ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO/ Sentencia inhibitoria/ Por omisión del demandante de incluir todos los actos que debieron ser demandados. “El actor solicita como pretensiones de la demanda, y como consecuencia de la nulidad que se declare, se le incluyan unas afecciones médicas que no le fueron incluidas inicialmente, y con las cuales él considera, el monto de la indemnización reconocida será mayor. En el presente caso, se pretende la nulidad de la resolución que reconoció una indemnización a favor del actor por las lesiones sufridas en un accidente de tránsito para permitir se le incluyan consecuencias médicas que el actor considera debieron haberse tenido en cuenta al momento de determinar la merma de la capacidad laboral, circunstancia esta que según él le habría generado un mayor índice de indemnización. Sin embargo, resulta ser que el acto demandado, si bien es el definitivo que fija la posición de la administración frente al accionante, no incluye las afecciones que solicita el demandante, ya que estas fueron señaladas por las actas de la Junta Médica y el Tribunal de Revisión, pues claramente son dichos actos los que desarrollan de manera profunda el tema. Por su parte, la resolución de reconocimiento, solamente se limita a realizar una operación aritmética para determinar el monto de la indemnización a pagar. Luego entonces, resultaba necesario, si se pretendía declarar la nulidad de un acto administrativo para obtener la inclusión de enfermedades que presuntamente no fueron tenidas en cuenta, que se demandara también las actas de la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, pues sólo de esta forma se garantizaba la extracción del ordenamiento jurídico de todos los actos que componen el conjunto de la decisión y que configuran el acto administrativo complejo. Si así no se hizo, no puede el juzgador, de oficio, adherir al acto o actos demandados, los que debieron serlo, pero que por decisión o por omisión del demandante no lo fueron, y, en consecuencia, se debe declarar la inepta demanda por no cumplir la misma con la exigencia legal de individualizar debidamente el acto demandado. Así pues, al no poder declararse la nulidad del acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que sirvió de sustento para proferir la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, atendiendo a la naturaleza del acto que se pretende demandar, es decir, un acto complejo, y, observando que en el presente caso sólo se demandó la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, es decir el acto último y definitivo que profirió la administración, sin haber sido demandados los que le sirvieron de fundamento, debe declararse la Sala inhibida para realizar pronunciamiento alguno respecto a las pretensiones de la presente demanda, por haberse configurado en el presente asunto la inepta sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales”.

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA -SALA DE DECISIÓN 004SENTENCIA NR 28

Popayán, doce (12) de julio de dos mil once (2011)

Expediente: Actor: Demandado: Acción:

19001-23-000-2004-00062-00 JORGE ADRIÁN MUÑOZ HOYOS NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

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Magistrada Ponente:

CARMEN AMPARO PONCE DELGADO

Expediente: Actor: Demandado:

19001-23-00-000-2004-00062-00 JORGE ADRIÁN MUÑOZ HOYOS NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Acción:

l. ANTECEDENTES 1. DEMANDA (Fls. 13-17) 1.1. PRETENSIONES “De conformidad con el artículo 138, inciso 2do del Código Contencioso Administrativo, se hacen las siguientes demandas: PRIMERO.- Es nula la resolución núm. 29803 del 10 de septiembre de 2003 mediante la cual se reconoce al actor disminución de la capacidad laboral del 52.10% y como factor para computo de la indemnización 27.45, dejando de valorar síndrome de strees postraumático, fractura del platillo tibial derecho, lesión del ligamento cruzado anterior y ligamento colateral lateral de rodilla derecha. SEGUNDO.- Como consecuencia de la nulidad declarada ordenase a la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejercito Nacional-Dirección de Prestaciones Sociales reconocerle según el Decreto 94 de 1989, tabla "A", 21 años de edad una conforme se expresará y justificara en el acápite de NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. TERCERO.- Como consecuencia de las nulidades declaradas ordenase a la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejercito Nacional-Dirección de Prestaciones Sociales, reconocerle una indemnización según Decreto 94 de 1989, tabla "C", 21 años de edad, resultante de multiplicar el ultimo salario percibido por el factor 40.20, resultante conforme se expresará y justificara en el acápite de NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. CUARTO.- Como consecuencia de las nulidades declaradas ordenar que se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 177°, 178° y 179° del Código Contencioso Administrativo.”

1.2. HECHOS Señala el accionante, que mediante informativo administrativo No. 030 del 14 de mayo de 2001, se estableció que las lesiones sufridas por el actor ocurrieron en servicio, por causa y en razón del mismo. Afirma que mediante Acta No. 1298 del 17 de mayo de 2001, la Junta Médico Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional declaró al demandante no apto para el servicio por incapacidad relativa y permanente, se le valoraron las secuelas de las lesiones sufridas así: osteomielitis crónica y artrosis en la rodilla derecha, desconociéndose las lesiones en sí mismas, esto es, fractura del platillo tibial externo de la tibia derecha, lesión de ligamento cruzado anterior y ligamento colateral de la rodilla derecha, asignándole una disminución de la capacidad laboral del 52.10%.

