sus consiguientes cambios en el plano social y político. Sus efectos inciden en la interdependencia entre las nacio-
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nes y generan, por fin, un impulso acelerador del cambio técnico que repercute en la creación de procesos y sistemas de información cuya oferta vuelve a transformar la economía y las finanzas internacionales.7 Los campos de predominio de la gobalización Los cambios y la velocidad con que estos acontecen, han promovido una serie de transformaciones en la estructura misma de la sociedad mundial, que conocemos bajo el nombre de globalización. El concepto de globalización puede prestarse a confusión, pues según se lo defina, admite distintos contenidos. Por un lado, en una interpretación amplia del término, se refiere a los procesos –considerados como un conjunto interrelacionado– de creciente interacción e interdependencia que se generan entre las distintas unidades constitutivas del nuevo sistema mundial en formación que incluirían la ampliación del espacio geográfico y la modificación de los ámbitos de acción de los nuevos actores del sistema internacional. Pero, dado su grado de importancia, muchas veces se lo define solamente por la dimensión económica de dicho proceso, poniendo especial énfasis en actores tales como empresas y agentes financieros transnacionales y en procesos como el impacto causado por los avances de la electrónica en las comunicaciones, información y transformación de los sistemas productivos. Por nuestra parte –coincidiendo con lo expresado por Carlos Moneta8– afirmamos que el proceso de globalización obliga a modificar
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Schvarzer, Jorge. América Latina frente al cambiante sistema internacional: mutaciones, problemas y tendencias. Ponencia presentada en el XIX Congreso Latinoamericano de Sociología. Caracas, 1993 Moneta, Carlos J. El proceso de globalización: percepciones y desarrollo. Ediciones Corregidor, Buenos Aires, 1994.
el paradigma previamente vigente en las relaciones internacionales, que confería a los Estados-naciones el carácter de actores centrales y predominantes del sistema. Este pasa ahora a constituir sólo una parte –si bien, de suma importancia– de un sistema mayor que gradualmente adquiere vigencia: el sistema global. En interacción con el sistema internacional surge ahora un sistema “multicéntrico”,9 constituido por actores subnacionales y transnacionales dotados de objetivos y medios de acción propios, que adquieren creciente autonomía. Si bien reconocemos que un cambio de tal naturaleza afecta a todas las estructuras del sistema global –económico, político, social y cultural– existen campos de predominio del proceso global bajo análisis. Por lo tanto, el fenómeno caracterizado bajo el término globalización ofrece grandes áreas de predominio ligadas a las esferas financieras y comunicacionales. Los cambios en la economía global y en particular el nacimiento y expansión de la “economía de símbolos” Por “surgimiento y expansión de la economía de símbolos” entendemos el proceso post-crisis del petróleo que se dio a partir de la segunda mitad de la década del setenta y que desencadenó tres cambios fundamentales en la economía mundial: – el colapso de las economías de materias primas; – en la propia economía industrial: el desacople entre producción y empleo, y – el que los movimientos de capital, antes que los del comercio (tanto de bienes como de servicios) se convirtieron en la fuerza motora de la economía mundial. Ambos, los movimientos de capital y el comercio, no se han desacoplado del todo, pero
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ROSENAU, James N. Turbulence in world politics. A theory of change and continuity. Princeton University Press, Princeton, 1990.
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su vinculación se ha vuelto débil y, aún peor, impredecible; tal como señala Peter Drucker en su conocido artículo “La economía mundial ha cambiado”.10 Por lo tanto, la nueva “economía de símbolos”, es decir, los flujos de capital, las tasas de interés y los tipos de cambio se convirtieron en los impulsores de la economía mundial a expensas de las políticas macroecomómicas de los estados nacionales. La instalación de la “sociedad mediática” El primer fenómeno al que asistimos en una sociedad impactada por aceleradas innovaciones tecnológicas en el campo de las comunicaciones en general –y de los medios masivos en particular– es el pasaje de un estilo de relacionamiento propio de la sociedad de masas a un estilo de relacionamiento diferente, propio de la sociedad de medios, cuya primera consecuencia social sería la redefinición por parte de todos los actores del espacio de lo público.
Para Peter Drucker, muy significativas son las grandes transformaciones y tendencias ocurridas en los últimos años: En primer lugar, los gobiernos de los estados nacionales han pasado a ser el centro de la tormenta global, con la amenaza de trastornos económicos y monetarios súbitos e impredecibles. Estas amenazas no están en modo alguno limitadas a los países en desarrollo. En segundo lugar, la estructura y la dinámica de la economía mundial cambiaron profundamente. Fueron los países de rápido crecimiento de Asia continental –con la zona costera de China en primer plano– y algunos de América Latina que, tras retornar al equilibrio fiscal y al libre mercado luego de años de inflación y proteccionismo, han exhibido un crecimiento casi explosivo. A esto se agrega en tercer lugar, la emergencia de bloques regionales que adquieren protagonismo económico y conforman,a la vez, nuevos escenarios de concertación política y espacios de poder. La nueva dinámica social
Los nuevos espacios geopolíticos En términos del calendario, el siglo XXI aún no ha comenzado pero, como se puede advertir, el último gran escenario del siglo XX se ha derrumbado. La caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989 marcó el fin de la antigua disputa entre capitalismo y comunismo. La superación de esta “contradicción estratégica” hace que las contradicciones del sistema que ha prevalecido se generalicen, configurando nuevos escenarios y nuevos enfrentamientos. En realidad, en los últimos diez años el mundo político ha cambiado más allá de todo reconocimiento. Empero, si bien menos dramático, los cambios en el mundo económico han sido igualmente grandes, importantes e irreversibles. 10
Drucker, Peter. La economía mundial ha cambiado. Foreing Affairs, Washington, 1986.
Por último, entre las nuevas condiciones del desarrollo económico se destaca la problemática del mercado de trabajo. El avance del desempleo, que afecta de manera desigual a las diversas regiones del planeta, suscita interrogantes acerca de cuáles serán las calificaciones específicas requeridas en adelante a los trabajadores, cuáles de ellas deberán ser asumidas por el Sistema Educativo o por el ámbito productivo y, sobre todo, qué incidencia real tendrán los niveles de cualificación alcanzado por una persona en sus posibilidades efectivas de acceder a un empleo. El fenómeno del desempleo, por otra parte, se constituye en uno de los factores causantes de un aumento de la pobreza. Se observa una tendencia creciente a la exclusión de diversos sectores sociales, los que se ven privados de acceder al desarrollo. Esta situación, que constituye una de las preocupaciones centrales de los gobiernos, inter-
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pela a la educación de tal manera que hay quienes afirman el rol protagónico que les cabría a las políticas educativas en la compensación y promoción de las diferencias sociales. Se abre un espacio de debate acerca del rol principal del Estado en relación a estas políticas sociales, avanzándose, no sin contradicciones, hacia una idea de subsidiariedad y de concertación de iniciativas con organizaciones no gubernamentales, empresariales y comunitarias. Es desde esta perspectiva que se plantea la concurrencia de estos actores en el ámbito educativo. Los procesos de integración regional Acabamos de intentar describir lo que entendemos por los alcances y limitaciones del fenómeno que denominamos globalización. Entendemos a este proceso como algo que nos supera, si construimos la política desde la unidad tradicional de la modernidad: el Estado-Nación. El desafío de esta instancia, que se abre frente a nosotros, es repensar la política a escala regional. Para navegar las aguas turbulentas del proceso permanente de cambio al que estamos sometidos, es necesario embarcarnos en “la estrategia de la integración”. Como venimos sosteniendo, la magnitud de las transformaciones en curso señala la imperiosa necesidad de pensar los procesos sociales en términos globales. Por un lado, el mundo hoy es un todo, cuyas partes están en mutua relación. Así, la interdependencia de las diferentes naciones va unida a una interdependencia de los problemas. Esta afirmación no deja de reconocer, sin embargo, las asimetrías y desigualdades existentes en la dimensión económica del desarrollo. Se impone, por lo tanto, una perspectiva de integración, en un momento en que se están reduciendo constantemente las distancias por el avance vertiginoso de las comunicaciones. La similitud y la gravedad de las situaciones
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que invaden la realidad de distintas regiones, han ido afirmando la conciencia acerca del imperativo de avanzar en el camino de una unidad respetuosa de la diversidad local, regional y nacional como condición de supervivencia para cada uno de los países que componen las diversas áreas. Las experiencias de integración desarrolladas en América en los últimos años, aún con sus desequilibrios han sido en general altamente positivas y –si bien falta mucho por realizar– han sentado las bases para una mayor comunicación y cooperación en los próximos años. Dichos procesos de unión tienen lugar en un clima de ausencia de conflictos entre los países y especialmente en el ámbito interno de una creciente conciencia de la necesidad de llegar a soluciones pacíficas y negociadas para el desarrollo de la sociedad. La historia de la integración y la cooperación ha demostrado que dichos procesos no sólo constituyen una fuente de recursos para los países sino que son, también, un factor de dinamización. La cooperación para la integración ha influido en muchos esfuerzos emprendidos por los países en materia de legislación, de reforma y de cambio en los diversos órdenes de la vida comunitaria. El intercambio de personas y de experiencias ha permitido que los países se beneficiaran mutuamente. Por el contrario, la apertura de las fronteras, la transparencia, la articulación y el trabajo conjunto han demostrado, más bien, ser factores que contribuyen a que los sujetos dignifiquen su acción y doten de nuevos sentidos y nuevas energías individuales y colectivas a la sociedad. En ese sentido, se plantea la necesidad de profundizar los procesos actuales de integración y de fortalecer los mecanismos ya existentes, superando las dificultades e incomprensiones entre los diferentes sectores. La integración en lo poco que resta del siglo puede ser decisiva para lograr salir definitivamente de las crisis cíclicas que afectan a algunos países del área, producir el despegue productivo y alcanzar una auténtica, sostenida y real cooperación.
La educación como herramienta estratégica / Francisco José Piñón
En ese marco, una perspectiva desde la política permite observar en la región la coexistencia de factores favorables que alientan los emprendimientos de integración y situaciones problemáticas que los dificultan. Constituye un elemento altamente valorable la consolidación de la democracia en el continente que recoge el total consenso que se verifica en el seno de cada sociedad sobre este tema. La revalorización del espacio democrático como condición para la transformación social, promueve el desafío de la construcción de democracias sociales participativas. Desde el punto de vista de lo social –salvo algunas excepciones– resulta fácil verificar la existencia de cuestiones irresueltas, como la inequidad en la distribución del ingreso o el dificultoso acceso al empleo; limitaciones que se ven alimentadas por la situación de debilidad de los actores sociales tradicionales y, consecuentemente, de sus representaciones institucionales. En el plano económico puede ponerse de relieve la obtención de una situación de estabilidad relativa a partir del ordenamiento de las variables macroeconómicas. La aparición en el horizonte planetario de nuevos modos y estilos productivos motivó que los países de la región encararan un sostenido proceso de reconversión de sus aparatos productivos buscando adecuarlos a las demandas de la época y en consonancia con los reclamos de una economía en proceso de integración. Aún así, debemos asumir que los países que componen la región tienen desarrollos distintos, volúmenes desiguales y perspectivas diferenciadas; todo esto llama a redoblar el esfuerzo por lograr una articulación creciente que evite desequilibrios graves. La dimensión cultural Es en este aspecto de los emprendimientos de integración regional donde podemos encontrar algunos indicios para aproximarnos a la cuestión de su sentido, es decir, a las claves sobre el signo de su historia y su futuro.
Si anotamos que los procesos globales a que hemos hecho referencia parecen configurar el tono de la época, podemos observar las nuevas demandas que tales fenómenos imponen en lo interno de la naciones; tanto en lo referente al manejo de la tecnología y a la reconversión del sistema productivo, cuanto a sus efectos sobre las pautas culturales y la correspondiente estructuración de los imaginarios sociales. Dicha observación aporta una noción clara sobre la gravedad de los desafíos que los procesos de integración vienen a afrontar. A su vez, corresponde pensar el tema desde una segunda perspectiva. Los procesos globales no implican sólo un desafío ante el cual conviene estar alertas, visto el doble riesgo que entraña: quedar marginados de la historia o ser sumados a ella desde la tendencia homogeneizadora. Son también una oportunidad para que la región ingrese en ellos con la oferta de su propia originalidad. No pretendemos con esta demanda de prioridad para las cuestiones culturales desconocer ni minimizar las otras facetas de la integración, en la medida que, precisamente, se trata de una sola y única construcción. Reclamamos, en todo caso, una especial atención para los efectos que la presencia o ausencia de su tratamiento en profundidad ha de tener, tanto en los perfiles finales de la construcción como en los grados de adhesión que logren en las sociedades participantes. Como ya lo hemos señalado, a nivel planetario –y sin duda también con sus particularidades en la región– asistimos en la actualidad a un extraordinario proceso de cambio que cuestiona los sistemas de comprensión conocidos. Ante este panorama, ciertamente proclive al inmovilismo, la fortaleza de un emprendimiento de integración en mucho ha de depender de la capacidad para elaborar una epistemología centrada en sus necesidades y su propia historia; en su habilidad para desarrollar un instrumental teórico propio para el entendimiento de la época, en la medida que el actual se muestra en general como insuficiente para el abordaje de las nuevas cuestiones.
