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Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
N 336.291 U 59 Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua / Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas. -- 1a ed. -- Managua: IEEPP, 2012. 60 págs. ISBN 978-99964-22-25-6
1. IMPUESTOS-NICARAGUA 2. REFORMA TRIBUTARIA 3. IMPUESTOS-ADMINISTRACIÓN 4. OPINIÓN PÚBLICA-INVESTIGACIONES
DIRECTORA EJECUTIVA Claudia Pineda SUBDIRECTOR EJECUTIVO Simeón Rizo COORDINADORA DE INVESTIGACIÓN Claudia García Rocha INVESTIGADOR Adelmo Sandino ASISTENTE DE INVESTIGACIÓN Leonardo Labarca EDICIÓN Aurora Sánchez FOTOGRAFÍA DE PORTADA Equipo de Comunicación IEEPP DISEÑO GRÁFICO markanica.com ISBN: 978-99964-22-25-6 MANAGUA, NICARAGUA Enero, 2012 Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas Lomas de San Juan, casa No. 152 Apartado Postal: LM202 TELÉFONO: (505) 2270 5104 www.ieepp.org CON EL AUSPICIO DE Christian Aid y LA Embajada de Finlandia. Ieepp es el único responsable por el contenido y las opiniones expresadas en esta publicación, los cuales no necesariamente, reflejan los puntos de vista de quienes auspician este trabajo.
Índice SINTESIS EJECUTIVA
7
Introducción
8
Antecedentes
9
Contexto Fiscal Reciente
10
Las reformas tributarias
13
Características, alcances y limitaciones del estudio
15
Marco Conceptual y Teórico
16
Aspectos Metodológicos de la Encuesta Nacional de Cultura Tributaria
18
19
Ficha Técnica
Limitantes y Amplitud de la Encuesta
20
Diseño del Cuestionario
21
Resultados de la Encuesta Nacional Cultura Tributaria
22
Primer bloque: conocimiento de los impuestos
22
Segundo bloque: percepción sobre la administración tributaria
26
Tercer bloque: percepción sobre la utilidad de los impuestos
30
¿Qué opinan los expertos?
33
33
Con respecto a los resultados
¿Cuál es la visión del funcionario público?
35
El accionar de la administración tributaria
37
La experiencia centroamericana en programas de cultura tributaria
38
Costa Rica:
38
El Salvador:
39
Honduras:
40
40
Guatemala:
Nicaragua:
41
Índice Conclusiones y Recomendaciones
44
Resultados de la Encuesta:
44
Resultados Generales:
44
Recomendaciones
45
Bibliografía Consultada
47
Anexos
49
Hechos noticiosos de relevancia antes y durante el periodo de la encuesta:
53
Glosario
54
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
E
Síntesis Ejecutiva
sta investigación trata sobre la cultura tributa-
de la población desconoce la naturaleza distributiva del pago
ria del nicaragüense. Para ello se realizó una
de los impuestos; aunque un segmento de la población, que
encuesta nacional en la que se indaga sobre:
posee un nivel de educación medio – superior considera que
¿Qué conocimientos tienen los nicaragüenses
el pago de impuestos es desigual.
sobre sus obligaciones tributarias? ¿Cómo va-
lora la ciudadanía la gestión del cobro de los impuestos?
Se recomienda a las autoridades realizar un esfuerzo mayor y
¿Conocen los nicaragüenses cómo el Gobierno dispone de
coordinado para lograr ampliar el actual programa de educa-
los impuestos?
ción fiscal, incorporándolo al currículo de la escuela primaria pública, introducir la materia a nivel universitario en seminarios
La investigación no intenta agotar el tema, más bien; intenta
de formación profesional y reforzar el programa de la Direc-
abrir paso a una temática inexplorada en el país y de reciente
ción General de Ingresos (DGI) de atención al contribuyente,
data en la región, en un contexto en el cual los gobiernos
en número de contribuyentes atendidos y en la calidad de la
se encuentran en la búsqueda de recursos para financiar
atención.
programas sociales y alcanzar las metas establecidas en los planes de desarrollo.
Tomando en consideración, que una buena relación entre contribuyente y administración tributaria se cimenta en la con-
Entre los hallazgos más importante se encuentran: a) Una
fianza, se recomienda mantener la credibilidad y la autonomía
amplia mayoría de los nicaragüenses tienen una limitada o
necesaria de las unidades recaudadoras para instaurar en la
inadecuada comprensión de qué son los impuestos. Sin
ciudadanía una confianza permanente.
embargo, un tercio de los ciudadanos tiene una concepción adecuada de la distribución del ingreso y del concepto aplicado de solidaridad de los impuestos; b) los adolescentes y jóvenes, son el grupo de edad, donde menos se tiene conocimiento sobre los impuestos, aunque, en este grupo parece existir una conciencia colectiva de la responsabilidad del pago de impuestos como contribución para mejorar la sociedad, lo cual es una señal positiva, ya que se trata de un segmento de futuros contribuyentes potencialmente responsables; c)una explicación del bajo nivel de conocimiento de los impuestos puede encontrarse en los niveles de escolaridad de la población (como eje transversal en todas las respuestas) y de la alta informalidad de la economía nicaragüense; d) una mayoría de ciudadanos aprueban el actual sistema tributario, situación que puede explicarse por el escaso conocimiento que poseen, limitado a unos cuantos impuestos, y cuyos trámites de pago consideran sencillos; e) la mayoría
7
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
E
Introducción
sta investigación tiene como objetivo funda-
repetir en 2012 la encuesta ampliando en buena medida el
mental conocer la visión de los nicaragüenses
número de variables de estudio. Aun así, el estudio aporta
sobre los impuestos. En una sociedad donde
información que puede ser relevante al momento de una re-
el Estado está llamado a realizar acciones deli-
visión de la estrategia gubernamental, para llegar de manera
beradas para combatir la pobreza y propiciar un
permanentemente y efectiva a más contribuyentes. En este
desarrollo inclusivo, conocer estas particularidades es espe-
sentido, el estudio puede constituirse como una línea de
cialmente importante para cualquier administración tributaria,
base o bien, como referencia a otros posteriores.
que avizore entre sus políticas una comunión permanente con los contribuyentes, quienes debidamente informados realiza-
En el siguiente apartado, se realiza una revisión de la litera-
rán conscientemente sus aportes, con el pago voluntario de
tura y del concepto de cultura tributaria, entendiéndose ésta
sus impuestos para la construcción de una mejor sociedad.
como el conjunto de imágenes, valores y actitudes de los individuos [y el colectivo] sobre el tema de los impuestos y
La investigación no intenta agotar el tema, más bien intenta
el conjunto de prácticas desarrolladas a partir de estas repre-
abrir paso a una temática inexplorada en el país y de reciente
sentaciones (Rivera y Sojo, 2003).
data en la región, en un contexto en el cual los gobiernos se encuentran en la búsqueda de recursos para financiar
A continuación se abordan los aspectos metodológicos de
programas sociales y alcanzar las metas establecidas en los
la encuesta nacional de cultura tributaria, en donde se descri-
planes de desarrollo.
ben los aspectos técnicos, sus limitantes y la elaboración del cuestionario; el cual toma como referente el estudio de cul-
Es por eso que su principal aporte radica en colocar en
tura tributaria elaborado por la FLACSO Costa Rica en 2003,
perspectiva las respuestas a preguntas como: ¿Qué tanto
para la Contraloría de ese país.
los nicaragüenses conocen de sus obligaciones tributarias? ¿Cómo valora la ciudadanía la gestión del cobro de los im-
Seguidamente, se analizan los resultados de la encuesta por
puestos? ¿Conocen los nicaragüenses el uso que el Gobier-
sección de preguntas: conocimiento de los impuestos, per-
no le brinda a los impuestos?
cepción sobre la administración tributaria y percepción sobre el uso de los impuestos. Aquí resulta importante mencionar
Luego de realizar un recorrido por el contexto fiscal y las re-
que, a la luz de estos resultados, las autoridades deberán rea-
formas tributarias recientes, se exponen las características, al-
lizar un gran esfuerzo para mejorar los niveles de conocimiento
cances y limitaciones del presente estudio. Como podrá leer-
que posee la ciudadanía sobre los impuestos y sus usos.
se en el cuerpo del documento, esta investigación es pionera por cuanto en el país no existe referencia de un estudio similar
En el siguiente capítulo, las opiniones y análisis de varios ex-
que analice los principales aspectos que influyen en la cultura
pertos sobre los resultados de la encuesta, coinciden en el
tributaria de los ciudadanos.
reducido conocimiento que tienen los nicaragüenses sobre los impuestos, situación que atribuyen a los bajos niveles es-
Sin embargo, el alcance del estudio no permitió analizar a
colares de la población y la elevada informalidad de la eco-
profundidad dichos aspectos, por lo cual el IEEPP estima
nomía nicaragüense.
8
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Los planteamientos que realizaron los diputados de la Asam-
En el penúltimo capítulo, se presentan los avances de cada
blea Nacional consultados para este estudio, a partir de un
país centroamericano en sus programas de educación fis-
cuestionario similar a la encuesta nacional de cultura tributa-
cal y cultura tributaria, los que advierten el rezago importante
ria, se encuentra en el siguiente capítulo. Expresaron, que no
que tiene Nicaragua con el resto de países de la región.
aprueban la gestión del cobro de los impuestos y coincidie-
Los tres últimos capítulos comprenden;las conclusiones y
ron en la necesidad de realizar reformas al sistema. La ante-
recomendaciones del estudio, la bibliografía consultada y
rior opinión, puede ser poco representativa, ya que sólo un
los anexos.
segmento de diputados opositores accedieron a responder nuestra consulta.
E
Antecedentes
n Nicaragua un 42.5 por ciento de la población
fuente de recaudación y en consecuencia, producen un em-
se encuentra en situación de pobreza, sobre-
peoramiento en la distribución del ingreso. Además, presenta
viviendo con 1.5 dólares al día o menos, y de
altos índices de evasión. De acuerdo con Cardoza (2010)3, el
este porcentaje, un 14.6 por ciento lo hace con
erario público pierde el equivalente al 10% del PIB en concep-
0.9 dólares al día o menos; es decir, en situa-
to de evasión y el gasto tributario representa un costo para la
ción de extrema pobreza (EMNV/INIDE, 2009) . Esta realidad
sociedad equivalente a 9.3% del PIB4. Esa situación ha impe-
demanda de acciones deliberadas y permanentes por parte
dido aumentar de manera importante los ingresos estatales
del Estado para garantizar a toda la población los derechos
que podrían redundar en mayores recursos para la inversión
económicos y sociales consignados en la Constitución Po-
social y el combate a la pobreza.
1
lítica y en una serie de Acuerdos Internacionales de los que Nicaragua es signataria y a su vez, requiere de recursos para
No obstante, este fenómeno puede ir más allá de la falta de
el financiamiento de los programas sociales y de combate a
medidas de política para combatir la evasión y de las con-
la pobreza. Cabe señalar, que una de las principales fuentes
diciones institucionales que la propician. De acuerdo con el
de financiamiento, proviene de los ingresos tributarios .
Latino barómetro (2011), Nicaragua presenta la segunda más
2
alta justificación de evasión de impuestos en América Latina El sistema tributario nicaragüense se caracteriza por ser alta-
(con 2.9 puntos)5, sólo superada por México. Es decir, com-
mente inequitativo: los impuestos indirectos son la principal
parativamente, es la segunda nación donde su ciudadanía
1
INIDE. 2011. Encuesta de Hogares sobre Medición del Nivel de Vida 2009. Principales resultados: pobreza, consumo, ingresos. Mayo.
2
Financiamiento de la Estrategia de Reducción de la Pobreza descansa principalmente en rentas del tesoro con un 51.43%, seguido de un 14.8% de préstamos externos y un 14.2% de donaciones (Presupuesto General de la República 2011).
3
Cardoza, J.C.2010. Actualización Metodológica y Estimación del Gasto Tributario en Nicaragua. MHCP. Octubre.
4
El gasto tributario puede definirse como el conjunto de concesiones tributarias que permiten financiar indirectamente determinadas políticas públicas, siendo beneficiados un determinado grupo de contribuyentes, actividades o regiones.
5
México tiene el puntaje más elevado (3 puntos). Uruguay y Chile poseen el menor puntaje (1.9 puntos). El promedio de Latinoamérica es de 2.4 puntos.
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Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
justifica el no pago de los impuestos, lo que pudiese atribuir-
En esa dirección, se ha trabajado en primer lugar, en la rea-
se a la desigualdad en la distribución de la riqueza y otros
lización de estudios que muestren evidencia y legitimen la
tipos de desigualdades .
importancia de la reforma integral; en segundo lugar, con la
6
formación y/o capacitación de líderes comunitarios, comuniBajo ese contexto, el IEEPP conformó, junto con la Coordi-
cadores y legisladores sobre el tema y; en tercero, con una
nadora Civil y el Instituto Nicaragüense de Investigaciones
campaña que permita colocar en la agenda pública la pro-
y Estudios Tributarios, la Alianza por la Justicia Tributaria en
blemática, iniciando con un foro internacional de alto nivel7 y
Nicaragua. Un grupo de organizaciones de la sociedad civil
realizando réplicas en los espacios académicos pertinentes
que pretenden por un lado, incidir en los tomadores de de-
(universidades nacionales).
cisión para la revisión de aspectos medulares que imposibilitan un sistema equitativo (por ejemplo, revisar y regular las
Es así que, con el fin de proponer políticas fiscales que pre-
exoneraciones y exenciones para ciertos sectores) y por otro,
vean los factores determinantes del comportamiento ciudada-
concientizar a la población y a generadores de opinión sobre
no en el tema tributario, el IEEPP se dio a la tarea de conocer la
la importancia de retomar, de forma seria y sostenida, el tema
opinión de distintos sectores de la población sobre el sistema
de la transformación del sistema tributario.
tributario en general o el pago de impuestos en particular.
D
Contexto Fiscal Reciente espués de encarar la crisis económica in-
mento de los ingresos fiscales que para ese mismo año
ternacional, en los últimos años el déficit
alcanzó un 19.7 por ciento del PIB (18.8 y 19.0 por ciento
fiscal ha disminuido. Según cifras del Ban-
del PIB en 2009 y 2008, respectivamente)9, producto de
co Central de Nicaragua (BCN), el balance
una mejora sustancial en la actividad económica, y tam-
fiscal antes de donaciones del Sector Pú-
bién impulsada por una creciente demanda externa (ex-
blico No Financiero al cierre del año 2010 se ubicó en -2.7
portaciones e importaciones)10. El balance fiscal después
por ciento del PIB (-4.9 y -3.9 por ciento del PIB en 2009 y
de donaciones se ubicó en -0.5 por ciento del PIB en 2010
2008 respectivamente). Más que por una contención por
(0.2 puntos porcentuales menor al déficit programado con
el lado del gasto, dicha reducción se explica por un incre-
el FMI)11.
8
6
Según Latinobarómetro (2011) este fenómeno social, al que llama “fraude social”, se explica en la búsqueda de “recompensas” ante desigualdades que experimenta la ciudadanía, como la discriminación, el irrespeto de los derechos y la distribución de la riqueza, factores que pudieran haber calado en la cultura de la población, dado su permanencia en el tiempo.
7
Al respecto puede consultarse el artículo de Iván Olivares: “Se abre debate sobre reforma tributaria”, en Confidencial 01/08/2011. Disponible en: http://www.confidencial.com.ni/articulo/4507/se-abre-debate-sobre-reforma-tributaria.
8
Incluye el balance global del Gobierno Central, INSS, ALMA, y Empresas Públicas (ENATREL, ENACAL, ENEL, EPN y TELCOR).
9
No incluye contribuciones de la seguridad social.
10 En 2010 el PIB real experimentó una fuerte recuperación, creciendo un 4.5% (-1.5% en 2009 y 2.8% en 2008) y se espera que crezca a una tasa del 3.5 – 4.0 por ciento en 2011. 11 Este déficit es cubierto por préstamos externos, los que a su vez se destinan, junto con la emisión de bonos del tesoro, de reciente data, a la amortización de la deuda pública.
10
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
En el año 2011, el Gobierno acordó con el FMI un déficit fis-
corte en el gasto, llevadas a cabo por el Gobierno en 2009
cal después de donaciones de 1.5 por ciento del PIB. Sin
como parte del “Plan de Defensa del Empleo y la Pro-
embargo, después de la reforma al Presupuesto General de
ducción” para atenuar los efectos de la crisis internacional,
la República en abril del 2011 se estimó en 1.1 por ciento
éste no ha realizado ajustes importantes en la política del
del PIB como consecuencia de una mayor estimación de los
gasto público. Sin embargo, en la estructura del gasto se
ingresos fiscales (principalmente tributarios).
observa una preferencia por mantener los niveles de gasto corriente (remuneraciones, servicio de la deuda, transfe-
De acuerdo con el BCN, los ingresos tributarios del Gobierno
rencias corrientes, subsidios) y una reducción del gasto
Central en el primer cuatrimestre de 2011, mostraron una di-
de capital (formación bruta de capital o inversión pública y
námica mayor a la esperada por el Presupuesto General de la
transferencias de capital), como porcentaje del gasto total.