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Sostiene que mediante Acta No. 2004 del 03 de abril de 2002, se adelantó Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, donde se decidió ratificar en todas y cada una de sus partes el acta de la Junta Médica Laboral. Indica que con base en los anteriores actos administrativos de trámite y mediante Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, se le reconoció al actor una disminución de la capacidad laboral del 52.10%, según la tabla “A”, y un factor de cómputo para prestaciones sociales del 27.45, según el Decreto 94 de 1984, valores que están errados, por desconocer las lesiones sufridas por el accionante. 2. ARGUMENTOS JURÍDICOS DE LA DEMANDA El actor señala como normas violadas el artículo 29 de la Constitución Política; y, los artículos 79 y 88 del Decreto 94 de 1989. Señala como vulnerado el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto indica que la historia clínica del actor da cuenta que en accidente de transito sufrió las siguientes lesiones y afecciones: 1) Fractura del platillo tibial externo de la tibia derecha. 2) Lesión en los ligamentos cruzado anterior y colateral lateral rodilla derecha. 3) Osteomielitis. 4) Artrosis de rodilla derecha. Sostiene que el Decreto 94 de 1989 fijó para cada una de estas lesiones el siguiente índice así: Para la fractura artículo 77°, sección H, numeral 1-192 lesiones de la pierna según grado de alteración ósea, índice de dos (2) a seis (6) puntos; Para lesión de ligamentos numeral 1-192 lesiones de la pierna según grado de alteración de las partes blandas, índice dos (2) a seis (6) puntos; Para osteomielitis numeral 1-223; para artrosis numeral 1-192. Afirma que, en las actas de la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral, se le valoró únicamente la osteomielitis y la artrosis como secuelas, desconociendo la fractura y la lesión de los dos ligamentos. Además, sostiene que se desconoció también el síndrome de estrés postraumático que también padece el actor, afección que se adquiere por haber sufrido o estar expuesto a situaciones violentas, identificado con el numeral 3-040. Respecto a la vulneración del 79 del Decreto 94 de 1989, estima que, la forma violenta del accidente, las brutales lesiones sufridas en las piernas y mano izquierda, así como la osteomielitis crónica que viene padeciendo el actor, le ocasionaron trastorno por estrés post-traumático, el cual se refiere al desarrollo de síntomas de tipo ansioso luego de exposición a situaciones extremadamente estresantes y que involucran serio daño físico, como el caso de los accidentes graves de transito, a pesar de la gravedad no se le practicó un examen post-accidental para establecer dicho trastorno del cual padece el hoy demandante. Por último, alega también la vulneración del artículo 88 del Decreto 94 de 1989, por cuanto las actas de las autoridades médico-laborales le reconocieron al actor una perdida de la disminución de la capacidad laboral de 52.10% teniendo en anta únicamente las lesiones 1-223 índice 12 puntos y 1-191 índice 7 con 21 años de edad, que llevados a la Tabla "A" corresponden respectivamente a 40.5 y 19.0. A lo que si se agregan las lesiones y la afección que fueron ignoradas: 3-040 índice 5 puntos y 1-192 índice 6 puntos, se obtiene en la Tabla "A" 13.0 y 16.0. Expone que aplicando la formula establecida en el artículo 88° del Decreto 94 de 1989, se obtiene 64.98, siendo el índice más el valor de 66.0%, que es la verdadera de la capacidad laboral.

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Indica que tomando la Tabla "C", para efecto del cálculo para la indemnización con los índices anteriores, se tiene una lesión 1-223 = 21.15; lesión 1-191 = 9.20; lesión 3-040 = 5.90; lesión 1-192 = 7.55. Indica que, aplicando la fórmula establecida en la norma impetrada, se obtiene lo siguiente: DL1 = 21.15 DL2 = (100 – 21.15) 9.20 / 100 = 7.25 DL3 = 100- (21.15 + 7.25) 5.90 / 100 = 4.22 DL4 = 100 – (21-15 + 7.25 + 4.22) 7.55 / 100 = 5.08 Expresa entonces que, tomando los anteriores resultados, se tiene un valor total de 37.7, siendo el porcentaje más cercano 40.20, que es el factor por el cual se multiplica el último salario percibido por el actor y que modifica evidentemente el factor asignado inicialmente. 3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA (Fls. 36-41) El EJÉRCITO NACIONAL Manifiesta que el régimen de incapacidades, invalidaces e indemnizaciones del personal de soldados está determinado por el Decreto 94 de 1989, el cual determina los requisitos y condiciones para calificar la merma de la capacidad laboral, y que en el caso concreto, los organismos médicos-laborales militares, le asignaron al actor un porcentaje del 52.10%. Solicita se denieguen las pretensiones de la demanda por cuanto señala que está claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada, y que por ello se entiende que los límites de la controversia que debe resolver son los que delimita la propia demanda, sin que le sea posible al juzgador modificar dichos límites, siendo inaplicable el principio de iura novit curia. Considera que el Código Contencioso Administrativo establece claramente las causales de nulidad y que al ser la acción de restablecimiento del derecho típicamente de carácter subjetiva y su restablecimiento estar supeditado a que el derecho subjetivo del interesado exista, su reconocimiento no puede ser automático ni caprichoso ni arbitrario, pues mal puede restablecerse algo que nunca ha estado bajo su patrimonio jurídico. Indica que la Resolución No. 29.803 es un acto de ejecución, y que su expedición es únicamente para reconocer y pagar a su beneficiario una suma determinada de dinero, correspondiente a la disminución de la capacidad laboral del 52.10%, careciendo de sustento jurídico pretender su modificación con fundamento en los cargos invocados. Finalmente, propone excepción genérica, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 del C.C.A. y 306 del C.P.C. 4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. DE LA PARTE ACTORA (Fls. 95-96) La parte demandante presenta sus alegatos de conclusión señalando que si bien es cierto que en el poder no se mencionó a la parte demandada, también lo es que el poder que se otorgó se hizo en los términos para iniciar y llevar a término la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