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Hoy podemos constatar que las matrices de pensamiento que alumbraron la última etapa del desarrollo humano se muestran, cuanto menos, muy limitadas; y que este hecho acelera la comprensión acerca de la conveniencia y utilidad para nuestra región de poner en acto las categorías para el desarrollo conceptual que le han sido dictadas por su propia historia: la situación y la necesidad. Dicho despliegue permitirá diseñar, en consecuencia, nuevas formas para el ser y el estar, alumbrando paradigmas que se prueben más aptos para el actual tránsito histórico. La educación como política estratégica en el desarrollo de las naciones La educación a lo largo de la vida representa para el ser humano una construcción contínua de sus conocimientos y aptitudes y de su facultad de juicio y acción. Debe permitirle tomar conciencia de sí mismo y su entorno y desempeñar su función social en el mundo del trabajo y en la vida pública. El saber, el “saber hacer”, el “saber ser” y el “saber convivir” en sociedad constituyen los cuatro aspectos, íntimamente enlazados, de una misma realidad. Esta construcción permitiría el ejercicio de una ciudadanía responsable y la integración plena en la sociedad del conocimiento. La búsqueda de respuestas adecuadas en el seno de nuestra sociedad y de la región toda, teniendo en cuenta la simultaneidad de los procesos globales y regionales, parece indicado estimular la realización de políticas que favorezcan la “inserción protagónica” en una sociedad global que ha encontrado en el conocimiento la principal variable formadora de futuro. Con la convicción que la producción y distribución del conocimiento se lleva a cabo en diversas instituciones, pero también trasciende el ámbito de las mismas. La complejidad de este proceso es un dato relevante a incorporar en todo diagnóstico. Los medios de comunicación masivos –especialmente la televisión– entre otros, actúan compartiendo espacio y tiempo con las institu-
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ciones educativas, que en otra época resultaban hegemónicas. No obstante, existe consenso acerca de la hipótesis de que “una economía en la que el conocimiento ha llegado a ser el principal recurso productor de riqueza, plantea a las instituciones de educación nuevas y exigentes demandas de eficacia y responsabilidad”.11 La magnitud de este desafío requiere la articulación de una difícil convergencia entre competitividad y sustentabilidad social, y fundamentalmente, entre crecimiento económico y equidad social. En este marco, la educación se plantea como un área estratégica, en tanto productora y distribuidora de un recurso social relevante: el conocimiento. Más aún, es visualizada como un eje clave de acción para: – El desarrollo o transformación productiva que requiere el nuevo paradigma económico, que exhibe los siguientes elementos distintivos: competitividad, flexibilidad, heterogeneidad tecnológica, cambio técnico y sustentabilidad ambiental, como los más destacables. – La equidad e integración social, compensando las tendencias a la segmentación/ dualización que se anticipa producirá el funcionamiento del mercado y el ejercicio del poder global. – La formación de una nueva ciudadanía para la construcción de democracias abiertas y participativas. – Conformación del proyecto de vida, estableciendo una articulación armónica entre el nivel personal y el social. Estos puntos requieren algunas reflexiones. Parece adecuado aceptar que la dimensión socio-histórica trasciende lo económico y, se vincula en forma directa a la construcción de la identidad. “La identidad también se define por la articulación entre el desarrollo de la individualidad y el desarrollo de la sociabilidad, entre lo
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Drucker, P. La sociedad poscapitalista. Buenos Aires. Editorial Sudamericana, 1995.
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adscriptivo y lo electivo, entre lo propio y lo ajeno, entre lo local y lo universal, entre la continuidad histórica y la transformación”.12 En este tránsito interior y, a la vez interactivo con la sociedad, podría decirse que se trata de asumir de la propia tradición aquéllos valores que le dan sentido al presente, de manera tal que permitan comprenderse mejor a sí mismo, entender a los demás y participar en la obra colectiva y la vida en sociedad. Como dice Jacques Delors13 “En efecto, (la educación) deberá permitir que cada persona se responsabilice de su destino a fin de contribuir al progreso de la sociedad en la que vive, fundando el desarrollo en la participación responsable de las personas y las comunidades”. El rol protagónico asignado a la educación, sin embargo, se enfrenta con la crisis de los modelos tradicionales de desarrollo educativo. En los 80 “la calidad de la educación ha sido, en la mayor parte de los países de la región (América Latina y el Caribe), la variable de ajuste frente a la escasez de recursos” (OREALC-UNESCO, 1991). Esta situación se ha manifestado en los países de la región en un deterioro general de la calidad de los procesos y productos elaborados en la escuela junto a un creciente desequilibrio entre los servicios educativos ofrecidos a diversos sectores sociales, en desmedro de los menos favorecidos. Al mismo tiempo, se ha puesto en evidencia la insuficiente cobertura del sistema educativo, inicialmente diseñado desde la racionalidad política de garantizar la constitución del ciudadano a través de la universalización de la instrucción primaria obligatoria y gratuita. Este inicio acompañó el origen de los estados nacionales y la construcción de la democracia. Hoy, nuevas demandas exigen un replanteo al sistema educativo y, fundamentalmente, ga12
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Tedesco, Juan Carlos. El nuevo Pacto Educativo. Educación, Competitividad y Ciudadanía en la sociedad moderna. Editorial Anaya. Madrid, 1995, p. 103. UNESCO. La Educación encierra un tesoro. Informe de la Comisión Internacional sobre la Educación para el siglo XXI. Editorial Santillana/UNESCO, Madrid, 1996. Pág. 88.
rantizar en los restantes niveles de la enseñanza, la igualdad de oportunidades en el acceso y permanencia. En el plano de la gobernabilidad del sistema educativo se asiste al agotamiento de los estilos tradicionales de administración de los procesos de asignación de recursos, de regulación normativa y de utilización de la información. Políticas uniformes para atender poblaciones diversas, elaboradas desde el centro y ejecutadas a través de mecanismos burocráticos de gestión; propuestas curriculares estáticas y desactualizadas; ausencia de coordinación entre áreas, son algunos de los rasgos que hoy las reformas educativas intentan transformar. En relación a los educadores, los límites de la formación profesional –inicial y contínua– arrastran décadas de deterioro, en un marco de reconsideración social del rol docente. La ampliación acelerada de los saberes disponibles no tuvo un correlato en la formación de los docentes, por el contrario, la escuela se mostró distante de los problemas reales. Formación de personas y desarrollo se hallan estrechamente unidos. La realidad muestra todavía insuficientes vínculos entre educación, trabajo y producción. El mayor esfuerzo de todos los actores involucrados, a todos los niveles, consiste en clarificar las interrelaciones existentes entre la capacitación y el mundo del trabajo, la adopción de nuevas tecnologías bajo diferentes opciones y la difícil articulación entre la formación específica y/o el fortalecimiento de las competencias generales para el desempeño productivo. Hasta hace pocos años, la ausencia de una cultura evaluativa significó una nula o baja responsabilidad por los resultados de los procesos de aprendizaje. La búsqueda del aumento de la calidad exige el desarrollo de una cultura evaluativa amplia. La misma tiende a instalar la necesidad de analizar en forma permanente las prácticas profesionales y los marcos en los que se desarrollan, en especial en las instituciones educativas. Ya no se concibe una institución destinada a educar en cualquiera de sus niveles y
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modalidades que no realice una revisión permanente de su accionar, relevando las visiones de todos sus integrantes en función del mejoramiento de la calidad del servicio que ofrece, directa o indirectamente. Una combinación adecuada de evaluaciones internas y externas cuyo objetivo sea el mejoramiento en función de los objetivos trazados por las políticas puede resultar una herramienta fértil en este sentido. A estas cuestiones se suman otras, como es el caso de la alfabetización, para cuyo tratamiento “sería necesario incrementar los esfuerzos para cumplir una meta tan ambiciosa como erradicar el analfabetismo antes del año 2000. Por primera vez se observa una disminución en el número de analfabetos absolutos de la región, es decir, de los que se autoclasifican como analfabetos en los censos de población (que ahora representan el 15.1% de la población de más de 15 años de edad). Sin embargo, la región todavía enfrenta un serio problema, ya que quedan 42.5 millones de analfabetos absolutos”.14 En la misma línea problemática se verifica “un gran número de analfabetos funcionales, es decir, de aquellas personas que han sido (o se consideran) alfabetizadas, pero que no cuentan con la capacidad de utilizar en su vida cotidiana, al menos en un nivel mínimo, la lectura, la escritura y la aritmética”.15 Las oportunidades de acceso a los diversos niveles de educación de mujeres y hombres en la región, ha alcanzado un equilibrio en la segunda mitad del siglo y, este es tal vez uno de los mayores logros. “Los censos de población de los años 90 no sólo constatan la desaparición de las grandes diferencias en los niveles de escolaridad por sexo que se observaban en los años 50. Además permiten apreciar que, en la mitad de los países, se produce la situación inversa, donde las mujeres han logrado ventajas en el acceso a la primaria y secundaria, aunque todavía les falta completar la igualdad 14
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Schiefelbein, E. y Tedesco, J.C. Una nueva oportunidad. El rol de la Educación en el desarrollo de América Latina. Aula XXI. Santillana. Argentina, 1995. Pág. 9. op. cit. Pág. 9.
de acceso a la superior y a los cargos de administración y docencia superior”.16 Ejes de los procesos de cambio Frente a este cuadro de situación, compartido pero con peculiaridades nacionales, se observa una creciente preocupación por la educación como uno de los factores clave para el desarrollo. Se está avanzando con fuerza en la línea de la universalización de la educación básica en el mundo, como derecho y responsabilidad social indispensable para promover el desarrollo humano. Esta preocupación se visualiza –entre otras formas– con la incorporación de la educación como uno de los temas fundamentales en la agenda de la reciente Cumbre de Presidentes (Santiago, Chile, abril, 1998). Se han puesto en marcha propuestas amplias de transformación educativa que contemplen la comunicación y vinculación al sistema educativo con el resto de los ámbitos de la vida social, reconociendo explícitamente importantes márgenes de autonomía en la gestión a todos los niveles involucrados en dichas propuestas. A partir de estas realidades y estos desafíos, existen una serie de criterios compartidos y ejes que, más allá de las condiciones propias y específicas de cada país, conforman estos procesos. Entre los criterios se destacan los referidos a la “equidad”, la “calidad”, la “pertinencia” y la “eficiencia”. La equidad entendida como la creación de condiciones para que toda la población tenga oportunidades de recibir servicios educativos con calidad, reduciendo de manera apreciable los efectos que se derivan de la desigualdad social y económica, la discapacidad, la discriminación étnica, cultural y de género. La calidad que comprende el logro de altos niveles y orientaciones cognitivas, de competencias, de habilidades y de actitudes éticas. La pertinencia entendida como la capacidad de los sistemas educativos de responder a las
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op. cit. Pág. 9.
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necesidades y aspiraciones de la sociedad en su conjunto, considerando su diversidad social, cultural, étnica y lingüística. La eficiencia entendida como la provisión de recursos suficientes que se usen de modo óptimo para alcanzar mejores logros educativos.17 Entre los ejes de política se señalan: La búsqueda de la constitución de las políticas educativas como políticas de Estado y la generación de consensos de mediano y largo plazo con la participación de diversos actores sociales e institucionales. En el ámbito de la educación la demanda por consensos significa reconocer que la educación es una actividad de largo plazo y para el largo plazo, se necesita la continuidad en la aplicación para garantizar cierta efectividad. Esta continuidad debe darse más allá del tiempo propio de las gestiones políticas e implica acuerdos en la definición e implementación de las acciones por parte de los actores convocados. En estos últimos años se han dado diferentes modalidades para la construcción de consensos educativos en la región, tales como: el debate parlamentario sobre nuestras leyes, las comisiones especiales destinadas a construir consensos sobre temáticas específicas, las consultas nacionales entre actores claves del proceso pedagógico, las consultas a especialistas en el establecimiento de contenidos básicos, la constitución de consejos e instancias permanentes de trabajo y consulta con sectores,18 entre otros. La desconcentración y descentralización de los servicios educativos. Un significativo número de países de la región está descentralizando sus administraciones educativas en contextos y condiciones diferenciados. La descentralización no puede tomarse como estrategia aislada sino como parte de una articulación
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Cumbre de las Américas. Plan de Acción Hemisférico sobre Educación elaborado por México como coordinador y Argentina y Chile como co-coordinadores. México, noviembre de 1997. Decibe, Susana B. La educación Latinoamericana a fines de siglo. Archivos del presente. Año 2/Número 6/octubre/diciembre 1996.Buenos Aires/Argentina.
conjunta, con el fortalecimiento de la capacidad de gestión local, la capacitación de personal, la ampliación de los sistemas de evaluación e información, la compensación de desigualdades sociales y regionales, de manera de lograr la superación de los factores que provocan bajos rendimientos educativos. Las nuevas responsabilidades que los ministerios deben asumir en estos escenarios han conducido a una reformulación de sus funciones clásicas: la promoción y generación de acuerdos de mediano y largo plazo, la asistencia técnica y financiera, la evaluación de los resultados, el desarrollo de programas de mejoramiento de la calidad y de compensación, por citar algunas. El fortalecimiento de la autonomía escolar. Se ha planteado que el aumento del rendimiento escolar estaría asociado a la posibilidad de definir un proyecto educativo institucional, compartir determinados objetivos, conformar una identidad común y constituir equipos de trabajo, desarrollar metodologías de trabajo también compartidas y asumir una creciente responsabilidad por los resultados. La identidad institucional estaría íntimamente vinculada con la posibilidad de desarrollar iniciativas, definir estilos de acción pedagógica, en suma, a ejercer autonomía. La misma tiene como condición la existencia de equipos profesionales competentes y creativos y, como límites, el respeto por las normativas y contenidos básicos del sistema educativo.19 El establecimiento de contenidos básicos comunes. La constatación de que los aprendizajes logrados en el ámbito escolar resultan “socialmente poco significativos” ha llevado a un proceso de reformulación y transformación curricular. Los contenidos, habilidades, destrezas y valores que todos los estudiantes deben reunir al salir de la escuela están hoy en debate y hay varios países que han iniciado procesos de cambio curricular.
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Boletín del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe Nº 32. Namo de Mello, G.