República reformado en abril (de 14.3% al fin de año), al regis-
Mientras en 2008 el gasto de capital representó el 26.7 por
trar una tasa de crecimiento nominal de 17.9 por ciento (Bole-
ciento del gasto público, en 2010 esa relación cayó al 23.8
tín Económico. Primer Avance, Junio 2011). Este dinamismo
por ciento.
continuó al cierre del primer semestre del año al registrarse un fuerte incremento en la recaudación del 26.9 por ciento, con
En el periodo 2002-2005 se llevaron a cabo grandes reformas
respecto al mismo periodo del 2010. Según el Ministerio de
al sistema tributario, a través de las Leyes de Ampliación de la
Hacienda y Crédito Público (MHCP), en 2011, el impulso de
Base Tributaria de 2002 y la Ley de Equidad Fiscal de 2003, y
la recaudación proviene del Impuesto sobre la Renta (IR), y
otras reformas legislativas menores al Sistema Tributario que
en menor medida al Impuesto al Valor Agregado (IVA) interno.
incluyeron mejoras en la administración tributaria. Estas reformas de manera conjunta permitieron que el país aumentara
Sin embargo, en el mediano plazo la contención del déficit
su carga tributaria, pasando del 13.4 por ciento del PIB en
se verá comprometido en la medida que las fuentes externas
2002 al 18.1% del PIB en 200713.
que financian el presupuesto presentan una tendencia a la reducción. En términos del PIB las transferencias externas al
La lectura estadística permite inferir el cierto éxito de las refor-
sector público han experimentado un descenso en los últi-
mas, al producir un aumento significativo de la recaudación y
mos años, pasando de 6.8 por ciento en 2006 a 3.6 por cien-
mejorar la participación del impuesto sobre la renta, que pasó
to en 2010 . Esto significa que el Gobierno deberá impulsar
de representar el 2.4 a 6.0 por ciento del PIB de 2001 a 2010,
la aprobación de una nueva reforma tributaria que compense
respectivamente. Cabe mencionar, que el incremento de la
esta variación en los recursos, la cual se espera entre en dis-
recaudación en ese período también tuvo como determinan-
cusión en 2012.
te el desempeño de la actividad económica.
En materia de gasto público, salvo por las medidas de re-
A pesar del esfuerzo recaudador, el sistema tributario conti-
12
12 En los últimos años la cooperación externa se ha reducido en Nicaragua con el retiro de la ayuda presupuestaria líquida al presupuesto y de programas de cooperación que ahora ven prioritarios otros países en condiciones de pobreza (principalmente del continente africano). Ver a Sandino. A. 2011. Tendencias de la Cooperación Internacional. La Ayuda Oficial al Desarrollo. Revista Enfoque. Julio 2011. No. 24. 13 Acevedo. A. 2011. Hacia un Sistema Tributario con Mayor Justicia y Equidad. Resumen publicado por el IEEPP.
11
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Gráfico 1. Evolución de la Recaudación (% del PIB) 25.0 Ingresos Fiscales 20.0 16.4 15.0
13.9
17.2
18.0
19.1
19.7
19.0
18.9
19.7
Impuestos Impuesto al valor agregado
14.9
Impuesto sobre la Renta (IR) Impuestos selectivos al consumo (ISC)
10.0
Otros ingresos no tributarios Impuesto sobre el comercio y transacciones internacionales (DAI)
5.0
Otros impuestos 0.0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: BCN
núa presentando distorsiones. Reyes (2008) las enumera de la siguiente forma: 5. Tasas de impuestos selectivos aplicadas a muchos bie1. Base recaudatoria estrecha que descansa en un número reducido de contribuyentes y sectores económicos. 2. Regulación laxa en cuanto a escudos fiscales: ingresos
nes, principalmente no producidos en el país, por lo que funciona como arancel. 6. Elevados costos de recaudación.
no contributivos de renta, amplias deducciones y acreditaciones. 3. Política extendida de exenciones y exoneraciones, con abundancia de regímenes especiales de impuestos. 4. Impuestos aplicados bajo criterio cedular y no global14.
14 A diferencia del criterio global de imposición, en el sistema cedular no se grava a los contribuyentes por el monto total o sumatoria global de su ingreso o renta, sino se gravan de manera separada y diferente las distintos fuentes o cédulas de renta que perciben (Acevedo, 2011). La aplicación de este criterio tiene impacto en la equidad del sistema tributario, por cuanto las personas de altos ingresos gozan de un tratamiento preferencial.
12
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
A
Las reformas tributarias finales del año 2009 la Asamblea Nacional
2010. El impacto recaudatorio o rendimiento esperado de
aprobó el proyecto, enviado por el Poder
dicha reforma se estimó inicialmente en 0.7 puntos del
Ejecutivo, de Reforma Tributaria (reforma a
PIB; sin embargo, de acuerdo con el FMI la reforma ren-
la Ley de Equidad Fiscal), cuyo objetivo fue
dirá un 1.7% del PIB al finalizar 2011. A continuación, un
compensar la caída observada en la recau-
resumen de las principales medidas adoptadas en la úl-
dación tributaria de ese año y cubrir la brecha fiscal en
tima reforma:
Cuadro 1. Principales reformas a la Ley de Equidad Fiscal aprobadas en diciembre de 2009 I. Impuesto sobre la Renta 1.- Aumentar la base exenta para los asalariados de C$50,000 a C$75,000 manteniendo en C$50,000 la base exenta para el resto de personas naturales. 2.- Aplicar una tasa del 1% de pago mínimo definitivo sobre los ingresos brutos, en sustitución de la tasa del 1% sobre los activos y del 0.6% para los depósitos del sector financiero. 3.- Establecer una tasa definitiva del 10% sobre los dividendos y participación de utilidades decretados o pagados. 4.- Extender retención definitiva del 10% a los intereses por todo tipo de depósitos, con independencia de la moneda, plazo o denominación. 5.- Realizar una retención definitiva del 10% a todos los intereses por préstamos a residentes y no residentes. 6.- Eliminar exención sobre los intereses de títulos y valores emitidos por el Estado, a partir de 2010. 7.- Aumentar la tasa de retención definitiva del 1% al 1.5% sobre los bienes primarios que se transen en la bolsa agropecuaria y mantener la tasa del 2% p/ el resto de bienes. Para grandes contribuyentes la retención es a cuenta de IR. 8.- Aplicar retención a cuenta del IR del 1%, 2% y 3% para la transmisión de bienes sujetas a registro en rango de valores de US$ 0 a US$50,000; US%50,000 a US$100,000 y US$100,001 a más. 9.- Aplicar retención definitiva del 10% sobre los premios en el juego y ganancias en las apuestas, con base exenta de C$25,000. 10.- Establecer un impuesto a los casinos de US$400 por mesa de juego, de US$25 por máquina a negocios con menos de 100 máquinas, US$35 con 101 a 300 máquinas y US$50 a mayores de 301 máquinas. 11.- Subsidio para Ley de Vivienda de Interés Social; 5,000 viviendas en 2010. II. IVA e ISC 1.- Eliminar acreditación del ISC de los combustibles a la industria fiscal. 2.- Aplicar ISC a los cigarrillos de C$ 4.5 por cajetilla de cigarrillos. 3.- Aumentar en 5% el ISC a vehículos de uso particular con cilindraje mayor a 3,000 cc. III. Exenciones y Exoneraciones 1.- Eliminar exoneraciones a licores, tabacos, perfumes, joyas, cosméticos, aeronaves y yates de uso privado. Fuente: Tomado del Informe Anual del BCN 2009.
15 Véase el informe del Staff del FMI de la séptima revisión al programa de Servicio de Crédito Ampliado (SCA) suscrito con el Gobierno de Nicaragua en 2007. Disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2011/cr11322.pdf
13
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Gráfico 2. Estructura de la Recaudación (% del total) 50.00 Impuesto sobre la Renta (IR) Impuesto al valor agregado
40.00
Impuestos selectivos al consumo (ISC) 30.00
Otros impuestos
20.00
Impuesto sobre el comercio y transacciones internacionales (DAI) Otros ingresos no tributarios
10.00
0.00
Fuente: BCN
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Sin embargo, los economistas Medal (2011) y Acevedo (2011)
elevado, empeora la distribución de la renta, al pasar de 0.51
y otros, sostienen que todavía está pendiente una reforma tri-
antes de impuestos a 0.69 puntos después del pago de im-
butaria profunda, particularmente porque el sistema continúa
puestos16.
siendo injusto e inequitativo; siendo sus rasgos principales una carga tributaria que descansa sobre los impuestos in-
Lo anterior plantea un problema de desigualdad, pero tam-
directos (consumo) e impuestos directos (renta) que gravan
bién un costo de oportunidad social incalculable para el país,
más proporcionalmente a las personas asalariadas con rela-
y particularmente para las generaciones futuras. De no rea-
ción a las que reciben rentas de capital además de prevalecer
lizarse hoy las suficientes inversiones en capital humano, el
un generoso sistema de exenciones y exoneraciones.
país corre el riesgo de desperdiciar las oportunidades de desarrollo que abre el bono demográfico17.
El gráfico No. 2 es ilustrativo de la estructura de la recaudación. En él se puede visualizar fácilmente el IVA y el IR como
Ante este fenómeno, se requerirá realizar mayores inversiones
los impuestos que más aportan a la recaudación. Indicadores
en educación, salud, protección social, vivienda e infraestruc-
más especializados como los presentados por Gómez-Sa-
tura, que se traduce en mayores recursos que sólo pueden
baíni (2005), demuestran la regresividad del sistema. Según
emanar de una reforma tributaria profunda y de un crecimien-
este autor, el índice Gini en Nicaragua, que es sumamente
to económico sostenido18.
16 El índice de Gini es un indicador de desigualdad. En este particular mide la concentración del ingreso. Un valor cercano a cero indica una sociedad totalmente igualitaria; un valor cercano a uno, indica una sociedad totalmente desigual. 17 Para una reflexión extensa sobre este tema, véase el primer capítulo de Acevedo (2011): “Hacia un Sistema Tributario con Mayor Justicia y Equidad”. 18 Una población mayoritaria en edad laboral, educada y saludable es, imprescindible para el aprovechamiento del bono demográfico.
14
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
No obstante, ninguna de las acciones políticas durante todo
Otro de los desafíos de las finanzas públicas, en el corto y
el período de reformas tributarias antes mencionado y de las
mediano plazo, es la reducción de la cooperación interna-
propuestas de reforma a la fecha, han puesto suficiente aten-
cional que recibe el país. Si bien, es posible afirmar que
ción a la cultura tributaria del nicaragüense: qué piensan de
en la actualidad Nicaragua goza de una relativa estabilidad
los impuestos, cómo evalúan el sistema, qué acciones pu-
macroeconómica y los niveles de recaudación han venido
diera emprender la administración para lograr un mayor acer-
mejorando, también es cierto que la cooperación bilateral ha
camiento con los contribuyentes.
iniciado un franco proceso de retirada.
Desde un amplio espectro, esta desconexión supone un
En 2010, se evidenció que la brecha que dejó la disminución
costo para la recaudación, particularmente en una economía
de la cooperación internacional de apoyo presupuestario fue
altamente informal como la nicaragüense. De hecho, resul-
cubierta por ingresos propios (tributarios) y mediante la emi-
taría ilusorio esperar un mayor compromiso ciudadano con
sión de nueva deuda interna. Lo anterior, implica incrementar
la tributación, cuando se desconoce su importancia y su
los ingresos para mantener el crecimiento vegetativo del pre-
alcance,debido a factores culturales, como la educación o
supuesto.
19
a una administración tributaria pasiva.
Características, alcances y limitaciones del estudio
L
os estudios sobre Cultura Tributaria son esca-
impuestos por parte de los nicaragüenses, percepción de
sos en la región centroamericana. Se conocen
la administración tributaria y percepción del uso de los im-
dos estudios; uno en Guatemala y, otro en Cos-
puestos. Esos tres factores, son de vital importancia para el
ta Rica . En Nicaragua no existe referencia de
conocimiento de la administración tributaria y los ciudadanos
un estudio que analice los principales aspectos
y, para el diseño de cualquier estrategia de cultura tributaria
20
que influyen en la cultura tributaria de los ciudadanos, enten-
(Rocca, 2011)21.
diéndola como el conjunto de imágenes, valores y actitudes de los individuos [y el colectivo] sobre el tema de los impues-
De manera complementaria, se realizó un grupo focal con
tos y el conjunto de prácticas desarrolladas a partir de estas
expertos en el tema para validar los resultados de la encuesta
representaciones (Rivera y Sojo, 2003).
y se aplicó un cuestionario a los legisladores a fin de obtener información de la percepción de estos funcionarios públicos
Para intentar aproximarse a dichas representaciones, se
sobre la administración tributaria y la equidad fiscal.
diseñó una encuesta que contó con representatividad nacional. Esta permitió obtener información primaria sobre
Contar con la opinión y criterios del ciudadano, de los ex-
tres aspectos fundamentales: nivel de conocimiento de los
pertos y de los tomadores de decisión sobre los aspectos
19 En el capítulo marco conceptual y teórico abordamos estos factores culturales. 20 Contratado por la Contraloría General de ese país y realizado por FLACSO Costa Rica en 2002. 21 Roca. C. 2011. Estrategias para la formación de cultura tributaria, en Administración Tributaria/Rol Social. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. Serie Temática Tributaria 13, julio.
15
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
anteriormente señalados, permite presentar un análisis balan-
sobre el tema, restó posibilidades de ampliar la base de
ceado de la cultura tributaria del nicaragüense .
análisis.
Como toda investigación, presenta algunas limitaciones;
El presente estudio se realizó, para aportar insumos a la Alian-
siendo las más relevantes: a) la baja densidad de pregun-
za por la Justicia Tributaria en su componente de incidencia
tas en el cuestionario de la encuesta, limitó el número de
pública, así como, para la ciudadanía y los tomadores de
variables a medir y por tanto, un análisis más profundo de
decisión. Los resultados servirán de insumo para la construc-
la cultura tributaria del nicaragüense ; b) la campaña elec-
ción de una línea de base que permita dar seguimiento a
toral del 2011, limitó la aplicación del cuestionario a los fun-
los cambios generados en el tiempo en la opinión ciudadana
cionarios públicos y ; c) la inexistencia de estudios previos
sobre los impuestos.
22
23
24
Marco Conceptual y Teórico a. ¿Qué es Cultura Tributaria?25
Por su parte, Nerré (2008) define cultura tributaria como el conjunto de todas las instituciones formales e informales es-
No existe una definición única de cultura tributaria. Actual-
pecíficas para un país que se encuentran conectadas con el
mente el centro de atención de los estudios en esta área
sistema tributario nacional y su funcionamiento; conexión que
se encuentra fija en el contribuyente y en su relación con las
subsiste históricamente incrustada en la cultura de un país,
autoridades fiscales. En lo que sí concuerdan los teóricos
incluyendo las relaciones de dependencia causadas por esa
es que el estudio de la cultura tributaria se encuentra en la
interacción permanente.
intersección de la economía, la sociología y la historia; precisamente porque en cada una de estas ciencias se estudia el
De esta última definición se hace evidente que la comprensión
comportamiento humano y su forma de actuar en colectivo
de una determinada cultura tributaria requiere de una amplia
en un periodo determinado.
investigación, porque intervienen (ciudadanos, instituciones, entre otros actores), que deben ser estudiados, de la misma
El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
manera que los procedimientos y sus procesos de interacción.
(CIAT, 2011), concibe cultura tributaria como el conjunto de información y el grado de conocimientos que en un determi-
En ese sentido, Nerré (2008), propone que más allá de consi-
nado país se tiene sobre los impuestos, pero más importante
derar la “cultura de la tributación o el pago de impuestos”, el
aún, al conjunto de percepciones, criterios, hábitos y actitu-
horizonte de estudio sea extendido a las interacciones entre
des que la sociedad tiene respecto la tributación.
actores que intervienen en el proceso.
22 Cabe destacar que un análisis completo habría requerido obtener información sobre los contribuyentes efectivos (personas naturales y personas jurídicas o empresas). Una extensión de este estudio deberá tomar en consideración este aspecto. 23 En el subcapítulo “limitantes y amplitud de la encuesta de este documento se detalla esta y otras limitantes. 24 El estudio dio inicio al trabajo de campo durante el tercer trimestre del 2011, momento en el cual la contienda electoral se aproximaba a su punto culminante. 25 De acuerdo con la Real Academia Española de la Lengua, cultura es el conjunto de manifestaciones en que se expresa la vida tradicional de un pueblo.
16
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
En la figura 1, se puede apreciar un esquema muy simplifica-
son inevitables ya que dicha interacción permanente intenta
do de tales interacciones enmarcadas en diferentes niveles
la transformación de un determinado sistema tributario a uno
culturales.
diferente, sobre el que sin duda habrá puntos de vista divergentes.
Figura 1. El enraizamiento de la Cultura Tributaria
Por su parte, Torgler y Schneider (2004), utilizando la encuesta mundial de valores, encuentran que el entorno cultural no
Cultura Tributaria
parece tener un fuerte efecto en la moral tributaria de un país.