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en contra de la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003. Sumado esto al hecho de que en la demanda se cumple claramente con la designación de las partes y sus representantes. Afirma respecto al acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, que es un acto administrativo definitivo y por lo mismo autónomo, acto que en su momento el actor no demandó. Manifiesta que, en cuanto a la Resolución No. 29803, la declaratoria de nulidad resulta procedente por cuanto también es un acto administrativo que ha manifestado la voluntad de la administración y ha producido efectos jurídicos. Además, indica que contra él procedía el recurso de reposición, que por no ser obligatorio, el actor no lo empleó. Expresa que mediante auto del 22 de junio de 2005, se ordenó oficiar a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional con el fin de que enviara copia de la historia clínica del actor, sin embargo, ésta nunca se aportó. Señala que en el mismo auto de pruebas se dispuso como prueba de oficio la copia auténtica de la demanda de reparación directa propuesta por el actor en otro proceso, demanda en la cual se acompañó historia clínica parcial, la que debe ser apreciada también, puesto que en esta se demuestra la violencia y gravedad de las lesiones sufridas por el demandante. Por último, solicita se decrete y tenga como prueba la historia clínica parcial consistente en 26 folios, anexa a la demanda de reparación directa propuesta por el actor para que con ella se practique por parte del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la revisión física y de la historia clínica se sira determinar si el accionante ha padecido o padece síndrome de estrés postraumático, ocasionado por el accidente de tránsito. Esto de acuerdo a lo dispuesto en el auto del 22 de junio de 2005, mediante el cual se abrió a pruebas el proceso. 4.2. DE LA PARTE DEMANDADA (Fls. 87-94) La entidad demandada centra sus alegatos de conclusión en dos ejes, a saber: 1. Señala que existe inepta demanda por falta de requisitos formales por poder insuficiente, por cuanto en el memorial que obra en el expediente no se designó la entidad contra la que iba dirigida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Señala que el poder presenta una deficiencia de carácter formal que consiste en que no se indica el centro de imputación a demandar. Indica que el poder es el documento por medio del cual, una persona confiere a otra autoridad para actuar en su nombre, y que de conformidad con el poder allegado con la demanda, la parte actora no está confiriendo poder para demandar a la entidad aquí accionada, careciendo de personería adjetiva, afirma que la escogencia de la parte demandada no puede ser caprichosa ni arbitraria. Expresa que el poder está claramente regulado en la Ley y debe ceñirse a los precisos términos en los que fue otorgado por la parte demandante. 2. Manifiesta que el expediente que permitió la expedición de la resolución que reconoció la prestación social de la indemnización, está conformado por el Informativo Administrativo por Lesión No. 030, el acta de Junta Médica Laboral No. 1298 del 17 de mayo de 2001 y, el acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No. 2004 del 03 de abril de 2002. Así pues, señala que no se puede solicitar la nulidad de la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, por medio de la cual se ordenó cancelar la suma de dinero correspondiente a la disminución de la capacidad laboral, sin demandar la nulidad del acto administrativo que le sirvió de fundamento a ese, cual es el acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de