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El desarrollo de programas compensatorios. La intervención selectiva y estratégica del Estado para la atención de las necesidades de los sectores con mayores dificultades de orden socio-económico en materia educativa ha sido señalada como uno de los ejes prioritarios para la reformulación de las estructuras de gestión de nivel central. En este sentido existe una variedad de iniciativas que van desde el desarrollo de programas diseñados y ejecutados desde el propio sector educativo, diferentes según los países, hasta la creación de instancias multisectoriales establecidas específicamente para atender situaciones de pobreza. Instalación de sistemas nacionales de evaluación de la calidad educativa. En la actualidad, un número significativo de países está ensayando formas de medición de resultados y algunos ya han avanzado significativamente en la institucionalización de estos mecanismos. La integración educativa regional. En forma simultánea con estos procesos de transformación se ha avanzado en la integración educativa de los países que componen la región. Esto se ha dado de diversas formas: en la constitución y funcionamiento del sector educativo a nivel oficial –Mercosur– o por medio de Convenios –Andrés Bello, en el Pacto Andino. De esta forma se han identificado los puntos críticos que hacen a la comunicación de los sistemas, la eliminación de barreras jurídicas y administrativas para la movilidad de las personas y en el desarrollo de algunos programas conjuntos que implican asistencia técnica, pasantías, desarrollo de estudios de posgrado en el ámbito universitario. Con estos avances se han garantizado las condiciones de posibilidad de los intercambios, con encuentros de los actores fundamentales de los sistemas educativos de los países. Conclusión Como se ha intentado describir, la educación se encuentra inmersa en estos procesos y busca un rumbo de transformación que la articule eficazmente a las nuevas demandas sociales. Hoy, como en ningún momento de la historia,
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los problemas y desafíos de la educación son en buena medida los problemas y desafíos de las sociedades. En un mundo signado por una profunda revolución científico-tecnológica y en la producción de conocimientos, la educación ha pasado a ser un eje prioritario del desarrollo y, como interlocutor válido de todos los ámbitos de la vida social se pretende que contribuya a lograr los objetivos fundamentales apuntados. En primer término, la consecución de la equidad con el fin de facilitar la inclusión y la movilidad social de grandes sectores de población que se encuentran en situación de pobreza. En segundo lugar, el logro armónico de la articulación entre el nivel personal y el social de todos los habitantes del continente, de forma que el desarrollo humano se transforme en realidad. En tercer término, el aporte concreto de la educación a la transformación económica a través de la dotación de competencias generales y formación específica atento las diversas exigencias que la naturaleza sistémica de los procesos en curso señala. Vinculado a este punto, el proceso de integración regional que se está desarrollando, supone la apertura de fronteras, la necesidad de fortalecer los intercambios y consensos entre los diferentes sectores. En suma, gestar una real y sostenida cooperación que permita evitar desequilibrios graves ante los diferentes grados de desarrollo de los países de la región. Por último, las metas deseadas suponen la adopción de una actitud cultural amplia que, afirmando la propia identidad y reforzando la “capacidad de decidir por sí mismo”,20 promuevan la apertura y comprensión que la integración regional requiere. Probablemente, la expectativa puesta en la educación revista hoy magnas dimensiones, pero significa la apuesta que desde este lugar del mundo se propone como la posibilidad de participar en él, de forma protagónica y más justa. 20
Mayor, Federico. Prólogo “Una nueva oportunidad. El rol de la educación en el desarrollo de América Latina”. Aula XXI. Santillana. Argentina, 1995. Pág. 5.
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
ESCOLARIDAD Y MERCADO DE TRABAJO. Análisis de datos de São Paulo (Brasil) y Santiago (Chile) María Eugenia Letelier*
A partir del análisis de datos del mercado de trabajo y escolaridad de la Población Económica Activa (PEA) en dos regiones urbanas latinoamericanas –Gran Santiago en Chile y Gran São Paulo en Brasil– en un período caracterizado por el impacto de transformaciones productivas (1988 y 1995), pretendemos situar la relación entre escolaridad y trabajo desde una perspectiva que evidencia la heterogeneidad de nuestras sociedades y que asume que la educación debe responder a desafíos sociales amplios, desligándose de las demandas predominantes provenientes de la economía. La búsqueda de la competitividad internacional será vista como una tendencia que dificulta identificar las condicionantes estructurales en que se inserta la relación entre educación y trabajo y, por tanto, no permite conocer la dinámica de los actores sociales confrontados a una sociedad que ha edificado consensos que excluyen a numerosos sectores sociales para los cuales un mayor nivel educativo no asegurará mejores condiciones de vida. Esto, mientras no se modifiquen inequidades originadas en la estructura del mercado de trabajo, el que en todo caso, en este período de transformaciones, ha generado nuevas segmentaciones y fragmentaciones mostrando una tendencia al aumento de la desigualdad en la distribución de los ingresos.
Desarrollo subordinado a la competitividad externa En el contexto de transformaciones productivas orientadas a conseguir una mayor competitividad en el mercado internacional y de políticas que resaltan el papel de la educación para el logro de la equidad, los datos sobre el mercado de trabajo evidencian que la relación entre nivel educativo e ingreso se ha debilitado. Esto quiere decir que el nivel de escolaridad
* María Eugenia Letelier G. Sociologa. Magister en Sociología. Universidad Católica de Chile. Candidata a doctor en educación en la Universidad Católica de São Paulo, Brasil.
de los trabajadores tiene una menor incidencia en sus remuneraciones. Este hecho, junto al aumento de las desigualdades en la distribución del ingreso, sugiere que la relevancia que se ha otorgado a la formación de los recursos humanos –como factor clave para el logro de una mejor inserción en el mercado internacional– ha colocado en primer plano la relación entre economía y educación, olvidando o supeditando a esta relación a los sujetos sociales. Las importantes diferencias en los niveles de escolaridad de la población económicamente activa entre regiones urbanas de países latinoamericanos impactados por procesos de reestructuración y el significativo aumento de la escolarización de la población para el conjun-
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to de las actividades y ramas productivas, señalan que las exigencias educativas del mercado de trabajo están asociadas al nivel general alcanzado por la sociedad. Se coloca así el debate sobre la oferta educativa de la mano de obra y su relación con las demandas del mercado de trabajo. En otras palabras, esta relación se define a partir de un nuevo perfil educativo de la sociedad y/o son las exigencias de las transformaciones productivas las que demandan trabajadores con mayor escolarización. La literatura ha colocado el aumento de las exigencias de calificación de la mano de obra como una de las características que señala la diferencia entre un paradigma productivo antes orientado por el trabajo repetitivo y fragmentado, a uno que requiere creatividad, autonomía y trabajo en equipo. Esta literatura, en lo sustancial, se fundamenta en estudios de casos, en la investigación en los puestos de trabajo, en las fábricas y determinadas ramas productivas. Por su parte, el sistema educativo establece su ideario de reformas en estrecho vínculo con esta idea global de competitividad, buscando su relación con el mundo del trabajo a través de planes que abarquen una formación amplia en detrimento de formaciones específicas, señaladas como inadecuadas al momento productivo actual. Los sujetos, alumnos y profesores que enseñan y aprenden, parecen subordinados a estas exigencias que los ubica en el modelo al cual debieran servir, más que en sus necesidades y motivaciones educativas amplias. Así, por un lado, la centralidad de la educación se sitúa como un discurso macro-social donde la globalización y la competitividad son sus argumentos y los sujetos sociales están subordinados a éstos y, por otro, las nuevas exigencias educativas de un paradigma emergente se evidencian en investigaciones acotadas a determinadas fábricas o ramas productivas desde las cuales se abstraen orientaciones generales que, en ocasiones, constituyen las evidencias para establecer qué debe o no ser aprendido y/o enseñado.
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Los análisis que durante estas dos últimas décadas han acompañado la relación entre educación y trabajo, presentan como punto de partida fundamental las exigencias que se demandan al sistema educativo Pocos son, sin embargo, los que han emprendido como desafío conocer el impacto y las redefiniciones que sobre el mercado de trabajo realizan los procesos de reestructuración productiva, para situar desde allí el papel que la educación pudiera tener. En este sentido, el consenso logrado sobre la necesidad de una amplia educación de calidad, puede encubrir el desconcierto generado por los procesos de transformación del trabajo. Después de décadas de planificación estructurada de los recursos humanos, en la actualidad no parecen haber finalidades y procedimientos claros y adecuados para calificar la fuerza de trabajo.
Las transformaciones vistas desde el análisis de los datos La modernización y reestructuración productiva es un proceso desarrollado con diferentes estrategias y énfasis. Aunque tienen como elemento común la inserción en la economía internacional –impactada por los acelerados avances tecnológicos– adquieren especificidades que son resultado tanto de los procesos históricos y sociales de los países como de las orientaciones políticas con que estas transformaciones se han implementado. Los datos que analizaremos comprenden a dos mercados urbanos de trabajo insertos en países distintos de América Latina; el período escogido, 1988 a 1995, encuentra a estas regiones en etapas diferentes del proceso de reestructuración. Chile, señalado como un “modelo”, es considerado como el único país de América Latina en que ha sido superada la primera etapa de ajuste y reestructuración productiva. A diferencia de otros países de la región que adoptaron una estrategia gradual, en Chile la reestructuración fue radical e intensa, significando
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
para el país un prolongado y alto costo social.1 Desde 1988, los indicadores evidencian un fuerte crecimiento económico, el que si bien ha ido acompañado de un aumento de los índices de empleo, hasta el momento no ha conseguido superar las fuertes desigualdades originadas en la distribución del ingreso, disparidades que más que reducirse, se han acentuado.2 En Brasil, São Paulo concentra la mayor actividad productiva y de servicios de América Latina. La estrategia de reestructuración en dicho país ha tenido un carácter gradual, iniciando parcialmente la innovación productiva en algunas ramas y empresas durante la década de los ’80, pero implementado políticas de apertura externa recién en la década de los ’90.3 Como consecuencia de la intensificación de la reestructuración productiva y la apertura comercial, durante el período que analizaremos el mercado de trabajo ha sufrido grandes transformaciones caracterizadas por el aumento del desempleo, la reducción de los puestos de trabajo industriales y la precarización de las condiciones de trabajo para un significativo número de la población. La información que sustenta nuestro análisis, para el caso de São Paulo, proviene de la
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La política de estabilización, simultánea con la implementación de reformas y liberalización del mercado, produjo dramáticos efectos sobre el mercado de trabajo. El indicador más elocuente para el período (74-82) es la tasa de desempleo abierto que se mantuvo en promedio en un 18% mensual y la reducción de las remuneraciones en un 20% en comparación con las de 1970. Entre 1982 y 1983 la situación se agravó por la crisis recesiva externa, en este período el índice de desempleo llegó a un record del 30% Los últimos datos de la encuesta CASEN (caracterización socio-económica nacional) señalan que la razón entre la participación en el ingreso del 20% más rico y del 20% más pobre en 1987 era de 13 veces, en 1996 esta proporción es de 14 veces. El proceso que marca esta transformación es el denominado “Plan Collor”, apoyado en el trinomio liberalización, desregulación y privatización que, junto con la reformulación de la política industrial y de comercio exterior, instauró una nueva fase de estrategias empresariales con gran impacto sobre la productividad y la competitividad del sistema productivo.
Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) realizada por la Fundación SEADE. Para el caso de Santiago, la fuente de datos es la Encuesta Nacional de Empleo, aplicada en Chile por el Instituto Nacional de Estadística. Estas fuentes de información nos ofrecen una visión de la escolaridad alcanzada por la Población Económicamente Activa (PEA) y de las características del mercado de trabajo. La asociación entre las variables nos permite resaltar características y tendencias que fundamentan el análisis. Perfil educativo de la sociedad es el factor que mejor explica la demanda educativa que el mercado de trabajo realiza Los datos de escolaridad de la PEA muestran que estamos ante dos regiones con ofertas educativas muy distintas. En 1995, en Santiago el 70% de la PEA tenía nueve o más años de escolaridad, en tanto para el mismo año en São Paulo, sólo el 40% de la PEA se encontraba comprendida en este tramo de escolaridad. Estas diferencias no han impedido que el proceso de industrialización en São Paulo muestre un dinamismo mucho mayor que el de Santiago. Según las proposiciones dominantes, el mercado de trabajo estaría demandando una mano de obra más escolarizada para el desempeño laboral. Si esto fuera cierto, se podría suponer un grado de homogeneidad, por lo menos, para determinadas ocupaciones. Sin embargo, si asociamos años de estudio con categorías correspondientes a la estructura del mercado de trabajo, los datos muestran que la escolaridad no es una condición determinante para el desempeño de determinadas funciones, colocando en cuestión esta hipótesis. Los ejemplos son muchos. Mientras en São Paulo el 46% de los choferes tiene cuatro o menos años de escolaridad, en Santiago sólo un 3% está comprendido en este mismo tramo de escolaridad. En São Paulo el 37% de las telefonistas y operadores de telecomunicaciones tienen segundo grado completo o más, en
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tanto que en Santiago este porcentaje se eleva a un 70% . En São Paulo, el 76% de los albañiles tiene 4 o menos años de estudio, en tanto que en Santiago este porcentaje es sólo de un 12% Estos ejemplos de profesiones que, en estricto rigor, no requieren habilidades muy distintas, nos permiten afirmar que lo que está determinando la relación entre escolaridad e inserción en el mercado de trabajo es el perfil educativo general alcanzado por la sociedad, más que la demanda de calificaciones realizadas desde el mercado de trabajo. Estos datos muestran, además, que la mano de obra necesita mayores grados de escolaridad, no tanto para desempeñar las funciones que demanda el puesto de trabajo, sino para competir en mejores condiciones por un empleo. La educación, entonces, pasa a tener un valor como factor de competencia también en el mercado de trabajo interno. El análisis de los datos del sector industrial moderno resulta especialmente relevante.4 Si en 1995 en Santiago este sector comprendía al 7% del total de la PEA, para São Paulo el porcentaje se eleva a un 13.5% . Lo interesante es que con un menor nivel de escolaridad São Paulo ha logrado un mayor desarrollo de la industria moderna y que mientras en este sector urbano el 58% de la PEA ocupada en la industria moderna tiene ocho o menos años de escolaridad, en Santiago este porcentaje es de un 25%. Más claro aún resulta comprobar que mientras en Santiago en la industria metal-mecánica no se registran casos con escolaridad básica incompleta, en São Paulo un 42% no ha completado el primer grado. Se puede afirmar que hay condiciones históricas que explican que el sector industrial se desarrolle con independencia de la oferta educativa, lo que sin duda es cierto, pero justamente parece que el énfasis colocado en la
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Clasificación basada en Barros y Mendonça (1995), de acuerdo a ésta, se incluyen las ramas metalúrgicas, mecánica, electro-mecánica, material de transporte, química, farmaceútica, plástico, papel y corcho.