Código Tributario
Sin embargo, hay evidencia de la existencia de una fuerte interacción entre la cultura y las instituciones y esta, tiene un
Políticos
Académicos
gran impacto en la moral tributaria. La moral tributaria es definida como la motivación intrínseca
Expertos (Asesores)
Recaudador de Impuestos
que lleva a los individuos a pagar sus impuestos. Según Alm y Torgler (2004) numerosos estudios han tratado de relacionar si los valores, normas sociales y las actitudes difieren entre los
Contribuyentes Fuente: Tomado de Nerré (2008).
países y si estas diferencias tienen efectos mesurables sobre el comportamiento económico, particularmente en el cumplimiento tributario, encontrando diferencias observables.
La figura demuestra el arraigo de los actores en la cultura na-
Por otro lado, se ha documentado ampliamente que los es-
cional y a su vez en el subconjunto de cultura tributaria que de-
fuerzos de aplicación tributaria26 pueden aumentar el cumpli-
fine las normas o conductas culturales y las instituciones his-
miento tributario. Sin embargo, también se han encontrado
tóricamente desarrolladas para determinar el código tributario.
diferencias en los resultados entre países (y culturas) y en los niveles observados de cumplimiento, que no pueden ser
A un nivel más profundo, este código engloba las reglas para
completamente explicadas por las acciones típicas de las au-
el juego de los impuestos. Los jugadores son los contribu-
toridades fiscales.
yentes, los políticos, los funcionarios fiscales, los expertos (asesores fiscales, por ejemplo), y los académicos, entre
Muchos resultados respaldan la hipótesis que estas diferen-
otros.
cias observadas en los niveles de cumplimiento tributario, están asociadas, más bien, a las diferencias en la imparcialidad
Las flechas indican la interacción entre los diferentes grupos
de la administración tributaria, en el intercambio fiscal, y en
de jugadores, así como entre los miembros de un mismo
la actitud general de la ciudadanía hacia los respectivos go-
grupo (por ejemplo, los académicos se reúnen en conferen-
biernos.
cias académicas y discuten entre ellos). Por la interacción permanente, los lazos sociales y sus dependencias se desa-
En ese sentido, la conciencia fiscal no puede concebirse como
rrollan en el tiempo; sin embargo, los conflictos institucionales
algo apartado de la conciencia cívica general, de ahí que dos
26 En la terminología del derechose refiere a la aplicación de la legislación tributaria.
17
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
de los indicadores de eficiencia de la política fiscal sea el grado
alguien en particular, entonces, la actitud hacia los impuestos
de cumplimiento de las obligaciones tributarias y el funciona-
se verá afectada27.
miento mismo de la administración tributaria; ambos indicadores se refieren al comportamiento humano (contribuyentes y
Como segundo elemento, Tanzi considera que el sistema
profesionales del servicio público) y se vinculan con el clima
tributario tienen que ser transparente, claro y sencillo; es de-
moral predominante en un país (Valnebro y Delgado, 2010).
cir, debe facilitar el camino al contribuyente en el ejercicio de cumplimiento de sus obligaciones, reduciendo de esa mane-
Por esa razón, Tanzi (citado por Báez y Báez, 2004) consi-
ra el costo de cumplimiento.
dera cuatro factores mediante los cuales los contribuyentes presentan una actitud favorable o desfavorable con sus
Como tercer elemento, agrega que la educación tributaria
obligaciones fiscales. La primera, se refiere a la percepción
es fundamental para volver más accesible el sistema a los
de las personas en relación al uso y administración de los
ciudadanos. Y finalmente, un cuarto aspecto atañe a la ad-
impuestos: si valoran que los gastos gubernamentales son
ministración tributaria, en el sentido que esta tiene que identi-
productivos y equitativos y no existe corrupción, serán pro-
ficar con precisión a los contribuyentes y asegurarse de que
pensos al pago de impuestos. En cambio, si los contribu-
puedan seguir reglas sencillas; y además, aplicar sanciones
yentes perciben que el pago de sus impuestos beneficia a
(multas) realistas y con estricta legalidad cuando amerite28.
Aspectos Metodológicos de la Encuesta Nacional de Cultura Tributaria
C
omo se mencionó anteriormente, el estudio
de junio al 14 de julio de 2011. SISMO estudia las percep-
presenta información primaria recolectada a
ciones, pensamientos, sentimientos, y expectativas de los
partir de una encuesta con una representa-
nicaragüenses, y tiene como propósito retroalimentar a los
tividad nacional. Las encuestas son un ins-
diferentes sectores y actores del país29.
trumento de investigación de primera mano
para indagar sobre las características de una población obje-
La muestra tuvo un tamaño de 1,600 elementos muestrales
to de estudio, a través de la inferencia estadística.
a nivel nacional (urbano y rural), incluyendo la Costa Caribe del país y presenta un margen de error de +/- 2.5% con un
La encuesta fue encargada a la empresa nacional M&R Con-
nivel de confianza del 95%30. La técnica de recolección de la
sultores y formó parte de su XXIX edición de su Sistema de
información fue mediante entrevista cara a cara realizada en
Monitoreo de Opinión Pública (SISMO), realizado entre el 30
los hogares de los entrevistados.
27 (Ayala, 2011), usando los datos de la corrupción gubernamental del Latinobarómetro 2003-2008, encuentra que en América Latina, si bien el nivel de confianza ha venido mejorando, es evidente que queda mucho trabajo por hacer para que la credibilidad en las instituciones públicas crezca y se situé en un grado satisfactorio. 28 Otros autores, consideran, en síntesis, que la discusión se centra en el cumplimiento voluntario y de los métodos públicos para aumentar la propensión a ser honesto en el proceso de imposición. 29 Para mayor información sobre SISMO, puede consultarse el sitio web de M&R Consultores: http://www.myrconsultores.com/
18
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Cuadro 2. Ficha Técnica Tipo de Encuesta/Encuestador Población sujeto de estudio Fecha de levantamiento de la información Tamaño, muestra y cobertura Marco Muestral Técnica de recolección Criterio de selección Error y Confianza
Ómnibus. Elaborada por M&R Consultores en la XXIX edición de su Sistema de Monitoreo de Opinión Pública (SISMO). Nicaragüenses de ambos sexos, de 16 años de edad a más, residentes en sectores urbanos, semi - rurales y rurales del país. El levantamiento se realizó entre el 30 de junio y el 14 de julio de 2011. El tamaño de la muestra es de 1,600 elementos muestrales a nivel nacional, incluye Costa Caribe. Zonas (7), Departamentos (17), Municipios (45), Puntos muestrales (162). EntrevistaCARA a CARA en los hogares de los entrevistados. Fecha del cumpleañero más próximo del hogar. El margen de error estimado es de +/- el 2.5% con un nivel de confiabilidad del 95%.
Fuente: M&R Consultores (SISMO XXIX).
El criterio de selección de las fuentes de información en el hogar
De esta manera, se garantiza la representatividad nacio-
fue “el del cumpleañero más cercano”, siempre y cuando esta
nal de los resultados.
persona cumpliera con el requisito de edad: 16 años o más. A continuación, se muestra un resumen de la ficha técnica.
n El 57.9% de los entrevistados proviene del área urba-
no y un 62.9% de estos fueron mujeres. Sin embarDe los resultados globales de la encuesta, se encuentran las
go, sólo el 32.7% de los entrevistados representan
siguientes características que constituyen el perfil de los en-
el principal soporte del hogar, es decir, son jefes del
cuestados:
hogar.
n Por zona geográfica el Norte del país tiene la mayor re-
n El 42.2% de los entrevistados son jóvenes adultos y el
presentatividad con un 26.1% de participación; le sigue
27.3% adultos. Por sector de ocupación del total de
Managua con un 24.6%, el Sur oriente con un 16.2%, la
personas entrevistadas; el 30.5% son amas de casa, el
zona de Occidente con un 14.3%, el Centro del país con
17.4% obreros, el 17.1% estudiantes y el 10.3% profesio-
un 10.8%, y la Costa Caribe con un 8% de participación.
nales o técnicos.
30 La última encuesta de hogares de FIDEG (2010), institución no gubernamental con amplia experiencia en la medición de la calidad de vida de los hogares nicaragüenses, tuvo un tamaño de 1,700 hogares. De acuerdo con este centro de investigación, este tipo de encuestas no necesariamente debe de exceder 2,000 hogares para ser representativa, en países como Nicaragua, y cita varios ejemplos internacionales en Grosh y Muñoz. 1999. “Manual y Diseño y Ejecución de Encuestas sobre Condición de Vida (LSMS)”. Washington DC.
19
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
n El 54.5% tienen ocupación por cuenta propia y el 34.8%
n El nivel promedio de escolaridad de los entrevistados:
labora en el sector formal. Este distintivo es un claro re-
Educación secundaria, 40.1%; primaria,31.2%; universi-
flejo de los altos niveles de informalidad de la econo-
dad,22.3%. Sin embargo, según la Encuesta de Hoga-
mía nicaragüense. Según la Encuesta de Hogares para
res, el nivel promedio de escolaridad del nicaragüense
la Medición del Empleo (INIDE, 2010), un 53.7% de la
es de grados; es decir, por debajo de la primaria com-
población ocupada se encuentra en el sub empleo; de
pleta32.
esta proporción, un 45.2% labora menos de 40 horas a la semana, y el resto devenga salarios inferiores al mínimo legal (Informe Anual del BCN 2010)31.
B
Limitantes y Amplitud de la Encuesta ásicamente, la principal limitante de la en-
permitirá registrar cambios que puedan surgir en el compor-
cuesta es la baja cantidad de variables. Pre-
tamiento de los ciudadanos frente al sistema tributario, los
cisamente por tratarse de una encuesta de
impuestos y las reformas que se realicen, y el IEEPP pretende
tipo ómnibus , esto impide una mayor ampli-
darle seguimiento a este esfuerzo.
33
tud del horizonte de estudio, al aportar poco
margen para profundizar en aspectos particulares, como los
Dada su representatividad nacional, la encuesta permite vis-
de orden político – institucional en la relación entre el con-
lumbrar indicadores de interés para la administración tributa-
tribuyente y la administración tributaria, tales como; mejora-
ria; tales como el nivel de conocimiento de los impuestos y la
sen el cumplimiento de las normas, las prácticas ilegales,
valoración de la ciudadanía sobre la eficiencia administrativa y
institucionalización y respeto hacia las normas, complejidad
la equidad del sistema, vinculado a las características socio-
y estabilidad de las normas tributarias, facilidad para evadir
demográficas de las personas encuestadas.
impuestos, severidad de las sanciones, eficiencia de la administración tributaria, entre otras. La encuesta constituye un primer esfuerzo para conocer la percepción del nicaragüense sobre los impuestos, su valoración respecto a la administración y uso de los mismos. Constituyen estos resultados, un primer escenario que servirá de base para el análisis. Es importante señalar, que además
31 De acuerdo con la Encuesta de Hogares de FIDEG 2010, un 75.3% de los ocupados labora en el sector informal. 32 En anexo (gráficos 15-17) puede verse la información referida a las características de los encuestados. 33 De acuerdo con CID Gallup, es aquel estudio privado que se lleva a cabo con cierta periodicidad, incluyendo una o varias preguntas dentro de los Estudios de Opinión Pública. El objetivo del estudio tipo Ómnibus es ir obteniendo información de una gran población acerca de diversos tópicos. http:// www.cidgallup.com/Espanol/Index.aspx
20
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
D
Diseño del Cuestionario ado que no se registran antecedentes de
población en cuanto al pago de impuestos. Se estima conve-
estudios similares en el país y los existen-
niente que futuras investigaciones profundicen en preguntas
tes en la región centroamericana son muy
como las siguientes:
escasos, el diseño del cuestionario, tomó como referencia directa el estudio que reali-
n ¿Qué tan estables son, en opinión de la población, las
zara en el año 2003 la Facultad Latinoamericana de Ciencias
leyes y normas que regulan el pago de impuestos en
Sociales (FLACSO) – Costa Rica, a solicitud de la Contraloría
nuestro país?
General de dicho país. Este estudio recoge ampliamente la visión sobre los impuestos de la población costarricense34.
n ¿Qué tan severas considera la población son las sancio-
Los aspectos en que se concentró la encuesta de FLAC-
nes que existen para aquellos que evaden o eluden el
SO fueron: información sobre los acontecimientos públicos,
pago de impuestos?
la imagen del Estado, los valores y actitudes respecto a las instituciones del sistema de recaudación y administración de
n ¿En qué grado está la población de acuerdo con frases
impuestos, la responsabilidad social de los ciudadanos y sus
como la siguiente: “Los sectores con mayor nivel eco-
representaciones acerca de la función social del Estado, la
nómico deben contribuir a través del pago de impuestos
evasión y la corrupción.
al sostenimiento y desarrollo de los grupos de menores recursos”?
En cambio, la encuesta de cultura tributaria que aquí se presenta es menos extensa al agrupar la totalidad de preguntas
n ¿Qué tan de acuerdo está la población con afirmaciones
en tres módulos o secciones temáticas básicas: a) percep-
como la siguiente: “En Nicaragua el cobro de impuestos
ción general sobre los impuestos; b) percepción sobre la ad-
es justo porque pagan más los que tienen más ingre-
ministración tributaria y; c) percepción sobre la utilidad de los
sos”, etc.?
impuestos. La primera sección de preguntas, intenta conocer el grado de información y de alguna manera, el nivel de interés (importancia) que poseen y se adjudican los ciudadanos sobre el tema de los impuestos; por ejemplo, identificar claramente las unidades recaudadoras. La segunda sección de preguntas, permite evaluar el grado de aceptación que posee la ciudadanía en torno al pago y uso de los impuestos; es decir, la valoración de la ciudadanía sobre el uso de los impuestos que pagan. Y, el tercero, intenta capturar la percepción del nivel de justicia que se forma la
34 Ver: http://www.flacso.or.cr/index.php?id=505
21
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Resultados de la Encuesta Nacional Cultura Tributaria
E
n esta sección se presentan los resultados
la respuesta ciudadana a una primera pregunta abierta: ¿Qué
de la encuesta nacional de cultura tributaria.
son los impuestos?35 Un 21.8 por ciento de los entrevistados
Se inicia con el análisis de la primera sección
confunden el concepto de impuestos con los pagos por los
de preguntas, que tratan sobre el grado de
servicios públicos recibidos, seguido de un 17.3 por ciento
conocimiento de los impuestos que tiene la
de aquellos que consideran que son un pago obligatorio para
ciudadanía; posteriormente, continuaremos con la segunda
que mejore el país. En el caso de la respuesta que registra el
sección, en donde se analiza la percepción sobre la adminis-
mayor porcentaje, advierte un limitado conocimiento ciudada-
tración tributaria y finalizaremos este capítulo con la tercera y
no de los impuestos al vincularlos con las tarifas por servicios.
última sección sobre la percepción ciudadana sobre la utili-
Es importante señalar, que un 16.1 por ciento de ciudadanos
dad o uso de los impuestos.
no respondió o ignora por completo qué son los impuestos.
Primera sección: conocimiento
En cambio, si tomamos en cuenta la segunda y cuarta res-
de los impuestos
puesta (la contribución ciudadana al estado/alcaldía), tendríamos que en un 32.9 por ciento de los casos, los nicaragüen-
Un primer interés de la encuesta de cultura tributaria fue re-
ses expresan de manera acertada la dimensión redistributiva
colectar información sobre el nivel de conocimiento de los
de los impuestos cuando tratan de forjarse una definición de
nicaragüenses sobre los impuestos. El gráfico No. 3, refleja
estos.
Gráfico 3. Según lo que usted sabe, ha escuchado o le han contado, podría decirme: ¿Qué son los impuestos? 21.8%
Impuestos que pagamos por servicios recibidos Pago obligatorio para que mejore el país
17.3%
NsNr
16.1%
La contribución de los ciudadanos al estado/ alcaldía
15.8%
Porcentaje que se quita por un inmueble
14.7%
Porcentaje que pagan los que tienen Negocios
7.2%
Recaudación Son los que se utilizan para pagar pagos de funcionarios públicos
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
3.4% 1.9%
Impuestos por productos exportados
1.0%
Impuestos que deducen de tu salario
0.9%
35 De acuerdo con el código tributario de la República de Nicaragua , impuesto es el tributo cuya obligación se genera al producirse el hecho generador contemplado en la ley y obliga al pago de una prestación a favor del Estado, sin contraprestación individualizada en el contribuyente. Una definición similar la brindan Báez y Báez (2004): es el tributo que nace cuando se cumple determinada condición estipulada en la ley, obligando al pago de una prestación a favor del Estado sin que ello implique otorgar al contribuyente algo a cambio.
22
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Los anteriores resultados pueden estar fuertemente asocia-
predominando en este grupo la ocupación de amas de casa
dos con los bajos niveles de escolaridad de la población
y el agricultor.
nicaragüense . Las personas pertenecientes a la primera 36
respuesta, corresponden en su mayoría a mujeres, jóvenes,
El conocimiento que tiene la ciudadanía sobre el cobro de
amas de casa y trabajadores por cuenta propia, predominan-
los impuestos denota que existe una falta de información al
do el nivel primario de educación y provenientes de las zonas
respecto. Veamos los resultados de la siguiente pregunta:
de occidente, centro y de la Costa Caribe del país.