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Policía, que ratificó lo dispuesto en el acta de la Junta Médica Laboral, pues también debe demandarse este último acto. Señala que el artículo 22 del Decreto 1796 de 2000, dispone que las decisiones del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía son irrevocables y obligatorias y que contra ellas sólo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes, por lo que el acto administrativo expedido por esta dependencia sigue en firme. Por último, expresa que la jurisdicción administrativa es rogada y que por ello se entiende que los límites de la controversia que se deben resolver son los delimitados en la propia demanda, sin que le sea posible al juzgador modificar dichos límites. 5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto sobre el presente asunto. 6. TRÁMITE La demanda fue presentada el 15 de enero de 2004 y admitida el día 25 de agosto del mismo año. La misma surtió el trámite de fijación en lista entre los días 03 de marzo de 2005 y el 16 de marzo de ese año. Por auto de fecha 22 de junio de 2005, se abrió a pruebas el proceso y mediante auto del 27 de marzo de 2006 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El expediente entró al Despacho para fallo el día 16 de junio de 2006.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA La Ley 446 de 1998, en los artículos 40 y 42, estableció la competencia por razones de la cuantía al Tribunal Administrativo y los Juzgados Administrativos, sin embargo, estas disposiciones fueron suspendidas por el artículo 1° de la Ley 954 del 2005 hasta tanto entraran en funcionamiento los Juzgados Administrativos. El 17 de julio de 2006, este Tribunal pierde competencia para conocer de algunos procesos en razón de la cuantía, por la suspensión de términos efectuada para el inicio de las labores de los Juzgados Administrativos, los cuales en términos materiales entran en funcionamiento el 01 de agosto de 2006, reanudándose con ello la competencia establecida en la ley 446 de 1998. En atención a lo anterior, se dará aplicación al inciso 3º del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, que establece: “(…) En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación. Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Expediente: Actor: Demandado: Acción:

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Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. (…)”

(Resaltado fuera de texto)

En este caso, el expediente entró al despacho para fallo el día 16 de junio de 2006, fecha en la cual aún no entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, por lo que, el Tribunal conservó la competencia para decidir el asunto. Luego entonces, atendiendo a la naturaleza de la acción, el factor territorial, el monto de la pretensión reclamada y el momento en el que el expediente ingresó a Despacho para dictar sentencia, el Tribunal es competente para conocer de este asunto conforme lo dispone el numeral 3° del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo señalado en el artículo 1° de la Ley 954 de 20051. 2. EL ACTO DEMANDADO Se demanda la nulidad de la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, proferida por el Jefe de Desarrollo Humano del Ejército Nacional, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago a favor del señor JORGE ADRIÁN MUÑOZ HOYOS, la suma de $13’933.757.25, por concepto de indemnización por disminución de la capacidad laboral. 3. CADUCIDAD Se tiene que el acto demandado, por el cual quedó agotada la vía gubernativa, es la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, notificado al accionante por edicto fijado el día 23 de septiembre de 2003 y desfijado el día 14 de octubre de 2003 (Fl. 50 Cdno. de pruebas). La demanda fue presentada el día 15 de enero de 2004, es decir, dentro del plazo de los cuatro meses previstos para la caducidad de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, según lo previsto en el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual en el presente asunto, no había operado el fenómeno de la caducidad al momento de la presentación de la demanda.

4. CUESTIÓN PREVIA Ahora bien, previo a realizar el estudio de fondo del presente asunto, la Sala procede a analizar los presupuestos formales de la demanda, con el fin de determinar si la misma se ajusta a los requisitos legales que para el efecto se han señalado. 4.1 SOBRE EL PROCESO ADMINISTRATIVO PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES POR LESIONES Para realizar una exposición clara sobre el tema, la Sala se permite recoger algunos apartes del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, de fecha 22 de abril de 2004, Radicado 1558, en la que se explicó el procedimiento que debía llevarse a cabo para obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de lesiones sufridas por un integrante de las fuerzas militares. El procedimiento administrativo de reconocimiento y liquidación de prestaciones por lesiones del 1

De conformidad con lo dispuesto en la Ley 954 de 2005, los Tribunales Administrativos siguen conociendo de los procesos que entraron para sentencia antes del 1° de agosto de 2006, fecha en la que empezaron a funcionar los Juzgados Administrativos.

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personal amparado por el Decreto Ley 1796 de 2000, se cumple mediante una actuación administrativa que se puede dividir en tres etapas. Antes de revisar esas etapas, debe decirse que esta actuación se rige por las normas especiales de los decretos reseñados y en lo no previsto en ellos, por el procedimiento general establecido en la primera parte del Código Contencioso Administrativo. Como se verá más adelante, aspectos como las modalidades de iniciación, el término de dos meses para investigar y producir el Informe Administrativo por Lesiones, rendirlo en un formato especial, las oportunidades para solicitar modificaciones a los informes administrativos y médico-laborales dentro de términos propios, la calificación de la disminución de la capacidad sicofísica de la persona lesionada por parte de las Juntas Médico-Laborales Militares o de Policía, las facultades de modificación de las decisiones de las Juntas por el Tribunal MédicoLaboral de Revisión Militar y de Policía, la irrevocabilidad de sus actos, etc., constituyen elementos de un procedimiento legal a todas luces específico y por lo tanto de aplicación preferente. Es claro que el procedimiento señalado en estas normas especiales debe cumplirse rigurosamente para garantizar el derecho fundamental al debido proceso. 4.1.1 DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR LESIONES Resulta conducente distinguir las tres etapas de la actuación: a. Primera etapa. El informe administrativo por lesiones La actuación administrativa se inicia a partir del momento en que el Comandante o Jefe respectivo tiene conocimiento del hecho, en el cual ha resultado lesionado personal bajo su mando. Tal conocimiento puede ser por percepción directa, o por informe del superior del lesionado o de éste mismo. El Comandante o Jefe respectivo dispone de dos (2) meses para adelantar la averiguación pertinente y allegar las pruebas de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos. Es bueno decir que para esta etapa la ley no señala un procedimiento especial, siendo, por tanto, aplicables las normas del Código Contencioso Administrativo referentes a las actuaciones de oficio. Esta etapa culmina con el Informe Administrativo por Lesiones, en el cual se describen tales circunstancias y se informa2 si las mismas ocurrieron en una de las siguientes posibilidades: a) En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b) En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c) En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. d) En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior. El informe administrativo se notifica al lesionado y éste tiene tres meses para solicitar la modificación ante los Comandos de Fuerza o ante la Dirección General de la Policía Nacional, según sea la institución a que pertenezca el lesionado. Una vez en firme, el informe se constituye en uno de los soportes para la calificación médico-laboral. 2