formación de los recursos humanos como clave para lograr una competitividad internacional –basada en el aumento de la productividad y la superación de la simple explotación de recursos humanos y naturales– olvida esta óptica de análisis. La preponderancia que adquiere el tema educativo y las exigencias de una mayor inversión social e individual en educación trasladan el foco del problema, colocando en la educación la resolución de condiciones estructurales e históricas que exceden tanto a sus funciones como a sus posibilidades. Subutilización de capacidades; la mano de obra se educa más y el sistema productivo no genera mejores puestos de trabajo La expansión educativa registrada en ambas regiones forma parte de una tendencia observable en toda América Latina. Desde los años 60 numerosos estudios han comprobado que esta expansión se ha producido con relativa autonomía del aparato productivo. Ello genera conocidos procesos de subutilización de la mano de obra, con la consiguiente frustración en las aspiraciones que la población ha depositado en el logro de mejores niveles educativos, como condición que permitiría optar a un mejor puesto de trabajo. En Santiago, en 1988, en promedio la PEA tenía 9,7 años de estudio aprobados; en 1995 este promedio aumenta un punto alcanzando a 10,7 años de estudio. Lo interesante es que en São Paulo la tendencia es similar; en 1988 la PEA, en promedio, tenía 6,7 años de estudios aprobados y en 1995 éste aumentó a 7,6 años de estudio. Es decir, en siete años los logros educativos absolutos marcan una tendencia indiscutible y prácticamente igual para ambas regiones. Por tanto, el sistema educativo está ofreciendo al mercado de trabajo recursos humanos con mayor nivel de escolarización. Los cambios de la estructura del mercado de trabajo no han acompañado a la expansión educativa. Es más, si miramos las transformaciones de los siete años que analizamos, observamos que para el caso de São Paulo, los pues-
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
tos de trabajo en el sector industrial se han reducido de un 32.5% a un 25%, aumentando el empleo en los sectores ligados a los servicios y especialmente al de servicios personales que, como ya sabemos, es una rama de actividad que se caracteriza por acoger a la población de baja escolaridad. La estructura del mercado de trabajo en Santiago no cambia tan bruscamente, lo que refleja la estabilidad conseguida después del período de ajuste. Sin embargo, los empleos en la industria no han aumentado; en 1988 la industria manufacturera absorbía a un 21% de la PEA y siete años después este porcentaje se eleva sólo en 1%,5 y aunque crece el empleo en el sector de servicios financieros, de la construcción y el comercio, el sector de servicios personales continúa siendo el lugar de empleo para cerca del 30% de la PEA. Con esta estructura productiva es fácil concluir que la fuerza de trabajo estudia más, pero no por ello necesariamente encuentra mejores puestos de trabajo. Veamos los datos de la construcción civil, un sector que tradicionalmente ha concentrado a población de baja escolaridad. En Santiago, en 1988 el 61% tenía ocho o menos años de escolaridad, en cambio en 1995 este porcentaje se reduce a 51% En São Paulo, en 1988 el 70% de la PEA empleada en el sector de la construcción tenía cuatro o menos años de escolaridad, en cambio en 1995, este porcentaje se reduce a 64%. Si miramos el sector de servicios personales la tendencia es la misma. A su vez, los datos muestran que los sectores que emplean a un menor porcentaje de la PEA son los que acogen a la población más educada. Así, por ejemplo, en Santiago el sec-
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Este dato refleja el tipo de crecimiento logrado por Chile, fundado en la apertura económica externa que ha sido dinamizada por exportaciones realizadas en sectores de recursos naturales en los cuales Chile tiene ventajas comparativas (cobre, celulosa, harina de pescado, productos agroindustriales) y en los sectores de producción industrial basados en recursos naturales (papel, muebles y madera, salmón, jugos).
tor de servicios financieros absorbe a un 9.8% de la PEA, siendo el promedio de escolaridad muy superior a la media (14 años de estudios). A su vez, en São Paulo, el sector de servicios sociales que absorbe a un 9% de la PEA, es el único sector en el que más de un 40% tiene estudios superiores. Esta segmentación del mercado laboral señala que en términos absolutos, la estructura ocupacional efectivamente emplea a población altamente escolarizada en actividades productivas que absorben porcentajes pequeños de la PEA, mientras el resto de la población, aunque ha aumentado en forma considerable su escolaridad no tiene, por ello, nuevas formas de inserción en el mercado laboral. Así, la población de baja escolaridad tendría que hacer un esfuerzo enorme para que la escolaridad posibilitara efectivamente un cambio en la posición que ocupa en la estructura ocupacional. Desde una perspectiva social no deja de ser preocupante que nuestras sociedades inviertan en educación y no generen puestos de trabajo con mayores niveles de productividad, ya que se subutiliza así la mano de obra. Esta realidad no es nueva en América Latina, pero lo que sí resulta novedoso es la asociación causal que hoy se coloca entre educación y aumento de la productividad; con ello no sólo se atribuye a la educación funciones que exceden a su finalidad, sino que se ocultan o distorsionan las exigencias de cambio que tiene el propio aparato productivo para el logro de una mayor productividad. Población económicamente activa enfrenta falta de trabajo y/o intensificación y extensión de jornada laboral São Paulo, transitando por la etapa de ajuste del mercado laboral, presenta altos índices de desempleo. Para 1995 la tasa de desocupación total era de un 12.5% y afectaba a la población con independencia del nivel de escolaridad; siete años antes el desempleo abarcaba a un 8.8%
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Durante más de una década el mercado de trabajo en Chile estuvo afectado por fuertes niveles de desempleo. Entre 1974 y 1984 la desocupación se mantuvo en un promedio de 18% anual, llegando a un récord de 30% en 1983. Superada la etapa de ajuste hubo una recuperación efectiva de la tasa de ocupación; así, en 1995 el desempleo en Santiago era sólo de un 4.4%. Aumenta el empleo, pero también aumenta ostensiblemente el número de horas de trabajo. Si en 1988 el 64% de la PEA trabajaba 48 horas y más, en 1995 este porcentaje se eleva a un 75%; si cruzamos esta información con los años de escolaridad, el único tramo que muestra una mejor situación relativa son los profesionales universitarios, entre los cuales sólo el 67% trabaja 48 horas y más. Este aumento generalizado de las horas de trabajo (legalmente regularizado) muestra que el modelo que se consolidó, una vez superada la etapa de ajuste estructural, trajo como consecuencia la intensificación de la jornada laboral y es posible hipotetizar que el crecimiento económico no está ajeno a una sobre explotación de la mano de obra. Las consecuencias para la vida cotidiana de los trabajadores se evidencian en la invasión del espacio y del tiempo dedicado a la vida doméstica, en el desgaste psicológico y físico de los trabajadores, en la reproducción cultural de valores que asocian el tiempo dedicado al trabajo con aprobación social. En los análisis del “modelo chileno” éste es un tema totalmente ausente, sin embargo, afecta de manera muy concreta a los sujetos sociales, los que nuevamente son substraídos del análisis o son colocados sólo en función de los requerimientos de la economía. Esta información plantea serias dudas acerca de la orientación del proceso de reestructuración en Chile y, junto con aspectos ya señalados, permiten suponer que el país está lejos de superar la denominada “competitividad espuria”, basada en la sobreexplotación de recursos naturales y humanos. En estas circunstancias resulta pertinente pre-
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guntarse si será éste el camino trazado para otros países de América Latina y si en él tiene cabida el discurso de la equidad, donde la educación es mostrada como una promisoria garantía de éxito. Debilitamiento de la correlación positiva entre ingreso y nivel de escolaridad. La contradicción más profunda en la relación establecida entre valoración de la educación y el logro de la equidad, resulta al comprobar que el aumento de los años de estudio no ha estado acompañado por un mejoramiento en las pautas de distribución del ingreso, lo que trae por consecuencia un debilitamiento de la correlación entre ingreso y nivel de escolaridad; es decir, los trabajadores estudian más, pero no por ello aumenta el nivel de sus remuneraciones o acceden a otro tipo de empleo. Los datos que confirman la tendencia a la acentuación de las diferencias en la distribución del ingreso son conocidos. El modelo intenta suplir los efectos negativos del mercado de trabajo focalizando políticas sociales en poblaciones pobres, implementadas con presupuestos insuficientes que no contribuyen a mejorar de manera efectiva la calidad de vida y que actúan desplazando el foco del problema desde el aparato productivo –donde pueden generarse conflictos sociales– hacia la administración y gestión pública que, juzgados con criterios de efectividad y eficacia, pasan a tener un papel preponderante para el logro de la equidad. Veamos lo que sucede si analizamos los datos del mercado de trabajo. Tanto en São Paulo como en Santiago, al correlacionar ingresos con años de escolaridad se observa la misma tendencia. Para ambas regiones, se mantiene una correlación positiva entre baja escolaridad y bajos ingresos. Así, para el caso de São Paulo, en 1988 y 1995 el 40% de los analfabetos se encuentra ubicado en el primer quintil de ingresos. En tanto, para Santiago, en ambos años, más de un 40% de la población con cuatro o
Escolaridad y mercado de trabajo. Análisis de datos de São Paulo y Santiago / María Eugenia Letelier
menos años de escolaridad pertenece al primer quintil de ingresos. En la medida que avanzamos en escolaridad, observamos que hay un deterioro en los ingresos. Para el caso de São Paulo, el deterioro se produce entre la población que tiene segundo grado completo o incompleto, aumentando el porcentaje en los tramos de quintiles más pobres y disminuyendo en los quintiles más ricos. Por ejemplo, si en 1988 el 13.9% de la PEA que tenía segundo grado incompleto (menos de 11 años de escolaridad) estaba comprendida en el primer quintil de ingresos, en 1995 para este mismo tramo el porcentaje se eleva a un 23.7%; por el contrario, si en 1988, el 34.6% de la PEA con segundo grado completo se encontraba en el quintil más rico, siete años después éste disminuye a un 27% Para el caso de Santiago, el deterioro se da a partir de quienes tienen de nueve a once años de escolaridad. Si en 1988 el 29.7% de la PEA comprendida en este tramo de escolaridad se encontraba en el primer quintil de ingresos, siete años más tarde el porcentaje aumenta a un 32.5%. El caso más dramático se produce entre quienes completan 12 años de escolaridad; en siete años se observa una acentuada tendencia a aumentar los porcentajes en los quintiles más pobres y disminuir en los ricos, hecho especialmente relevante ya que en este segmento es donde está situada la mayor concentración de casos y donde afecta, por tanto, a un número mayor de la población ocupada. El deterioro creciente de los ingresos percibidos por la población con niveles medios de escolaridad, está indicando que la oferta abundante de educados y la escasa expansión de puestos de trabajo de mejor calidad, estimulan en los empleadores el aumento de exigencias educativas para el acceso a puestos de bajas remuneraciones. El debilitamiento de la correlación positiva entre escolaridad e ingreso no sólo se da entre la población con escolaridad intermedia. En 1988, en São Paulo el 72% de la PEA con estudios superiores pertenecía al quintil más rico de la población; en 1995 este porcentaje
disminuye a un 68% En 1988 en Santiago el 76% de la PEA con estudios superiores pertenecía al quintil más rico; en 1995 este porcentaje disminuye a un 68%. El análisis del conjunto de la información señala que la posibilidad de que individuos con altos perfiles educativos tengan acceso a puestos bajos de la escala ocupacional es cada vez más frecuente. En este sentido, la demanda por mejores calificaciones y/o mejor nivel de escolaridad que el proceso de reestructuración productiva estaría realizando, podría significar un aumento en términos de productividad o de crecimiento económico, pero, por lo menos en lo que se refiere a los salarios, el mayor esfuerzo educativo de los trabajadores no les está significando una compensación en términos de una mejora en su calidad de vida. Por otro lado, si aceptamos que el nuevo paradigma productivo estaría demandando un conjunto de comportamientos de los trabajadores frente a las empresas –expresado en valores como confianza, colaboración, responsabilidad, trabajo en equipo– estos datos globales evidencian que más bien pudiera darse un desajuste entre las aspiraciones que generan un mayor nivel de escolaridad y la frustración de no conseguir un mejor puesto de trabajo, originándose así conocidos procesos de insatisfacción laboral que conspirarían contra los principios del nuevo paradigma. ¿Viejas ideas en un nuevo contexto? Si la demanda educativa del mercado de trabajo está asociada en lo fundamental a los niveles educativos generales de la población; si a la par de la reiterada necesidad de calificar a los recursos humanos para lograr una mayor competitividad, nuestras sociedades cuentan con mano de obra que está siendo subutilizada; si junto con el discurso que relaciona educación y equidad existe un sostenido debilitamiento de la relación entre ingresos y escolaridad, quiere decir que las ideas que han prevalecido desde comienzo de los ’90 en la región no pueden ser incorporadas sin una revisión crítica.
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Ya en los años 60 la visión económica fundamentó la relación entre educación y trabajo. Entonces, “la teoría del capital humano” sirvió para argumentar que la educación era un factor clave para el desarrollo macro-social y para las aspiraciones individuales expresadas a través del aumento de la tasa de retorno de la inversión en educación. Por su parte, “las teorías del planeamiento educativo” fundamentaron la necesidad de formación de recursos humanos en tipos de profesiones que, abstrayéndose de las necesidades manifiestas en los países de mayor grado de desarrollo, se presumían como indispensables para los países subdesarrollados. Estas teorías se configuran en torno al paradigma funcionalista que otorga a la educación un papel fundamental en el logro del equilibrio social. La educación así vista actúa como generadora de consenso, como “correctora” de desequilibrios y los sujetos sociales están subordinados a esta relación de equilibrio, sin tomar en cuenta la voluntad de individuos y grupos y el juego de poder y los conflictos entre grupos desigualmente recompensados. Tampoco son nuevas las características que hemos resaltado a partir del análisis de los datos: las inadecuaciones entre estructura educativa y productiva, la subutilización de la mano de obra en un mercado de trabajo heterogéneo, la devaluación del credenciamiento educativo... en buena parte, fueron las respuestas que a partir de los ’70 sirvieron de argumentación para desplazar la visión económica preponderante y recolocar a la educación en una relación social amplia, incorporando a esta vi-
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sión el tema de los movimientos sociales, sus intereses y conflictos. La radicalidad de estos planteamientos se reflejó en las teorías que colocaron al sistema educativo como un reproductor de la desigualdad social y de los intereses de clase, llegando a sostener que el sistema educativo era el principal agente ideológico legitimador de la sociedad capitalista. Muchas de estas ideas transitaron hacia lo que ha dado en llamarse “la nueva sociología de la educación”, que señala que la legitimación del sistema se hace mediante la inclusión de circuitos diferenciados y de segmentación educativa en general, o bien mediante procesos de dominación ideológica y/o simbólica. Actualmente la balanza en la interpretación de la relación entre educación y trabajo se inclina –sin contrapeso– hacia las teorías económicas. La fuerza con que han sido colocadas estas ideas ha sido de tal magnitud, que están consiguiendo servir de único referente para el debate y el diseño de políticas. Mientras tanto, la información disponible permite dudar sobre si conseguirán generar un cambio en la dirección que ellas mismas difunden. Si queremos avanzar hacia una nueva configuración de la relación entre educación y trabajo, en un contexto que está siendo impactado por los avances tecnológicos y la reestructuración productiva, es pertinente y urgente asumir la complejidad estructural de nuestras sociedades y resituar los propios conceptos de educación y trabajo a partir de los sujetos y actores sociales que son, finalmente, quienes dan vida a esta relación.