¿Podría decirme que tan informado está usted con respecto al cobro de los impuestos?
Por otro lado, se encontró que un 14.7 por ciento de los entrevistados asocian los impuestos con el pago del Impuesto so-
El gráfico No. 4, recopila el grado de información que la ciu-
bre Bienes y Muebles (IBI) . En ese sentido, esta respuesta
dadanía tiene sobre el cobro de los impuestos. Un alto por-
puede estar sesgada por la estructura impositiva que preva-
centaje, el 37.3 por ciento, aduce tener poco conocimiento,
lece en los municipios, donde el IBI es uno de los principales
mientras un 19.4 por ciento expresó no tener conocimientos
tributos en las municipalidades.
sobre el tema. La sumatoria de los que no tienen nada de
37
conocimientos, los que tienen poco y quienes no respondieCabe destacar que las personas que no saben o no res-
ron, es posible inferir que cerca de un 60.5 por ciento de los
ponden, corresponden mayoritariamente a mujeres, a ado-
nicaragüenses tienen poca o nula información sobre el cobro
lescentes y jóvenes y con un nivel primario de escolaridad,
de los impuestos.
Gráfico 4. ¿Podría decirme que tan informado está usted con respecto al cobro de los impuestos? 40.0%
37.3% 28.9%
30.0%
19.4%
20.0%
10.0%
7.4% 3.8%
3.3% 0.0%
Mucho
Bastante
Algo
Poco
Nada
NsNr
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
36 Análogamente, en Guatemala, un país con niveles de escolaridad parecidos a los de Nicaragua, en 2010 se realizó la primera Encuesta Nacional de Cultura Económica y Percepción Bancaria, encontrándose, por ejemplo, que tan sólo la mitad de la población entiende lo que es la “inflación” y un porcentaje importante de personas desconoce lo que es una “tasa de interés”. 37 El IBI es un impuesto municipal que grava las propiedades inmobiliarias (terrenos, plantaciones estables o permanentes y las instalaciones o construcciones fijas que en ellos existan, etc.) ubicadas en la circunscripción territorial de cada municipio de la república, poseídas al 31 de diciembre de cada año gravable. La tasa del IBI es del uno por ciento (1%) sobre la base o monto imponible determinado (Báez y Báez, 2004).
23
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Una revisión de las características socio-económicas de este
Lo anterior plantea un desafío nada despreciable para la ad-
grupo de personas, indica que poseen un nivel de escolari-
ministración tributaria y pudiera llegar a constituir un freno a las
dad básico (educación primaria), y pertenecen al sector de
intenciones gubernamentales de continuar aumentando la
los estudiantes y amas de casa.
carga tributaria en el futuro. En la medida en que las personas no estén siendo adecuadamente informadas sobre el cobro
En contraste, sumando aquellos que tienen algo, bastante
de impuestos, entonces se podría esperar un bajo nivel de
y mucho conocimiento, obtenemos que un 39.6 por ciento
participación en el pago voluntario de los mismos, incremen-
presentan niveles aceptables de información sobre el cobro
tando así los costos del recaudador.
de impuestos, y este segmento está compuesto mayoritariamente por personas con niveles educativos medio y superio-
Los gráficos No. 3 y No. 4 reflejan, en síntesis, el bajo nivel de
res. Por categoría de ocupación, quiénes responden que tie-
conocimiento de los nicaragüenses sobre los impuestos y lo
nen mayor conocimiento del cobro de los impuestos son los
poco que se encuentran informados sobre estos, impidién-
profesionales o técnicos (66.7%) y los jubilados (61.1%); y en
doles formarse una definición adecuada o aproximada. Los
menor medida estudiantes (34.3%) y amas de casa (27.0%).
altos niveles de informalidad de la economía nicaragüense39, que ha excluido históricamente a amplios sectores de la tribu-
Sin embargo, es importante mencionar que la encuesta refle-
tación, sumado a un sistema educativo básico y medio que
ja que un tercio de los técnicos y universitarios tienen poco o
apenas comienza a brindar conocimiento en las aulas sobre
nada de conocimientos del cobro de impuestos y menos de
los impuestos, pueden constituir las principales causas de
un quinto de estos sabe bastante o poco .
estos resultados.
38
Gráfico 5. Podría mencionarme, ¿cuáles son los tipos de impuestos que usted conoce? (Multiples respuestas) 45.6%
Impuesto Bienes Inmuebles (IBI) 41.4%
Impuesto al Valor Agregado (IVA) 32.4%
Impuesto sobre la Renta (IR) 15.4%
Ns/Nr Impuestos de arriendo por negocio
14.4%
Impuestos de basura
13.1%
Impuestos de luz
8.8%
Impuesto de agua
7.5% 5.2%
Sticker de rodamiento 2.8%
impuestos de catastro
1.4% 1.3%
INSS ISC (impuesto selectivo de consumo)
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
Impuestos de aduana
0.6%
Impuesto de cementerio
0.6% 0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
38 Esta proporción mejora para el caso de las personas con un nivel de posgrado en educación, aunque este segmento de la población sólo representa en la muestra una mínima parte (0.7 por ciento). 39 Según cifras oficiales del Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE) alrededor del 65% de la PEA se encuentra empleada en el sector informal de la economía.
24
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Nuevamente se les preguntó a las personas de manera abier-
reconocidos, ya que se constituye como forma de tributación
ta cuáles eran los impuestos que les eran familiares o que
local. Tampoco sorprende que la población en Managua esté
conocían. Las respuestas del gráfico No. 5, que sobrepasan
mejor informada que el resto del país; debido, probablemen-
el 100 por ciento (respuestas múltiples) guardan relación con
te, a que cuenta con una mayor proporción de la población
las respuestas de los gráficos No. 3 y el gráfico No. 4. En
con un nivel mayor de escolaridad, y tienen acceso a los me-
este se observa que una mayoría de la población reconoce
dios de comunicación, que son una fuente de información.
el IBI (en un 45.6%) como el principal impuesto. Le siguen en
De tal manera, que podemos decir que el grado de infor-
importancia el IVA (con 41.4%) y el IR (32.4%). Un hallazgo
mación y conocimiento de los impuestos no es equitativa en
importante, es que el IBI es el impuesto más conocido para
el país y está en dependencia de la actividad económica y
todos los niveles de escolaridad , seguido del IVA y en me-
niveles de pobreza registrados en los municipios43.
40
nor proporción el IR. Por otro lado, las mujeres tienden a ser comúnmente las Estos resultados plantean una paradoja, ya que mientras el
personas en el hogar encargadas de pagar el impuesto a la
IBI es el impuesto más conocido entre la población es donde
propiedad, si son amas de casa o comerciantes, siempre y
se estima que hay más evasión y, su contribución a los ingre-
cuando sean quienes administren el presupuesto familiar. Es
sos tributarios es casi inexistente . En 2010, las autoridades
por ello, que en una mayor proporción, las mujeres identifi-
estimaron que sólo el 40 por ciento de los contribuyentes ha-
can el IBI como la primera opción (hasta un 44%). Aunque las
cen efectivo el pago del IBI en Managua .
decisiones sobre el uso de los recursos al interior de los ho-
41
42
gares, según varios estudios, recaen en mayor proporción en Es destacable que entre las opciones seleccionadas por las
los hombres, particularmente, lo referido a la propiedad44, de
personas figuran pagos por servicios de recolección de ba-
ahí que los hombres identifiquen el IBI como segunda opción
sura, energía eléctrica, agua y alcantarillado, que no son im-
al momento de desagregar por sexo las respuestas sobre el
puestos, si no tarifas por servicios. Nuevamente es reiterativa
conocimiento tipos de impuestos.
la confusión que existe ente la ciudadanía en la precisión de definición de impuestos. Por zona geográfica, es interesante resaltar que no es de sorprender que en las zonas más pobres (como en la Costa Caribe), los impuestos a la propiedad son los impuestos más
40 Los resultados por escolaridad fueron: primaria, 44.5%; secundaria, 41.9; universidad, 53.1%. 41 En Nicaragua los impuestos al patrimonio están referido a: impuestos sobre bienes y muebles, herencias y legados, sobre la transmisión de derechos relativos a bienes inmuebles y contribución por mejoras. 42 Véase: “Pago del IBI en Managua sigue igual al 2008-2009”. El Nuevo Diario. 8 de octubre 2010. Disponible en: http://www.elnuevodiario.com.ni/ nacionales/85284 43 De acuerdo al Mapa de Pobreza del INIDE, ésta se concentra en los municipios de los departamentos: RAAN, RAAS, Jinotega, Río San Juan (donde se registra las tasas de incidencia de pobreza extrema más alta del país). Le siguen Matagalpa, Boaco, Madriz y Nueva Segovia. En anexo puede verse las respuestas por zona geográfica. 44 Véase por ejemplo: Agurto, Sonia et al (2008). Mujeres nicaragüenses, cimiento económico familiar: estadísticas e investigaciones de FIDEG, 1998-2006. 1a ed. Managua.
25
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Segunda sección: percepción sobre
El perfil socio-demográfico del segmento de población que
la administración tributaria
brinda la respuesta mayoritaria y de aprobación, se ubica en ciudadanos con nivel medio de educación (secundaria), ama
En los estudios de cultura tributaria, resulta interesante cono-
de casas y obreros y proveniente de zonas urbanas,estando
cer el nivel de aprobación que la ciudadanía otorga al funcio-
los mayores niveles de aceptación en la zona de occiden-
namiento de su sistema tributario: la visión que las personas
te (47.6%) y centro del país (59.5%). Sin embargo, como se
tienen de la figura administrativa que recauda los impuestos
mencionó en el párrafo anterior, una revisión de estos resul-
¿Es eficiente o deficiente? ¿Es sencillo o complicado? ¿Es
tados y su relación con sus niveles de conocimiento de los
transparente o no?
impuestos no es del todo clara.
En ese sentido, el siguiente gráfico No. 6, muestra la percep-
Cabe destacar que durante este año los medios de comu-
ción de los nicaragüenses sobre la administración tributaria
nicación cubrieron denuncias de corrupción en contra del
en cuanto a la recaudación de los tributos y administración
Ex Director de la Dirección General de Ingresos (DGI), Walter
de los mismos.
Porras, quien fue depuesto de su cargo por el Ejecutivo y se le inició un proceso de investigación. Sin embargo, este
Un 43.2 por ciento de los nicaragüenses opina a favor del
acontecimiento pareciera que no afectó negativamente la
actual sistema tributario, seguido de un 26 por ciento que no
percepción de los encuestados; aún cuando históricamen-
sabe o no responde. Acá cabe destacar que esta respuesta
te esta institución recaudadora de impuestos, se ha visto en
mayoritaria puede estar sesgada por los bajos niveles de co-
problemas de imagen por casos de corrupción de altos fun-
nocimiento de los impuestos que tiene la ciudadanía, y que,
cionarios45.
un porcentaje significativo no tenga conocimiento o valoración alguna.
Gráfico 6. ¿Aprueba Usted el actual sistema tributario (recaudación y la administración de los impuestos)? NsNr
26.0%
Desaprueba completamente
1.7%
Desaprueba
8.4%
Ni aprueba ni desaprueba
17.4%
Aprueba
43.2%
Aprueba completamente
3.3% 0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
45 En anexo se encuentra una lista de hechos noticiosos relevantes que pudieren haber afectado la opinión ciudadana sobre la administración tributaria.
26
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Sin embargo, hay que hacer notar que un 10.1 por ciento de
mento de población tiene mayor conocimiento o información
la población no aprueban el actual sistema tributario (gráfico
sobre los impuestos y del sistema tributario. Una revisión de
No. 7), ya que consideran (en 66.7% de los casos) que los
su grado de escolaridad, los ubica entre los técnicos y univer-
impuestos son muy altos y que estos no son utilizados en
sitarios, de ocupación profesional o técnico y comerciante,
beneficio del país (en un 16% de los casos).
mayoritariamente. En ese sentido, el rechazo de este grupo pudiese obedecer a que es un sector en donde recae buena
En este grupo la tasa de no respuesta (no sabe no responde)
parte de la carga tributaria del país, mediante el gravamen al
es bastante baja (4.3%), lo que podría indicar que este seg-
impuesto sobre la renta46.
Gráfico 7. Si la respuesta es 4 ó 5 ¿Porque?
4% 13% Impuestos muy altos No lo utilizan en beneficio del pais
16%
No todos pagan igual
67%
NsNr
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
Gráfico 8. En una escala de 1 a 5, donde 1 es Muy Complejo y 5 Muy simple: ¿Qué tan simple considera Usted que son los trámites para pagar impuestos? 40.0%
37.9%
30.0%
25.6%
20.0%
15.1%
14.3%
10.0% 3.8%
3.3% 0.0%
Muy complejo
Complejo
Ni complejo, ni simple
Simple
Muy simple
NsNr Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
46 Como pudimos apreciar en el cuadro No. 1., la última reforma al IR de las personas naturales de 2009 aumentó la base exenta de los asalariados de C$50,000 a C$75,000 al año; sin embargo, esa medida, favorable para los asalariados, parece no haber tenido mayor impacto sobre la percepción de la población afectada.
27
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Uno de los elementos más importantes para la administración
Por zona geográfica, en el centro y occidente del país una
tributaria, es cómo percibe la población el nivel de compleji-
mayor proporción de personas (50.9% y 49.8%, respectiva-
dad en los trámites para pagar impuestos, debido a que esta
mente) consideran que los trámites son simples, mientras
información le permitiría a la administración considerar o no,
que en la capital y en el norte del país también hay una alta
mayores esfuerzos para informar y/o reducir la complejidad y
percepción de simplicidad en los trámites (39.2% y 34.7%,
número de pasos en los trámites para cancelarlos.
respectivamente).
Los resultados del gráfico 8, indican que un 37.9 por ciento
No obstante, en general, existe un importante sector de la
de los entrevistados consideran que los trámites para pagar
población (18.4%) que considera que el pago de impuestos
impuestos son simples, un 3.8 por ciento creen que es un
en el país sigue siendo una tarea compleja o muy compleja.
proceso muy simple y el 14.3 por ciento, tiene una opinión
En los siguientes capítulos, veremos qué medidas ha toma-
neutra. Sin embargo, la administración tributaria, debería to-
do la administración tributaria para acercarse al contribuyente
mar en consideración estos resultados.
y, cuál es la percepción internacional existente sobre el pago de los impuestos en Nicaragua.
Por un lado, ese aparente resultado positivo pudiera estar influenciado por la relación directa que los encuestados hacen
En el gráfico 9, la valoración ciudadana sobre la gestión en el
de tributos con el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) en par-
cobro de impuestos constituye otra luz para las autoridades
ticular . Por otro lado, es la opción mayoritaria en todos los
tributarias. Sin embargo, nuevamente estos resultados deben
niveles de escolaridad, aunque un 25.6 por ciento de ese
tomarse con cuidado. Aunque un 37.9 por ciento de la ciu-
total, no sabe o no opinión al respecto (por los niveles de
dadanía considera que la gestión es eficiente, seguido de un
desconocimiento que hemos venido examinando).
9.3 y un 6.6 por ciento de quienes consideran que la gestión
47
Gráfico 9. En una escala de 1 a 5, donde 1 es Nada eficiente y 5 Muy Eficiente, ¿Qué tan eficiente considera que es la gestión de las instituciones que se encargan de la recaudación de impuestos? NsNr
27.8%
Muy eficiente
6.6%
Bastante eficiente
9.3%
Eficiente
37.9%
Poco eficiente
14.9%
Nada eficiente Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
3.6% 0.0%
10.0%
20.0%
47 Hasta un 62 por ciento de los entrevistados consideran que el trámite de pago del IBI es muy simple.
28
30.0%
40.0%
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
es bastante eficiente y muy eficiente respectivamente, para
Cabe destacar que, mientras la Dirección General de Aduana
un total de aprobación del 53.8 por ciento, también es claro
aporta con cerca del 30% de la recaudación de impuestos a
que un 27.8 por ciento desconoce de la gestión institucional
nivel nacional, no fue mencionada, sólo se registró un 3.3%
del cobro de impuestos y otro 18.5 por ciento, considera es
de participación en las respuestas.
poco o nada eficiente. Por zona geográfica, la población de Managua concentra una Las respuestas contienen las mismas características socio-
percepción acertada de la principal institución recaudadora
demográficas de las respuestas del gráfico anterior: educa-
de impuestos con un 64.9 por ciento y la zona sur oriente del
ción básica y media, amas de casa, estudiantes y obreros,
país con un 44.8 por ciento.
jóvenes adultos y adultos. Es interesante observar que en la zona de occidente una Por su parte, el gráfico No. 10 (de respuestas cerradas y múl-
amplia mayoría (42.8%) de las personas relaciona el cobro
tiples), refleja el nivel de identificación de las instituciones na-
de los impuestos con las alcaldías y en la zona norte del
cionales que recaudan impuestos por parte de la ciudadanía.
país, un 41.6 por ciento de los entrevistados no sabe o no
Resalta a la vista, con un 39.5 por ciento, la Dirección General
responde.
de Ingresos, como la principal institución más conocida a nivel nacional que recauda impuestos. En segundo lugar, un
Quienes identificaron correctamente a la DGI registran niveles
31.6 por ciento desconoce completamente las restantes ins-
superiores de escolaridad48, a diferencia de quienes relacio-
tituciones recaudadoras y, en tercer lugar, el 29.2 por ciento
nan a las alcaldías con el cobro de impuestos nacionales,
de las personas asocian, erróneamente, el cobro de impues-
que presentan niveles de escolaridad básica y media. En
tos nacionales con las alcaldías.
este último, el hilo conductor continúa siendo el IBI y por tanto
Gráfico 10. Podría decirme… ¿Qué institución u organismo se encarga de recaudar los impuestos nacionales? (Multiples Respuestas) Renta
0.9%
NsNr
31.6%
Dirección General de Ingresos
39.5%
Los Bancos
1.1%
Dirección General de Aduanas
3.3%
El Gobierno Contraloría General de la República Ministerio de Hacienda
4.2% 0.4% 0.8%
Las Alcaldías
29.2%
La Asamblea Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
1.6% 0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
48 En un 65.4% de las personas con grado universitario de escolaridad y en un 72.7% de grados superiores.
29
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
el limitado nivel de conocimiento de los nicaragüenses sobre
el mejoramiento de las condiciones de vida (34.6%) y el finan-
los impuestos en conjunto.
ciamiento de la infraestructura (32.6%).