Es de observar que la norma actual, es decir, el artículo 24 del Decreto 1796 de 2000) emplea los verbos "describir" e "informar", mientras que la anterior, el artículo 35 Decreto de 94 de 1989 hacía alusión a "calificar" los hechos por parte del Comandante o Jefe respectivo etapa se inicia con la autorización del Director de Sanidad de la respectiva fuerza para reunir la Junta como primera instancia Médico- Laboral y culmina con la decisión del Tribunal Médico Laboral en segunda y última instancia.

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b. Segunda etapa. La calificación Médico-Laboral. Dos instancias Una de las causales para convocar la Junta Médico-Laboral es la existencia de un informe administrativo por lesiones. Esta segunda etapa se inicia con la autorización del Director de Sanidad de la respectiva fuerza para reunir la Junta como primera instancia Médico-Laboral y culmina con la decisión del Tribunal Médico-Laboral en segunda y última instancia. Como se explicó, ante la existencia del Informe Administrativo por Lesiones, se debe reunir la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía "con presencia del interesado", según lo dispone el numeral 2° de los artículos 19 y 20 del Decreto 1796 de 2000, para valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones, clasificar el tipo de incapacidad psicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral si es lo indicado, determinar la disminución de la capacidad sicofísica, registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el mencionado Informe, en suma, dar su dictamen sobre el estado de salud del paciente (artículo 15 ibídem). La Junta tiene un plazo de noventa (90) días, contados a partir del recibo de los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes (parágrafo del artículo 16), para producir su dictamen, el cual se notifica al interesado conforme al artículo 30 del Decreto Ley 94 de 1989. Frente al dictamen de la Junta Médico-Laboral, también el Decreto Ley 94 de 1989 otorga al interesado, en su artículo 29, un derecho especial de impugnación, consistente en solicitar la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, para que éste revise en segunda y última instancia la decisión de la Junta, pudiendo ratificarla, revocarla o modificarla. En este punto se destaca que la normatividad especial que se viene describiendo concibe el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, como el organismo administrativo de mayor jerarquía y límite máximo en esas materias, puesto que lo ubica como última instancia frente a los reclamos contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y además, porque sus determinaciones "son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes". El Tribunal Médico-Laboral debe ser convocado por "orden del Comandante General de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía Nacional o Secretario General del Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud escrita del interesado o de la respectiva dirección de sanidad". El artículo 29 del Decreto Ley 94 de 1989, otorga al interesado un plazo de cuatro meses contados a partir de la notificación de la decisión de la Junta, para solicitar la convocatoria del Tribunal, con el fin de que revise el dictamen de primera instancia. c. Tercera etapa. El acto administrativo definitivo Una vez se encuentre en firme la decisión de la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, ya porque no se solicitó la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral Militar o de Policía, o bien porque habiéndose solicitado, el Tribunal dictó su decisión final, la cual es irrevocable, y por tanto, contra ella no proceden recursos, el expediente pasa al Jefe de Recursos Humanos de la Fuerza respectiva o la Policía Nacional para la liquidación y reconocimiento de las prestaciones correspondientes, cuya expedición fue delegada por el Ministro de Defensa Nacional en los Jefes de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, mediante la Resolución No. 1383 del 25 de septiembre de 2001. La resolución de reconocimiento y liquidación de las prestaciones correspondientes a la persona lesionada, constituye el acto administrativo definitivo que crea una situación jurídica individual y