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
LA BUSQUEDA DEL TESORO PERDIDO. EDUCACION Y JUVENTUD EN AMERICA LATINA José Weinstein*
“Las condiciones están dadas como nunca para el cambio social y la educación será su órgano maestro. Una educación de la cuna hasta la tumba, inconforme y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de pensar y nos incite a descubrir quiénes somos en una sociedad que se quiera más a sí misma. Que aproveche al máximo nuestra creatividad inagotable y conciba una ética –y tal vez una estética– para nuestro afán desaforado y legítimo de superación personal. Que integre las ciencias y las artes a la canasta familiar. Que canalice hacia la vida la inmensa energía creadora que durante siglos hemos despilfarrado en la depredación y la violencia” Gabriel García Márquez
Dentro de los problemas sociales mayores en la América Latina de fines del milenio, está la situación de la juventud y en especial de la juventud en situación de pobreza –que es mayoritariamente urbana. Lejos de ser un grupo reducido, la población joven ocupa un lugar prominente en la distribución demográfica; piénsese que a inicios de esta década, de 430 millones de latinoamericanos, 86 millones tenían entre 15 y 24 años. Paralelamente, la aceleración del proceso de urbanización ha llevado a que la pobreza se sitúe crecientemente en las áreas urbanas. Así, de los 195 millones de pobres existentes en 1990 en 19 países de la región, 115 son urbanos y 80 millones son rurales1 Pero, a pesar de
* José Weinstein. Doctor en Sociología, Coordinador del Programa MECE-Media y del Proyecto Montegrande del Ministerio de Educación de Chile. 1 Debe considerarse que en esos mismos países, en 1970 habían 119 millones de pobres, residiendo 75 millones en áreas rurales y 44 millones en áreas urbanas (CEPAL, 1995). Nótese que se alude al número de pobres en términos absolutos, porque en términos rela-
su significación cuantitativa, el fenómeno es primordialmente cualitativo, puesto que a la pobreza material y a la falta de oportunidades de educación y empleo, se adiciona una alta vulnerabilidad psicosocial, con extendidas “conductas-problema” y una débil participación en el sistema democrático de esta juventud popular. Paradojalmente, la emergencia de esta moderna “clase peligrosa” acontece en un momento del desarrollo de las sociedades latinoamericanas en que, como pocas veces en su historia, ellas requieren del concurso activo de las nuevas generaciones. En efecto, la posibilidad de avanzar hacia sociedades auténticamente modernas, en las cuales el desarrollo económico-social se combine con el desarrollo político y cultural, requiere de una integración masiva de este numeroso grupo etario. La seguridad de las naciones pasa por la se-
tivos la proporción de población que vive en la pobreza y en la indigencia sigue estando más presente en las áreas rurales.
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guridad de las personas y no puede soñarse una sociedad realmente prospera y segura con bolsones extendidos de pobreza, desempleo y desintegración social. Pero se trata también de que más que cualquier recurso de explotación primaria, es el capital “gente” –y en su interior los jóvenes y niños– el que constituye la riqueza principal sobre la cual puede fundarse la prosperidad en las sociedades y economías del conocimiento del siglo XXI (CEPAL-UNESCO, 1992). De ahí que la juventud debe ser vislumbrada como un recurso estratégico para el desarrollo. En este contexto no es de extrañar que se mire hacia el sistema escolar y que se le formulen las más variadas peticiones. La educación aparece como la principal herramienta capaz de aumentar exponencialmente el capital humano de las economías, generar mayor equidad y movilidad en la estructura social, formar ciudadanía democrática dentro del sistema político, contener la desintegración del sistema social y nutrir la pluralidad y riqueza de la cultura. Así, la apuesta por “más y mejor educación” se hace reiterada y forma parte de la agenda de la mayoría de los gobiernos en su lucha contra la pobreza y por el desarrollo nacional. Se vuelve, entonces, indispensable avanzar en la cualificación de esta relación entre educación, juventud y desarrollo. Interesa determinar con mayor precisión cuáles son los objetivos que prioritariamente la educación debe cumplir, mejorando la calidad de vida de los jóvenes en situación de pobreza y paralelamente contribuyendo al crecimiento, en un sentido amplio, de los países. Dado el limitado –y acomodado– número de jóvenes que alcanza en América Latina a la educación superior, dicha preocupación se focaliza actualmente en la educación media. Igualmente interesa detenerse en la identificación de factores y medios que, de acuerdo a los todavía escasos antecedentes disponibles, podrían contribuir al logro de las metas educativas planteadas. Sobre estos dos aspectos nos detendremos en lo que sigue, usando ciertos datos estadísticos como ilustración de proble-
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mas complejos2 e intentando enfocar la mirada en ámbitos posibles de intervención y políticas de modo de contribuir a un debate que, lejos del academicismo, tiene repercusiones en la vida de millones de jóvenes y adolescentes pobres. Se trata de abrir caminos para que efectivamente se pueda encontrar y desplegar en su plenitud este tesoro escondido que ha invocado con sabiduría la llamada “Comisión Delors” (UNESCO, 1996). Primer desafío Que jóvenes urbanos en situación de pobreza accedan y permanezcan más en el sistema educacional Vista históricamente, la necesidad de que los jóvenes latinoamericanos logren más educación podría sonar casi antojadiza. En efecto, es evidente que esta generación representa un enorme salto adelante respecto de sus predecesores en cuanto a su escolaridad, siendo actualmente ínfima la proporción de individuos que no pasa por la enseñanza formal, así como por poseer una mucho mayor escolaridad que sus padres, al punto de existir un verdadero “generation gap” en muchos países. De hecho, una mirada comparativa entre 1960 y 1990 para la región muestra que el analfabetismo bajó de 34% a 13%, las tasas de matrícula en primaria saltaron en casi un 50% –y hoy alcanzan casi el 90%– y las tasas de secundaria han crecido de un 36% a un 66% (Puryear, 1997). Asimismo, las diferencias de género han disminuido y las niñas tienen una asistencia equivalente a los niños en todos los niveles escolares. Con todo, no puede olvidarse la diferenciación entre la extensión de la educación que alcanzan los jóvenes en las ciudades –por pobres que sean– respecto de aquella que alcanzan los jóvenes rurales e indígenas, que son
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Para una descripción acuciosa de las estadísticas educativas existentes pueden consultarse, entre otros, los estudios de UNESCO-OREALC (1992) y Rama (1994).
La búsqueda del tesoro perdido. Educación y juventud en América Latina / José Weinstein
quienes más masiva y persistentemente siguen sufriendo la exclusión educativa. Estos logros en la cobertura escolar, sobretodo en las áreas urbanas, deben analizarse –y matizarse– considerando la creciente complejidad de la vida social. Así, los nuevos umbrales de escolaridad que se requieren para poder participar en plenitud han aumentado progresivamente, lo que incluso ha sido reconocido en muchas legislaciones nacionales que han fijado una enseñanza básica de ocho –e incluso diez años– como obligatoria para toda la población. Y no faltan quiénes vaticinan que no saber desenvolverse en informática y computación constituirá una nueva forma de analfabetismo en los años venideros. Empero esta imagen general optimista respecto de la cobertura, no debe hacer olvidar que el acceso de los jóvenes a la educación varía fuertemente según los países, permaneciendo algunos en que aún es notoriamente deficiente. Esta heterogeneidad regional ha sido descrita, en una tipología ya clásica, por Germán W. Rama (1994), en torno a cuatro categorías: – países de modernización educativa temprana, como Costa Rica, Uruguay o Argentina, que presentan una maciza cobertura escolar: no más de 5% de jóvenes sin o con muy baja instrucción; sólo 20 a 25% de jóvenes con primaria hasta 6 años y alrededor de 25% de jóvenes con estudios universitarios; – países de modernización educativa acelerada, como Venezuela, Colombia o Ecuador, que presentan índices crecientes de acceso al sistema escolar: 5 a 10% sin o con muy baja instrucción; 35% de jóvenes con primaria hasta 6 años y alrededor de 20% con estudios universitarios; – países de modernización educativa incipiente, como Honduras o Guatemala, que presentan aun altos porcentajes de jóvenes excluidos del sistema: 20 a 40% sin o con muy baja instrucción; 66 a 80% con primaria hasta 6 años y alrededor de 5% con estudios universitarios; y – países de modernización educativa desequilibrada, como Brasil, en que las diferencias regionales son tan brutales que no pueden ser
calificados en propiedad dentro de una sola categoría. Si bien estos indicadores son expresivos de marcadas diferencias entre países –que hacen que en algunos el evitar la deserción en la enseñanza primaria sea una acción bastante restringida y focalizada, mientras en otros adquiere características masivas–, siguen presentándose como una regla constante en estos sistemas educativos marcados por desigualdades, la asociación entre mayor pobreza e indigencia y mayor deserción escolar.3 El hogar y la deserción Con mayor precisión se ha encontrado evidencia consistente respecto de que la deserción entre los jóvenes, en especial entre aquellos urbanos y pobres, suele estar fuertemente asociada a determinadas características de sus hogares. Así los hogares pobres e indigentes, con jefatura femenina, sin cónyuge y con 3 o más hijos suelen constituir hogares de alto riesgo educativo. De igual modo, el bajo clima educativo del hogar o, en menor medida el hacinamiento, suelen ser factores predictores de abandono precoz. Conviene retener la asociación entre hogares a cargo de mujeres y deserción, puesto que en esta situación –que por lo demás tiende a hacerse mas y mas frecuente en la región– la presión que se produce para que los adolescentes abandonen la enseñanza y pasen a aportar ingresos, resulta de difícil contención.4 3
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Los análisis realizados por CEPAL (1995) sobre la escolaridad de los jóvenes urbanos de acuerdo a su nivel de pobreza son decidores al respecto. Por ejemplo, en las zonas urbanas de Brasil en 1992 había un promedio de 32,5% de adolescentes de 16 años que habían cursado 8 años de estudio, pero en el cuartil con mejores ingresos dicho porcentaje alcanzaba a 13,5% mientras que en el cuartil con peores ingresos se elevaba a 64,8%. Esta tendencia general puede ilustrarse con la situación de Colombia. Allí los adolescentes entre 15 y 17 años que trabajan en 1992 eran un 17,8% entre los hogares indigentes, en general, pero ellos ascendían a 33.1% cuando correspondían a hogares indigentes con jefaturas femeninas (CEPAL, 1995).
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Particularmente preocupante resulta la deserción educativa entre las jóvenes y adolescentes mujeres. En efecto, su salida del sistema escolar hace que caigan en circuitos reproductores de pobreza de los cuales resultara difícil –sino imposible– salir y, a la inversa, su permanencia conlleva beneficios múltiples. No en vano la reciente Cumbre Mundial de Desarrollo Social (1995) afirma que “invertir en la educación de la mujer es el elemento clave para alcanzar la igualdad social, una productividad superior y rendimientos sociales como la salud, una mortalidad infantil inferior y una menor necesidad de una fertilidad elevada”. En esta salida prematura del sistema escolar también parece incidir la valorización misma que los jóvenes y sus familias realizan de la educación. En efecto, la aceptación de que la educación es un “mecanismo confiable” para salir de la precariedad aún no resulta evidente para vastos sectores populares que han constatado la devaluación del valor de los títulos escolares en el mercado de trabajo. Igualmente han conspirado contra esta legitimidad de la educación aspectos más generales del desarrollo socioeconómico reciente, como el aumento de las desigualdades –incluso en los países con mayor crecimiento– en un contexto de expansión generalizada de las expectativas de bienestar y consumo y, por otra parte, la extensión de modos ilegales de enriquecimiento que ha llevado a que en ciertas regiones de algunos países participar de la “economía de la droga” sea –mucho más que los estudios– la vía más expedita del ascenso social. La existencia de grupos de jóvenes en alto riesgo educativo hace necesaria la implementación de programas específicamente diseñados para su pronta detección y la búsqueda posterior de su retención al interior del sistema. Estas acciones pueden dirigirse al interior de las escuelas y liceos, apoyando académica y asistencialmente a los alumnos mas vulnerables o bien haciendo programas de mejoramiento focalizados para los establecimientos más riesgosos socio-educativamente. Pero tam-
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bién pueden basarse en sistemas de estimulo más generales en que se motive a que los administradores de los establecimientos escolares intenten cautelar a su alumnado; v.g..., asociando el pago de subvenciones escolares a la matrícula y asistencia diaria de los estudiantes.5 De igual manera convendría contar con una creciente flexibilidad en los calendarios escolares, para que éstos fuesen realmente adecuados a las realidades locales y se hicieran cargo de la situación de adolescentes y jóvenes rurales que deben apoyar materialmente a sus familias en ciertas épocas del año. Otros mecanismos que no se debieran descartar se basan en fomentar que las propias familias valoren más la educación formal y busquen una mayor permanencia de sus miembros noveles en aquella.6 Estas medidas para evitar o disminuir significativamente la deserción deben ir acompañadas de acciones educativas que busquen reinsertar a los jóvenes en el sistema. En la perspectiva de una sociedad que demanda crecientemente a todos sus miembros de una educación permanente, el rezago inicial puede ser especialmente inhabilitante para participar de procesos de aprendizaje posteriores durante la vida adulta. Se trata de dar una “segunda oportunidad” a adolescentes y jóvenes para que logren terminar estudios que, por diversos motivos, dejaron incompletos, apoyándose en sus aspiraciones educativas todavía latentes. De hecho, la denominada educación de adultos es habitualmente una educación de jóvenes, siendo ma-
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Esta medida debe ser implementada con mecanismos de contrapeso para que no genere el efecto indeseado de “castigar” a los sostenedores educacionales que acogen a los estudiantes más vulnerables y por ende más propensos al ausentismo y la deserción. Un ejemplo reciente en Chile consiste en el intento de disminuir la baja -pero persistente- deserción en la enseñanza media mediante la extensión del pago del Subsidio Unico Familiar (SUF) a las familias pobres siempre y cuando sus hijos entre 15 y 18 años estén estudiando.