Para corroborar las respuestas anteriores, se solicitó a los en-
Sin embargo, un porcentaje importante de la población con-
trevistados identificar las instancias de cobro de los impues-
sidera que los impuestos se utilizan para pagar el salario de
tos locales. El gráfico No. 11, refleja los resultados: Un 83.6
los funcionarios públicos (24.3%), mantener las municipalida-
por ciento de los entrevistados identifica correctamente a las
des (22%) y el pago de la deuda pública (20.6%). Es decir, un
alcaldías como único recaudador de impuestos locales y un
porcentaje nada despreciable de la población, cree que el
15.5 por ciento expresó no tener conocimiento al respecto.
uso de los impuestos lo acapara la burocracia estatal.
Tercer sección: percepción sobre
Estas respuestas también pudiesen reflejar el hecho de que
la utilidad de los impuestos
la base de recursos públicos es relativamente pequeña, repercutiendo en los bajos presupuestos para salud y educa-
El gráfico No. 12 (de respuestas cerradas y múltiples), arroja
ción; dos servicios de imprescindible necesidad para la po-
luces, sobre la percepción ciudadana con relación al rol del
blación y donde subsisten grandes brechas en términos de
Estado en la sociedad. En ese sentido, los nicaragüenses
cobertura y calidad.
ven el Estado como un actor activo para mejorar las condiciones de vida de la población, indicando la preferencia de
Asimismo, la calidad del gasto ha sido objeto de múltiples
la población por un “Estado que procure el bienestar colecti-
estudios, incluyendo los estudios de pobreza realizados por
vo”, a partir del aporte ciudadano de cada individuo con sus
funcionarios del Banco Mundial, en donde concluyen que el
impuestos. De ahí que entre las tres primeras opciones se
manejo del gasto público no necesariamente beneficia a los
encuentran el financiamiento de programas sociales (38.9%),
sectores más pobres de la población, teniendo en muchos
Gráfico 11. Podría decirme… ¿Qué institución u organismo público se encarga de recaudar los impuestos municipales? (Múltiples Respuestas) DGI
0.3%
NsNr
15.5%
Gobierno
0.6%
Oficinas del Ministerio de Hacienda
0.3%
Alcaldías 0.0% Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
30
83.6% 20.0%
40.0%
60.0%
80.0%
100.0%
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
casos un sesgo a favor de las familias de ingresos medio o
positiva es indudablemente regresiva, el coeficiente de Gini
más .
post impuestos refleja una mayor desigualdad en el ingreso
49
al compararlo con el coeficiente de Gini antes de impuestos En Nicaragua, los estudios realizados a la fecha son con-
y hay una prevalencia de exenciones y exoneraciones y trata-
cluyentes: el sistema tributario es desigual: su estructura im-
mientos especiales (Medal, 2010).
Gráfico 12. Según lo que usted sabe, ha escuchado o le han contado… ¿Cuáles de las siguientes opciones considera que son los tres principales usos que en Nicaragua se le da a los impuestos? (Múltiples Respuestas) Financiar a la familia del gobierno actual
0.1%
NsNr
9.6%
Financiar a ladrones y corruptos
10.9%
Financiar los servicios públicos
18.6%
Financiar programas de seguridad
20.0%
Pagar la deuda del Estado
20.6%
Mantener las municipalidades
22.0%
Pagar salarios de funcionarios públicos
24.3%
Financiar la construcción de infraestructura
32.6%
Mejorar las condiciones de vida de todos los nicaragüenses
34.6%
Financiar programas sociales
38.9%
0.0%
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
20.0%
40.0%
60.0%
Gráfico 13. En una escala de 1 a 5, donde 1 es Totalmente desigual y 5 Totalmente igualitaria, ¿Qué tan igualitaria considera Usted que es la distribución del pago de impuestos? 40.0% 31.8%
27.8%
30.0%
18.0%
20.0%
16.0%
10.0% 3.3%
3.1% 0.0% Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
Totalmente desigual
Desigual
Ni desigual, ni igualitaria
Igualitaria
Totalmente igualitaria
NsNr
49 Consúltese: Banco Mundial. 2008. Nicaragua Informe sobre la Pobreza 1993-2005 y Machado, R. 2006. Los sistemas de gasto público en Centroamérica y República Dominicana: Disciplina fiscal y eficiencia. Banco Interamericano de desarrollo, noviembre.
31
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Bajo ese escenario desfavorable para una tributación ideal,
con sus respuestas en el gráfico No. 7)50 y pertenecen a las
preguntamos a la ciudadanía qué tan igualitaria considera-
ocupaciones de estudiantes, profesional o técnico, jubilados
ban la distribución del pago de los impuestos. Una amplia
y desempleados.
mayoría del 31.8 por ciento expresó no tener ningún conocimiento, no sabe o no responde acerca del grado de igualdad
Una desagregación del grupo de personas que opinan que
o desigualdad del sistema, mientras un 19.1 por ciento de la
el sistema es desigual, muestra que un 55.6 por ciento de los
población considera que es desigual.
entrevistados, pertenecientes a este grupo,consideran que no todos pagamos los impuestos correspondientes, mien-
En el primero de los casos, pertenecen a este grupo de po-
tras que un 17.6 por ciento cree que se evaden impuestos
blación las amas de casa, los obreros, los comerciantes, el
por amistades (corrupción), o bien un 10 por ciento de quie-
agricultor y el trabajador por cuenta propia con niveles de
nes piensan que hay personas que no pagan impuestos. Es-
educación básica y media.
tas últimas respuesta es una muestra que las personas están conscientes que el sistema tiene fisuras desde donde se es-
En contraste un 18.0 por ciento no tiene una posición defi-
capan por la vía ilegal (elusión, evasión, etc.) el pago debido
nida (neutra), pero un 27.8 por ciento de los entrevistados
de impuestos51.
está de acuerdo que el pago de impuestos es igualitario. Cabe destacar, que en este grupo se ubican los estratos con mayores niveles de escolaridad (lo que resulta contradictorio
Gráfico 14. Si la respuesta es 1 ó 2 ¿Por qué? Otros
1.3%
Evaden impuestos/falsificacion facturas
0.7%
No todos pagamos el impuesto correspondiente
55.6%
Hay personas que no pagan impuestos
10.5%
Por la corrupcion que existe en los politicos
8.2%
NsNr
6.2%
Evaden impuesto por amistades Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
17.6% 0.0%
10.0%
20.0%
50 Recuérdese que ese estrato de la población considera que los impuestos son muy altos. 51 En anexo puede encontrarse una definición del concepto de elusión y evasión.
32
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
C
¿Qué opinan los expertos? omo parte de la metodología utilizada para
se explica porque este tributo es la principal fuente de re-
este estudio, se procedió a realizar una pre-
cursos propios de las alcaldías y el más conocido por la
sentación de los hallazgos de la encuesta
población54.
nacional de cultura tributaria con expertos tributarios, quienes realizaron sustanciales
Por otro lado, la muestra de la encuesta recopila una mayor
aportes a la discusión sobre la visión del contribuyente, del
información relativa de la zona norte del país, las actividades
sistema y sus unidades recaudadoras y del uso de los im-
agropecuarias, preponderantes en esta zona y casi en su to-
puestos en Nicaragua .
talidad exenta del pago de impuestos, factor, que pudiese
52
explicar el bajo conocimiento de los impuestos y su cobro Con respecto a los resultados:
que presenta la población de esa zona.
Posterior a la exposición de los principales hallazgos encon-
Uno de los señalamientos de los expertos, es que los resul-
trados en la encuesta de cultura tributaria y de la discusión
tados de la encuesta sugieren que la población tiene una
de sus resultados, los expertos coincidieron, de manera
visión desde el consumo (de ahí la confusión entre impues-
general,que los nicaragüenses tienen un reducido conoci-
tos respecto a las tarifas de servicios públicos) y no, en la
miento de los impuestos; concuerdan que detrás de estos
prestación de servicios por parte del Estado. La zona norte
resultados, como factores estructurales, se encuentran los
del país consultada, registró los mayores índices de no res-
bajos niveles de educación de la población y la elevada infor-
puesta.
malidad de la economía. El sector menos informado son los adolescentes, ya que En los resultados de la primera sección de preguntas, se ob-
registran el nivel más bajo de conocimiento y confusión. En
serva la frecuencia de respuestas del poco conocimiento de
ese sentido, los expertos concuerdan que la DGI debería de
la población sobre los impuestos. Los expertos consideran,
realizar una campaña masiva de información sobre los im-
que son un reflejo del diseño del actual régimen tributario;
puestos. Es importante la formación y la educación fiscal en
el cual establece la figura de la cuota fija para los pequeños
las escuelas.
negocios , y cuyo proceso de pago es relativamente sencillo 53
para el contribuyente.
Un aspecto que los expertos señalaron es el desconocimiento total de la población del Impuesto Selectivo al Consumo55,
De igual manera, creen que el hecho que la población
cuya característica de impuesto indirecto grava a toda la po-
identifique el IBI por encima de cualquier otro impuesto,
blación sin distinción.
52 En anexo puede verse la lista de participantes en el panel de validación de los resultados de la Encuesta de Cultura Tributaria. 53 Aunque cabe destacar que la implementación de la cuota fija del 1% sobre las ventas es de reciente data. Su objetivo obedeció a que a la administración le resultaba más conveniente aplicar un impuesto con una tasa baja a realizar mayores esfuerzos recaudadores, dado el universo de negocios informales. 54 Además señalaron que los impuestos municipales pre escriben cada dos años y las alcaldías no tiene una gestión de cobro muy eficiente ni registros. 55 Este impuesto grava a la industria fiscal: bebidas alcohólicas, cigarrillos, etc.
33
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Con respecto a los resultados del segundo y tercer bloque
de levantar la encuesta. Y precisamente la encuesta de
de preguntas, los expertos advierten básicamente que las
SISMO XXIX capta esta relación debido a que un porcen-
respuestas aparentemente positivas (aprobación) que la
taje cercano al 60 por ciento de la población entrevistada
población le otorga al sistema, pueden estar siendo ses-
aprobaba en ese momento (junio-julio) la gestión del ac-
gadas por el ambiente electoral prevaleciente al momento
tual gobierno.
Recuadro 1. La importancia de la “confianza” para estimular el pago de los impuestos En este recuadro se presenta un resumen de una extensa
mala administración, eso puede provocar el fenómeno de
entrevista al Ex Director General de Ingresos, Róger Arteaga
“pánico tributario”; es decir, cuando los contribuyentes rehú-
Cano, quien enfatiza en la necesidad de cultivar la confian-
yen al pago de los impuestos porque no están seguros que
za en el ciudadano de un transparente y uso eficiente de
van a ser bien utilizados o temen que alguien se los robe.
los impuestos. Ampliación de la base de Cultura tributaria se construye
contribuyentes
en base la confianza Para el Ex Director de Ingresos, la confianza es importante, Arteaga considera que para estimular el pago de los im-
pero no es suficiente cuando se trata de ampliar la base de
puestos la DGI debería fomentar “una relación de confian-
contribuyentes. Al respecto considera que la administración
za entre la ciudadanía y la administración”. Considera que
tributaria debe emprender una serie de acciones para regis-
la confianza es la base y punto de partida o el motor que
trar a las personas o negocios que no lo están y hacer que
puede mover a la ciudadanía a pagar sus impuestos. Al
paguen los que no lo están haciendo; y eso se logra, según
respecto sostiene que la población paga sus impuestos
Arteaga, a base de estímulos y mediante el uso de la Ley.
porque tiene confianza en que el dinero recaudado va a ser correctamente utilizado por las autoridades ya sea para fi-
Durante la entrevista hizo mención de algunos mecanismos,
nanciar el presupuesto general o el presupuesto municipal,
como alianzas con el sector privado formal o con las asocia-
canalizando los recursos para la inversión en infraestructura,
ciones de comerciantes y otros sectores, mediante los cua-
y el gasto en salud, educación, entre otro.
les el gobierno pueda extender la cobertura de los actuales contribuyentes*, pero también remarcó que la administración
En ese mismo sentido, Arteaga sostiene que la cultura tribu-
tributaria debe crearse entre la ciudanía una imagen fuerte,
taria se construye en base a la confianza en cómo se admi-
poniendo “mano dura” contra la elusión y la evasión de im-
nistran los impuestos. Es enfático al señalar que si hay una
puestos.(Entrevista realizada el 06/09/2011 en Managua).
Nota: Durante la administración del Ex Director de Ingresos Róger Arteaga, la DGI implementó una nueva legislación fiscal (Ley de Equidad Fiscal aprobada en 2003), que a juicio de muchos expertos constituyó un paso adelante para la transformación del sistema tributario nicaragüense, generando niveles récord de recaudación. Pero además, su administración realizó una serie de acciones para mejorar su relación con el contribuyente, aplicar las debidas sanciones con rigor, profesionalización de los funcionarios internos y mecanismos novedosos de recaudación (como los pagos electrónicos), y la conformación de la comisión de educación fiscal en conjunto con el MHCP y el MINED. Todas ellas encaminadas a facilitar el cumplimiento tributario voluntario y la ampliación de la estrecha base de contribuyentes. (*): Como ejemplo cita la alianza estratégica que logró establecer su administración con la asociación de comerciantes del populoso Mercado Oriental de Managua a través del cual se logró inscribir a nuevos contribuyentes.
34
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
¿Cuál es la visión del funcionario público?
C
onocer la visión general que tienen los le-
tributario. Algunos legisladores consideran que no es un sis-
gisladores sobre el tema impositivo es de
tema equitativo porque existe duplicidad en el pago de los
suma importancia, ya que sobre ellos re-
tributos; otros consideran que el pago del IR y del IVA son
cae fundamentalmente, de acuerdo con la
demasiado elevados y, otros creen que por fuera de la tribu-
Constitución Política, la facultad para realizar
tación se encuentran sectores que tienen un trato preferencial
trasformaciones de fondo en el sistema, no sólo por la debida
en términos impositivos.
legitimidad popular que los embiste, sino porque en el seno de la Asamblea Nacional se discuten y aprueban todas las
Por otro lado, los legisladores concuerdan en que el sistema
reformas tributarias y demás leyes que rigen el sistema tribu-
sigue siendo complejo, incurriendo en demasiados trámites,
tario .
o bien es muy burocrático, lo que a la larga dificulta el cum-
56
plimiento en el pago de los impuestos. Consideran, que en Sin embargo, se debe destacar que la aplicación de los ins-
algunos casos para completar los formularios de declaración
trumentos de recolección de información, para continuar con
y pago de impuestos, se requiere de una formación espe-
la metodología propuesta, se vieron limitados por la coyuntu-
cializada.
ra electoral y la dificultad de concertar reuniones con funcionarios de Gobierno.
Al momento de evaluar la eficiencia en la gestión del cobro de los impuestos por parte de las unidades recaudadoras, hay
A pesar de lo anterior, se logró obtener la participación de
opiniones divididas; por una parte, consideran que la gestión
funcionarios correspondientes a las bancadas Democrática
es eficiente o muy eficiente y; por otra, consideran que dicha
Nicaragüense y Movimiento Renovador Sandinista. Las otras
gestión es poco eficiente, influyendo, según ellos, desde ele-
bancadas no respondieron a nuestra solicitud.
mentos administrativos (atención indebida al contribuyente, por ejemplo), hasta elementos de índole política que afectan
En ese sentido, se aplicó un cuestionario breve para funcio-
el desempeño de las instituciones, como la “partidarización
narios públicos a diputados de las bancadas mencionadas
de las instituciones”.
con las principales preguntas de la encuesta de cultura tributaria, más algunas preguntas que permiten extraer recomen-
En cuanto al uso que en Nicaragua se le da a los impuestos,
daciones de los legisladores para propiciar un mayor acerca-
respondieron que estos se usan para pagar los salarios de
miento entre el contribuyente y la administración tributaria .
los funcionarios públicos y la deuda del Estado, así como
57
“programas clientelistas”. Otros, respondieron que se usan Los resultados indican que hay un sentimiento, aunque no
para financiar programas de seguridad y los servicios públi-
totalmente unificado, de insatisfacción con el actual sistema
cos que presta el Estado.