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concreta, pues encierra la decisión final de la Administración sobre la actuación administrativa adelantada y pone término a ésta. Es un acto complejo que se notifica al interesado y contra él procede el recurso de reposición, de acuerdo con el numeral 1° del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, mas no el de apelación, en el caso de las Fuerzas Militares, pues el funcionario que la expide lo hace por delegación del Ministro y no hay apelación contra los actos de éste, de conformidad con el inciso segundo del numeral 2° del mismo artículo. 4.1.2 LA NATURALEZA JURÍDICA DEL INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES En el caso del Informe Administrativo por Lesiones, se observa que es una declaración unilateral, emanada del Comandante o Jefe respectivo, sobre el conocimiento de unos hechos en los que resultaron lesionadas una o varias personas bajo su mando, la cual contiene también un juicio sobre esos hechos ya que implica calificarlos en una de las modalidades establecidas en la norma (artículo 24 Decreto 1796 de 2000). El informe se expide en virtud de la potestad Administrativa conferida a tales funcionarios y tiene efectos jurídicos sobre los administrados (la persona o personas lesionadas) y dentro del propio campo administrativo, pero tiene la característica de no poner fin a la actuación administrativa de reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones, que es el efecto final buscado por la ley y al cual se llega cumpliendo todos los pasos del procedimiento especial por ella señalado. En este orden de ideas, el informe administrativo por lesiones constituye un acto administrativo preparatorio, de acuerdo con terminología empleada por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto se dicta para hacer viable la expedición del acto siguiente que es el dictamen de la Junta Médico-Laboral y en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues ésta se basa en él, ya que dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones. No es un acto administrativo de trámite, pues no se limita a impulsar la actuación administrativa, sino que prepara el acto principal, da elementos de juicio para la decisión final. Al ser el Informe Administrativo por Lesiones un acto administrativo preparatorio, no tiene recursos por la vía gubernativa, por expresa disposición del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, la norma especial contenida en el inciso segundo del artículo 26 del Decreto Ley 1796 de 2000, otorga un recurso sui generis, o mejor, un derecho especial de impugnación, a favor del lesionado, quien puede interponerlo dentro de los tres (3) meses siguientes, a partir de la notificación del Informe. El deber de notificación surge de la misma ley con la finalidad de que el interesado pueda ejercer ese derecho. Se observa que en éste, como en otros aspectos, el procedimiento especial bajo estudio se aparta de la disposición general del artículo 44 del C.C.A., pues ordena notificar un acto preparatorio, cuando la regla general es que sólo se notifican los actos que ponen fin a una actuación administrativa. La Sala observa que cuando la ley otorga esta especial garantía al lesionado busca que las pruebas y demás elementos de juicio se controviertan dentro de la actuación administrativa, lo cual permite un mejor cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso. 4.1.3 LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS DECISIONES DE LAS JUNTAS MÉDICOLABORALES MILITARES O DE POLICÍA Las decisiones de las Juntas Médico-Laborales Militares o de Policía, pese a que los artículos 21 y

Expediente: Actor: Demandado: Acción:

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23 del Decreto Ley 1796 de 2000 las denominen así, son también actos administrativos preparatorios, ya que no finalizan la actuación y su función es aportar información necesaria para expedir el acto definitivo. Al ser actos preparatorios, no proceden contra ellos los recursos de la vía gubernativa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo y tampoco son susceptibles de revocatoria directa por las mismas razones que se estudiaron en el capítulo anterior sobre el Informe Administrativo. Sin embargo, la norma especial del artículo 29 del decreto ley 94 de 1989, le confiere al interesado el recurso o derecho especial de solicitar la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía para que éste analice y determine si confirma o modifica la decisión de la Junta. Es importante anotar que la modificación, revocación o confirmación de las decisiones de la Junta, solamente son posibles mediante el ejercicio del derecho especial de petición de convocatoria del Tribunal, pues como ya se dijo, no son susceptibles de revocatoria directa y tampoco facultó la ley a autoridad alguna para modificar o revocar de oficio las citadas decisiones de la Junta. 4.1.4 LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS DECISIONES DEL TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. SU IRREVOCABILIDAD El planteamiento que se ha venido desarrollando conduce a definir que las decisiones del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, son también actos administrativos preparatorios, porque no ponen fin a la actuación y su finalidad consiste en aportar elementos de juicio, para la decisión final, el otorgamiento de las prestaciones. Sin embargo, por una excepción expresa a lo que dispone el inciso 1° del artículo 135 del C.C.A., contra los actos del Tribunal Médico-Laboral sí procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el artículo 22 del Decreto Ley 1796 de 2000 establece que las decisiones, del mencionado Tribunal son "irrevocables", con lo cual está disponiendo tácitamente que no son susceptibles de los recursos por vía gubernativa ni de revocatoria directa, y expresamente afirma que contra ellas "sólo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes". Con todo, no sobra señalar que como se trata de un acto preparatorio que da soporte a la decisión administrativa de reconocimiento prestacional, podría ocurrir que de adelantarse la demanda contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho contra esta decisión del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, no se produzca la decisión administrativa de reconocimiento de las prestaciones correspondientes hasta tanto haya pronunciamiento judicial sobre su legalidad, de forma tal que el interesado y afectado no tenga compensación económica alguna en mucho tiempo. Por ello, la lógica podría indicar que una vez producido el pronunciamiento del Tribunal, debe darse la decisión administrativa de la autoridad competente que reconozca las prestaciones médico asistenciales correspondientes a esa definición médicolaboral y se adelantaría el juicio contencioso contra esta decisión y la decisión del Tribunal Médico-Laboral de Revisión, pero habiéndose reconocido parte del derecho económico del afectado. 4.2 SOBRE EL ACTO COMPLEJO La administración se pronuncia a través de actos administrativos, los cuales, dependiendo del número de sujetos que intervengan en su proferimiento podrán ser actos simples, cuando una sola autoridad de la administración interviene en su formación, o complejos, cuando se requiere de la voluntad conjunta de varias autoridades para que el mismo nazca a la vida jurídica.