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yoritaria la matricula de alumnos que tienen entre 15 y 20 años de edad (UNESCOOREALC, 1992). Esta realidad muchas veces no es suficientemente considerada por las autoridades educativas, no induciéndose adaptaciones curriculares que la harían más atractiva para sus usuarios y mas eficiente en el logro de sus objetivos, como ha ocurrido, por ejemplo, en experiencias que complementan la finalización de estudios básicos con el entrenamiento en oficios. Del mismo modo puede ser conveniente el uso de modalidades alternativas de educación –como la educación a distancia– que faciliten la participación de los desertores, dado que su situación laboral o familiar los convierte en un tipo especial de estudiantes. Deben considerarse, además, los aportes posibles desde la educación no formal que brindan redes de instituciones privadas y que han permitido acercarse, con flexibilidad, a individuos y grupos de jóvenes difíciles de atraer por los sistemas formales de enseñanza, en especial los llamados “jóvenes (y niños) de la calle”. Por último, conviene no perder de vista las oportunidades ofrecidas por ciertas inserciones institucionales de “internamiento” de las que participan muchos individuos pobres durante su período juvenil –como el servicio militar– que ofrecen privilegiadas condiciones para mejorar el capital educativo de quiénes han abandonado precozmente la educación. En cualquier caso, esta acción educativa con los jóvenes desertores puede ir más allá que la compensación de los déficits en su formación inicial, alcanzando también aspectos substitutivos de una formación inadecuada o constituyendo directamente formación “incremental” por sobre la instrucción elemental.7
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Siguiendo este esquema es que Rama (1997) propone una maciza inversión en educación permanente centrada en los jóvenes, puesto que tendrían mayores capacidades de aprendizaje que los adultos, así como constituirían una inversión con “rendimiento de largo plazo”.
Otro modo indirecto de impactar de la educación de adultos es mediante su intervención en los hogares de los adolescentes y jóvenes pobres. Si el clima educativo familiar afecta fuertemente tanto la deserción como la repitencia, impactar escolar y culturalmente a dichos adultos repercutirá necesariamente en la nueva generación.8 Por ello, avanzar en la implementación de programas que recuperen educativamente a estos adultos carenciados, es un desafío abierto, especialmente para la educación no-formal que les trasciende en sus beneficios para el desarrollo. Segundo desafio Lograr que los jóvenes en situación de pobreza mejoren su rendimiento escolar y consigan un mayor aprendizaje En íntima conexión con la problemática de la deserción, está la del aprendizaje y rendimiento de los jóvenes de sectores populares. No sólo este grupo etario y social está menos tiempo de lo considerado necesario en la institución escolar, sino que mientras permanece recibe una educación de baja calidad, logrando adquirir escasos conocimientos y mediocres aprendizajes. Así, el tiempo de escolaridad no se traduce en la adquisición del equipamiento cultural que la enseñanza debiera proveer a estos jóvenes, los que justamente por estar mas desprovistos social y familiarmente requerirían de una mejor educación que el resto para tener una real
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Nuevamente los análisis de CEPAL (1995) para diversos países de la región resultan esclarecedores. Así cuando un hogar pobre “pasa” de un clima educacional bajo (5 años de estudios promedio) a uno de nivel medio(8 años de estudios promedio), esto involucra una reducción del rezago escolar del 42% al 23%, así como un incremento promedio del rendimiento de 30% entre los jóvenes estudiantes. Estas distinciones deben asociarse con los analisis recientes de la pobreza que complejizan la diferenciación exclusiva por ingresos y distinguen distintos grupos de pobres -recientes, estructurales- con características y potencialidad diversas para salir de su situación.
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igualdad de oportunidades (Solari, 1994). Esta situación de los jóvenes de sectores populares atendidos habitualmente en los liceos públicos, contrasta con la reservada a los jóvenes de la elite social y económica, educados en colegios particulares pagados de alta calidad y que transitan por circuitos escolares exclusivos desde el nivel preescolar hasta la universidad, haciendo esta brecha patente las limitaciones actuales de la educación para la construcción de sociedades más equitativas, abiertas e integradas (Rama, 1997). Este esquivo aprendizaje se expresa en las altísimas tasas de repitencia que presentan los adolescentes y niños latinoamericanos, las que están entre las más altas del mundo. Hace diez años, en 1987, según UNESCO-OREALC (1992) habían repetido de curso 32 millones de alumnos en enseñanza básica y media en la región, lo que es particularmente acentuado en ciertos grados, como primer año básico o en el cambio del nivel primario al secundario, que se constituyen en verdaderos “filtros” para la progresión en la enseñanza. Más recientemente se han vuelto a constatar datos alarmantes: casi uno de dos alumnos repite el primer grado, la tasa de repetición promedio dentro de los seis primeros años de primaria es de 30% al año y así por delante (Puryear, 1997). Esta alta repitencia afecta la eficiencia interna del sistema y tiene claras consecuencias financieras : los estudiantes repitentes han significado un costo anual adicional estimado en más de dos y medio billones de dólares para los países de la región –lo que equivale a cerca de un tercio del gasto total en educación primaria (Puryear, 1997). Esta alta repitencia es demostrativa de la dificultad que tienen los sistemas escolares para trabajar con éxito con parte significativa de la población que atienden. Interesa destacar dos consecuencias adicionales de esta alta tasa de repitencia. Por una parte, ella involucra un significativo atraso escolar para muchos jóvenes, cuyo egreso del sistema educativo resulta poco oportuno. Este rezago se correlaciona positivamente con la
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deserción, en la medida que muchos alumnos y sus familias no están dispuestos a seguir participando de una institución en la que perciben que no tienen cabida, además de la dificultad psicológica de mantenerse en ciertos grados a partir de determinada edad. Por otra parte, la repitencia suele tener importantes efectos negativos en la autoestima de los niños y adolescentes, dejando una marca negativa que permanecerá largamente en la biografía personal, inscribiéndose en una lógica de auto-culpabilización frente al fracaso escolar.9 Debe consignarse que las tasas de repitencia aumentan fuertemente su importancia en los sectores pobres. Adicionalmente se vuelve a producir una doble discriminación: si los adolescentes de familias pobres repiten y se atrasan más en sus estudios que los provenientes de familias no-pobres, al interior del primer segmento los alumnos provenientes de hogares con alta vulnerabilidad educativa –en los que la baja escolaridad de los adultos del hogar resulta un predictor neto– presentan índices todavía mas preocupantes. De igual modo no puede olvidarse el efecto negativo que posee el ingreso más tardío de muchos alumnos pobres al sistema escolar, en especial el no participar de la educación prebasica tiene una alta correlación con mayor fracaso escolar en los años posteriores. Debe anotarse que la alta repitencia y la deserción en los sectores populares incide en que las tasas de estudios completos sean bajas. El tiempo prolongado que los adolescentes pasan en el liceo no significa su término del ciclo: de hecho, actualmente la mayoría de los estudiantes que accede a la educación secundaria no se
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Investigaciones realizadas en Chile en torno al fracaso escolar, sea repitencia o deserción, entre alumnos y familias pobres, tienden a mostrar una mayoritaria atribución de causalidad interna, mediante la cual los individuos tienden a culparse a si mismos por sus resultados, más que a factores externos. Esto se expresa en la fórmula consagrada de “no tener cabeza” para los estudios (Weinstein, 1994).
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gradúa y, por ende, no logra adquirir los objetivos de aprendizaje planteados para dicho ciclo (Puryear, 1997). Evaluaciones períodicas Los conocimientos realmente adquiridos por los estudiantes han comenzado a medirse de manera precisa mediante pruebas y evaluaciones periódicas en varios países de la región. Los resultados confirman las presunciones existentes sobre la escasa calidad de la enseñanza básica y media que reciben los alumnos, en general, y los alumnos mas carenciados, en particular. Así es frecuente que los estudiantes no hayan adquirido mas que la mitad de los conocimientos que supuestamente debieran dominar de acuerdo a los planes de enseñanza en las materias fundamentales. Hay, además, ciertas destrezas no adquiridas en los años iniciales que no logran ser corregidas en los grados posteriores, teniendo en estos casos los alumnos un progresivo menor conocimiento sobre aspectos claves de las asignaturas tratados en cursos anteriores (Rama, 1992). La evidencia existente muestra que comparativamente los sistemas escolares de la región logran muy menores aprendizajes en matemáticas, ciencias y lenguaje que los de los países desarrollados (Puryear, 1997). Esta constatación de un bajo nivel de aprendizaje se refiere exclusivamente a los conocimientos que promete transmitir la institución escolar a las nuevas generaciones. Pero es menester considerar dos deficiencias previas: la falta de pertinencia de muchos de estos contenidos, así como la escasa actualización que ellos manifiestan. En relación a lo primero, el sistema escolar parece insensible al hecho que trabaja con grupos de adolescentes diferenciados, que viven cotidianamente realidades opuestas y cuyas expectativas de futuro son muy disimiles, no habiendo integrado el dato esencial del cambio de perfil del alumno aparejado al aumento de cobertura de la enseñanza secundaria. Esto se expresa con nitidez en contenidos curricula-
res en que se insiste en aspectos de nula relevancia para los jóvenes pobres, mientras se omiten elementos esenciales para mejorar su calidad de vida actual y futura.10 En segundo termino es alarmante la incapacidad existente de actualizar los contenidos curriculares de acuerdo a los avances del conocimiento, particularmente en las áreas científicas. La mayoría de los países no dispone de instancias institucionales capaces de hacer esta labor esencial de renovación y actualización curricular, por lo que los contenidos enseñados suelen ser claramente anacrónicos (Cox, 1994). Otra expresión del mismo fenómeno es la falta de relación imperante entre las universidades, los científicos y, en general, los centros del saber, con el sistema escolar. Todavía el currículo en uso suele reposar en la memorización de saberes particulares, continuando con una tradición enciclopedista que hoy resulta literalmente imposible de sostener, dado el crecimiento exponencial del conocimiento. Se requiere reenfocar el currículo en el sentido de dotar a los adolescentes y jóvenes de las competencias decisivas para “aprender a aprender” durante el resto de sus vidas. De ahí que la concentración en disciplinas y saberes de base, como el dominio del lenguaje o del raciocinio matemático, se vuelva esencial.11 Pero quizás lo que deba marcar a fuego el cambio curricular en la educación media es una orientación hacia la vida actual y futura de los estudiantes, partiendo desde sus necesidades, intereses y gustos de hoy hasta llegar a
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Así, p.ej., en una investigación reciente en Chile se pidió a estudiantes secundarios que redactaran una carta para solicitar empleo, labor que sólo una pequeña minoría pudo realizar con exito (MINEDUC, 1994). Es así como se ha desarrollado en Estados Unidos, siguiendo el pensamiento educativo de Theodore Sizer, la Coalición para la Enseñanza de Materias Esenciales, movimiento educativo que promueve la concentración del quehacer de los establecimientos escolares en pocas materias académicas de base, convencidos de que en la actualidad “más es menos” (U.S. Department of Education, 1995).
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los saberes y competencias que les posibilitarán su exitoso desenvolvimiento en el mañana. Para ser efectiva esta imprescindible renovación curricular, ella deberá transitar desde un nuevo “currículo ideado” en planes y programas de estudio a un real “currículo logrado” en los alumnos, pasando por un “currículo implementado” en textos, modalidades de evaluación y capacitación de profesores. Para ello, el currículo deberá acompañarse de prácticas pedagógicas efectivas, que pongan en el centro a los alumnos adolescentes y jóvenes y sus aprendizajes. Esto involucra ir desarrollando una concepción orientadora general que atraviese las diferentes asignaturas, respecto de la didáctica necesaria para este grupo de edad, de la que se ha adolecido hasta ahora (De Ibarrola, 1997). Igualmente implica aceptar la diversidad entre los alumnos, con sus diferentes modos y ritmos de aprendizaje, abriendo oportunidades educativas sin exclusiones. La gradual aceptación de referentes conceptuales que aceptan la diversidad de formas de acceso al conocimiento, así como de inteligencias múltiples entre los individuos, ha facilitado la emergencia de originales experiencias escolares en esta dirección plural, siendo creciente la importancia asignada a contar con un adecuado clima para el aprendizaje (Educational Leadership, 1996). De igual manera el desarrollo y masificación de las nuevas tecnologías, en especial de la informática educativa, abre oportunidades para avanzar en metodologías y técnicas de enseñanza-aprendizaje más prácticas, interactivas y adaptadas a los intereses de los alumnos adolescentes de hoy. Estos insumos y condiciones favorables deberán apoyar una transformación pedagógica que finalmente dependerá –como siempre– de lo que hagan o dejen de hacer los profesores en la intimidad del aula.
de mejoramiento de la educación de adolescentes y jóvenes de la región. Sólo docentes comprometidos y competentes podrán materializar los imprescindibles cambios en el currículo, las prácticas pedagógicas o la gestión escolar. Pero su apropiación del cambio educativo adquirirá sentido pleno, en un circulo virtuoso, si se incorporan medidas de fondo que transformen positivamente la profesión docente. Así, se requiere con urgencia motivar el ingreso de nuevas generaciones de jóvenes con talento y vocación a la docencia secundaria,12 para lo cual no deben escatimarse incentivos como, por ejemplo, sistemas especiales de becas para estudiar pedagogía. Igualmente debe fomentarse un mejoramiento sustancial de la formación inicial docente, poniendo al día los planes de estudio de los tradicionales y anquilosados institutos pedagógicos. También deben fortalecerse las iniciativas de capacitación periódica de los docentes, de manera que estén al día del avance en sus asignaturas específicas y de la educación en general. Por ultimo, deben irse modificando tangiblemente las condiciones de trabajo de los profesores de enseñanza media, aumentando progresivamente sus alicaídas remuneraciones, distinguiendo simbólica y materialmente el mérito y el desempeño en condiciones difíciles (ruralidad, pobreza), fomentando su empleo –y consiguiente arraigo o identidad– en un solo establecimiento13 y posibilitándoles una real carrera ascendente en el transcurso de sus vidas profesionales.
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Docentes comprometidos y competentes Justamente, este norte es el que no puede seguir siendo obviado y olvidado en las acciones
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No debe olvidarse las dificultades de reclutamiento de nuevos profesores que existen en varios países de la región que harán que en varias disciplinas -tales como física, química o matemáticas- se prevea una crisis de docentes de aula en pocos años más. Estudios recientes realizados en Mexico muestran que una alta proporción de profesores secundarios hace clases a más de 400 alumnos diferentes durante la semana laboral, lo que obviamente inhibe cualquier intento de personalización en el aprendizaje (De Ibarrola, 1997).