56 Cabe indicar que en la Asamblea Nacional convergen todos los intereses de los sectores del país y es por antonomasia, el espacio político para dirimir la consecución de dichos intereses. 57 En total se logró aplicar el cuestionario a nueve legisladores propietarios de un total de noventa y dos que conforman el hemiciclo parlamentario. En anexo puede consultarse el cuestionario aplicado.
35
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Recuadro 2: El pago de los impuestos según las Empresas En este primer estudio de cultura tributaria, no fue posible le-
manteniéndose invariable desde el año 2006. Por su parte,
vantar información específica sobre el gremio empresarial. Sin
a las empresas les tomó alrededor de 222 horas en el año
embargo, en esta sección presentamos, a partir de los resulta-
2011 el pago de impuestos, presentando una mejoría de 18
dos del Informe del Banco Mundial “Doing Business”, el lugar
horas con respecto a años anteriores.
que ocupa Nicaragua en cuanto al pago de los impuestos. Por su parte, la cantidad total de impuestos es la suma de toDe acuerdo con la encuesta “Doing Business” del 2011, Ni-
dos los diferentes impuestos y cotizaciones tras contabilizar
caragua se encuentra en la posición 158 del ranking mundial
deducciones y exenciones permitidas. En este sentido, de
en cuanto al pago de impuestos, es decir que mejoró en 6
acuerdo con el indicador de tasa impositiva total, una em-
puestos su calificación respecto al año 2010. Para esta me-
presa en Nicaragua, al partir del segundo año de operación,
dición se toman 3 indicadores de calificación las cuales son:
paga en promedio una tasa del 63.2%. Una tasa que está por
1) el pago de impuestos que se hacen al año; 2) las horas
encima del promedio latinoamericano y muy por encima de
que se requieren para el pago de estos; 3) y la tasa imposi-
los países de la OCDE.
tiva total. De estos indicadores, el país ha mejorado, con respecto al En cuanto a la primera variable, el indicador de pago de
2010, solamente en el tiempo, al pasar de 240 horas a 222
impuestos, refleja el número total de los impuestos y con-
anuales. Inclusive en relación a la región latinoamericana
tribuciones, el método de pago, la frecuencia de pago, la
este indicador está por debajo de la media, algo satisfac-
frecuencia de presentación y el número de organismos que
torio, porque es un proceso burocrático un poco más ágil.
se ocupan. Este indicador refleja que en Nicaragua se hacen
No obstante, los otros dos indicadores sobrepasan el pro-
en promedio, 64 pagos al año, de impuestos, por empresa,
medio latinoamericano.
Indicador Pagos (número por año año)
Nicaragua
América Latina y el Caribe
OCDE
64
33.2
14.2
Tiempo (horas por año)
222
384.7
199.3
Impuestos a las ganancias (%)
24.8
20.9
16.8
Impuestos laborales y contribuciones (%)
19.2
14.7
23.3
Otros impuestos (%)
19.2
12.4
3.0
Tasa de impuestos total (% de ganancias)
63.2
48.0
43.0
Fuente: “Doing business”. World Bank 2011
Nota: El Informe “Doing Business” proporciona una medición de las normas que regulan la actividad empresarial y su puesta en práctica en 183 economías y ciudades seleccionadas en el ámbito subnacional y regional, al recopilar información para la construcción de 10 indicadores; entre ellos: apertura de una empresa, permisos de construcción, registro de propiedades, obtención de crédito, pago de impuestos, etc. En el caso particular del pago de impuestos, informe “Doing Business” registra los impuestos que una empresa de tamaño medio debe pagar en un determinado año, y también mide la carga administrativa asociada con el pago de impuestos y contribuciones. Ver: http://espanol.doingbusiness.org/methodology/paying-taxes
36
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Al momento de valorar la equidad del sistema tributario, todos
válida, y señalaron como factores explicativos; la pobreza, la
los diputados consultados concuerdan que este es desigual,
corrupción, la cultura de la evasión, y la cultura del “no pago”.
debido entre otras razones a que la carga recae sobre los asalariados, es discriminatorio, beneficia a algunos sectores
Dentro de la lista de recomendaciones sugeridas en el cues-
económicos con amplias exoneraciones y se caracteriza por
tionario para que la administración tributaria logre un mayor
ser regresivo.
acercamiento con el contribuyente, la principal recomendación que hacen los diputados es mejorar la credibilidad de las
Cuando se les consultó si estaban de acuerdo con la afir-
unidades recaudadoras de impuestos (DGI y DGA), seguido
mación de que en Nicaragua la ciudadanía carece de una
de las acciones que estas deben realizar para informar, orien-
cultura que favorezca el cumplimiento de las obligaciones
tar y capacitar a los contribuyentes.
tributarias, todos concordaron que se trata de una afirmación
L
El accionar de la administración tributaria a DGI tiene por misión recaudar los tributos in-
Así mismo, la DGI incrementó su participación en la carga
ternos con equidad, transparencia y eficiencia,
tributaria, en 2.1%, pasando de 11.4% en 2006 a 13.5% en
promoviendo la cultura tributaria y cumpliendo
el 2010.
con el marco legal, aportando al Gobierno recursos para el desarrollo económico y social del
país (MHCP, 2011). Sus prioridades estratégicas se centran en cuatro puntos para
Cuadro 3. Eficiencia Recaudadora Dirección General de Ingresos (en millones de córdobas)
los próximos tres años: 1) Racionalizar y fortalecer los procesos de trabajo institucional; 2) fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales; 3) impulsar políticas de
Año
Recaudación Neta
Ratio
(2)
(2/1)
(1)
2007
238.1
12,517.9
52.57
2008
242.1
14,253.6
58.87
2 009
266.1
16,039.9
60.28
En los últimos años la DGI ha venido realizando acciones en-
2010
272.1
17,910.0
65.82
caminadas a aumentar el número de contribuyentes y la car-
2011
312.5
20,431.9
65.38
RRHH y financieros que garanticen el cumplimiento de la misión institucional y; 4) fortalecer el marco jurídico institucional.
ga tributaria. El universo activo de contribuyentes al mes de agosto 2010 se estimó en 129,942 para un crecimiento del
Fuente: Elaboración propia con cifras de la DGI, MHCP y BCN
7.0% (78,354 contribuyentes) con relación al período Diciembre/2009; el 54.4% corresponde al Régimen de Cuota Fija, el restante 45.6% pertenecen al Régimen General. Desde enero
Una revisión estadística nos permite observar que la DGI ha
2007 a la fecha el universo se ha incrementado en 49.6% que
mejorado la eficiencia recaudadora. Mientras en 2007 por
equivale a 43,063 contribuyentes.
cada millón de córdobas asignado en su presupuesto, lo-
37
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
gró recaudar 52.5 millones córdobas. Para 2011, se estima
El Programa de Asistencia al Contribuyente, a través de una
que esa relación se incremente a 65.4 millones. Sin embargo,
oficina que brinda un servicio de asesoramiento, ha tenido
esta sencilla operación aritmética puede esconder muchos
buenos resultados así como el programa de registro, recau-
otros factores que están detrás de los niveles de ingresos
dación y cobranza. En ese sentido, continuar fortaleciendo
recaudados de la DGI, como por ejemplo, la fuerte recupera-
este programa será estratégico para las futuras metas de re-
ción económica de los dos últimos años y los efectos de la
caudación de impuestos, sobre todo de cara a una nueva
reforma a la Ley de Equidad Fiscal aprobada en 2009 y que
reforma fiscal.
entró en vigencia en 2010.
La experiencia centroamericana en programas de cultura tributaria
L
a experiencia regional es de reciente data y
A continuación, se realiza un recorrido por los principales as-
comparativamente se registran más avances en
pectos de los programas de educación fiscal en la región,
unos países que otros, al menos en la evolución
enfatizando en sus objetivos y las líneas de acción que em-
de los distintos programas de cultura tributaria
prenden cada uno de ellos y en especial, sobre los avances
y de educación fiscal que se llevan a cabo .
de Nicaragua en la materia.
58
Lo trascendental es la implantación de una “conciencia gubernamental”, desde las administraciones tributarias, en el
Costa Rica:
sentido que no basta generar mecanismos tradicionales para reducir la evasión o fomentar el cumplimiento voluntario en
En Costa Rica, la Dirección General de Tributación (DGT) traba-
el pago de los impuestos, sino se logra incidir en los valores
ja en conjunto con el Ministerio de Educación en la promoción
ciudadanos a través de la educación, en torno al tema de los
de lo que denominan “ciudadanía solidaria”, un programa de
impuestos y su utilización.
educación fiscal bien articulado, que llega a todos los niveles educativos (pre escolar y primaria, particularmente) y que tiene
Es importante destacar las similitudes en los programas apli-
por objetivo el abordaje curricular de la educación fiscal.
cados sobre educación fiscal en Centroamérica. Sin embargo, un rasgo fundamental que comparten estos programas
El programa en sus inicios contó con el apoyo técnico y finan-
es su aceptación como una política de Estado, y por tanto,
ciero de la AFIP y Eurosocial Fiscalidad de la Unión Europea59.
permanente, ya que se reconoce que sus resultados son de
Como parte de las acciones que ejecutan, se encuentran
mediano y largo plazo.
la producción de una serie de materiales sobre educación
58 En América Latina, Argentina es el país que más experiencia y avances posee en la región con su programa de Educación Fiscal, el cual está a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Véase: http://www.afip.gov.ar/ef/ 59 Eurosocial fue promovido por la Comisión Europea como un programa de cooperación con América Latina con duración de 5 años (empezó en 2005), y tuvo como objetivo contribuir a aumentar el grado de cohesión social de las sociedades latinoamericanas, actuando sobre las políticas públicas en cinco áreas prioritarias: educación, salud, justicia, fiscalidad y empleo. Véase: http://www.eurosocialfiscal.org/
38
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
fiscal, juegos de mesa, capacitaciones a docentes sobre el
El Salvador:
tema y visitas de funcionarios de hacienda a los centros escolares60.
En el Salvador, la Dirección de General de Impuestos Internos (DGI) en coordinación con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Educación (MINED) administran un programa de
Figura 2. Modelo costarricense de Educación Fiscal Dirección General de Tributación Educación Fiscal
(Política de Estado: fomentar una ciudadanía solidaria, participativa y conciente de sus derechos y obligaciones)
Ministerio de Educación
Educación Fiscal desde el año 2009. En su etapa de gestación el programa también contó con el
Valores
(Construcción crítica y solidaridad social)
Ciudadanía
(Derechos y deberes en democracia)
Cultura Fiscal
(Formación ética y ciudadana y pago de impuestos, transparencia y adecuada gestión del gastopúblico)
Sociedad en General
amplio apoyo técnico de la AFIP y del programa Eurosocial, teniendo como objetivo fomentar entre la población salvadoreña una mayor cultura fiscal para contribuir al logro de una
Docentes
ciudadanía activa, solidaria y responsable, consciente de sus derechos y obligaciones.
Estudiantes
Fuente: Elaboración con base en: http://educa.hacienda.go.cr:8080/costarica_prod/
El programa de educación fiscal se edificó bajo cuatro componentes: 1) Diseño de una estrategia de educación fiscal en el Ministerio de Hacienda, que incluyó la formación de funcionarios para capacitar docentes y padres de familias, así como funcionarios de hacienda que actúan como visitadores escolares, y la creación de una unidad de educación fiscal
La misión de este programa es lograr que tanto docentes
dependiente de la DGI; 2) inserción de la educación fiscal en
como estudiantes, se constituyan en agentes de cambio,
los planes de estudio del MINED, que incluye la capacitación
“conscientes de sus deberes y de sus derechos”. En tal sen-
docente y la publicación de material didáctico62; 3) creación
tido, el programa mantiene que “el cumplimiento fiscal es
de un espacio de juegos para los escolares en las instalacio-
una cuestión de construcción de ciudadanía y la educación
nes del Ministerio de Hacienda y; 4) creación de un sitio web
fiscal es necesaria para contribuir al logro de una ciuda-
de Educación Fiscal que incluyen videos juegos, acertijos,
danía activa, responsable y consciente de la importancia
entre otros espacios de recreación con contenido educativo
social de los tributos y de su papel como actores garantes
fiscal63.
de la adecuada orientación y transparencia del gasto público61.”
60 Dos de las actividades más emblemáticas es la “Semana de Educación Tributaria”, una especie de feria que se realiza en diferentes centros educativos de ese país y la “Jornada de Cultura Tributaria” que se desarrolla en las distintas delegaciones tributarias. 61 Véase el Portal de Educación Fiscal de Costa Rica: http://educa.hacienda.go.cr:8080/costarica_prod/ 62 Esta estrategia se focalizó para el 4to, 5to y 6to grado primaria de enseñanza. 63 Véase Portal de Educación Fiscal de El Salvador: http://www.edufis.mh.gob.sv/index.php/
39
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Honduras:
Guatemala:
Con la asistencia técnica de su homólogo brasileño64, desde
Creado en 2005, el Programa Permanente de Cultura Tributa-
el año 2008 la Dirección Ejecutiva de Ingresos de Hondu-
ria de Guatemala es uno de los más completos y creativos de
ras coordina junto con otras instituciones públicas un “Plan
la región y es administrado por la Superintendencia de Admi-
Nacional de Educación Fiscal (PAEF)”, que consiste en una
nistración Tributaria (SAT). Este responde a una estrategia de
estrategia de Estado que tiene como propósito crear una cul-
largo plazo que tiene por objetivo alcanzar la sostenibilidad
tura cívica fiscal en la sociedad hondureña; un “país cinco
en el cumplimiento de las obligaciones tributarias de parte
estrellas” con justicia social, libre de corrupción y con un alto
de ciudadanos que comparten principios, valores y actitudes
compromiso ciudadano con el desarrollo .
que hacen posible el cumplimiento de los fines constitucio-
65
nales del Estado. Tres objetivos específicos claramente definidos contiene el PAEF: 1) Prevenir la corrupción; 2) fomentar el cumplimiento
Este Programa se articula en torno a tres ejes de trabajo;
voluntario de las obligaciones tributarias y; 3) incentivar la vi-
información, formación y concienciación, en tanto que sus
gilancia ciudadana de la administración de los recursos pú-
proyectos y actividades se inscriben en tres esferas de pro-
blicos.
yección pública interrelacionadas entre sí; la educación, la divulgación y la promoción de la participación social.
Para la consecución de esos objetivos, el PAEF se planteó un horizonte de metas entre 2011- 2014, incluyendo la incor-
Como reflejo de un concepto amplio de servicio al cliente, las
poración del componente de educación fiscal en el sistema
acciones de Cultura Tributaria están dirigidas tanto al contribu-
Educativo Nacional y su implementación en el 100 por ciento
yente actual como al futuro (niñez y juventud), al no contribu-
de las instituciones gubernamentales, entes descentralizado
yente y, en general, a las personas, empresas e instituciones,
del Estado y las municipalidades.
vinculadas directa o indirectamente con los procesos de recaudación tributaria en Guatemala.
Como parte del PAEF, se han realizado una serie de acciones como los diplomados universitarios, talleres y foros sobre te-
El programa de Cultura Tributaria de la SAT pretende cumplir
mas específicos (delitos fiscales, piratería, entre otros), con-
una función transversal, en donde los proyectos y activida-
cursos de ensayos, capacitaciones a funcionarios municipa-
des, tanto de Educación como de Divulgación (información
les, participación en ferias, etc.
y formación), trasciendan en la mente de los receptores y se transformen en principios y percepciones que se traduzcan en conductas de cumplimiento voluntario (Roca, 2011)66.
64 Este es el sitio web del Programa Nacional de Educación Fiscal de la Receita Federal de Brasil: http://leaozinho.receita.fazenda.gov.br/ 65 El programa cuenta con un sitio web interactivo para estudiantes y docentes: http://www.ciudadania5estrellas.com 66 Roca. C. 2011. Estrategias para la formación de cultura tributaria, en Administración Tributaria/Rol Social. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. Serie Temática Tributaria 13, julio.