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El H. Consejo de Estado, se ha referido a los actos administrativos complejos, señalando lo siguiente: “El acto complejo es aquél que requiere para su formación la reunión de varias voluntades de la Administración, ya sea de una misma entidad o de varias entidades, caracterizadas por la unidad de contenido y fin, de tal forma que los actos individualmente considerados no tienen vida jurídica propia. La consecuencia procesal que emana de la definición del acto complejo es que deba ser demandado en su integridad y sólo hasta que se encuentre perfeccionado con la exteriorización de todas las voluntades requeridas.”3

En los procedimientos administrativos tendientes al reconocimiento de la indemnización de lesiones o muerte producidas a un miembro de las fuerzas militares, se genera el denominado acto complejo, ya que es el conjunto de varios actos proferidos por la administración los que le permiten expresar su decisión final. En este orden de ideas, se tiene que, las actas proferidas por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, cuando aquélla es objeto del recurso de impugnación establecido en la normatividad pertinente, hacen parte integral de la resolución que profiere finalmente la administración, que reconoce la indemnización respectiva. Y aunque aquellas sean actos preparatorios, si lo que se pretende es la nulidad de la resolución que reconoce la indemnización reseñada, dichas actas deben ser demandadas también. Lo contrario implicaría dejar vigente el acto que da sustento a la decisión final, generando así la inocuidad de la declaratoria de nulidad de la resolución final si los actos que le sirvieron de fundamento siguen gozando de presunción de legalidad. Para poder proferir los actos administrativos que reconocen prestaciones sociales, ya sea por lesiones o por muerte, se requiere de la producción de ciertos actos, que siendo previos al que reconoce, se constituyen en actos que preparan la decisión final; dentro de estos tenemos por ejemplo, las actas proferidas por las Juntas y los Tribunales Militares o de Policía que en desarrollo de la calificación que las circunstancias médicas que rodean el hecho profieren la calificación final que sirve de sustento para definir el monto a indemnizar. Ahora bien, y aunque en principio, en contra de los actos administrativos preparatorios no proceden las acciones de lo contencioso administrativo, puesto que en ellos todavía no se ha reflejado la decisión definitiva de la administración, lo cierto es que, por expresa disposición del artículo 22 del Decreto 1796 de 2000, contra las actas proferidas por los Tribunales Militares o de Policía de Revisión en ejercicio de sus funciones de calificación de la disminución de la capacidad laboral o con ocasión de la muerte de un miembro de las fuerzas militares, es decir, los actos preparativos de la resolución definitiva de reconocimiento de las indemnizaciones, proceden únicamente las acciones contenciosas respectivas. Señala el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo que si la acción es la de nulidad de un acto administrativo, éste se debe individualizar con toda precisión. En efecto, "individualizar el acto con toda precisión" como dice el artículo, exige la inclusión de todos los producidos en el desarrollo de la actuación administrativa y la vía gubernativa inclusive, aunque sean confirmatorios del primero, pues estos son tan importantes para el acto principal que son ellos los que finalmente permiten proferir la decisión que será el sustento de la decisión final. El artículo 304 del C.P.C., aplicable por disposición del 282 del Código Contencioso Administrativo, señala que la sentencia "deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda", pero no sobre las que no fueron planteadas. 3

Consejo de Estado. Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 26 de agosto de 2010. CP.: Victor Hernando Alvarado Ardila. Radicación 05001-23-31-000-2000-02783-01(0283-08).

Expediente: Actor: Demandado: Acción:

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Así entonces, aunque se demande el acto principal, si este no abarca otros actos diferentes a aquél, requiriéndolo, estos no se entenderán demandados, pues si bien éstos le sirven de soporte, son independientes. Y, como nuestra justicia es rogada, al demandar solamente la nulidad del acto definitivo, sin demandar los actos preparatorios que también debían serlo, la sentencia no puede decidir la nulidad del acto que le sirvió de sustento, ya que es un acto independiente, anterior y que continúa siendo válido mientras no sea anulado, pues esto significaría proferir un fallo extra petita, el cual no es aceptado por nuestra jurisdicción. 5. EL CASO CONCRETO Tenemos que, en el presente asunto, se pretende la nulidad de la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, acto administrativo por medio del cual, el Ejército Nacional reconoció y ordenó el pago a favor del actor de una suma de dinero por concepto de la indemnización por disminución de la capacidad laboral. El actor solicita como pretensiones de la demanda, y como consecuencia de la nulidad que se declare, se le incluyan unas afecciones médicas que no le fueron incluidas inicialmente, y con las cuales él considera, el monto de la indemnización reconocida será mayor. En el presente caso, se pretende la nulidad de la resolución que reconoció una indemnización a favor del actor por las lesiones sufridas en un accidente de tránsito para permitir se le incluyan consecuencias médicas que el actor considera debieron haberse tenido en cuenta al momento de determinar la merma de la capacidad laboral, circunstancia esta que según él le habría generado un mayor índice de indemnización. Sin embargo, resulta ser que el acto demandado, si bien es el definitivo que fija la posición de la administración frente al accionante, no incluye las afecciones que solicita el demandante, ya que estas fueron señaladas por las actas de la Junta Médica y el Tribunal de Revisión, pues claramente son dichos actos los que desarrollan de manera profunda el tema. Por su parte, la resolución de reconocimiento, solamente se limita a realizar una operación aritmética para determinar el monto de la indemnización a pagar. Luego entonces, resultaba necesario, si se pretendía declarar la nulidad de un acto administrativo para obtener la inclusión de enfermedades que presuntamente no fueron tenidas en cuenta, que se demandara también las actas de la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, pues sólo de esta forma se garantizaba la extracción del ordenamiento jurídico de todos los actos que componen el conjunto de la decisión y que configuran el acto administrativo complejo. Si así no se hizo, no puede el juzgador, de oficio, adherir al acto o actos demandados, los que debieron serlo, pero que por decisión o por omisión del demandante no lo fueron, y, en consecuencia, se debe declarar la inepta demanda por no cumplir la misma con la exigencia legal de individualizar debidamente el acto demandado. Así pues, al no poder declararse la nulidad del acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que sirvió de sustento para proferir la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, atendiendo a la naturaleza del acto que se pretende demandar, es decir, un acto complejo, y, observando que en el presente caso sólo se demandó la Resolución No. 29803 del 10 de septiembre de 2003, es decir el acto último y definitivo que profirió la administración, sin haber sido demandados los que le sirvieron de fundamento, debe declararse la Sala inhibida para realizar pronunciamiento alguno respecto a las pretensiones de la presente demanda, por haberse configurado en el presente asunto la inepta sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales.

Expediente: Actor: Demandado: Acción:

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En este punto conviene precisar que, el artículo 137 del C.C.A. señala que, el escrito de demanda debe contener “lo que se demanda”, indicando los fundamentos de derecho de las pretensiones y, por otra parte, en el artículo 138 ibídem se consagra que se debe individualizar con toda precisión el acto demandado. Así las cosas, se tiene que, el defecto antes anotado es un aspecto que atañe al objeto de la pretensión, asunto exclusivo de la órbita del demandante, quien debe indicar con claridad los actos administrativos frente a los cuales pretenda su nulidad. Por tanto, si bien conforme al artículo 37 del C.P.C. el juez debe buscar los medios que le impidan llegar a un pronunciamiento inhibitorio, no es dable que tal potestad trascienda el querer de la parte demandante, exigiéndole al actor que incluya en su demanda una nueva pretensión de nulidad. Al respecto la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 del 28 de noviembre de 1996, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández, al examinar los artículos 91 y 333 del Código de Procedimiento Civil se pronunció sobre las decisiones inhibitorias, declarando la exequibilidad condicionada de los preceptos demandados, en el sentido de que las providencias judiciales inhibitorias únicamente pueden adoptarse cuando ejercidas todas las atribuciones del juez y adoptadas por él la totalidad de las medidas procesales para integrar los presupuestos del fallo, resulte absolutamente imposible proferir decisión de fondo. Posición que fue acogida por el H. Consejo de Estado en la sentencia de fecha 01 de junio de 2009, radicación No. 13-001-23-31-000-1996-11207-01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta en la cual se expresó que: “Por otra parte, también es cierto que la decisión inhibitoria está proscrita en el derecho procesal colombiano, pero también lo es que esa proscripción presupone el cumplimiento de los supuestos sustanciales de toda acción, uno de los cuales es que el objeto de la demanda sea enjuiciable y, como tal, de la competencia de la jurisdicción, en este caso, de la contencioso administrativa, y aquí está evidenciado que dicho objeto no es susceptible de enjuiciamiento por no ser acto administrativo, por consiguiente el a quo no podía tomar decisión sobre el fondo del asunto. Lo anterior hace que exista ineptitud sustancial de la demanda y, la Sala, sin más consideraciones que las expuestas, declarará probada la correspondiente excepción y confirmará la sentencia en cuanto se inhibió frente a la demanda, habida cuenta de la evidente improcedibilidad de la misma.”

Conforme lo expuesto y consecuente con lo antes sostenido, la Sala, oficiosamente, declarará probada la excepción de inepta demanda. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO.- DECLARAR, de oficio, la excepción de inepta demanda en el presente asunto, y, en consecuencia, INHIBIRSE para conocer de las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesta por el señor JORGE ADRIÁN MUÑOZ HOYOS en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta Sentencia. SEGUNDO.- Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Expediente: Actor: Demandado: Acción:

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Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala en sesión y acta de la fecha.

Los Magistrados,

CARMEN AMPARO PONCE DELGADO

CARLOS H. JARAMILLO DELGADO

HILDA CALVACHE ROJAS Presidente