SEGUIMIENTO Y CONTROL

Un nuevo protagonista en la promoción de inversiones Julio César Porteiro - Mayo de 2009

I. INTRODUCCIÓN Al presentar el nuevo régimen de promoción de inversiones en Uruguay, las autoridades de gobierno manifestaron su disposición a otorgar beneficios generosos a los proyectos que promovieran el desarrollo económico y social del país. En diciembre de 2007 la COMAP dictó normas que modificaron los criterios promocionales aplicados anteriormente. Las nuevas pautas dan marco a la discrecionalidad que la ley confiere al Poder Ejecutivo para otorgar apoyo a los proyectos concretos. Las acciones que el Poder Ejecutivo puso en práctica para estimular las inversiones, se diseñaron contemplando múltiples orientaciones estratégicas1. Una de ellas proponía fortalecer el Seguimiento y el Control (SyC) de la implementación de los proyectos, para dar mayor transparencia al régimen promocional. Este lineamiento marca una clara diferenciación respecto a la realidad previa, en la cual las inversiones promovidas no eran objeto de un monitoreo sistemático luego de la concesión de los beneficios. Simultáneamente, los promotores del nuevo régimen anunciaron que efectuarían controles para verificar si las inversiones eran ejecutadas conforme a lo planeado y si, en la realidad de la operación, se alcanzaban los resultados proyectados. En este sentido, la puesta en práctica de un sistema de Seguimiento y Control adquiere una relevancia muy especial dentro del funcionamiento de la promoción de las inversiones.

II. OBJETIVOS DEL SEGUIMIENTO y CONTROL Los propósitos fundamentales perseguidos con la incorporación del SyC son: .: Analizar críticamente y verificar el grado de cumplimiento alcanzado por los beneficiarios del régimen, en los montos de inversión y en los resultados de operación comprometidos inicialmente en los proyectos presentados. .: Distribuir premios y castigos entre las empresas promovidas, en los casos en que se constate sobrecumplimiento o falta de cumplimiento – respectivamente – de las metas establecidas en los proyectos promovidos. Dado que el proyecto de inversión se convierte en el paradigma contra el cual cotejar los resultados efectivos, el nuevo régimen promocional concede particular relevancia a los pronósticos que presentan las empresas en respaldo de sus solicitudes de beneficios. Especial significación adquieren los datos referidos a las inversiones a ejecutar y los resultados esperados de sus operaciones; ambos factores determinan los puntajes de las matrices de indicadores y objetivos empleadas para valorar los méritos de los proyectos. 1

Véase el apartado II.2 de El nuevo régimen de promoción de la inversión – Julio C. Porteiro (mayo de 2008); publicado en www.jcporteiro.com SEGUIMIENTO Y CONTROL - Un nuevo protagonista en la promoción de inversiones

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La trascendencia que la Administración otorga a la información que presentan las empresas se pone de manifiesto en el literal c) del artículo 6º del decreto 455/2007. El mismo prevé la entrega a la COMAP de una carta compromiso que tendrá carácter de declaración jurada, en la que el solicitante se compromete a cumplir las condiciones de su proyecto que justifican el otorgamiento de los beneficios tributarios. Transcurrido el primer año de aplicación del nuevo régimen promocional, las primeras empresas beneficiarias enfrentan la obligación de presentar informes que faciliten al Estado el seguimiento y control de las inversiones promovidas. Frente a tales circunstancias, entendimos oportuno informar sobre las principales características que el sistema de Seguimiento y Control tiene en el ámbito de la promoción de las inversiones en Uruguay.

III. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA El Seguimiento y Control del régimen promocional responde a una concepción cuyos rasgos más significativos, son: .: Se trata de una función externa a las empresas. .: Está a cargo de una unidad del Poder Ejecutivo – la COMAP – que vigila el cumplimiento de los compromisos que asumieron las empresas al solicitar la promoción, los cuales – por otra parte – son los que dieron razón al otorgamiento de las exoneraciones tributarias. .: Para el desarrollo de sus cometidos, la COMAP utiliza la información que – en forma periódica y de manera obligatoria – proporcionan las empresas promovidas y respecto a la cual el organismo público tiene facultades de auditoría. .: El correcto funcionamiento del SyC demanda sistemas y procedimientos específicos en la COMAP – diferentes a los que se aplican para evaluar los proyectos – así como la asignación de recursos humanos debidamente capacitados. .: Si las empresas beneficiarias incumplen alguno de los compromisos asumidos al momento de solicitar la promoción, se hacen pasibles de sanciones que aplica el Poder Ejecutivo. .: Por el contrario, si superan las metas establecidas, pueden recibir la recompensa de una recategorización de su proyecto, que traerá aparejada la obtención de mayores exoneraciones tributarias. .: También corresponde a la COMAP controlar los posibles desistimientos totales o parciales que las empresas informen, respecto a sus proyectos promovidos.

IV. MECÁNICA DEL FUNCIONAMIENTO La mecánica de funcionamiento del sistema se articula en los siguientes pasos, ordenados atendiendo a su secuencia cronológica: 1. Presentación de las propuestas de inversión Las empresas presentan sus proyectos de inversión ante la COMAP y, al amparo de la ley Nº 16.906, solicitan exoneraciones tributarias. Para justificar su otorgamiento, asumen los siguientes compromisos: SEGUIMIENTO Y CONTROL - Un nuevo protagonista en la promoción de inversiones

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> Durante la fase de ejecución, llevar a cabo una inversión por cierto monto que se materializará en un conjunto de bienes y que se implementará en un lapso determinado. > Durante la fase de operación, alcanzar determinados resultados que están en línea con los objetivos de desarrollo económico del país, tal como están establecidos en la ley de inversiones. 2. Evaluación y promoción de los proyectos El Poder Ejecutivo – contando con el asesoramiento de la COMAP y de los Ministerios correspondientes – evalúa la propuesta recibida y, en uso de sus facultades discrecionales, dicta una resolución concediendo las exoneraciones que a su juicio son pertinentes, a condición de que las empresas beneficiarias: > Cumplan con los montos y los plazos de inversión comprometidos. > Obtengan el puntaje total calculado por aplicación de la matriz de objetivos e indicadores con los que se evaluó el proyecto. > Presenten oportunamente la información requerida para facilitar el seguimiento y control del proyecto. 3. Seguimiento y Control de los proyectos Una vez publicada la Resolución Promocional en el Diario Oficial, se configura una suerte de acuerdo tácito entre la empresa beneficiaria y el Poder Ejecutivo, que da origen a derechos y obligaciones para ambas partes. Por un lado, las empresas se obligan a cumplir con las tres condiciones referidas en el numeral (2) anterior y adquieren el derecho de reducir su pago de ciertos impuestos. El Poder Ejecutivo, por su parte, autoriza la disminución de la carga tributaria para las empresas beneficiadas y efectúa el SyC de los proyectos promovidos. En cualquier momento del proceso de ejecución y operación, la COMAP puede realizar el control de la efectiva ejecución de los proyectos y del cumplimiento de los compromisos asumidos por los beneficiarios. Sin perjuicio de lo anterior, es a partir de la información periódica que proporcionan las empresas que se articula el sistema de seguimiento y control de los proyectos promovidos. En efecto, una vez aprobada la inversión y dictada la Resolución respectiva – dentro de los cuatro meses siguientes al cierre de cada ejercicio económico – los beneficiarios deberán presentar a la COMAP: > Sus Estados Contables, acompañados por un informe de Auditoría para los contribuyentes incluidos en la División de grandes contribuyentes de la DGI, de Revisión Limitada para los contribuyentes del Sector CEDE del citado organismo y de Compilación para los restantes. > Una declaración jurada complementaria, en la que conste toda la información no incluida en los estados contables y que sea necesaria para verificar el avance en el cumplimiento de los requisitos comprometidos y en los beneficios fiscales que han utilizado. Su contenido debe servir de base para que la Administración analice si el cumplimiento de los indicadores justifica la aplicación de los beneficios otorgados según la Resolución promocional. La COMAP tiene facultades para realizar la auditoría de la información recibida y para SEGUIMIENTO Y CONTROL - Un nuevo protagonista en la promoción de inversiones