40
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Como parte de las acciones permanentes del programa se
Durante esos años, se constituyó una comisión curricular que
encuentra: a) inclusión de cultura tributaria en el programa de
trabajó en torno a la revisión del currículo educativo de pri-
estudios del nivel primario, complementada por la distribu-
maria y secundaria, la elaboración de contenido fiscal para
ción de textos escolares y juegos de mesa de educación tri-
docentes (incluyendo talleres de capacitación), la realización
butaria; b) realización de cursos de capacitación sobre temas
de un pilotaje en escuelas seleccionadas a nivel nacional y la
impositivos, dirigidos tanto a los contribuyentes como a los
elaboración de un programa denominado “Promoviendo la
peritos contadores que cumplen funciones de intermedia-
Cultura Tributaria en Nicaragua”68.
ción entre éstos y la Administración Tributaria; c) desarrollo de un programa de capacitación tributaria en idiomas mayas
La actual administración dio seguimiento al programa. Des-
para diferentes regiones rurales del país; d) montaje de dos
pués de la “gran consulta nacional” al currículo de estudio y
obras musicales de cultura tributaria para su presentación
su elaboración (2008-2009), se logró incorporar solamente al
en establecimientos educativos y actividades públicas, así
programa de estudio de educación secundaria la temática tri-
como producción de la versión audiovisual de las mismas;
butaria, como parte del área curricular “Formación Ciudadana
e) ejecución del programa de sorteos de Lotería Tributaria en
y Productividad”69.
los 22 departamentos de ese país; f) instalación de una exhibición audiovisual interactiva y de un espacio de juegos de
Así, en el nuevo plan de estudios del décimo y onceavo gra-
computador en un sitio de alta afluencia infantil y familiar; g)
do (cuarto y quinto año de secundaria) incluyen en su VI Uni-
producción de un videoclip musical enfocado principalmente
dad, llamada “convivencia y civismo”, la materia “cultura de
hacia el público adolescente, por medio de su difusión en
consumo racional y de pago de impuestos (hasta el pago de
diversos medios: televisión, radio, internet y telefonía celular
las obligaciones)”, que comprende un total de seis horas de
y;h) producción de una serie de televisión dirigida al público
clases.
infantil dentro de la línea del entretenimiento . 67
El objetivo de esta unidad es que los jóvenes y adolescentes Nicaragua:
adquieran competencias en: a) aplicar derechos y deberes que le confiere la Ley de Defensa del Consumidor en con-
A nivel centroamericano, Nicaragua es el país menos experi-
textos de su vida diaria; b) reconocer derechos, responsabi-
mentado en materia de educación fiscal. Entre 2005 y 2006,
lidades, deberes y obligaciones que como contribuyente, le
la DGI inició un proceso de coordinación con el Ministerio de
confiere la Ley Tributaria y; c) inferir y promover conocimientos
Educación, Cultura y Deporte, actual Ministerio de Educación
relacionados al cumplimiento de la Ley de Equidad Fiscal so-
(MINED), para incorporar al currículo educativo de la escuela
bre el pago de impuestos por los contribuyentes70. Dentro de
básica y media, contenido sobre educación fiscal.
las temáticas particulares se encuentran; derechos y obliga-
67 Véase el sitio web del Programa de Cultura Tributaria de Guatemala: http://portal.sat.gob.gt/ct/portal/ 68 DGI, MINED y MHCP: Presentación “Situación de la Educación Fiscal en Nicaragua”, durante el Primer Encuentro de la Red Centroamericana y del Caribe sobre Educación Fiscal. Antigua, Guatemala, Marzo de 2008. 69 Según el MINED, un área curricular es un campo del conocimiento que agrupa varias disciplinas o componentes, con rasgos comunes desde el punto de vista científico y técnico. En el nuevo currículo, las áreas curriculares son: Matemática, Comunicativa Cultural, Ciencias Físico Naturales, Formación Ciudadana y Productividad y Ciencias Sociales. 70 Para conocer los planes de estudio del nuevo currículo escolar puede consultarse: http://www.nicaraguaeduca.edu.ni/curriculo
41
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
ciones de los contribuyentes, los diferentes tipos de impues-
didas y la realización de seminarios y talleres de capacitación
tos y justicia social y equidad tributaria .
tributaria73.
Sin embargo, el convenio original entre el MINED y la DGI era
Por lo anterior, y en comparación con el resto de países de la
mucho más amplio, ya que abarcaba atender a niños, ado-
región, se puede decir que Nicaragua se encuentra rezagada
lescentes, jóvenes y adultos que se encuentran en el sistema
con relación al resto de países de la región y tiene mucho
de educación pública. Dicho convenio, se estableció a partir
camino por recorrer. Como condición de primer orden, la ad-
de tres objetivos: a) generar una cultura tributaria en la pobla-
ministración tributaria, deberá subsanar los niveles de con-
ción escolar en edades de 6 a 17 años y en educación de
fianza que pudieron verse afectados por las denuncias de
adultos; b) comprender y asimilar el tributo como pilar funda-
corrupción, en las que no ha producido un proceso de inves-
mental para el sostenimiento económico del estado demo-
tigación, y aplicación de manera rigurosa de la ley, en el caso
crático y; c) situar la problemática de la cultura tributaria como
que lo amerite, para enviar un claro mensaje de confianza al
componente de la “formación ética y ciudadana”.
contribuyente y al público en general sobre la honestidad de
71
la administración tributaria y del pleno respeto del uso de los Por su parte, la DGI cuenta con un Plan Estratégico (2008-
impuestos.
2012), en donde se plantea la necesidad de “fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, con la
Por otro lado, las instituciones coordinadoras deberán con-
aplicación de las políticas de comunicación y educación tri-
tinuar con los avances del programa de cultura tributaria,
butaria”, los avances en esa dirección han sido modestos.
ampliando la cobertura y profundizando los ejes de acción, debiendo tomar en cuenta los objetivos iniciales del convenio
El plan contempla la modernización y consolidación de los
interinstitucional suscrito en agosto del 2005 entre el MINED
servicios de asistencia al contribuyente y la aplicación de una
y la DGI.
política de comunicación tributaria. En ese sentido, los esfuerzos se concentran exclusivamente en el contribuyente de
La estrategia integral de educación tributaria, requerirá de la
hoy (estrategia recaudadora), dejando entrever el alcance de
coordinación entre la DGI, la DGA, el MINED, universidades,
corto plazo de este tipo de política .
centros técnicos y MHCP, incluyendo asesoría externa. Dicha
72
estrategia deberá de tener como objetivo operativo primorEl programa de asistencia al contribuyente de la DGI, se li-
dial, la inclusión de la temática fiscal en el currículo educativo
mita a brindar asesoría y orientación a los contribuyentes y
en los niveles básico de estudio (primaria y secundaria) y lle-
al público en general en todo lo referente a sus obligaciones
var seminarios de formación profesional a las universidades y
fiscales, teniendo como líneas de acción las consultas aten-
centros técnicos superiores.
71 MINED. 2011. Programa de estudio Educación Secundaria. 10° y 11° Grado. Convivencia y Civismo. Departamento de Currículo. 72 En el sitio web de la DGI se observan una serie de informativos sobre la legislación vigente, guías técnicas, notas tributarias, entre otros informativos que facilitan la comprensión de parte del contribuyente de sus obligaciones con el fisco. Además se implementa una estrategia para que el contribuyente pueda hacer efectivos sus pagos de impuestos en línea. 73 Al 2010, este programa representó el 0.5 por ciento del total del presupuesto de la DGI y en un 97 por ciento corresponde a servicios personales (pago de salarios). En ese año se atendieron a 126 mil contribuyentes y público en general y se realizaron 75 seminarios/talleres. En los años siguientes se espera ampliar la cobertura de atención (MPMP-DGI 2012-2015).
42
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Recuadro 3. Antecedentes de la iniciativa del Programa de Educación Fiscal en Nicaragua En agosto del 2005 el MINED y la DGI suscribieron un con-
temas más avanzados, tales como: contenido de la Ley de
venio para promover la cultura tributaria en Nicaragua, dirigida
Equidad Fiscal, importancia de la facturación para peque-
particularmente a los futuros contribuyentes: niñez, adoles-
ños negocios, cómo declarar los impuestos, funciones de la
centes, jóvenes y adultos que se encuentran en el sistema de
DGI, asistencia al contribuyente, régimen sancionatorio, entre
educación pública. Dicho convenio, se estableció a partir de
otros.
tres objetivos: 1) Generar una cultura tributaria en la población escolar en edades de 6 a 17 años y en educación de adultos;
En ese mismo año se constituyó la comisión curricular MINED-
2) comprender y asimilar el tributo como pilar fundamental para
DGI, la cual procedió a elaborar los programas de estudio de
el sostenimiento económico del estado democrático; y; C) si-
convivencia y civismo, incluyendo materiales para los docen-
tuar la problemática de la cultura tributaria como componente
tes, y talleres en donde se hizo una revisión del currículum de
de la “formación ética y ciudadana”.
educación primaria y secundaria, y otro de conocimiento y afianzamiento en materia fiscal, en el que participaron docen-
Uno de los principales compromisos suscritos en dicho con-
tes seleccionados de todo el país.
venio, fue la incorporación de los contenidos relacionados a la materia tributaria en el currículo escolar (para los niveles de
Durante el 2006, se inició el pilotaje en centros seleccionados
educación básica y media), los cuales serían suministrados
a nivel nacional, y se elaboró un programa denominado “Pro-
por especialistas en educación y especialistas de la DGI; inclu-
moviendo la Cultura Tributaria en Nicaragua”. Para 2007 se le
yendo dentro de estas acciones la realización de charlas, ta-
dio continuidad al convenio y en 2008 se estaba a la espera,
lleres, y seminarios con docentes, sobre temas que abarquen
luego de la “gran consulta nacional” del MINED sobre el currí-
contenidos de educación tributaria.
culo de educación básica y media y su posterior elaboración, de su incorporación efectiva.
Como parte de los contenidos temáticos para el nivel primario de enseñanza se propusieron, entre otros temas: beneficios
Durante los últimos años el principal obstáculos para el desa-
del pago de los impuestos, pago de los impuestos, inversión
rrollo de los diferentes proyectos de Educación Tributaria es la
de la recaudación de impuestos en educación, salud, carrete-
falta de un presupuesto adecuado que se ajuste a las nece-
ras, y otros, gastos de la familia y el pago de impuestos en la
sidades reales. Esto ha tenido como efecto que desde el año
adquisición de productos de consumo, importancia de exigir
2006 se han descontinuado algunos programas de distribu-
factura al realizar cualquier tipo de compras, etc.
ción y difusión masiva de información fiscal, como la utilización de medios radiales y televisivos, así como la publicación de
En el caso del nivel secundario de enseñanza, se incluirían
revistas y calendarios, entre otros.
Tomado de la presentación realizada por la DGI, MCHP y MINED, titulada: “Situación de la Educación Fiscal en Nicaragua”, durante el Primer Encuentro de la Red Centroamericana y del Caribe sobre Educación Fiscal. Antigua, Guatemala, Marzo de 2008.
43
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
44
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Conclusiones y Recomendaciones Resultados de la Encuesta:
n El inadecuado conocimiento de los impuestos y del
sistema, también pudiera tener explicación en el alto n De manera general es posible argumentar que una am-
porcentaje (27.8%) en el que una parte de la población
plia mayoría de los nicaragüenses tiene un limitado o
percibe la igualdad en el pago de los impuestos, dada
inadecuado conocimiento de qué son los impuestos,
la evidencia empírica que respalda lo contrario. Aunque
resaltando un 16 por ciento que no tiene conocimiento
cabe destacar que un 31.8 por ciento desconoce esta
alguno. Sin embargo, un tercio de los ciudadanos tiene
cuestión. Una revisión de las características demográfi-
conocimiento sobre la distribución del ingreso y del con-
cas de la población de más alto nivel escolar, considera
cepto aplicado de solidaridad de los impuestos.
que el pago de impuestos es desigual porque “no todos pagan el impuesto correspondiente”.
n Los adolescentes y jóvenes, son el grupo de edad, don-
de se desconoce en mayoría sobre los impuestos. Sin
n No obstante, entre la población hay una mayoría que
embargo, parece existir en este grupo una conciencia
considera que el uso que se da (o debería dársele) a
colectiva de la responsabilidad del pago de impuestos
los impuestos es para financiar programas sociales, lo
como contribución para mejorar la sociedad, lo cual es
cual indicaría la importancia que le atribuye la población
positivo, ya que se trata de un segmento de contribuyen-
al pago de los impuestos.
tes potencialmente responsables. Resultados Generales: n Una explicación del bajo nivel de conocimiento de los
impuestos puede obedecer en los niveles de escolari-
n Si bien el gobierno ha mostrado una disciplina fiscal con
dad de la población (como eje transversal en todas las
aprobación del FMI, se requerirá realizar una nueva refor-
respuestas), pero, quizás más relevante sea que el 60.5
ma tributaria (cuya negociación está prevista para 2012),
por ciento no tiene información sobre el cobro de im-
en busca de los “espacios fiscales para movilizar recur-
puestos.
sos”, debido a que la cooperación externa “tradicional” viene reduciendo su participación en las fuentes que
n De manera general, una mayoría de ciudadanos aprue-
financian el Presupuesto General de la República. Una
ban el actual sistema tributario, situación que puede
razón de más peso, motivo para transformar el actual sis-
explicarse por el limitado conocimiento que poseen en
tema tributario, en uno más justo y equitativo, es que el
unos cuantos impuestos, y cuyos trámites de pago con-
Estado necesita de mayores recursos, y administrar más
sideran sencillos (IBI, pago cuota mínima para micro ne-
eficientemente los actuales, a fin de financiar un desa-
gocios, entre otros). Lo anterior también se manifiesta en
rrollo económico y social inclusivo para aprovechar los
la omisión en las respuestas del ISC y de la DGA como
beneficios del bono demográfico.
unidad recaudadora por parte de las personas entrevistadas.
n Tal y como plantean los expertos fiscales, toda futura re-
forma requerirá necesariamente una revisión del amplio sistema de exenciones y exoneraciones, que en la ac-
45
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
tualidad minan las posibilidades al gobierno de contar
la gestión del cobro de los impuestos y expresaron la
con mayores recursos para financiar una serie de pro-
necesidad de realizar reformas al sistema. Proponiendo,
gramas sociales, entre otras medidas tendientes a incre-
que en principio se deberían abrir posibilidades de una
mentar las bases gravables del IR y el IVA. Sin embargo,
discusión amplia para la futura reforma tributaria.
también aconsejan fortalecer a la administración tributaria para que la reforma sea integral.
n A nivel centroamericano, Nicaragua es el país que me-
nos avance presenta en cuanto a programas de edun Dicho fortalecimiento pasa por instaurar un programa de
cación fiscal. Si bien es cierto que se logró incluir (en los
cultura tributaria que abarque la atención especializada
años 2009-2010) en el currículo de la escuela secundaria
para el contribuyente actual, así como de acciones enca-
(cuarto y quinto año), la temática referida a los impues-
minadas en el área de la educación fiscal para los futuros
tos, la experiencia internacional sugiere que esta debe
contribuyentes.
ser impartida desde la escuela primaria y a nivel universitario, acompañada de acciones complementarias para
n En ese sentido, el presente estudio, a través de la prime-
su divulgación (como las campañas informativas a la
ra Encuesta Nacional de Cultura Tributaria, evidencia un
población en general). Las experiencias de Guatemala y
bajo nivel de conocimiento de los nicaragüenses sobre
Costa Rica pueden servir de referente al respecto.
los impuestos, lo que puede permitirles valorar correctamente la eficiencia y eficacia de la gestión del cobro de
Recomendaciones Generales
los impuestos y las desigualdades del sistema tributario. Teniendo en cuenta los resultados de la primera Encuesta n Las limitaciones de recursos no permitieron un mayor
Nacional de Cultura Tributaria, la consulta con expertos y con
alcance de la encuesta, para profundizar aún más, en
legisladores y de las acciones que realizan otros países de
los aspectos abordados. Pese a ello, el estudio aporta
la región y la revisión de la bibliografía sobre el tema, reco-
información valiosa que puede ser relevante al momento
mendamos a las autoridades tributarias lo siguiente: Las re-
de una revisión de la estrategia gubernamental para lle-
comendaciones para las Autoridades Tributarias, a partir de
gar de manera permanentemente a más contribuyentes.
los resultados de la investigación son las siguientes:
Por eso se considera que el estudio puede constituirse como una línea de base para posteriores estudios.
n Realizar un esfuerzo mayor y coordinado para institu-
cionalizar de manera integral el programa de educación n Los expertos consultados coinciden en el reducido cono-
fiscal, en el currículo del sistema educativo nacional de
cimiento que tienen los nicaragüenses sobre los impues-
primaria y secundaria. La experiencia internacional, su-
tos, situación que atribuyen a los bajos niveles de esco-
giere que debe implementarse en toda la escuela básica
laridad de la población y la informalidad de la economía
(primaria y secundaria) y a los niveles superiores de estu-
nicaragüense. Por su parte, los legisladores no aprueban
dio (universidad y centros técnicos superiores)74.