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Si bien existe un conjunto amplio de medidas de política de carácter nacional que son claves para el mejoramiento de la calidad de la educación media –tales como la referida renovación curricular, la implementación de sistemas evaluativos de la calidad de la educación, la ampliación del tiempo escolar, el logro de mayor financiamiento o la distribución masiva de material educativo (Puryear y Brunner, 1994) –interesa destacar un elemento de resorte mas local: el fortalecimiento del proyecto educativo de cada comunidad escolar. En efecto, para aumentar la calidad de la enseñanza de los jóvenes pobres parece indispensable un cambio de enfoque, asumiendo cada comunidad escolar una participación creciente en la definición de su quehacer educativo. Se trata de acompañar la acción en pos de calidad y equidad con una perspectiva descentralizadora, de responsabilidad en los resultados del proceso educativo por parte de los distintos estamentos y actores implicados. Esto implica dotar a los directivos-docentes de un rol esencial de líderes pedagógicos, más que administradores de una burocracia escolar. Igualmente consiste en revalorizar el rol docente y en particular la capacidad de los colectivos de profesores de ir analizando criticamente sus prácticas pedagógicas, así como de ir promoviendo una educación pertinente a la realidad de sus alumnos. Por último, implica introducir crecientemente a los padres y a los alumnos como miembros activos y no como meros clientes pasivos de los establecimientos. En esta senda un mecanismo interesante ha sido el de los fondos de proyectos educativos. Fundados en el modelo de los fondos de inversión –o solidaridad– social (Wurgaft, 1993), estos instrumentos han solido operar focalizada y competitivamente para el uso de establecimientos pobres, posibilitando la presentación y financiamiento de originales pequeños proyectos sobre variadas temáticas por parte de las comunidades educativas. Dada su metodología participativa, estas iniciativas han logrado recoger las reales preocupaciones docentes, posibilitando movilizar recursos locales de con-
traparte con un bajo costo de operación y dejando capacidades instaladas de gestión de recursos (MINEDUC, 1994). En fin, interesa experimentar modalidades que logren gatillar procesos locales que, a su vez, induzcan y fortalezcan realmente la calidad de la enseñanza ofrecida a los jóvenes. Tercer desafio Lograr que mediante la educación, los jóvenes en situación de pobreza adquieran competencias que les permitan insertarse mejor en el empleo La masificación de los sistemas escolares en los países de la región ha solido darse de modo aluvional, no acompañándose de una revisión de su estructura. Es así como la expansión de la enseñanza media, que en países de modernización educativa temprana y acelerada ha significado su paso desde una educación de elite a una de masas en solo dos o tres décadas, no ha ido acompañada de una revisión de sus salidas (Cox, 1994). Persiste, entonces, en la mayoritaria educación media general –o científico-humanista–, una enseñanza sin fines propios y unidimensional, orientada exclusivamente hacia el ingreso a la educación post-secundaria, sino universitaria, para amplios contingentes de alumnos para los que constituirá, de verdad, su nivel terminal. Se han extendido, en consecuencia, aspiraciones educativas y profesionales en la nueva generación, en especial en la juventud popular y urbana, que guardan escasa relación con las oportunidades de empleo a las que realmente tendrán acceso. Las encuestas de aspiraciones ocupacionales entre este grupo de jóvenes muestran indefectiblemente su anhelo de movilidad social mediante el acceso a ocupaciones no-manuales que se asocian a altos niveles de salarios y status. Si esta inflación de las aspiraciones no se corresponde con reales oportunidades de empleo, se presenciara, parodiando a García Márquez, “la crónica de una frustración anunciada...”
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Debe recordarse el conocido efecto devaluativo de los títulos escolares que se genera cuando ellos son alcanzados por grupos numerosos (Boudon, 1979). Esto hace que cada vez se requiera mayor educación para desempeñar empleos equivalentes y que el umbral por sobre el cual se producen cambios importantes de situación socioeconómica se ubique más alto. De hecho, el estudio de la actual cohorte urbana entre 35 y 54 años en varios países de la región indica que el salto de situación socioeconómica suele producirse entre los que alcanzan mas de 10 años de enseñanza formal (CEPAL, 1995). Otro efecto perverso se produce respecto de la juventud rural, la que debido a su baja calificación se va postrando en una mayor exclusión, convirtiéndose, al decir de Rama (1994), en una suerte de “reserva natural”, cuasi-inempleable para los empleos urbanos. Pero es la relación general entre la educación recibida y el acceso a empleos de calidad la que presenta crecientes dificultades para estos jóvenes populares y, por ende, para la sociedad. Debe consignarse que la primera vinculación es directamente negativa: el ingreso prematuro al trabajo hace que muchos adolescentes deserten del sistema escolar. La estadística agregada para áreas urbanas en la región, aun cuando debe reiterarse la heterogeneidad de situaciones nacionales,14 muestra que sólo uno de cada cuatro adolescentes que trabaja sigue estudiando, interrumpiéndose su adquisición de mayor capital educativo. Es notorio, también, que esta inserción ocupacional de muchos estudiantes pobres no es considerada en ningún sentido por parte de los
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La comparación entre Chile y Brasil ilustra bien tanto las distancias entre países como la combinación de efectos entre educación y empleo. Mientras en 1992 en Chile un 6% de adolescentes entre 13 y 17 años trabajaba en Brasil lo hacia un 32%, y paralelamente mientras en Chile la escolaridad promedio de los jóvenes (15 a 24 años) era de 10 años en Brasil alcanzaba solo a 6.6. años (CEPAL, 1995).
establecimientos a los que asisten, en los que se prefiere simplemente hacer como si no tuviera lugar, no focalizando medidas especiales de apoyo académico, asistencialidad o flexibilización horaria hacia este esforzado grupo. Mas generalmente, el sistema escolar no logra transmitir los conocimientos y destrezas que son crecientemente necesarios en el empleo hoy y que serán indispensables a corto y mediano plazo. Como es sabido, corresponde habilitar ocupacionalmente a los jóvenes para trabajar en escenarios móviles, con acentuadas transformaciones tecnológicas, en organizaciones que exigen trabajo en equipo y capacidad emprendedora, con altos márgenes de incertidumbre y cambio. Esta habilitación se basa en el dominio de conocimientos y lenguajes generales por sobre destrezas específicas, así como en una capacidad amplia de auto-formación permanente y también en el desarrollo de importantes cualidades personales.15 Pero la educación actual, que debiera traducir en su currículo, organización y prácticas pedagógicas estas nuevas orientaciones, suele estar anclada en otro paradigma de la organización del trabajo en que se aprende lo específico y particular, al mismo tiempo que se asume cierta inmutabilidad de los conocimientos adquiridos y de las ocupaciones futuras.
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Conviene recordar in extenso el resultado del denominado Informe SCANS (U.S. Department of Labor, 1991) en que se explicitó y especificó que lo que el trabajo demandará en el futuro inmediato a los egresados de las escuelas son cinco competencias: dominio de información, de recursos y de tecnología, manejo de relaciones interpersonales y comprensión de sistemas, así como tres fundamentos de dichas competencias, a saber: adecuado dominio de habilidades básicas (leer, escribir, desarrollar operaciones aritméticas y matemáticas, escuchar y hablar), habilidades de pensamiento (pensar de manera creativa, tomar decisiones, resolver problemas, visualizar, saber como aprender y razonar) y cualidades personales (desplegar responsabilidad, autoestima, sociabilidad, autocontrol, integridad y honestidad).
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Urgente renovación Probablemente la educación media técnico profesional, tan popular entre los jóvenes carenciados y sus familias, sea el ejemplo más patético de esta dificultad de adecuarse a los nuevos tiempos. Así, es frecuente que se sigan instalando equipamientos industriales en los establecimientos, que se cuente con profesores en oficios y técnicas anacrónicos y que brinden formación en especialidades ultra-delimitadas a los jóvenes, realizando una educación que –no obstante su elevado costo– presenta alta obsolescencia. La urgente renovación de esta rama de la enseñanza deberá considerar la dilación a edades más tardías de las opciones ocupacionales específicas, acentuando la formación común, así como el establecimiento de puentes entre la educación técnica y opciones educativas post-secundarias, facilitando la continuidad de estudios entre los estudiantes meritorios (Ottone, 1997). Igualmente se deberá favorecer el establecimiento de nexos con las empresas y los centros productivos, buscándose sistemas –como la educación dual– que permitan que los establecimientos puedan disponer de tecnologías modernas en uso y que los alumnos aprendan al calor de pedagogías activas y de contactos reales con el mundo del trabajo, muchas de las competencias necesarias para su buen desempeño laboral. Pero no es conveniente reservar a la educación técnica esta necesaria formación para el trabajo (post) moderno. Al contrario. Es el conjunto de la enseñanza, desde sus niveles básicos, la que debe generar reales capacidades de hacer uso de las oportunidades ocupacionales entre los adolescentes y jóvenes más carenciados. Conviene insistir en dos aspectos habitualmente obviados. Por una parte, la así llamada “orientación vocacional” puede cumplir un rol relevante en esta dirección. Lejos de seguir aplicando un repertorio de clases medias en un contexto de pobreza, la orientación y los
orientadores deberían aventurarse en ser una guía efectiva para que estos adolescentes aprendan a discriminar entre sus oportunidades laborales reales, sepan informarse y negociar con sus empleadores y valoricen los ejemplos exitosos de su propio entorno. También, los orientadores deberían contribuir a transformar asentados estereotipos culturales respecto de muchos oficios, como acontece con las tradicionales ocupaciones “masculinas” y “femeninas” o con el desprestigio de muchas labores técnico-manuales en la nueva generación. Por otra parte, la prevalencia de un estilo pedagógico distinto en la enseñanza y entre los profesores también debiera servir como referente de las nuevas competencias laborales requeridas, así como impulsarlas por si mismo. El ejemplo de la sustitución del dictado de materia, práctica todavía extendida en muchas escuelas y liceos pobres,16 por un dialogo interactivo que se apoya en guías activas para el aprendizaje apunta en esta dirección, lo mismo que la simulación de ambientes laborales. Se trata de que mediante el modelaje de los docentes, del modo cotidiano de acceder al conocimiento y del tipo de relaciones entabladas en el aula con docentes y alumnos, los estudiantes vayan vivenciando y forjando las herramientas que les serán demandadas posteriormente. Una nota especial a este respecto merece el cultivo de la creatividad, la planificación, la perseverancia y la capacidad emprendedora, rasgos cruciales para desenvolverse en el masivo empleo informal y sobretodo para tener éxito en el auto-empleo. Por ultimo, convendría no olvidar el necesario fortalecimiento, en cantidad y calidad, de los programas de capacitación para el trabajo
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Un reciente estudio etnográfico realizado en diversos liceos pobres urbanos de Chile muestra que los profesores realizan muy mayoritariamente clases expositivas y que una importante proporción utiliza gran parte de su tiempo el dictado de materia a los estudiantes (Edwards y col., 1995).
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que se ofertan a los jóvenes populares que ya han salido del sistema escolar y que están excluidos del mercado laboral. Diversas experiencias en curso en países de la región –v.g., Argentina, Uruguay– muestran el interés que tiene para muchos jóvenes, la apertura de posibilidades de semi-calificación ocupacional, así como la factibilidad de desarrollar una institucionalidad privada –conectada con las actividades productivas– capaz de ejecutar estos servicios sociales y educativos mandatados por el Estado. Con todo, parece conveniente la articulación de estas iniciativas de capacitación ocupacional con el término de estudios formales por parte de los jóvenes, así como el fomento de las vinculaciones de estas instituciones capacitadoras con el sistema escolar regular. Igualmente convendría enfatizar en estas experiencias su orientación hacia la empleabilidad de los jóvenes, con una evaluación prospectiva del empleo a nivel local o regional. Finalmente debe relevarse que, por exitosos que sean, estos programas de formación ocupacional no pueden constituir experiencias únicas para estos jóvenes desempleados, sino que deben formar parte integrante de cadenas formativas que les posibiliten seguir capacitándose posteriormente en otras etapas de sus trayectorias laborales (Lijtenstein y Weinberg, 1997). Cuarto desafio Lograr que, mediante la educación, los jóvenes en situación de pobreza adquieran competencias para la participación ciudadana y para alcanzar su desarrollo integral Entre los beneficios y externalidades que deben considerarse al analizar la eficiencia externa de la educación no basta con consignar sus efectos económicos sino que también deben visualizarse sus efectos socio-políticos y personales. Se trata de alejarse de perspectivas reduccionistas de la educación y de asimilar que ella debe contribuir al desarrollo pleno de los adolescentes y jóvenes, tanto en su apren-
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der a conocer y hacer, como respecto de su aprender a ser y a convivir (UNESCO, 1996). Desde esta perspectiva también los sistemas escolares de la región son cuestionados por sus dificultades para aportar al desarrollo de ciudadanía democrática entre los jóvenes populares, así como por su (in)capacidad de prevenir la expansión de daños psicosociales en este grupo etario y social. Lo cierto es que las practicas escolares en uso, particularmente en los establecimientos pobres, no se constituyen en referencia valida para la participación democrática activa de los hoy adolescentes, futuros adultos. Al contrario, el estilo pedagógico prevaleciente es de tipo frontal, se centra en la transmisión de conocimientos auto-referentes y sobre-simplificados, apela a formas de evaluación mecánicas y memorísticas y fomenta una relación pasiva entre profesor y alumnos.17 Particularmente errónea parece ser la extendida tendencia escolar a infantilizar a los adolescentes –tratados de modo similar a los estudiantes de primaria–, no haciéndose cargo de su nivel de desarrollo personal y colectivo ni traspasándoles poder de injerencia en decisiones sobre las que tienen una opinión válida. Lejos de constituirse en una primera escuela de participación, en el tiempo-espacio del aula el “currículo oculto” en vigencia (Cox, 1994) suele reproducir actitudes y conductas de apatía en los alumnos. 17
Conviene prevenir contra una interpretación errónea posible, cual es que el estilo pedagógico descrito, juzgado negativamente desde un juicio externo, implique un rechazo generalizado desde los alumnos a los profesores. Muy lejos de ello, la evidencia parece indicar que los docentes son bien valorados habitualmente por estos jóvenes populares, a diferencia de los estudiantes más acomodados, apreciación que suele fundarse tanto en el aprecio de la función cultural que realizan como del apoyo afectivo-personal que frecuentemente les brindan (Weinstein, 1994). De cualquier modo, esta opinión juvenil sobre los profesores debe ser contextualizada puesto que no solo varia entre los diferentes grupos sociales, sino que también lo hace y fuertemente entre países -como han mostrado recientemente estudios comparativos en Europa (Randoll y Graudenz, 1996).