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comunicar a la DGI los eventuales incumplimientos, a efectos de la reliquidación de los tributos. Sin perjuicio de lo anterior, si se dan condiciones objetivas de incumplimiento, las empresas tendrán que dejar de aplicar los beneficios y proceder a su reliquidación, con independencia del pronunciamiento de la COMAP. La Administración procederá a reliquidar los tributos exonerados cuando constate la existencia de alguna de estas situaciones: > Incumplimiento en la entrega de la información necesaria para el seguimiento. > Incumplimiento en la ejecución de la inversión prevista en el plazo otorgado por la Resolución promocional. > Incumplimiento en las metas comprometidas para la fase de operación del proyecto. En los dos primeros casos, las empresas deberán reliquidar los tributos exonerados más las multas y recargos correspondientes. En la tercera hipótesis, los incumplidores deberán reliquidar los tributos exonerados, actualizados por la evolución de la Unidad Indexada entre la fecha de su acaecimiento y la de la configuración del incumplimiento. La DGI establecerá el plazo para el pago de tales obligaciones.

V. RESUMEN Y CONCLUSIONES A principios de 2008 la promoción de inversiones en Uruguay comenzó a operar bajo nuevas orientaciones, ampliando el alcance y el monto de las posibles exoneraciones fiscales a otorgar por el Gobierno, pero condicionándolas al efectivo cumplimiento de las inversiones previstas por las empresas y a que los resultados de la operación de los proyectos contribuyeran realmente con los objetivos de desarrollo del país. En esta nueva concepción, el SyC de los proyectos por parte de la COMAP adquiere una importancia de primer orden. Su funcionamiento necesita de información que periódicamente deben presentar las empresas beneficiarias, la cual es analizada por la Administración para verificar si aquellas han cumplido con los pronósticos incluidos en sus proyectos promovidos. Sintéticamente, el SyC se desarrolla en cuatro etapas. Las dos primeras corresponden a la fase de planificación del proyecto dado que el control sólo tiene sentido cuando se ejerce en relación con actividades planeadas; las dos siguientes podrían identificarse como el SyC propiamente dicho. El proceso se ajusta a la siguiente secuencia: 1. Las empresas presentan sus proyectos de inversión ante la COMAP, en respaldo de las exoneraciones tributarias que solicitan al amparo de la ley Nº 16.906. 2. El Poder Ejecutivo evalúa la propuesta recibida y resuelve conceder las exoneraciones que a su juicio corresponden, a condición de que las empresas beneficiarias cumplan sus compromisos de inversión y los indicadores que componen la matriz de objetivos del proyecto promovido. 3. A partir de la resolución anterior, los beneficiarios deberán presentar anualmente a la COMAP sus Estados Contables y un documento complementario, con la información no incluida en dichos estados que sea necesaria para verificar el avance en el cumplimiento de los requisitos comprometidos y en los beneficios fiscales que se han utilizado. 4. En base a la información recibida, cada dos años la COMAP verifica si el cumplimiento de los indicadores justifica la aplicación de los beneficios otorgados según la Resolución promocional. Si constata incumplimientos la Administración reliquida los tributos exonerados. SEGUIMIENTO Y CONTROL - Un nuevo protagonista en la promoción de inversiones

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En su fase inicial, el nuevo régimen promocional ha recibido una extraordinaria respuesta de las empresas. Según relevamientos efectuados por nuestra Firma, desde el 1º de enero de 2008 hasta el 30 de abril de 2009, se han presentando 570 proyectos ante la COMAP por un monto de inversiones cercano a los 2.200 millones de dólares. Ya comenzó el período en que las empresas deben presentar la información para que la COMAP cumpla con el SyC de los proyectos. Tanto la Administración como las empresas están llamadas a un esfuerzo institucional importante, que plantea desafíos a las estructuras organizacionales y a los sistemas y procedimientos administrativos. La calidad de la respuesta que ambas partes brinden en estos aspectos, tendrá una fuerte incidencia sobre la consolidación y el desarrollo del nuevo régimen promocional.

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