74 Es interesante conocer de cerca la experiencia de la AFIP en Argentina, donde se ha logrado incluir dentro de los planes de estudio de las universidades seminarios de formación profesional con temática fiscal. Dicha iniciativa tiene por finalidad “incorporar herramientas que permitan, desde la responsabilidad ético profesional, superar problemas tales como la fragmentación, la asimetría económica, social y cultural entre los ciudadanos.” Se hace mucho énfasis en el sentido social de los impuestos: de los bienes y servicios públicos, más allá del punto de vista individual y sectorial. Véase: http://www.afip.gov.ar/ef/
46
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
n Diseñar un programa de educación fiscal que deberá de
n En particular sugieren que para futuras encuestas, es
tener como meta alcanzar los estándares regionales de
clave el diseño de un cuestionario con un lenguaje más
divulgación y crear conciencia del pago de los impues-
sencillo, para que pueda ser fácilmente asimilado por los
tos; incluyendo acciones novedosas para la atracción de
entrevistados que provienen de todas las edades y ni-
la niñez, la adolescencia y la juventud.
veles socio económicos y aplicar técnicas diferenciadas de recolección de la información y de veracidad, como
n Promover un intercambio de experiencia entre las admi-
nistraciones tributarias de Centroamérica. A unos cuan-
preguntas cruzadas y formas que disminuyan el sesgo en las respuesta de los entrevistados.
tos años de implementados los diferentes programas, aportaría elementos valiosos de aprendizaje a los países con menos experiencia como Nicaragua.
n De igual manera, sugieren prestar atención a las caracte-
rísticas socio-demográficas de la población en una futura encuesta, dedicando un capítulo en particular a definirlas
n Reforzar el programa de la DGI de atención al contribu-
y lograr realizar los cruces pertinentes con las temáticas
yente, lo que requerirá destinarle un presupuesto mayor
de interés; especialmente cuando se trate de medir per-
y ampliar el número de contribuyentes atendidos y la cali-
cepciones y conocimientos de la población.
dad de la atención. Se sugiere, desarrollar una Estrategia de Información, Educación, y Capacitación (IEC), la cual
n Tomar en consideración en la próxima encuesta, los pe-
será fundamental para lograr una mejor administración.
ríodos electorales, a fin de evitar cualquier influencia en
Al respecto, también la DGI y la DGA deben de trabajar
las respuestas de los entrevistados.
en un portal electrónico más amigable para los usuarios y apertura de un espacio de educación fiscal, con mate-
A la luz de estos resultados, las autoridades deberán realizar
rial educativo para niños y adolescentes, como también
un esfuerzo mayúsculo para mejorar los niveles de conoci-
para docentes y profesionales; lo cual es una práctica
miento en los ciudadanos sobre los impuestos y sus usos,
bastante extendida en la región.
lo que permitirá generar un sentimiento de pertenencia entre la ciudadanía.
n Se recomienda que la administración tributaria deberá
recobrar y mantener la credibilidad y la autonomía necesaria para instaurar en la ciudadanía una confianza permanente. En ese sentido, la Contraloría General de la República también podría contribuir de manera oficiosa al esclarecimiento de las denuncias de actos de corrupción. n Para futuros estudios, se recomienda profundizar en la
temática, con la realización de una encuesta más amplia y en la cual, no sólo se incluyan un mayor número de variables complementarias y otras temáticas relacionadas, sino también incluir indicadores que le den seguimiento a los resultados de esta primera encuesta.
47
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
48
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
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Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Anexos Cuestionario Cultura Tributaria –Sismo XXVI P1. Según lo que usted sabe, ha escuchado o le han contado… Podría decirme, ¿Qué son los impuestos? 1. ______________________ P2. Podría decirme que tan informado está Usted con respecto al pago de los impuestos? 1. Mucho
2. Bastante
3. Algo
4. Poco
5. Nada
6. Ns / Nr
P3. Podría mencionarme ¿cuáles son los tipos de impuestos que Usted conoce? 1. ______________________, 2._____________________, 5. _____________________ NsNr. __________________
3. ___________________,
4. _______________________,
P4. ¿Aprueba Usted el actual sistema tributario (recaudación y administración de los impuestos)? 1. Aprueba completamente
2. Aprueba
P4.1 Si la respuesta es 4 ó 5
3. Ni aprueba ni desaprueba
4. Desaprueba
5. Desaprueba completamente
6. NsNr
¿Por qué?______________________
P5. ¿Qué tan simple considera Usted que son los trámites para pagar impuestos? 1.
Muy complejos
2. Complejos
3. Ni complejos, ni simples
4. Si mples 5. Muy simples
6. NsNr
P6. ¿Qué tan eficiente considera que es la gestión de las instituciones que se encargan de la recaudación de impuestos? 1. Nada eficiente
2. Poco eficiente
3. Eficiente
4. Bastante Eficiente
5. Muy eficiente
6. NsNr
P7. Podría decirme… ¿Qué institución u organismo público se encarga de recaudar los impuestos nacionales? 1. 2. 3. 4. 5.
La Asamblea Las Alcaldías Ministerio de Hacienda Contraloría General de la República El Gobierno
10. 11. 12. 13. 14.
Dirección General de Aduanas Los Bancos Dirección General de Ingresos Nacional NsNr Otras________________________
P8. Podría decirme… ¿Qué institución u organismo público se encarga de recaudar los impuestos municipales? 1. Gobierno 2. Oficinas del ministerio de hacienda 3. Alcaldías
4. NsNr 5. Otros____________________________
P9. En base a lo que Usted sabe, ha escuchado o le han contado ¿cuáles de las siguientes opciones considera que son los 3 principales usos que en Nicaragua se le da a los impuestos? 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Para m ejorar las condiciones de vida de todos los nicaragüenses Para financiar programas sociales Para financiar programas de seguridad Para financiar a ladrones y corruptos Para financiar la construcción de infraestructura Para pagar la deuda del Estado
7. Para pagar salarios de funcionarios públicos 8. Para mantener las municipalidades 9. Para financiar los servicios públicos 10. NsNr 11. Otros _______________________________
P10. ¿Qué tan igualitaria considera Usted que es la distribución del pago de impuestos entre todos los ciudadanos? 1. Totalmente desigual
2. Desigual
P10.1 Si la respuesta es 1 ó 2
3. Ni desigual, ni igualitaria
4. Igualitaria
5. Totalmente igualitaria
6. NsNr
¿Por qué?______________________
51
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Cultura Tributaria en Nicaragua Cuestionario Funcionario Público Estimado Funcionario Público: El Instituto de Estudios Estratégico y Políticas Públicas (IEEPP), se encuentra realizando el primer estudio nacional sobre Cultura Tributaria. Uno de los componentes de dicho estud io es la realización de un breve cuestionario a funcionarios públicos. En lo que sigue encontrará una serie de preguntas vinculadas a su percepción de cómo funciona el sistema tributario en Nicara gua y cuál es su valoración en términos de eficiencia y equidad. Agradecemos su colaboración. Cuestionario: 1. ¿Aprueba Usted el actual sistema tributario (recaudación y administración de los impuestos)? 1. Aprueba completamente Si su respuesta es 4 ó 5
2. Aprueba
3. Ni aprueba ni desaprueba
4. Desaprueba
5. Desaprueba completamente
6. Ns/Nr
¿Por qué?______________________
2. ¿Qué tan simple considera Usted que son los trámites para pagar impuestos? 1. Muy complejos
2. Complejos
3. Ni complejos, ni simples
4. Simples
5. Muy simples
6. Ns/Nr
Si su respuesta es 1 ó 2 ¿Por qué?______________________ 3. ¿Qué tan eficiente considera que es la gestión de las instituciones que se encargan de la recaudación de impuestos? 1. Nada eficiente
2. Poco eficiente
3. Eficiente
4. Bastante Eficiente
5. Muy eficiente
6. Ns/Nr
Si su respuesta es 1 ó 2 ¿Por qué?______________________ 4. ¿Cuáles de las siguientes opciones considera que son los 3 principales usos que en Nicaragua se le da a los impuestos? 1. Para financiar programas sociales 2. Para financiar programas de seguridad 3. Para financiar a ladrones y corruptos
6. Para pagar salarios de funcionarios públicos 7. Para mantener las municipalidades 8. Para financiar los servicios públicos
4. Para financiar la construcción de infraestructura
9. Ns/Nr
5. Para pagar la deuda del Estado
11. Otros _______________________________
5. ¿Qué tan igualitaria considera Usted que es la distribución del pago de impuestos entre todos los ciudadanos? 1. Totalmente desigual
2. Desigual
3. Ni desigual, ni igualitaria
4. Igualitaria
5. Totalmente igualitaria
6. Ns/Nr
P10.1 Si la respuesta es 1 ó 2 ¿Por qué?______________________ 6. Estaría de acuerdo con la siguiente afirmación: en Nicaragua la ciudadanía carece de una cultura que favorezca el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Si No por qué__________________________________________________________________________________ Componente Recomendaciones 7. ¿Qué acciones considera deberían impulsar las unidades recaudadoras de impuestos (DGI, DGA) para acercarse más a los contribuyentes? (Selecciones máximo 2 opciones) 1. 2. 3. 4. 5.
52
Realizar campañas informativas a la ciudadanía sobre sus obligaciones tributarias Coordinar con el Ministerio de Educación la inclusión en el currículo nacional de primaria y secundaria el tema de cultura tributaria Mejorar la credibilidad de las unidades recaudadoras de impuestos (DGI, DGA) información, orientación y capacitación para contribuyentes y públicos tributarios y aduaneros Realización de guías tributarias para profesionales y empresarios
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Gráfico 15. Muestra según zona geográfica 30.0% 25.0%
26.1%
24.6%
20.0% 16.2%
14.3%
15.0%
10.8% 10.0%
8.0%
5.0% 0.0%
Managua
Sur Oriente
Occidente
Norte
Centro
Caribe
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
Gráfico 16. Muestra según grupo generacional 45.0%
42.2%
40.0% 35.0% 30.0%
27.3%
25.0% 20.0% 15.0%
15.4%
15.1%
10.0% 5.0% 0.0% Adolescentes
Jóvenes
Jóvenes adultos
Adultos
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
53
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Gráfico 17. Muestra según escolaridad del entrevistado (en porcentaje) 45.0% 40.1%
40.0% 35.0% 30.0%
31.2%
25.0%
22.3%
20.0% 15.0% 10.0% 4.8%
5.0%
0.7%
0.0% Primaria
Secundaria
Técnico
Universidad
Posgrado
0.9% Ninguno
Fuente: IEEPP-M&R/SISMO XXIX
Cuadro 4. Participantes del proceso de validación de resultados de la Encuesta de Cultura Tributaria y Entrevistas
54
Nombre
Profesión
Institución
Adolfo Acevedo Vogl
Economista
Coordinadora Civil
Ariana Peralta
Administradora de Empresas
Consultora
Luz Elena Sequeira
Economista
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
María Félix Estrada
Abogada
Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios
Silvio Berrios
Administrador de Empresas
Maestría en Administración de Empresas, MAE -UCA
Ró ger Arteaga
Economista
Consultor, Cámara de Comercio Americana Nicaragüense
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Hechos noticiosos de relevancia antes y durante el período de
Otros Hechos noticiosos de relevancia antes y durante el periodo de la encuesta:
la encuesta: 04/03/2011: “Subsidio a la energía eléctrica genera de 5 de enero: Walter Porras no permite que lo auditen. 11 de enero: Denuncian más abusos de Porras.
bate”.Canal 2 TV. 17/03/2011: “Transportistas esperan por subsidio del Gobierno”.Canal 2 TV.
13 de enero: Banquete de cumpleaños pagado con fondos DGI. 25 de enero: Paranoia en la DGI.
09/04/2011: “Preocupa éxodo de donantes ”. Canal 2 TV. 26/05/2011: “Cuenta Reto del Milenio dice adiós a Nicaragua”. Canal 2 TV.
26 de enero: “DGI insoportable.” 17/05/2011: “Reformas INSS: Nocivas” en END. 12 de abril: Retiran a Walter Porras de la DGI. 18/05/2011: “Reforma INSS en FMI” en END. 14 de abril: Policía abre investigación en caso DGI. 01/06/2011: “BID anuncia programas en Nicaragua”. Ca 18 de abril: Cae Porras, DGI “huele a podrido”. 20 de abril: Extorsión y lucro en olla podrida de DGI.
nal 2 TV. 13/05/2011: “Me voy como entré: con las manos vacías.” (Caso ex director de COMEMA). END.
25 de abril: Porras amenazó a Ortega con hablar todo. 13/06/2011: “Programas de Gobierno reducen la pobre 26 de abril: Porras salió con la protección de Ortega.
za en el país y generan mayor productividad”. El 19 Digital.
30 de abril: Descubren “Walter-Gate” en DGI. 15/06/2011: “Gobierno Sandinista garantiza estabilidad 4 de mayo: Porras daba cifras falsas. 5 de mayo: Contralores aprueban que se practique auditoría en la DGI. 12 de mayo: DGI era “finca” de Walter Porras.
en tarifa energética.” El 19 Digital. 20/06/2011: “Programas oficiales con poco impacto en reducción de pobreza.” Encuesta de FIDEG. 04/07/2011: “Claves para la Declaración Anual del IR” (Recomendaciones de J.F. Báez) Confidencial.
26 de junio: Porras ahora es “consultor tributario”.
55
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Glosario
Carga tributaria: es la relación entre los ingresos tributarios y el producto interno bruto de un país. Es un indicador que
Contribuyente: persona natural o jurídica que por mandato
mide el esfuerzo tributario de un país (FMI, 2002).
de ley está obligada a cumplir con la carga tributaria que deriva del hecho imponible. Persona natural o jurídica que tenga
Capacidad contributiva: se define como el nivel del ingreso
patrimonio, ejerza actividades económicas, o haga uso de un
tributario que se obtendría si se gravara con mediana intensi-
derecho que, conforme la ley, genere la obligación tributaria.
dad la base tributaria. Esa capacidad depende de una serie de factores objetivos tales como el nivel de ingreso de las
Impuesto sobre la Renta (IR): gravamen fiscal que afecta
personas, los hábitos de consumo, la amplitud de las bases
la renta neta originada en Nicaragua de toda persona natural
fiscales y de factores subjetivos.
o jurídica, residente o no en el país (Báez y Báez, 2004). Administración tributaria: Organismo del Estado que tieExención: situación de privilegio o inmunidad de la que goza
ne a su cargo la recaudación y administración de los tributos
una persona o entidad para no ser comprendida en una obli-
(Báez y Báez, 2004).
gación, o para regirse por leyes especiales Dispensa a los contribuyentes o responsables del pago del respectivo tribu-
Impuesto al Valor Agregado (IVA): tributo clásico al con-
to. La exención tributaria no libera al contribuyente o al res-
sumo que grava la enajenación de bienes, la prestación de
ponsable de los deberes de presentar declaraciones, retener
servicios e importación de mercancías.
tributos y declarar su domicilio (Báez y Báez, 2004). Impuesto Selectivo al Consumo (ISC): tributo que grava Deducción: constituyen un derecho del contribuyente. Son
la enajenación de determinadas mercancías de producción
los importes que la ley permite restar de los ingresos brutos
nacional e importaciones de bienes, clasificados conforme
obtenidos antes de aplicarse el impuesto sobre la renta (Báez
la nomenclatura del sistema arancelario centroamericano
y Báez, 2004).
(SAC).
Exoneración: dispensa total o parcial de la obligación tribu-
Capacidad contributiva o capacidad económica: se re-
taria, concebida por ley. El otorgamiento de exoneraciones
fiere al deber u obligación de toda persona de contribuir a
debe de especificar los tributos que comprende, los presu-
sufragar los gastos públicos con arreglo a su nivel de riqueza
puestos necesarios para que proceda y los plazos y condi-
(Acevedo, 2011).
ciones a los que está sometido dicho beneficio. Incentivos fiscales (tributarios): facilidades que el Estado Evasión: acción del contribuyente para evitar en forma total
otorga a los inversionistas nacionales o extranjeros consisten-
o parcial el pago de un tributo. Es toda acción u omisión do-
tes principalmente en deducciones, exoneraciones, crédito
losa, violatoria, de las disposiciones tributarias, destinada a
contra impuesto, etc., con la finalidad de promover una acti-
la carga tributaria en provecho propio o de terceros (Báez y
vidad económica en particular, el desarrollo de una región o
Báez, 2004).
de un sector de la economía. La ausencia de una política nacional de incentivos fiscales en Nicaragua ha desnaturalizado este concepto, convirtiéndolo en sinónimo de exoneraciones indiscriminadas a sectores influyentes (Báez y Báez, 2004).
56
Una aproximación a la cultura tributaria en Nicaragua
Evasión (de impuestos): operaciones entre partes relacionadas, encaminadas a evadir o minimizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias (Acevedo, 2011). Elusión: se refiere al uso de resquicios o ambigüedades de la ley, eludiéndose el pago de impuestos de una manera “legal” (Acevedo, 2011). Equidad vertical (principio): determina que exista un tratamiento distinto para distintos contribuyentes, es decir, que los individuos de mayores ingresos deban soportar una carga tributaria relativa mayor que los de menores ingresos, por tener una mayor capacidad de pago (Acevedo, 2011). Equidad horizontal (principio): significa que similares unidades pagadoras de impuestos deban abonar similares cantidades del gravamen (es decir, que individuos similares sean objeto de tratamiento similar), para lo cual es menester determinar las unidades y el criterio de similitud. Una vez definidos ambos, el principio rector de la equidad horizontal hace que aquellos individuos con idéntica capacidad de pago deban pagar una magnitud similar del impuesto, o soportar una carga tributaria similar (Acevedo, 2011). Impuesto progresivo: es aquel que recae en forma proporcionalmente mayor sobre los estratos de ingreso más elevado y ayuda a cumplir con la tarea redistributiva de equidad tributaria (Acevedo, 2011). Impuesto regresivo: es el caso contrario de un impuesto progresivo, ya que impactará en una mayor magnitud relativa, sobre los estratos de ingresos inferiores; un impuesto proporcional recaería con igual fuerza sobre todos los niveles de ingresos (Acevedo, 2011).
57
de la investigación UnaTítulo aproximación a la cultura entributaria el mismoen color utilizado Nicaragua en la portada
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