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De igual manera poco contribuye a la generación de competencias ciudadanas la enseñanza habitual de la educación cívica, así como la pobre injerencia del estamento estudiantil en la vida de los establecimientos escolares. En el primer caso, prima una incapacidad de conectar los conocimientos cívicos transmitidos tanto con los intereses de los adolescentes como con la actualidad nacional y local. Es particularmente preocupante la no consideración pedagógica de la exposición diaria de los alumnos a los medios de comunicación masivos, en especial a la televisión, operándose conforme a códigos pre-mediáticos y como si la escuela fuese la única agencia socializadora existente.18 Cabe anotar que las experiencias de educación para la televisión y para aprender a analizar la prensa realizadas con profesores y alumnos han mostrado resultados alentadores (Fuenzalida y Hermosilla, 1991), sugiriendo innovadores modos de incluir esta significativa referencia juvenil en el aula. En el segundo caso, suele existir una menguada consideración de las organizaciones estudiantiles en la dinámica habitual de escuelas y liceos. La existencia regular de los centros de alumnos, así como la realización periódica de los consejos de curso, muchas veces ha adquirido un carácter ritual, no traduciéndose en participación activa de los alumnos en el quehacer escolar y extra-escolar. No es raro, en consecuencia, que existan otras dinámicas y grupos juveniles, habitualmente marginales a la estructura de las comunidades educativas –como las bandas u otros grupos informales de pares– que representen más y mejor el sentir del alumnado.19
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Diversos estudios de audiencia muestran que los adolescentes y jóvenes urbano-marginales presentan una significativa exposición a los medios, equiparando cuando menos el tiempo que destinan durante el año a ver TV con aquel en que asisten a clases (Weinstein, 1994). Conviene consignar que este “sentir” suele no ser único puesto que es frecuente la existencia de multiples
Conviene consignar que en casos en que se ha propendido a alentar real –y no solo discursivamente– la participación estudiantil y que se ha encontrado una metodología adecuada, aquella no sólo ha logrado amplio eco sino que también ha tenido efectos indirectos positivos, como conseguir una mayor identificación de los estudiantes con sus establecimientos.20 Dinámicas asociativas Debe apuntarse que en lo relativo a la participación ciudadana de los adolescentes y jóvenes, las posibilidades de acción conjunta entre establecimientos escolares y otros servicios públicos locales, así como con las alcaldías resulta especialmente viable. A diferencia de otros grupos sociales, la acción colectiva de los jóvenes muchas veces no es auto-referente, sino que tiende a canalizarse hacia otros grupos deprivados –como los ancianos o los niños– o hacia problemas de interés general, como el medio ambiente. A esta suerte de “apertura natural” de las inquietudes juveniles, se suma la mayor convocatoria que suelen alcanzar las acciones participativas que logran concertar a redes amplias de jóvenes y que combinan la convocatoria a eventos masivos con la labor organizativa más permanente, así como lo lúdico con lo serio. No debe olvidarse, además, que entre los jóvenes –especialmente entre los urbanopopulares– las dinámicas asociativas se dan tanto en las instituciones escolares como en
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grupos, a veces en tensión entre sí, entre los adolescentes. Las disputas entre jóvenes más o menos integrados al orden escolar y social suelen ser recurrentes, así como la constitución de pequeños núcleos, con una fuerte identidad intra-grupo y con señas de identidad visibles. Esta fragmentación marca un límite significativo a la acción colectiva juvenil (Weinstein, 1990). Un caso ilustrativo lo constituye el proceso denominado Conversación Nacional sobre Educación Media, llevado a cabo en Chile durante 1992, en que participaron más de dos mil grupos de discusión de alumnos y profesores (MINEDUC, 1994).
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los territorios de residencia, pudiendo articularse ambas identidades (estudiante y vecino o poblador). Las acciones participativas que pueden emprenderse con estudiantes pobres son también una forma de realizar prevención contra los daños psicosociales. En efecto, este sector de jóvenes vive –especialmente en las grandes urbes– una situación de alta vulnerabilidad, con probabilidad cierta de que contingentes significativos de ellos sean atrapados por circuitos de drogadicción, alcoholismo o delincuencia, conductas que tendrán un alto costo para ellos mismos, para sus familias y para la comunidad (Weinstein, Aguirre y Téllez, 1990). La gravedad de estos riesgos y la debilidad de sus eventuales recursos protectores –como la familia– es de tal magnitud, que el sistema escolar debe involucrarse en su prevención. Es más: pasado cierto umbral de desintegración en el contexto local no hay opción, puesto que literalmente se anula la labor académica de la institución escolar, si no se interviene oportuna y eficientemente ante estas amenazas al desarrollo integral de los jóvenes. Un ámbito de prevención esencial pasa por el cambio en el uso del tiempo libre de los jóvenes populares. Intervenir en los extendidos “tiempos muertos” de sus cotidianeidades, abriéndoles nuevos espacios y oportunidades es un factor protector a relevar. Así, la utilización de establecimientos escolares en períodos de vacaciones y en fines de semana con planes de actividades atractivos y crecedores, se ha mostrado como una estrategia preventiva que logra promover estilos saludables de vida y que además maximiza recursos físicos otrora ociosos, (MINEDUC, 1994). Esta acción puede enmarcarse en la necesaria renovación mas profunda que debe sufrir la educación extra–escolar. En efecto, ella constituye una oportunidad escasamente aprovechada de conectarse con una amplia gama de intereses y gustos juveniles (musicales, deportivos, sociales, medio ambientales) en el espacio escolar, conformando una promisoria puerta
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de entrada de la cultura juvenil en la cultura escolar.21 De igual manera deben visualizarse modos de hacer penetrar en el currículo, los contenidos referidos al desarrollo integral de los adolescentes. Así como el medio ambiente o los derechos humanos han comenzado a integrarse a la malla curricular de varios países de la región, lo referido al logro de un estilo saludable de vida también debe estar presente como un contenido transversal. En particular debe enfatizarse la labor formativa e informativa respecto de las adicciones y de la sexualidad, ámbitos que son, dada la creciente precocidad existente, de particular riesgo en la etapa adolescente. Nótese que esto implica capacitar a los profesores en materias que habitualmente les son ajenas y sobre tópicos sobre los que muchas veces tienen arraigados prejuicios respecto de sus jóvenes alumnos (Ferreira Salles, 1995). Esta labor formativa general debe ir acompañada de iniciativas específicas de seguimiento de los adolescentes en mayor riesgo, para lo cual la instalación en el establecimiento de profesionales especializados en estas problemáticas, así como sistemas de tutoría y acompañamiento personalizado parecen ser opciones a explorar. Por cierto que una restricción mayor para esta labor son los establecimientos secundarios de gran tamaño, en que los mil o dos mil alumnos presentes impiden una educación personalizada y atenta a los más vulnerables.22
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Por cierto esta inclusión de la cultura juvenil también debe darse en las clases tradicionales, como ha ocurrido en algunas provincias argentinas que han integrado en la enseñanza del castellano la lengua de uso del alumno como punto de partida, así como formas de expresión características de los jóvenes, tales como los graffiti y los comics (Tiramonti, Dussel y Hermo, 1995). En este sentido, es de particular interés visualizar los avances de programas piloto en curso en Estados Unidos, como el proyecto Achieve del Board of Education de Nueva York, consistente en seccionar los grandes liceos convirtiéndolos en pequeñas unidades de menor tamaño (400 alumnos), de administración independiente, cuerpos docentes exclusivos y conformados de acuerdo a intereses vocacionales de los estudiantes.
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Por último, desde los establecimientos escolares puede desarrollarse una relevante labor hacia los padres de los adolescentes en la perspectiva de una necesaria alianza familia-escuela. Hoy parece ser una constatación recurrente la creciente petición de los apoderados hacia las escuelas y liceos por apoyo para la formación de sus pupilos al finalizar la enseñanza básica y durante el nivel medio (Cariola, 1989). Esta demanda parece haberse despertado justamente por el temor de los padres respecto de riesgos que viven hijos e hijas, así como por su inseguridad respecto a como enfrentarlos. Escuelas para padres que les brinden elementos-guías sobre sexualidad adolescente o drogadicción, satisfacen inquietudes mayores en el mundo adulto de los noventa. Con todo, ésta es sólo una de las múltiples formas de involucración de este estamento olvidado en el sistema escolar, cuya participación puede coadyuvar al mejoramiento general del mismo.23 A modo de conclusión En este fin de siglo marcado por acelerados cambios sociales y nuevas exclusiones, las sociedades latinoamericanas demandan a la educación que cumpla un rol decisivo en la integración económica, social, política y cultural de la juventud popular, en especial en las grandes urbes en las que se la percibe como una moderna “clase peligrosa”. Sin embargo, no es simplemente dando mas de la misma educación existente que se podrá responder exitosamente al desafío. Se requiere una renovación profunda en el sistema escolar para lograr dar una educación de calidad, pertinente y útil a esta juventud, cuya realidad
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Así, por ejemplo, una experiencia innovativa profunda se ha desarrollado recientemente en el estado brasilero de Minas Geraes, en que los apoderados han contado con una decisiva participación, equivalente a los profesores, en procesos de selección competitiva de los directores de escuelas publicas (Namo de Mello y Neubauer da Silva, 1992).
tiene particularidades que muchas veces son olvidadas. Más allá de las diferencias entre los países de la región, existen medidas que ameritan implementarse con prontitud tales como la actualización del currículo, el fortalecimiento de la asistencialidad, la renovación de los métodos pedagógicos, la capacitación de los recursos humanos, la dotación de tecnología y materiales educativos, o el des-enclaustramiento de los establecimientos escolares. Estas –y otras eventuales– líneas de acción deben ser visualizadas en función de cuatro metas prioritarias: – Lograr que los jóvenes pobres accedan a mayor educación, – mejoren sus rendimientos escolares; – se habiliten mayormente para el empleo y – adquieran mayores competencias para la participación ciudadana y el desarrollo personal. Introducir la perspectiva de estas metas, junto con especificar más las prioridades de política educativa, posibilitará ir monitoreando mejor los avances –o retrocesos– en la senda de la igualdad de oportunidades entre los jóvenes en los años venideros. En otras palabras, estas metas constituyen un test de la realidad e impacto del cambio educacional para esta juventud. De cualquier modo, la magnitud y complejidad de los problemas enunciados debiera también marcar un estilo descentralizador y participativo en la búsqueda de soluciones. Se trata de transferir mayores atribuciones a las instancias regionales y locales, de movilizar a las comunidades escolares tras el mejoramiento educativo, de generar redes de apoyo que posibiliten su acción concertada con actores externos –desde empresas y universidades a organizaciones barriales– y de dar espacios y oportunidades para que los propios adolescentes y jóvenes participen del mejoramiento de su formación. La así llamada reforma de la educación media, si quiere ser reforma, deberá construirse en las aulas y con el protagonismo de los principales actores del proceso educativo.
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Estos esfuerzos e innovaciones para mejorar la calidad y equidad en la educación de adolescentes y jóvenes pobres deben partir de las fortalezas actuales. En este sentido, hay que considerar debidamente los logros alcanzados en cobertura, la valorización que muchos alumnos y sus familias hacen de la educación, en general y de los profesores, en particular, y la capacidad profesional, mística y creatividad que sigue existiendo en miles de docentes secundarios. De igual manera, las múltiples experiencias innovativas en curso en distintos países dejan muchas lecciones por aprender, que deben ser rescatadas y diseminadas en otros países de la región. Debe insistirse sobre la indivisibilidad de la problemática de estos jóvenes y el reto que ello constituye para la educación. Por una parte, el sistema escolar no debe ni puede sustraerse de las dificultades, oportunidades y riesgos en que ellos viven cotidianamente. Olvidar este contexto puede conducir a sucesivos fracasos de la enseñanza y, además, inhibir el emprendimiento de iniciativas del liceo –o en el liceo– que contribuyan a su mejor calidad de vida. Por otra parte, tampoco deben olvidarse los límites propios al sistema escolar y sus propias prioridades, ni pretenderse que la educación sea el exclusivo medio de integración social de los adolescentes y jóvenes populares. Esta eventual pretensión puede llevar a que la educación no haga precisamente su aporte específico de habilitación o equipamiento cultural de la nueva generación. La ecuación virtuosa, entonces, debe considerar atentamente la problemática de la juventud popular pero no cejar ni desviarse de la tarea educativa. Visto desde otra perspectiva, esto significa que la política educativa hacia la juventud popular debe acompañarse de renovados esfuerzos del Estado y la sociedad en los ámbitos del empleo y la capacitación para el empleo, de la salud, la cultura, el deporte y de la participación ciudadana. Es dentro del marco de esta todavía pendiente política integral de adolescencia y juventud, que los aportes propios
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de la educación para rescatar y desplegar este tesoro perdido encontrarán todo su sentido. Bibliografía Boudon, R. (1979). La logique du social, Coll. Esprit Critique, Hachette, París. Cariola, L. (1989).“Alumno, familia y liceo. ¿Confabulación para un menor aprendizaje?”, en Escuela, Calidad, Igualdad, CIDE, Santiago. CEPAL (1995). Panorama Social de América Latina 1994, Santiago. CEPAL-UNESCO (1992). Educación y Conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad, Santiago. Cox, C. (1994). Las políticas de los años noventa para el sistema escolar, Serie Politicas Sociales, CEPAL, Santiago. Cumbre Mundial de Desarrollo Social, Declaración y Programa de Acción (1995), Copenhague. De Ibarrola, M. (1997). “Siete políticas fundamentales para la educación secundaria de América Latina”, en Boletín Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe, Nº 42, UNESCO, Santiago, abril. Edwards, V., Cerda, A. y Gómez, V. (1995). “Algunos aspectos de las prácticas de trabajo y socialización en establecimientos de enseñanza media”, trabajo presentado al Seminario-Taller Reforma de la Educación Media en Chile, CEPAL, Santiago. Ferreira Salles, Leila (1995). “A representação social do adolescente e da adolescencia. Un estudo em escolas publicas”, en Cadernos da Pesquisa, São Paulo, Nº 94, agosto. Fuenzalida, V. y Hermosilla, M. (1991). El televidente activo, CPU, Santiago. Lijtenstein, S. y Weinberg, P. (1997). “Capacitación y empleo juvenil en América Latina”, en Encuentro Internacional sobre Juventud, Educación y Empleo en Iberoamérica, O.I.J., Río de Janeiro. MINEDUC (1994). Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media 1995-2000, Santiago. Namo de Melo, G. y Neubauer da Silva, R. (1992). Selección competitiva de Directores de Escuela, FUNDAP, São Paulo. Puryear, J. (1997). La educación en América Latina: Problemas y desafíos, Documentos Nº 7, PREAL, Santiago.
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